2

El pragmatismo del capital,

puesto a prueba

Pese a su carcter extremadamente abstracto, el anlisis

marxista del capital se ha revelado como dotado de un
remarcable poder de prediccin. Acaso el curso real de la
acumulacin no ha seguido en las grandes lneas de su
desarrollo otro recorrido que el trazado por el mismo Marx
con anticipacin? De hecho, la evolucin de la economa
capitalista, tal como Marx lo predijo, jams ha sido cuestionada;
solamente sus causas han dado lugar a interpretaciones
como la de Keynes, explicando la misma tendencia, pero
de un modo distinto. Keynes propone una descripcin que
no se diferencia de la de Marx ya que, dejando de lado las
diferencias en la terminologa, es la misma en lo que concierne
a las condiciones observables de las crisis. Esa interpretacin
se remite a la tesis, muy simple, segn la cual las decisiones
de inversin dependen de la rentabilidad esperada corriente
y previsible y tienden a disminuir al mismo ritmo que ella. Esa
no es sino la idea marxista de la tendencia decreciente en la
rentabilidad del capital.
(Paul Mattick Marx et Keynes; les lmites de lconomie mixte,
ed. Gallimard, Les essais CLXIX, Paris, 1972)

Millones
de pesos

Circunstancias objetivas
En la presente edicin de esta revista incorporamos un estudio
sobre el marco de condiciones, externas y locales, para el
desarrollo industrial. Contamos para ello con la contribucin de
importantes analistas de esa materia e incorporamos nuestra
propia visin sobre un tema que, sin duda, es extremadamente
sensible para el destino de la economa nacional.
La industria constituye siempre un espacio relevante para la
reproduccin del capital y, por ende, cualquier evaluacin de la
coyuntura y sus perspectivas debe ponderar adecuadamente
el comportamiento de los actores econmicos involucrados en
ese proceso. Centralmente se trata del empresariado privado
y la accin estatal.
En el primer caso, como lo explica el prrafo tomado de la
obra de Paul Mattick con que abrimos esta nota, el curso de la
rentabilidad y los movimientos tendientes a postergar la secular
tendencia a los rendimientos decrecientes son parmetros

ARGENTINA
Producto Interno Bruto
(en millones de pesos a precios de 2004)

FUENTE: FIDE, con datos del INDEC

5
centrales en cada decisin de la empresa privada dirigida a
la formacin de capital. Para los gobernantes, el orden de las
prioridades no necesariamente es el mismo. La promocin
de aquellos rubros considerados estratgicos dentro de la
actividad manufacturera constituye una cuestin de Estado si
el eje de las prioridades pasa por los sectores reales de la
economa.

Amrica Latina y el Caribe

Producto Interno Bruto

A precios constantes en moneda nacional

(en tasas de variacin porcentual)
Pas

La importancia de estos factores que son determinantes

de la inversin privada y pblica se ampla habida cuenta de
que, por ejemplo, la poltica de sustitucin de importaciones
manufactureras se integra con proyectos capital intensivos y
de larga maduracin. Tanto el factor riesgo como la ideologa
industrialista del Estado son, entonces, las variables relevantes.
Lo que ocurra en este plano explicar si se estn corrigiendo
o no las reales brechas de la economa argentina, que se
encuentran en la raz de nuestra restriccin externa. Desde
nuestro punto de de vista, esa es la mejor referencia para
considerar los problemas de la coyuntura y sus alcances.
Esta perspectiva de mediano plazo es til, sin duda, para
analizar las proyecciones para el ao en curso, as como la
conveniencia de continuar en el marco del modelo u optar
por un cambio drstico del mismo, a partir de enero 2016. La
CEPAL acaba de corregir a la baja sus estimaciones sobre
el crecimiento de la regin en 2015. En el caso de nuestro
pas, la tasa proyectada es 0%, al tiempo que la prevista
para el Brasil desciende al -0,9%. Para el FMI, mejorando su
proyeccin original, habr una cada del -0,3%. No se han
divulgado an las razones que explicaran esos datos pero,
desde nuestro punto de vista, no parecen computar algunas
seales positivas verificadas en determinados renglones
de la actividad econmica. En el marco de una situacin
de baja expansin, en efecto, la mayora de los indicadores
son superiores a los verificados en igual perodo de 2014 y
se proyectan con mejores perspectivas para lo que resta del
corriente ao.
Tal el caso de los resultados de la cosecha 2014/15, que
registran un nuevo record en la soja, que llegara a las 58,7
millones de toneladas. Normalmente ello supone un estmulo
directo sobre los rubros industriales vinculados con el negocio
sojero en su conjunto. Otro tanto se verifica en la actividad de la
construccin, dada la fuerte incidencia de la inversin pblica

Proyecciones
2015

Amrica Latina y el Caribe

1,0

Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Paraguay
Per
Uruguay
Venezuela
Costa Rica
Cuba
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Repblica Dominicana
Antigua y Barbuda
Bahamas
Barbados
Belice
Granada
Guyana
Surinam
Trinidad y Tabago

0,0
5,0
-0,9
3,0
3,6
3,5
4,2
4,2
3,0
-3,5
3,4
3,0
2,2
4,0
2,5
3,0
3,0
5,0
6,0
5,0
5,4
2,8
2,0
2,1
1,3
4,2
3,5
1,0

FUENTE: FIDE con datos de CEPAL.

Oferta y demanda, en valores constantes a precios de 2004

(variacin porcentual respecto a igual perodo del ao anterior)

Producto Interno Bruto a precios de mercado

Importaciones
Oferta y Demanda
Consumo Privado
Consumo Pblico
Exportaciones
Formacin Bruta de Capital
(*) Estimacin preliminar.
FUENTE: FIDE, con datos del INDEC.

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011 2012(*)

9,2
16,6
10,2
9,5
7,9
12,5
19,0

8,4
10,9
8,7
7,9
4,5
5,5
17,8

8,0
21,3
9,9
9,1
7,9
7,9
13,7

3,1
13,3
4,7
5,2
4,4
1,1
7,7

0,1
-19,1
-3,2
3,4
8,5
-9,4
-14,6

9,5
34,8
13,1
8,1
7,2
14,0
22,0

8,4
22,6
10,8
10,2
8,8
5,6
19,4

0,8
-6,1
-0,5
4,3
5,9
-5,6
-7,0

2013(*) 2014(*)
2,9
3,6
3,0
4,3
4,2
-4,0
3,1

0,5
-12,6
-1,9
-0,5
2,8
-8,1
-5,6

6
en infraestructura y las obras vinculadas con los proyectos de
YPF. A ello se le suma el impulso a la construccin derivado
del Plan Procrear, determinando una suba en los despachos
de cemento (el indicador ms importante acerca de la
construccin), que registr un aumento en torno al 8% para
marzo pasado.
Tambin se registraron alzas en las ventas de motocicletas
y en electrodomsticos, estimuladas por la renovacin y
ampliacin de los planes de pagos en doce cuotas y sin inters
que impulsa el Gobierno. En igual sentido se verific en marzo
ltimo un crecimiento del 5% en la demanda de combustibles
y se recuper la venta de automviles usados.
La ponderacin de estos datos aislados probablemente no
sea decisiva para revisar drsticamente las hiptesis sobre
el nivel de actividad, pero cuestiona la idea de que estamos
en recesin. Cabe subrayar que, mayoritariamente, estos
resultados son el fruto de los incentivos a la demanda interna
sostenidos en polticas pblicas y que se registran varias
semanas antes que se acuerden las nuevas escalas salariales
en la Convenciones Colectivas.
Esto ltimo permite suponer que, cuando se inyecten los
recursos originados en las mejoras en la remuneracin al
trabajo, tal aumento en la capacidad de consumo contribuir
a sostener el signo positivo en la demanda agregada, y ello
ocurrir en un contexto de inflacin que tambin ser inferior a
la de 2014. Recientemente se conoci un pronstico del 18%
para el aumento de precios internos en 2015, emitido por el
FMI.
Sin duda, el actual ser un ao de muy bajo crecimiento para
la Argentina, pero mantenemos nuestra hiptesis del 1,5%.Tal

Estimador Mensual de la
Actividad Econmica (EMAE)
(en tasa de variacin)

Variacin
respecto a
igual mes del
ao anterior
2014
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
2015
Enero

1,4
1,5
-0,4
0,5
0,5
1,1
0,7
-0,6
-0,6
-0,2
0,4
0,5

Variacin
trimestral

0,8
0,7

desaceleracin no es ajena a la persistencia de un contexto

internacional recesivo, donde el comercio mundial evoluciona
desde 2008 a un ritmo anual promedio que alcanza a menos
de un tercio del verificado en el perodo 1993/2008.
A su vez, las estimaciones para el desempeo del Brasil
durante 2015 tanto sobre su PIB como en la actividad
industrial son unnimemente a la baja. En un contexto de
fuerte labilidad por su desequilibrio externo, que es cada vez
ms difcil cubrir con fondos del exterior, la nueva conduccin
econmica ha optado por un conjunto de decisiones fiscales
y monetarias de fuerte sesgo ortodoxo que previsiblemente
actuarn procclicamente a travs del achicamiento de la
demanda interna.
Por el contrario, la experiencia argentina ratifica la virtud
del activismo estatal ante situaciones crticas y en las que se
verifica cierto inmovilismo inversor por parte del sector privado,
mayoritariamente expectante de lo que ocurra en las elecciones
presidenciales de octubre prximo. En las finanzas mundiales
tambin predomina actualmente una situacin de apata, con
la persistencia de muy bajas tasas de inters y abundancia de
liquidez buscando las opciones ms atractivas. Por ahora, en
nuestro caso, viene empujando a la suba de las cotizaciones
para los bonos y ttulos del Gobierno argentino. Por ejemplo,
el bono par en dlares subi un 6,8% y el discount un 19,4%
en lo que va del ao. Otro tanto ocurre con las acciones de
empresas locales que cotizan en Nueva York y las obligaciones
negociables en moneda extranjera que ellas emiten, ofreciendo
tasas de inters superiores al 8% anual.

La lgica del capital

La regla bsica en la conducta de los inversores privados
tiene dos ingredientes esenciales: 1) buscar la mayor renta en
el plazo ms corto y 2) eludir la tendencia secular a la baja
en la tasa de retorno de sus inversiones. En el caso de los
capitales golondrina, esto ltimo supone muchas veces la
salida, en manada, de las plazas financieras donde llegaron
atrados por las altas tasas de inters, inducindolos a correr
el riesgo de operar en papeles de la deuda soberana en
moneda extranjera. Adicionalmente, ciertos factores como una
suba en la tasa de los bonos de la Reserva Federal tambin
puede desatar la emigracin de los fondos especulativos hacia
localizaciones ms seguras.
Si estas hiptesis son ciertas, la notable diferencia de tasas,
entre las tasas internacionales y las que ofrecen los bonos
argentinos en dlares, constituye un aliciente suficiente para
tomar posicin en estos ltimos.

0,0

Pero en el mbito de la city portea circula una interpretacin

de este proceso adjudicndolo, ms all del atractivo
rendimiento que esos papeles ofrecen, a que el mercado
estara descontando, para despus del 10 de diciembre de
2015, la instalacin de un nuevo gobierno, ms afn con la
visin convencional sobre los criterios pro mercado y que,
lo antes posible, abandonara la poltica de administracin
cambiaria.

FUENTE: FIDE, con datos del INDEC

Para esta lectura de nuestra realidad, la renovacin del

0,0
0,4

8
Poder Ejecutivo ejercera el efecto mgico de generar un flujo
de las inversiones externas hacia nuestro pas. Hasta se llega
a decir que bastara con el alejamiento de la Presidenta de la
Nacin para que tal quimera se convierta, de inmediato, en
una realidad tangible.
Ahora bien, el acceso a la liquidez internacional estara
condicionado por dos requisitos previos: Primero, como ya
mencionamos, que el nuevo gobierno elimine o por lo menos
flexibilice rpidamente el cepo cambiario. Por esa va, de
inmediato se provocara un pico inicial en el valor del dlar.
El precio de este super-dlar se mantendra, alejando la
tentacin de nuevas devaluaciones, a partir de mantener un
stock de divisas en poder del BCRA, que solamente puede
conseguirse por la va de tomar nueva deuda externa con el
fin de sostener la posicin de reservas y evitar una nueva
corrida. La maquinaria del adeudamiento entonces volver a
funcionar.
Dentro de la lgica que subyace en los posicionamientos
de las principales fuerzas de la oposicin sera necesario, en
segundo trmino, que se llegue a un acuerdo con la totalidad de
los acreedores externos que no ingresaron en los dos canjes y,
para ser esa medida suficiente, sera imprescindible que fuera
convalidada por el juez Griesa. Obviamente, materializar tal
decisin tambin requerira tomar ms deuda externa. Ambos
movimientos bajo la mascarada de establecer reglas claras
con el capital internacional, objetivamente, suponen crear
las condiciones para perder gran parte de la autonoma

econmica adquirida con la decisin del desendeudamiento

tomada en 2005.

Cantos de sirenas
Los principales banqueros del mundo se suman al operativo
cerrojo sobre la poltica econmica de la Argentina. Recordemos
que se trata de los mismos que siguen sin formular autocrtica
alguna por su responsabilidad en la depresin internacional
desatada por el estallido de la burbuja de las hipotecas que
los intermediarios financieros inflaron sin preocuparse por las
consecuencias de sus actos y sin alertar a su clientela sobre
los peligros a los que estaba expuesta. Este es un malestar
que ya ingresa en su sptimo ao consecutivo y sin horizonte
de solucin a la vista.
Reunidos en un encuentro del Instituto Internacional de
Finanzas (en la ciudad de Busan, Corea), estos ejecutivos
de grandes entidades financieras acaban de dictaminar que,
primero, los mercados esperan una resolucin en la saga de
la Argentina con los holdouts despus de 2015, cuando una
administracin ms pragmtica tome la gestin; segundo, los
inversores quieren detalles acerca de cmo van a encarar los
desafos macroeconmicos, en los frentes monetario, fiscal y
cambiario. Lase qu grado alcanzarn los mayores ajustes,
la devaluacin y el recorte de los costos laborales.
La idea implcita en el proyecto orientado a la demolicin

BALANZA COMERCIAL ARGENTINA

Primer trimestre de cada ao
(en millones de dlares)

FUENTE: FIDE, con datos del INDEC

9
de la actual estrategia argentina supone, adems de volver al
FMI, eliminar todo tipo de restricciones para los movimientos
de capitales especulativos, empezando por quitar el encaje
vigente a los capitales financieros de corto plazo y otorgarles
patente de corso a los operadores del dinero para salir a
venderle prstamos a la Argentina como medio para que cierre
su brecha fiscal y de pagos externos. Y hacerlo mientras que
el BCRA vuelva a su nica funcin de custodiar el valor de
la moneda, pero luego de bancar una fuerte depreciacin de
la misma, claro est. Tal depreciacin del peso servira para
ordenar los precios relativos en contra de la remuneracin
al trabajo, esos costos que tanto preocupan al capital
concentrado.

no puede ignorarse: 1) la forma en que se viene valorizando

el dlar en el mundo y 2) la cada en los mercados mundiales
para las materias primas, que desalienta a los inversores en
esos rubros. La experiencia indica que un dlar apreciado
supone una oportunidad para las economas que pueden
beneficiarae del desequilibrio comercial americano que habitualmente ello provoca, favoreciendo las exportaciones a
ese pas. En la presente fase de la economa mundial, tal
virtud de una economa de los Estados Unidos en expansin,
desempeando el rol de locomotora del mundo, por ahora no
se ha puesto de manifiesto.
Por el contrario un dato de la actualidad, que parece haber
llegado para quedarse, es el derrumbe de las corrientes
comerciales, al que ya hicimos referencia, reflejado en una
cada drstica en los mercados de materias primas, Y eso, a
su turno, abre dudas sobre la capacidad futura que tendrn
las economas emergentes y Amrica Latina es un caso
sensible en esta materia para cubrir sus desequilibrios de
balance de pagos. Vale decir que los efectos positivos del
dlar caro para el resto del mundo, en la presente coyuntura,
se encuentran virtualmente ausentes.

Pero aceptemos por un momento que se producen estas

transformaciones tan anheladas por la ortodoxia (suponiendo
que hayan sido convalidadas por el electorado); ms all
de algn negocio circunstancial, vendrn los capitales,
masivamente y en medio de un ajuste con destino incierto a
la Argentina de 2016? La conducta reciente de las corrientes
de inversin internacionales, especficamente en su forma
de financiamiento especulativo y de corto plazo, no permite
garantizar que caiga sobre nuestro pas esa lluvia de dlares,
que ello suceda a cambio de nada y, menos an, en la forma
de inversiones de riesgo que maduren a largo plazo.
No se conoce cul sera el impacto sobre la hoja de
balance de la economa que tendra la aplicacin de este
sbito efecto tango que, en teora, estara cautivando a los
inversores globales, dispuestos a tomar riesgo en la Argentina
y provocando, a poco andar, un masivo ingreso de divisas.
Ciertos analistas, vinculados con el FMI, no son tan optimistas
y sostienen que las inversiones a nivel mundial estn en
descenso, tanto en pases avanzados como en economas
emergentes. Paradjicamente ello ocurre mientras abunda
la liquidez en las finanzas globales. Se trata, por lo tanto, de
materias opinables.

Una locomotora ausente

Sin adoptar una actitud dogmtica respecto a la inversin
externa, cabe tener en cuenta un par de datos cuya incidencia

Economa mundial:

Y este dato puede empeorar si la Reserva Federal de los

Estados Unidos decide impulsar una suba, aunque sea leve,
en las tasa de inters. Ello podra generar una desaceleracin
an mayor a la que ya est ocurriendo en los flujos financieros
internacionales, complicando todava ms a aquellas economas
que se han abastecido de estos recursos para financiar sus
dficits externos y aumentar sus reservas internacionales

Opciones superadoras
La estrategia desenvuelta por el Gobierno argentino, de modo
consecuente desde 2003, pas por mantener la dinmica del
mercado interno, apoyada en dos ejes principales. Por un lado,
una poltica de ingresos para sostener el poder adquisitivo
de trabajadores, jubilados y los tramos ms vulnerables de
la sociedad. Por otro, una corriente de inversiones pblicas
que compensaron parcialmente el mediocre desempeo que
a nivel agregado exhibi la inversin privada. Vale decir que, si
la tasa del PIB en 2014 no result peor, ello fue consecuencia
del activismo estatal, encarnado en la
poltica econmica.

Precio internacional de las materias primas

Proyectado
Commodities

2014

2015

2016

2017

Petrleo promedio (U$S/barril)

Carbn (U$S/tm)
Oro (U$S/toz)
Cobre (U$S/tm)
Mineral de hierro (U$S/dmt)
Soja (U$S/tm)
Carne vacuna (U$S/kg)
Carne de pollo (U$S/kg)

96,20
70,10
1.266
6.863
97
492
4,95
2,43

53,20
67,00
1.240
6.500
75
450
5,00
2,40

56,90
69,70
1.225
6.529
78
457
4,91
2,36

60,80
72,60
1.211
6.559
81
463
4,83
2,31

FUENTE: FIDE, con datos del Banco Mundial

De hecho, en el marco de la actual

gestin y en un contexto de oferta abundante en materia de financiamiento internacional, dada la baja en el riesgo
pas, bastara con acceder a no mucho
ms de 10.000 millones de dlares para
permitir complementar los medios de pago
disponibles para atender los servicios
de la deuda en 2015 y 2016, flexibilizar
las restricciones a la importacin y
garantizar el giro de utilidades, as como
sostener un nivel razonable para las
reservas internacionales. Descartando
el estmulo al capital especulativo, la
poltica del Gobierno pasa por maximizar
la participacin de financiamiento externo

10
en funcin de esa meta, pero principalmente orientado hacia
la inversin en reas estratgicas.
La real necesidad de apelar a cambios drsticos incluida
una mega devaluacin en la estrategia de poltica econmica puede entonces cuestionarse, habida cuenta de la actual
situacin de endeudamiento externo exhibida por la Argentina,
cuyo riesgo pas viene bajando en los ltimos meses
(actualmente alcanza a 608 puntos) y que no constituira una
restriccin para salir a buscar algunos fondos en el exterior
sin comprometer los niveles de solvencia externa. Para ello, el
obstculo principal esta dado por las extravagancias del juez
Griesa.
Pero el Gobierno puede, legtimamente, ejercer presiones
para que se agilice la liquidacin de dlares originados en la
cosecha sojera y ampliar el marco de inversiones pactadas con
China. Y nada de ello requiere de un nuevo ajuste monetariocambiario. Pensamos, eso s, que es necesario reabrir el debate
sobre el dlar ahorro, convertido en una sangra diaria de las
reservas que ya se ha llevado 4.766 millones de dlares. Este
hecho, en una situacin de restriccin externa como la actual,
supone una fuga de excedente que es necesario reorientar
hacia la economa real.
Endeudarse para avalar la operatoria en moneda extranjera
de los particulares y sostener una nueva paridad, pos
devaluacin, liquidando reservas a la espera de los dlares

dispuestos a llegar voluntariamente a nuestro pas, parece ser

no solamente una decisin sub-ptima en materia de poltica
econmica, sino tambin una declaracin formal del retorno a
las peores prcticas del pasado.
Claro est, en las presentes condiciones y aqu volvemos
a la incidencia de las tensiones polticas sobre la viabilidad de
las iniciativas en materia econmica la restauracin exitosa
de las ideas que fueron hegemnicas durante los aos 90 es
ahora problemtica. Tanto el entramado productivo, las nuevas
instituciones que hay vigentes, la dimensin de la economa
real como la recomposicin de la condicin salarial y, en
consecuencia, la correlacin de fuerzas sociales son muy
diferentes a lo que ocurra a fines de los aos 80.
Si efectivamente sobran capitales en el mundo, su aplicacin
deseable en nuestro pas sera aquella vinculada con proyectos
de inversin real que vengan a colaborar en la correccin de
nuestros desequilibrios estructurales. Entonces, prometer
programas de gobierno que tienen como punto de partida,
luego de un ajuste cambiario y la ciruga sobre el gasto pblico,
la recreacin de negocios muy lucrativos y a corto plazo para
el capital financiero y la dolarizacin de la economa, equivale
a poner el carro delante de los caballos. No hay peor escenario
para el inversor en los sectores reales, extranjero o local, que
el de una economa en recesin, con precios relativos que
premian a la financiarizacin y castigan a la produccin y el
trabajo nacional.

RESERVAS INTERNACIONALES Y BRECHA CAMBIARIA

FUENTE: FIDE, con datos del BCRA

11

El futuro de la industrializacin en
tiempos de globalizacin financiera.
Aportes para el debate
Mercedes Marc del Pont y Hctor Valle (*)

Las insuficiencias en la matriz productiva:

ncleo duro de la restriccin externa
Argentina experiment a lo largo de la ltima dcada uno
de los procesos ms intensos de desendeudamiento a escala
mundial. Se trat de una poltica de Estado que ha ampliado
significativamente la soberana econmica de nuestro pas,
devolvindole solvencia y capacidad para absorber los shocks
externos, evitando perturbaciones serias en el entramado
productivo y en los niveles de empleo. Esta fortaleza ha
demostrado sus ventajas a la hora de transitar las difciles
condiciones originadas en la crisis de las finanzas mundiales
que estall en 2008 y cuyas consecuencias lejos estn todava
de ser superadas.
Tal estrategia se articul con un rgimen de flotacin
administrada del tipo de cambio y un conjunto de regulaciones
cambiarias y financieras dirigidas a restringir el ingreso de
capitales financieros de corto plazo y a eliminar virtualmente los

Porcentaje

riesgos de descalce de monedas en materia de financiamiento.

La vigencia de tal institucionalidad tambin nos ha permitido
amortiguar los efectos negativos que, sobre los mercados
cambiarios y las corrientes de financiamiento, ha generado la
volatilidad de los flujos financieros que se ha exacerbado en el
contexto de la crisis internacional iniciada siete aos atrs.
En tal sentido puede decirse que el gobierno que asuma
la conduccin de la Argentina a partir de diciembre de 2015
recibir por primera vez en la historia de ms de tres dcadas
de transiciones democrticas, un pas sin la mochila de la
deuda externa, hija dilecta de las polticas neoliberales y
ncleo duro de la restriccin externa que perturb seriamente
el desenvolvimiento econmico y social de la Argentina.
Pero reconocer la relevancia que a los fines del desarrollo
econmico significa haber logrado desactivar la restriccin
de la deuda una de las principales fuentes de inestabilidad
macroeconmica y social que rige en el contexto de la

ARGENTINA
Deuda externa total
(en porcentaje del PIB)

(*) Sector privado no financiero y sistema financiero (**) Incluye BCRA

FUENTE: FIDE, con datos del Ministerio de Economa

(*) Los autores agradecen la colaboracin de Toms Lukin y Felipe Venancio

12
globalizacin financiera no supone ignorar los otros
frentes de vulnerabilidad externa que enfrenta nuestro pas.
Esencialmente se trata de las viejas tensiones que sobre la
disponibilidad de divisas genera la persistencia de una matriz
productiva todava muy primarizada, de industrializacin
incompleta y que vio agravados, durante los aos 90, sus
fuertes rezagos en la estructura fabril. Estas deficiencias
lejos estn de haberse corregido, ms all de los evidentes
aumentos en el nivel de actividad del perodo 2003-13.
El taln de Aquiles en la actividad manufacturera pasa por
la insuficiente integracin en sus cadenas de valor, el atraso
tecnolgico que la aqueja y la heterognea productividad que
se verifica en las distintas ramas de actividad. La formacin
de capital en la industria es insuficiente, fenmeno que
se manifiesta, entre otras cosas, en el limitado caudal de
proyectos en ejecucin por parte del sector privado dirigidos
a corregir esas deficiencias. Para el conjunto de la economa,
adems, debe subrayarse el elevado grado de extranjerizacin
en actividades donde predomina la condicin oligoplica.
A esta realidad que caracteriza al aparato productivo
argentino se le sum a partir de 2011 la reaparicin del
desequilibrio en materia de oferta energtica. Este fenmeno,
otro legado del neoliberalismo, fue la resultante de muchos
aos de abandono del objetivo del autoabastecimiento y de la
vigencia de una estrategia de mercado por parte del sector
privado para orientar las inversiones hacia la exportacin, en
consonancia con una demanda interna que desfalleca frente
al achicamiento de la actividad productiva. Tal distorsin qued
al descubierto despus de una dcada de rpido e intenso
crecimiento del mercado interno verificado a partir de 2003.
La renacionalizacin de YPF en 2012 cambi drsticamente
el eje de la poltica, al recuperarse la nocin acerca del rol

Productividad industrial argentina

(en ndice base 1997 = 100)
Ao

1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013

Indice de
Volumen Fsico
99,6
89,2
87,8
77,7
70,2
82,4
94,0
102,6
112,7
122,8
129,7
130,2
146,5
166,5
169,0
175,0

FUENTE: FIDE, con datos del INDEC

Indice de
Productividad
Horas Trabajadas
(IVF/IHT)
95,3
85,8
79,2
70,9
62,9
70,5
79,1
84,1
87,3
91,2
92,0
86,9
89,9
91,9
91,7
91,7

104,5
104,0
110,9
109,6
111,6
116,9
118,8
122,0
129,1
134,6
141,0
149,8
163,0
181,2
184,3
190,8

estratgico de los recursos gasferos y petroleros en el

proceso de desarrollo y al impulsarse un importante shock
de inversiones, en gran medida financiado a travs de la
reinversin de utilidades.
Pero lo cierto es que la desarticulacin productiva ocurrida
en el ltimo cuarto del siglo XX dej huellas profundas que
continan condicionando la sostenibilidad a mediano plazo
del crecimiento econmico de la Argentina. A partir del ao
2003 se alent un cambio en la lgica de acumulacin,
desplazndose el eje desde la financiarizacin hacia la
valorizacin productiva, viabilizada esencialmente por el
fortalecimiento del mercado interno. La industria se constituy
en uno de los actores principales en este proceso de
crecimiento econmico. Como ya sealamos, la expansin en
los niveles de produccin respondi a ese paradigma, pero la
conducta del empresariado local no se tradujo en un proceso
de formacin de capital necesario para que la tendencia
positiva no se frustrara. La vigencia de una burguesa nacional
comprometida con los objetivos del desarrollo sigue siendo una
de las falencias que condiciona el avance en etapas superiores
de industrializacin y desarrollo tecnolgico. La sobrevida de
ciertas opciones especulativas, particularmente asociadas a
la fuga de capitales, tambin alent esa conducta, sub ptima
para el inters nacional.
El importante crecimiento industrial verificado entre 2003
y 2011 (la actividad manufacturera viene decreciendo a
lo largo de los ltimos 20 meses) solo marginalmente modific la composicin y las condiciones tecnolgicas y de
productividad que caracterizan a la matriz manufacturera
argentina. Entre otras cosas, el proceso de reconfiguracin del
entramado productivo abierto en 2003 no ha logrado realizar
una transformacin que permitiera profundizar el modelo de
sustitucin de importaciones, densificar e integrar el aparato
industrial e impulsar exportaciones de origen manufacturero de
alto valor agregado y contenido tecnolgico. La participacin
de las importaciones dentro de la demanda total, en gran parte
originadas por la propia industria, lejos de reducirse aument
a lo largo de la dcada.
En consecuencia, contina siendo uno de los principales
desafos de la Argentina en el siglo XXI valorizar lo existente
e impulsar la configuracin de una base industrial que cuente
con un ncleo endgeno de dinamizacin tecnolgica donde la
empresa nacional juegue fuerte. Esta es la brecha fundamental
que debemos resolver si aspiramos a sostener y reimpulsar la
etapa ms intensa de crecimiento econmico y progreso social
de nuestra historia. No cualquier sendero conduce a esa meta.
La prioridad debe pasar por el desarrollo y modernizacin de las
industrias bsicas y de bienes de capital, que deben convertirse
en fuente de progreso tecnolgico para el conjunto del esquema
manufacturero. Y ello supone implantar montos elevados de
inversin, con perodos largos de maduracin. En ese espacio
cabe discutir el inters de buscar alianzas estratgicas con el
capital extranjero, ya que existe una razonable duda acerca de
la existencia o no de una clase empresaria local dispuesta a
asumir este desafo y correr los riesgos. En ese caso, el rol del
Estado ganar an ms relevancia.
La consolidacin de un sendero de desarrollo de ese tipo
requiere, entonces, un nuevo y ms complejo diseo de

13
la intervencin estatal en el marco de la redefinicin de la
poltica industrial. En ese proceso es necesario mejorar los
instrumentos macroeconmicos disponibles, fortalecer la
capacidad de regulacin e intervencin estatal, as como
ampliar su rol empresario si es preciso, impulsar inversiones en
infraestructura, garantizar la administracin de la cuenta capital
para limitar la fuga de capitales, crear nuevas herramientas de
financiamiento de mediano y largo plazo, y disear medidas
especficas de aliento a las economas regionales.
Necesariamente, una estrategia de esa naturaleza requiere
profundizar de modo desapasionado el anlisis de cmo ha
venido evolucionando la principal alianza estratgica, con el
Mercosur. No puede dejar de advertirse que el proceso de
integracin con el socio ms relevante, Brasil, no ha contribuido
a modificar nuestro perfil de especializacin y en algunos
casos profundiz desequilibrios inter-industriales, ampliando
el dficit estructural de divisas que caracteriza a la industria
argentina. Y sta es una tendencia de fondo que trasciende
las dificultades por las que viene atravesando el Brasil en los
ltimos aos, si bien las mismas obviamente impactan muy
negativamente sobre los niveles de actividad industrial en
nuestro pas.
Es por lo tanto imprescindible partir de un diagnstico
actualizado de las circunstancias externas que condicionan
proyectos de esta naturaleza. Dado que la fuerza motriz
del proceso de internacionalizacin es la dinmica del gran
capital, industrial y financiero, es fundamental conocer cules
son los espacios que restan para un proyecto nacional en ese
escenario. Y desde esa perspectiva es preciso disponer de una
evaluacin objetiva y muy actualizada de la estrategia de las
empresas transnacionales, cuyo comportamiento en materia

PPs

de localizacin de sus actividades fabriles fuera de la casa

matriz difiere notablemente de la experimentada, por ejemplo,
en los aos 60 y parte de los 70. Hoy su prioridad pasa por
encontrar nichos de localizacin para las distintas etapas de
su ciclo productivo y maximizar su rentabilidad a escala global.
Se trata de una estrategia que torna ms difcil armonizar sus
objetivos con el inters nacional.
El contexto internacional presenta condiciones ms difciles
que en el pasado para que los pases subdesarrollados
avancen en la reduccin de las brechas productivas y
tecnolgicas. Se han achicado los espacios para poner en
marcha las polticas industriales tradicionales por parte de
esas economas. En gran medida esta realidad ha venido de la
mano de las condicionalidades impuestas por las instituciones
multilaterales de crdito o de los acuerdos regionales o
bilaterales de comercio que, entre otros requerimientos, han
venido forzando una acelerada liberalizacin del comercio de
bienes industriales.
Al mismo tiempo, la proliferacin del proteccionismo en los
pases industrializados, as como el curso que ha seguido la
estrategia multinacional que, como mencionamos, solo en
casos puntuales coincide con el inters nacional, reducen
los grados de libertad para avanzar en un proceso deliberado
de reduccin de las brechas productivas y tecnolgicas que
separan a nuestros pases de las economas avanzadas. Ello
no significa ignorar la emergencia de nuevos actores que en
las ltimas dos dcadas han venido liderando el crecimiento
mundial, y cuya aparicin abre nuevas oportunidades que,
si se saben aprovechar, pueden contribuir virtuosamente a
nuestro desarrollo econmico. China el caso ms relevante,
pero no el nico.

LA PRODUCTIVIDAD EN EL LARGO PLAZO

PIB por ocupados. Economas seleccionadas
(en paridad de poder de compra de 1990)

FUENTE: FIDE, con datos del Banco Mundial.

14
El papel del Estado
Contrariando la visin convencional que le asigna al mercado
un rol relevante en el xito de los procesos de desarrollo tanto
en el caso de las economas maduras como de aquellos
pases de industrializacin ms reciente, lo cierto es que las
evidencias histricas indican que, en todos los casos, lo que
predomin fue una clara intervencin del Estado que a travs
de diversas formas orient y lider esos procesos. De hecho,
tal repaso histrico permite advertir que la poltica industrial
que acompa el crecimiento de las naciones ricas, lejos de
ser un accidente o una excepcin, aparece como un rasgo
constitutivo del mercado, as como de su funcionamiento.
Hablamos de poltica industrial entendida en sentido amplio,
que trasciende el diseo de instrumentos de proteccin y
supone una orientacin coherente y articulada para generar
un entramado productivo en condiciones de reducir las
brechas tecnolgicas y de productividad, pero al mismo tiempo
garantizar la sostenibilidad del empleo y la reduccin de la
otra gran brecha, la de la desigualdad. Ese es el desafo del
desarrollo.
En consecuencia, el objetivo de la industrializacin debe

Indices de Valor de Exportaciones

(base 2004=100)

Total
Exportaciones
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (*)
2014 (*)

35,7
34,6
35,4
37,9
45,8
60,6
68,9
76,4
76,5
67,4
76,2
76,8
74,2
86,6
100,0
116,8
134,6
161,9
202,5
161,0
197,2
243,1
232,1
236,2
208,1

(*) Datos provisorios

FUENTE: FIDE, con datos del INDEC

Productos
Primarios
46,3
48,2
51,1
47,7
54,5
70,3
84,9
83,3
96,4
75,1
78,0
88,3
76,9
94,4
100,0
118,4
125,9
182,2
236,5
135,1
221,1
295,7
277,9
272,3
218,6

MOA

MOI

40,5
41,3
40,5
41,4
48,7
62,7
70,8
76,3
73,5
68,7
65,9
62,5
68,2
83,9
100,0
110,2
128,0
161,1
200,4
178,0
190,1
236,5
224,7
242,6
236,1

35,0
31,0
29,4
38,3
48,3
67,6
67,2
86,7
89,7
72,4
85,6
86,4
79,0
83,7
100,0
124,6
154,4
180,2
229,4
194,8
248,0
300,6
285,3
295,4
251,1

atravesar al conjunto de las polticas pblicas, buscando en

todo momento endogeneizar los efectos del crecimiento de
la demanda interna, particularmente de la inversin. En caso
contrario, las polticas redistributivas o de inversin pblica
tendientes a dinamizar el mercado interno terminan aumentando
las importaciones e imponiendo nuevas presiones sobre la
restriccin externa. De all la importancia prioritaria que tiene
en una estrategia de desarrollo industrial el desenvolvimiento
de las industrias bsicas y de bienes de capital
La accin del Estado liderando este proceso es irreemplazable. Las intervenciones del sector pblico dirigidas a la
industria o al comercio han sido el comn denominador en
los procesos de desarrollo industrial. La accin estratgica del
Estado se constata no solo en su rol regulador generando
el marco de condiciones y el esquema de premios y
castigos necesario para promover el involucramiento de los
empresarios en determinadas actividades, sino tambin en
aquellos casos estratgicos en que tal participacin por parte
del sector privado no result viable y el Estado en s mismo
se transform en un empresario de ltima instancia.
En efecto, el repaso de la historia de los pases industrializados muestra elocuentemente que los estados nacionales
no solo identificaron sectores que era necesario priorizar,
formularon polticas adecuadas y otorgaron los incentivos
necesarios a la inversin, sino asimismo participaron
directamente de una amplia gama de actividades
econmicas. A travs de distintos mecanismos, el sector
pblico hizo aportes considerables a la formacin de
capital, ya sea creando la infraestructura necesaria,
integrando parte del capital de ciertas empresas
mixtas, financiando proyectos industriales y/o utilizando
plenamente su poder de compra. En este ltimo caso
se verifica que el Estado ha jugado un rol trascendente,
desplazando la frontera tecnolgica a travs de
constituirse en una fuente de demanda de alta calidad
para la produccin nacional, vinculado esencialmente a
los proyectos de infraestructura y de material blico.
Son muchos los ejemplos en ese sentido; tomemos
algunos de los ms elocuentes generalmente utilizados
por la economista Mariana Mazzucato (autora del libro
The Entreprenurial State: Debunking Private vs Public
Sector Myths) en su frtil trayectoria, reivindicando la
importancia de que los estados (no slo los de los pases
subdesarrollados, sino tambin los de las economas
maduras) vuelvan a liderar las polticas industriales:
todas las funciones del Iphone fueron financiadas por el
sector pblico norteamericano, internet fue financiado
por el Departamento de Defensa de los Estados Unidos
y en ese pas el 75% de las drogas moleculares de alta
prioridad son financiadas y generadas por laboratorios
pblicos.
Al analizar el comportamiento de China e India, dos
pases que, aun con sus diferencias, han exhibido
las tasas de crecimiento ms elevadas en las ltimas
dcadas, se advierte que los estados nacionales
intervinieron activamente utilizando todos los mecanismos
disponibles para transformar cualitativamente sus
estructuras productivas. La presencia directa a travs

15
de empresas estatales, el direccionamiento del crdito, la
desgravacin impositiva, la imposicin de barreras tarifarias
y no tarifarias y de restriccin a las inversiones externas, la
fijacin de niveles mnimos de contenidos locales, el diseo de
polticas especficas de propiedad intelectual y la promocin
de empresas nacionales de gran tamao fueron, entre otros,
mecanismos presentes en cada una de las experiencias
recientes de industrializacin.
Es necesario destacar que la sola vigencia de mecanismos
de proteccin o estmulo no garantiza el desarrollo de un
entramado productivo moderno y dinmico capaz de ir recreando
permanentemente ventajas competitivas que le garanticen una
insercin virtuosa en el concierto de las naciones. Como ya
mencionamos, se requiere de una planificacin estratgica y un
orden de prioridades para el largo plazo que permanentemente
oriente el proceso de acumulacin, atendiendo los objetivos
que tambin se presentan en materia de empleo y equidad
distributiva. Esa planificacin debe empezar con un diagnstico
descarnado y actualizado permanentemente de las condiciones
internacionales y la correlacin de fuerzas sociales y polticas
internas.
De lo contrario, pueden generarse bolsones de modernidad
con escasas ramificaciones en el conjunto del entramado
productivo y en el mercado de trabajo sin que se logre alterar
las brechas de productividad que cruzan a los distintos sectores
y empresas manufactureras, ni tampoco resolver las fuertes
asimetras que an persisten en la distribucin del ingreso y
hacia el interior de nuestro territorio.

Lecciones de la dcada
Durante lo que va del siglo XXI las experiencias ms exitosas
que tuvieron lugar en las economas emergentes, varias de
ellas con escenario en Latinoamrica, estuvieron basadas
en el objetivo de recuperar los mercados internos como
dinamizadores de la actividad, hacindolo y beneficindose
de operar en un contexto internacional con trminos de
intercambio favorables. En la mayora de los casos, tales
procesos permitieron reducir las enormes brechas distributivas
heredadas, mejorar las condiciones laborales, crear puestos

Contribucin al crecimiento del

Valor Agregado Bruto de la industria
(en precios constantes)

Alimentos y bebidas y tabaco

Automotriz
Intensivos en ingeniera
Intensivos en RRNN
Intensivos en trabajo
Metlicas bsicas y qumicos

1993-1998
(*)

2005-2012
(**)

31,6%
9,7%
0,5%
17,6%
19,4%
21,2%

31,3%
6,6%
11,8%
8,2%
20,4%
21,7%

(*) A precios de 1993

(**) A precios de 2004
FUENTE: FIDE, con datos de Cuentas Nacionales, INDEC

EVOLUCION DEL COEFICIENTE DE IMPORTACIONES

Economas seleccionadas de Amrica Latina
(importaciones/PIB; en dlares corrientes)

FUENTE: FIDE, con datos de CEPAL

16
de trabajo de calidad, disminuir el desempleo, incrementar
el poder adquisitivo del salario e incorporar al consumo a
sectores sociales altamente vulnerables.
No obstante, en el plano externo la regin profundiz su
insercin internacional basada en la produccin y exportacin
de materias primas con escaso valor agregado. Muchos de esos
procesos estuvieron guiados por esquemas macroeconmicos
ortodoxos, fundamentalmente los regmenes de metas de inflacin
con elevadas tasas de inters al estilo del Brasil, apreciacin
del tipo de cambio y moderacin/ajuste del gasto pblico. Es
innegable que, aun en esos casos, el auge exportador primario
permiti encauzar las pujas distributivas sin recurrir a aumentar la
pauperizacin de las condiciones de vida para las mayoras.
Pero igualmente ineludible es comprobar que fue notoria la
ausencia de cualquier objetivo explcito por la industrializacin,

y sta es una limitante ideolgica importante a la hora

de explicar las dificultades que atraviesan esas ramas de
actividad fabril. Ello estuvo, por lo menos en la mayora de
los casos, relegado a un segundo plano. En consecuencia,
podra caracterizarse a la evolucin de Amrica Latina en los
aos que van del siglo XXI como un perodo de crecimiento
sin mucho desarrollo. Aunque embrionaria y defectuosa, la
reciente experiencia argentina representa uno de los intentos
de reindustrializacin llevado a cabo como va hacia un
desarrollo inclusivo ms relevante.

Los espacios dentro de la globalizacin financiera

En 1885, al estudiar los procesos de industrializacin de
Alemania y Estados Unidos, el economista alemn Fiederich
List escribi: Una vez que se ha alcanzado la cima de la gloria,

Los efectos industrializantes de los

grandes programas de inversin pblica
La estrategia de industrializacin, a partir de un diagnstico objetivo sobre la realidad del mundo, sus fortalezas
y debilidades, debe contar con un estado de situacin
sobre la realidad que debe encarar y, a partir del mismo,
discernir qu sectores deberan liderar ese proceso y el
rol correspondiente al Estado. Pero este anlisis debe ser
posterior a una definicin de poltica que establezca la
prioridad del desarrollo de los sectores bsicos, tomada
como una cuestin de Estado y fuente principal de economas
fuertes y del aumento en la productividad para el conjunto
de la economa nacional.
La transformacin estructural requiere de una planificacin
estatal ms activa. Entre otras cosas, la planificacin y
coordinacin de la intervencin estatal es determinante
para maximizar el impacto industrializador del gasto pblico.
La apuesta al desarrollo de los hidrocarburos encabezada
por YPF, el logro del autoabastecimiento energtico y una
persistente recuperacin de un sistema ferroviario de
cargas, todo ello redundar en mejoras directas para la
competitividad argentina e indirectamente debe maximizar
su efecto industrializante interno sobre la produccin de
bienes de capital y el conjunto metalmecnico. El propio
Estado posee capacidades industriales en esos sectores
que debern ser reactivadas para avanzar en el proceso de
transferencia tecnolgica y la sustitucin de importaciones.
El Estado no debe limitarse a la provisin de bienes
pblicos, la solucin de las fallas de mercado, el despliegue
de una poltica de ingresos activa y la creacin de un
escenario propicio para el desarrollo de las fuerzas
privadas. Si el objetivo es lograr un tejido productivo ms
denso, complejo e integrado, tampoco son suficientes los
incentivos macroeconmicos que garanticen un pujante
mercado interno ni la necesaria inversin en infraestructura
que permita abordar cuellos de botella del sector externo.
La poltica industrial debe redefinirse para potenciar la
capacidad de innovacin estatal a travs del financiamiento

directo de proyectos de contenido tecnolgico de punta en

reas vinculadas a la defensa, la energa, la medicina y
el sector farmacutico. Sin competir ni desplazar al sector
privado, el Estado puede ser un activo creador de mercados
para la investigacin y el desarrollo de productos a mediano
plazo y soporte de una futura plataforma exportadora.
En cualquier caso, la apropiacin pblica de las rentas
generadas por el Estado representa un elemento relevante
que no puede ser ignorado por quienes pretenden conducir
el pas a partir de diciembre de 2015. La necesidad de un
Estado emprendedor que potencie las capacidades privadas
apropindose de los frutos de sus inversiones abre la
puerta a la discusin sobre el rol de las lites empresarias.
Un interrogante adicional es entonces cmo lograr que
la oligarqua diversificada participe en un proceso de
transformacin de la estructura productiva. Si ello no ocurre,
se deben buscar instrumentos fiscales y financieros para
garantizar que sus excedentes se redireccionen hacia la
inversin productiva en lugar de la compra de tierras o el
ingreso en pools de siembra, la especulacin inmobiliaria
urbana, las colocaciones financieras y/o la fuga de
capitales.
Lo anterior no pretende ser un planteo acabado sobre el
camino hacia el desarrollo econmico inclusivo, sino ms
bien propone puntos de partida para un debate necesario
en la vspera de las prximas elecciones presidenciales. Un
aspecto adicional es la necesaria redefinicin del vnculo
con los aliados estratgicos regionales, fundamentalmente
Brasil. La integracin planteada desde el Mercosur evidencia
sus limitaciones, por eso se deberan recuperar algunos de
los instrumentos que se comenzaron a discutir en espacios
como el Consejo Suramericano de Economa y Finanzas de
la Unasur. Asimismo, se deben aprovechar las herramientas
de financiamiento que surgen del vnculo con China y evitar
que ese lazo conduzca a la profundizacin de la insercin
perifrica y dependiente del pas.

17
es una argucia muy comn darle una patada a la escalera por
la que se ha subido, privando as a otros de la posibilidad
de subir detrs Para cualquier nacin que, por medio de
aranceles proteccionistas y restricciones a la navegacin,
haya elevado su poder industrial y su capacidad de transporte
martimo hasta tal grado de desarrollo que ninguna otra nacin
pueda sostener una libre competencia con ella, nada ser ms
sabio que eliminar esa escalera por la que subi a las alturas
y predicar a otras naciones los beneficios del libre comercio,
declarando en tono penitente que siempre estuvo equivocada
vagando en la senda de la perdicin, mientras que ahora, por
primera vez, ha descubierto la senda de la verdad.
Pero ya en el siglo XX, desde mediados de la dcada del 70,
el instrumental de poltica industrial que haba sido utilizado
por los estados nacionales para impulsar sus procesos de
desarrollo se vio fuertemente atacado. No fue casual: esa
etapa coincidi con el proceso de liberalizacin y desregulacin
financiera que comenz a desplegarse a escala global, pero
que tuvo en Amrica Latina y particularmente en la Argentina
una intensidad muy superior a la del resto de las naciones.
El predominio de la acumulacin financiera por sobre la
productiva por un lado, y el boom del endeudamiento externo
sin contrapartida que achic severamente los mrgenes
fiscales para hacer polticas activas por otro, condujeron al
progresivo desmantelamiento de la capacidad industrial y
tecnolgica que, con todas sus falencias, haba construido la
Argentina en la etapa de sustitucin de importaciones.
El condicionamiento de la deuda externa a las posibilidades
del desarrollo industrial no slo estuvo anclado en la nueva
lgica de la acumulacin financiera donde porciones crecientes
del excedente econmico se filtraban hacia el pago de los

servicios de la deuda y a la fuga de capitales, sino tambin

en las condicionalidades impuestas por los organismos
multilaterales de crdito. El declogo del Consenso de
Washington, instrumentado en los acuerdos firmados con el
FMI, dejaba poco espacio para cualquier tipo de activismo
del Estado en su rol reasignador de recursos y orientador del
proceso productivo.
El desdn por las polticas de sustitucin de importaciones,
fuertemente cuestionadas por el nuevo saber convencional,
su reemplazo por polticas horizontales dirigidas a generar
mercados ms competitivos, la retirada del Estado no slo en
su rol regulador, sino tambin como generador de inversiones,
estuvieron en el centro de los requerimientos del Banco Mundial
y el FMI para otorgar ayuda financiera a nuestros pases. Los
acuerdos bilaterales de inversin vinieron a restringir an
ms los espacios de soberana para desenvolver polticas
autnomas de transformacin productiva.
La relativa reaparicin del activismo en materia industrial
que se viene verificando en la regin a lo largo de las
dos ltimas dcadas ha tenido como eje central no la
integracin de las industrias locales, sino los programas de
estmulo a las exportaciones. Y este objetivo se instrument
fundamentalmente a travs de las negociaciones comerciales
para alcanzar una mayor participacin en nuevos mercados,
as como de polticas de atraccin de inversiones externas,
impulsando y/o acompaando la localizacin de filiales de
empresas nacionales en sus territorios. La promocin de las
zonas francas y/o maquilas, las desgravaciones impositivas, la
firma de acuerdos comerciales o la libertad para explotar los
recursos naturales, son algunos de los mecanismos utilizados
para estimular la inversin externa directa.

PARTICIPACION DE LOS PRODUCTOS PRIMARIOS EN EL TOTAL DE EXPORTACIONES

Comparacin entre 2003 y 2012

po

rc

en

ta

je

(en tasa porcentual de crecimiento)

(*) Argentina, datos de 2013

FUENTE: FIDE, con datos de CEPAL

18
Como se seala en el captulo anterior, los resultados de
tal estrategia no contribuyeron a modificar el perfil de especializacin productiva de la gran mayora de los pases de
la regin que, por el contrario, exhibieron una acentuacin en
su primarizacin
Estos rasgos que asumen las polticas activas en la mayora
de los pases de Amrica Latina son diferentes a los que se
pueden identificar en las experiencias de las naciones de
industrializacin reciente del Asia, donde a partir de objetivos
explcitos de desarrollo industrial, combinaron viejos y nuevos
instrumentos de poltica para viabilizarlos. Cabe abrir un
parntesis para sealar que estas experiencias exitosas
de industrializacin acelerada estuvieron apoyadas en una
primera etapa en los bajos costos salariales y en muchos
casos fueron desenvueltas bajo regmenes dictatoriales que
ejercieron un fuerte disciplinamiento sobre la fuerza laboral
y el sector empresario. En fases siguientes, sin embargo, se
impulsaron polticas que permitieron avanzar en estadios ms
complejos de industrializacin y desarrollo tecnolgico. En
ese recorrido, se advierte que las estrategias deliberadas de
sustitucin de importaciones en sectores estratgicos fueron
continuadas por una intervencin del Estado crecientemente
direccionada a estimular la innovacin y la acumulacin de
conocimiento y a aumentar la escala de produccin de las
firmas domsticas en sectores definidos como prioritarios. La
idea de que el tamao de la empresa importa a la hora de
insertarse y competir a escala mundial subyace en esta ltima
decisin de poltica pblica.
La bsqueda por parte de los gobiernos de pases asiticos,
tal el caso de Corea, Taiwn, China o India, entre otros, por
promover un aumento del tamao de las empresas nacionales
ha ido en consonancia con la introduccin de leyes anti
monopolio que los habilita a intervenir discrecionalmente
cuando se detectan situaciones o comportamientos que puedan
alterar la competitividad en sectores sensibles. Es interesante
destacar esta estrategia desenvuelta por pases que han sido
los actores ms dinmicos en materia de industrializacin e
innovacin tecnolgica en el pasado reciente. Por un lado, se
impulsa la integracin de pequeas y medianas empresas en
conglomerados ms amplios que busquen internacionalizarse
y, al mismo tiempo, generar los instrumentos y regulaciones
necesarias para disciplinarlos.

Tal proceso fue posible gracias al enorme esfuerzo material

y humano realizado por estas naciones para estimular la
acumulacin cientfico-tecnolgica, y ste es otro dato distintivo
respecto a lo ocurrido en Amrica Latina. Y la diferencia radica
no slo en la dimensin de la porcin del producto dirigida a
la inversin en ciencia as como el crecimiento verificado en
este rubro hacia el interior de la industria, sino tambin el
importante rol desempeado por el sector privado en este
terreno. Y esto ltimo no ha sido producto del azar, sino de
polticas deliberadas que se han ido adecuando a los cambios
ocurridos en la estrategia de las empresas multinacionales y en
las reglas de juego en materia de transferencia de tecnologa,
entre otros factores.

La brecha tecnolgica
A pesar de la voluminosa literatura neoclsica sobre el
crecimiento exgeno que destaca la convergencia entre las
economas de crecimiento lento en relacin a las de mayor
desarrollo, lo cierto es que la brecha del producto entre pases
ricos y pases pobres no ha dejado de crecer a lo largo del
tiempo, particularmente despus de la Revolucin Industrial.
Las sucesivas revoluciones tecnolgicas han ampliado la
grieta entre el mundo desarrollado y el subdesarrollado.
Aquellas naciones que pudieron impulsar procesos exitosos de desarrollo encararon polticas deliberadas de transformacin de sus estructuras productivas, promoviendo no
solo la industrializacin, sino la complejizacin tecnolgica
del entramado productivo. China e India son, sin duda, los
ejemplos recientes ms notables en los que se advierte un
intenso proceso de achicamiento de las brechas del producto
y de la productividad. Ambos pases hicieron uso intensivo
de polticas industriales y de innovacin para alcanzar ese
objetivo.
Sera un error suponer que los pases subdesarrollados
pueden avanzar en la transformacin de sus estructuras
productivas simplemente copiando las trayectorias tecnolgicas
de los pases avanzados. La evidencia histrica ensea que
el xito se alcanza cuando se logra adecuar las prcticas
tecnolgicas a las condiciones y necesidades nacionales. Y
estos procesos han sido producto no del libre funcionamiento

Inversin en Investigacin y Desarrollo (I+D)

(como porcentaje del PIB)

Alemania Argentina
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

2,50
2,51
2,54
2,53
2,69
2,82
2,80
2,89
2,92

0,37
0,38
0,40
0,40
0,42
0,48
0,49
0,52
0,58

FUENTE: FIDE, con daos del Banco Mundial

Brasil

Canad

China

0,90
0,97
1,01
1,10
1,11
1,17
1,16
1,21
-

2,07
2,04
2,00
1,96
1,92
1,97
1,86
1,79
1,73

1,23
1,32
1,39
1,40
1,47
1,70
1,76
1,84
1,98

Corea del Sur Espaa

2,68
2,79
3,01
3,21
3,36
3,56
3,74
4,04
-

1,06
1,12
1,20
1,27
1,35
1,39
1,40
1,36
1,30

Japn

Reino Unido

Rusia

EEUU

3,13
3,31
3,41
3,46
3,47
3,36
3,25
3,39
-

1,67
1,70
1,72
1,75
1,75
1,82
1,77
1,78
1,72

1,15
1,07
1,07
1,12
1,04
1,25
1,13
1,09
1,12

2,49
2,51
2,55
2,63
2,77
2,82
2,74
2,76
2,79

19
del mercado, sino, por el contrario, fueron el resultado directo
de un esfuerzo deliberado y articulado de distintas acciones
del sector pblico. Sin embargo, y considerando la vigencia
de polticas pblicas como condicin excluyente, no existe
una nica forma de avanzar exitosamente, y menos an en
la actual fase de globalizacin financiera que ha modificado la
lgica de acumulacin en gran parte del planeta.
En un contexto donde el rol hegemnico en la conducta del
capital pasa por la financiarizacin, se advierte adems que la
revolucin tecnolgica y el proceso de dislocacin productiva
definen una problemtica del desarrollo que trasciende el
desequilibrio generado por la tradicional divisin del trabajo
entre pases productores de materias primas y de bienes
industriales. En efecto, es importante tener en cuenta que la
lucha por el desarrollo supone algo ms que superar el perfil
de especializacin primaria. La dislocacin hacia los pases
subdesarrollados de las etapas ms sencillas de los procesos
productivos y el mantenimiento de las etapas ms complejas
en los pases centrales, constituye otra manifestacin del
intercambio desigual entre el mundo desarrollado y el
subdesarrollado.
Y esta realidad se verifica con mayor intensidad en las
actividades de ciencia y tecnologa, ya que se constata que la
I+D realizada por las multinacionales fuera de sus pases de
origen es reducida y de baja complejidad.

Es imperioso, en consecuencia, que se maximicen los

impactos industrializantes y de desarrollo tecnolgico que
ejerce el Estado nacional a travs de sus grandes programas
de inversin en infraestructura. En ese sentido, los planes de
inversin de largo plazo en materia aeroespacial, nuclear,
petrolera y ferroviaria pueden constituirse en vectores centrales
de la poltica de industrializacin e innovacin tecnolgica, con
sus importantes impactos sobre el entramado de pequeas
y medianas empresas proveedoras. Existen, asimismo, otras
fuentes dinmicas de demanda generada por el sector pblico,
la de los medicamentos, por ejemplo, que tambin deben
aprovecharse para intensificar la sustitucin de importaciones
y la densificacin del entramado productivo ya existente.
Hay muchos otros casos en los cuales se dispone de un
acervo de capacidades productivas y tecnolgicas que
requieren de una poltica coordinada entre las diversas reas
del sector pblico para desarrollarse. La coordinacin dentro
del sector pblico y la generacin de una institucionalidad
capaz de promover, pero a la vez disciplinar, al sector privado
es un requisito ineludible para avanzar en la industrializacin.
Se advierte, en efecto, que en todos estos aos el sector
privado en su conjunto ha mostrado un pobre desempeo en
materia de inversin en investigacin y desarrollo. Los datos
de la realidad muestran que el importante avance realizado por
Argentina en este terreno la inversin en I+D como porcentaje

INVERSION EN INVESTIGACION Y DESARROLLO (I+D)

Por sector de ejecucin
2003 - 2013

FUENTE: FIDE, con datos de INDEC y Ministerio de Ciencia y Tcnica

20
del PIB virtualmente se duplic entre 2003 y 2013 (sobre un
producto que creci un 93% en esos aos) fue liderado por
el sector pblico, ya que la participacin de las empresas
privadas dentro de ese total, lejos de crecer, se redujo a lo
largo de la dcada.

multinacionales es la de aprovechar las economas de escala

que la dislocacin productiva les habilita, abastecindose
de componentes importados desde otras latitudes. El caso
extremo de tal comportamiento se verifica en las plataformas
de ensamblaje o de armadura donde prcticamente la totalidad
de los insumos es importada.

Alcances y limitaciones de la inversin extranjera

Pero difcilmente ocurre que tal dislocacin se extienda a

las actividades de investigacin y desarrollo debido a que
las empresas multinacionales privilegian el desenvolvimiento
de estas iniciativas en sus propios pases de origen. Son
excepcionales, asimismo, los casos en los cuales las
actividades de I+D de las empresas extranjeras localizadas en
pases subdesarrollados alcanzan el estadio de inves-tigacin
aplicada, ya que generalmente se concentran en la investigacin
bsica. Es decisiva, en consecuencia, la capacidad de las
polticas pblicas nacionales para garantizar que los recursos
que el Estado orienta hacia las reas de ciencia y tecnologa
se materialicen en proyectos tiles a las prioridades socioproductivas del pas. De no existir tal planificacin estratgica
se corre el riesgo de que tal acervo sea finalmente apropiado
por las redes cientfico-tecnolgicas de los pases centrales.

El aporte de la inversin extranjera ha cumplido en algunas

etapas histricas y en ciertos casos un rol relevante en los procesos de crecimiento, contribuyendo no solamente a financiar
los desequilibrios estructurales de divisas que caracterizan a
los pases subdesarrollados, sino tambin a acelerar el ritmo de
la acumulacin productiva y tecnolgica necesaria para cerrar
las brechas entre los pases desarrollados y subdesarrollados
que, como mencionamos ms arriba, lejos de reducirse se han
venido profundizando en los ltimos siglos.
Es necesario tener en cuenta que si bien la inversin
extranjera ha contribuido a acelerar el ritmo de desarrollo de
los pases pobres, no ha sido, salvo excepciones, la que lider
los procesos de industrializacin. En la generalidad de los
casos el capital extranjero acompa y fortaleci la actividad
industrial en sectores donde ya exista presencia de empresas
nacionales, tanto del sector privado como estatales. S, en
cambio, tuvo un rol decisivo en las actividades extractivas de
recursos naturales.
La conducta de las empresas multinacionales ha sufrido
cambios sensibles en el ltimo medio siglo y, como ya
mencionamos, con el auge de la financiarizacin se han
estrechado an ms los mrgenes para que su lgica de
acumulacin se armonice con los intereses de los pases
subdesarrollados por transformar sus estructuras productivas.
Cierto es que esta realidad no es privativa de las empresas
multinacionales, ya que en muchos casos empresas de capital
nacional que se han internacionalizado terminan operando
con la misma lgica que las empresas extranjeras. De all la
importancia de la accin del Estado generando instrumentos
e instituciones que permitan disciplinar a las grandes firmas
buscando armonizar sus intereses con los del desarrollo
nacional.
Pero ello no supone ignorar que la evidencia histrica
muestra que el origen del capital no es neutro en trminos de
su contribucin al desarrollo, y por lo tanto es fundamental que
en la planificacin estratgica de su transformacin productiva
nuestros pases asuman una actitud selectiva acerca del destino
y las condiciones de funcionamiento de la inversin externa.
Las decisiones estratgicas de las empresas multinacionales
se toman en las casas matrices en funcin de la planificacin
productiva, comercial y financiera que se realiza desde esos
centros y con el solo objeto de maximizar sus beneficios a
escala global. A partir de este diseo se determina el rol de
sus subsidiarias en el mapa mundial. Predomina adems en
tales decisiones una elevada aversin al riesgo.
Entre otras cosas, tal planificacin estratgica determina
que el contenido nacional de la produccin de las empresas
extranjeras tienda a ser muy superior al generado por las
de capital nacional. Claramente la tendencia de las firmas

El rol de la inversin externa no slo es relevante por sus

implicancias en el entramado tecno-productivo. Tambin
tiene impactos macroeconmicos significativos sobre la
dinmica de la balanza de pagos, agudizando generalmente
los problemas de restriccin externa que caracterizan a los
pases subdesarrollados. En efecto, las diversas formas que
asume la transferencia de dlares hacia el exterior, tanto a
las casas matrices como a otras subsidiarias del resto del
mundo pago de utilidades y dividendos, regalas, royalties,
derechos de autor, servicios profesionales, entre otros, se
suma al mayor contenido de importaciones que caracteriza a
sus procesos de produccin, afectando el sesgo estructural
hacia el desequilibrio del balance de pagos.
Si bien es cierto que, por su naturaleza, los flujos de
Inversin Externa Directa exhiben una mayor estabilidad que
la que caracteriza a los capitales financieros de corto plazo,
cuya volatilidad y comportamiento pro-cclico afecta muy
negativamente a los pases emergentes, no puede ignorarse
que la extranjerizacin de la economa tambin genera fuertes
compromisos en moneda dura que tienden a agudizar la
restriccin externa y que son ms difciles de regular que los
capitales financieros.
Es por lo tanto esencial no solamente el contenido que
asuma la inversin externa (comprando activos ya existentes
o generando nuevas capacidades, por ejemplo), sino tambin
su destino. As, tendr un rol virtuoso cuando se orienta
a ampliar la capacidad productiva en reas estratgicas,
sustituir importaciones o generar nuevas exportaciones, y
a achicar las brechas de productividad y tecnolgicas con
los pases centrales. Los casos recientes de inversiones
chinas en la ampliacin de generacin hidroelctrica o las
de capitales norteamericanos en la explotacin del petrleo
y gas no convencional, constituyen dos ejemplos virtuosos
de vinculacin estratgica que contribuye al objetivo central
de recuperar soberana energtica. Estas iniciativas pueden,
a su turno, convertirse tambin en ncleos dinmicos de
industrializacin e innovacin tecnolgica.

21

El gradual regreso de la poltica industrial:

definicin, avances y desafos para la Argentina
Pablo Jos Lavarello (Investigador CEUR-CONICET - Maestra en Desarrollo Econmico IDAES-UNSAM)

Despus de dos dcadas de desindustrializacin, la poltica

industrial reapareci en la agenda de discusin de poltica
econmica en la Argentina. Entre mediados de los aos 70
y 90 todo debate de poltica industrial qued circunscripto a
la crtica a la industrializacin sustitutiva de importaciones.
Desde la perspectiva dominante en la teora econmica y en
la mayor parte de los organismos internacionales, cualquier
intento de implementar acciones de poltica industrial chocaba
contra la necesidad de alinearse con las seales de mercado
y dejar que los agentes econmicos encuentren el sendero de
crecimiento.
Despus del colapso de la ltima experiencia de liberalizacin
y desregulacin de la economa a fines de los aos noventa,
la poltica industrial regresa a la agenda de discusin. Lo
hace de forma gradual, con falencias de implementacin
frente al desmantelamiento de las capacidades institucionales
y desde una concepcin ampliamente compartida entre
los economistas, segn la cual la misma no debe desafiar
las seales del mercado mediante acciones selectivas. No
obstante, en la ltima dcada se implementaron un conjunto
de acciones y se generaron aprendizajes institucionales que
van ms all de esta visin.

La definicin y alcance de la poltica industrial:

un aspecto controversial
El carcter selectivo de las polticas es, sin dudas,
el aspecto ms controversial de la poltica industrial.
En mbitos polticos y periodsticos se reproduce la
concepcin segn la cual las polticas industriales deben
ser horizontales, ms que selectivas. El problema con esta
concepcin es que, por ms horizontal que se postule que
es una poltica industrial, en un mundo con empresas y
sectores con distintas capacidades tecnolgicas y acceso
a la informacin siempre las polticas son selectivas. As,
una poltica que financia la I+D claramente va a favorecer a
ciertos sectores intensivos en tecnologa y una que financia
la importacin de plantas llave en mano privilegiar a
sectores escala intensivos.
Desde una perspectiva menos ambigua, varios autores
que analizaron las experiencias de postguerra de los pases
asiticos sostienen que la poltica industrial en sentido
estricto es una poltica industrial selectiva, sectorial o
focalizada, esto es, una poltica que deliberadamente
favorece industrias/sectores (o an firmas) desafiando a
las seales de mercado, con efectos sobre la eficiencia y la
productividad del conjunto de la economa, as como para
las industrias seleccionadas.

Una vez asumido que la poltica industrial comprende un

conjunto de acciones e instrumentos que buscan incidir en
la productividad de la economa nacional a partir del apoyo
selectivo a ciertas actividades o sectores, conviene preguntarse
cul es el alcance de nuestra definicin de industria. A pesar
de que la industria definida en trminos amplios hoy incluya
actividades de servicios, la manufactura sigue siendo el objeto
central de la poltica industrial.
Una larga tradicin en historia econmica y de las tecnologas
ilustra cmo el sector manufacturero y en particular el de
bienes de capital constituye el principal vector de aprendizaje
tecnolgico y de difusin del progreso tcnico en una economa.
Este hecho ha dado lugar a denominar las industrias de bienes
de capital como industrias industrializantes.
La centralidad de la manufactura como objeto de poltica
de desarrollo productivo puede ilustrarse en el caso de la
industria de maquinaria agrcola (MA) y su rol en el tan
conocido boom de la biotecnologa agrcola en la Argentina. La
secuencia por la cual se fueron adoptando las biotecnologas
agrcolas con la difusin de las semillas resistentes a
herbicidas, no es trivial ni meramente anecdtica. Previo
al lanzamiento de las semillas modificadas genticamente
en el ao 1996, los productores agropecuarios ya haban
comenzado gradualmente a adoptar desde los aos 80
la tcnica de siembra directa (la SD, a diferencia de la
siembra convencional, requiere dejar cubierta de rastrojos
la superficie luego de la cosecha anterior).
Esta tcnica agronmica, que es complementaria a las
semillas resistentes a herbicidas, est incorporada en los
equipos de siembra directa que fueron adaptados a condiciones
locales y fabricados por PyME metalmecnicas de Santa Fe y
Crdoba en fuerte articulacin con la infraestructura de Ciencia
y Tecnologa. Luego, es posible plantear el hecho paradojal
de que el alto ritmo en la difusin de las biotecnologas en la
agricultura argentina se explica en gran parte gracias a una
trayectoria de industrializacin sustitutiva que, pese a sus
ineficiencias, gener la base para que exista una industria
metalmecnica que transforme las oportunidades tecnolgicas
en procesos y productos en la agricultura.
En resumen, la poltica industrial implica generar desde
una perspectiva deliberada mltiples encadenamientos interindustriales a partir del apoyo selectivo a ciertos sectores
industrializantes ms que los accidentes de la historia, como
el caso del boom de un cultivo particular. La poltica industrial
puede definirse luego como aquel conjunto de acciones
selectivas orientadas a ciertas actividades manufactureras en
particular las industrias proveedoras especializadas de equipo

22
y las industrias basadas en la ciencia que por su potencial
de encadenamientos y rendimientos crecientes dinmicos
son pasibles de inducir el cambio estructural y aumentar la
productividad de la economa.

El desafo de la poltica industrial en Argentina:

ms all de las eras geolgicas
La experiencia internacional de los pases desarrollados y de
industrializacin tarda muestra que, si bien la poltica industrial
requiere un abordaje selectivo destinado a promover ciertos
sectores, la misma involucra una multiplicidad de acciones e
instrumentos coordinados que incluyen:
(i) la movilizacin de la infraestructura de Ciencia y Tecnologa
para generar oportunidades de innovaciones para la
industria,
(ii) instrumentos que aceleren la adopcin de capacidades
tecnolgicas por parte de las firmas, la formacin de la mano
de obra y
(iii) un conjunto de instrumentos que generen un contexto
selectivo de seleccin de ciertos sectores, que van desde
los incentivos fiscales y de comercio administrado hasta
el uso estratgico del poder de compra del Estado, la
subordinacin de la legislacin de defensa de la competencia
y de la propiedad intelectual, e incluso la propia produccin
estatal.

emprendedor fundados en la necesidad de crear nuevas

empresas dinmicas. En ese marco de capas geolgicas
de polticas con visiones totalmente diferentes y recursos
asignados concentrados en los regmenes regionales como es
el de Tierra del Fuego, el potencial de cambio estructural y
puesta al da tecnolgico se vio limitado.
Durante los aos 2000 la poltica industrial aument los
recursos y el espectro de acciones ms all de los regmenes
de promocin regional. Los recursos fiscales asignados a la
poltica industrial aumentaron del 4,1% del valor industrial
manufacturero en promedio para el perodo 2004-2006 al
7,4% promedio en el perodo 2010-2013. Los regmenes de
promocin regional continuaron explicando la mayor parte de
los recursos destinados a la industria manufacturera. Aunque
disminuyeron levemente su participacin relativa en el marco de
la aparicin de otros instrumentos, nunca resultaron menores
al 60% de los recursos transferidos a la industria durante la
ltima dcada.
No obstante la inercia de las capas geolgicas de los
regmenes de promocin regional, en los ltimos aos se
implementaron un conjunto de acciones, instrumentos e
instituciones orientados a generar oportunidades y capacidades
tecnolgicas, financiamiento y mecanismos de seleccin que
pueden sentar las bases para la consolidacin de una poltica
industrial que logre articularse ms sistemticamente en pos
del objetivo del cambio estructural.

Tanto los grandes programas estatales, como el AIRBUS en

Francia y Alemania, o los desarrollos de semiconductores en la
Repblica de Corea y la provincia china de Taiwan, involucraron
acciones que actuaron en estas mltiples dimensiones
simultneamente. Esto requiere entender la poltica industrial
ms all de la accin reactiva ex post de las fallas de mercado,
como pregona la economa neoclsica estndar, y supone
adoptar una visin ofensiva que promueva la promocin
de aquellos sectores que desencadenen, en palabras de
Albert Hirschman una accin conspirativa multidimensional
orientada al desarrollo.

En materia de generacin de oportunidades tecnolgicas,

se inici, por un lado, un conjunto de proyectos tecnolgicos en
reas de I+D en tecnologas satelitales, energtica y de defensa
bajo un esquema desde arriba y, por el otro, se avanz en
una reorientacin (parcial) de los fondos de apoyo a la CyT
orientados al fortalecimiento de capacidades tecnolgicas,
con un fuerte peso de las actividades biotecnolgicas. Estos
apoyos pasaron del 3% del total de recursos en el perodo
2004-2006 en financiamiento de la I+D aplicada a cerca del
5% en el perodo 2010-2013.

Si bien Argentina adopt un conjunto de instrumentos

similares a los aplicados en otros pases durante los perodos
de entre guerras y postguerra, la misma no se plasm en una
accin conspirativa multidimensional a la Hirschman. Esto se
debi, en gran parte, a la ausencia de coordinacin entre los
distintos incentivos y la notable ausencia de mecanismos de
monitoreo.

En concepto de incentivos a la generacin de capacidades

tecnolgicas en el sector privado, an cuando son secundarios
desde el punto de vista de recursos, a lo largo de la dcada se
manifest un aumento significativo del 3% al 4,8% del total de
apoyos a la industria y un gradual avance desde instrumentos
horizontales hacia instrumentos focalizados con la creacin de
los Fondos Tecnolgicos Sectoriales.

Las sucesivas experiencias de liberalizacin y desregulacin

no corrigieron estas falencias de la poltica industrial, sino
que eliminaron toda instancia de coordinacin llevando a una
situacin en la que existen instrumentos de poltica industrial
sin una poltica industrial. Los instrumentos de poltica se van
sumando bajo capas geolgicas y visiones de poltica muy
dismiles. Coexisten enfoques de poltica basados en criterios
geopolticos o de reduccin de asimetras regionales como los
regmenes de promocin regional, otros ms en lnea con los
enfoques convencionales de fallas del mercado que buscan
resolver los problemas de financiamiento de la tecnologa,
iniciativas recientes de planes estratgicos que hacen hincapi
en los problemas de coordinacin y asimetras en cadenas de
valor existentes, y, en menor medida, enfoques de desarrollo

Paralelamente a este conjunto de acciones de

fortalecimiento de la infraestructura de I+D e incentivos
que inciden sobre las capacidades tecnolgicas del
sector privado, se evidencia un mayor peso de acciones
estructuradas en grandes proyectos estatales con potencial
de traccionar al sector privado, ya sea a partir de la compra
estatal o el financiamiento directo a empresas estatales. Los
recursos de estos programas pasan de 0,3% a 1,7% del VA
industrial y explican un aumento de la participacin de 7,7%
a ms del 13% del total de apoyos.
Los grandes proyectos satelitales, nucleares, de defensa y
compras gubernamentales en el sector salud marcaron una
nueva etapa de poltica industrial, que se acelera a partir del

23
ao 2010. El Estado diversifica sus acciones de proveedor
de bienes pblicos y de incentivos a la acumulacin de
capacidades productivas y tecnolgicas por el sector privado al
de productor directo y gran usuario en sectores considerados
estratgicos.
La implementacin de esquemas de tipo de cambio
diferenciales y ms tarde la recuperacin de las polticas de
comercio administrado a travs de distintos mecanismos no
tarifarios (LNA, DJAI) estn recuperando las capacidades
del Estado para llevar adelante mecanismos de proteccin
selectivos. Incluso si los mecanismos no tarifarios son
modificados, la poltica econmica recupera gradualmente
la capacidad de intervenir en forma deliberada en las
seales de precios y en las condiciones de seleccin de
mercado.
Los instrumentos de financiamiento, orientados en su
mayora a resolver los problemas de acceso al crdito de
las PyME, tambin han mostrado importantes aprendizajes
institucionales y cambios regulatorios asociados a la reforma
de la Carta Orgnica del Banco Central en el ao 2012. An
cuando los mismos no son contabilizados como recursos
de poltica industrial, sino la reorientacin de recursos del
sistema financiero hacia la industria, pasaron de representar
solo un 0,4% del PBI manufacturero en promedio durante el
subperodo 2004-2006 a casi el 2% durante el perodo 20102013. La posibilidad de usar encajes diferenciales y esquemas
de fondeo selectivos posibilitara generar la experiencia
para avanzar de un enfoque an horizontal, de impronta
macroeconmica anticclica, hacia esquemas de apoyo a
sectores especficos.
Es posible sostener a partir de estas consideraciones generales que las acciones implementadas durante los ltimos once
aos no difieren a primera vista de las acciones e instrumentos
aplicados en distintas experiencias internacionales. La
diferencia con otros pases radica en los problemas de
implementacin en particular la an dbil coordinacin entre
los distintos instrumentos propias de toda experiencia que
requiere un tiempo para avanzar en la generacin de las
capacidades institucionales.
En este sentido, durante los ltimos aos ha surgido un
conjunto de iniciativas de planificacin desde distintas reas
del Estado que constituyen un avance en materia de diseo
y, en menor medida, de implementacin. En el caso de la
poltica industrial, estas iniciativas an limitan su accionar
a la identificacin de problemas y al uso de la gama de
instrumentos disponibles con un bajo grado de selectividad.
En la medida en que los instrumentos no se encuentran bajo el
control de las autoridades responsables de la implementacin,
el rol de la poltica industrial se acota a la identificacin y al
acompaamiento en la resolucin de cuellos de botella y
asimetras de informacin entre la demanda y una oferta
altamente fragmentada de instrumentos.
El gran desafo en los prximos aos es el de potenciar y
articular esta gama de acciones e instrumentos a partir de un
centro de comando nico, o al menos una institucin o entidad
gubernamental que cuente con la jerarqua necesaria y las
capacidades institucionales como para alinear los distintos

instrumentos en funcin de metas sectoriales.

La articulacin de los aprendizajes institucionales logrados
en ciertas reas como lo son la Agencia Nacional de Polticas
CyT, la Secretara de Comercio y las experiencias incipientes de
ARSAT e Y-TEC permitiran avanzar en el apoyo a un conjunto
reducido de proyectos estructurantes a partir de empresas
mixtas en sectores estratgicos (por ejemplo: defensa,
satlites, salud y agrobiotecnologa). Este tipo de acciones
desde arriba , combinadas con acciones desde abajo a partir
de la creacin de una red de agencias tecnolgicas, permitira
difundir en forma ms acelerada los aprendizajes tecnolgicos
en un entramado denso de industrias de bienes de capital. La
articulacin de este conjunto de acciones posibilitara lograr
una accin conspirativa multidimensional al desarrollo en el
sentido planteado por Hirschman.

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24

Equidad distributiva y poltica industrial:

algunas redefiniciones necesarias
Fernando Porta (Profesor-Investigador UNQ y Coordinador del CIECTI-MINCyT)

La clave para transformar un ciclo de expansin en un

proceso de desarrollo econmico radica en la dimensin
mesoeconmica. La composicin sectorial de la produccin,
las estructuras de mercado, el funcionamiento de los mercados
de factores y las instituciones que encuadran el aparato
productivo condicionan su evolucin. Cualquier sendero
de desarrollo se modelar en funcin de la dinmica de los
cambios experimentados por la estructura de produccin,
que ser el resultado de la interaccin entre la secuencia de
incorporacin de innovaciones en los procesos, los productos,
la organizacin o las instituciones con la consecuente
difusin de los procesos de aprendizaje y la densidad de
complementariedades presentes o inducidas en la estructura
productiva. La capacidad de un sistema productivo para crear
nuevas actividades constituye un componente fundamental de
un crecimiento econmico veloz, pero la transformacin de la
estructura productiva depender, sobre todo, de su difusin y
de la creacin de encadenamientos.
El reciente proceso de reindustrializacin experimentado
por la Argentina se vio impulsado por polticas activas que
estimulaban la produccin y, en particular, la expansin de la
demanda. Sin embargo, las principales caractersticas tecno
y socioproductivas de la estructura econmica no sufrieron
modificaciones sustanciales y su funcionamiento ha tendido
a producir desequilibrios que comprometen los objetivos de
redistribucin del ingreso y de recuperacin de mrgenes de
accin para la poltica econmica.
La posibilidad de llevar adelante un cambio estructural
progresivo requiere basarse en la definicin explcita de
una estrategia y las correspondientes polticas de desarrollo
productivo que, en forma simultnea, alienten los procesos
de escalamiento o actualizacin de los productos, procesos
y funciones, y promuevan un mayor grado de eslabonamiento
entre las empresas, las actividades y los sectores. Debe
apuntarse a reconstruir un entramado de relaciones productivas
que favorezcan el incremento sostenido de la productividad y la
creacin de nuevos mercados sin comprometer el crecimiento,
pero, a la vez, a consolidar las instituciones sociolaborales que
permitan alcanzar mejoras distributivas.
Para avanzar en un sendero de desarrollo inclusivo se necesita
redisear la intervencin estatal a nivel mesoeconmico. La
Argentina cuenta con un sistema productivo muy diversificado,
atravesado por intensos conflictos distributivos y caracterizado
por una acotada capacidad para articular de un modo
inclusivo los intereses de todos los actores involucrados. El
tamao de su poblacin y el acervo de capacidades acumuladas
resultan incompatibles con una estrategia de tipo nicho y
en extremo especializada, al tiempo que la administracin
de la puja distributiva requiere tanto de un alza sistemtica y

sustancial de la productividad media de la economa como as

tambin evitar los abusos de las posiciones dominantes.
El desafo radica en avanzar hacia un tejido productivo
ms denso, complejo e integrado, transformacin que no
deriva automticamente del crecimiento agregado. Por el
contrario, se trata de un cambio estructural que necesita
una intensa accin colectiva en un plano mesoeconmico,
porque los obstculos principales subyacen en los problemas
de coordinacin y en el tipo de gobernanza que rige las
diferentes cadenas de valor.
En este sentido, as como resulta evidente que las polticas
productivas no tienen suficiente potencia como para compensar
las incongruencias o los desequilibrios macroeconmicos,
tambin salta a la vista que no se puede solo establecer un
sistema de incentivos supuestamente favorables y apostar por
la coordinacin mediante un sistema de precios. La funcin
primordial de las polticas de desarrollo productivo debe ser la
intervencin sobre la composicin sectorial de la produccin
y la regulacin de las relaciones interempresariales e
intersectoriales, donde se define cmo se genera, se apropia y
se distribuye el ingreso.
Es necesario formular las polticas a partir de objetivos
que permitan identificar para cada cadena productiva la
trayectoria de transformacin requerida para concretar las
opciones de escalamiento productivo y de desarrollo de
complementariedades.
No se trata de pensar la poltica industrial como una reaccin
ante fallas de mercado orientada a resolver los problemas de
informacin o coordinacin que causa un sistema de precios, ni
como intervenciones meramente compensatorias. El corazn
de las polticas productivas debe ser la definicin del escenario
estratgico factible segn las capacidades acumuladas y
potenciales y deseable, en funcin del objetivo de desarrollo
inclusivo. Esta es una tarea indelegable del Estado: supone
explicitar la estrategia general y definir las metas y trayectorias
del cambio estructural buscado.
Dicha estrategia de intervencin debera establecer
la trayectoria del cambio necesario en los sectores o las
cadenas productivas que resulte ms conveniente en trminos
sociales por las externalidades que puede traer aparejadas. El
diagnstico, organizado en funcin de los ejes de escalamiento
y complementariedad planteados, debe identificar el
posicionamiento sectorial (cualquiera de los Ai posibles en
el Diagrama 1), lo que supone tomar en cuenta el punto de
partida de la intervencin a los efectos de alcanzar una zona
de mayor calidad dentro de los ejes del cambio estructural
deseado (B).

25
El escalamiento puede plantear la exigencia de producir ms
eficientemente (escalamiento de los procesos), de orientarse
hacia productos de mayor valor unitario (escalamiento de
los productos) o de desplazarse hacia tareas que requieran
mayores capacidades (escalamiento funcional). Tambin
debe tenerse en cuenta que toda destreza que se adquiera
y permita desempear una funcin de forma sobresaliente
se puede aplicar en distintos sectores (escalamiento
intersectorial). En ltima instancia, el escalamiento
procura alejarse de los sectores o las funciones donde
la competitividad depende de los costos y las barreras de
entrada son acotadas. En particular, el escalamiento funcional
puede reducir la vulnerabilidad de la posicin competitiva de
una firma o sectores, ya que limitarse a cumplir solamente la
fase de manufactura restringe la competencia a parmetros
asociados con los costos de los factores y transforma el
salario en la variable de ajuste.
En pocas palabras, para los sectores productivos
esta estrategia implica orientarse hacia aquellas
actividades o funciones donde puedan demostrar
ventajas competitivas no relacionadas con el precio. El
desarrollo y fortalecimiento de complementariedades y
encadenamientos productivos se encuentra en la base
de la naturaleza sistmica de la competitividad. La
creacin de complementariedades resulta esencial para
mejorar la competitividad de todo el sistema, pues estn
presentes en el desarrollo de encadenamientos verticales
en ambos sentidos (hacia abajo y hacia arriba), as
como en vinculaciones horizontales con otros sectores

productivos. Constituyen el determinante estructural de

los multiplicadores de los procesos de inversin y, por
tanto, establecen un vnculo directo entre la estructura
productiva y el desempeo macroeconmico. Un desarrollo
profuso de los encadenamientos aumenta la densidad
de la estructura productiva y evita las filtraciones que se
producen en el crecimiento cuando ste requiere mayores
importaciones.
En trminos generales, el paso de la situacin actual de
cada uno de los sectores (Ai) al estado virtuoso adoptado
como meta (B) se puede dar a partir de acciones en diferentes
instancias tecnoproductivas y socioproductivas, y por medio
de diferentes impulsos especficos.
La combinacin de objetivos y estrategias de poltica
tiene como meta proponer un sendero virtuoso destinado
a incrementar la competitividad sectorial en funcin de las
posibilidades reales de transformacin, reconversin o cambio
estructural del sector. La meta ideal (B) debe constituir una
situacin tanto deseable como posible y responder a las
potencialidades histricas del sector y a las necesidades
especficas del contexto econmico. As, una mejor estructura
productiva se traducir en un mayor nmero de innovaciones
y de encadenamientos que permitirn difundirlas, un
grado ms elevado de escalamiento productivo, la elaboracin
de bienes y servicios ms sofisticados, la incorporacin de
diseo, tecnologa y procesos, una mayor proporcin de valor
agregado nacional, un mercado laboral de superior calidad y,
por consiguiente, la reduccin del empleo informal.

Trayectorias de cambio estructural y acciones de poltica

26
Las trayectorias de cambio estructural deseables y factibles
para cada cadena o sector dependen de diversos factores
propios de la actividad y de otros inherentes al entorno.
Por ende, se debern tomar en cuenta sus caractersticas
tecnoproductivas generales, las formas de competencia en
el plano internacional y la situacin productiva. Segn este
enfoque metodolgico, cada uno de los sectores o actividades
tendr una trayectoria especfica de expansin, modernizacin
o inclusin. La poltica pblica debe adaptar sus instrumentos
y sus modos de intervencin a esa particularidad.
Esta redefinicin conceptual de la poltica industrial exige
tambin tomar en cuenta el papel de la demanda como un
vector de la industrializacin, lo que implica jerarquizar el papel
del Estado en tanto que fuente de externalidades pecuniarias
y reales. En algunos casos, para apalancar los procesos
de eslabonamiento y escalamiento con la demanda tal vez
se requiera dar prioridad al acceso a mercados externos,
sobre todo a efectos de impulsar la incorporacin de diseos
sofisticados o materiales ms nobles, o de sufragar de la
mano de consumidores de ingresos elevados los costos que
conllevan estos procesos productivos ms complejos.
En otros casos, el papel dinamizador de la demanda se
puede canalizar por medio de las polticas de ingresos, que
habilitan la expansin de la escala potencial mediante la
incorporacin de nuevos consumidores y la conformacin de
nuevos mercados.
Por supuesto, el gasto pblico tambin resulta una
potente herramienta para dinamizar los procesos

productivos: los planes de vivienda, los gastos en

equipamiento para la salud y las inversiones en trasporte
o energa ofrecen magnficas oportunidades para que
los sectores vinculados a la oferta gocen de condiciones
aptas para avanzar en las opciones propuestas para
canalizar el cambio estructural.
La resolucin progresiva de los problemas de especializacin
entraa impulsar una trayectoria de los sectores, los segmentos
o las actividades y, por ende, las empresas hacia un mayor
contenido de conocimientos y complementariedades. Estas
trayectorias han de ser especficas para cada sector, en el
sentido de que permitan en diversos grados, tanto potenciales
como factibles, producir efectos de aprendizaje, externalidades
y vinculaciones.
En la medida en que se recorran estas trayectorias
(reconversin y reestructuracin del aparato productivo
existente) y en que las nuevas actividades tengan la capacidad
de ejercer efectos dinmicos de escala, todo el sistema podr
adquirir mayor competitividad. Esta accin supone repensar
la intervencin pblica y las polticas productivas desde otra
perspectiva conceptual. De este enfoque se desprenden
formas de intervencin y modos de gestin y diseo de los
instrumentos diferentes de los que predominaron hasta hoy en
da. Para superar los problemas de heterogeneidad social de
los que adolece la estructura econmica argentina, se requiere
de un Estado que, adems de estimular el crecimiento, tenga
la capacidad de intervenir activamente en la definicin de un
perfil productivo que haga frente de manera eficaz y sostenida
al desafo de alcanzar la equidad.

Objetivos y estrategias de cambio estructural

27

Desarrollo y complejizacin de la matriz productiva

Eduardo N. Dvorkin (Doctor en Ingeniera)

Durante los 12 aos de gobiernos kirchneristas, la Argentina

atraves un fuerte proceso de crecimiento econmico: entre
2003 y 2012 el PIB creci a un promedio de 7,2% anual,
sorteando en ese perodo la crisis internacional del ao 2009,
en la que el comercio mundial sufri una contraccin del 13%.
Es importante destacar, por su efecto sobre el estndar de vida
de la poblacin, que el crecimiento industrial fue an mayor:
9% anual medido en IVF (Indice de Volumen Fsico). As, el
PIB industrial per cpita durante el perodo se ubic un 90%
por encima del ao 2002 y un 35% por encima del mximo
alcanzado durante la convertibilidad en el ao 1997.
El proceso de crecimiento estuvo sostenido por una tasa de
inversin promedio del 20% durante el perodo 2003-2012. El
perodo kirchnerista arranca con tasas de inversin muy bajas:
11,3% en el 2002 y 14,3% en el 2003, para ubicarse en un
20,9% en el 2012, con un mximo histrico del 22,3% en el
2011.
En paralelo con el crecimiento del PIB mejoraron los
indicadores de inclusin e igualacin:
*El coeficiente Gini para los asalariados disminuy de 0.442 a
0.362 entre 2003 y 2012.
*Los hogares de menores ingresos (deciles 1 a 5), que
ostentaban en 2002 una participacin del 23,8% en la
distribucin de los ingresos, en el ao 2012 lo hicieron con
un 30%.
*La cobertura previsional pas de abarcar al 70,2% de la
poblacin mayor de 65 aos en el 2001 al 95,8% en el 2010
y al 97% en el 2015.
Esta simultaneidad en los procesos de crecimiento y
de igualacin no fue casual, ya que ambos procesos se
realimentaron al haber estado el crecimiento fuertemente
apoyado en el desarrollo del mercado interno.
Habindose transitado por el camino arriba discutido, es hoy
necesario dar un salto cualitativo en el proceso de crecimiento
para poder continuar profundizando la igualacin. La necesidad
de este salto cualitativo se puede ilustrar utilizando los
siguientes indicadores: en 2012 la Argentina export bienes
a un precio promedio de 806,58 dlares/tonelada e import
bienes a un precio promedio de 2.020,09 dlares/tonelada,
es decir que el precio especfico de los bienes importados es
de 2,5 veces el precio especfico de los bienes exportados,
lo que demuestra la baja complejidad de nuestra estructura
industrial.
El aumento del valor especfico de los bienes que se
producen en el pas involucrar una mayor complejidad de
los procesos industriales y un desplazamiento desde tareas
que demandan un alto esfuerzo fsico a tareas que requieren
mayores habilidades intelectuales y mayor compromiso con

las mismas. La creacin de puestos de trabajo de mayor

complejidad traccionar sobre el nivel educativo de la poblacin,
en tanto que el requerimiento de mayor compromiso con el
desarrollo de tareas complejas traccionar sobre los niveles
de seguridad y salubridad de los puestos de trabajo, as como
sobre los niveles salariales.
Las dos estrategias fundamentales de desarrollo que, desde
visiones polticas contrapuestas, se proponen como alternativas
para complejizar la matriz productiva argentina son:
*Crecimiento basado sobre la importacin de tecnologa.
*Desarrollo basado en la produccin local de tecnologa.

El crecimiento basado en la importacin

de tecnologa
Esta estrategia requerira el liderazgo de las empresas
multinacionales propietarias de las tecnologas necesarias.
Los ejemplos ms relevantes que ilustran sobre sus efectos
son:
La industria automotriz: Las terminales automotrices, que
son multinacionales globalizadas, concentran la produccin de
autopartes en pases seleccionados ya sea por su cercana a
los centros de consumo concentrado o por sus bajos costos.
Este criterio, impecable desde la lgica de la produccin en
escala y de la optimizacin del beneficio es decir, desde la
lgica de las multinacionales, resulta altamente perjudicial
para la economa argentina: los vehculos nacionales
representan entre el 38% y el 44% de las ventas de vehculos
en el mercado interno y estos vehculos nacionales tienen
una integracin nacional promedio del 34,3%, resultando que
hay un porcentaje de importacin de aproximadamente un
85% en los vehculos que se venden en el mercado interno.
Cuantos ms vehculos se venden, ms se deteriora la
balanza comercial argentina. El dficit comercial debido a la
industria automotriz se estima, para el 2014, en 8.000 millones
de dlares.
La industria electrnica: Nuevamente se trata de una industria
con una muy fuerte participacin de empresas multinacionales
globalizadas, y el dficit que provoca en la balanza comercial
argentina fue de 7.211 millones de dlares en el ao 2012.
La industria del gas y del petrleo: El caso Repsol fue
paradigmtico del comportamiento de las multinacionales:
aplicar las ganancias obtenidas en la Argentina en pases
en los que el retorno de la inversin es mayor. Ausencia de
prospeccin petrolera y gasfera en el territorio nacional,
campos maduros en los que la falta de inversin provoc
un grave decaimiento de la produccin, no inversin en la
produccin de no-convencionales en Vaca Muerta y falta

28
de inversin en las destileras produjeron que hoy el dficit
comercial del sector energtico sea de 7.000 a 8.000 millones
de dlares.
Despus de la nacionalizacin del 51% de las acciones de
Repsol, YPF est esforzndose por remontar la desastrosa
situacin heredada de la privatizacin previa de la empresa.
Este esfuerzo resulta competitivo con el fuerte crecimiento
del consumo energtico, que se duplic en 10 aos por el
crecimiento industrial del pas y por un incremento muy fuerte
del estndar de vida de la poblacin.
En los casos arriba discutidos nos hemos limitado a
cuantificar el impacto de las multinacionales sobre la balanza
comercial; muy posiblemente solo la punta del iceberg del
total del impacto negativo de estas empresas sobre nuestra
balanza de pagos. El mayor impacto proviene de la posibilidad
que tienen las empresas multinacionales con filiales en el pas
de trasladar ganancias al exterior sin violar ostensiblemente el
marco legal vigente; traslado que se orienta hacia filiales que
de acuerdo a su estrategia global requieren inversiones o
hacia pases en los que las bajas cargas fiscales les permiten
maximizar las ganancias locales (tax planning).
Uno de los mecanismos ms difundidos es la transferencia
de productos semi-terminados a plantas productivas de la
misma multinacional localizadas en el extranjero, a precios que
normalmente cubren el costo productivo, pero que subvalan
la participacin del semi-terminado en la posterior ganancia
que se obtiene al comercializar el producto terminado.
Otra herramienta de planificacin fiscal es el pago de royalties
a headquarters de la multinacional, localizados en pases de
baja carga fiscal, en los que se fija el domicilio de una patente
y en la que la participacin de eventuales desarrolladores
locales es diluida, con el objetivo de internacionalizar el
desarrollo y justificar la transferencia de ganancias al exterior.
Las patentes son as usadas ms que como instrumentos
para proteger desarrollos innovativos, como vehculos para
canalizar el traslado de ganancias al exterior.
Venta a precios por debajo de los de mercado a traders de
la misma multinacional localizados en pases de baja carga
fiscal.
Asimismo las multinacionales recurren para esos objetivos a
la compra de consultora y de ingeniera a empresas extranjeras
que integran el holding de esa multinacional. Estas compras de
tecnologa son, por lo comn, total o parcialmente injustificadas,
dada la alta capacidad de desarrollo de tecnologa existente
en el pas y son, en general, altamente sobrevaluadas.
Finalmente, tambin se realizan compras de productos
semi-terminados o equipos a valores que superan largamente
los costos productivos, a empresas extranjeras que integran el
holding de la multinacional.

Desarrollo autnomo de tecnologa:

el rol del Estado
Los principales actores en el proceso productivo son las

empresas productivas privadas: su lgica es necesariamente

maximizar la relacin beneficio/inversin, minimizar riegos y
minimizar el tiempo de circulacin del capital. Si en algunas
circunstancias el desarrollo local fuese la mejor solucin
a su ecuacin para minimizar [costos + riegos + tiempo],
lo adoptarn; pero en caso contrario no. Mucho ms
distante de las necesidades nacionales es la lgica de las
empresas multinacionales, ya que optimizan su solucin con
producciones, clientes y proveedores distribuidos en pases
con diferentes costos, con diferentes tasas impositivas, con
diferentes legislaciones sociales y ambientales.
Intentar modificar la matriz productiva del pas para
evolucionar hacia la produccin de bienes de alta complejidad
con tecnologa nacional implica asumir riesgos y aceptar
tiempos largos para obtener beneficios por las inversiones
realizadas. Resulta evidente que para desarrollos de alta
complejidad tecnolgica las ventajas competitivas actuales del
pas pueden no ser atractivas y en la lgica de las empresas
productivas privadas slo por excepcionalidad nuestro pas
resultara la opcin de eleccin para localizar este tipo de
desarrollos.
La alternativa del Estado encabezando conjuntos
conformados por PyME e instituciones del complejo nacional
de ciencia y tecnologa hoy aparece como la opcin posible.
No el Estado solamente como promotor o regulador, sino el
Estado como productor.
Esta opcin por la centralidad del Estado debe significar
mucho ms que nacionalizaciones o creacin de nuevas
empresas estatales: debe expresarse en avanzar en el
desarrollo de una reforma del Estado que establezca como
objetivos la eficacia y la eficiencia de la gestin de las empresas
pblicas, que invierta para atraer a la actividad estatal a los
mejores profesionales y cientficos y que tome como una
poltica central el desarrollo profesional de los diferentes
niveles de trabajadores del Estado.
Estos proyectos de crecimiento cuantitativo y cualitativo del
sector pblico deberan estar balanceados por un mecanismo
de control social para evitar que las empresas del Estado se
conviertan en empresas al servicio de sus funcionarios.
El tema del Estado como motor del desarrollo productivo
no solo es relevante en nuestro pas, sino que constituye la
norma a nivel internacional. En la Argentina los casos ms
significativos de desarrollo tecnolgico se han producido y
se estn produciendo con el Estado nacional actuando como
productor:
*INVAP S.E. desarrollando radares, satlites para ARSAT y
CONAE y centrales nucleares de baja potencia.
*El desarrollo del lanzador satelital Tronador II (VENG S.A.,
sociedad desarrollada por la CONAE).
*La finalizacin de Atucha II por parte de Nucleoelctrica
Argentina S.A.
*Crecimiento de la actividad petrolera, a posteriori de la renacionalizacin de YPF, tanto en lo referente a la recuperacin
de yacimientos maduros (convencionales) como en lo referente
a los esfuerzos por la explotacin de los hidrocarburos noconvencionales.
*El establecimiento de YTEC=YPF+CONICET como hito

29
histrico de la cooperacin entre el sector cientfico y el
productivo.
*La recuperacin productiva de la FAdeA y los avances que
ha realizado para integrarse, utilizando materiales high tech, a
un importante proyecto de Embraer.
*Todos los casos descriptos, adems del resultado concreto
de cada proyecto, son importantes por el spill out sobre PyME
e instituciones del sistema nacional de ciencia y tecnologa.
La propuesta de Aldo Ferrer de creacin de una empresa
automotriz argentino-brasilea, que pueda aumentar el nivel
de localizacin de la cadena productiva automotriz en nuestros
pases, debera ser analizada en cuanto a su factibilidad, pues
abrira la posibilidad de intervencin estatal en un sector bajo
el control de las multinacionales.

El financiamiento del desarrollo autnomo

de tecnologa
La va del desarrollo tecnolgico autnomo con el Estado
nacional desempeando un rol central requiere establecer un
financiamiento posible y beneficioso para las divisas necesarias
para sustentar el proceso.
La primera estrategia necesaria es establecer el control estatal
del comercio exterior del sector agropecuario garantizando el
flujo de divisas, impidiendo subfacturaciones y triangulaciones
con pases vecinos; asegurando la disponibilidad de las divisas
a tiempo, impidiendo maniobras con la de retencin de granos y
protegiendo los ingresos de pequeos y medianos productores.
Un razonamiento idntico debe realizarse en lo que respecta
al comercio exterior de commodities industriales.
Sin embargo, es imprescindible contar tambin con fuentes
externas de financiamiento de divisas. La experiencia histrica
de nuestro pas muestra que los organismos internacionales
de crdito no son una opcin que se deba considerar.
Por su capacidad financiera, la Repblica Popular China es
una opcin de financiamiento. A diferencia de lo que ocurre
en los pases desarrollados de Occidente, en los que las
empresas multinacionales toman las decisiones econmicas
y los estados constituyen su respaldo poltico militar, en China
las principales decisiones econmicas las toma el Estado
sobre la base de consideraciones polticas. Por lo tanto,
parece posible que los acuerdos con China puedan producir
programas de largo plazo en los que resulte posible excluir
condicionamientos que impidan nuestro desarrollo.

China hoy parece tener la tecnologa como para ser un

proveedor confiable de equipos que, o bien no se fabrican en
el pas, o que, pudiendo fabricarse en el pas implican, por sus
componentes importados, fuertes erogaciones en divisas.
Hacer un uso creativo de la relacin con China incluir establecer un programa evolutivo a lo largo del cual el porcentaje de
involucramiento de la industria nacional crezca cuantitativa y
cualitativamente. El modelo de importacin de material ferroviario
llave en mano debera constituir solo una excepcin, motivada
por la urgencia en recuperar el sistema ferroviario argentino.
La transferencia tecnolgica, fundamental en los contratos
que se desarrollen, deber prever la evolucin desde el knowhow (manuales de uso y hojas de ruta de produccin) al knowwhy que permita la profunda comprensin de las tecnologas
en cuestin, lo que implica no solo el uso de esas tecnologas
sino el conocimiento de sus bases cientficas, lo que permitir
la eventual adaptacin que resultase necesaria y la evolucin
local de la tecnologa importada. Si bien este tipo de relacin
raramente fue posible con otros pases desarrollados, en los
acuerdos con China debera establecerse como condicin
inicial. Se debern constituir consorcios pblico-privados en los
que intervengan: las industrias chinas, los clientes locales (en
general organismos del Estado), los proveedores y potenciales
proveedores nacionales (pblicos y privados) e instituciones
de ambos sistemas de ciencia y tecnologa.

Referencias
Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas, Secretara
de Poltica Econmica y Planificacin del Desarrollo, La
macroeconoma argentina 2003-2012 2013.
INDEC, Comercio exterior argentino 2012, 2013.
FIDE-Coyuntura y Desarrollo, La economa argentina en 2014:
un ao de tensiones severas . 2015.
Vila I., Fernndez M. y Taiariol N., Dficit fiscal o energtico ,
Pgina 12 - Suplemento Cash, 01/03/2015.
Dvorkin E., Precios de transferencia, Pgina 12 - Suplemento
Cash, 27/04/2014.
Dvorkin E., El Estado y el desarrollo, Pgina 12 - Suplemento
Cash, 10/11/2013.
Mazzucato M., The entrepreneurial state, Demos (www.demos.
co.uk), 2011.
Dvorkin E., El rol del Estado, Pgina 12 - Suplemento Cash,
13/07/2014.
A. Ferrer, La construccin de una relacin desarrollista,
Pgina 12 - Suplemento Cash, 22/03/2015, 2015.

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30

La industria argentina en la posconvertibilidad:

una mirada desde el sector externo
Martn Schorr (CONICET/IDAES-UNSAM)
En el marco del Plan Estratgico Industrial 2020,
desde el Ministerio de Industria se ha destacado que en
la posconvertibilidad el crecimiento y la diversificacin
de la produccin industrial han propiciado la sustitucin
de importaciones y un incremento significativo de las
exportaciones de bienes con mayor contenido tecnolgico, es
decir una redefinicin del perfil de especializacin e insercin
internacional del sector. En palabras del documento oficial: La
industria argentina desde 2003 logr diversificar la produccin
y mejorar su distribucin regional en el pas; en definitiva, es
ms competitiva: muestra un fuerte proceso de sustitucin
de importaciones, triplic sus exportaciones, aument la
productividad laboral un 50% con una suba del empleo del
71%, subi la participacin de los productos de media y alta
tecnologa en las exportaciones del 20% al 24%. Todo ello,
como parte de un proceso de reindustrializacin que habra
permitido desandar (y superar) muchos de los legados crticos
del neoliberalismo sobre el sector fabril.
El anlisis del intercambio comercial de manufacturas aporta
algunos elementos de juicio para dimensionar el alcance de
ciertas transformaciones desde el colapso de la convertibilidad,
as como de sus potencialidades y limitaciones en materia de
desarrollo industrial. A tal tarea nos abocamos en estas lneas,
en las que a partir de un conjunto de estadsticas de comercio
exterior reflexionamos acerca de si el importante ritmo de
crecimiento que tuvo la industria argentina en los ltimos
aos ha dado lugar a un extendido proceso de sustitucin de
importaciones y, sobre todo, a un cambio significativo en el

perfil de especializacin industrial y de insercin del pas en

la divisin internacional del trabajo. As, se espera aportar
algunas evidencias para revisar ciertos ejes de la tesis de
la reindustrializacin, ampliamente difundida en el medio
domstico. En vistas de la informacin disponible, se opt
por cerrar el horizonte temporal de anlisis en 2013. De todas
maneras, no se debera soslayar que a comienzos de 2014
el Gobierno nacional decidi aplicar un programa econmico
tendiente a afrontar el cuadro de restriccin externa que
irrumpi con fuerza desde comienzos de la dcada de 2010.
De acuerdo a datos del INDEC, a enero de 2015 (ltimo dato
existente) la serie desestacionalizada del Estimador Mensual
Industrial llevaba acumulados dieciocho meses consecutivos
de variaciones interanuales negativas.
El crecimiento industrial en la posconvertibilidad se asoci a
una expansin considerable de las exportaciones alentadas por
la existencia de mercados externos pujantes para muchos de
los productos exportados desde el pas y, durante algunos aos,
por el dlar alto y la vigencia de salarios reducidos en trminos
internacionales. Tal dinamismo deriv en un salto en el coeficiente medio de exportacin del sector, que pas de alrededor del
15% a fines de la convertibilidad a cerca del 23% en 2013 (con un
pico del 28,7% en 2002 y del 26,6% en 2006). Ello expresa una
creciente colocacin de los productos en los mercados externos
y una retraccin del coeficiente exportador ante el despliegue
de la crisis mundial, la apreciacin del tipo de cambio real y la
reaparicin manifiesta de la restriccin externa.

Balance comercial de la industria

Relaciones bsicas

1993-2001 (promedio anual) y

2002-2013 (millones de dlares y porcentajes)
Exportaciones (A)

Importaciones (B) Saldo Comercial (A)/VBP (B)/CA

(en millones de dlares)

1993-2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013

15.814,30
17.748,80
20.523,80
24.412,20
28.731,30
34.459,50
40.956,80
50.671,90
42.669,20
49.507,50
60.149,60
57.513,90
55.531,90

22.657,20
8.190,60
12.812,50
20.871,00
26.681,00
31.934,90
41.770,00
52.802,10
36.260,70
52.781,40
67.536,80
61.216,80
65.278,50

(en porcentaje)
-6.842,80
9.558,30
7.711,30
3.541,20
2.050,30
2.524,60
-813,2
-2.130,20
6.408,50
-3.273,90
-7.387,20
-3.703,00
-9.746,50

VBP: Valor Bruto de la Produccin; CA: Consumo Aparente

FUENTE: elaboracin propia en base a informacin de Comtrade y del CEP.

12,3
28,7
25,2
25,2
25
26,6
26,3
26,3
24,8
24
24,3
22,6
22,8

16,7
15,5
17
22
23,5
25
26,5
27
21,8
25,1
26,4
23,7
25,6

Pero ante la casi total ausencia de polticas tendientes a propiciar un cambio

en las modalidades de insercin de la
industria en el mercado mundial, se fortaleci un perfil de las ventas externas
muy volcado a la explotacin de ventajas
comparativas y a la privilegiada armadura
automotriz; perfil caracterizado adems
por un altsimo grado de concentracin
econmica. En 2013 las ramas elaboradoras de alimentos, vehculos automotores, productos y sustancias qumicas, metales bsicos y la refinacin de petrleo
dieron cuenta, en conjunto, del 87,2%
de las exportaciones fabriles, frente a
una participacin promedio del 78,5% en
los aos de la convertibilidad (todas las
manufacturas aumentaron su peso estructural en las exportaciones totales del
sector, salvo las ligadas a las industrias
refinadoras en el escenario de una crisis
energtica). Tambin vale apuntar que, en
2010, menos de un centenar de grandes
corporaciones, en su mayora controladas
por capitales extranjeros, dieron cuenta
de ms del 70% de las ventas externas
totales del sector manufacturero.

31
Por otro lado, ante lo acotado de la sustitucin de importaciones
(en materia cuantitativa y cualitativa), dados el perfil sectorial
resultante de la reestructuracin regresiva de 1976-2001, los
diversos sesgos que caracterizaron al fomento productivo
en la posconvertibilidad y el impulso oficial a la demanda de
ciertos bienes con un componente importado elevadsimo
(automviles, electrnicos de consumo), el desempeo
manufacturero reciente no logr revertir el cuadro histrico de
dependencia tecnolgica de la industria argentina y, por esa
va, su naturaleza trunca. En varios rubros industriales no slo
no se definieron ni se implementaron polticas activas que
sentaran las bases para un proceso sostenido de sustitucin
de importaciones (cuando sucedi, la sustitucin estuvo mucho
ms asociada al efecto cambiario de all los problemas
que comenzaron a manifestarse a partir de 2007/08 y/o a
medidas coyunturales como los controles a las importaciones),
sino que incluso, por accin u omisin, se promovi una suerte
de sustitucin inversa, en la medida en que se habilit el
ingreso al pas de distintos tipos de bienes importados que
terminaron desplazando a producciones nacionales existentes
y, en no pocos casos, con importantes (y probados) grados
de competitividad externa. Este efecto desplazamiento, y el
consecuente desaprovechamiento de la masa crtica existente
en el pas, fue particularmente intenso en tres de las industrias
con mayor incidencia en los desequilibrios externos del sector:
bienes de capital, automotriz y electrnica de consumo.
Adems del salto de nivel que experiment el coeficiente

importador de la industria vis--vis sus registros elevados de la

dcada de 1990, el fenmeno aludido se expresa en el dficit
comercial estructural de gran parte de las industrias (sobre
todo las de mayor densidad tecnolgica), con la salvedad de
unas muy pocas vinculadas con las ventajas comparativas
estticas del pas. Esa suerte de dualidad estructural (que
a partir de 2007 deriv en saldos comerciales deficitarios en
el agregado sectorial, con la excepcin de 2009 a raz de los
impactos locales de la crisis internacional), es indicativa de
que en la ltima dcada se afianz la divisa dependencia del
sector manufacturero domstico. De all el aporte del dficit
comercial industrial a la restriccin externa.
Se trata de una de las paradojas de la trayectoria fabril
bajo el neo-desarrollismo: si bien en los ltimos aos, y
de manera recurrente, la industria ha sido catalogada como
la locomotora del crecimiento y el sector dinamizador y
ordenador de un modelo de acumulacin con inclusin social,
en los hechos la no reversin de la dependencia tecnolgica
termin fortaleciendo la centralidad y el poder de veto de los
grandes proveedores de divisas en la Argentina, cuyo ciclo de
acumulacin y reproduccin ampliada del capital en la esfera
productiva gira alrededor de actividades con un bajo (o nulo)
grado de industrializacin. Estos sectores y los (pocos pero
grandes) actores que los controlan resultaron ampliamente
favorecidos no slo en trminos estructurales, sino tambin
por las intensas transferencias intersectoriales del ingreso que
tuvieron lugar tras la salida devaluatoria de la convertibilidad

Estructura de las exportaciones industriales segn actividad

Evolucin 1993-2001 (promedio anual), 2007 y 2013 (porcentajes)
Actividad industrial
1993-2001
Alimentos y bebidas
Vehculos automotores, remolques y semirremolques
Sustancias y productos qumicos
Metales comunes
Refinacin de petrleo
Maquinaria y equipo ncp*
Fabricacin de otros tipos de equipo de transporte
Curtido y terminaciones de cuero y productos de cuero
Productos de caucho y plstico
Papel y productos de papel
Metalmecnica, excepto maquinaria y equipo
Productos textiles
Maquinaria y aparatos elctricos ncp*
Madera y fabricacin de productos de madera y corcho
Minerales no metlicos
Instrumentos mdicos, pticos y de precisin, relojes
Muebles y colchones e industrias manufactureras ncp*
Prendas de vestir, terminacin y teido de pieles
Edicin e impresin y de reproduccin de grabaciones
Equipo y aparatos de radio, televisin y comunicaciones
Maquinaria de oficina, contabilidad e informtica
Productos de tabaco
Total

Estructura porcentual
2007
2013

43,9
12,2
10
6,5
5,9
3,2
0,9
5,7
1,6
1,5
0,9
1,6
1,2
0,4
0,7
0,6
1
0,8
0,7
0,4
0,2
0,1
100

* ncp: no clasificadas previamente.

FUENTE: elaboracin propia en base a informacin de Comtrade y del CEP.

43,3
13,6
10,1
7,4
10,3
2,9
1
2,7
1,8
1,3
0,8
0,9
0,8
0,7
0,5
0,5
0,3
0,3
0,3
0,3
0,1
0
100

46,4
18,9
11,3
7,6
3
2,6
2,3
1,7
1,5
0,9
0,7
0,6
0,6
0,4
0,4
0,3
0,2
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
100

1993-2001

Acumulado
2007

2013

43,9
56,1
66,1
72,6
78,5
81,7
82,6
88,3
89,9
91,4
92,3
93,9
95,1
95,5
96,2
96,8
97,8
98,6
99,3
99,7
99,9
100
-

43,3
56,9
67
74,4
84,7
87,6
88,6
91,3
93,1
94,4
95,3
96,2
97,1
97,7
98,2
98,7
99
99,3
99,6
99,9
100
100
-

46,4
65,3
76,6
84,2
87,2
89,8
92,1
93,8
95,3
96,2
96,9
97,5
98,1
98,5
98,9
99,2
99,4
99,6
99,7
99,8
99,9
100
-

32
por efecto del comportamiento de los precios relativos
en el conjunto de la economa y en el plano intraindustrial.
Sobre estas cuestiones, vale reparar en el hecho
de que en la posconvertibilidad las cien empresas
fabriles ms grandes registraron abultados supervit
comerciales, al tiempo que el resto de la industria
oper con desequilibrios muy acentuados. Al respecto,
basta contrastar los respectivos saldos a comienzos de
la dcada de 2010: mientras que la cpula empresaria
oper con un saldo excedentario superior a los 20.000
millones de dlares, el resto del sector manufacturero
afront un dficit cercano a los 24.000 millones de
dlares.
Lo antedicho invita a revisar crticamente el discurso
legitimador de los procesos socio-econmicos en
curso, los criterios y los resultados efectivos de la
intervencin estatal en el fomento industrial y el
esquema real de ganadores y perdedores en trminos
de actores; en otras palabras, a cuestionar la tesis
de la reindustrializacin, cuanto menos en lo que
se refiere al posicionamiento comercial externo del
sector fabril.

Referencias
Schorr Martn (coord). Argentina en la
posconvertibilidad: desarrollo o crecimiento
industrial? Estudios de economa poltica, Mio y
Dvila, 2013.
Gaggero A., Schorr M. y Wainer A. Restriccin
eterna. El poder econmico durante el
kirchnerismo, Futuro Anterior, 2014.

Saldo comercial de las distintas

actividades industriales
2007 y 2013
(millones de dlares)

Actividad industrial
Alimentos y bebidas
Metales comunes
Curtido y terminaciones de cuero y productos de cuero
Madera y fabricacin de productos de madera y corcho
Productos de tabaco
Edicin, impresin y reproduccin de grabaciones
Prendas de vestir, terminacin y teido de pieles
Minerales no metlicos
Fabricacin de otros tipos de equipo de transporte
Papel y productos de papel
Productos textiles
Muebles y colchones e industrias manufactureras ncp*
Metalmecnica, excepto maquinaria y equipo
Productos de caucho y plstico
Maquinaria de oficina, contabilidad e informtica
Instrumentos mdicos, pticos y de precisin, relojes
Maquinaria y aparatos elctricos ncp*
Refinacin de petrleo
Vehculos automotores, remolques y semirremolques
Equipo y aparatos de radio, televisin y comunicaciones
Sustancias y productos qumicos
Maquinaria y equipo ncp*
Total

2007

2013

16.996,20
721,2
689,2
87,1
-7,8
-125,2
-75,1
-263,8
-941,1
-362,6
-521,1
-509
-695,1
-710,5
-1.092,10
-798,6
-1.663,50
2.349,00
-1.725,50
-3.090,60
-4.162,60
-4.911,70
-813,2

24.571,00
1.733,90
372,9
-7,8
-18,3
-103,1
-176
-387,3
-402,5
-666,1
-719,4
-829,4
-1.223,20
-1.376,90
-1.392,40
-1.615,90
-2.959,70
-3.379,80
-4.515,80
-4.710,50
-5.705,40
-6.234,90
-9.746,50

* ncp: no clasificadas previamente.

FUENTE: elaboracin propia en base a informacin de Comtrade y del CEP.

ARGENTINA
Evolucin del saldo comercial de las actividades industriales segn contenido tecnolgico
1993-2001 (promedio anual) y 2002-2013 (millones de dlares)

FUENTE: elaboracin propia en base a informacin de Comtrade y del CEP.

33

Diseo de una poltica tecnolgica para el desarrollo:

el caso de la nanotecnologa
Diego Hurtado (Universidad Nacional de San Martn y Autoridad Regulatoria Nuclear)

La nanotecnologa es presentada por algunos especialistas

del cambio tecnolgico como la prxima tecnologa de propsito
general. En el presente artculo se argumenta que, dado que
este tipo de tecnologas son utilizadas por los pases centrales
especialmente por los EEUU para sostener posiciones
dominantes en economa y defensa, la inversin de un pas
como la Argentina en nanotecnologa debe ir acompaada
por: (i) formas de organizacin y coordinacin institucional
que logren dar un salto cualitativo respecto de los estndares
histricos, incluidas las capacidades estatales de incentivo
y disciplinamiento de los sectores empresarial y cientficotecnolgico; y (ii) por la definicin de lneas de desarrollo
en nanotecnologa articuladas de forma precisa a objetivos
definidos en las polticas industrial y econmica.
La Argentina, por sus actuales capacidades relativas limitadas
de inversin, de diseo e implementacin de estrategias
de desarrollo tecnolgico y de articulacin pblico-privada
para poner en marcha procesos de aprendizaje tecnolgico,
innovacin, incorporacin de valor agregado a los procesos
de produccin y mejoramiento de la capacidad exportadora
en el corto plazo, no puede asumir la misma posicin que los
EEUU y considerar que, dado que se trata de una tecnologa
de propsito general, la nanotecnologa se debe financiar,
como nueva rea, de forma intensiva para competir con la
produccin de conocimiento a nivel internacional.
Esta dinmica no solo reproduce posiciones histricas
que derivan en la produccin de conocimiento desconectado
de la realidad socioeconmica y, por default, integrado a
las agendas de produccin de conocimiento de los pases
centrales, sino que tambin descuida y debilita el desarrollo
de capacidades para la resolucin de problemas que requieren
de tecnologas maduras que no son de punta que la
Argentina necesita para aumentar de forma incremental la
competitividad de su economa real. El llamado catching-up
no remite a procesos sectoriales, sino al desempeo de la
economa en su conjunto, como sistema complejo, y a sus
capacidades de auto-organizacin.
Esta posicin no significa descuidar el factor innovacin,
sino comprenderlo como nocin sistmica, que solo puede
emerger de un ecosistema organizacional pblico-privado que
debe an crecer en trminos de capacidades de coordinacin
interministerial de polticas pblicas, de ingeniera institucional,
de nuevas formas de organizacin de procesos de aprendizaje
y acumulacin de nuevo conocimiento, de incentivo y
disciplinamiento de los sectores empresarial y cientficotecnolgico, todos factores que en la Argentina solo pueden
ser impulsados por un Estado en proceso de empoderamiento
de sus capacidades de gestin econmica.
Experiencias como el desarrollo de reactores nucleares

de investigacin y otras tecnologas nucleares, la lnea de

desarrollo incremental de capacidades de produccin de
satlites, o algunas lneas de desarrollo en biotecnologa
pueden ser un buen ejemplo de cmo definir un lugar crear
demanda local enraizada para la nanotecnologa a partir de
polticas tecnolgicas orientadas a objetivos. Sin embargo, todos
estos ejemplos se produjeron al margen de la coordinacin
de polticas pblicas de ciencia y tecnologa (CyT), industria,
salud, agro o defensa, sino como producto de lo que Peter
Evans llama bolsones de eficiencia (pockets of efficiency)
dentro del Estado, los cuales, si bien no son suficientes como
semillas para una renovacin ms general del aparato de
Estado, han proporcionado sin embargo las bases para un
nmero de proyectos exitosos de transformacin sectorial.

Tecnologas de propsito general y semiperiferia

El trmino tecnologa de propsito general (TPG) fue
acuado en el contexto de la literatura econmica sobre cambio
tecnolgico. Rosenberg y Trajtenberg (2004: 65) explican qu
es una TPG: (i) se caracteriza por su aplicabilidad general,
esto es, por el hecho de que realiza alguna funcin genrica
que es vital para el funcionamiento de un gran nmero de
productos de uso o sistemas de produccin;1 (ii) exhibe un
gran dinamismo tecnolgico: esfuerzos de innovacin que
incrementan en el tiempo la eficiencia con la cual la funcin
genrica es realizada; y (iii) presenta lo que podra llamarse
complementariedad innovativa, es decir, la capacidad de
potenciar innovaciones en los sectores de la economa en los
que se aplica.
El proceso cclico de construccin de nuevas fronteras
tecnolgicas a partir del desarrollo de TPGs aeronutica,
energa nuclear, tecnologa espacial, semiconductores y TICs,
biotecnologa y, como proceso en marcha, nanotecnologa
fue un componente central de las polticas tecnolgicas e
industriales que hicieron posible a los EEUU sostener el
liderazgo econmico y militar (Ruttan, 2006). Esta dinmica
es una de las principales condiciones de posibilidad para la
construccin de mercados y tramas productivas de estructura
oligoplica en los sectores de mayor valor agregado de la
economa global.
Un corolario es que son justamente los pases semiperifricos
pases de la periferia con capacidades industriales los que
se presentan como mercados de tecnologa codiciados por
los pases avanzados, ya sea a travs de inversin extranjera
directa compra de paquetes accionarios de empresas locales
o instalacin de subsidiarias, ventas llave en mano, pago de
regalas o asistencia tcnica.
1 Itlicas en el original.

34
Si bien es posible citar casos de relativo xito de pases
semiperifricos que logran desarrollar capacidades para
competir en segmentos de tramas productivas globales en
sectores donde alguna TPG juega un papel central, en general
estos pases logran ingresar al mercado de esas tecnologas
con varias dcadas de retraso. Y en los casos excepcionales
en los que se produce un fenmeno de despegue, su motor
de dinamismo inicial no se relaciona con la capacidad de
colocarse en la frontera tecnolgica, sino de desencadenar
procesos, impulsados por poltica pblicas, de cambio en las
conductas empresariales, de reorientacin de las agendas del
complejo de ciencia y tecnologa hacia la resolucin problemas
y, en general, de las capacidades organizacionales.
Es decir que, en general, los pases semiperifricos
logran en ocasiones ingresar y competir con relativo xito en
segmentos dinmicos de la economa global cuando la curva
de aprendizaje de la TPG que es finalmente dominada por
el pas semiperifrico ya ha entrado en la fase de madurez,
momento en que los pases centrales ya estn buscando
impulsar una nueva TPG. Ruttan (2006: 164) explica que,
cuando una TPG madura y declinan la complementariedades,
como resultado de la transferencia internacional de tecnologa,
puede convertirse en una fuente dinmica de crecimiento de
los pases tcnicamente menos avanzados.
As, el concepto de TPG debe interpretarse, por su propia
definicin, como una categora que tiene sentido nicamente
en el contexto de una economa de pas central con capacidad
para liderar en tramas productivas globales, combinando
factores como la competitividad de su economa y su capacidad
poltica para influir en las reglas de juego formales e informales.
Desde esta perspectiva, puede ser un error conceptual con
consecuencias muy negativas el empleo de la categora de
TPG en el diseo de polticas tecnolgicas e industriales para
pases perifricos o semiperifricos.

La nanotecnologa como TPG

La nanotecnologa no es un producto espontneo de las
dinmicas de innovacin y competencia en la economa global.
Por el contrario, surge de un proceso de toma de decisiones
de un grupo de actores involucrados en la definicin de las
polticas industrial y tecnolgica de EEUU que, a fines de la
dcada de 1990, asumi que el gobierno norteamericano
deba ser un promotor decisivo en la movilizacin de iniciativas
organizacionales e inversin masiva capaz de impulsar el
desarrollo de la nanotecnologa como nueva TPG. El diseo
de una sofisticada red de organizaciones incluidas muchas
grandes corporaciones fue acompaado por un caudal
creciente de financiamiento, que pas de 255 millones de
dlares en 1999 a 464 millones en 2001, y que alcanz los
1781 millones en 2010, una de las mayores inversiones del
gobierno [norteamericano] en tecnologa desde el programa
Apollo (Motoyama et al., 2011: 110).
En Amrica Latina, tres pases Brasil, Mxico y la Argentina
concentran la mayor parte de las actividades de nanotecnologa.
Sin embargo, si bien en la retrica oficial de estos tres pases
se justifica la necesidad de invertir en esta nueva rea del
conocimiento a partir del efecto multiplicador que producira

en la mejora de la competitividad de sus economas en el corto

plazo matriz de argumentacin que podemos llamar retrica
de la competitividad, las agendas definidas por estos tres
pases, con especificidades propias, al carecer de objetivos
precisos definidos por la coordinacin, por ejemplo, entre la
poltica de CyT y la poltica industrial, derivan en la integracin
subordinada a redes de I+D de pases centrales.
A modo de ejemplo, puede citarse el Proyecto de Ley
Marco para el Plan Nacional Estratgico de Desarrollo
de Micro y Nanotecnologas difundido por la Comisin de
Ciencia y Tecnologa del Senado y Cmara de Diputados
de la Nacin (2005).2 All se menciona la necesidad de
incentivar la interaccin entre los expertos europeos y
argentinos en reas como biosensores, nanotubos, nanoelectrnica, modelos computacionales, fabricacin de micro &
nanotecnologas y nanomateriales y se explica que se haba
alcanzado el compromiso de los investigadores europeos a
iniciar proyectos colaborativos (STREPS) entre Argentina y
la Comunidad Europea en las reas antes mencionadas, en
el contexto de las ltimas convocatorias del Sexto Programa
Marco de la Comisin Europea. Ahora bien, difcilmente podra
esta estrategia favorecer la competitividad de la economa
argentina si se tiene en cuenta que este programa tena
como principal objetivo contribuir de manera significativa
a la creacin del Espacio Europeo de la Investigacin y la
Innovacin, a la integracin de los esfuerzos y actividades de
investigacin a escala europea, al desarrollo de las PyME en
la sociedad del conocimiento, as como a la utilizacin de su
potencial econmico en una Unin Europea ampliada y mejor
integrada, a elevar el nivel global de rendimiento de Europa y
a aumentar la capacidad europea en este campo, ayudando a
las empresas y a los innovadores en su esfuerzo por trabajar a
escala europea y en los mercados internacionales, etc.3
Como complemento, desde la arena internacional, repitiendo
viejas estrategias enfocadas en la construccin de mercados
para las nuevas industrias lderes, los pases centrales contaron,
en general, con la alianza de los organismos internacionales.
As, desde el Banco Mundial, el BID, la OEA, o la OCDE se
promovi (y se promueve) en los pases no centrales la retrica
de la competitividad. Esta es una condicin bsica para el
xito de una nueva TPG: que los pases de la semiperiferia
que necesitan aumentar la competitividad de sus economas
asuman como imperiosa la necesidad de crear vnculos
de colaboracin subordinada a los centros de desarrollo de
nanotecnologa de los pases avanzados; y que, mientras se
aprende lo necesario para transformarse en consumidores
y adaptadores de nanotecnologa, en paralelo se produce
investigacin bsica vinculada a las agendas de los pases
dominantes.
En la Argentina, la nanotecnologa se present como un
componente central del plan Argentina Innovadora 2020. Plan
Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin. Lineamientos
Estratgicos 2012-2015. All se asume que la poltica de
ciencia y tecnologa que se impulsar a escala nacional se
estructurar alrededor de tres tecnologas de propsito
general, una de ellas la nanotecnologa, articulndolas con
2 http://www1.hcdn.gov.ar/dependencias/ccytecnologia/proy/3.279-D.-05.htm.
3 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32002D1513&fro
m=ES.

35
sectores productivos de bienes y servicios, en lo que se define
como ncleos socio-productivos estratgicos.4
Desde 2004, con excepcin de la figura de consorcio pblicoprivado que define el programa Fondos Argentinos Sectoriales
(FONARSEC), el proceso de diseo de numerosas lneas de
financiamiento que apuntaron a promover la nanotecnologa desde
el sector pblico no fue acompaado por esfuerzos paralelos de
diseo de nuevas formas de organizacin, del mejoramiento
o adaptacin de los marcos regulatorios y de coordinacin
institucional y de polticas pblicas acordes a los enormes desafos
de articulacin que supone el impulso de una nueva TPG supone.
A modo de ejemplo, cuando en el plan presentado por el
Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva se
afirma que se apuntar al desarrollo de autopartes en base
a materiales nanocompuestos de menor peso y mejores
caractersticas mecnicas y, simultneamente, una mirada
al texto dedicado al sector automotor y autopartista del Plan
Estratgico Industrial 2020 muestra que la nica mencin a la
nanotecnologa se reduce a un programa del Instituto Nacional
de Tecnologa Industrial (INTI) Programa INTI Micro y
Nanotecnologa del Bicentenario para el Desarrollo de la
Industria Microelectrnica, aclarando que se centrar en el
diseo de circuitos de alta complejidad, resulta manifiesta la
ausencia de coordinacin de ambos planes estratgicos y, por
lo tanto, la debilidad de las polticas tecnolgicas que suponen
que es posible que la inversin en nanotecnologa pueda llegar
a aumentar la competitividad de la economa.5
A este tipo de debilidades debern agregarse los costos
de ingreso crecientes formales e informales que debern
afrontarse en la medida en que EEUU y otros pases centrales
vayan consolidando la transformacin de la nanotecnologa
en una nueva TPG, proceso que incluye la construccin de
mecanismos diplomticos, ambientales, comerciales, etc.
que garanticen mercados de estructura oligoplica.
Al sealar algunas nuevas exigencias que impone el proceso
de globalizacin, explican Cimoli et al. (2008: 4-6) que las
economas ms interdependientes son propensas a requerir
medidas cada vez ms sofisticadas6 de intervencin poltica en
los pases ms dbiles. Y es justamente en los intercambios
relacionados con la difusin de nuevas tecnologas donde se
dan procesos densos de interdependencia. Contrariamente
a esta recomendacin, las polticas de promocin de la
nanotecnologa en la Argentina se concentran mayormente
en la generacin de recursos de financiamiento en muchos
casos, novedosos, aunque parecen excluir de sus prioridades
la necesidad de avanzar, por ejemplo, en la articulacin de las
polticas pblicas a nivel interministerial, as como la bsqueda
de nuevas formas de organizacin y de diseo institucional,
todas condiciones que deberan acompaar la decisin de
asimilar una nueva TPG en sus primeras fases, suponiendo
que esto fuera recomendable.
El resultado final de este enfoque conduce a la reproduccin
de un patrn histrico-estructural caracterizado por la
produccin de conocimiento desconectado de la realidad
4 http://www.mincyt.gob.ar/adjuntos/archivos/000/022/0000022576.pdf.
5 http://www.industria.gob.ar/automotriz-autopartista/.
6 Itlicas en el original.

socioeconmica local e integrado a las redes de produccin

de conocimiento de los pases centrales.

Frontera tecnolgica local

Ahora bien, la posibilidad de avanzar en diseos
organizacionales e institucionales eficaces en el rea de ciencia
y tecnologa no es un problema que pueda plantearse de forma
independiente a los procesos de toma de decisiones en, por
ejemplo, la formulacin de las polticas econmica e industrial.
Como sostiene Reinert (2007: 64): La historia muestra que
solo las sociedades que han adquirido cierto nivel industrial
y/o otras actividades de retornos crecientes han logrado
alcanzar alguna vez las instituciones correctas o algn grado
de competitividad. Cientos de aos de experiencia acumulada
muestran que la mxima presente consigue las instituciones
correctas no puede resolverse de manera independiente de
entra en el tipo correcto de actividades econmicas.7
A cambio de promover las tecnologas que los pases
centrales definen como la frontera del conocimiento, debera
avanzarse en la definicin de lo que podramos llamar una
frontera tecnolgica local, que supone la necesidad de crear
capacidades de diagnstico para la coordinacin de polticas
pblicas, de articulacin institucional y de organizacin y
gestin de tecnologas en funcin del contexto macroeconmico
local y de su coevolucin con las trayectorias sectoriales. A
su vez, esto implica comprender qu tipo de I+D se necesita
para la resolucin de problemas especficos industriales,
energticos, de desarrollo social, salud, agro, transporte, o
defensa seleccionados por su relevancia local.
En sntesis, el aumento de la competitividad de la economa
local supone que, por encima del acceso al conocimiento
de frontera, el problema es de raz poltica, institucional y
organizacional y que, por lo tanto, la prioridad de una poltica
tecnolgica debe enfocarse en la consolidacin de redes
organizacionales y competencias para el diagnstico y la
gestin econmica del conocimiento til especfico para un
contexto especfico de pas semiperifrico.

Bibliografa
Cimoli Mario, Dosi Giovani y Stiglitz Joseph. 2008. The Future of
Industrial Policies in the New Millenium; Toward Knowledge Centered
Development Agenda, LEM Working paper series,
Motoyama Y., Appelbaum R. y Parker R. 2011. The National
Nanotechnology Initiative: Federal support for science and
technology, or hidden industrial policy?, Technology in Society,
Reinert, Erik. 2007. Institutionalism ancient, Old, and New: A Historical
Perspective on Institutions and Uneven Development. En: Chang
Ha-Joon (ed.), Institutional Change and Economic Develompment.
Londres. Anthem Press.
Rosenberg Nathan y Trajtenberg Manuel. 2004. A General-Purpose
Technology at Work: The Corliss Steam Engine in the LateNineteenth-Century United States, Journal of Economic History,
vol. 64, nm. 1.
Ruttan, Vernon. 2006. Is War Necessary for Economic Growth?
Military Procurement and Technology Development. Oxford. Oxford
University Press.
7 Itlicas en el original.

36

Datos bsicos de la economa argentina

2015
RUBRO
2008
P.I.B Total (variacin igual perodo del ao anterior)
P.I.B Total per cpita
P.I.B Agropecuario (variacin igual perodo del ao anterior)
P.I.B Industria (variacin igual perodo del ao anterior)
P.I.B Total (en millones de pesos corrientes)
Saldo comercial (millones de dlares)
Exportaciones (millones de dlares)
Importaciones (millones de dlares)
Balance de la cuenta corriente (millones de dlares)
Deuda externa (millones de dlares)
Trminos de intercambio (2004=100)
Total reservas internacionales (millones de dlares)
Tasa de inters activa (efectiva anual,%)(2)
Promedio efectivo mensual (%)
Tasa de inters pasiva para ahorristas (efectiva anual,%)
Promedio efectivo mensual (%)
M1 (promedio anual, en % del PIB)
M2 (promedio anual, en % del PIB)
M3 (promedio anual, en % del PIB)
Resultado total SPNF (en % del PIB)
Precios al consumidor (variacin acumulada)
Promedio anual (%)
Tasa efectiva mensual (%)
Precios al por mayor (variacin acumulada)
Promedio anual (%)
Tasa efectiva mensual (%)
Tasa de desempleo (%) (1) (promedio)
Tasa de subempleo (%) (1) (promedio)
Tipo de cambio (peso/dlar)

2009

2010

2011

2012

2013

2014 I trim. (*)

3,1
0,1
9,5
8,4
0,8
2,9
0,5
2,1
-0,9
8,4
7,3
-0,2
1,9
-0,5
-11,9
-5,1
15,9
-3,8
-8,6
9,9
4,3
3,2
-1,6
11,4
11,5
-1,6
0,3
-1,3
1283906 1411526 1810830 2312009 2765575 3406265 4388834
13176
70589
57413
6637
138536
120,4
46198

16888 11632
55669 68134
38781 56502
10869
-1468
137423 159289
121,5
125,1
47717 52132

10013
83950
73937
-3714
181271
139,2
46376

12419
80927
68508
-1166
199746
144,8
44134

s/i
s/i
s/i
s/i
s/i

8004
6654
169
81660 71977 13395
73656 65323 13226
-4696 -5070
s/i
211366 219984
s/i
134,9
131,6
s/i
30612 30233 31350

21,1
1,6
12,8
1,0
9,46
12,31
20,39

18,7
1,4
12,8
1,0
9,73
12,48
19,51

11,8
0,9
11,4
0,8
9,24
11,89
19,11

14,9
1,2
13,8
1,1
9,62
12,45
20,54

14,4
1,1
14,3
1,1
10,66
13,80
22,49

23,4
1,8
20,8
1,6
11,26
14,75
23,99

27,0 24,7
2,0
1,9
23,7 23,3
1,8
1,8
10,92 10,97
14,34 14,38
22,80 22,84

1,1

-0,5

0,2

-1,3

-2,0

-1,9

-2,5

s/i

7,2
8,6
0,6
8,8
12,8
0,7

7,7
6,3
0,6
10,1
7,1
0,8

10,9
10,5
0,9
14,6
14,6
1,1

9,5
9,8
0,7
12,7
12,9
1,0

10,8
9,8
0,9
13,1
12,9
1,0

10,9
10,5
0,9
14,8
13,6
1,2

23,8
23,8
1,8
28,3
27,0
2,1

3,4

7,9
8,8

8,7
10,2

7,8
9,1

7,2
8,5

7,2
8,7

7,1
8,6

7,3
9,0

3,19

3,74

3,93

4,16

4,57

5,48

8,13

1,1
1,4
0,5
8,70

(*) Provisorio. s/i: Sin informacin.

(1) En porcentaje de la poblacin econmicamente activa. (2) A partir de agosto de 2009, tasa de inters por prstamos al sector privado, adelantos en cta.cte.
Nota: Para las lneas de datos anuales (Dic./Dic.), en los trimestres corresponden los acumulados trimestrales.
FUENTE: FIDE, con datos de fuentes oficiales y privadas.

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Abril 2015

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