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IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA AL CENTRO DELLA SCENA POLITICO-ISTITUZIONALE

ITALIANA
1. Il problematico rispetto dei ruoli istituzionali in tempi di crisi
Da almeno ventanni il nostro sistema politico e istituzionale attraversa uno stato di fibrillazione, se non di
vera e propria crisi nella transizione verso un efficiente assente bipolare. Tre legislature su sei sono durate
solo due anni, tre governi tecnici o del Presidente e altri che si sono retti solo grazie alla costante tutela del
Capo dello Stato, tentativi ripetuti di rimaneggiamenti della Carta Costituzionale, perdita di centralit del
Parlamento nellesercizio del potere legislativo, abuso di decreti-legge, di deleghe legislative e di
maxiemendamenti imposti a colpi di questioni di fiducia, diffusi fenomeni di corruzione e malcostume,
pioggia di iniziative referendarie e sempre pi frequenti conflitti tra poteri. Il tutto sullo sfondo di una
recessione economica, mettendo cos in discussione il patto di cittadinanza.
Tutti i poteri sono stati sottoposti ad una prolungata torsione che ha finito con il deformare il profilo
costituzionale.
Uno o pi poteri sono indotti ad occupare spazi vuoti lasciati da altri, cos da assicurare ancorch in forme
alternate, la continuit delle istituzioni.
Ci si dovrebbe chiedere se sia possibile individuare lanello debole della catena che ha contagiato il sistema;
la crisi delle istituzioni appare il riflesso della crisi della societ italiana.
2. Mito e realt nella ricostruzione della figura presidenziale
Tra gli organi e i poteri che pi hanno conosciuto unalterazione di ruolo rispetto al paradigma costituzionale
si segnala la figura del Presidente della Repubblica: difficile riconoscere i tratti di quel potere neutrale, al di
sopra delle parti ed estraneo allindirizzo politico a cui avevano pensato i nostri Costituenti.
Quanto si ragiona della forma di governo non si possono prendere in considerazione soltanto le norme.
indispensabile coniugare costantemente regola e regolarit trovando il giusto punto di equilibrio tra
queste polarit. La norma costituzionale mantiene la sua capacit conformativa se non viene letta in astratto,
ma attraverso le lenti della sua attuazione quotidiana nei rapporti politici e istituzionali.
Vero e proprio notaio della Costituzione il Capo dello Stato non lo mai stato, nemmeno nelle intenzioni dei
Costituenti. Solo Leone, il primo Cossiga, e forse in parte Einaudi hanno avvicinato questa ricostruzione.
Tutte le altre presidente sono pienamente immerse nelle dinamiche politiche ed hanno posto in essere atti,
dichiarazioni e comportamenti con evidenti riflessi politici.
Lo scenario comincia a cambiare con la Presidenza Pertini: primi segni del disfacimento e della
inadeguatezza del sistema politico nellassicurare la rappresentanza delle istanze del corpo sociale. Pertini
cerca un colloquio diretto con lopinione pubblica e accreditandosi come linterprete pi autentico della
sensibilit popolare.
Dopo la Presidenza Cossiga, da Scalfaro in poi una serie di novit dellassetto politico fa venire meno quel
contesto di democrazia bloccata, incentrato sul potere democristiano, che aveva caratterizzato la nostra
Repubblica, al suo posto si apre una stagione di bipolarismo conflittuale.
In presenza di tali novit il Capo dello Stato, anzich accentuare la sua posizione di neutralit e di estraneit
alla contesa politica comincia ad essere sempre pi protagonista: tocca a lui riscoprire quella che stata

chiamata una vera e propria pedagogia costituzionale e proporre al corpo elettorale e alla societ una forma
di rappresentanza meno conflittuale e pi unitiva.
La prassi recente ha riproposto la lezione di Carlo Esposito del Capo dello Stato reggitore dello Stato in
tempi di crisi: estendere il suo ruolo, sovrapponendolo a quello di un Parlamento e di un Governo in crisi di
azione e di legittimazione.
3. Le molteplici manifestazioni della sovraesposizione del Capo dello Stato
a) Le esternazioni
Se lo spazio occupato dal Presidente quello della rappresentanza delle sensibilit diffuse allinterne della
societ, la sua sovraesposizione si traduce in una pi marcata presenza nel dibattito pubblico e nelle
ricostruzioni mediatiche delle dinamiche di policy making.
Questa tendenza spiega la crescita delle esternazioni presidenziali il Capo delle Stato rivolgendosi
allopinione pubblica fa conoscere il suo punto di vista.
Superati dalle pronunce della Cassazione e dalla sentenza dalla Corte Costituzionale i dubbi di liceit del
fenomeno, quel che constatiamo oggi che il Capo dello Stato un protagonista a tutto tondo del dibattito
politico ma anche che affida sempre pi alle parole la sua capacit di incidere sullindirizzo del sistema
politico. La sovraesposizione presidenziale coincide proprio con una contrazione dellesercizio dei poteri
formali a favore di canali informali di persuasione nei confronti degli altri organi costituzionali e della stessa
opinione pubblica.
Le parole del Capo dello Stato non sono atti autoritativi e vincolanti. Le parole del Capo dello Stato sono
accompagnate dalla forza legittimante di chi parla in nome della Costituzione e del superiore interesse
nazionale.
Il Capo dello Stato suggerisce al Governo e alla maggioranza parlamentare di correggere un testo di legge
cos da evitargli limbarazzo di un rinvio alle Camere, quale funzione sta svolgendo? Di garanzia della
Costituzione o di indirizzo politico?
b) Le parole del Presidente della Repubblica restano tali e non sostituiscono, sul piano formale, gli atti di
competenza degli altri organi costituzionali; ma sono spesso sintomatiche di unoggettiva e sostanziale
partecipazione del Presidente della Repubblica alle funzioni degli altri poteri.
La cronaca di questi anni ha segnalato unincisiva compartecipazione presidenziale al procedimento
legislativo e alla formazione degli atti governativi. Stando alla lettera della Costituzione, il Capo dello Stato
partecipa alla funzione legislativa e normativa mediante la promulgazione o leventuale rinvio motivato
(funzione di controllo esterna al procedimento per portare allattenzione del Parlamento profili sfuggiti o
sottovalutati), lemanazione dei decreti-legge e decreti-legislativi (il ruolo presidenziale confinato a
denunciare profili di manifesta incostituzionalit).
Il potere di rinvio stato riscoperto nella sua funzione di strumento per contrastare gli eccessi legislativi di
una maggioranza parlamentare. In effetti non spetta al Capo dello Stato far valere le ragioni politiche
contrarie alla promulgazione di una legge.
Per temperare le intuibili conseguenze politiche dei rinvii gi Ciampi ha teorizzato espressamente di poter
procedere al rinvio di una legge solo in casi di manifesta incostituzionalit ma ha riscoperto la prassi della

trasmissione informale e preventiva di indicazioni e suggerimenti al Governo e al Parlamento affinch


conformassero anticipatamente il testo del provvedimento alle possibili obiezioni. Prassi che Napolitano ha
fatto esplodere, rinunciando del tutto allesercizio del rinvio e preferendo una concertazione fitta con il
Governo. In altre ipotesi, si dato vita alla prassi della promulgazione dissenziente o con rilievi, a rimarcare
una presa di distanza del Capo dello Stato ma senza effetti giuridici veri e propri.
Queste prassi come i comunicati irrituali, lintervallo tra lapprovazione di decreti-legge da parte del
Consiglio e lemanazione, danno conto di una attiva compartecipazione del Presidente allesercizio dei poteri
normativi.
c) Altri poteri: grazia, scioglimento delle Camere e nomina dei governi, politica estera
La sovraesposizione politica e mediatica del Capo dello Stato ha portato ad enfatizzare lapporto
presidenziale nel compimento di molti atti istituzionali.
Si pensi al potere di grazia, potere da condividere con il ministro di grazia. Ma la progressiva
autonomizzazione del ruolo presidenziale ha portato il Capo dello Stato a rivendicarlo come un potere
esclusivamente proprio e la Corte costituzionale ha seguito questa tesi, riconoscendo la natura
esclusivamente presidenziale di un potere da indirizzare a fini essenzialmente umanitari.
Lautonomia presidenziale nelladozione di atti solo formalmente a lui riconducibili si registra in altri ambiti:
scioglimento delle Camere, si pensi alla libert del Presidente di intrattenere rapporti internazionali e di
esprimere opinioni di politica estera e comunitaria senza nessuna previa condivisione con il governo.
Non un caso che la figura del Presidente della Repubblica sia giunta alla Corte costituzionale in ben quattro
occasioni, nellambito di conflitti tra poteri: si mise in discussione il potere del Presidente di dichiarare
cessato dalla carica un ministro sfiduciato dalla Camere e di affidare ci al Presidente del Consiglio, si
discusse delle limitazioni della responsabilit presidenziale in ordine alle esternazioni extrafunzionali, la
Corte riconobbe al Capo dello Stato la natura sostanziale del potere di grazia, non condizionabile da
valutazione di merito difformi del Ministro di giustizia, stata affermata lassoluta inintercettabilit delle
conversazioni telefoniche del Presidente a salvaguardia della speciale posizione.
4. Gli inevitabili riflessi sulla forma di governo parlamentare
La dottrina si interrogata se il nostro ordinamento abbia conservato i tratti morfologici della forma di
governo parlamentare. Nel nostro ordinamento la forma di governo oggetto di una relazione a tre tra
Parlamento, Governo e Presidente della Repubblica, con il terzo chiamato a fare da mediatore e facilitatore
dei rapporti tra i due organi.
La Costituzione assegna ruoli chiari e ben definiti. Tocca al Parlamento esprimere un Governo che sia in
grado di portare avanti efficacemente un indirizzo politico. Il Capo dello Stato deve limitarsi alla
registrazione formale della volont del Parlamento, nominando il Presidente del Consiglio e ad esercitare
unattivit di controllo sugli atti normativi.
Dalla Repubblica dei partiti (partitocrazia) che avevano garantito la solidit delledificio costituzionale, si
passati a forze politiche sempre pi autoreferenziali, in aspro conflitto. Si creato lo spazio per la dilatazione
di altri poteri: consultazioni referendarie, inchieste della magistratura, attivit di moderazione e di stimolo
del Presidente della Repubblica.

La Corte costituzione nella sentenza del 2013 ha risolto il conflitto tra Napolitano e la Procura di Palermo
sancendo la non intercettabilit delle conversazioni; il Presidente della Repubblica collocato dalla
Costituzione al di fuori dei tradizionali poteri dello Stato e al di sopra di tutte le parti politiche. Egli dispone
di competenze che incidono su ognuno dei citati poteri.
Il Capo dello Stato diviene il vero e proprio architrave del funzionamento della forma di governo
parlamentare, colui che si fa carico di assicurare un ordinato e corretto svolgimento delle relazioni tra i
poteri. La sua neutralit una vera e propria compartecipazione discreta ma costante.
Il confine tra persuasione e direzione politica attiva andato sfumandosi, fino al punto di rappresentare il
Capo dello Stato come un vero e proprio codecisore.
Che questa evoluzione rimanga comunque entro i confini della forma di governo parlamentare ritenuto da
molti sia perch se ne coglie il carattere di eccezionalit legato al peculiare contesto che stiamo vivendo, sia
perch il ruolo presidenziale si mantiene su un piano prevalentemente informale, senza la pretesa di
sostituirsi ad altri organi.
Rispetto alle linee evolutive del costituzionalismo moderno, la vicenda italiana continua a cercare la
legittimazione del potere in istituzioni, come quella del Capo dello Stato, che traggono la loro investitura
dallagire in nome della Costituzione.
Non solo la forma di governo italiana non ancora approdata ad un assetto compiutamente monista, ma
sembra riscoprire e valorizzare i vantaggi di poter affiancare agli organi legittimati al consenso popolare
istanze e forme di rappresentanza alternative. La forma di governo rimane dualista, perch due sono le
spinte, spesso contrastanti, che la sorreggono e la legittimano.
5. La rielezione di Napolitano, primo caso nella storia della repubblica
Laccentuazione della dimensione politica del Presidente della Repubblica pone una serie di problemi che
attengono a profili di responsabilit politica e giuridica e alla necessit di una chiara distinzione di ruoli.
Per la prima volta un Presidente stato chiamato ad un secondo mandato. Il nome di Napolitano stato
vissuto come una sorta di resa della politica di fronte alle sue responsabilit e come la volont di affidarsi ad
una guida sicura.
La rielezione rischia cos di accentuare ancor di pi la sovraesposizione della Presidenza delle Repubblica
nella nostra forma di governo.
6. Coinvolgimento politico e irresponsabilit: una sintesi non agevole
Nel constatare il protagonismo presidenziale si rischia di sottovalutare il tema della responsabilit politica e
giuridica del Capo dello Stato.
Egli chiamato a delicate prese di posizione politica da una carica che, in virt della immunit sancita
dallart. 90 cost., lo mette al riparo da responsabilit e rispetto alla quale gli si riconosce una sorta di
immunit assoluta.
Al coinvolgimento del Presidente nellesercizio di decisivi poteri costituzionali corrisponde soltanto una
tanto generica quanto indefinita responsabilit diffusa, priva di adeguati meccanismi di reazione, al di fuori
dei due reati di cui allart. 89 Cost.

Lautorevolezza del Presidente deriva dal fatto che la sua legittimazione non direttamente politica; il Capo
dello Stato libero di agire e di parlare senza dover rispondere alluna o allaltra parte politica.
Assume un rilievo decisivo la capacit del singolo Presidente di interpretare correttamente il giusto punto di
mezzo tra neutralit e interventismo, tra garanzia e stimolo, tra ragioni del Palazzo e istanza della gente.
Napolitano c riuscito in un contesto oggettivamente difficilissimo, la sua rielezione apparsa come l0unica
soluzione possibile allo stallo che il Parlamento stava vivendo.
Il delicato equilibrio regge finch gli interventi presidenziali mantengono un carattere eccezionale; assume
caratteri patologici nel momento in cui le parole presidenziali diventano una presenza quotidiana: lapertura
della crisi di governo, lo scioglimento anticipato delle Camere, i contenuti della legge finanziaria, le politiche
per il contenimento del debito, le aperture al processo di integrazione comunitaria, ladesione alle missioni
internazionali.
La Corte nel 2013 ha eretto intorno al Quirinale spesse mura di protezione da possibili contestazioni di
responsabilit.
Sempre pi spesso lo stesso Presidente ad avvertire lesigenza di motivare i suoi atti e le sue decisioni o di
emanare comunicati.
7. Quali prospettive?
Resta, in conclusione, la domanda se, a fronte di una tale evoluzione della nostra forma di governo, sia
indispensabile una riforma per sancire in via positiva quanto la prassi sta imponendo, oppure sia bene
continuare a credere in una riforma del sistema politico capace di restituire a ciascuno il suo ruolo.
LItalia necessita di rafforzare la leadership di chi governa: di aumentare sia i poteri decisionali sia le
responsabilit; ha bisogno di presidiare lindipendenza e lautonomia dei poteri di garanzia.
A chi auspica la positivizzazione delle trasformazioni (introduzione del semipresidenzialismo) vale la pena
ricordare che ci che consente al Presidente della Repubblica lautorevolezza per guidare forze politiche
delegittimate sono la distanza dai meccanismi di investitura democratica diretta e la convenzione in base alla
quale egli si esprime come assistito da una sorta di sacralit della funzione e del Testo che chiamato a
garantire.
Per governare una democrazia come la nostra, Parlamento e Governo dovrebbero bastare. Al Capo dello
Stato possono continuare a competere funzioni di rappresentanza simbolica e di garanzia.
LA PRESIDENZA DELLA REPUBBLICA E IL PRINCIPIO DI EFFICIENZA NELLA DINAMICA
DELLA FORMA DI GOVERNO PARLAMENTARE ITALIANA
1. Il metodo giuridico nella ricostruzione della posizione e del ruolo del Capo dello Stato
Le virtualit multiple derivanti dallelasticit con la quale le disposizioni costituzionali delineavano la figura
ed il ruolo del Capo dello Stato Italiano trovavano plastica traduzione sia nellinterpretazione dottrinale che
nella prassi.
La polarit tra Capo dello Stato come struttura garantistica o struttura governante, elaborata seguendo un
metodo giuridico, veniva subendo unattenuazione nella rigidit dellalternativa in parallelo allaccumulo

diacronico di prassi, convenzioni e consuetudini costituzionali, per lasciare spazio ad unimpostazione pi


realistica e meno mistica.
Lattenzione sul concreto operare della Presidenza intende sottolineare come alcune pubblicazioni avviavano
una analisi sistematica delle prassi presidenziali nella dinamica della forma di governo parlamentare italiana.
La dottrina veniva studiando la Presidenza della Repubblica tenendo conto di ci che il Presidente dovrebbe
essere secondo le astratte previsioni costituzionali, ma anche di ci che egli effettivamente . Si muoveva al
traino delliperbole concretamente segnata dalla Presidenza che avvalorava linserimento del capo dello
Stato nellambito della struttura statica e dinamica della forma di governo parlamentare.
Negli anni settanta Elia nel descrivere il funzionamento della forma di governo si dichiarava consapevole di
come i fatti potessero assumere rilevanza giuridica registrando un enlargement of functions ma qualificando
il pluralismo partitico quale vero elemento equilibratore.
Allinizio del nuovo millennio, in cui da ogni parte denunciata la crisi dei partiti e della rappresentanza
politica, una costruzione volta a mantenere distinte la forma dalle sue modalit di funzionamento. Nella
prima includeva il rapporto tra Parlamento e Governo ma anche altri organi e poteri che partecipano anche
solo indirettamente alla funzione di governo tra i quali lo stesso Capo dello Stato.
La partecipazione del Presidente della Repubblica al circuito dellindirizzo politico, riprendendo e
rielaborando listituto dellatto complesso, deponeva per un trend che registrava costantemente le
ripercussioni della condotta dei Presidenti della Repubblica italiana sul funzionamento della forma di
governo parlamentare. Il Capo dello Stato, nel regime pluripartitico italiano, espressione del pluralismo
istituzionale, assurgeva a garanzia di limite e di funzionalit del sistema medesimo.
La dottrina giungeva a qualificare variamente linterventismo presidenziale. Taluno parlava di Repubblica
del Presidente; altri di rafforzamento delle virtualit dualistiche della forma di governo parlamentare; altri di
trasformazione del Presidente da arbitro a regista; o di estensione del suo ruolo con conseguente
deformazione dellimmaginario spazio topologico della forma di governo parlamentare; o di un modello
parlamentare italiano che anche per il ruolo assunto dal Presidente della Repubblica, nella crisi politica, pare
non reggere pi la sfida della Costituzione; per giungere a chi parlava di semipresidenzialismo mite.
Quanto della prassi enfatizzata dalla Presidenza Napolitano poteva risultare istituzionalizzato attraverso
quellenlargement of functions di cui discorreva Elia. Il potere di persuasione composto di attivit informali
sia per valutare in via preventiva la loro opportunit istituzionale sia per saggiarne in via successiva limpatto
sul sistema delle relazioni tra i poteri dello Stato si esplica attraverso incontri, comunicazioni e raffronti
dialettici. Ne deriva che le attivit informali sono connesse a quelle formali.
Non solo la prassi e la dottrina hanno suffragato la cardinalit del ruolo del Capo dello Stato ma la Corte
costituzionale lha cristallizzata nella storica sentenza n. 1 del 2013.
Resta da valutare le ricadute della fisarmonica dei poteri presidenziali verificando se ed in che termini
giuridicamente rilevanti hanno operato quale criterio equilibratore o stabilizzatore.
Nel cercare di rispondere si assumer a paradigma la Presidenza Napolitano che ha messo a frutto tutte le
potenzialit insite nellelasticit dei poteri presidenziali costituzionalmente previsti.
2. Leterogeneit dei poteri presidenziali

I poteri costituzionalmente conferiti al Capo dello Stato sono tali e tanti che autorevole dottrina preferiva
invertire la classica impostazione anteponendo alla ricostruzione del ruolo quella relativa ai singoli poteri.
Riguardo allart. 89 cost., la dottrina, appoggiandosi alla prassi, riscostruiva evolutivamente la partecipazione
del Capo dello Stato agli atti presidenziali non limitandola ad un intervento meramente notarile e formale,
bens sostanziale.
Nota la difficolt di analisi, razionalizzazione e raggruppamento dei singoli poteri presidenziali,
ciononostante gli sforzi per suddividerli in categorie omogenee non mancavano.
Seguendo il criterio del fine costituzionale cui tendono si giungeva ad individuare quattro tipologie di poteri:
di controllo e di freno, di stimolo e di impulso allattuazione della Costituzione, tendenti alla copertura e al
regolare funzionamento degli altri organi costituzionali e i poteri residuali. Unaltra classificazione preferiva
ordinare le funzioni presidenziali in modo sistematico, ponendo laccento sulloggetto del potere esercitato, e
distinguendo tra attribuzioni organizzative e attribuzioni afferenti alle funzioni essenziali dello Stato, mentre
considerava partitamente, per lautonomo specifico rilievo concretamente assunto, le esternazioni
presidenziali. Altra dottrina li distingueva in poteri di controllo sospensivo, poteri di garanzia, poteri di
influenza, poteri di intermediazione politica.
La prassi lasciava un chiaro segno sia nellindividuazione dei poteri che erano formalmente e
sostanzialmente intestati al Presidente, sia consentendo lestrapolazione di quello che ormai era accettato
come ulteriore potere presidenziale, quello di esternazione.
Enucleato dalla dottrina in tempi in cui le esternazioni presidenziali che pi avevano fatto discutere
riguardavano principalmente la politica estera e economica, il potere di esternazione stato recentemente
inserito allinterno di un pi ampio potere comunicativo del Presidente, destinato ad articolarsi nelle tre
forme del potere informativo-conoscitivo, di persuasione e di esternazione.
Alla luce della prassi, si giungeva ad appurare la relazione inversa tra il grado di discrezionalit sotteso a
taluni poteri presidenziali ed il grado di omogeneit e compattezza della maggioranza di governo; fermo
restando che il Capo dello Stato, nellesercizio delle sue funzioni, doveva essere orientato dal criterio di
razionalit.
Solo attraverso il concreto esplicarsi del ruolo e dei poteri presidenziali landamento della forma di governo
parlamentare italiana poteva risultare variamente influenzato.
Questa stretta interconnessione di regole e regolarit nella dinamica della forma di governo attribuiva
particolare rilevanza a due poteri cardine del Presidente della Repubblica, quelli di nomina del Presidente del
Consiglio dei ministri e di scioglimento anticipato delle Camere. Sul versante politico tali poteri ponevano il
Capo dello Stato nel cuore del funzionamento della forma di governo parlamentare. Sul versante giuridico,
tra tutti i poteri presidenziali, quelli di gestione delle crisi potevano raggiungere un maggiore tasso di
decisionismo e categoricit. Il ruolo del Capo dello Stato, quale risolutore delle crisi di governo, si andato
arricchendo a tale primaria funzione di tratti di carattere pi attivo, rispetto al ruolo, di un semplice
mediatore istituzionale. Il che valeva a disattendere le tesi dottrinali che intendevano lo scioglimento
anticipato delle Camere quale necessaria conseguenza di uneventuale crisi del governo.

La prassi seguita dal Presidente Napolitano consolidava linterpretazione degli scioglimenti anticipati come
extrema ratio e della stabilit ed operativit degli Esecutivi quale valore da presidiare.
La prassi giocava un ruolo determinante nel riposizionamento della figura presidenziale.
3. La convergenza parallela tra passi
Rileggendo le prassi relative alle precedenti Presidenze della Repubblica non sembra che la Presidenza
Napolitano abbia aggiunto nulla di eccezionalmente nuovo.
Relativamente ai poteri di intermediazione politica, Governi del Presidente gi ce nerano stati, Governi
composti da tecnici o Governi fondati sulle c.d. larghe intese. Parimenti gi si erano visti incarichi a formare
il Governo variamente vincolati da suggerimenti del Capo dello Stato quanto a composizione, programma o
riserve in ordine allingresso nellEsecutivo di determinate personalit.
I casi di conclusione anticipata della legislatura disposti da Napolitano si inserivano nella tradizione degli
scioglimenti anticipati. Nel 2013 il Presidente Napolitano affermava che la tradizione che il Presidente
proceda ad uno scioglimento delle Camere quando non c la possibilit di dar vita ad una maggioranza. La
parlamentarizzazione delle crisi di governo risaliva poi al Presidente Pertini, mentre lampia motivazione
degli atti presidenziali adottati nel corso delle crisi di governo aveva preso le mosse durante la Presidenza
Cossiga, per ampliarsi durante la Presidenza Scalfaro.
Quanto ai poteri di controllo su leggi ed atti equiparati, anche in passato davano pubblicit ai rapporti
intrattenuti con gli organi competenti.
Le esternazioni coprivano i temi pi disparati, inclusi quelli politici.
Ma a comprovare la continuit della prassi di Napolitano con i suoi predecessori deponevano i frequenti
richiami e rinvii che lo stesso Napolitano formulava, come a voler conferire ulteriore legittimazione al
proprio operato.
Quale ulteriore risvolto dellattento ossequio alle prassi pregresse, Napolitano si premurava di non intaccare
la pienezza delle potenzialit insite nei poteri presidenziali sollevando un conflitto di attribuzione contro la
Procura della Repubblica di Palermo al fine di evitare che si ponessero nel suo silenzio o nella inammissibile
sua ignoranza precedenti grazie ai quali accada che egli non trasmetta al suo successore le facolt che la
Costituzione gli attribuisce.
Sembra di poter rilevare alcune condizioni suscettibili di tracciare un minimo comune denominatore tra la
Presidenza di Napolitano e quella di Pertini; modalit con le quali entrambi i Presidenti hanno inteso
rapportarsi agli organi di indirizzo politico.
La Presidenza Pertini coincideva con lavvio della crisi dei partiti politici e con il conseguente prodursi di
significative divisioni interne destinate a sezionarli trasversalmente creando affinit di orientamento tra
appartenenti a forze politiche distinte. Durante la Presidenza Napolitano il fenomeno si accentuava.
Era significativa lindipendenza con la quale il Presidente Pertini assolveva al proprio mandato utilizzando
lelevata popolarit. Analogamente Napolitano si impegnava a mantenersi equidistante dagli schieramenti,
portando ad osservare che mai nel passato un impegno presidenziale ad essere rigorosamente super partes era
stato cos esplicito e solenne.

Tale tendenziale analogia tra condizioni politiche estrinseche ed intrinseche consentiva sia a Pertini che a
Napolitano di scoprire tutta la complessit e le potenzialit insite nel ruolo del Presidente della Repubblica in
un sistema di democrazia pluralista. Da questo punto in avanti riemergeva la parziale divaricazione tra le due
Presidenze quanto ad efficacia del rispettivo interventismo, essendosi rivelata superiore quella conseguita dal
Presidente Napolitano. La causa sembrava imputabile sia alla maggiore passivit delle forze politiche nei
confronti dellintraprendenza presidenziale che al livello di notevole pervasivit degli interventi
presidenziali.
In un contesto di partiti politici in via di destrutturazione e dissolvimento e di crisi della democrazia
rappresentativa, le potenzialit risolutive sottese allelasticit delle previsioni costituzionali sul Capo dello
Stato diventavano pi incisive ed ultimative. Se si guarda complessivamente allesperienza della prima
Repubblica, la conclusione che un forte sistema partitico impediva ogni protagonismo politico dei
presidenti.
Napolitano completava il percorso gi avviato da Pertini, assumendo una imprescindibilit di ruolo.
La cardinalit presidenziale implementatasi nel corso del settennato di Napolitano era attestata dalla
considerazione di cui godeva presso lopinione pubblica, ma ancor di pi da quella accreditatagli
istituzionalmente da partiti politici, Governo, Parlamento, e dalla consacrazione del potere presidenziale di
persuasione da parte della Corte costituzionale.
4. Linserimento del principio di efficienza nelle dinamiche politico-istituzionali
La prassi del Presidente Napolitano si innestata in un percorso di evoluzione con quella dei predecessori,
emergendo, nelluso dei poteri presidenziali, per differenza qualitativa connessa al condensarsi di una
pluralit di occasione e di condizioni.
La cinghia di trasmissione che nella nostra forma di governo lega Capo dello Stato, Governo e Parlamento
venuta arricchendosi, anche per impulso presidenziale, di un principio giuridicamente rilevante destinato a
modellare lazione e linterazione tra questi tre organi costituzionali: il principio dellefficienza, stato
definito quale capacit dei poteri pubblici di concorrere allo svolgimento della funzione che a loro
intrinsecamente connessa.
Napolitano forgiando talune prassi presidenziali, sia nelladozione di scelte di sua competenza che nello
stimolare altri organi competenti a decidere. Loperato del Presidente stato duplice: le modalit con le quali
il Presidente ha gestito in prima persona le fasi di formazione dei Governi ad inizio legislatura o le crisi di
governo e le modalit con le quali ha inteso dettare il ritmo nellattivit del Governo e del Parlamento.
La registrazione del principio di efficienza quale precipitato, giuridicamente rilevante, del concreto esercizio
dei poteri presidenziali se da un lato concorre a confermare la percezione che con Napolitano i poteri
presidenziali siano diventati un po' pi ultimativi dallaltro lato nella nostra storia istituzionale, il
rafforzamento del ruolo e della presenza presidenziale, pi che rappresentare una delle cause determinanti di
una certa evoluzione della nostra forma di governo, abbia finito per segnalare la registrazione di dinamiche
gi ampiamente emerse nel tessuto politico e sociale. Lampliamento del ruolo presidenziale sembra
presentarsi pi come effetto che come causa.
4.1. Lefficienza nei momenti di ricambio istituzionale

Quanto al primo aspetto, relativo ai poteri di intermediazione politica, Napolitano a fronte di crisi di governo
o in sede di formazione di un nuovo Governo mai si attardava in lunghe consultazioni.
Il mutamento del sistema elettorale consentiva labbreviazione delle consultazioni presidenziali. Il Presidente
Scalfaro concentrava le consultazioni in due sole giornate e stimolava coloro ai quali conferiva il preincarico
a riferirgli nel pi breve tempo possibile.
Era con la Presidenza Napolitano che lapplicazione del principio dellefficienza alle fasi di transizione
istituzionale riceveva una pi decisa qualificazione e consacrazione.
Il canone dellefficienza: 1) guidava la scansione impressa dal Presidente Napolitano al ritmo delle
consultazioni per la formazione dei Governi. In occasione della formazione, ad inizio legislatura, sia del II
Governo Prodi, che del IV Governo Berlusconi, Napolitano sottolineava la rapidit con la quale erano state
svolte le consultazioni, si era proceduto speditamente, non si opponeva alla deroga alla prassi
dellaccettazione dellincarico con riserva.
Nel corso della XV legislatura dopo le dimissioni del II Governo Prodi e dopo il conseguente giro di
consultazioni Napolitano riteneva che laccertamento della necessaria maggioranza politica dovesse essere
compiuto in tempi brevissimi.
Nel 2008 con le dimissioni del II Governo Prodi conseguite allesito non favorevole della votazione del
Senato sulla questione di fiducia, il Presidente sottolineava come tutti fossero stati ascoltati in tempi
ragionevoli. Conferiva quindi un mandato esplorativo al Presidente del Senato, Franco Marini, affinch gli
riferisse nel pi breve tempo possibile.
Nel corso della XVI legislatura, le dimissioni del IV Governo Berlusconi sfociavano nelle consultazioni
presidenziali e terminavano con lincarico al senatore Mario Monti.
Il complesso scenario politico scaturito dalle elezioni del 2013 Napolitano rivendicando lassenza di pretese
lentezze italiane e chiedendo che si procedesse senza sterili lungaggini. Il preincaricato avrebbe dovuto
riferirgli in ordine alla verifica sullesistenza di un sostegno parlamentare certo. Napolitano lasciava gi
intravedere il suo sfavore per soluzioni orientate verso governi di minoranza.
Il 28 marzo 2013 lon. Bersani gli riferiva circa lesito non risolutivo dellincarico ricevuto, il Presidente
Napolitano si riservava di prendere senza indugio iniziative volte ad accertare i possibili sviluppi. Bench le
principali rappresentanze parlamentari sentite confermassero linconciliabilit delle rispettive posizioni in
vista della formazione dellEsecutivo, Napolitano, prossimo allo scadere del mandato, riteneva di poter fino
allultimo giorno concorrere almeno a creare condizioni pi favorevoli nominando due gruppi di esperti in
materia istituzionale ed economico-sociale ed europea, per formulare proposte quale materiale utile al suo
successore.
Dopo la sua rielezione, il 21 aprile 2013, esauriva nellarco di una giornata le consultazioni per la formazione
del nuovo Governo gi troppo lungamente atteso. Lincaricato on. Letta affermava che avrebbe riferito al
Capo dello Stato nel pi breve tempo possibile.
2) integrava un criterio di indirizzo nella scelta di determinate personalit. Lefficienza orientava anche la
scelta di alcune personalit nello svolgimento di incarichi istituzionali o di consulenza istituzionale.

3) operava quale deterrente per ipotesi di scioglimento anticipato delle Camere. Il 6 febbraio 2008 constatata
limpossibilit di dar vita a una maggioranza Napolitano si induceva a sciogliere anticipatamente le Camere
sottolineando come il suo operato fosse sempre stato ispirato ad una maggiore linearit, stabilit ed
efficienza. Dichiarava di ritenere suo dovere istituzionale formare un nuovo Esecutivo anzich sciogliere le
Camere in modo da scongiurare una paralisi dellattivit di governo e parlamentare.
Diversamente, il 22 dicembre 2012, a seguito della decisione irrevocabile di Monti di dimettersi per il venir
meno del sostegno della principale forza politica della maggioranza di governo, il Capo dello Stato
scioglieva anticipatamente le Camere.
4.2. Lefficienza quale pungolo allattivit degli organi di indirizzo politico
Durante il IV Governo Berlusconi, Napolitano spronava Esecutivo e Parlamento ad assumere quelle
decisioni attese.
Egli contribuiva non solo ad isolare e far emergere le tematiche da affrontare prioritariamente, ma suggeriva
anche la tempistica. Innumerevoli sono stati i richiami alle forze politiche. Come preannunciato sin dal
discorso di fine anno 2008, le forze politiche avrebbero dovuto primariamente affrontare il tema del
risanamento della finanza pubblica mediante la revisione della spesa.
Nel novembre 2010 alle raccomandazioni del Capo dello Stato faceva seguito la convocazione al Quirinale
dei Presidenti di Camera e Sanato che si accordavano sulla posticipazione della discussione della mozione di
sfiducia presentata dal Pd per dare la precedenza in calendario alla approvazione della legge di stabilit e
bilancio.
Nella procedimentalizzazione dellatto di dimissioni dellEsecutivo, il Presidente Napolitano giocava un
ruolo non secondario. In particolare, sia per le dimissioni del IV Governo Berlusconi che del Governo Monti
la posposizione delleffettivit delle stesse allesigenza di onorare, attraverso lapprovazione della legge di
stabilit e bilancio, gli impegni presi con lUnione europea e di non disattendere le aspettative dei mercanti
internazionali, se non frutto della ideazione del Presidente Napolitano, era di certo di gran parte riconducibile
al suo potere di persuasione.
Le dimissioni del IV Governo Berlusconi erano state precedute da un significativo attivismo del Presidente.
Napolitano aveva avviato una serie di contatti informali con le forze di maggioranze e opposizione e aveva
pubblicato alcuni comunicati che sembravano inequivocabilmente preludere allapertura formale della crisi
di governo. Aveva espresso il convincimento sullinevitabilit delle dimissioni del Presidente Berlusconi. E
bench con tali contatti informali avesse precorso lapertura della crisi di governo, Napolitano preferiva che
la formalizzazione delle dimissioni fosse successiva agli adempimenti di bilancio.
Nel dicembre 2012 a fronte della decisione di Monti di rassegnare le dimissioni gli organi di stampa
rendevano noto lintervento calmieratore di Napolitano non incline ad una immediata apertura della crisi di
governo. Il Capo dello Stato informava di aver ricevuto i vertici del Pdl che avevano manifestato il fermo
intendimento di contribuire a unordinata conclusione della legislatura. Napolitano confidava in un percorso
costruttivo e corretto sul piano istituzionale, nellinteresse del paese. Risultava che Monti si sarebbe dimesso
solo dopo lapprovazione della legge di stabilit e di bilancio.

Nellottica del Presidente Napolitano la necessit di decidere doveva precedere e prevalere su qualsiasi
bisogno di chiarificazione politica.
Napolitano seguiva da vicino loperato di Governo e Parlamento sul tema del risanamento del bilancio
pubblico, incalzandoli su pi fronti.
Nel 2011 Napolitano prendeva atto della rapidissima approvazione della manovra di finanza pubblica resa
possibile da pochi qualificati emendamenti da parte dellopposizione; esprimeva vivo apprezzamento per la
spedita calendarizzazione dei lavori parlamentari e gratitudine per i tempi brevissimi con cui il Parlamento
aveva proceduto allesame e alla votazione del decreto legge.
Cavalcando londa dellurgenza imposta dalla complessa crisi diventava imprescindibile sapervi rispondere
con tempestivit ed adeguatezza, con efficienza. Le censure contro labuso della decretazione durgenza e
della questione di fiducia sui relativi disegni di legge di conversione subivano unattenuazione nel corso
dellesperienza del Governo Monti.
Durante lesperienza del IV Governo Berlusconi emergeva lattivismo del Presidente Napolitano su
tematiche di stretto indirizzo politico affinch fossero affrontare con la massima efficienza ed efficacia;
latteggiamento del Capo dello Stato assumeva una diversa sfumatura durante i Governi Monti e Letta: non
pi di espresso pungolo a decidere, ma di pubblica gratificazione e di implicito sprone a proseguire sulla
strada intrapresa. In relazione al Governo Monti in riferimento alle misure di austerit intraprese
dallEsecutivo: bisogna proseguire su questa strada, realizzando in tempi straordinariamente serrati un
programma di provvedimenti legislativi e amministrativi. In relazione al Governo Letta: apprezzamento
per il decreto cos accurato in tema di meccanismi di governance per la realizzazione dellExpo 2015.
Un percorso uniforme nelle diverse legislature e nel succedersi dei diversi Governi seguivano gli interventi
presidenziali su tematiche estranee alle classiche questioni di indirizzo politico mediante la quale
ordinariamente si svolge la funzione di governo, quella relativa alle riforme istituzionali e quella elettorale.
Questultima integrava il refrain di molteplici appelli presidenziali, a partire dalla XV legislatura, tutti rivolti
a sollecitarne tanto una seria messa allordine del giorno, quanto un risolutivo accordo tra le forze politiche
su quella che il Presidente Napolitano descriveva come una necessaria condizione di stabilit politica ed
efficienza istituzionale. Spronava le forze politiche a recuperare il tempo perduto.
La rielezione e la conseguente nomina del Governo Letta sembravano destinate a segnare una svolta.
Laccettazione alla ricandidatura passava attraverso limpegno delle forze politiche di portare a termine liter
riformatore. Napolitano apponeva un doppio vincolo alle riforme: larticolazione programmatica del
Governo delle larghe intese e la minaccia di sue dimissioni anticipate. Uno dei primi provvedimenti adottati
dal Governo Letta era la delibera del disegno di legge costituzionale di riforma dei Titoli I, II, III e V della
parte Seconda della Costituzione da portare a termine in diciotto mesi, quale lasso temporale ritenuto giusto.
Napolitano in occasione dellincontro con i membri della Commissione per le riforme costituzionali
dichiarava che in ultima istanza riforme, modifiche, adeguamenti, ripensamenti dellordinamento
rappresentano un inconfutabile e ineludibile bisogno. Inoltre dichiarava che lItalia doveva essersi data una
prospettiva nuova, pi serena e sicura. In altre due occasioni ribadiva la necessit di marciare speditamente
sul percorso riformatore. Con specifico riguardo alla riforma elettorale, brandiva la data delludienza della

Corte costituzionale quale deadline, non essendo pi ammissibile che il Parlamento naufraghi ancora.
Tornava sulla indispensabilit di una riforma elettorale prima delludienza della Corte Costituzionale, il
Parlamento doveva affermare il ruolo suo proprio intervenendo almeno a modificare la legge vigente nelle
norme su cui la consulta ha gi espresso pi di una volta serie riserve di costituzionalit.
Limportanza che per il Presidente assumeva il lasso temporale entro il quale decidere.
5. Conclusioni
La presidenza Napolitano verr ricordata per la solerzia e lattivismo in due momenti complessi della vita
istituzionale: Governo Monti e Letta. Lincarico a costituire il Governo stato variamente vincolato dal Capo
dello Stato. Eppure, anche queste due ipotesi di significativo interventismo, qualificate da un intensivo
sfruttamento dei poteri presidenziali, non si pongono in una direttrice sconosciuta alle pregresse esperienze.
sembrato di poter isolare un connotato giuridicamente rilevante che ha qualificato la gestione della
dinamica della forma di governo parlamentare italiana durante la Presidenza Napolitano: il principio di
efficienza da intendere sia nel senso della capacit di adottare decisioni entro tempi ragionevoli e di
adeguatezza delle competenze.
Sul versante della competenza tecnica, lefficienza si tradotta nella fiducia riposta dal Presidente
Napolitano in determinate personalit.
Nel fare ci Napolitano si posto nel solco di una dinamica e di un indirizzo (democrazia efficiente) gi da
tempo entrati nel nostro ordinamento.
Si tentato di spostare la prospettiva concausale alla base dellinefficiente funzionamento del sistema
parlamentare.
Negli ultimi mesi il tema delle riforme costituzionali ed elettorali tornato dattualit sia nel metodo che nel
merito, con il disegno di legge costituzionale di istituzione del Comitato parlamentare per le riforme
costituzionali ed elettorali. La sfida che si pone quella di realizzare un sistema politico coeso, istituzioni
rappresentative capaci di esprimere decisioni, un sistema di governo stabile e responsabile.
La democrazia decidente una che sforna decisioni in tempi rapidi. In tale direttrice si inserito, negli ultimi
tempi, lintervento tutorio dei c.d. tecnici, quale ulteriore ratifica dellincapacit di cui soffre il sistema
politico italiano. Il ridimensionamento dellambito delle decisioni spettanti alla politica a favore della delega
delle medesime ad organismi indipendenti e tecnicamente competenti fenomeno ampliatosi.
Una Presidenza della Repubblica ha rappresentato il riflesso di riposizionamenti, riassestamenti e riequilibri
gi sviluppatisi. Lefficientismo nellattivit di competenza del Presidente e nella gestione delle principali
fasi di passaggio politico-istituzionale, nonch nellefficientismo, costituiscono s la cifra della Presidenza
Napolitano giuridica che ha cercato di imprimere nel sistema, ma lordinamento si era gi da s, e da tempo,
orientato in tale direzione.
Rimane, pur sempre, ferma e difficilmente smentibile la censura che stabilit di governo non di per s
efficienza e che le esigenze di efficienza talora tradiscono i canoni pi tradizionali della democrazia
rappresentativa. Si forse arrivati al capolinea di un percorso nel quale dovranno trovare un bilanciamento
due principi giuridici: democrazia rappresentativa e efficienza operativa.

Linterrogativo iniziale verteva sulla possibilit di rintracciare una qualificazione giuridica al correttivo
impresso dagli interventi del capo dello Stato allandamento della forma di governo parlamentare italiana.
Tale qualificazione giuridica stata rintracciata, per il tramite della prassi consolidata e rafforzata dalla
Presidenza Napolitano, nel criterio/principio della efficienza.
Lattuale Presidente della Repubblica Mattarella che ha iniziato il suo mandato 08 febbraio 2015.
Lattuale Presidente del Consiglio Matteo Renzi (Pd) che ha fatto il suo giuramento in data febbraio 2014.
Ha ottenuto la fiducia prima dal Senato e poi dalla Camera. Siamo allinterno delle XVII legislatura
successivamente al Governo Letta. Lincarico di formare un nuovo governo stato affidato a Renzi da
Napolitano, dopo le dimissioni di Enrico Letta (a seguito di un documento dove il Pd chiedeva il cambio
dellEsecutivo). Il Governo Renzi formato da esponenti di diversa provenienza politica.