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URBANISMO NA PERIFERIA DO
MUNDO GLOBALIZADO
metrpoles brasileiras
ERMNIA MARICATO
Professora e Coordenadora da Ps-Graduao da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP.
Ex-Secretria de Habitao e Desenvolvimento Urbano do Municpio de So Paulo.
Autora do livro A cidade do pensamento nico.
Resumo: O texto enfoca o processo de urbanizao no Brasil a partir de alguns indicadores demogrficos
(mortalidade infantil, expectativa de vida mdia, fertilidade feminina), socioeconmicos (crescimento, renda,
desemprego e violncia) e urbansticos (crescimento urbano e crescimento de favelas), de modo a evidenciar
um quadro controverso marcado por positividades e negatividades. Diversos autores so consultados para buscar
a explicao desse quadro. A urbanizao da sociedade brasileira se deu no sculo XX, mas carrega todo o
peso da formao da sociedade caracterizada como defasagem e continuidade.
Palavras-chave: urbanizao; industrializao; indicadores sociais.
urbanizao da sociedade brasileira tem constitudo, sem dvida, um caminho para a modernizao, mas, ao mesmo tempo, vem contrariando
aqueles que esperavam ver, nesse processo, a superao do
Brasil arcaico, vinculado hegemonia da economia agroexportadora. O processo de urbanizao recria o atraso a
partir de novas formas, como contraponto dinmica de
modernizao. As caractersticas do Brasil urbano impem
tarefas desafiadoras, e os arquitetos e planejadores urbanos no tm conhecimento acumulado nem experincia para
lidar com elas. A dimenso da tragdia urbana brasileira
est a exigir o desenvolvimento de respostas que devem
partir do conhecimento da realidade emprica para evitar a
formulao das idias fora do lugar to caractersticas do
planejamento urbano no Brasil (Maricato et alii, 2000).
O objetivo deste texto contribuir para um maior conhecimento da realidade brasileira e para o desmonte das
construes ideolgicas presentes, tanto nas representaes
sobre as nossas cidades quanto nos planos mgicos que nos
propem outros saltos para o futuro, alm daqueles que uma
parcela da sociedade brasileira j deu, buscando atalhos e
ignorando o destino da maior parte da populao restante.
O Brasil, como os demais pases da Amrica Latina,
apresentou intenso processo de urbanizao, especialmente
na segunda metade do sculo XX. Em 1940 a populao
urbana era de 26,3% do total. Em 2000 ela era de 81,2%.
Esse crescimento se mostra mais impressionante ainda se
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de avano relativo de foras espontneas e de fortalecimento do mercado interno, com grande desenvolvimento
das foras produtivas, diversificao, assalariamento crescente e modernizao da sociedade, como nota Caio Prado um dos pensadores que enfatizam a relao entre a
consolidao do mercado interno e a construo da nao, relao essa que, entretanto, era fortemente constrangida pela desigualdade regional. Mas essa construo autnoma da nao interrompida pelo rearranjo
por que passa o processo brasileiro de industrializao
aps o fim da Segunda Guerra, quando se verifica sobre ele um significativo e crescente controle do capital
internacional.1
Em 1950 o processo de industrializao entra em nova
etapa. O pas passa a produzir bens durveis e at mesmo
bens de produo. Para Celso Furtado, com essa nova
dependncia o centro das decises no mais interno ao
pas e nem tem o mercado nacional como seu epicentro.
A dependncia se aprofunda, bem como a insero subalterna do pas na diviso internacional do trabalho.
Alm dos inmeros eletrodomsticos e bens eletrnicos, o automvel produzido por essa grande indstria
fordista promove, a partir dos anos 50, mudanas significativas no modo de vida dos consumidores (que inicialmente eram restritos s faixas de maior renda) e tambm
na habitao e nas cidades. Com a massificao do consumo dos bens modernos, dos eletroeletrnicos e tambm
do automvel, mudam radicalmente o modo de vida, os
valores, a cultura e o conjunto do ambiente construdo.
Da ocupao do solo urbano at o interior da moradia, a
transformao foi profunda, o que no significa que tenha
sido homogeneamente moderna. Ao contrrio, os bens
modernos passam a integrar um cenrio em que a prmodernidade sempre foi muito marcante, especialmente
na moradia ou no padro de urbanizao dos bairros da
periferia (Maricato, 1996).
O grau de dependncia externa (se que podemos medir
a maior ou menor independncia para enxergar a realidade social interna e reagir a ela) interfere decisivamente na
produo do ambiente construdo. Caio Prado Jr. tem, entre
muitas virtudes, a de chamar ateno, de forma pioneira,
sobre a predao ambiental que acompanha cada ciclo
econmico brasileiro. Alm de utilizar os melhores esforos e a energia do pas, que restam imobilizados e abandonados quando o produto que objeto desse movimento
deixa de ser demandado pelo mercado externo, o territrio tambm arrasado, como acontece com o ciclo da cana,
do ouro, do caf, etc. (Prado Jr., 1990).
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Celso Furtado destaca o carter predatrio dessa industrializao, que, diante do infraconsumo da maior parte
da populao, implanta no pas um modelo baseado na
obsolescncia programada, no desperdcio, na substituio de produtos que prpria dos pases altamente desenvolvidos (Furtado, 1959).
De 1940 a 1980, o PIB brasileiro cresceu a ndices
superiores a 7% ao ano, um dos maiores do mundo no
perodo. A riqueza gerada nesse processo permaneceu
bastante concentrada, como veremos, embora, mesmo com
a concentrao da renda, o alto grau do crescimento econmico tenha infludo na melhora de vida de toda a populao, especialmente daquela que abandonou o campo
buscando melhores condies de vida nas cidades.
com o Banco Nacional da Habitao integrado ao
Sistema Financeiro da Habitao, criados pelo regime
militar a partir de 1964, que as cidades brasileiras passam
a ocupar o centro de uma poltica destinada a mudar seu
padro de produo. A drenagem de recursos financeiros
para o mercado habitacional, em escala nunca vista no pas,
ocasiona a mudana no perfil das grandes cidades, com a
verticalizao promovida pelos edifcios de apartamentos. A introduo do apartamento como principal forma
de moradia da classe mdia tem incio na dcada de 40,
em Copacabana, no Rio de Janeiro. Mas com a implementao do SFH Sistema Financeiro da Habitao ,
em 1964, que o mercado de promoo imobiliria privada, baseado no edifcio de apartamentos, consolida-se por
meio de uma exploso imobiliria. Alm da imagem das
cidades, mudam tambm o mercado fundirio e vrios
aspectos da cadeia produtiva (que, apesar disso, no abandona suas caractersticas de atraso em relao ao processo de trabalho) (Ribeiro, 1997; Castro, 1999).
Infelizmente o financiamento imobilirio no impulsionou a democratizao do acesso terra por meio da
instituio da funo social da propriedade. Essa era a proposta da reforma urbana preconizada pelos arquitetos no
Congresso do IAB Instituto de Arquitetos do Brasil
de 1963. A atividade produtiva imobiliria no subjugou
as atividades especulativas, como ocorreu nos pases centrais do capitalismo. O mercado no se abriu para a maior
parte da populao que buscava moradia nas cidades. Ele
deu absoluta prioridade s classes mdias e altas.
Por outro lado, as iniciativas de promoo pblica
os conjuntos habitacionais populares tambm no enfrentaram a questo fundiria urbana, como bem mostra
Silva em sua tese de doutorado (Silva, 1998). Os governos municipais e estaduais desviaram sua ateno dos
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TABELA 1
Cidades com Mais de 1 Milho de Habitantes
Brasil 1980-1996
Metrpoles
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
So Paulo
Rio de Janeiro
Belo Horizonte
Porto Alegre
Recife
Salvador
Fortaleza
Braslia
Curitiba
Campinas
Belm
Goinia
Manaus
Populao 1996
(em milhes)
16.667
10.532
3.829
3.292
3.258
2.776
2.639
2.354
2.349
1.992
1.629
1.417
1.157
1,89
1,03
2,53
2,59
1,80
3,09
3,51
3,55
3,04
3,48
3,04
3,67
4,58
Fonte: IPEA.
24
1,45
0,77
2,00
1,43
1,10
1,59
2,35
3,69
3,43
2,29
2,39
3,30
2,73
tadas. Apesar dessa observao, a acelerao extraordinria do crescimento das cidades de porte mdio e das
cidades litorneas de um modo geral exige, evidentemente, ateno.
preciso considerar ainda que as periferias das metrpoles cresceram mais do que os ncleos centrais, o
que implica um aumento relativo das regies pobres. Das
12 regies metropolitanas, os municpios centrais cresceram em mdia 3,1% entre 1991 e 1996, enquanto os
municpios perifricos cresceram 14,7%. Dessas metrpoles, as periferias que mais se expandiram, no perodo, foram: Belm (157,9%), Curitiba (28,2%), Belo Horizonte (20,9%), Salvador (18,1%) e So Paulo (16,3%)
(Ipea, 1999). Em algumas metrpoles, a diminuio do
crescimento dos centros transformou-se em crescimento negativo dos bairros centrais. H estudos que evidenciam essa dinmica em So Paulo e no Rio de Janeiro
(Silva, 1998). Em Belm, o municpio central como
um todo que apresenta crescimento negativo em contraposio ao gigantesco aumento dos municpios perifricos.
Outra mudana importante da dinmica demogrfica,
que afeta o padro de urbanizao, diz respeito diminuio do crescimento populacional devido, principalmente, diminuio da taxa de natalidade, ou seja, ao
decrscimo do nmero de filhos das mulheres em idade
frtil. Poucos pases apresentaram uma queda to grande da taxa de natalidade em to curto perodo histrico.
Entre 1940 e 2000, essa taxa passa de 44,4 para 22,2.
Isso significa uma variao da mdia de 4,4 para 2,2 filhos para a mulher em idade frtil. No Grfico 1 e na
Tabela 2, mostrada a evoluo da taxa de natalidade
entre 1940 e 2000 e da taxa de incremento populacional
entre 1960 e 2000.
Taxas de Natalidade
Brasil 1940-2000
O PROCESSO DE URBANIZAO E A
EVOLUO DE INDICADORES SOCIAIS
Entre os indicadores que evoluram positivamente nos
ltimos 50 anos no Brasil esto o da mortalidade infantil
e o da esperana de vida ao nascer. Em 1940 o pas apresentava uma taxa de 149 mortes entre mil nascidos vivos,
antes de atingir um ano de idade. Em 1996 essa taxa foi
de 50. A significativa diminuio do ndice num perodo
relativamente curto, que pode ser verificada no grfico 2,
est relacionada, especialmente, extenso da rede pblica de gua, s campanhas de vacinao e ao atendimento
s gestantes.
Quanto expectativa de vida ao nascer, o pas apresentava a mdia nacional de 42,7 anos em 1940 e de 67 anos em
1996. um espetacular acrscimo de anos de vida mdia.
Essa significativa melhora de indicadores no os torna
homogneos se consideradas as diversas regies no Brasil. Nas reas mais pobres, especialmente no Nordeste, os
ndices evoluem positivamente, mas mantm uma diferena
negativa em relao mdia nacional. Em 1940, por exemplo, a esperana de vida ao nascer na Regio Nordeste
era de 38,4 anos, quando a mdia nacional era de 42,7.
De qualquer modo, h uma notvel e clara melhora de vida
de toda a populao brasileira nesse perodo se forem levados em conta os dados apresentados, pois tanto a queda
da mortalidade infantil quanto o aumento da esperana de
vida ao nascer se referem a uma melhora genrica. Tratase da possibilidade de viver mais anos ou simplesmente
de viver mais de um ano de vida (no caso da mortalidade
infantil).
TABELA 2
Taxa Mdia de Incremento Anual da Populao
Brasil 1960-1991
Em porcentagem
Taxa Mdia de Incremento da Populao
Anos
Total
Urbana
Rural
1960/1970
2,9
5,2
0,6
1970/1980
2,5
4,4
0,6
1980/1990
1,9
3,0
-0,6
1991/2000
1,6
2,5
-1,2
25
GRFICO 3
Esperana de Vida ao Nascer
Brasil 1940-1996
DADOS SOCIOECONMICOS
O Brasil apresentou um crescimento econmico acelerado durante o perodo de 1940 a 1980, sem entretanto
modificar significativamente a forte desigualdade social,
como j foi observado. O impacto do declnio econmico
nas dcadas de 80 e 90 sobre uma sociedade j desigual
aprofundou a excluso social.
O registro do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro,
nos ltimos 50 a 60 anos do sculo XX, revela um crescimento notvel da economia dos anos 40 aos 80 (mdia de
7% ao ano), seguidos das chamadas dcadas perdidas
anos 80 e 90 , quando se constatou uma queda significativa do crescimento (mdia de 1,3% ao ano nos anos 80 e
2,1% ao ano entre 1990 e 1998).
No so necessrios argumentos para relacionar a evoluo desses indicadores ao processo macio de urbanizao. Alguns dos principais fatores orientadores dessa
dinmica so: socializao de informaes, extenso do
servio de gua potvel, extenso dos servios de vacinas, acesso a antibiticos, atendimento mdico ao parto e
gestante, aumento da escolaridade, entre outras condies que so mais acessveis em meio urbano.
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TABELA 3
Distribuio de Renda
Brasil 1981-1995
Em porcentagem
Distribuio
50% Mais Pobres
10% Mais Ricos
1% Mais Ricos
1981
1995
14,5
44,9
13,4
13,3
47,1
14,4
Fonte: Dieese.
27
GRFICO 5
Aumento da Violncia, segundo Taxa de Homicdios
Municpio de So Paulo 1960-1997
Taxa
28
GRFICO 6
Fonte: PRO-AIM.
29
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DEFASAGEM E CONTEMPORANEIDADE
TAMBM NAS CIDADES
Paralelamente a uma evoluo altamente positiva em
relao mortalidade infantil, esperana de vida ao nascer, diminuio do crescimento demogrfico e ao aumento da escolaridade, o processo de urbanizao no Brasil
apresenta, como se viu, a reproduo de novos e antigos
males, nos indicadores de violncia, pobreza, predao
urbana e ambiental, poluio do ar e da gua, etc.
Para a compreenso desse paradoxo, a anlise pode ser
orientada em dois rumos. O primeiro relaciona esse desenvolvimento urbano s caractersticas histricas de uma
sociedade de razes coloniais, que nunca rompeu com a
assimetria em relao dominao externa e que, internamente, nunca rompeu tampouco com a dominao fundada sobre o patrimonialismo e o privilgio. Como nota
Caio Prado Jr., o proprietrio privado se tornou poder
poltico, econmico e social. O desenvolvimento das idias
liberais seria inviabilizado pela falta de autonomia entre
essas esferas. O direito que a Coroa Portuguesa guardou
sobre a terra foi apenas formal. O incrvel atraso verificado nos registros de propriedades no Brasil que permite
a constante apropriao privada das terras devolutas ou a
confuso, at nossos dias, sobre os limites das proprieda-
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depende de a quem ela (a aplicao) se refere. Essa flexibilidade, que inspirou tambm o jeitinho brasileiro,
ajuda a adaptar uma legislao positivista, moldada sempre a partir de modelos estrangeiros, a uma sociedade em
que o exerccio do poder se ajusta s circunstncias, e o
que antes justificava um Estado forte, pode em seguida
justificar seu contrrio. profundo o deslocamento entre
a retrica e o real.
Esse paradoxo na aplicao da lei assume contornos
mais complexos na cidade. No se trata apenas de remeter para a ilegalidade parte da populao que no tem acesso ao mercado formal. H uma correlao entre lei (urbanstica) e mercado imobilirio capitalista. O financiamento
se aplica somente aos imveis legais. A dificuldade no
financiamento de imveis populares, em todo o Brasil
(caso da carta de crditos da Caixa Econmica Federal,
em meados dos anos 90), deve-se ilegalidade generalizada desses imveis cuja documentao no corresponde
s exigncias do banco. H portanto uma correlao entre
financiamento e imvel legal que termina por excluir grande parte da populao do acesso a emprstimos destinados aquisio ou construo de moradia.
Por outro lado, o controle urbanstico (a fiscalizao
sobre o uso e a ocupao do solo), de competncia municipal, se d somente na cidade legal. Para os assentamentos ilegais, em reas que no interessam ao mercado imobilirio, a fiscalizao precria. Nem mesmo em reas
de proteo ambiental, sobre as quais incidem leis federais, estaduais e municipais, a fiscalizao e a aplicao
da lei ocorrem com mais rigor do que nas reas valorizadas pelo mercado (o que no significa que haja o mximo
rigor). Existe tambm, portanto, uma correlao entre
mercado e gesto pblica urbana. Mas essa relao vai
mais longe. O mercado imobilirio visa aos investimentos pblicos urbanos. Essa a causa do investimento que
justifica a sofisticao dos lobbies.
Essa cidade legal concentra tambm a maior parte dos
investimentos pblicos, j que ela se faz imagem e semelhana das congneres do Primeiro Mundo. O arbtrio
acarreta uma tenso na aplicao da lei. A relao de favor reina soberana: na gesto, na regulao, nos pequenos investimentos na periferia, que obedecem troca
clientelista...
Numa anlise que fizemos sobre o extinto Banco Nacional da Habitao (1964-1983) ficou evidenciada uma
repartio do bolo dos recursos pblicos (melhor seria
cham-los de semipblicos) entre as empresas de construo pesada (obras de saneamento, urbanizao) e em-
presas de edificaes (construo de conjuntos habitacionais). Os promotores imobilirios privados estavam satisfeitos em interferir sistematicamente na regulao dos
recursos do SBPE (poupana privada) e da terra urbana.
Completando esse quadro de interesses, os governantes
distribuam unidades habitacionais como parte da relao
de troca ou favor (Maricato, 1987).
claro que no podemos deixar de lembrar que muitas
moradias foram construdas pelo SFH, abrigando muita
gente (2,4 milhes de unidades entre 1964 e 1986), mas o
rumo poderia ter sido bem diferente: menos desperdcio,
impulsionando a cadeia produtiva para tecnologias mais
adequadas, com polticas urbanas mais racionais, privilegiando a maioria da populao.
O segundo rumo para o qual se tem dirigido a anlise
se concentra na natureza do mercado imobilirio privado
legal, que deixa de fora mais da metade das populaes
urbanas. Nas cidades litorneas em que a populao trabalhadora local tem de disputar as terras com o mercado
imobilirio de veraneio, a populao excluda do mercado legal privado pode atingir mais de 80% do total, como
o caso do municpio de So Sebastio.
As polticas de promoo pblica tambm no suprem
essa imensa demanda. Na ausncia de alternativa habitacional regular, a populao apela para seus prprios recursos e produz a moradia como pode. As conseqncias
desse universo de construo, completamente desregulado
e ignorado pelo Estado, so trgicas, dadas suas dimenses. A maior parte dos governos municipais e estaduais
desistiu de responder pelo poder de polcia sobre o uso
e a posse do solo. A ocupao predatria e irracional resultante dessa falta de controle a principal causa de uma
lista grande de males, inaceitveis em pleno incio do sculo XXI: enchentes, desmoronamentos, poluio hdrica,
epidemias, etc.
Apesar de o processo de urbanizao da populao
brasileira ter se dado, praticamente, no sculo XX, ele
conserva, como vimos, muitas das razes da sociedade
patrimonialista e clientelista prprias do Brasil pr-republicano. As resistncias que, durante dcadas, buscaram
contrariar a abolio do trabalho escravo marcaram o surgimento do trabalho livre. A cidade , em grande parte,
reproduo da fora de trabalho. Desde sempre, essa reproduo, entre ns, no se deu totalmente pelas vias formais, e sim pelos expedientes de subsistncia. Essa caracterstica marca decisivamente a produo das cidades.
O patrimonialismo impediu o surgimento da esfera pblica, alimentando o fisiologismo, o paroquialismo, o clien-
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NOTAS
1. Plnio de Arruda Sampaio Jnior analisa, em sua tese de doutorado, as dificuldades da construo da nao brasileira a partir de trs autores brasileiros que
rejeitam interpretaes dos centros hegemnicos Caio Prado Jnior, Florestan
Fernandes e Celso Furtado (Sampaio Jr., 1999).
MOREIRA, T.A. e COSTA NETO, J. de B. Preos de desapropriaes de terras: limites s polticas pblicas nas reas de habitao, meio ambiente e
vias pblicas em So Paulo. So Paulo, LABHAB-FAUUSP e Lincoln
Institute of Land Policies, 2000.
PAMPLONA, T.; MAUTNNER, Y. e MARICATO, E. A apoteose dos contrastes. So Paulo, Fupam, no prelo.
BUENO, L.M. de M. Projeto e favela: metodologia para projetos de urbanizao. Tese de Doutorado. So Paulo, FAUUSP, 2000.
SILVA, H.M.B. Terra e moradia: que papel para o municpio? Tese de Doutorado. So Paulo, FAUUSP, 1998.
SIMES, A de G. A mortalidade no Rio de Janeiro e seus efeitos na reduo da
sobrevivncia masculina. Dissertao de Mestrado. Rio de Janeiro, Universidade Federal Fluminense, 2000.
SNAI. Habitao e desenvolvimento urbano. Em Destaque. So Paulo, Secretaria Nacional de Assuntos Institucionais do PT, n.6, ago. 1996.
SOUZA, A.M.G. de. Invases e intervenes pblicas: uma poltica de atribuio espacial em Salvador. Rio de Janeiro, IPPUR/UFRJ, 1990.
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