BOLETIM LEGISLATIVO N 26, DE 2015

A DESPESA FEDERAL EM EDUCAO: 2004-20141

Marcos Mendes 2

Os nmeros

A rea de educao foi bastante privilegiada em termos de alocao de recursos

federais na ltima dcada. A Tabela 1 mostra a evoluo do gasto federal como proporo da
receita lquida, dividindo-o em grandes grupos de despesa 3. Percebe-se que, exceo da
despesa de pessoal, todos os demais itens ali retratados tiveram forte expanso e passaram a
consumir parcelas crescentes dos recursos oramentrios disponveis. A educao desponta
como o item de despesa que mais cresceu. Em 2004 os desembolsos para o setor equivaliam a
4% da receita lquida do Tesouro, tendo passado a 9,3% em 2014. Um salto nada desprezvel
de 130%.
Tabela 1 Diversos Itens de Despesa do Governo Federal: 2004 a 2014
(% da Receita Lquida do Tesouro Nacional)
2004

2006

2008

2010

2011

2012

2013

2014

Variao
2004-14

Abono Salarial e Seguro Desemprego

2,7

3,3

3,5

3,8

4,2

4,4

4,5

5,3

96%

LOAS e RMV

2,1

2,6

2,7

2,9

3,0

3,3

3,4

3,8

78%

Bolsa Famlia

1,4

1,3

1,8

1,7

2,0

2,3

2,4

2,6

90%

Benefcios Previdencirios

35,7

36,7

34,2

32,7

34,4

35,9

36,0

38,9

9%

Sade

9,1

8,6

8,2

7,9

8,4

8,8

8,4

9,3

2%

Educao

4,0

4,2

4,6

5,9

6,6

7,6

7,8

9,3

130%

Pessoal (exceto sade e educao)

22,2

22,3

21,4

20,3

20,6

19,8

18,8

19,7

-11%

Investimento (exceto sade e educao)

2,1

2,8

3,9

4,7

4,1

3,8

3,7

4,3

107%

Memo: Receita Lquida (R$ bilhes) valor nominal

352

451

584

779

818

881

991

1.014

Fontes: Sistema Siga Brasil e Tesouro Nacional Resultado Fiscal do Governo Central. Elaborado pelo autor.
1

O autor agradece os comentrios e sugestes de Alexandre Rocha, Carlos Murilo de Carvalho, Paulo Springer
de Freitas, Tatiana Britto, Fernando lvares Correa Dias, Pedro Fernando Nery, Mansueto Almeida e ao
corpo tcnico do FNDE que prestou informaes relevantes sobre o Programa FIES. Bruna Abra Paggiaro e o
servio de pesquisa de informaes da Consultoria Legislativa prestaram competente auxlio no levantamento
de informaes. Os eventuais erros e as opinies aqui expressas so de responsabilidade exclusiva do autor.
Doutor em Economia. Consultor Legislativo do Senado. Autor de Por que o Brasil cresce pouco?
Desigualdade, democracia e baixo crescimento no pas do futuro. Ed. Elsevier.
O conceito de despesa utilizado ao longo de todo o texto o de despesa paga mais restos a pagar pagos e
inclui as inverses financeiras (GND 5).

O Grfico 1 mostra a evoluo da despesa federal em educao em reais

(corrigidos pela inflao para valores de 2014 4) e em porcentagem do PIB 5. Nota-se que, de
fato, a despesa quase quadruplicou no perodo em termos reais, passando de R$ 24,5 bilhes
em 2004 para R$ 94,2 bilhes em 2014, o que equivale a 1,71% do PIB (em proporo do
PIB o aumento foi de 2,3 vezes).
Grfico 1 Despesa do Governo Federal na Funo Educao: 2004 a 2014
(R$ Bilhes de 2014 e % do PIB)
100,0

94,2
1,71

1,80
1,60

80,0
1,40

70,0
60,0

1,20

50,0
40,0
30,0
20,0

% do PIB

R$ Bilhes de 2014

90,0

1,00
0,73

0,80

24,5
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
R$ BILHES DE 2014

0,60

% DO PIB

Fontes: Sistema Siga Brasil e IBGE. Elaborado pelo autor.

Notas: (1) Deflator IPCA junho a julho. (2) PIB de 2014 estimado
em R$ 5.175 bilhes.

Essa despesa superou o montante mnimo de despesa obrigatria em educao.

De acordo com o art. 212 da Constituio, a Unio deve aplicar, no mnimo, 18% de sua
receita de impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino. O Grfico 2 mostra que ao
longo de toda a dcada analisada o gasto superou esse patamar mnimo. Em especial, nos
ltimos trs anos da srie o gasto superou bastante o limite. Somente nos trs ltimos anos da
srie (2012-2014) a Unio gastou R$ 43,1 bilhes acima do limite mnimo (uma mdia de
R$ 14,4 bilhes a mais por ano), conforme retrata a Tabela 2.

A correo inflacionria feita com base na variao do IPCA acumulado entre junho de cada ano e julho de
2014. Tal procedimento usado em todos os deflacionamentos apresentados no texto.
Os dados de PIB utilizados neste texto j so aqueles divulgados pelo IBGE aps recente reviso (maro de
2015) da metodologia de contas nacionais.

Grfico 2 Despesa do Governo Federal com Manuteno e Desenvolvimento

do Ensino: 2004 a 2014 (% da Receita de Impostos)
42
36
30
25,61

24

22,54

19,36

18

23,14

12
6
0
2004

2005

2006

2007

2008

% APLICADO

2009

2010

2011

2012

2013

2014

% LIMITE LEGAL

Fonte: Relatrio Resumido da Execuo Oramentria 2004 a 2014. Apurado

conforme metodologia oficial de medio de despesas em Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino.

Tabela 2 Valor Mnimo Constitucional e Valor Efetivamente Gasto

em Educao pelo Governo Federal: 2012 a 2014

(A)

(B)

(C)

(D)=(B)*(C)

Valor
efetivamente
gasto
(R$ milhes)
(E)

(F)=(E)-(D)

(G)

(H)=(F)*(G)

2012

25,61

18

218.819

39.387

56.040

16.652

1,1366

18.926

2013

22,54

18

239.071

43.033

53.887

10.854

1,0652

11.562

2014

23,14

18

245.524

44.194

56.814

12.620

12.620

Total

%
Aplicado

%
Limite
Legal

Rec. Liq. De
Imposto
(R$ milhes)

Mnimo
Legal
(R$ milhes)

Diferena
(R$ milhes)

IPCA

Diferena em
R$ de 2014
(R$ milhes)

43.108

Fontes: Relatrio Resumido da Execuo Oramentria 2004 a 2014, Sistema Siga Brasil e IBGE. Apurado conforme metodologia
oficial de medio de despesas em Manuteno e Desenvolvimento do Ensino.
Nota: Deflator IPCA junho a julho.

Abrindo-se a despesa nos tradicionais grupos de natureza da despesa (GND)

temos o quadro mostrado na Tabela 3. Houve grande impulso nos investimentos e inverses
financeiras (em especial, o Programa FIES, analisado adiante) que cresceram mais de 1.000%
em termos reais no perodo. Os gastos com pessoal e outras despesas correntes que, em
termos absolutos, representam mais de 70% da despesa total, tambm cresceram bastante.

Tabela 3 Despesa do Governo Federal em Educao por Grupo de

Natureza da Despesa: 2004 a 2014

Pessoal e encargos sociais

Outras despesas correntes
Investimento
Inverso financeira
Total
Fontes: Sistema Siga Brasil e IBGE.
Notas: Deflator IPCA junho a julho.

2004
11.890
10.741
729
1.094
24.453

R$ Bilhes de 2014
2014
29.723
42.038
8.690
13.750
94.201

Var. %
150%
291%
1.093%
1.157%
285%

Participao % no total
2004
2014
49%
32%
44%
45%
3%
9%
4%
15%
100%
100%

A Tabela 4 mostra o gasto em maior detalhe. Nela separou-se toda a despesa de

pessoal das demais despesas, classificando-se essas ltimas de acordo com aes
oramentrias agrupadas por grandes temas. O maior destaque fica para a expanso do
financiamento para estudantes de ensino superior matriculados em escolas privadas. Esse
programa, conhecido como Fundo de Financiamento Estudantil (FIES), j o maior item de
desembolso federal em educao, a exceo dos gastos em pessoal. Consumiu R$ 13,8
bilhes em 2014, o que representa um crescimento real de 1.100% em relao s cifras de
2004. Sozinho j representa 15% de toda a despesa federal em educao.
Tabela 4 Despesa do Governo Federal em Educao em Pessoal e Encargos Sociais e em
Grupos de Aes nas Demais GND: 2004 a 2014 (R$ Bilhes de 2014)

Pessoal e encargos sociais

Concesso de financiamento estudantil FIES e antecessores
Complementao da Unio ao FUNDEF/FUNDEB
Funcionamento e Investim. em inst. federais de ensino superior
Educao profissional e tecnolgica
Funcionamento e investimentos na educao bsica
Bolsas de estudo no pas e no exterior ensino superior
Apoio alimentao escolar na educao bsica
Dinheiro direto na escola para a educao bsica
Apoio ao transporte escolar na educao bsica
Exames, avaliaes, estatsticas e censos
Outros
Total
Total sem FIES

Fontes: Sistema Siga Brasil e IBGE.

Nota: Deflator IPCA junho a julho.

2004

2014

11.890
1.138
832
2.546
436
2.402
775
1.740
594
444
192
1.464
24.453
23.315

29.723
13.769
10.862
8.790
7.127
6.999
5.132
3.702
2.119
977
815
4.185
94.201
80.431

Participao
no total em
2014
32%
15%
12%
9%
8%
7%
5%
4%
2%
1%
1%
4%
100%

Var. Real
2004-2014
150%
1.110%
1.205%
245%
1.533%
191%
562%
113%
257%
120%
325%
186%
285%
245%

 verdade que o FIES no exatamente uma despesa, mas sim uma inverso
financeira, ou seja, um emprstimo que o Governo Federal faz aos estudantes, e que dever
ser quitado por eles no futuro 6. Assim, a despesa atual (que corresponde ao total
desembolsado pelo governo, a cada ano, com o pagamento das mensalidades escolares dos
beneficirios) tem como contrapartida uma receita futura, sob a forma de quitao dos dbitos
pelos estudantes. Mas tambm verdade que os juros reais cobrados nessa linha de
financiamento so negativos, e no h no oramento qualquer rubrica para registrar os
subsdios creditcios da decorrentes (o que acaba por subestimar a despesa). Ademais, alta a
perspectiva de inadimplncia, visto que os mecanismos de aval e fiana utilizados nessa
modalidade de crdito estudantil foram bastante flexibilizados nos ltimos anos.
Ainda que no futuro haja o repagamento de parte desses emprstimos, melhorando
a situao patrimonial do governo, o impacto imediato sobre a demanda agregada (e portanto,
sobre a inflao) ocorre como se esta fosse uma despesa como qualquer outra. Por fim, devese considerar que mesmo excluindo-se os desembolsos do FIES (vide ltima linha da Tabela
4) tem-se um crescimento real de 245% da despesa com educao.
Outro item que chama ateno na Tabela 4 a despesa da Unio com o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao (FUNDEB). Esse fundo tem por objetivo complementar o financiamento do ensino
fundamental, da educao infantil, do ensino mdio e da educao de jovens e adultos; que
so providos pelos estados e municpios. O FUNDEB 7 substituiu, em 2006, o FUNDEF que
se restringia ao financiamento do ensino fundamental (1 ao 9 ano), expandindo os valores
que a Unio fica obrigada a transferir a estados e municpios.
A Tabela 5 apresenta, em maior detalhe, a impressionante escalada dos
desembolsos com o FIES e com o FUNDEF/FUNDEB. No caso do FUNDEF/FUNDEB
percebe-se o grande salto na despesa no ano de 2007, quando as novas regras, institudas com
a aprovao do FUNDEB no ano anterior, passaram a ter impacto financeiro. J o FIES
deslanchou a partir de 2010, quando foi reduzida a taxa de juros do financiamento e facilitado
o acesso ao crdito concedido pelo programa.

O Anexo I descreve as principais caractersticas do FIES, com nfase no seu mecanismo financeirooramentrio.
O FUNDEB foi criado pela Emenda Constitucional n 53/2006 e regulamentado pela Lei n 11.494/2007 e
pelo Decreto n 6.253/2007, em substituio ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundef, que vigorou de 1998 a 2006.

Tabela 5 Despesa do Governo Federal em Educao com FIES e

FUDEF/FUNDEB: 2004 a 2014
FIES
R$ milhes
% do PIB
de 2014
2004
1.138
0,03
2005
1.050
0,03
2006
1.224
0,03
2007
1.149
0,03
2008
1.241
0,03
2009
1.302
0,03
2010
1.211
0,02
2011
2.247
0,04
2012
5.342
0,10
2013
8.189
0,15
2014
13.769
0,25
Fontes: Sistema Siga Brasil e IBGE.
Notas: (1) Deflator IPCA junho a julho.

FUNDEF/FUNDEB
% Receita
Lquida
0,19
0,16
0,18
0,15
0,15
0,16
0,12
0,23
0,53
0,78
1,36

R$ milhes
de 2014
832
692
492
2.984
4.438
6.764
7.421
10.553
11.789
10.604
10.862

% do PIB
0,02
0,02
0,01
0,07
0,10
0,15
0,15
0,20
0,22
0,19
0,20

% Receita
Lquida
0,14
0,11
0,07
0,39
0,54
0,83
0,75
1,08
1,18
1,00
1,07

O terceiro item de forte expanso do gasto, registrado na Tabela 4, refere-se ao

setor de educao profissional e tecnolgica. De fato, o Programa Nacional de Ensino Tcnico
e Emprego (PRONATEC) teve grande destaque nos debates eleitorais de 2014, evidenciando
sua importncia como prioridade de governo. As despesas nessa rea subiram 1.533% em
termos reais entre 2004 e 2014, alcanando R$ 7,1 bilhes no ltimo ano da srie.
Ainda entre os grandes itens de despesa mostrados na Tabela 4, destaca-se o
funcionamento e investimento em universidades federais. Entre 2003 e 2014 foram criadas
nada menos que 18 novas universidades federais. As universidades j existentes, por sua vez,
ampliaram fortemente o nmero de vagas e expandiram suas instalaes fsicas. Com isso,
chegou-se a 2014 com gastos no setor da ordem de R$ 8,8 bilhes, mais que o triplo, em
termos reais, que o gasto em 2004.
Note-se a inrcia que se cria no gasto pblico ao se fazer investimento pesado na
criao ou expanso de universidades. Isso requerer mais gastos correntes no futuro, com a
contratao de professores e funcionrios, bem como com a aquisio de equipamentos e
manuteno das instalaes.
Chama ateno, tambm, a expanso da despesa com bolsas de estudo para o
ensino superior, com expanso real de 562% no perodo, atingindo R$ 5,1 bilhes em 2014.
Alm das concesses regulares de bolsas para mestrado e doutorado, essa rubrica inclui o
Programa Cincia sem Fronteiras, que passou a incluir os alunos de graduao entre os
elegveis a bolsas de estudos no exterior, antes restrita aos mestrandos e doutorandos.

Esses dados no contam toda a histria dos dispndios federais em educao.

H, ainda, os chamados gastos tributrios, que representam as polticas pblicas que, em
vez de serem custeadas por gastos do Tesouro, o so por isenes e desoneraes tributrias 8.
A Tabela 6 apresenta as estimativas da Receita Federal para esses gastos tributrios. Percebese um forte aumento real de 324%, com os valores de 2014 atingindo R$ 8 bilhes.
Os principais itens so os descontos com despesas em educao no Imposto de Renda e a
iseno tributria concedida a instituies de ensino consideradas como sendo sem fins
lucrativos. Os aumentos reais nesses dois itens decorrem, provavelmente, da prpria
expanso do acesso ao ensino privado decorrente das polticas do MEC e da elevao da
renda da populao.
Tabela 6 Gastos Tributrios do Governo Federal na rea da Educao: 2004 e 2014
(R$ Milhes de 2014)
2004
Descontos despesa educao no IRPF
Entidades sem fins lucrativos
PROUNI
Livros
Transporte escolar
Livros, jornais e peridicos
PROUCA-REICOMP (incentivo a computadores na escola)
Doaes a instituies de ensino distncia
Total

1.429
444

26
1.899

2014
4.071
2.776
601
401
124
48
21
16
8.058

Var. %
2004-2014
185%
525%

-38%
324%

Fonte: Receita Federal (Demonstrativos de Gastos Tributrios de 2004 e 2014).

Nota: Deflator IPCA junho a julho.

Deve-se chamar ateno para o terceiro item da lista, que o Programa

Universidade para Todos (PROUNI), que no existia em 2004 e que, em 2014, consumiu R$
601 milhes em benefcios tributrios. O PROUNI consiste em aquisio de vagas em
universidades privadas para alunos de baixa renda, por meio de concesso de benefcios
fiscais.
A Tabela 7 consolida os gastos registrados no Oramento Geral da Unio (Tabela
4) com os gastos tributrios (Tabela 6), indicando um dispndio total em 2014 de R$ 102,2
bilhes. Um incremento real de 288% em relao ao ano de 2004.
8

Definio precisa do conceito de gasto tributrio utilizado pela Receita Federal pode ser obtida em
seus relatrios
anuais
de
demonstrativos
de
gastos
tributrios,
disponvel
em
http://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/gastos-tributarios/previsoes-ploa/arquivos-eimagens/demonstrativos-dos-gastos-tributarios-dgt

Tabela 7 Despesas do Oramento Geral da Unio e Gastos Tributrios do Governo

Federal na rea da Educao: 2004 e 2014 (R$ Milhes de 2014)
Despesas no OGU
Gastos Tributrios
Total

2004
24.453
1.899
26.352

2014
94.201
8.058
102.258

Var. % 2004-2014
285%
324%
288%

Fontes: Sistema Siga Brasil, IBGE e Receita Federal (Demonstrativos de Gastos Tributrios de 2004 e
2014) Vide tabelas 4 e 6.
Nota: Deflator IPCA junho a julho.

O que significam esses nmeros?

Tal expanso de gastos pode ser considerada algo muito positivo para o pas, se os
programas nos quais o dinheiro est sendo aplicado efetivamente derem retornos sociedade
em termos de melhor qualificao da populao, aumento de produtividade, ganhos de renda,
reduo das desigualdades de oportunidade, etc. Por outro lado, pode representar um aumento
de custos sem retorno social se os programas federais voltados educao forem ineficientes.
Nesse caso, a sociedade estaria pagando mais impostos para custear servios que no lhes do
o esperado retorno.
Em que situao estamos? No fcil dizer, porque so muito escassos no pas os
estudos de avaliao de programas pblicos, tanto ex-ante, para definir a necessidade de
criao de uma nova poltica; quanto ex-post, para checar se tal poltica est gerando os
resultados desejados e para comparar seus custos a seus benefcios. As aes parecem
decorrer de presses polticas e impresses superficiais acerca da importncia desse ou
daquele tipo de programa.
Tomemos como exemplo o FIES. Em apenas quatro anos, entre 2010 e 2014, os
gastos com o programa cresceram de R$ 1,2 bilho para R$ 13,8 bilhes. Multiplicaram-se os
alunos e as escolas privadas financiadas pelo programa. Vrias dessas escolas viraram
potncias empresariais, com aes em bolsa de valores, financiadas principalmente pelos
recursos do programa. Tudo isso sem que tenham sido respondidas questes bsicas (tambm
aplicveis ao PROUNI), tais como:
Os cursos feitos pelos alunos financiados tm qualidade mnima, de modo que
o gasto no seu financiamento retornar sociedade no futuro, sob a forma de
profissionais qualificados?
Os alunos selecionados para receber o financiamento tm um padro mnimo
de desempenho acadmico que d garantias mnimas sociedade de que
aproveitaro o subsdio pblico que esto recebendo?

 alvissareira a sinalizao recente do Governo Federal de que pretende criar

alguns critrios de mrito na distribuio do benefcio como, por exemplo, exigir uma nota
mnima no Exame Nacional do Ensino Mdio (ENEM) aos alunos candidatos ao
financiamento do FIES. Da mesma forma sinaliza-se a concentrao do financiamento em
cursos que cumpram requisitos mnimos de qualidade. Isso, contudo, no parece suficiente
para chancelar o programa como sendo uma iniciativa de retorno positivo para a sociedade.
preciso que se avalie com muito mais rigor os potenciais ganhos e custos de um programa
antes de multiplicar seus gastos.
Destaque-se que o MEC, quando avalia a qualidade do curso, leva em
considerao somente aspectos objetivos da estrutura e corpo docente: nmero de
laboratrios, bibliotecas, nmero de professores com doutorado, etc. No apresentada
nenhuma estimativa do retorno obtido por alunos formados em determinado curso. Sem essa
medida, torna-se muito difcil fazer qualquer avaliao de custo-benefcio do curso que est
sendo analisado.
O mesmo tipo de considerao pode se aplicar aos demais programas federais em
educao. Que tipo de estudo considerou meritrio promover rpida expanso das
universidades federais? Fez-se alguma avaliao das vantagens naturais de cada cidade para
abrigar cursos especficos (proximidade com segmentos econmicos que demandam mo de
obra com qualificao especfica, existncia de um polo de pesquisas j consolidado na
regio, etc.)? Ou foram apenas criadas universidades pblicas que oferecem cursos em todas
as reas, multiplicando-se um modelo que j mostra grandes problemas nas universidades j
existentes? No seria o caso de ampliar o financiamento das escolas bem avaliadas e bem
sucedidas, fechando-se ou reduzindo-se aquelas de pior desempenho?
Ademais, os gestores das universidades pblicas mais antigas constantemente
reclamam de falta de verbas e ms condies para o ensino e pesquisa. No seria o caso de
concentrar os investimentos na recuperao e melhoria das instituies j existentes, para
evitar sua deteriorao e perda de patrimnio pblico, antes de se criar novas universidades?
Quais os resultados efetivos trazidos pelo Programa Cincia sem Fronteiras?
Seriam casos isolados, aqueles retratados por matrias jornalsticas dando conta de alunos sem
preparo e sem conhecimento do idioma do pas onde foram estudar? Os cursos de graduao
no Brasil estariam to defasados que, para formarmos profissionais com um mnimo de
competncia, temos de envi-los para o exterior? Ou estaramos financiando um grande
nmero de estudantes sem maturidade para o trabalho cientfico? Pouco se sabe, pouco se
avaliou.

Tambm pouco se conhece sobre o impacto positivo do PRONATEC na

empregabilidade e renda de seus alunos depois de formados, ou sobre a adequao dos
currculos dos cursos s exigncias do mercado de trabalho.
O que temos, em suma, uma aposta. Escolheram-se alguns programas para
serem turbinados. Despejou-se soma considervel de recursos em cada um deles, sem uma
adequada hierarquizao de prioridades ou avaliao do impacto de cada um deles. Espera-se
que, com sorte, eles tragam resultados no futuro.
digno de nota que, com exceo do Fundeb, os maiores aumentos de gastos
foram direcionados para as etapas finais do ensino cursos tcnicos e ensino superior. Uma
reorientao de gastos, privilegiando as etapas iniciais da educao, provavelmente
repercutiriam mais positivamente sobre a distribuio de renda e produtividade da mo de
obra em geral. A Tabela 8, construda a partir dos dados da Tabela 4, mostra que (excluindose a despesa de pessoal e outros itens de despesa para os quais no possvel associar um
nvel especfico de ensino) a destinao de verbas para os programas ligados ao ensino
superior e profissional passaram de 55% para 63% da despesa, havendo uma contrao da
participao das verbas dedicadas educao bsica na despesa total.
Tabela 8 Despesa do Governo Federal em Educao: programas voltados para ensino
superior e profissional vs.programas voltados para educao bsica: participao % no total
2004

2014

Educao Superior e Profissional

55%

63%

Educao Bsica

45%

37%

Fontes: Tabela 4. Nota: exclui os itens Pessoal e encargos sociais,

Exames, avaliaes, estatsticas e censos e Outros.

Em um pas sujeito a fortes restries fiscais, essa no parece ser a melhor forma
de gerenciar os servios pblicos. Talvez seja por isso que estejamos testemunhando a
contradio entre um governo que gasta cada vez mais em educao (e em outras polticas
pblicas) e uma populao cada vez mais insatisfeita com os servios que recebe.

Abril/2015

ANEXO I
O mecanismo financeiro e oramentrio do FIES
O Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (FIES) foi criado pela Lei
n 10.260, de 2001 (originria da Medida Provisria n 2.098-28, de 2001). Substituiu o Programa
de Crdito Educativo, que havia sido criado em 1992. A citada Lei j foi diversas vezes alterada
desde sua promulgao.
O FIES tem como principal finalidade prover financiamento da mensalidade para estudantes
universitrios matriculados em escolas privadas. Havendo disponibilidade de fundos, o FIES
tambm pode financiar cursos de educao profissional e tecnolgica, mestrado e doutorado (Lei
10.260/2001, art.1, 1).
O Fundo recebe dotaes oramentrias ordinrias anuais (a chamada Fonte 100) e tem
receitas a ele vinculadas, cabendo destacar: 30% da renda lquida dos concursos de loteria da
Caixa Econmica Federal; 100% dos prmios dessas loterias que no forem resgatados no prazo
legal; encargos e taxas recebidos nas operaes de financiamento do Fundo.
Interessante descrever o mecanismo pelo qual se processa a relao financeira entre o FIES, o
Tesouro Nacional e as escolas onde esto matriculados os alunos financiados. O FIES no paga s
escolas em dinheiro, mas sim entregando-lhes um ttulo do Tesouro Nacional (Certificado do
Tesouro Nacional CFT srie E 9). Com esse ttulo, as escolas podem quitar suas obrigaes
tributrias e previdencirias devidas Unio, em especial aquelas relativas a parcelamento de
dvidas em atraso. Esse mecanismo foi criado como uma forma de casar a expanso do crdito
educacional com um estmulo quitao de dbitos e adimplncia fiscal das escolas privadas de
ensino superior.
A operao se d da seguinte maneira, conforme dispositivos da Lei n 10.260/2001:
1) O FIES solicita ao Tesouro a emisso de uma dada quantidade/valor de CFT,
pagando ao Tesouro por esses ttulos com seus recursos oramentrios (o que
representa um desembolso do FIES registrado no oramento) art. 7, 3.
2) Ao receber esses recursos, o Tesouro Nacional os utilizar exclusivamente no
resgate de outros ttulos da ttulos da dvida pblica art. 7, 3. Ou seja, para o
Tesouro tudo se passa como se fosse uma troca de um tipo de ttulo da dvida
pblica (NTN, LFT, etc. que so resgatados) por outro tipo de ttulo da dvida
pblica (CFT, que so emitidos). Em termos lquidos, no se altera o estoque da
dvida pblica total.
9

Os CFT Srie E so ttulos com valor unitrio de R$ 1,00 e atualizao mensal pelo IGP-M (Decreto n 3.859,
de 2001).

3) O FIES entrega os ttulos s escolas, em valor equivalente ao pagamento das

mensalidades (art. 9) e passa a ter um crdito junto ao aluno financiado, que
repagar o emprstimo no prazo contratado. Todas as amortizaes feitas pelos
alunos entram no oramento do FIES como receita vinculada ao Fundo.
4) A escola utiliza os ttulos exclusivamente para o pagamento de tributos e
contribuies previdencirias art. 10.
5) Para atender ao caso em que haja escolas com mais CFT do que dvidas tributrias e
previdencirias a pagar, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
(FNDE), agente operador do FIES, promove rodadas trimestrais de recompra desses
ttulos, pagando em dinheiro s escolas art. 13.
Da descrio acima, percebe-se que os desembolsos financeiros atribudos ao FIES, no
oramento, representam tanto a aquisio de CFT junto ao Tesouro (item 1) quanto a recompra de
CFT junto s escolas (item 5).
Esses desembolsos no necessariamente representam o montante de pago em mensalidades
escolares no ano. Caso o FIES adquiria mais ttulos que os necessrios para quitar as
mensalidades escolares, haver uma sobra de ttulos ao final do exerccio. Isso significa que os
desembolsos do FIES registrados no oramento tero sido maiores que os efetivos pagamentos de
mensalidades no mbito do programa. Por isso, os valores registrados no oramento constituem
apenas um retrato aproximado dos desembolsos do FNDE com o programa ao longo do exerccio.
possvel argumentar que o FNDE/FIES tenha incentivo a transformar toda a sua dotao
oramentria em CFT, para evitar que seu oramento seja reduzido de um ano para outro.
Dado que a prtica oramentria no Brasil de reduzir o oramento de rgos que, no exerccio
anterior, no executaram integralmente o oramento, h incentivo para gastar o mximo possvel,
de forma a evitar cortes futuros. Assim, o FNDE tenderia a adquirir CFT em excesso, sempre que
tivesse uma folga no oramento, guardando-os para utilizao no exerccio seguinte.
Nesse caso haveria uma superestimativa dos gastos com o pagamento de mensalidades.
No entanto, do ponto de vista fiscal, o que interessa o que foi efetivamente adquirido de CFT,
visto que, uma vez que o FNDE/FIES comprou o ttulo junto ao Tesouro, a nica utilizao
possvel para o pagamento de mensalidades no mbito do programa. Assim, mais cedo ou mais
tarde, esses recursos sero usados para pagar mensalidades financiadas pelo FIES.

Ncleo de Estudos e Pesquisas

da Consultoria Legislativa

Conforme o Ato da Comisso Diretora n 14, de 2013,

compete ao Ncleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria
Legislativa elaborar anlises e estudos tcnicos, promover a
publicao de textos para discusso contendo o resultado dos
trabalhos, sem prejuzo de outras formas de divulgao, bem
como executar e coordenar debates, seminrios e eventos
tcnico-acadmicos, de forma que todas essas competncias,
no mbito do assessoramento legislativo, contribuam para a
formulao, implementao e avaliao da legislao e das
polticas pblicas discutidas no Congresso Nacional.
Contato:
Senado Federal
Ala Filinto Mller, Gabinete 4
CEP: 70165-900 Braslia DF
Telefone: +55 61 33035879
E-mail: conlegestudos@senado.leg.br

Os boletins Legislativos esto disponveis em:

www.senado.leg.br/estudos

O contedo deste trabalho de responsabilidade dos

autores e no representa posicionamento oficial do
Senado Federal.
permitida a reproduo deste texto e dos dados
contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para
fins comerciais so proibidas.

Como citar este texto:

MENDES, M. J. A Despesa Federal em Educao:
2004-2014. Braslia: Ncleo de Estudos e
Pesquisas/CONLEG/Senado,
abril/2015
(Boletim
Legislativo n 26, de 2015). Disponvel em:
www.senado.leg.br/estudos. Acesso em 16 de abril de
2015.