BULL, Hedley, La Sociedad Anárquica.

alternativa
acadmica
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UNAM
204875
FCPYS
Hedley Bull
La sociedad anrquica
.r
, !
UN ESTUDIO SOBRE EL ORDEN

EN LA POLTICA MUNDIAL
Traduccin de
lren Martn Corts
HEDLEY BULL
NACIDO EN SYDNEY (AUSTRALIA). ESTUDI HISTORIA Y FILOSOFA EN LA
AUSTRALIAN NACIONAL UNIVERSITY. EN LA LONDON SCHOOL OF ECONOMICS LONDINENSE FUE DISCPULO DE MARTIN WIGHt DE CUYA OBRA ES DEUDOR. PUES LA
FAMOSA DISTINCIN DE ~STE ENTRE LAS TRES TRADICIONES DE PENSAMIENTO
SOBRE LA POlTICA MUNDIAL ES EL HILO CONDUCTOR DE LA SOCIEDAD ANRQUICA. FUE UN DESTACADO DEFENSOR DEL ENFOQUE ClASICO DE LA TEORA DE LAS
RELACIONES INTERNACIONALES CONTRA LA INVASIN CIENTIFISTA DE LAS CIENCIAS SOCIALES DE LOS AOS SESENTA. TRAS UNA ETAPA COMO DIRECTOR DE LA
UNIDAD DE INVESTIGACIN SOBRE CONTROL DE ARMAMENTOS Y DESARME DEL
FOREIGN OFFiCE. DE LA QUE ES FRUTO UN LIBRO SOBRE EL TEMA. HOY YA ESCASAMENTE CITADO. VOLVIA LA AUSTRALIAN NACIONAL UNIVERSITY Y. MS TARDE.
ENSEO EN LA UNIVERSIDAD JAWARHALAL NEHRU DE NUEVA DELHI (INDIA).
DONDE EMPEZ A INTERESARSE POR LO QUE LUEGO SE DENOMINARA LA
REVUELTA CONTRA OCCIDENTE DE LOS PAISES DEL TERCER MUNDO. DESDE 1977
HASTA SU TEMPRANA MUERTE EN 1985 FUE CATEDRTICO DE RELACIONES INTERNACIONALES EN LA UNIVERSIDAD DE OXFORD. SU LEGADO ACAD~MICO INCLUYE
NUMEROSOS ARTCULOS, LA EDICIN DE VARIOS LIBROS COLECTIVOS (SINGULARMENTE. THE EXPANSION OF INTERNATIONAL SOCIETY CON ADAM WATSON) Y DOS
OBRAS SEMINALES, LA SOCIEDAD ANARQUICA. QUE AQU PRESENTAMOS EN SU
NICA TRADUCCIN ESPAOLA Y JUSTICE IN INTERNACIONAL RELATIONS (1985).
DONDE VOLVI A REFLEXIONAR Y A REPLANTEARSE LAS RELACIONES ENTE EL
ORDEN Y LA JUSTICIA INTERNACIONALES.
[}\J
CATARATA
SERIE RELACIONES INTERNACIONALES

DIRIGIDA POR FRANCISCO JAVIER PElilAS
DISElilO DE CUBIERTA DE JOAQUIN GALLEGO

PRLOGO DE CATERINA GARCfA SEGURA
CP
TRADUCCIN DE !RENE MARTfN CORT~S
O STANLEY HOFFMANN. 1995
Para Emily. Martha y Jeremy
O ANDREW HURRELL. 2002
THE ANARCHICAL SOCIETY. JRO EDITION
O HEDLEY BULL. 1977

PUBLICADA EN INGLB BAJO EL TITULO THE ANARCHICAL SOCIETY. 3110
EDITION POR PALGRAVE MACMILLAN. UNA SECCIN DE MACMILLAN
PUBLISHERS LIMITED. ESTA EDICIN HA SIDO TRADUCIDA Y PUBLICADA CON LA AUTORIZACIN DE PALGRAVE MACMILLAN. EL AUTOR HA
CONFIRMADO SU DERECHO A SER IDENTIFICADO COMO EL AUTOR DE
,ACUL TAO DI CIENCIAS
ESTA OBRA.
'91JLITICAS Y SDCIAL.18
O LOS LIBROS DE LA CATARATA. 2005

FUENCARRAL. 70
28004 MADRID
TEL 91 532 05 04
FAX. 91 532 43 34
WWW.CATARATA.ORG
LA SOCIEDAD ANRQUICA.
UN ESTUDIO SOBRE EL ORDEN EN LA POLfTICA MUNDIAL
ISBN, 84-8319-212-B
DEPSITO LEGAL, T0-171-2005
ESTE LIBRO HA SIDO EDITADO PARA SER DISTRIBUIDO. LA INTENCIN
DE LOS EDITORES ES QUE SEA UTILIZADO LO MS AMPLIAMENTE
POSIBLE. QUE SEAN ADQUIRIDOS ORIGINALES PARA PERMITIR LA
EDICIN DE OTROS NUEVOS Y QUE. DE REPRODUCIR PARTES. SE HAGA
CONSTAR EL TITULO Y LA AUTORIA.
LA IMPRESIN DE ESTE LIBRO SE HA REALIZADO SOBRE PAPEL FABRICADO CON FIBRA VIRGEN PROCEDENTE DE BOSQUES GESTIONADOS
DE FORMA RESPONSABLE Y RESPETUOSA CON EL MEDIO AMBIENTE.
SEGN CERTIFICA EL FOREST STEWARDSHIP COUNCIL (FSC).
NDICE
PRLOGO A LA EDICIN ESPAOLA. POR CATERINA GARCA SEGURA 13

PRLOGO A LA TERCERA EDICIN DE "LA SOCIEDAD ANRQUICA''
25 AOS DESPUS, POR ANDREW HURRELL 21
PRLOGO A LA SEGUNDA EDICIN,
DE VUELTA A LA SOCIEDAD ANRQUICA. POR STANLEY HOFFMANN 39
PREFACIO 45
INTRODUCCIN 47
PARTE 1. LA NATURALEZA DEL ORDEN EN LA POLTICA MUNDIAL 53
CAPTULO 1. EL CONCEPTO DE ORDEN EN LA POLTICA MUNDIAL 55
i. El orden en la vida social 55
~. El orden internacional 60
3. El orden mundial 71
CAPITULO 2. EXISTE EL ORDEN EN LA POLITICA MUNDIAL? 75

1. La idea de sociedad internacional 76
i. i. La sociedad internacional cristiana 79
i.2. La sociedad internacional europea 84
1 .3. La sociedad internacional mundial 89
'2, .
La realidad de la sociedad internacional 97.

2.i. El elemento "sociedad" 92
2.2. La sociedad anrquica 97
3. Las limitaciones de la sociedad internacional 10'2,

CAPTULO 3. CMO SE MANTIENE EL ORDEN EN LA POlTICA MUNDIAL? 105
i. El mantenimiento del orden en la vida social 105
'2,. El orden en el estado moderno 109
3. El orden en las sociedades primitivas sin estado 111
4. El orden en la sociedad internacional 117
CAPTULO 6. EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL ORDEN INTERNACIONAL 179

1. La naturaleza del derecho internacional 179
'2, . La eficacia del derecho internacional 188
3. La contribucin del derecho internacional al orden internacional 19z
4. Las limitacic;m es del derecho internacional 194
5. El derecho i~i:ernacional hoy en da 197.
6 . Sujetos del derecho internacional zo3
7. El mbito del derecho internacional zo4
8. Las fuentes del derecho internacional zo8
9. El papel del jurista internacionalista z10
CAPTULO 7. DIPLOMACIA Y ORDEN INTERNACIONAL 214
1. La diplomacia z14
'2,. Las funciones de la diplomacia '2.'2.'2.
3. La relevancia de la diplomacia hoy en da 7.7.4
4 .i. Intereses comunes 118
3.i. Comunicacin 231
4.2. Normas 119

4.3 . Instituciones i23
3.2. Negociacin 232
5. Explicaciones funcionales y explicaciones causales 17,6
3.3. Informacin 233

3+ La minimizacin de las fricciones 234
3.5. La funcin simblica 234
CAPITULO 4. ORDEN VERSUS JUSTICIA EN LA POLITICA INTERNACIONAL 129

i. El significado de "justicia" 130
u. Justicia internacional o interestatal i33
i.2. Justicia individual o humana i 34

i.3. Justicia cosmopolita o mundial i36
'2,. La compatibilidad del orden y la justicia 138
3. La cuestin de la prioridad 145
PARTE 2. EL ORDEN EN EL SISTEMA INTERNACIONAL CONTEMPORNEO 151

CAPITULO 5. EL EQUILIBRIO DE PODER Y EL ORDEN INTERNACIONAL 153
i. El equilibrio de poder 153
'2,. Las funciones del equilibrio de poder 158
3. La relevancia del equilibrio de poder hoy en da 164
4. La disuasin nuclear mutua 169
5. La disuasin nuclear mutua y el equilibrio de poder 17'2.
6. Las funciones de la disuasin nuclear mutua i75
CAPTULO 8. LA GUERRA Y EL ORDEN INTERNACIONAL 237

1. La guerra z37
'2,. La guerra en el sistema de estados moderno z39
3. La guerra en nuestros das 7.47.
CAPTULO 9. LAS GRANDES POTENCIAS Y EL ORDEN INTERNACIONAL 253
l . Las grandes potencias z53
'2,. El papel de las grandes potencias z58
3. Las grandes potencias en el momento presente '2.79
PARTE 3. CAMINOS ALTERNATIVOS HACIA EL ORDEN MUNDIAL 283
CAPTULO 1O. ALTERNATIVAS AL ACTUAL SISTEMA DE ESTADOS 285
1 . Formas alternativas al sistema de estados 7,86
l.l.
Un mundo sin armas 286
1.2.
La solidaridad de los estados 290
j(i;3iUit IllUllcdo con muchas potencias nucleares 292

i.4. Hom~geneidad ideolgica 295
~.
PRLOGO A LA EDICIN ESPAOLA
Ms all del sistema de estados <99

2 ,i.
Un sistema que no es una sociedad 300
~.2.
Estados que no forman un sistema 301
2.3. Un gobierno mundial 3o3

2.4. Un nuevo medievalismo 304
2.5. Alternativas no histricas 306
CAPTULO 11. EST EL SISTEMA DE ESTADOS EN DECLIVE? 308

1. Un sistema que no es una sociedad 308
< Estados que no forman un sistema 311
3. Un gobierno mundial 31<
4. Un nuevo medievalismo 315
4.1. La integracin regional de los estados 315
4.2. La desintegracin de los estados 317
4.3. La restauracin de la violencia privada internacional 318
4.4. Las organizaciones transnacionales 320
4.5. La unificacin tecnolgica del mundo 323
5. El sistema poltico mundial 3<6

CAPTULO 12. EST OBSOLETO EL SISTEMA DE ESTADOS? 333
i. Paz y seguridad 334
< La justicia econmica y social 339
3. El hombre y el entorno 34.3
4. El sistema de estados y el orden mundial 345
CAPTULO 13. REFORMAR EL SISTEMA DE ESTADOS? 347
1. Un concierto entre las grandes potencias, "el modelo Kissinger" 347
~. El centralismo global, el modelo salvacionista radical 351
3. Regionalismo, un modelo del Tercer Mundo 355
4. Revolucin, un modelo marxista 360
5. Las perspectivas de futuro de la sociedad internacional 364
CAPTULO 14. CONCLUSIN 368
Casi treinta aos despus de su publicacin, Los Libros de la Catarata nos ofrecen,
por fin, la traduccin de La sociedad anrquica de Hedley Bull, una obra clsica de
las relaciones internacionales y, para muchos, la obra ms representativa de la llamada Escuela Inglesa de las relaciones internacionales 1 . Esta traduccin nos brinda, por tanto, un doble motivo de celebracin porque, por un lado, representa el
reconocimiento, no por tardo despreciable, del valor del trabajo de Hedley Bull y,
por otro, significa que desde ahora disponemos de otra magnfica obra en lengua
castellana, bsica para el estudio de la sociedad internacional, cuando son todavia
pocas las traducciones de los clsicos de las relaciones internacionales y siguen
siendo una necesidad en las aulas.
A pesar del carcter nuclear del trabajo de Bull, en el prlogo de la segunda edicin Stanley Hoffmann se preguntaba el porqu de la poca acogida de la primera
edicin inglesa de esta obra clsica entre la comunidad acadmica estadounidense.
Su respuesta aluda al hecho de ser una obra demasiado "grociana" para los realistas
y demasiado estatocntrica para los "kantianos "2 . Estas razones no han sido un obstculo para su buena acogida en Espaa puesto que al menos una parte de la doctri na espaola ha reconocido las conexiones existentes con la Escuela lnglesa3 .
Adems, la concepcin graciana de las relaciones internacionales conecta con las
CATERINA GARCfA SEGURA
races de la disciplina en Espaa, la confianza en la autoridad de las instituciones

internacionales en la regulacin de las relaciones sociales no es ajena a una disciplina que, en Espaa, ha bebido de las fuentes de la Escuela de Salamanca4.
Hedley Bull (Sidney, i93~-0xford, i985), que curs inicialmente en Historia
y Filosofa, se form principalmente en Gran Bretaa, donde tambin ejerci
mayoritaria, aunque no exclusivamente, su docencia 5 . De su primera etapa australiana cabe destacar la influencia del catedrtico de Filosofa, John Anderson," de
quien aprendera la importancia de los autores clsicos en el pensamiento moderno. Ya en la London School of Economics and Political Science fue discpulo de
C.A.W. Manning y de Martin Wight. Bull tuvo tambin una etapa estadounidense
que le permiti entrar en contacto con algunas figuras destacadas de su poca, en
Harvard coincidi con Henry Kissinger y Thomas Schelling, quien despert su
inters por los estudios estratgicos, y en Princeton con Richard Falk y Johan
Galtung. En aquellos momentos, la disciplina se haca eco del auge del behaviorismo en las ciencias sociales, dando lugar al llamado segundo debate, ste de carcter metodolgico. Bull se signific en l como defensor del tradicionalismo frente
al cientifismo liderado por M. Kaplan 6, apost por el estudio de las relaciones
internacionales sobre una base historicista, filosfica y jurdica; frente al purita nismo intelectual behaviorista, Bull insisti en la necesidad de seguir trabajando
en torno a las "grandes preguntas" de la disciplina; frente a la obsesin cuantitativa sigui defendiendo la razn y la intuicin del investigador.
Su inters y su especializacin en los estudios estratgicos le llev a colaborar
con el gobierno laborista britnico en el Foreign Office (1965) como director de la
Unidad de Investigacin sobre Control de Armamento y Desarme. En i967, volvi
a Australia, donde ocup durante diez aos una ctedra de relaciones internacionales en la Universidad N aciana! de Australia en Canberra. De esta poca son los
seminarios y trabajos de los que surgira la mayor parte de la obra que nos ocupa,
La sociedad anrquica. Durante este segundo periodo australiano pas algunos cursos en otras universidades, siendo su estancia en la Jawarhalal Nehru de Nueva
Delhi especialmente relevante para sus estudios sobre los problemas de los pases
del Tercer Mundo y las cuestiones relacionadas con la justicia en la sociedad internacional. En '977 volvi a Gran Bretaa, donde ocup la ctedra Montague Burton
de relaciones internacionales, en Oxford, hasta su temprana muerte en i985.
En la obra de Bull, las diferentes temticas que abord se pueden identificar claramente con los distintos momentos y lugares de su biografa. Pero a pesar de la diversidad de temas estudiados, su obra refleja una unidad y una coherencia que proceden
de su vocacin conceptualizadora y sistematizadora. Bull fue un autor preocupado por
14
definir con precisin los conceptos que utilizaba y por sistematizar la realidad que
analizaba, de ah su querencia por las tipologas. Su mtodo argumentativo resulta, por
otra parte, extremadamente pedaggico, planteamiento de preguntas seguidas de sus
correspondientes respuestas perfectamente ordenadas.
La sociedad andr1uica es, como indica el subttulo de la obra, un estudio sobre el
orden internacional, una de las cinco temticas de las que Hedley Bull se fue ocupando" sucesivamente a lo largo de su trayectoria acadmica, siendo las otras cuatro la
teora de las relaciones internacionales (el estudio de autores clsicos), los estudios
estratgicos y de seguridad (incluido el control de armamentos en la era nuclear), la
problemtica del Tercer Mundo y la justicia, yun ltimo grupo, ms diverso, dedicado al anlisis de cuestiones de actualidad de la poltica internacional.
Aunque el concepto de orden constituye el centro de atencin de La sociedad
anrquica, la obra reposa en el concepto de sociedad internacional, un concepto no
utilizado habitualmente por la corriente mayoritaria estadounidense de la disciplina. El mainstream realista y neorrealista se ha centrado en el anlisis de las unidades o de la estructura del sistema pero no ha reconocido el carcter societario del
sistema internacional, ha destacado su carcter anrquico y ha inferido de la anarqua -ausencia de autoridad superior a los estados soberanos- la conflictividad
internacional permanente. El liberalismo neoinstitucional, tambin centrado en
las unidades, ha intentado romper esta asociacin presentando la posibilidad de
cooperacin en la anarqua a travs de las instituciones, pero lo ha hecho partiendo de los intereses ms que de los valores, es decir, sobre la base sistmica y no
societaria de las relaciones internacionales. Bull presenta una perspectiva diferente, centrada en el anlisis de las relaciones sociales y destacando los elementos
cooperativos que se dan en ellas, aun en un contexto de anarqua.
La sociedad internacional bulliana es una sociedad interestatal construida a
partir de un sistema internacional previo. El elemento que diferencia el sistema de
la sociedad es el reconocimiento por parte de sus integrantes, los estados, no slo de la
existencia de contactos que obligan a considerar la conducta de los dems en las deci siones propias, sino la existencia de intereses comunes y quiz de valores -en algunos
momentos de la obra Bull habla de la presencia de intereses y valores, en otros los
valores son una posibilidad, no una realidad asumida-, as como la voluntad de gestionarlos conjuntamente a travs de instituciones internacionales 7. A su vez, la sociedad se distingue de la comunidad internacional por la ausencia del elemento
identitario que tiene esta ltima. La comunidad es un estadio ms avanzado que la
sociedad puesto que sus integrantes comparten, adems de intereses y valores,
un sentimiento de identidad compartida. Estas distinciones, claras y expresas en
CATERlNA GARCA SEGURA
La sociedad anrquica, son el resultado de una evolucin en el conjunto de la obra de

Bull puesto que en sus primeros trabajos dedicados a la seguridad internacional
apenas distingua entre sociedad y sistema de Estados.
El concepto bulliano de sociedad internacional integra la anarqua (es "la
sociedad anrquica") pero el anlisis de las relaciones internacionales que se d~n
entre los miembros de esta sociedad se centra en la gestin de los problemas que
surgen de ella, a partir de los valores compartidos y del sentimiento societario, no
en la lucha por el poder a la que, desde una perspectiva realista, da lugar la anarqua.
Concretamente, Bull analiza la combinacin de tres elementos, primero, la construccin de las normas e instituciones que gestionan y mitigan los efectos negativos
de la anarqua; segundo elemento, el aspecto coercitivo de la poltica de poder; y,
tercero, los valores compartidos que crean el sentimiento societario de los estados,
en definitiva, los elementos de orden de la sociedad internaciona! 8.
Del anlisis histrico de los diferentes sistemas y sociedades internacionales,
Bull concluye que el actual (contextualizado a finales de los aos setenta) es un sistema en el que coexisten la anarqua y los elementos societarios con la solidaridad
y el conflicto transnacional. El estudio de la construccin del orden en la sociedad
internacional revela la conviccin del autor en la posibilidad de avanzar en la estabilidad y la pacificacin de las relaciones internacionales a travs de la gestin
ordenada de la conflictividad.
La conceptualizacin del orden internacional (recordemos, interestatal) que
realiza Bull est precedida por la conceptualizacin del orden social en general, y le
sigue la del orden mundial. De esta secuencia es destacable la valoracin que realiza de los diferentes rdenes y la superioridad moral que otorga al orden mundial,
puesto que est vinculado a los objetivos de la vida social de la humanidad en su conjunto, si bien su anlisis se centra en el orden internacional. Los tres rdenes son
patrones de conducta humanos orientados a la obtencin de objetivos primarios y
universales. Bull se refiere a tres objetivos propios y exclusivos del orden interna~
cional interestatal y a tres objetivos compartidos con el orden de la vida social en
general. Los tres primeros son la preservacin de la propia sociedad internacional,
el mantenimiento del principio bsico de funcionamiento del sistema (la soberana
estatal) y el mantenimiento de la paz. Los tres ms generales son la limitacin de la
violencia, el mantenimiento de las promesas y la estabilidad de la propiedad.
A finales de los aos setenta, el incremento de los actores y las relaciones transnacionales introdujeron una nueva dimensin en las relaciones internacionales que
no fue recogida por el realismo poltico. La disciplina los introdujo en sus planteamientos especialmente a travs de las aportaciones de los autores transnacionalistas
estadounidenses Keohane y Nye. Pero Bull, aunque con menos impacto en el conjunto de la disciplina, tambin se hizo eco de esa nueva realidad que empezaba a afectar
y a alterar el funcionamiento tradicional de las relaciones interestatales. Mientras
que el enfoque estadounidense se centr en la necesidad de introducir estas nuevas
variables para recuperar la eficacia perdida de los planteamientos de poltica exterior
de los estados, y ms en concreto de la de los Estados Unidos, Bull se centr en el anlisis de los cambios que estas relaciones podan introducir en el sistema interestatal
desde una perspectiva meramente intelectual. De ah el anlisis de los posibles escenarios de futuro como modelos, y el reconocimiento y despreocupacin por la imposibilidad de certeza sobre su evolucin. A pesar de este distanciamiento de la
prctica, Bull apuesta normativamente y sin ambigedad por el orden y por la sociedad internacional que analiza. La referencia final a la justicia, a pesar de la afirmacin
de su importancia y de la apreciacin de su valor moral superior, no desbanca en La
sociedad anrquica la preferencia del autor por el orden. No fue sino en la etapa posterior, cuando el autor entr ms directamente en contacto con realidades diferentes
a las anglosajonas y occidentales, que la preocupacin por la justicia ocup un lugar
preeminente en sus trabajos 9 .
Dados los vertiginosos cambios experimentados por la sociedad internacional
desde los aos en que la obra fue escrita, podemos preguntarnos qu aspectos de
los planteamientos bullianos siguen vigentes y cules han perdido parte de supertinencia para el anlisis de la realidad contempornea. Ciertamente, la vigencia de
algunos aspectos de la obra de Bull es hoy en da cuestionable.
En primer lugar, podemos afirmar que la obra de Bull sigue resintindose hoy de
aquello de lo que ya adoleca en su momento, un marcado est~tocentrismo no superado por las alusiones a las nuevas realidades transnacionales. Esta es una de las lagunas
10
permanentes de la Escuela Inglesa reconocida por sus autores ms representativos .
En la doctrina espaola la mayora de autores que afirman que la sociedad internacio"nal actual ya no es meramente interestatal 11 , sino que los estados coexisten con los
nuevos actores internacionales y transnacionales (organizaciones internacionales,
organizaciones no gubernamentales, empresas, individuos, y todo tipo de fuerzas
transnacionales), optan por seguir utilizando el concepto de sociedad internacional
aunque asumiendo la modificacin de su composicin respecto a la sociedad interna cional bulliana. Otras perspectivas, sin embargo, prefieren mantener el concepto de
sociedad internacional para seguir refirindose a la interestatal y proponen nuevos
conceptos para recoger las nuevas realidades de las relaciones internacionales, como
el de sociedad postinternacional, que agrupa al conjunto de relaciones sociales formado por las interacciones que se dan en la sociedad internacional de Estados y entre
'7
CATERJNA OARCfA SEGURA
todos los actores de las relaciones internacionales (pblicos y privadas) segn pautas
de conducta orientadas a la preservacin de objetivos elementales del orden social 12 .
Otros nos inclinamos por mantener el uso del concepto de sociedad internacional, por
extendido y habitual en nuestro entorno, pero insistiendo en la existencia de diferen tes niveles de sociabilidad entre los distintos actores que hoy interactan en las refaciones internacionales, los estados creadores de los principales elementos de orden de
la sociedad internacional representaran el nivel ms elevado de sociabilidad mientras
que otros actores, principalmente los nuevos actores transnacionales, no se ajustaran
en la misma medida a esos vnculos de orden que unen a los estados. No son ajenos a
ellos, los necesitan, se sirven de ellos y los acatan, pero en ocasiones los desafan, no
reconocen su autoridad e incluso se convierten en autoridades paralelas 13.
En segundo lugar, en la obra de Bull carecen de consideracin los elementos econmicos de las relaciones internacionales. Esta ausencia deriva de su concentracin en
las estructuras formales de la sociedad internacional. Segn su maestro, C. W. Manning,
su generacin no haba dedicado atencin a las dinmicas sociales de las relaciones
internacionales; encomendaba esa tarea a las futuras generaciones. Bull se mantuvo
conscientemente en el mismo plano que su mentor. En la era de la globalizacin, no
incluir las dinmicas econmicas de las relaciones internacionales es insostenible
puesto que, a nuestro juicio, un estudio meramente formal de las estructuras de la
sociedad internacional distorsiona cualquier anlisis de la realidad contempornea.
En tercer lugar, los acontecimientos que se han sucedido en la sociedad
internacional desde el 11 de septiembre de ~001 nos llevan a replantearnos la
aceptacin universal de los objetivos del orden internacional, tanto por parte de
los miembros de la sociedad internacional, como por parte de otros actores que
mantienen vnculos ms laxos de sociabilidad que los del ncleo duro interesta tal. El proyecto imperial de la superpotencia hegemnica estadounidense sin
duda los niega tericamente desde el momento que subvierte el principio bsico
de funcionamiento con la nocin de "soberana limitada" 14 . La intervencin en
lrak, planteada no como excepcin al orden existente, sino como la prctica de un
nuevo orden, abunda en su ruptura desde el interior. Pero adems, no podemos
obviar el impacto que provoca la novedad de determinadas capacidades de algunos actores no estatales sobre el orden. El estatocentrismo de la obra de Bull hace
que no se contemple que otros actores puedan ser lo suficientemente poderosos u
obtener la autoridad suficiente como para subvertir el orden estatal con sus acciones o con sus ideologas. No slo la accin imperial unilateral deja de compartir
los objetivos del orden internacional e impedir su realizacin. Los terrorismos
transnacionales y los islamismos integristas tambin los niegan desde el exterior del
sistema interestatal y con capacidad suficiente como para pretender desestabilizarlo

o incluso romperlo. Sin embargo, a pesar de estos desajustes, la obra de Bull es
ampliamente considerada hoy en da como un clsico, y por varios motivos.
En primer lugar, podramos decir que la obra de Bull sigue siendo uno de los
mejores anlisis sobre el orden internacional interestatal, sobre su estructura, su fun cionamiento y su funcin en la poltica mundial.
En segundo lugar, su concepto del "nuevo medievalismo" tiene una utilidad renovada en el contexto de la globalizacin en el que las transformaciones de la territoriali dad, la recomposicin de las funciones del estado y la multiplicacin de identidades,
solapadas en el interior del territorio estatal o extendidas en el mbito transnacional,
subvierten las lealtades unidireccionales propias del orden internacional westfaliano.
En tercer y ltimo lugar, en la actualidad sigue siendo vigente la necesidad,
advertida por Bull al final de su obra, de conceder un mayor espacio a las consideraciones de justicia. Bull, defensor por antonomasia de la preservacin del
orden internacional, lo crea compatible con las demandas de justicia. Cualquier
orden que se quiera duradero y estable debe recoger e integrar las demandas de
cambio justo. Esta afirmacin reflejaba las necesidades de los aos setenta y se
ha convertido en imperiosa exigencia en la sociedad internacional del siglo XXI.
El auge y la fuerza de los actores desestabilizadores y las tendencias desintegra doras del orden internacional en la era de la globalizacin se alimentan, por una
parte, de la resistencia de los actores favorables al statu qua a incluir elementos
de cambio justo en las relaciones internacionales y, por otra, de su intento de
reforzar los elementos coercitivos de la sociedad anrquica por encima de los
elementos de orden y de los valores societarios compartidos.
En conclusin, reafirmamos la idea de la vigencia de la obra de Bull para el
anlisis del orden en la sociedad internacional interestatal pero tambin como
punto de partida para las reflexiones actuales sobre la necesidad de adecuacin
de este orden a las exigencias de justicia de los actores no satisfechos con el
orden existente. Asimismo, como base para los anlisis de las dinmicas transnacionales de las relaciones internacionales en la era de la globalizacin.
Gracias a esta edicin en castellano, los estudiosos de las relaciones internacionales podemos congratularnos de una ms amplia divulgacin en el mbito hispanohablante de la referencia intelectual ya clsica que constituye La sociedad anrquica.
CATERINA GARCIA SECURA
Profesora de Relaciones Internacionales

Universtat Pompeu Fabra
'9
CATERINA GARCA SEGURA
NOTAS
I. Sobre la Escueta Inglesa, vase, por ejemplo, Dunne, T., Inventing International Society. A History ofthe
English School (Oxford: Macmillan, i998).
'.2;. Iloffmann, S., "Foreword: Revisiting 'The Anarchical Society'", en Bull, II., TheAnarchical Society. A stu.dy
ofOrderin WorldPolitics (Londres: Macmillan, 1995), (ed., i977). p. VIII.
3. Arenal, C., Introduccin a las relaciones internacionales (Madrid: Tecnos: l edicin, 1990); Barb.' E.,
Relaciones Internaciona.les (Madrid: Tecnos, i994). pp. 86-93: Salomn, M., "La teora de las relaciones
internacionales en los albores del siglo XXI: dilogo, disidencia, aproximaciones", Revista CIDOB d 'Afers
Internacionals, nm. 56, '.2;00'.2;, pp. 7-52;. Para una visin de conjunto: Garca, C., "Spain" en Jorgensn, K.
E. y Knudsen, T. B. (eds.), International Relations in Ellrope: Traditons, Perspectives, Destinations (Londres:
Routledge, '.2;005), (en prensa).
4. Arenal, C., La teora de las relaciones internacionales en Espaa (Madrid: International Law Association,
seccin espaola, 1979).
5. Miller, J. B. D. y Vincent, R. J., Order and Violence. Hedley B1dl and lnternatonal Relations (Oxford:
Clarcndon Press, 1990). Para una visin sinttica de la biografa de Bull, vase: Griffiths, M., Fifty Key
Thinkers in Intemational Relations (Londres: Routledge, 1999), pp. l47-15r.
6. Vase: Bull, H., "lnternational theory: the case for a classical approach", World Politics, num. 18 (!966),
pp.363-377 y Kaplan, M., "The New Great Debate: Traditonalism versus Science in International
Relations", WorldPolitics, nm. 19 (1966), pp. 1-20.
7. Bull, H., TheAnarchicalSociety, op. cit., p.13.
8. Ilurre\I, A., "Socicty in Anarchy in the 199o's'', en Robcrson, B. A. (ed.), Internationa.l Society and the
De\!elopment of International Relatons Theory (Londres/Washington: Pin ter, i998), pp. 17-42: (18).
9. El inicio del desarrollo de la teora de la justicia en la obra de Bull se identifica con las Hagey Lectures
impartidas en la Universidad de Watcrloo en el curso 1983-1984. fustice in lnternational Relations. The
1983-84 Hagey Lectu.res (Universidad de Waterloo: Ontario, octubre, 1984).
10. Buzan, B. "From international system to international society: structural realism and regime theory meet
the English school", International Organizaton, 47. 3, verano, i993, pp. 327-332:y "The English School: an
undercxploited resource in IR", Re\!iew of Inte1national Studies, vol. 2:7, '.2;001, pp. 471-488.
11. Arenal, C., Introduccin a las relaciones internacionales, Madrid: Tecnos, 1994,, p. 432;; Arenal, C., "La nueva
sociedad internacional y las nuevas realidades internacionales: un reto para la teora y para la poltica'',
Cursos de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales de Vitmia/Gasteiz :;:001 (Bilbao: UPV, '.2;0o~). pp.
17-85; Barb, E., Relaciones internacionales (Madrid: Tecnos, 2004) (i ed. 1995); Mesa, R., Teora y prctica de las relaciones internacionales (Madrid: Taurus, 1977); Truyol y Serra, A., La sociedad internacional
(Madrid: Alianza Editorial, 1991), Ci cd. 1974).
1:;::. lbez, J., Poder y autoridad en las relaciones internacionales: el control del comercio electrnico en Internet
(Barcelona: UPF, '.2;002) (Tesis doctoral), p. 5I.
13. Garca, C., "Sociedad internacional o desorden mundial despus del ll de septiembre de '.2;001 ",en Garca,
C. y Vi la rio, Comunidad internacional y sociedad internacional despus el 11 de septiembre de 2001 (Bilbao:
Servicio editorial de la Universidad del Pas Vasco, '.2;004) (en prensa), pp. 53-73.
14.. Vase la reflexin general sobre el impacto del proyecto imperial estadounidense en el orden internacional
en Garca C. y Rodrigo A., "Conclusiones: La inviabilidad del orden imperial", en Garca, C. y Rodrigo, A.
(eds.), El imperio inviable. El orden internacional tras el conflicto de Irak (Madrid: Tecnos, '.2;004), pp. Z'.2:7-2:59.
20
PRLOGO A LA TERCERA EDICIN DE "LA SOCIEDAD ANRQUICA"

25 AOS DESPUS
El estatus de La sociedad anrquica como texto clsico es evidente. Constituye la

exposicin ms elaborada y ms potente del argumento de que los estados forman una sociedad internacional, y dota a esta idea de la categora de lugar privilegiado desde que el que poder analizar y evaluar la posibilidad de que haya
orden en la poltica mundial. Tambin sigue siendo un texto fundamental para
la docencia, no slo como ejemplo de una posicin concreta, o por ser representativo de la denominada Escuela Inglesa 1 , sino tambin por su capacidad de
poner en cuestin cmodas posturas establecidas, por su claridad en la exposicin, y por la agudeza con la que Bull escribe, as como por su rigor intelectual.
Est claro que a lo largo de los veinticinco aos que han pasado desde que el
libro fue publicado por primera vez se han producido muchos cambios. La primera parte de este prlogo pone en relacin La sociedad anrquica con algunas
de las lneas de evolucin que han tenido lugar durante este intervalo de tiempo dentro de la teora de las relaciones internacionales. En la segunda seccin
se sita el enfoque de Bull y algunas de sus conclusiones en el contexto de los
principales cambios que se han producido en las estructuras y prcticas de la
poltica mundial 2 .
ANOREW HURRELL
IASOCIEDADANRQUICA Y EL ESTUDIO DE LAS

REIACI ONES INTERNACIONALES
La importancia de Bull para el estudio acadmico de las relaciones internacionales
goza de reconocimiento desde hace ya tiempo pero, como sugera Stanley
Hoffmann en el prlogo a la segunda edicin, resulta ms controvertida la cuestin
de dnde y de qu forma se ubica su trabajo.
REALISMO YNEORRFMISMO
Incluso una lectura superficial de La sociedad anrquica nos sugiere que existe una
gran cantidad de puntos afines entre Bull y el realismo, especialmente por el nfasis en el papel que juega el poder en las relaciones internacionales y porque las
"instituciones" de la sociedad internacional que analiza en La sociedad anrquica
incluyen la guerra, las grandes potencias, el equilibrio de poder y la diplomacia. De
hecho, el equilibrio de poder es, en gran medida, la base ms importante en la que
se apoya el concepto de sociedad internacional que defiende Bull. Sin un equilibrio
de poder y sin que exista un entendimiento continuado y estable entre las princi pales potencias sobre cmo relacionarse entre s, los elementos ms "dbiles" del
orden internacional (el derecho internacional, las organizaciones internacionales,
la existencia de unos valores compartidos) no seran ms que castillos en el aire.
Bull tambin enfatizaba la funcin crucial que cumplen los anlisis realistas y que
consiste en desenmascarar las intenciones de quienes dicen hablar en nombre de
la sociedad internacional o global, y en identificar en qu medida los valores, aun
cuando sean compartidos, universales o solidarios, tienden a proteger los intereses de determinados estados. Por ltimo, la idea que Bull defiende de la sociedad
internacional surgi de su cercana a figuras del realismo clsico como Carr y
Morgenthau, y refleja muchas de sus preocupaciones, especialmente las que se
refieren a la relacin que existe entre el poder, el derecho y la moralidad.
A pesar de los estereotipos que aparecen en los libros de texto, un realista no
es simplemente alguien que escribe sobre los estados y que cree en la importancia
que tiene el poder. Bull haca ambas cosas pero no se consideraba a s mismo rea lista, "No soy un realista", dijo de forma inequvoca en una conferencia en i979 3 .
Consideraba que el realismo clsico de Carr, Kennan o Niebuhr estaba anclado en
unas circunstancias histricas concretas y que era parte del temperamento intelectual de una poca determinada en la que el conflicto y la anarqua eran "de
hecho, el principal ingrediente [de las relaciones internacionales] del momento".
PRLOGO A LA TERCERA EDICIN
Desde el punto de vista de Bull, tanto el realismo clsico como -o incluso ms- su
variante neorrealista (como ocurre en el influyente trabajo de Kenneth Waltz)
prestan una atencin insuficiente al marco de reglas, normas y percepciones
comunes de las que depende la sociedad internacional. Esto no implica que las
normas controlen la.accin de los estados actuando sobre ellos desde el exterior.
Pero s quiere decir que dan forma al juego de la poltica de poder, al carcter e
identidad de los actores, a los objetivos para los que cabe utilizar la fuerza y a las
vas por las que los actores pueden justificar y legitimar sus acciones. Por tanto,
segn la visin de Bull, incluso la guerra y el conflicto tienen lugar dentro un conjunto de estructuras normativas legales,.. morales y polticas fuertemente i~stllu
cionalizadas. En sus propias palabras, ... la guerra es, de hecho, un fenomeno
intrnsecamente normativo que resulta inimaginable al margen de las normas por
las que los seres humanos identifican qu comportamientos son apropiados con
respecto a la misma y definen sus actitudes hacia ella. La guerra no es simplemente un enfrentamiento entre ejrcitos sino que es un enfrentamiento entre los
agentes de grupos polticos que se reconocen como tales entre s, y que dirigen sus
ejr'citos los unos contra los otros nicamente en virtud de las normas que ent1en 4
.
den y que aplican" .
..
De la misma forma, incluso la "institucin" realista por excelencia, el eqmhbrio de poder, se presenta, no como un arreglo mecnico, ni como una constelacin de fuerzas que empuja a los estados desde fuera a actuar de determinada
forma sino que, ms bien, debe ser entendida como una prctica comn, consciente y frecuente, en la que los actores continuamente someten a debate y
cuestionan el significado del equilibrio de poder, sus normas bsicas y el papel
que stas deberan jugar. Asimismo, las grandes potencias deben ser estudiadas,
no slo en trminos de su capacidad para imponer el orden a los estados ms dbi les o dentro de sus esferas de influencia a travs de la coercin ms cruda, sino
ms bienen trminos del grado de legitimidad con que ejercen su papel y sus funciones de gestin, segn los perciben otros estados. El poder sigue siendo un
aspecto central en el anlisis que Bull lleva a cabo de las relaciones internacionales,
pero el poder es un atributo social. Para entender el poder debemos slluarlo en el
contexto de otros conceptos sociales fundamentales como el prestigio, la autoridad,
y la legitimidad. Por tanto, la preocupacin central de la sociedad internacional son
las normas y las instituciones. Pero esto no necesariamente lleva a un grocianismo
ligero, liberal, que se ocupa nicamente de fomentar el derecho y la moralidad,
como errneamente se asume tan a menudo, a pesar de la influencia que el jurista
internacional del siglo XVII, Hugo Grocio, ha tenido en el trabajo de Bull.
ANDREW HURRELL
La distancia y las diferencias entre Bull y el neorrealismo estn especialmente claras,

el sistema internacional de ninguna manera puede ser visto slo en trminos materiales
como una estructura descentralizada, anrquica, en la que unidades funcionalmente indiferenciadas varan solamente segn la distribucin de poder. Un aspecto crucial para el
"sistema" es que exista una estructura de percepciones, de reglas y de normas compartidas, as como de expectativas mutuas histricamente creadas, y que stas sigan evolu_cionando. De hecho, es el predominio del neorrealismo waltziano durante los aos ochenta y
principios de los noventa el que permite entender la marginacin relativa de las perspectivas basadas en la sociedad internacional durante esa poca.
EL INSTITUCIONALISMO NEO LIBERAL

A primera vista, uno podra esperar que existiera un mayor solapamiento, as como
mayores similitudes, entre Bull y los institucionalistas liberales o racionalistas. En
primer lugar, el objeto de estudio es semejante. El asunto central consiste en establecer que las leyes y las normas incitan por s mismas a su cumplimiento independientemente, al menos en parte, del poder y de los intereses que subyacen a
ellas y que son responsables de su creacin. Tambin existe un cierto solapamiento en lo que se refiere a la forma en que funcionan las normas y las instituciones.
Los institucionalistas se ocupan de cmo las instituciones consiguen que a los estados les resulte racional, y favorable a sus propios intereses, cooperar. Consideran
que las normas y las instituciones son soluciones creadas de forma deliberada para
resolver distintos problemas de accin colectiva. No hay duda de que, en el pensa miento de Bull, estas ideas estn muy presentes, por ejemplo, la idea de que Ja
mejor forma de que los estados defiendan sus propios intereses es a travs del respeto mutuo de la soberana de cada uno, del reconocimiento de que existen determinados lmites al uso de la fuerza y de la aceptacin del principio de que Jos
acuerdos entre ellos deben ser respetados. Bull reconoce que la cooperacin que
est guiada por el inters propio puede estar basada en asunciones hobbesianas y
gran parte de sus comentarios sobre las instituciones de la sociedad internacional
se encuentran imbuidos de una lgica contractualista y racionalista.
Aun as, tambin hay diferencias notables entre Bull y muchos institucionalistas. Una de ellas es la que se refiere a Ja desconfianza de Bull hacia los intentos
de entender la cooperacin solamente en trminos de racionalismo abstracto ahistrico. A Bull le interesaban los procesos por los cuales Ja identificacin de los
intereses compartidos evolucionaba y cambiaba a lo largo del tiempo. Para negar
que los "tericos gracianos" confiasen en la razn humana abstracta escribi:
Gracia y otros exponentes de la tema del derecho natural, sin duda alguna,
"confiaban en la razn humana", pero con el tiempo la idea graciana de sociedad intemacional_pas a basarse en el consenso que pudiera surgir de la prctica real de los estados y es en esto ltimo, ms que en la "razn humana", en lo
que (al igual que otros "gracianos" contemporneos) me baso para tomarme la
sociedad internacional en serio 5.
En perspectiva, podemos ver cmo Bull examinaba la sociedad internacional desde dos puntos de vista distintos, uno analtico y otro histrico. Por una
parte, lleg a su comprensin de la sociedad internacional reflexionando, en
trminos puramente abstractos, sobre los elementos esenciales que deberan
estar presentes en cualquier sociedad de estados digna de considerarse como tal.
Pero, por otra parte, insista en que, independientemente de lo plausible que
fuese este pensamiento abstracto, deba ser puesto en relacin con las fuerzas
culturales e histricas que haban contribuido a dar forma a la conciencia de Ja
sociedad en una poca determinada y a las percepciones de los valores y objetivos compartidos.
Este nfasis en la comprensin construida histricamente nos conduce al
segundo punto de divergencia, la medida en que una cooperacin exitosa depende de un sentimiento previo de comunidad o, al menos, de un conjunto de convenciones sociales, culturales y lingsticas comunes. Los modelos racionalistas
de la cooperacin pueden explicar por qu es posible la cooperacin una vez que
las partes se han convencido de que forman parte de un proyecto o comunidad
compartidos en los que existe un inters comn que puede ser defendido a travs de comportamientos cooperativos. Pero, segn Bull, los enfoques racionalistas ignoran los factores que explican cmo y por qu es posible llegar a esa
situacin en primer lugar y cules son las barreras potenciales que pueden obstaculizar el surgimiento de dicho proyecto comn. Esta diferencia puede deberse a que los anlisis institucionalistas han estado dominados por estudios sobre
la cooperacin entre los estados liberales desarrollados cuyos valores principa les son compatibles y cuya conceptualizacin de temas tan bsicos como el
"orden", la "justicia", el "estado", el "contrato", etc., tambin es compartida.
Aun as, gran parte del trabajo de Bull se ha centrado, precisamente, en este tipo
de problemas, la fascinacin permanente con las fronteras de la sociedad internacional, con los criterios de pertenencia a la misma, y con la posicin que ocupan los grupos que se sitan en, o ms all, de sus mrgenes (infieles, piratas,
brbaros).
ANOREW HURRELL
CONSTRUCTIVISMO
Casi todos los constructivistas hacen referencia a Bull, aunque sea de pasada, y las
obras ms recientes han intentado comparar explcitamente a Bull y a la Escuela
Inglesa con el constructivismo 6. El constructivismo no constituye, ni mucho
menos, una posicin unificada y cada vez se aleja ms de serlo. Sin embargo, hay
una serie de argumentos que unen a gran parte de los escritos constructivistas en
la disciplina de relaciones internacionales, entre los que se incluyen los siguien tes, la idea de que las normas internacionales son tanto constitutivas como reguladoras; que las normas, reglas e instituciones crean significados y permiten, o
hacen posibles, distintas formas de accin social; y que muchas de las caractersticas ms importantes de la poltica internacional son producidas y reproducidas a
travs de las prcticas concretas de los actores sociales.
Es evidente que Bull estaba intensamente comprometido con la centralidad de
las normas y las instituciones en la poltica internacional, as como con la idea de que
la sociedad est formada por diversas prcticas polticas construidas en torno a visiones intersubjetivas compartidas, es decir, visiones que tienen vigencia entre los actores. Tmese, por ejemplo, su caracterizacin favorable de los objetivos del trabajo
Diplomatic Investigations (uno de los textos clsicos de la Escuela Inglesa)7,
Por encima de todo, se puede decir que entendan la poltica internacional, no como "modelos" o como "marcos conceptuales" aislados que pudieran
ser demostrados con "datos" sino como teoras o como doctrinas en las que los
hombres realmente han credo a lo largo de la historia internacional 8.
De la misma forma, en la definicin fundamental que dio Bull de la sociedad internacional destacan las concepciones compartidas de los intereses y los valores comunes,
as como la conciencia compartida de estar sujetos a normas y reglas morales.
Pero, aun as, sigue siendo problemtico intentar que Bull encaje en un molde
constructivista ya que ste resulta excesivamente !imitador. Bull se diferencia claramente de la influyente obra constructivista de Alexander Wendt en que pone
mucho ms nfasis en la evolucin histrica que han seguido distintos tipos de
sociedad internacional 9 . Asimismo, insiste mucho ms en el derecho internacional como una prctica histrica concreta y como un conjunto de estructuras _normativas que merecen mucha ms atencin de la que por lo general le han prestado
los autores constructivistas (y, por supuesto, la teora de las relaciones internacionales en general). Si bien las ideas y el lenguaje importan, el realismo filosfico de
Bull le diferencia de muchos de los constructivistas ms reflectivistas o discursivos
(y an ms del postmodernismo). Bull rechazaba la idea de que las relaciones

internacionales pudieran ser estudiadas exclusivamente en trminos de visiones
compartidas, en vez .de en trminos de la interaccin entre hechos materiales y
sociales. Para Bull las i.deas importan en la medida en que son adoptadas y modifi cadas por estados fuertes, y la relevancia de las normas e instituciones concretas
siempre dependera de la distribucin de poder material subyacente. Por ltimo, a
diferencia de los constructivistas ms conscientemente "crticos", Bull crea que
los crudos hechos materiales y que la fra poltica del poder podan actuar como un
potente control tanto sobre las aspiraciones de quienes se dedican a la prctica
poltica, como sobre los mtodos de los analistasrn
OTROS ENFOQUES
La sociedad anrquica tambin debe ser puesta en relacin con otros dos grupos de
trabajos acadmicos, la historia de las ideas sobre las relaciones internacionales y
la teora normativa internacional.
Sistemticamente, se insiste en la importancia que tiene la historia -tanto el
mtodo histrico como la necesidad de historiar la propia sociedad internacionalpara los autores de la Escuela Inglesa. Pero dentro de la Escuela Inglesa, y sin duda
alguna para Bull, la historia del pensamiento sobre las relaciones internacionales
ocupa un lugar especialmente relevante. Despus de todo, las mismas tres tradiciones de pensamiento que, segn Bull, compiten entre s (la hobbesiana, la graciana y
la kantiana) -que l tom y desarroll a partir de Martin Wight, y sobre las que construye su libro- son el resultado de una determinada lectura sobre cmo la historia del
pensamiento sobre las relaciones internacionales se haba ido desarrollando en
Europa a partir de finales del siglo XV.
La perenne relevancia de este enfoque no debe ser minusvalorada. La ignorancia de la historia y la insistencia incesante en el presente de la ciencia poltica son,
bajo todo punto, evidentes. Los ejemplos abundan, como es el caso de la creencia
generalizada de que no ha sido hasta el siglo XX cuando los realistas han empezado a
insistir en la importancia de las fuerzas sistmicas; de que Kant no es ms que uno de
los primeros tericos de la paz democrtica o, an peor, un creyente en el intervencionismo pro-democrtico; o de que hemos tenido que esperar a que llegase el constructivismo para descubrir que la soberana era un concepto construido y discutido.
Todas las sociedades humanas se basan en historias sobre su propia historia
para legitimar ideas sobre de dnde vienen y hacia dnde van. Para Bull, un elemento central en el estudio de las relaciones internacionales consiste en descubrir
'7
ANDREW HURRELL
cules son las visiones que los actores tienen de la poltica internacional y la forma
en que han ido convirtindose en pautas, tradiciones o ideologas inteligibles. El
pasado importa debido a la naturaleza cambiante, controvertida, plural y totalmente ambigua de los conceptos con los que intentamos trazar un mapa de la poltica
internacional.
Al mismo tiempo, est claro que los lectores contemporneos de la obra de
Bull tendrn que tener en cuenta tambin la gran cantidad de trabajos que se han
producido en esta rea durante los ltimos veinticinco aos. El estudio de las teoras clsicas de las relaciones internacionales ha proliferado considerablemente,
han surgido nuevas valoraciones de las principales tradiciones de pensamiento
sobre el tema, Westfalia ha sido desmitificada y otros autores han trazado la evolucin que han seguido las estructuras constitucionales de la sociedad internacional
y las revoluciones que han tenido lugar con respecto a la soberana. Y, por ltimo,
se ha producido un movimiento muy importante hacia el rea de las "relaciones
internacionales" por parte de quienes trabajan sobre la historia del pensamiento
poltico y sobre el desarrollo de los conceptos e ideologas histricas, movimiento
que ha impulsado una creciente sofisticacin en el estudio del tema. Una gran cantidad de estos trabajos nos obligan a reconsiderar algunas de las propuestas concretas de Bull (por ejemplo, su lectura de Kant) e incluso a repensar de forma
bastante radical su categora terica central consistente en una "tradicin graciana". Pero las crticas y relecturas concretas no deben llevarnos a ignorar la permanente relevancia de la historia del pensamiento a la hora de ensear y de estudiar
las relaciones internacionales.
Por ltimo, es importante fijarnos brevemente en la relacin que existe entre
el trabajo de Bull y la proliferacin de escritos sobre cuestiones morales y ticas de
la poltica mundial. En este caso, las crticas a Bulla menudo han sido an ms certeras. Para los crticos, Bull (y, de forma ms general, la Escuela Inglesa) abri un
flanco muy frtil para el pensamiento poltico clsico, pero entendi la "teora clsica" en unos trminos muy pobres y muy limitados. El resultado fue la separacin
de las relaciones internacionales con respecto a las tradiciones de teora poltica y
social con las que necesariamente est ntimamente conectado, y que son mucho
ms ricas. As, toda una serie de cuestiones fundamentales sobre el estado, la
comunidad y la nacin, que no podan ser tratadas adecuadamente desde la perspectiva exclusiva de la sociedad de estados, quedaron relegadas a un lugar secundario, o incluso pasaron a ser ignoradas. En gran parte, esta crtica est claramente
justificada, especialmente si el objetivo consiste en desarrollar una teora normativa del orden internacional o mundial. Los recursos intelectuales que se encuentran
disponibles han aumentado enormemente durante los ltimos veinticinco aos y

cualquiera que trabaje en esta rea pronto ir ms all de La sociedad anrquica 11 .
Sin embargo, es importante recordar que el propsito de Bull, si bien guardaba relacin con dicho 'objetivo, era en cierto modo distinto. El subttulo de su libro
no es "Un estudio sobre el orden" sino "Un estudio sobre el orden en la poltica
mundial". Lo que hace que el enfoque de Bull resulte fascinante, aunque a veces
tambin frustrante, es su inters por la relacin que existe entre el orden como
realidad y el orden como valor, as como por los puentes que se han construido, o
que podran construirse, entre la teora y la prctica. Por tanto, su preocupacin
fundamental tena que ver con las visiones legales y morales del orden y de la justicia tal cual se haban ido desarrollando dentro de, y en torno a, la sociedad internacional; con los prerrequisitos polticos y materiales para que surgiese una
comunidad moral propiamente dicha; y con las vas complejas y, en ocasiones,
desesperanzadoras, por las que las normas de procedimiento y sustantivas de la
sociedad internacional se conectan con instituciones concretas, con estructuras
polticas de poder, y con los asuntos, a menudo muy crudos, de la poltica mundial.
Es decir que, a diferencia de la mayora de los tericos polticos, la contribucin concreta de Bull es su insistencia en la estrecha vinculacin que inevitablemente existe entre la lucha por el consenso moral y los asuntos de la prctica
poltica, por ejemplo, la forma en que cuestiones normativas concretas estn relaCionadas con la desigual distribucin del poder, con la coherencia de los estados y
de las estructuras estatales, y con la legitimidad de las normas y las instituciones
,internacionales. El trabajo de Bull sugiere que muchos de los dilemas ticos ms
''cuciantes y ms difciles de abordar en el terreno de la poltica mundial tienen
'a1lto que ver con fundamentos filosficos, como con la legitimidad de la prctica,
~l poder y del proceso. Ciertamente, ste no es el nico enfoque posible en el
tudio de las cuestiones normativas sobre la poltica mundial, pero sigue siendo
enfoque importante.
SOCIEDADANRQUICAYLAPOLTICAMUNDIALCONTEMPORNEA
a muchos lectores La sociedad anrquica se ha quedado anticuada debido a que
1 insista con mucha frecuencia en las continuidades entre el pasado y el prete. Como consecuencia de esto, pareca quitar importancia a las fuerzas dincas que estaban actuando sobre la poltica global y pareca no ser consciente de
edida en que el sistema se estaba "alejando de Westfalia" de forma decisiva.
29
ANDREW HURRELL
Factores como el impacto de la globalizacin econmica y la democratizacin poltica; la creciente importancia de la sociedad civil transnacional; la intensidad,
mbito y alcance cada vez mayores de las instituciones internacionales; los mltfples problemas que surgen de la disolucin de los estados y de la autoafirmacin
tnica se han desarrollado hasta tal punto que, para muchos de sus intrpretes; el
limitado enfoque de Bull sobre la sociedad de estados resulta hoy en da totalmente fuera de lugar y anticuado.
Est claro que gran parte de la obra de Bull estaba fuertemente influenciada
por los problemas de la guerra fra y de la rivalidad entre las superpotencias; que se
mostraba abiertamente escptico acerca de la posibilidad de que se produjera un
cambio radical en el carcter de las relaciones entre las superpotencias; que en su
trabajo prestaba muy poca atencin a los factores y fuerzas econmicos; que, al
menos en este libro, expresaba muy poco inters por las instituciones internacionales formales, incluida Naciones Unidas; y que, por lo general, era muy crtico con
el optimismo "kantiano" acerca de la difusin y el impacto de la democracia liberal (el conjunto de propuestas que despus evolucionaran hasta convertirse en la
teora de la paz democrtica). Tambin est claro que la intencin de Bull al escri bir La sociedad anrquica era elaborar una defensa de la sociedad internacional
basada en estados como la mejor forma, de las disponibles, de gestionar el poder y
de mediar en la diferencia. Como respuesta frente a las acusaciones de que la obra
est anticuada cabe oponer cuatro argumentos.
sentido que los estudiantes lean a Bull junto con gran cantidad de trabajos escritos
durante los aos noventa que enfatizan la idea de una transformacin sistmica, especialmente en el contexto de la globalizacin. Qu aspectos de la imagen de Bull siguen
siendo vlidos? Cues han dejado de serlo? Por qu?
Pero una ltima posibilidad sera argumentar que, con cierta frecuencia, haca
bien en ser escptico. Est claro que sus propios argumentos no pueden ser repetidos y
que habr diferencias importantes de nfasis o en lo que se refiere a la aplicacin emp rica. Pero, aun as, a medida que las propuestas sobre la globalizacin formuladas a lo
largo de los aos noventa han ido siendo sometidas al examen y a la crtica, el tipo de
argumentacin que encontramos en el trabajo de Bull, as como algunas de sus conclusiones sustantivas reaparecen, que se ha exagerado la novedad histrica de las fuerzas
globalizadoras actuales; que nunca ha habido un "modelo westfaliano" claro en el que
las ideas de soberana y las normas de no intervencin gozaran de estabilidad y no fuesen puestas en cuestin, y que fuese fcilmente contrastable con las complejidades que
presentaba el mundo tras la guerra fra; y que el declive de la capacidad del estado tambin ha sido enfatizado en exceso. No es slo que la globalizacin haya sido guiada por
polticas estatales, sino que la retirada del estado es reversible y que los recursos de
poder de los que disponen los estados todava son notables y juegan un papel crucial,
Microsoft es importante pero tambin lo son los marines.
CAMBIO SISTMICO YTRANSFORMACIN
Un segundo punto que merece la pena destacar es que la preocupacin principal de

Bull no se centraba en el cambio en general sino en el cambio dentro de la estructura legal y normativa internacional de la sociedad internacional. Se puede decir
que este aspecto del debate sobre la globalizacin y la transformacin es el que
menos se ha desarrollado. Por una parte, las ideas sobre los "estados post-soberanos" o el "geogobierno en mltiples niveles" apuntan claramente a cambios muy
importantes, si bien estn inmersos en un discurso de transformacin que en la
mayora de los casos resulta difcil de asir. Por otra parte, quienes enfatizan los elementos de continuidad dentro del orden westfaliano a menudo se basan en una
visin unidimensional tal del papel que juegan las normas y en una nocin tan
estrecha de lo que es el orden legal, que impiden entender los tremendos cambios
que han tenido lugar, sobre todo en el periodo posterior a i945.
Hay distintas formas de seguir avanzando. Algunos han partido de la distincin
que hace Bull entre las versiones pluralista y solidarista de la sociedad internacional
y han sugerido que, contrariamente al escepticismo que expresa en La sociedad
Una posibilidad sera, simplemente, entender que La sociedad anrquica ofrece un

modelo de exposicin de cmo pensar sobre las propuestas de cambio. Bull no ignoraba el cambio, pero era partidario de la sobriedad a la hora de analizarlo. Argumentaba
de forma consistente que las tendencias y caractersticas contemporneas que parecen
novedosas-desde las corporaciones transnacionales hasta la privatizacin de la violencia en forma de grupos terroristas o de seores de la guerra- resultan ms familiares
cuando son vistas con una perspectiva histrica lo suficientemente amplia. De la misma
forma sugera que tenemos mucho que ganar de la comparacin del presente con pocas previas de cambio; de ah sus sugerentes ideas, si bien no totalmente desarrolladas,
sobre el "neomedievalismo" y sobre el "momento neogrociano".
Otra posibilidad consiste, simplemente, en entender las conclusiones considerablemente sobrias y escpticas de Bull como un mojn con respecto a la cual debemos
evaluar los trabajos ms recientes. Desde el punto de vista pedaggico, tiene mucho
3o
EL CAMBIO NORMATIVO YIA TRANSFORMACIN

ANDREW HURRELL
anrquica, en realidad se ha ido formando un consenso en torno a una serie cada vez
mayor de objetivos normativos como la intervencin humanitaria 12 . En un tono an
ms claramente progresista, pero aun as debindole mucho al trabajo de Bull,

Linklater ha explorado cmo las condiciones cambiantes de la poltica global pueden estar abriendo espacios polticos y morales para la transformacin de la comunidad poltica13 .
Existen, adems, otras posibilidades, por ejemplo, tener en cuenta que el
regionalismo se ha convertido en una caracterstica importante de la poltica mundial contempornea, pero analizar y comparar estas "sociedades internacionales
regionales" dentro del marco de ideas y conceptos de Bull. O, tambin, reflexionar
sobre el concepto de "sociedad mundial", cuya importancia enfatiza Bull, si bien
no la llega a desarrollar por completo en su trabajo, y sobre la complejidad de las
relaciones entre la sociedad internacional y la sociedad mundial. Esta lnea de
investigacin puede llevar al analista a considerar la estructura de las reglas, normas e instituciones que existen ms all del estado. Es decir que, si bien determinados desarrollos legales y normativos aspiran a conseguir una mejora en la
sociedad de estados, de forma que sta pase a estar unificada por un grado mucho
mayor de solidaridad, otros miran ms all del estado, o al menos contemplan al
estado dentro del contexto de un orden legal y normativo ms amplio. Esta imagen
surge de muchas de las tendencias que se pueden percibir en el sistema legal internacional contemporneo, el pluralismo de los procesos de creacin de normas, el
papel que juegan los actores del mercado privado y los grupos de la sociedad civil a
la hora de articular valores que despus puedan ser asimilados por las instituciones interestatales, y el nmero creciente de mecanismos informales de gobernanza -aunque regidos por normas- que a menudo surgen en torno a redes
complejas, tanto transnacionales como transgubernamentales. Los movimientos
en esta direccin seran un indicio de que se estaran volviendo a tener a cuenta las
prcticas cambiantes del derecho internacional, as como los trabajos recientes
sobre este tema, lo que tambin es un legado del enfoque de Bull al que no se ha
prestado demasiada atencin.
CULTURA Y CONTEXTO
Una de las caractersticas ms destacadas del trabajo de Bulles su idea de que las
relaciones internacionales no podran ser entendidas ni estudiadas si slo lo
hiciramos teniendo en cuenta la perspectiva de los poderosos. Lo que ms llama
la atencin, visto en retrospectiva, no es que escribiera bajo la influencia de los
conflictos de poder polticos e ideolgicos entre las principales potencias que

caracterizaron gran parte del siglo XX, sino que argumentase de forma tan consistente que estos conflictos representaban tan slo una de las dimensiones de la
poltica mundial. Para Bull, por tanto, la guerra fra deba ser analizada en el contexto de las transformaciones a las que haba dado lugar el proceso de descolonizacin, del auge de lo que pas a llamarse Tercer Mundo, y del enfrentamiento entre
el Norte y el Sur. Tambin insisti a menudo en que estas transformaciones eran
parte de un proceso ms amplio de evolucin histrica que Bull denomin como la
revuelta contra el dominio de Occidente 14 .
Como ya hemos sealado, este punto de vista implicaba prestar atencin a las
fronteras de la sociedad internacional y a los criterios de pertenencia a la misma.
Tambin llev a una lnea de cuestionamiento y debate constante, que una sociedad internacional duradera deba depender de un sentimiento de legitimidad y que
ste, a su vez, deba reflejar los intereses y valores de los miembros ms dbiles de
la sociedad internacional. Es cierto que sobre este tema an sigue pesando un
grado considerable de ambigedad. Quines deben ser tenidos en cuenta? Tan
slo aquellos capaces de plantear un desafo revisionista, o los dbiles y los que
estaban verdaderamente excluidos? Aun as, el argumento central de Bull se mantiene, entender la cooperacin implica, no slo entender los enfrentamientos de
poder y los cambios que se vayan produciendo en los prudentes clculos de inters
por parte de los fuertes, sino entender tambin las polticas de los estados dbiles
y cmo sus concepciones del orden y la justicia internacional han ido variando a lo
largo del tiempo y del espacio.
Los mtodos y los enfoques empleados por Bull en su trabajo siguen siendo
valiosos hoy en da. Apuntan a que la investigacin acadmica probablemente no
est tan necesitada del nfasis en los instrumentos de investigacin de ese ser mtico llamado el cientfico social universal, ni del nfasis en las discusiones metatericas, sino de un mayor nfasis en el conocimiento y en los recursos lingsticos,
culturales e histricos que resultan imprescindibles para analizar las distintas formas de entender la sociedad internacional y la sociedad mundial en distintas pocas
y lugares. La llamada que hizo Bull para ir ms all de las relaciones internacionales
entendidas como una ciencia social americana ayuda a entender por qu sus ideas
siguen encontrando pblicos receptivos fuera de Estados Unidos y de Europa como,
por ejemplo, en Amrica Latina y en Japn.
Esta lnea de investigacin est orientada, en parte, al poder, en qu medida
y con qu certidumbre estn integrados en las instituciones de la sociedad internacional los estados o grupos emergentes, revisionistas o revolucionarios? Pero
33
ANDREW HURRELL
tambin se fija en la cultura como un aspecto crucial. La diversidad cultural tambin ha sido durante mucho tiempo un tema central para todos aquellos que se preguntan, "cul es la amplitud y la profundidad de la sociedad internacional?",
" /,cul es la fortaleza del consenso en torno a las caractersticas que debe tener H
orden mundial deseable y por qu medios podra ser alcanzado?". Parte de la
preocupacin de Bull ha girado en torno al consenso de procedimiento, y no sustantivo,
sobre los valores, la medida en que los estados han sido capaces de crear un marco de
reglas que permita regular los conflictos de intereses y de valores. Pero tambin le preocupaba especialmente el impacto que pudiera tener la expansin de la sociedad
internacional ms all de su ncleo histrico europeo, as como el grado en que la
modernizacin y la creciente interdependencia estaban, o no, dando paso a una cultura global unificada. A este respecto debemos sealar que Bull no crea que la sociedad internacional tuviera que estar necesariamente basada en la existencia de un
sistema de valores comn como a menudo se sugiere en las referencias a sus escritosl5. El papel que juega la cultura es una cuestin emprica que debe ser investigada
y no un supuesto analtico.
Es evidente que la preocupacin de Bull por la cultura y por las fuerzas culturales no est en absoluto anticuada. En este punto, existe un vnculo con los debates recientes en torno al grado en que la globalizacin impone fuertes presiones
hacia la homogeneizacin y la convergencia, pero tambin hacia la resistencia y la
reaccin violenta. Tambin est claro que, a medida que el orden legal se mueve en
una direccin cada vez ms solidarista y ms transnacional, y que a medida que la
"lnea de flotacin de la soberana" (segn la frase de David Kennedy) va disminuyendo, la relevancia poltica de las diferencias sociales y culturales va aumentando.
Las normas internacionales sobre derechos humanos, derechos de los pueblos y
minoras, y sobre una serie cada vez mayor de asuntos econmicos y medioambientales inciden de forma clara en la organizacin domstica de la sociedad. En
este sentido, los valores divergentes se van haciendo cada vez ms relevantes a
medida que el orden legal, en cada una de estas reas, se va concretando, a partir de
eslganes bien intencionados en normas operativas detalladas y extremadamente
ingerentes, as como en instrumentos de aplicacin de las mismas ms potentes (a
travs de la proliferacin de sanciones y de condiciones). La cultura no necesariamente importa, pero la diferencia y la diversidad s. Las percepciones del orden
mundial varan considerablemente de una parte del mundo a otra, lo que constituye un reflejo de las diferentes historias nacionales y regionales, de las distintas circunstancias y condiciones sociales y econmicas, y de los distintos contextos y
trayectorias polticas.
EL SISTEMA DE ESTADOS YEL ORDEN INTERNACIONAL

La pregunta crucial de La sociedad anrquica es "hasta qu punto podemos decir que
el marco poltico heredado que ofrece la sociedad de estados sigue siendo una base
adecuada para el orden mundial?". La obra de Bull puede ser puesta directamente en
relacin con los debates sobre la gobernanza global que han ocupado un puesto tan
prominente desde el fin de la guerra fra. Gran parte de estos escritos pueden ser
considerados racionalistas en lo que se refiere al mtodo, y tecnocrticos en lo que se
refiere a su naturaleza. Analizan las instituciones en trminos de si consiguen que los
egostas, que se mueven por su propio inters, superen los mltiples problemas de
accin colectiva que derivan de la creciente interdependencia y la creciente interaccin. Entienden que los estados compiten con los organismos internacionales y con
. los grupos de la sociedad civil a la hora de ofrecer soluciones eficientes, y efectivas en
trminos de sus costes, a los problemas de gobernanza. En cambio, el legado de Bull
nos orienta en dos direcciones. En primer lugar, sugiere que es necesario fijarse
menos en la comprensin terica de cmo las instituciones o regmenes concretos
surgen y se desarrollan y que es preciso, en cambio, dedicar ms atencin a evaluar
las caractersticas generales de la institucionalizacin de la poltica mundial, de los
compromisos normativos de los distintos tipos de institucionalismo, y analizar si las
instituciones existentes resultan adecuadas para enfrentarse a los desafos prcticos
y normativos. En segundo lugar, si bien es importante seguir insistiendo en las normas, las reglas y las instituciones, Bull subraya la necesidad de volver a fijarse en
temas polticos de primer orden como son el poder, los valores y la legitimidad.
Lo que es an ms importante, es preciso dejar claro que la preocupacin
principal de Bull en La sociedad anrquica no es la poltica mundial en general, sino
la naturaleza y las perspectivas del orden internacional. Bull nunca dijo que los
estados fueran los nicos objetos legtimos de estudio en la poltica internacional,
Y tampoco que fuesen los que tenan el "control", ni que tuvieran que seguir
tenindolo. Por el contrario, era bastante pesimista con respecto al futuro de la
sociedad internacional. En este sentido, como respuesta a los comentarios de un
lector sobre La sociedad anrquica, Bull escribi en '975'
No estoy seguro de que sea correcto decir [. ..] que en mi libro veo "una
sociedad internacional emergente". Ms bien creo que lo que argumento es que
la sociedad internacional existe pero est en declivel6.
Las razones de este declive tienen que ver, en parte, con que la ambicin normativa de la sociedad internacional se ha extendido de forma llamativa y, en parte,
il
ANDREW HURRELL
con Ja erosin que han sufrido los fundamentos en los que se basa. Asimismo, Bull
era perfectamente consciente de la naturaleza potencialmente transformadora de
lo que se ha llamado globalizacin. Sin embargo, no estaba tan convencido de que
estos nuevos elementos ofreciesen una base adecuada para el orden (o, en su cas,
para la justicia) dentro de la sociedad internacional.
Lo que es seguro es que, incluso entendida en sus propios trminos, la idea que
Bull tena del orden interestatal estaba excesivamente desconectada de las estructuras sociales y econmicas en las que se hallan inmersos los estados y las sociedades.
Tambin es cierto, como a menudo se ha sealado, que su trabajo tiende a minusvalorar la economa poltica y que su percepcin de la capacidad que tiene el estado para
orientar la direccin y el alcance de las cuestiones econmicas era muy forzada,
incluso a mediados de los aos setenta. Cualquier anlisis contemporneo del orden
y Ja gobernanza debe comparar el orden dentro del sistema de estados con los otros
dos mbitos en los que debe situarse todo orden social y, especialmente, el orden
social en el contexto de la globalizacin: la sociedad civil, por un lado (incluida la que
hoy se denomina sociedad civil transnacional), y los mercados econmicos, por otro.
Pero, aun as, sigue siendo plausible argumentar que estas estructuras globales de orden alternativas resultan, o bien dbiles (por ejemplo, la sociedad civil
transnacional, especialmente en lo que se refiere a la gestin de la violencia social
y del conflicto), o bien eficientes pero inestables (como es el caso de la economa
global). Es cierto que los ltimos veinticinco aos han sido testigos de una intensificacin de la globalizacin econmica y social, pero las desigualdades y el descontento que ha generado la globalizacin han provocado un aumento de las
tensiones polticas tanto en el mbito internacional como dentro de muchos estados. Es cierto que se han producido movimientos significativos hacia un consenso
solidario, pero resulta muy difcil argumentar que la globalizacin genere fcilmente y sin problemas unos valores compartidos, unas instituciones resistentes o
una comunidad moral global propiamente dicha. Es cierto que las normas, reglas e
instituciones han ido en claro aumento, marcando a menudo una tendencia cada
vez ms liberal. Pero, aun as, el escepticismo de Bull sigue teniendo sentido: de
quin es este orden solidario o liberal? De qu tipo de orden liberal o liberalizador se trata si, por un lado, intenta promover la democracia pero, por otro, ignora
la justicia distributiva y aparta de s las demandas de mayor democratizacin en el
proceso global de toma de decisiones? En qu medida puede ser estable y legtimo este orden liberal si depende tan claramente de la hegemona de una sola
superpotencia cuya historia es tan excepcionalista y cuya actitud hacia el derecho y
las instituciones internacionales ha sido tan ambivalente?
36
Todavia hoy seguimos sin tener una respuesta frente a las dos tensiones fundamentales de la constitucin de la sociedad internacional que preocupaban a Bu!L en
primer lugar, la tensin que existe entre las normas e instituciones que intentan
resolver las contradicc~ones entre los diferentes valores y las distintas concepciones
de lo bueno, por un ladciy, por otro, las que aspiran. a promover, o incluso a aplicar,
un solo conjunto de valores universales; y, en segundo lugar, la tensin entre las
grandes ambiciones normativas de la sociedad internacional contempornea y sus
todava precarios fundamentos .de poder poltico, institucionales y culturales.
Aunque a veces se le perciba como optimista, complaciente o incluso nostlgico, Bull
estaba constantemente preocupado por lo que l llam solidarismo global prematuro,
es decir, con las excesivas esperanzas, demandas y reivindicaciones morales que
pesaban sobre una sociedad internacional an muy dbil. Puede que en la actualidad
los lectores no se pongan de acuerdo sobre si las conclusiones de Bull siguen siendo
vlidas hoy en da, pero las preguntas y el marco para analizarlas que se plantean en
La sociedad anrquica siguen siendo uno de los puntos de partida ms importantes
, para cualquier estudio sobre el orden en la poltica mundial.
ANDRE\V HURRELL
Nuj]1eld College. Oxford
Los trabajos sobre, y desde, la perspectiva de la Escuela Inglesa de relaciones internacionales han
proliferado considerablemente.
Una c~n:1~leta bibliograf~ pued: ser consultada en www.ukc.ac.uk/politics/englishschool.buzan.
~. Un anlisis y una evaluac10n mas completos se pueden encontrar en Kai Alderson y Andrew llurrell
(eds.), Hedley Bull on I:itemationa_l Society (Basingstoke: Macmillan, ~ooo), captulos i -3. Estos captulos
versan sobre los traba1os no publicados de Bull y contienen referencias ms extensas sobre la literatura a
la que me referir en este prlogo.
3. ~onferenc_ia .. Power Polities", Sunningdale, ~3 de abril de 1979 Bull Papers, Bodleian Library, Oxford.
4 Recaptun~g the Just War f?r Politic~l Thcory", World Politics 31, 4 (1979), p. 595-596.
5 C~rta a Sha1~ Selzer, ~acm1llan Pubhshers, 11' de noviembre de 1975, Bull Papers.
6. Vease, P?r e1emplo, T1m Dunne, "The social construction of international society", Europeanfournal of
Intematwn~l R~lations,,1, 3 995): 367-390; y Ole Waever, "Four meanings of international society: A
transatlanhc dialogue , en Barbara Allcn Roberson (ed.), Intemational Society and the Development of
International Re~ations The?'Y (~ondres: Pin_ter, 1998), especialmente las pginas 93-98.
Herbe1: ~utterfi~ld y Mart1n W1ght (eds.). Diplomatic Investigations (Londres: Georgc Allen & Unwin, 19 66).
Recen~10n de M1cha_el. Donclan (ed:), The Re~son of States, Times LiterwySupplement, ~8 de marzo de 197 8.
9 Com.parense las trad1~1or,ies hobbes1ana. ~roc1ana y ~antiana de Bull con las "tres culturas de Ja anarqua" de
Alexander ~endt, S?cial Theo1yof Internatwnal Relatwns (Cambridge: Cambridge University Press, 1999).
to. Sobre la~ d1ferenc1~s dentro .del ~onstructivismo vase Karin Fierkc y Knud Eric Jorgenscn (eds.),
Constructing Internatwnal Relations. fhe Next Generaton (Londres: M.E. Sharpe, ~ 001 ).
'n, Para una recopilacin y evaluacin, v<isAndrew Hurrell, "Norms and Ethics in International Rclations"
en Walter Carlsnaes, Thomas Risse y Beth Simmons (eds.), Handbook of Intemational Relations (Londres;
Sage, ~004), p. 137-154.
1.
11
11
11
11
ANDREW HURRELL
V'
lo Nicholas Wheeler, Saving Strangers (Oxford: Oxford University Pres~, zooo).

Mease, plor p:J::i:e~lar que Bull analiz las posibilidades de cambio de las norm~s s~bre interv~~ ci~~e:ucho antes de que el tema se pusiera de moda. Hedley Bull (ed.), Inte1ventwn tn World Pohtics
(Oxford Oxford Universily Press, 1984).
.
.
.r p Wi h l'
i3. ~drew.Linklater, The Transformation of Po!itical Community. Ethical Fotondatwns oJ the ost- es:p a Lan
i::i;.
PRLOGO A LA SEGUNDA EDICIN:

DE VUELTA A LA SOCIEDAD ANRQUICA
Era (Cambridge: Polity. 1998).

d Oxf d u
'tyP
84)
Hedle Bull Adam Watson (eds.), TheExpansionof Inte1nationalSociety (Oxf~r :
or . n1ve~s1
ress, i9
'4
NJ: Pnnceton'd,
Un1vers1ty
1 5. Step hyen Ky
rasncr, Sovere ,gnty Ocganized Hyprocrisy (Princeton,
.
] Press,
,. 1999),
[Traduccin espaola, Soberana, hipocresa organizada, Barcelona: Pa1 os, ::i;oo1
4
i6 t~rt~ a Shaie Selzer, Macmillan Publishers, i4, de noviembre de i975, Bull Papers.
/La sociedad anrquica es ampliamente reconocida hoy en da como un clsico de la

-xJiteratura de relaciones internacionales, no slo por su contenido, sino igualmente por su prosa lcida y chispeante. Asimismo se la considera como la obra cumbre
de la llamada Escuela Britnica de relaciones internacionales, o del enfoque brit;trico de las relaciones internacionales (aunque a Bull, que rechazaba la pomposi dad, la palabra escuela le hubiera retrado). La originalidad de este enfoque se debe
--.:a>-Su consideracin de las relaciones internacionales como un complejo de relacioes entre los estados que forman una sociedad internacional, y no simplemente un
istema de estados.
Podramos preguntarnos por qu un libro de tanta importancia no recibi el

conocimiento que se mereca cuando fue publicado en el ao 1997, y muy espelmente por qu no lo recibi en Estados Unidos, siendo ste el pas donde el
lento de desarrollar una disciplina de las relaciones internacionales distinta de
historia diplomtica y del derecho internacional haba ido ms lejos. La resesta est en que su carcter britnico no se acoplaba a los enfoques prevaleciens en Amrica. El nfasis en el aspecto "sociedad" (por ms anrquica que sta
ese) sonaba raro a los realistas que, en torno a Morgenthau, estudiaban las
laciones internacionales partiendo del supuesto de unos estados competitivos
38
F'''''
STANLEY HOFFMANN
y maximizadores de poder; o, en su caso, a los neorrealistas seguidores de Kenneth

Waltz, que se centraban en los efectos de la distribucin del poder en el sistema
internacional y en el inevitable enfrentamiento entre los estados. Para realistas y
neorrealistas el nico orden posible en este estado de "guerra permanente" es el
resultado de los intentos de organizar el siempre cambiante equilibrio de poder.
Bull dedica un captulo a este tema, pero no concibe que ste sea el alfa y ef omega
del orden internacional. Tampoco el enfoque de Bull satisfizo a los partidarios del
otro (y ms antiguo) enfoque americano de las relaciones internacionales, el idealismo, que siguiendo el espritu de Woodrow Wilson, deseaban reformar y moralizar, e incluso algunas veces trascender, el sistema de estados; que observaban la
guerra y los equilibrios de poder con desmayo, y la diplomacia con desconfianza; y
que ponan todas sus esperanzas en la creacin de instituciones internacionales
efectivas y con autoridad. El trabajo de Bull, a pesar de su nfasis en las reglas, los
intereses y las instituciones comunes, es demasiado antiutpico, demasiado apegado al sistema de estados soberanos -lo que hoy constituye un clich denominar
sistema de Westfalia- como para agradar a aqullos para los que el estado es precisamente el problema y no la solucin, por lo menos en lo que respecta al orden
internacional. El trabajo de Bullera demasiado deudor de Grocio para maquiavelianos y hobbesianos, y demasiado estatista para los kantianos y los cosmopolitas.
Pasadas casi dos dcadas y media desde su publicacin, podemos juzgar ms
serenamente el significado de un libro que, por otra parte, tampoco fue la ltima
palabra del autor, y del que el mismo Bull se hubiera distanciado si no hubiera
fallecido tan prematuramente. Analizar aqu su importancia en dos aspectos; en
primer lugar, como enfoque general de las relaciones internacionales y, en segundo, como instrumento para entender el presente sistema internacional.
Como enfoque general, La sociedad anrquica nos hace centrar nuestra atencin en el "elemento de cooperacin y (en) las interacciones reguladas entre los
estados". Bull sostiene, por un lado, que todos los sistemas internacionales pueden
analizarse en tales trminos (incluso el sistema bipolar de la guerra fra, sobre el
que su temperada razonabilidad acert de pleno); pero, por otro lado, nos recuerda escrupulosamente que en el sistema internacional tambin hay "un elemento de
guerra y de lucha por el poder entre los estados", adems de aspectos "de solidari dad y conflicto transnacionales que atraviesan las fronteras" de stos. No prejuzga
la importancia del elemento "sociedad internacional" pues sostiene que es algo
que necesita de una investigacin emprica. Una comparacin con Waltz_puede ser
instructiva. Ambos autores aceptan que la anarqua es el marco de las relaciones
internacionales: la poltica de estados autnomos sin un poder superior comn. Es
PRLOGO A LA SEGUNDA EDICIN
el reino de la autoayuda (self-help). Por tanto, ambos ponen el nfasis en la importancia de la distribucin del poder entre los estados y distinguen entre las grandes
potencias y aqullas que no lo son. (Bull distingue incluso entre los diversos tipos
de comportamiento de las grandes potencias en sus respectivas esferas de influen cia.) Pero el enfoque de' Bull es ms rico. Waltz, cu(mdo analiza el sistema interna cional, se centra exclusivamente en el estado de guerra y no va ms all de una
clasificacin binaria; sistema bipolar o sistema multipolar. Por su parte, el enfoque
de Bull se despliega en una tipologa cuyo criterio de clasificacin es la cantidad de
sociedad que existe en cada sistema; la distincin entre bipolar y multipolar perdera as parte de la importancia que tanto Waltz como Raymond Aron le daban, y la
naturaleza de las relaciones entre los fuertes y los dbiles pasara a depender de
la medida en que el sistema fuera una sociedad, del carcter de sus reglas y del contenido de los intereses compartidos por los estados.
De hecho, cuando Bull examina la interaccin entre los estados est ms interesado en encontrar preocupaciones, reglas e instituciones comunes que en las
relaciones de poder. Lo anterior le permite considerar las guerras, no slo como el
frecuente resultado de un enfrentamiento de poderes, sino tambin como posibles
instrumentos de orden que pueden ser utilizados para aquietar las ambiciones y los
excesos de los causantes del desorden; despus de todo, las guerras limitadas fueron un instrumento de mantenimiento del equilibrio de poder. Tambin le posibi lita contemplar pautas de orden internacional distintas al equilibrio de poder o a la
guerra; por ejemplo, la diplomacia o el derecho internacional.
Este enfoque tiene dos grandes mritos. Vuelve a introducir en el estudio del
sistema internacional tres factores que quedan fuera del reduccionismo de Waltz,
las ideas transnacionales, que pueden dar lugar a normas e intereses comunes; las
instituciones internacionales; y la interdependencia (la forma en que los estados
se autoayudan de forma cooperativa, unilateral o conflictiva depende en gran
medida de su grado de interdependencia). Asimismo, nos hace dirigir la mirada,
por un lado, hacia la interaccin de los estados y, por el otro, a su naturaleza y a sus
instituciones. En otras palabras, no slo se fija en la distribucin del poder entre
las unidades sino tambin en las unidades mismas. El alcance de la sociedad
internacional (en relacin con la sociedad transnacional) depende del peso relativo de la libre empresa frente a la regulacin gubernamental dentro de las unidades de los sistemas polticos. La intensidad o profundidad de la sociedad
internacional depende de lo que tengan en comn las unidades. La sustancia o
contenido de la sociedad internacional depende de las ideas, de las ideologas 0 de
las culturas dominantes.
41
STANLEY HOFFMANN
Lo anterior no quiere decir que el amplio y extenso esquema de Bull carezca de ambigedades o problemas. En su anlisis del orden, Bull parte de asumir
que existe "un sentimiento de tener unos intereses comunes relacionados con
los fines de la vida social", el orden parece pertenecer a, y surgir de, el" lemento de sociedad". Pero una situacin recurrente como es el equilibrio de poder
puede -cuando es producto de cursos de accin mecnicos y egostas_:._ ser una
manifestacin del "estado de guerra", de la misma manera que puede ser una
manifestacin del elemento "sociedad" cuando corresponde a preocupaciones
comunes y cuando es construida deliberadamente. En otras palabras, puede ser
un fenmeno tan hobbesiano como graciano. Los dos aspectos de las relaciones
interestatales -estado de guerra y sociedad internacional- son difciles de distinguir, tanto porque la problemtica que se deriva de la anarqua no implica la
guerra constante de todos contra todos -puede darse una convergencia en la
necesidad de cooperar partiendo de clculos egostas, lo que ya fue puesto de
manifiesto en los aos setenta por el llamado institucionalismo liberal- cuanto
porque, de la misma forma, muchos aspectos de la sociedad internacional son
frgiles y pueden ser minados por variaciones en los clculos polticos.
Bull no es demasiado explcito en su anlisis de las relaciones entre el poder y
las instituciones y reglas comunes de la sociedad internacional, aunque su dura
ponderacin del orden y la justicia, en particular de los derechos humanos, apunta algunas respuestas tentativas. Tampoco profundiza en la nocin de "intereses
comunes", de dnde vienen, de los imperativos externos o de las presiones
domsticas? Cmo se convierten en vinculantes? Sobre todo, no dice lo suficiente, en su libro, sobre la formacin de la sociedad internacional. Necesitamos saber
ms sobre sus orgenes. stos pueden encontrarse en las pautas de interdependencia o en el estado de guerra, que a menudo empuja a entidades que previamente
haban sido marginadas a la inclusin coercitiva en las redes de reglas e instituciones. Necesitamos saber ms sobre los mecanismos de la sociedad internacional:
puesto que la difusin de ideas, de tecnologa y de bienes se produce a travs de las
unidades, se debe prestar atencin particularmente a los efectos (y a los diferentes
estilos) de los poderes hegemnicos. Necesitamos saber ms de las bases materiales de la sociedad internacional y de la importancia relativa de las culturas y de los
valores comunes, por un lado, y de los factores materiales, por otro. Bull enfatiza la
cohesin cultural, pero sta, histricamente, se demuestra frgil y vulnerable hasta
su destruccin por el "estado de guerra". Las variaciones en el peso relativo del
"elemento sociedad" y del elemento "estado de guerra", dependiendo del periodo
y de la regin del mundo que se trate, no son comentadas adecuadamente por el
PRLOGO A LA SEGUNDA EDICIN
libro dada la generalidad de su argumentacin. El enfoque de Bull le lleva a uno a

formularse tales preguntas, y l mismo estaba empezando a responder algunas de
ellas al final de su vida.
La sociedad anrquica tambin puede leerse como un acercamiento a la comprensin del sistema de estados contemporneo; un sistema donde la interdependencia econmica obliga, en el que la red de instituciones y reglas comunes es
densa, donde la utilidad de la fuerza ha disminuido por la amenaza nuclear o porque la guerra es un medio irrelevante en muchos de los conflictos alimentados por
la interdependencia econmica. El nuestro es tambin un mundo donde los estados siguen siendo los actores principales y donde la diversidad cultural (aunque no
la contemplemos como causa de un" choque de civilizaciones") cuestiona la solidez
de la sociedad internacional y a menudo desafa sus reglas. El trabajo de Bull proporciona un marco para el estudio de la realidad de esa cooperacin de estados
egostas que los tericos de los regimenes internacionales han analizado.
Sin embargo, aqu tambin, abundan los interrogantes. En primer lugar, hoy en
da contemplamos factores que Bull no previ y no integr en sus anlisis. Poco puede
encontrarse en este libro sobre las dimensiones econmicas de las relaciones interna cionales (en esto tambin se encuentra ms cerca de los realistas que de los liberales
de los siglos XVII!, XIX y XX). Por el contrario, hemos sido testigos de la formacin, no
_slo de una sociedad econmica interestatal, sino de una economa mundial transna cional en la que los grupos privados y los individuos son los actores y en la que, gracias
_a la revolucin en las comunicaciones, se toman decisiones que pueden desbordar las
capacidades de que disponen los estados y constreir su terica soberana sin ningn
tipo de control central y con muy pocos controles polticos nacionales. Hoy en da, es
mposible separar ntidamente, como hizo Bull, los elementos "transnacionales" y
/'nacionales" del orden y de la poltica mundiales. Es ms, la cuestin hoy no es el
hipottico y escurridizo estado mundial, o la reforma deliberada del sistema de esta os, sino la debilidad de tantos de stos, desgarrados como estn por conflictos tni ',-,cos y religiosos, por instituciones inadecuadas, por recursos escasos, por carencia de
legitimidad, etc. En cierto sentido, todos los tericos de las relaciones internacionales
han partido de la idea de un "sistema de estados" (cooperativo o conflictivo). Para ellos
l_a dicotoma se encontraba entre un sistema compuesto por varios estados o un sistefua imperial. Pero qu decir cuando ei nmero de ellos que colapsan o que se desin fegran aumenta ms rpidamente que la capacidad de la sociedad internacional para
acer frente al caos resultante? Sus reglas e instituciones son inadecuadas y los inteeses que los estados comparten se definen cada vez ms en trminos de prudencia a
orto plazo o en intentos de eludir cualquier implicacin.
'11
11
l'
!
STANLEY HOFFMANN
Las preguntas que el estudio del actual sistema de la pos-guerra fra sugiere
son preguntas que Bull dej sin repuesta. Hasta qu punto puede una sociedad
florecer en un medio anrquico? Prevalecern los factores de sociabilidad sobre
la conflictividad existente en el sistema de estados y en la esfera transnaciohal? Y
bajo qu condiciones? Influir la importancia de la interdependencia econmica
en estos campos limitando el mbito del conflicto, o simplemente prevalecer la
coexistencia? Erosionar el conflicto el "elemento sociedad"? Puede un sistema
internacional global que carece de una cultura comn, a pesar de la densidad de sus
redes, reglas e instituciones, constituir una sociedad genuina y fuerte? Qu ser
del orden mundial cuando los estados lo desafen, bien debido a su habitual violencia y agresividad externas, bien debido a su violencia interna y debilidad? Qu
ser de este orden cuando las reglas e instituciones de la sociedad transnacional
creen ms turbulencia que orden?
stas son preguntas que se derivan directamente del enfoque de Bull y que
pueden proporcionar a los estudiosos de las relaciones internacionales un programa de investigacin cuya riqueza es una prueba palpable de la riqueza y utilidad del
paradigma propuesto en este destacado libro. Este programa de investigacin
podra orientarse, no slo en el sentido de avanzar en el anlisis emprico de la
poltica mundial, sino hacia una reflexin normativa que introduzca preocupaciones ticas en las prcticas de los actores en el tablero mundial; un tema vasto y difcil que Bull se neg a considerar en su reflexin "puramente intelectual".
Comparado con este programa, y a pesar de lo esquemtica que puede parecernos
la narrativa de Bull sobre la sociedad internacional, los otros paradigmas alternativos aparecen como callejones sin salida y como sendas cortas y angostas.
STANLEYHOFFMANN
44
PREFACIO
En este libro he intentado exponer de forma sistemtica una visin de la sociedad

internacional y del orden internacional que en otras ocasiones he presentado parcialmente.
Este libro le debe mucho a mis antiguos colegas del Departamento de
Relaciones Internacionales de la London School of Economics, y especialmente a
C. A. W. Manning. Se ha beneficiado enormemente de las discusiones del British
Committee on the Theory of lnternational Politics, del cual he formado parte
durante algunos aos. Tengo una profunda deuda con Martin Wight, quien me
demostr por primera vez que las relaciones internacionales podan ser converti das en una asignatura, y cuyo trabajo en este campo, por utilizar una de sus propias
metforas, destaca cual construccin romana en un suburbio londinense. Sus
escritos, an pendientes de la publicacin y del reconocimiento que merecen, son
para m una continua inspiracin.
En determinados puntos de mi argumentacin he utilizado ideas del profesor
de Oxford, H. L. A. Hart. En varios de los captulos cuestiono las opiniones de mi
amigo de Princeton, Richard A. Falk. Sin embargo, creo que el suyo es uno de los
puntos de partida ms significativos para el estudio de la poltica mundial hoy en
da, y la atencin que dedico a refutar sus ideas debe ser entendida como un
45
HEDLEY BULL
halago. Siento una especial gratitud hacia mi amigo y colega, el profesor J. D. B.

Miller, por sus crticas y sus nimos.
Este libro no es el resultado de refinadas tcnicas tericas, ni de una investi gacin histrica especialmente recndita. Cuando todava era un estudiante estaba
muy impresionado (ahora pienso que demasiado impresionado) por las palabras
de Samuel Alexander, el autor de Space, Time and Deity (Londres' Macmillan, I <f~O)
de que "pensar tambin es investigar". Mi libro refleja las limitaciones de intentar
tratar un tema extenso y complejo simplemente a base de pensar sobre l.
Una versin anterior del captulo 4 apareci bajo el ttulo "Ordervs. Justice in
Internacional Society" en Political Studies, vol. XIX, nm. 3 (septiembre i971). Una
versin anterior del captulo 8 apareci bajo el ttulo "War and lnternational
Order", en The Bases of International Order. Essays in Honour of C. A. W Manning,
Alan James (ed.) (Oxford University Press, i973). Estoy muy agradecido a los editores por su permiso para reproducir extractos de estos ensayos.
Mi mayor deuda es la que tengo con John Anderson, profesor de Filosofa en
la Universidad de Sydney entre 19~7 y 1958, un hombre ms grande que muchos
otros que son ms famosos. Tena poco que decir sobre las cuestiones que se discuten en este libro, pero el impacto que tuvieron su mente y su ejemplo ha sido el
factor que ms profundamente ha contribuido a dar forma a las concepciones de
muchos de quienes fuimos sus alumnos.
HEDLEYBULL
INTRODUCCIN
Este libro es una indagacin sobre la naturaleza del orden en la poltica mundial y,
en particular, sobre la sociedad de estados soberanos, a travs de la cual se mantiene en la actualidad dicho orden en la poltica mundial. He intentado buscar respuestas a tres preguntas bsicas,
Qu quiere decir orden en el mbito de la poltica mundial?
Cmo se mantiene el orden dentro del actual sistema de estados soberanos?
Es todava el sistema de estados soberanos un camino viable hacia el orden
mundial?
Las tres partes en que est dividido el libro exploran de forma sucesiva estas
tres cuestiones.
Ser til que, desde el principio, indique cules son los elementos bsicos que
guan mi enfoque sobre este tema. En primer lugar, en este libro no me ocupar de
la poltica mundial en su conjunto sino de uno de sus aspectos, el orden. A veces,
cuando nos referimos al orden en el mundo (o al orden mundial) estamos pensando en el conjunto de las relaciones entre los estados, es decir en el sistema poltico internacional considerado en su globalidad. En cambio, yo me referir al orden
47
HEDLEYBULL
considerado como una cualidad que se puede o no alcanzar en la poltica internacional en un momento y lugar determinados, y que puede estar presente en mayor
o menor grado, el orden en contraposicin con el desorden.
Es evidente que en la poltica mundial se vislumbran aspectos propios del
desorden en igual o mayor medida que aspectos propios del orden. Es ms, en oca siones se dice (equivocadamente, como argumentar ms adelante) que el orden
en la poltica mundial no existe y que slo podemos hablar de orden internacional
o de orden mundial como un estado de las cosas deseable en el futuro, por cuya
consecucin deberamos esforzarnos, pero que no existe en el momento presente
y que tampoco ha existido en el pasado. Si bien es importante tener presente que el
orden es tan slo uno de los aspectos de la poltica mundial, ser el aspecto al que
dedicar mi atencin. Por eso, cuando en la segunda parte del libro me refiera a
algunas instituciones de la sociedad de estados como el equilibrio de poder, el
derecho internacional, la diplomacia, la guerra y las grandes potencias, sern sus
funciones en relacin con el orden las que explorar y no el lugar que ocupan estas
instituciones en el sistema poltico internacional en su conjunto.
En segundo lugar, en este trabajo el orden se define (en el captulo i) como
una situacin o estado de las cosas real o posible y no como un valor, un fin o un
objetivo. Por ello, no debe asumirse que el orden, tal cual es considerado en este
trabajo, constituye un fin deseable y, mucho menos, un fin primordial. Cuando se
diga que tal o cual institucin o curso de accin contribuyen a mantener el orden
en la poltica mundial no se debe interpretar como una recomendacin para que
esa institucin se mantenga o para que se siga ese curso de accin.
Obviamente, al igual que la mayor parte de las personas, le atribuyo un cierto
valor al orden. Si no considerase que el orden en la poltica mundial fuese un objetivo deseable, no habra pensado que este anlisis del mismo mereca la pena. De
hecho, es dudoso que exista ninguna teora seria sobre fines o valores polticos que
no atribuya algn valor al orden en las relaciones humanas.
Pero, como defender en el captulo 4, el orden no es el nico valor con respecto al cual pueden tomar forma los comportamientos en el mbito internacional,
y tampoco constituye necesariamente un valor primordial. Por ejemplo, uno de los
temas ms relevantes de nuestro tiempo es el choque entre la preocupacin que los
pases ricos industrializados tienen por el orden (o, ms bien, por un tipo determinado de orden que asume los valores que estos pases prefieren) y la preocupacin
de los pases pobres y no industrializados por un cambio justo. En el mismo sentido, con frecuencia se oye decir que la poltica internacional debera estar subordinada a la libertad o a la independencia. La coalicin contra Napolen, por ejemplo,
INTRODUCCIN
consideraba que luchaba por la liberacin de las naciones europeas frente a un sistema que fomentaba el orden pero coartaba sus libertades. Asimismo, se dice a
menudo que dentro de las esferas de influencia americana y sovitica se impone el
orden a costa de la libertad o de la independencia de los estados ms dbiles.
Por tanto, hablar del orden como si fuera un valor primordial implicara, en
. contra de mi voluntad, obviar la cuestin acerca de la relacin que existe entre
el orden y otros fines. Un trabajo sobre la justicia en la poltica mundial, que en el
futuro podra ser un libro que complementase al presente, aportara perspectivas
:muy diferentes a las que aqu aparecern. No es que ignore estas otras perspectivas
;que no me resulten afines. Pero ste es un trabajo sobre el orden en la poltica
:mundial y no sobre la justicia. A lo largo de estas pginas tendr en cuenta la re la \cin que existe en la poltica mundial entre el orden y las demandas de justicia y
;tambin tratar la cuestin de en qu medida estas demandas de un cambio justo
!ieben ser satisfechas si se desea lograr el orden en la poltica mundial. Pero estas
ncursiones en la teora de la justicia slo se justifican por ser esenciales para el
ebate acerca del orden.
En tercerlugar, he intentado limitar mi anlisis del orden en la poltica mun.al a asuntos relacionados con la estructura poltica o las instituciones de la huma idad que han estado presentes a lo largo de distintas pocas y he intentado evitar
,'.!>ntos relacionados con la poltica mundial del momento presente. Con frecuen-~a se dice, en ocasiones con razn, que la perspectiva del orden internacional
,~pende de cmo se resuelva un tema que es relevante en ese momento, como lo
;.hoy en da, el control de las armas nucleares estratgicas, la poltica de disten'.n entre Estados Unidos y la Unin Sovitica, la contencin del conflicto arabo11.el, el intento de evitar una crisis econmica mundial, la reforma del sistema
netario internacional, el estancamiento del crecimiento de la poblacin, o la
istribucin de la produccin mundial de alimentos. Sean cuales sean los temas
ymomento, stos deben ser interpretados dentro del contexto de la estructura
litica mundial existente. Aqu he intentado buscar respuestas a las tres pregunbsicas que he planteado acerca del orden en relacin con esta estructura pol y con las alternativas a la misma.
En cuarto lugar, el enfoque que adopto a la hora de analizar el orden en la pol .mundial no pone el nfasis de forma prioritaria en el derecho internacional o
:a organizacin internacional sino que considera el orden como algo que existe
e ha existido con independencia de ambos. En este trabajo se sostiene que el
en depende de las normas y que en el sistema internacional moderno (a difeCia de otros sistemas internacionales) las normas que tienen rango de derecho
49
HEDLEV BULL
INTRODUCCIN
internacional han jugado un papel fundamental en el mantenimiento del orden.

Pero para poder entender la existencia del orden internacional, debemos reconocer el papel que han jugado algunas normas que no tienen rango de leyes. Tambin
es preciso admitir que, en el futuro, podran existir otros tipos de orden.internacional, al igual que han existido en el pasado, donde las normas de derecho internacional no tienen por qu estar presentes. Creo que uno de los problemas de la
forma en que hoy en da se entiende la poltica mundial radica en que no se tienen
en cuenta tanto las normas de orden o de coexistencia que se derivan del derecho
internacional, como aquellas que no tienen este estatus sino que pertenecen a la
esfera de la poltica internacional.
11
En el mismo sentido, el enfoque que aqu se sigue no pone el acento en organizaciones internacionales como las Naciones Unidas y sus agencias especializadas, o las mltiples organizaciones internacionales regionales. Es innegable que el
papel que juegan estas organizaciones en el mantenimiento del orden en la poltica mundial de nuestros das es importante y as se reconoce en distintos momentos a lo largo de mi argumentacin. Sin embargo, para encontrar las causas bsicas
del orden en la poltica mundial actual uno debe fijarse, no en la Liga de Naciones,
en las Naciones Unidas o en organizaciones similares, sino en instituciones de la
sociedad internacional que surgieron antes de la creacin de estas organizaciones
y que seguiran en funcionamiento (aunque de forma distinta) aun si dichas organizaciones no existieran.
especfica para llegar a l. Mi intencin -o, al menos, mi intencin consciente- es

puramente intelectual y consiste en indagar en el tema y seguir el argumento hasta
donde ste pueda llevarnos.
En ningn caso pretendo decir algo tan absurdo como que este trabajo est
"exento de valores". Sera imposible llevar a cabo un estudio de este tipo que no
tuviera su origen en unas determinadas premisas morales y polticas y, aun si ello
fuera posible, resultara estril. Lo impo1iante en una investigacin acadmica
:sobre la poltica no es la exclusin de premisas cargadas de valores sino el someti 'miento de dichas premisas al anlisis y la crtica, el tratamiento de las cuestiones
morales y polticas como parte de la investigacin. No me considero ms capaz que
;;<<cualquier otra persona de distanciarme de un tema como ste. Sin embargo, creo
.en el valor de intentar distanciarse y no implicarse personalmente, y tengo claro
que algunos enfoques en el estudio de la poltica internacional se realizan con un
:myor distanciamiento y falta de implicacin personal que otros. Tambin creo
que la investigacin tiene su propia moralidad y que es necesariamente subversiva
e las instituciones polticas y de los movimientos de cualquier tipo, ya sean bue-
Es ms, el papel que juegan las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales se entiende mejor en trminos de su contribucin al funcionamiento
de otras instituciones ms bsicas que en trminos de los objetivos y aspiraciones
oficiales de aqullas, o de las esperanzas que a menudo se depositan en ellas. Por
este motivo, las alusiones a las Naciones Unidas e instituciones similares aparecen
en los captulos que se refieren al equilibrio de poder, el derecho internacional, la
diplomacia, el papel de las grandes potencias y la guerra. Estas ltimas son las que
en realidad funcionan como instituciones efectivas en la sociedad internacional; la
Liga de Naciones y las Naciones Unidas, como una vez seal Martin Wight, ms
bien deben ser consideradas pseudos-instituciones. Tambin me ha influido la
sensacin de que las Naciones Unidas son estudiadas en exceso, debido a la gran
cantidad de documentacin que generan, y eso ha tendido a desviar la atencin
acadmica con respecto a otras fuentes del orden internacional que son ms relevantes.
Por ltimo, mi intencin al escribir este libro no es recetar soluciones y tampoco exponer los mritos de una visin particular del orden mundial o de una va
51
PARTE 1
LA NATURALEt:A DEL ORDEN

EN LA POLITICA MUNDIAL
,,
11
CAPITULO 1
EL CONCEPTO DE ORDEN EN LA POLTICA MUNDIAL
,,
111
Un estudio del orden en la poltica mundial debe comenzar con la siguiente pregunta, qu es? Empezar explicando qu entiendo yo por orden en la vida social
en general y despus me centrar en su significado cuando se aplica al sistema de
estados y a la poltica mundial en general.
i.
EL ORDEN EN LA VIDA SOCIAL
Decir que una serie de cosas sigue un orden, en el sentido ms sencillo y general
tfel trmino, es lo mismo que decir que estn relacionadas unas con otras siguiendo un determinado patrn y que su relacin no se debe simplemente a la casuali dad sino que responde a un principio susceptible de ser identificado. Es decir, que
\na fila de libros en una estantera sigue un orden mientras que un montn de libros en
suelo no lo sigue.
Pero cuando al hablar de la vida social nos referimos al orden por contraposi cn al desorden, lo que tenemos en mente no es cualquier patrn u organizacin
:X.metdica de algunos fenmenos sociales sino un patrn determinado. En el compor'fil.miento de los individuos o de los grupos que se hallan enfrentados en un conflicto
55
HEDLEYBULL
LA SOCIEDAD ANRQUICA
violento puede haber una pauta determinada y, sin embargo, debemos considerar
esta situacin como desordenada. Los estados soberanos pueden comportarse de
forma regular y metdica en una situacin de guerra y de crisis; los individuos que
viven en condiciones de miedo e inseguridad, segn describe Hobbes el estado,de
naturaleza, pueden actuar siguiendo algn tipo de pauta recurrente y, de hecho, el
propio Hobbes seala que as ocurre. Sin embargo, en la vida social, stos no constituyen ejemplos de orden sino de desorden.
El orden que los individuos buscan en la vida social no consiste en una pauta
o regularidad en las relaciones entre individuos o grupos sino en una pauta que
conduce a un resultado determinado, a una organizacin de la vida social que promueve determinados fines o valores. Si aplicamos este sentido finalista o funcional, un conjunto de libros seguir un orden no slo si estn colocados en fila sino
tambin si estn organizados por autor o tema, de forma que contribuyan a lograr
el objetivo o cumplan la funcin de facilitar la seleccin. sta era la concepcin
finalista que San Agustn tena en mente cuando lo defini como "una buena disposicin de partes discrepantes, cada una en el lugar ms adecuado" 1 . Esta defin cin, como veremos, conlleva toda una serie de problemas pero, puesto que
presenta el orden no como una pauta sin ms sino como un tipo de pauta determi nada y, puesto que pone el nfasis en los fines o valores, constituye un buen punto
de partida.
La definicin de San Agustn hace emerger la siguiente cuestin, "buena" o
"ms adecuado", para qu? El orden entendido en este sentido finalista es necesariamente un concepto relativo, una organizacin (por ejemplo, de libros) que
est dispuesta de acuerdo con un fin (encontrar un libro de un autor determinado) puede estar desordenada en relacin a otro fin diferente (encontrar un libro
de un tema concreto). Por este motivo surge el desacuerdo sobre si unas determinadas estructuras sociales implican orden. Por esta misma razn, los sistemas
sociales y polticos que se hallan en conflicto entre s pueden, al mismo tiempo,
suponer orden. Tanto el sistema social y poltico del Antiguo Rgimen como el de
la Revolucin Francesa o, en nuestros das, tanto el sistema poltico del mundo
occidental como el de los pases socialistas, implican una "disposicin de partes
discrepantes" que es "buena" o "la ms adecuada" para distintos conjuntos de
valores o fines.
Pero mientras que el orden en el sentido agustiniano existe slo en relacin
con determinados fines, algunos de estos fines destacan por ser bsicos o primarios
ya que su cumplimiento en cierta medida es una condicin, no slo para un tipo
determinado de vida social, sino para la vida social misma. Independientemente del
resto de fines que persigan, todas las sociedades reconocen estos fines bsicos o
primarios y se dotan de estructuras que los promueven. Podemos mencionar tres de
ellos. En primer lugar, todas las sociedades intentan asegurarse de que la vida ser,
en cierto modo, segura frente a la violencia que pueda resultar en muerte o dao
corporal. En segu~o lugar, todas las sociedades intentan asegurarse de que las promesas, una vez hechas; se cumplirn, o que los acuerdos, una vez pactados, sern
respetados. En tercer lugar, todas las sociedades persiguen el objetivo de asegurarse de que la posesin de las cosas permanecer, hasta cierto punto, estable y que no
ser amenazada de forma permanente y sin lmites 2. Por orden en la vida social
entiendo unas pautas de actividad humana que cumplen con unos fines elementales, primarios o universales para la vida social como son stos.
Puesto que esta definicin es crucial para el resto de este trabajo, merece la
pena detenerse en ella y hacer algunas clarificaciones adicionales. No sugiero que
estos tres valores bsicos de la vida social -a veces aludidos como vida, verdad y
propiedad- representen una lista exhaustiva de fines comunes a todas las sociedades, ni que el trmino orden slo pueda ser dotado de contenido en referencia a los
mismos. Pero s creo que deben ser incluidos en cualquier lista de fines bsicos y
que ilustran la idea de lo que es un fin bsico.
Los tres fines pueden ser considerados como elementales, una constelacin de
personas o grupos entre los cuales no exista ninguna expectativa de seguridad frente a la violencia, o de fidelidad a los pactos, o de estabilidad de la posesin, difcil mente puede ser llamada una sociedad. Estos fines tambin son primarios en el
sentido de que cualquier otro fin que la sociedad se plantee presupone su realizacin
en cierta medida. Amenos que los individuos disfruten de un cierto grado de seguridad frente a la amenaza de muerte o de daos a manos de otros, no podrn dedi car suficientes energas o atencin a otros fines que deseen lograr. Si no hay una
presuncin general de que los acuerdos a los que se ha llegado sern cumplidos, es
inconcebible que se firmen acuerdos en cualquier otro mbito que faciliten la cooperacin entre individuos. A menos que la posesin de objetos por las personas o
grupos pueda estabilizarse y fijarse en cierta medida (no es relevante en este punto
que lo sea por medio de la propiedad privada o colectiva, o por cualquier combinacin de stas), dado que los seres humanos son como son, y puesto que las cosas que
los seres humanos desean poseer son limitadas, resulta difcil imaginar que puedan
surgir relaciones sociales estables de ningn tipo. Bien es cierto que, como Hume y
otros se han ocupado de sealar, la necesidad que sienten las sociedades de estabilizar la posesin est condicionada. Si los individuos fuesen totalmente egostas en
sus deseos de cosas materiales, la estabilizacin de la posesin mediante normas de
57
HEDLEY BULL
propiedad sera imposible, de la misma forma que si los individuos fuesen

totalmente altruistas en relacin con estos deseos, dicha estabilizacin sera innecesaria. Pero dado que el altruismo humano es limitado y que las cosas que desean
los seres humanos tambin lo son, el intento de estabilizar la posesin de estas co~as
constituye un fin primario de todo tipo de vida social. Los tres fines tambin son
universales en el sentido de que todas las sociedades actuales parecen reflejarlos.
Una aclaracin adicional que deseo hacer es que, al definir el orden en la vida
social como una pauta que siguen las actividades humanas, una "disposicin de partes discrepantes" que cumple con fines elementales o primarios como stos, no pretendo decir que estos fines deban tener prioridad sobre otros y tampoco pretendo en
absoluto, en este punto de mi argumentacin, defenderlos como valiosos o deseables.
Lo que s sostengo es que, a menos que estos fines se logren en cierta medida, no
podremos hablar de la existencia de una sociedad o de vida social; que la consecucin
de otros fines presupone, hasta cierto punto, la consecucin de estos fines bsicos; y
que, de hecho, la mayora de las sociedades parecen promoverlos. Esto no significa,
no obstante, que cuando surge un conflicto entre stos y otros fines, las sociedades
les otorguen, o les deban otorgar, prioridad. Por el contrario, en pocas de guerra o
revolucin, a menudo los individuos, y en ocasiones podra argumentarse que
correctamente, recurren a la violencia, incumplen pactos y violan los derechos de
propiedad en la bsqueda de otros valores. Como deca en la introduccin, el orden
no es el nico valor que puede inspirar la conducta de los individuos y tampoco deberamos asumir que goza de prioridad con respecto a otros valores.
No pretendo decir que los fines elementales o primarios de la vida social tengan
o deban tener prioridad sobre otros y tampoco que estos fines sean totalmente obligatorios. En especial, no es mi intencin adoptar la postura de los estudiosos de la doctrina del derecho natural que sostienen que stos y otros fines elementales, primarios
o universales de la vida social son obligatorios para todos los individuos. Tampoco
defiendo que la fuerza vinculante de las normas de conducta que lleva a los individuos
a respetarlas resulte evidente para todos ellos. Es cierto que la postura que aqu adopto puede ser vista como parte del" equivalente emprico" de la teora del derecho natural que, en el contexto de otra poca, versaba sobre cules eran las condiciones
elementales o primarias de la existencia social. En efecto, la tradicin del derecho
natural sigue siendo una de las fuentes ms ricas de anlisis terico de los temas que
se tratan en este trabajo. No obstante, no figura entre mis intenciones revisar los postulados centrales del pensamiento del derecho natural propiamente dicho.
Resulta necesaria una aclaracin adicional acerca de la relacin entre el orden
en la vida social, tal cual lo he definido, y las normas o principios imperativos
generales de conducta. En ocasiones, el orden social se define en trminos de obediencia a las normas de conducta; en otros casos, se define de forma ms concreta
como obediencia a las normas de derecho. Lo que ocurre es que el orden en la vida
social est ntimamente relacionado con la. conformidad del comportamiento
humano con las ntmas de conducta, aunque 1:1- necesariamente con estas normas
de derecho. En la mayora de las sociedades, lo que contribuye a crear patrnnes de
conducta que se ajusten a los objetivos elementales de seguridad frente a la violencia, respeto a los acuerdos y estabilidad de la posesin, es la existencia de normas
que prohben el asesinato y las agresiones, de normas que prohben el incumpli miento de los contratos y de normas que regulan la propiedad. No obstante, he
intentado deliberadamente encontrar una definicin del orden en la vida social
que excluya el concepto de normas. La razn es que, por los motivos que se expondrn en el captulo 3, creo que en la vida social puede haber orden aun en ausencia
de normas y que lo mejor es considerar las normas como un medio generalizado y
prcticamente omnipresente de crear orden en la sociedad, ms que como parte de
la propia definicin de orden.
Tambin debo especificar cul es la relacin que existe entre el orden en la vida
social, como lo hemos definido aqu, y los distintos tipos de leyes sociales. Por leyes
sociales no me refiero a las normas, ni a los principios imperativos generales de
conducta, sino a las leyes cientficas, o a las proposiciones generales que afirman la
existencia de una conexin causal entre distintos acontecimientos sociales. En ocasiones se dice que el orden en la vida social tiene que ver con la conformidad de la
conducta en sociedad con estas leyes cientficas. Ms concretamente, la conducta
que es afn al orden es una conducta previsible, es decir, que se ajusta a las leyes que
pueden ser aplicadas tanto a casos futuros como a casos pasados o presentes. Una vez
ms, nos encontramos con que existe una conexin muy estrecha entre el orden,
entendido segn la definicin que aqu se ha adoptado, y la conformidad de la conducta con las leyes cientficas que ofrecen una base para predecir los comportamientos futuros. Cuando los fines bsicos o primarios de la coexistencia social son
defendidos de forma consistente, resulta ms fcil conocer los patrones regulares
de conducta, formularlos como leyes generales, y convertirlos en el referente de los
comportamientos que cabe esperar en el futuro. Es ms, si planteamos la cuestin
de por qu los individuos asignan valor al orden (y mi opinin es que as lo hacen de
forma casi universal, tanto quienes tienen una perspectiva revolucionaria como
quienes tienen una perspectiva conservadora), la respuesta es, en parte, que lo
hacen porque valoran la posibilidad de predecir el comportamiento humano que se
deriva de la conformidad con los fines elementales o primarios de la coexistencia.
59
HEDLEY BULL
Pero definir elorden en la vida social en trminos de leyes cientficas y de la posi bilidad de predecir es confundir una de las posibles consecuencias del orden
social y la razn por la cual se considera valioso, con el orden propiamente dicho.
Por otra parte, el comportamiento que no es afn al orden, segn lo hemos defil'lido, tambin puede ajustarse a leyes cientficas y constituir una referencia para lo
que cabe esperar en el futuro: toda la literatura sobre las caractersticas recurrentes de las guerras, los conflictos civiles y las revoluciones da fe de la posibilidad de
encontrar una conformidad con leyes cientficas entre los comportamientos que
no son afines al orden.
Renacimiento, como a los modernos estados-nacin. Son estados tanto aquellos

los que el gobierno se basa en principios de legitimidad dinstica -tal y como
era el caso de la mayora de estados europeos con anterioridad a la Revolucin
Francesa-, como aquellos otros en los que el gobierno se basa en los principios de
l~gitimidad popular o nacional -como ha sido el caso de la mayora de los estados
<e:n. Europa a partir de entonces-. Son estados tanto los multinacionales -como
.ran los imperios europeos del siglo XIX-, como tambin los estados que incluyen
; una sola nacionalidad. Por ltimo, son estados tanto aqullos cuyo territorio se
>'.'ricuentra disperso -como eran los estados imperiales ocenicos de Europa occiental-, as como aquellos otros cuyo territorio consiste en una entidad geogrfica
ica.
~.
1111
'"
~.1
EL ORDEN INTERNACIONAL
Por orden internacional me refiero a la pauta de actividad acorde con los fines elementales o primarios de la sociedad de estados, es decir, de la sociedad internacional.
Antes de desarrollar con ms detalle las implicaciones que tiene el concepto de orden
internacional allanar el camino sealando lo que entiendo por estados, as como por
sociedad de estados o sociedad internacional.
El punto de partida de las relaciones internacionales es la existencia de estados o comunidades polticas independientes con un gobierno propio y que afirman
su soberana sobre un determinado territorio y sobre un segmento concreta de la
poblacin mundial.
Por una parte, los estados afirman en relacin con este territorio y esta poblacin lo que podemos llamar soberana interna. Es decir, la supremaca sobre ellos
por encima de cualquier otra autoridad del mismo territorio o poblacin. Por otra
parte, afirman lo que podemos denominar soberana externa y que puede ser definida no como supremaca, sino como independencia frente a autoridades externas.
La soberana de los estados, ya sea la interna o la externa, puede existir tanto en el
plano normativo como en el fctico. Por un lado, los estados afirman su derecho a
la supremaca por encima de otras autoridades de su territorio y poblacin y a la
independencia frente a autoridades externas a los mismos. Por otro lado, tambin
ejercen en la prctica, en distinto grado, dicha supremaca e independencia. Una
comunidad poltica independiente que simplemente reclame un derecho a la
soberana (o que es considerada por otros como merecedora de dicho derecho),
pero que no pueda ejercerlo en la prctica, no es un estado propiamente dicho.
Las comunidades polticas independientes que son estados en este sentido
abarcan tanto a las ciudades-estado de la antigua Grecia o de la Italia del
Pero, a lo largo de la Historia, tambin ha habido una gran variedad de comudades polticas que no pueden ser consideradas estados en este sentido. Por
mplo, los pueblos germnicos de las pocas oscuras eran comunidades polticas
ependientes pero, aun cuando sus gobernantes afirmaban su supremaca sobre
poblacin, no lo hacan sobre un territorio concreto. Los reinos y principados de
ristiandad occidental durante la Edad Media tampoco eran estados, no tenan
erana interna puesto que no eran las autoridades supremas dentro de su terri'p y frente a su poblacin; tampoco tenan soberana externa en la medida en que
osean independencia frente al Papa o, en algunos casos, frente al sacro empe. rromano. En algunas zonas de frica, Australia y Oceana, con anterioridad a
trusin de los europeos, haba comunidades polticas independientes que se
tenan cohesionadas por medio de vnculos de linaje o de parentesco, pero en
e no exista una institucin equiparable a un gobierno. Entidades como stas
tran dentro del mbito de las "relaciones internacionales", si por ste enten'>s (como normalmente ocurre) no las relaciones entre naciones sino las relas entre estados en sentido estricto. Las relaciones de estas comunidades
foas independientes podran ser incluidas dentro de una teora amplia de las
'-ones entre poderes, en la que las relaciones entre estados seran un caso
fico aunque no pertenezcan al campo de las "relaciones internacionales" en
o estricto 3 .
n sistema de estados (o sistema internacional) se forma cuando dos o ms
s tienen suficiente contacto entre ellos, y tienen suficiente impacto mutuo
sfas decisiones del otro como para que se comporten -al menos en cierta
a'-- como partes de un todo. Obviamente, puede darse el caso de que existan
s estados sin que den lugar a un sistema internacional en este sentido: por
lo, las comunidades polticas independientes que existan en Amrica con
60
11
. . . ._ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _..... !
HEDLEY BULL
anterioridad al viaje de Coln no formaban un sistema internacional junto con las

que existan en Europa; las comunidades polticas independientes que existan en
China durante el periodo de los estados guerreros (hacia 481-~~1 a.C.) no formaban un sistema internacional junto con las que existan en Grecia 'y en el
Mediterrneo en la misma poca.
Pero all donde los estados mantienen un contacto regular entre sf y donde,
adems, existe una interaccin suficiente entre ellos como para que el comportamiento dt cada uno sea un elemento necesario en los clculos del otro, entonces
podemos considerar que forman un sistema. Las interacciones entre estados pueden ser directas-como cuando dos estados son vecinos, o compiten por lo mismo,
o son aliados en la misma causa- o pueden ser indirectas -cuando son la consecuencia de los contactos que cada uno de ellos tiene con un tercero o, simplemente, del impacto que cada uno de los estados tiene sobre el sistema en su conjunto.
Nepal y Bolivia no son ni vecinos, ni rivales, ni aliados (salvo, quiz, como miembros de Naciones Unidas). Sin embargo, se influyen mutuamente a travs de Ja
cadena de vnculos entre estados en Ja que ambos participan. Las interacciones
entre estados que definen a un sistema internacional pueden adoptar la forma de
la cooperacin, pero tambin del conflicto, o incluso de la neutralidad o la indiferencia hacia los objetivos del otro. Las interacciones se pueden manifestar a travs
de varios tipos de actividades -polticas, estratgicas, econmicas, sociales-, o a
travs de slo uno o dos. Segn se deduce de la definicin de Raymond Aron de Jo
que es un sistema internacional, puede ser suficiente que las comunidades polticas independientes en cuestin" mantengan relaciones regulares entre ellas" y que
"puedan todas ellas verse implicadas en una guerra generalizada" 4.
En la clasificacin que hace Martin Wight de los distintos tipos de sistemas de
estados distingue entre lo que llama un "sistema internacional de estados" y un
"sistema de vasallaje en torno a un estado soberano ,,5.
El primero es un sistema compuesto por estados que son soberanos en el sentido en el que aqu se ha utilizado el trmino. El segundo es un sistema en el cual
uno de los estados afirma y mantiene una hegemona o supremaca sobre el resto.Las relaciones del Imperio Romano con sus vecinos brbaros ilustran el concepto
de sistema de vasallaje en torno a un estado soberano, al igual que las relaciones
entre Bizancio y sus vecinos menores, entre el califato abasida y las potencias
menores que le rodeaban, o entre la China imperial y sus estados tributarios. En
algunos de los que Martin Wight considerara "sistemas internacionales de estados" se ha asumido que en algn momento siempre acabar surgiendo una poten"
cia dominante o hegemnica, por ejemplo, el sistema de ciudades-estado de la
:recia clsica y el sistema posterior de reinos helensticos fueron testigos de una

'ivalidad constante en torno a cul de Jos estados sera el hegemn. Lo que diferen'a a un "sistema de vasallaje en torno a un estado soberano", como China y sus
allos, de un "sistema internacional de estados", en el que alguno de los estados
' tce el poder hegemnico en algn momento, es que, en el primer caso, una
tencia ejerce la hegemona de forma permanente y adems, en la prctica, resul1ncuestionable. En cambio, en el segundo caso, la hegemona pasa de una potenotra y es objeto permanente de discordia.
En trminos del enfoque que aqu se desarrolla, slo lo que Wight llama un
'stema internacional de estados" puede ser considerado como un sistema de
ados propiamente dicho. Entre las entidades polticas independientes que for<~n un "sistema en torno a un estado soberano", como China y sus vasallos, es slo
<estado -el estado soberano- el que tiene soberana. Por tanto, una de las con'ciones bsicas para que se pueda hablar de un sistema de estados, que haya dos o
s estados soberanos, no est presente.
/! Martin Wight hace una segunda distincin entre "sistemas de estados primas'' y "sistemas de estados secundarios" 6. Los primeros estn formados por estados
"ro Jos segundos estn formados por sistemas de estados -a menudo por sistemas
'torno a un estado soberano-. Como ejemplos de "sistemas de estados secunda. s" Wight menciona la relacin que exista entre la cristiandad oriental, la cristianoccidental. y el califato abasida durante la Edad Media, o la relacin que exista
re Egipto, los hititas y Babilonia en la poca armana. sta es una distincin que
de resultar til si lo que se intenta es llevar a cabo un anlisis general de la histo.de la estructura poltica del mundo en su conjunto -lo que hoy es un terreno totalpte inexplorado-. Pero dicha distincin no es de gran ayuda si, como aqu, lo que
,, tendemos es limitar nuestra atencin a lo que son estrictamente sistemas de esta' Si cada uno de Jos sistemas que componen Jos" sistemas de estados secundarios"
tiene, a su vez, varios estados, y si existen contactos e interaccin suficientes
e stos y otros estados, el conjunto forma un "sistema de estados primario". Si,
el contrario, los sistemas en cuestin no estn formados por estados-como, por
mplo, era el caso de Ja cristiandad occidental- entonces las interacciones entre
hos sistemas resultarn de inters para una teora de Ja poltica mundial pero bajo
gn concepto constituirn sistemas de estados. Para el enfoque que estamos apli do slo nos interesan los "sistemas de estados primarios".
El trmino "sistema internacional" ha estado de moda entre quienes se han
'orporado recientemente al estudio de las relaciones internacionales, fundatalmente debido a la influencia de los escritos de MortonA. Kaplan7 . La forma
63
HEDLEYBULL
en que Kaplan utiliza el trmino no es muy distinta a como se emplea aqu pero lo
que diferencia al trabajo de Kaplan es su intento de emplear el concepto de sistema para explicar y predecir el comportamiento en el mbito internacional, especialmente cuando considera los sistemas internacionales como un tipo particular
de "sistema de accin" 8 . No es esto lo que yo pretendo sino que utilizo el trmino
simplemente para identificar un tipo concreto de constelacin internacional.
Sin embargo, deberamos reconocer que el trmino "sistema de estados" tiene
una larga historia a Jo largo de la cual ha adquirido distintos significados antes de
alcanzar su significado actual. El primero en definirlo parece haber sido Pufendorf,
cuyo tratado De systematibus civitatum se public en 1675 9 . Pero Pufendorf no se
estaba refiriendo al sistema de estados europeos en su conjunto sino a grupos concretos de estados dentro de dicho sistema que eran soberanos pero, al mismo tiempo, estaban conectados entre s formando un solo cuerpo -como los estados
alemanes tras la paz de Westfalia-. Si bien fueron escritores del siglo XVIII, como
Rousseau o Nettelbladt, los que aplicaron el trmino "sistema" al conjunto de estados europeos, fueron escritores de Ja poca napolenica, como Gentz, Ancillon y
Heeren, los principales responsables de difundirlo. En un momento en el que el
crecimiento de Francia como potencia amenazaba con destruir el sistema de estados
y con transformarlo en un imperio universal, estos escritores intentaron llamar la
atencin sobre la existencia de un sistema y demostrar que deba ser preservado. No
eran simples analistas del sistema de estados sino tambin sus apologistas y sus
protagonistas. De sus obras, la ms importante fue el Handbuch der Geschichte des
Europaischen Staatensystems und seiner Kolonien de A. H. L. Heeren's, publicada por
primera vez en 1809. El trmino "sistema de estados" en ingls apareci por primera vez en la traduccin de este trabajo, publicada en 1834 con el comentario por
parte del traductor de que "no era un trmino estrictamente ingls" 1.
Para Heeren el sistema de estados no era simplemente una constelacin de
estados con un cierto nivel de contacto e interaccin entre ellos, como lo hemos
definido aqu. Al mismo tiempo, implicaba mucho ms que una simple conexin
causal entre determinadas variables y que Ka plan define como "sistema de
accin" 11 . Para Heeren, un sistema de estados era "la unin de varios estados contiguos, similares entre s en cuanto a sus costumbres sociales, su religin y su grado
de desarrollo social, y unidos parla reciprocidad de intereses" 12 .
En otras palabras, consideraba que un sistema de estados implicaba unos
intereses y unos valores colectivos que se apoyaban en una cultura y una civilizacin comunes. Heeren tambin capt la fragilidad del sistema de estados
sealar Ja libertad que tienen sus integrantes para actuar de forma favorable al
preservacin del sistema o, por el contrario, permitiendo su desaparicin :-como

ocurri con la destruccin del sistema de ciudades-estado griegas por Macedonia,
y como ocurri tambin ms tarde con la destruccin del sistema de estados helensticos que haba sucedido
al imperio de Alejandro a manos de Roma-. De hecho,
.
Heeren, en el Prlog de la primera y la segunda edicin de su obra, pensaba que
Napolen haba acabado con el sistema de estados europeo y que l estaba escribiendo su epitafio. Esta concepcin del sistema de estados es diferente de lo que en
este trabajo se denomina sistema internacional y est ms prxima a lo que yo
llamo sociedad internacional.
Una sociedad de estados (o una sociedad internacional) existe cuando un grupo

de estados, consciente de sus intereses y valores comunes, forman una sociedad en
el sentido de que se consideran unidos por una serie de normas comunes que regulan sus relaciones y de que colaboran en el funcionamiento de instituciones comunes. Si hoy en da los estados forman una sociedad internacional (hasta qu punto
lo hacen ser el tema del captulo siguiente) es porque, al identificar determinados
intereses, y quiz tambin valores comunes, consideran que se encuentran unidos
por determinadas normas que regulan los contactos entre ellos. Por ejemplo, consideran que deben respetar mutuamente las reclamaciones de independencia que
pueda llevar a cabo uno de ellos, que deben ser fieles a los acuerdos a los que llegan
y que deben someterse a determinadas limitaciones a la hora de emplear Ja fuerza
en sus relaciones. Al mismo tiempo, colaboran en el funcionamiento de determinadas instituciones como son los procedimientos formales de derecho internacional, la maquinaria diplomtica y de la organizacin internacional, y las costumbres
y convenciones de la guerra.
Una sociedad internacional entendida en este sentido presupone un sistema
internacional, pero puede darse el caso de que exista un sistema internacional que
no sea una sociedad internacional. En otras palabras, dos o ms estados pueden
tener contactos entre s e interactuar de tal forma que pasen a constituir factores
que entrarn necesariamente en los clculos de cada uno, pero sin ser conscientes
de sus intereses y valores comunes, sin considerarse unidos por una serie de normas comunes, y sin cooperar en el funcionamiento de instituciones comunes.
Turqua, China, Japn, Corea y Siam, por ejemplo, fueron parte del sistema internacional dominado por Europa antes de que pasasen a formar parte de la sociedad
internacional dominada por Europa. Es decir, estaban en contacto con las potencias europeas e interactuaban con ellas a menudo a travs de la guerra y del comercio, antes de que aqullas y las potencias europeas empezasen a identificar la
:_existencia de intereses o valores comunes, a considerarse sujetos al mismo tipo de
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normas, y a colaborar en el funcionamiento de instituciones comunes. Turqua

formaba parte del sistema internacional dominado por Europa desde el momento
de su surgimiento en el siglo XVI, y tomaba parte en las guerras y en las alianzas
como un miembro de dicho sistema. Aun as, durante los tres primeros. siglos_,
ambas partes negaron explcitamente la existencia de intereses o valores comunes entre las potencias europeas y Turqua. Ambas partes sostenan. que los
acuerdos entre ellas no eran vinculantes, y que no haba instituciones comunes
en las cuales colaborasen, como s ocurra con las que unan a las potencias europeas entre s. Turqua no fue aceptada por los estados europeos como un miembro de la sociedad internacional hasta el Tratado de Pars de 1856 que puso fin a
la Guerra de Crimea, e incluso se podra decir que no tuvo los mismos derechos
dentro de la sociedad internacional hasta el Tratado de Lausana de 19~3.
En el mismo sentido, Persia y Cartago formaban parte, junto con las ciudades
estado de la Grecia clsica, de un mismo sistema internacional, pero no formaban
parte de la sociedad internacional griega. Persia (y en menor medida tambin
Cartago) interactuaba con las ciudades-estado griegas y siempre constituy un factor esencial en sus ecuaciones estratgicas, ya fuera como una amenaza externa
frente a la que las ciudades-estado griegas estaban dispuestas a aliarse, o como una
potencia capaz de intervenir en los conflictos entre ellas. Pero Persia era vista por los
griegos como una potencia brbara que no comparta con ellos los mismos valores
segn se expresaban a travs del idioma griego, de los juegos panhelnicos, o de las
consultas al orculo de Delfos; no se someta a las normas que exigian a las ciudadesestado griegas limitar los conflictos entre s; y no participaba en las anfictionas, que
donde tena lugar la cooperacin entre los estados griegos, ni en la institucin diplomtica de los proxenoi.
Cuando, como ocurri en los encuentros entre los estados europeos y los no
europeos desde el siglo XVI hasta finales del XIX, los estados participaban en un
nico sistema internacional pero no eran miembros de una nica sociedad internacional, poda haber comunicacin, intercambios de enviados o mensajeros y
poda haber acuerdos, no slo sobre cuestiones relacionadas con el comercio sino
tambin sobre la guerra, la paz y sobre alianzas. Pero estos tipos de interaccin no
son por s mismos una prueba de la existencia de una sociedad internacional.
Puede haber comunicacin, se pueden intercambiar enviados y se puede llegar a
acuerdos sin que exista la_ sensacin de tener intereses y valores comunes que son
los que constituyen la sustancia y los que dotan de una perspectiva de permanencia
a dichos intercambios, sin que se tenga la sensacin de que hay unas normas que
establecen cmo debe tener lugar la interaccin y sin que haya ningn intento de
66
las partes implicadas de cooperar a travs de instituciones que les interesa mantener. Cuando Corts y Pizarro parlamentaban con los reyes aztecas e incas, cuando
Jorge 111 envi a Lord Macartney a Pekn, o cuando los representantes de la reina
Victoria llegaban a ac_uerdos con los jefes maores; con el sultn de Sokoto, o con el
kabaka de Buganda, esto ocurra fuera de los mrgenes de cualquier concepcin
compartida de una sociedad internacional en la que las dos partes fueran miem
bros en igualdad de derechos y de deberes.
No siempre resulta fcil determinar si estas caractersticas de la sociedad
internacional estn presentes en un sistema internacional: entre un sistema internacional que claramente es tambin una sociedad internacional, y un sistema que
claramente no es una sociedad, nos encontramos con casos donde la sensacin de
que se comparten unos intereses comunes existe de forma tentativa e incipiente;
donde las normas comunes se perciben de forma vaga y poco clara, y donde incluso existe la duda de si realmente merecen ser llamadas normas; o donde las insti
tuciones comunes -las relacionadas con la maquinaria diplomtica o los lmites de
la guerra- estn implcitas o en estado embrionario. Si cuando pensemos en la
sociedad internacional moderna nos preguntamos:" cundo empez?" o" cules
eran sus lmites geogrficos?", nos veremos implicados en la difcil tarea de deli
mitar fronteras.
Pero no cabe duda de que algunos sistemas internacionales tambin han
sido sociedades internacionales. Los ejemplos ms reveladores son el sistema
de ciudades-estados de la Grecia clsica, el sistema internacional formado por
los reinos helensticos en el periodo entre la desintegracin del imperio de
Alejandro y la conquista por parte de Roma, el sistema internacional de China
durante el periodo de los estados guerreros, el sistema de estados de la antigua
India, y el sistema de estados moderno que surgi en Europa y que en la actualidad se ha extendido al mundo entero.
Una caracterstica comn a todas estas sociedades internacionales histricas es
que todas fueron fundadas sobre una cultura y una civilizacin comunes o, al menos,
sobre algunos de los elementos de dicha civilizacin, un idioma comn, una epistemologa y una forma de entender el universo comunes, una religin comn, un
cdigo tico comn, una tradicin esttica o artstica comn. Parece razonable
suponer que, all donde las bases de una sociedad internacional se asientan sobre
elementos de una cultura comn, facilitan rpidamente su puesta en marcha. Por un
lado, pueden facilitar la comunicacin y un mayor conocimiento y entendimiento
entre los estados y, de esta forma, allanar el terreno para la creacin de normas e
instituciones comunes. Por otro, pueden reforzar la sensacin de que se comparten
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intereses, lo que empujar a los estados a aceptar unas normas e instituciones inspiradas en valores comunes. sta es una cuestin sobre la que volver ms adelante
cuando analice la afirmacin de que el conjunto de la sociedad internacional del
siglo XX, a diferencia de la sociedad cristiana internacional de los siglos XVI y'XVII,
o de la sociedad internacional europea de los siglos XVIII y XIX, carece de una cultura o civilizacin comunes (vase el captulo i3).
Tras haber elaborado nuestro concepto de estado, de sistema de estados y de
sociedad de estados, podemos volver a la proposicin con la que empezamos este
apartado: que por orden internacional se entiende un patrn o disposicin de acti vidad internacional que cumple con aquellos fines elementales, primarios o universales de la sociedad de estados. De qu fines se trata, pues?
El primero es el fin de la conservacin del propio sistema y de la propia sociedad de estados. Sean cuales sean las divisiones entre ellos, los estados modernos han
estado unidos en la creencia de que eran los principales actores de la poltica mundial y los principales portadores de derechos y deberes dentro de ella. La sociedad
de estados ha intentado asegurarse de que seguir siendo la forma ms extendida de
organizacin poltica universal, tanto de hecho como de derecho. En ocasiones, ha
sido uno de los estados dominantes el que ha supuesto una amenaza a la continuidad
de la sociedad de estados -el imperio de los Habsburgo, la Francia de Luis XN, la
Francia de Napolen, la Alemania de Hitler, quiz la Amrica posterior a i94,5-que
pareca capaz de acabar con el sistema y la sociedad de estados y de transformarlo en
un imperio universal. Tambin otros actores distintos de los estados han supuesto
una amenaza para la posicin de los estados como actores principales en la poltica
mundial, o como los principales portadores de derechos y deberes en la misma.
Actores "supraestatales" como el papado y el sacro emperador romano durante los
siglos XVI y XVII, o las Naciones Unidas durante el siglo XX (especialmente en su
papel como actor violento durante la crisis del Congo de i960-61) tambin han constituido una amenaza de este tipo. Asimismo, actores "subestatales" que operan en la
poltica mundial desde dentro de un estado concreto, o actores "transestatales" como
son los grupos que atraviesan las fronteras de los estados, pueden suponer un reto
para la posicin privilegiada que los estados tienen en la poltica mundial, o de su
derecho a la misma. A lo largo de la historia de la sociedad internacional moderna
han tenido lugar ejemplos claros de este tipo de amenazas, como las manifestaciones
revolucionarias y contrarrevolucionarias de solidaridad humana a las que dio pie la
Reforma, la Revolucin Francesa y la Revolucin Rusa.
El segundo es el fin de preservar la independencia o soberana externa de cada
uno de los estados. El principal objetivo que cualquier estado desea conseguir a
travs de su participacin en la sociedad de estados es el reconocimiento de su

independencia frente a cualquier autoridad externa y, en particular, el reconocimiento de su jurisdiccin suprema sobre su poblacin y su territorio. El mayor
precio que debe pagar por ello es el reconocimiento de los mismos derechos a la
independencia y a la soberana de otros estados.
La sociedad internacional ha considerado el mantenimiento de la independencia de cada uno de los estados como un fin que est subordinado al mantenimiento de la propia sociedad de estados. Lo que esto refleja es el papel dominante
que las grandes potencias han tenido en la definicin de la sociedad internacional
y la percepcin que tienen de s mismas como sus garantes (vase el captulo 9). En
definitiva, la sociedad internacional ha permitido a menudo que se vulnerase la
independencia de estados concretos, como ocurri durante el gran proceso de
divisin y absorcin de las pequeas potencias por las mayores en nombre de principios como la "compensacin" o el "equilibrio de poder", dando lugar a una disminucin constante del nmero de estados en Europa entre la Paz de Westfalia de
i648 y el Congreso de Viena de i8i5. Del mismo modo, la sociedad internacional
subordina la independencia de los estados al mantenimiento del sistema en su
conjunto cuando tolera o fomenta la restriccin de la soberana o la independencia
de estados pequeos a travs de mecanismos como los acuerdos sobre esferas de
influencia, o como los acuerdos para crear estados neutrales o que cumplen la fun cin de zonas de distensin.
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El tercero es el fin de la paz. Con esto me refiero no al fin de establecer la paz

permanente y universal como suean los irenistas o tericos de la paz, y que se
encuentra en clara contradiccin con la experiencia histrica de nuestros das: no
se puede decir que la sociedad de estados haya perseguido nunca este fin firmemente. A lo que me refiero es al mantenimiento de la paz entendida como la ausencia de guerra entre los estados miembros de la sociedad internacional y como
condicin normal de su relacin que tan slo se ver interrumpida en circunstancias excepcionales y de acuerdo con principios aceptados de forma general.
La paz en este sentido ha sido percibida por la sociedad internacional como un
fin subordinado a la preservacin del propio sistema de estados, a favor de la cual
se ha defendido a menudo que puede ser legtimo hacer la guerra. La paz tambin
se ha subordinado al mantenimiento de la soberana y de la independencia de cada
uno de los estados -que han insistido en el derecho a hacer la guerra en defensa
propia-y a la proteccin de otros derechos. Este estatus de subordinacin de la paz
a estos otros fines se ve reflejado en la frase "paz y seguridad" que aparece en la
Carta de Naciones Unidas. La paz en la poltica internacional no tiene ms valor
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que la seguridad, ya sea esta ltima entendida como la seguridad objetiva que realmente existe, o como la seguridad subjetiva que se percibe o se siente. Lo que los
estados intentan garantizar o salvaguardar no es slo la paz sino su propia independencia as como la existencia continuada de la propia sociedad de estados que
posibilita dicha independencia. Por esta razn, como ya hemos sealado, estn
dispuestos a recurrir a la guerra y a la amenaza de la guerra. La unin de ls dos
trminos en la Carta refleja la idea de que las condiciones que requiere la seguri dad pueden entrar en conflicto con las que exige la paz y que, en su caso, la paz no
necesariamente goza de prioridad.
En cuarto lugar, debo sealar que, entre los fines elementales o primarios de
la sociedad de estados se encuentran aqullos que al principio de este captulo se
apuntaron como fines comunes a toda vida social: la restriccin de la violencia que
resulte en muerte o dao corporal, el mantenimiento de las promesas y la estabilizacin de la posesin por medio de normas que regulen la propiedad.
El fin de la restriccin de la violencia se ve reflejado de mltiples formas en la
sociedad internacional. Los estados cooperan en la sociedad internacional para mantener su monopolio de la violencia y para negar a otros grupos el derecho a utilizarla.
Los estados tambin aceptan restricciones de su propio derecho a emplear la violencia; como mnimo aceptan no matar a los enviados o mensajeros de los otros estados
ya que esto imposibilitara la comunicacin entre ellos. Ms all de esto, aceptan el
recurso a la guerra slo por causas "justas", o por causas cuya justicia pueda ser
defendida en trminos de unas normas comunes. Tambin han mostrado siempre su
adhesin a las normas que exigen que las guerras respeten unos ciertos lmites, los
temperamenta belli.
El fin de mantener las promesas se halla reflejado en el principio de pacta sunt

seroanda. La cooperacin entre los estados, al igual que entre los individuos, puede
estar basada simplemente en acuerdos, y los acuerdos pueden cumplir su funcin en
la vida social apoyndose solamente en la presuncin de que, una vez alcanzados, sern
respetados. La sociedad internacional se va adaptando a las presiones que empujan a
favor de que se produzcan cambios que llevan a la ruptura de los tratados y, al mismo
tiempo, salvaguarda este principio a travs de la doctrina rebus sic stantibus.
El fin de la estabilidad de la posesin se ve reflejado en la sociedad internacional, no slo a travs del reconocimiento mutuo de la propiedad de los estados, sino
fundamentalmente en el reconocimiento mutuo de su soberana a travs del cual los
estados aceptan las esferas de jurisdiccin de cada uno; de hecho, la idea de la soberana estatal proviene histricamente de la idea de que determinados territorios y
poblaciones eran patrimonio del gobernante.
Los anteriores son fines elementales o primarios de la sociedad internacional

moderna y tambin de otras sociedades internacionales. No sugiero que se trate de
una lista exhaustiva o que no pueda ser formulada de otro modo. Tampoco pretendo argumentar que estos fines deban ser aceptados como bases vlidas para la
accin ni que regulen el comportamiento que es correcto dentro de las relaciones
internacionales. Tambin debe quedar claro que en esta fase de mi argumentacin
me preocupa slo lo que podemos llamar la" esttica" del orden internacional y no
su "dinmica"; mi objetivo es nicamente desentraar qu implica la idea de
orden internacional, pero no me propongo averiguar cmo se ve reflejado en instituciones histricas que pueden verse sujetas a cambios.
3. EL ORDEN MUNDIAL
Por orden mundial me refiero a los patrones o disposiciones de la actividad humana que cumplen con los que, para la humanidad en su conjunto, son los fines elementales o primarios de la vida social. El orden internacional es un orden entre
estados; pero los estados no son ms que grupos de individuos y los individuos
pueden formar grupos que no tienen nada que ver con los estados. Es ms, all
donde se agrupan formando estados, tambin forman otro tipo de agrupaciones. A
las cuestiones que hemos planteado en relacin con el orden entre los estados subyacen otras ms profundas y de mayor importancia acerca del orden en la gran
sociedad formada por el conjunto de la humanidad.
En la historia de la humanidad anterior al siglo XIX no ha habido nunca un sistema poltico que abarcase el mundo entero. La gran sociedad formada por el con junto de la humanidad, a la que hacen alusin los estudiosos del derecho cannico
y del derecho natural, era una sociedad hipottica que exista a los ojos de Dios o a
la luz de los principios del derecho natural, ningn sistema poltico responda a sus
caractersticas. Con anterioridad a la segunda mitad del siglo XIX, el orden mundial no era ms que la suma de varios sistemas polticos que llevaron el orden a distintas partes del mundo.
Sin embargo, desde finales del siglo XIX y principios del XX ha surgido, por
primera vez, un nico sistema poltico que es genuinamente global. El orden a
escala global ha dejado de ser simplemente la suma de varios sistemas polticos
que generan orden a escala local; tambin ha pasado a ser el resultado de lo que
podemos llamar un sistema poltico mundial. El orden en el mundo -pongamos
por caso en i900-todava era la suma del orden que exista dentro de los estados
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europeos y americanos y de sus dependencias ultramarinas, del orden que exista

dentro del Imperio Otomano, dentro de los imperios chino y japons, dentro de
los janatos y sultanatos que mantenan su independencia de~de el Shara hasta
Asia central, dentro de los primitivos sistemas polticos de Africa y de Oceama
antes de su destruccin por el impacto europeo -pero tambin era la consecuencia de un sistema poltico que los una a todos y que operaba en todo el mundo-.
El primer sistema poltico global ha adoptado la forma de un sistema global de
estados. La principal responsable del surgimiento de un gTado de interaccin entre
los sistemas polticos de todos los continentes del mundo suficiente como para
poder hablar de un sistema poltico mundial, ha sido la expansin por todo el globo
del sistema de estados europeo y su transformacin en un sistema de estados de
dimensiones globales. Durante la primera fase de este proceso los estados europeos
se expandieron e incorporaron o dominaron al resto del mundo, empezando por los
viajes de Jos descubridores portugueses del siglo XV y terminando con la divisin de
frica en el siglo XIX. Durante la segunda fase, solapndose parcialmente en el
tiempo con la primera, las zonas del mundo incorporadas o dominadas durante
dicho proceso se liberaron del control europeo y ocuparon sus puestos como estados miembros de la sociedad internacional, empezando por la Revolucin
Americana y terminando con las revoluciones anticoloniales que han tenido lugar
en nuestro tiempo en frica y Asia. Es cierto que la conexin entre las distintas
partes del mundo no fue slo obra de los estados; hubo individuos y grupos que
tambin jugaron un papel importante como exploradores, comerciantes, emigrantes, misioneros y mercenarios, y Ja expansin del sistema de estados fue parte de
un proceso ms amplio de difusin de intercambios sociales y econmicos. Sin
embargo, Ja estructura poltica a Ja que estos procesos dieron lugar fue la de un
nico sistema global y una nica sociedad de estados.
Pero mientras que el sistema poltico mundial que existe en la actualidad
adopta la forma de un sistema de estados o, al menos, en muchos de sus aspectos
(ms adelante sostendr que el sistema de estados constituye slo una parte del
sistema poltico mundial que est surgiendo), el orden mundial podra, en principio, ser alcanzado a travs de otras formas de organizacin poltica universal. Una
cuestin sin resolver es si estas otras formas no seran mejores para conseguir el
orden mundial. En el pasado han existido otras formas de organizacin poltica
universal en una escala que no llegaba a ser global; a lo largo de toda la historia de
Ja humanidad el sistema de estados ha constituido ms una excepcin que una
norma. Es ms, parece razonable asumir que en el futuro puedan surgir nuevas formas de organizacin poltica universal que nada tengan que ver con las que han
existido en el pasado. En la tercera parte de este libro abordaremos las cuestiones

de si el actual sistema de estados est dando paso a otro tipo de organizacin pol tica universal y si el orden mundial se vera favorecido en el caso de que este otro
tipo de organizacin finalmente viera la luz.
Lo nico que debemos dejar claro de momento es que en este trabajo el orden
mundial no significa lo mismo que el orden internacional. El orden en la humanidad
en su conjunto es algo ms amplio que el orden entre los estados; es ms fundamental y ms primordial; e incluso argumentara que tiene prioridad moral.
El orden mundial es ms amplio que el orden internacional porque, para analizarlo, deberamos tener en cuenta no slo el orden entre estados sino tambin el
orden a escala domstica o municipal dentro de cada uno de Jos estados, as como
el orden dentro del sistema poltico mundial, del cual el sistema de estados es slo
una parte.
El orden mundial es ms fundamental y ms primordial que el orden interna cional puesto que las unidades ltimas de la gran sociedad de la humanidad no son
los estados (ni las naciones, ni las tribus, ni los imperios, ni las clases, ni los partidos) sino los seres humanos individuales que son permanentes e indestructibles
en un sentido en el que los grupos, sean del tipo que sean, no lo son. En esta ocasin me ocupar de las relaciones internacionales pero la cuestin del orden mundial surgir sea cual sea Ja estructura poltica o social del mundo.
Por ltimo, el orden mundial tiene prioridad moral. Adoptar esta postura
implica abordar el tema del valor que tiene el orden mundial y de su posicin en la
jerarqua de valores humanos. Hasta ahora he intentado evitar esta cuestin, que
ser tratada en el captulo 4. Sin embargo, llegados a este punto resulta necesario
afirmar que, en caso de que existiera algn valor primario en la poltica mundial,
ste sera el orden en la humanidad en su conjunto y no el orden en la sociedad de
estados. Si el orden internacional es valioso es porque resulta til para lograr el
objetivo del orden en Ja sociedad humana en su conjunto.
NOTAS
Agustn de Hipona, The CityofGod, libros XIX, cap. XII (Everyman Libraries, 1950), p. 249. (Traduccin espaola: "La ciudad de Dios", en Obras completas de S. Agustn, vols. XVI y XVII, Madrid: La Editorial Catlica.)
2. Hay muchas fuentes para este anlisis, pero vase especialmente el desarrollo de H. L. A. 1-Iart del "sim ple truismo" que constituye "el meollo del buen sentido en la doctrina de la Ley Natural": The Concept of
Law (Oxford: Clarendon Press, i961), p. 194.
3. Un intento de abordar las relaciones internacionales como un caso especial de relaciones entre poderes
es el de Arthur Lec Burns, Of Powers and ther Politics: A Critique ofTheoretcalApproaches (Englcwood Cliffs,
N.J., Prentice-Hall, 1968).
I.
HEDLEY BULL
4 . RaymondArOn. Peace and War:A Theoryof Interna.tonalRelations (~ondr_es: Weid:nf~ld & Nicolson, 1966),
p. 94 . (Traduccin espa.ola: Paz y Guerra entre las naciones, Madrid: Alianza Ed1tonal, i964, do_s vols.)
.
Vase
Martin Wight, Systems of States (Leicester University Press y London School of Econom1cs, 1977),
5
cap. l.
6. /bid.
)
.
.
7. Vase, especialmente, System and Process in lniernational Politics (Nueva York Wiley, 1957
8. Kaplan define un sistema de acciones como "un conjunto de variables relacionado tan contrad1ctonamente con su entorno que las relaciones internas mutuas entre variables y las rclaci?nes extern.as de cada
conjunto de variables individuales con la combinacin de variabl~s ~~t:r.nas estan caractenzadas por
regularidades de comportamiento que pueden ser pueden ser descntas , 1bd., p. 4.
9. Debo este punto a Martin Wight, Systems ofStates.
.
.
.. .
10 . Vase A. H. L. Heeren, A Maniial of the History of the Politcal Sysiem of Europe and tts Colonies, Gottingen,
i809 (Oxford: Talboys. i834), vol. l. p. V.
ti. Vase nota 8.
14. Heeren, Manual. pp. VII-VIII.
CAPITULO 2
EXISTE EL ORDEN EN LA POLTICA MUNDIAL?
Ya hemos dejado claro lo que en este trabajo se entiende por orden en la poltica
mundial. La pregunta que debemos hacernos ahora es, existe dicho orden?
El orden en la poltica mundial podra llegar a consistir en el mantenimiento de
los fines elementales de la vida social de una sociedad concreta o de la gran sociedad
formada por el conjunto de la humanidad. Ms adelante nos plantearemos en qu
medida el sistema de estados est dando paso a una sociedad de este tipo y si esto
sera deseable. Pero todavia no se puede decir que una sociedad formada por toda la
humanidad sea una aspiracin vigente hoy en da. En la fase en la que an nos
encontramos, estamos acostumbrados a pensar que el orden en la poltica mundial
consiste en la existencia de un orden domstico, u orden dentro de los estados, y de
un orden internacional, u orden entre los estados.
Nadie negara que en el interior de algunos estados existe un alto grado de
orden domstico o nacional. En cambio, a menudo se argumenta que el orden
internacional no existe salvo como aspiracin, y que la historia de las relaciones
internacionales consiste nicamente en el desorden o el conflicto. Para muchos, la
idea del orden internacional sugiere, no algo que ha tenido lugar en el pasado, sino
simplemente un estado de las relaciones internacionales posibles o deseables en el
futuro, sobre el que podemos especular o que podemos intentar alcanzar. Para
74
75
HEDLEY BULL
quienes comparten esta visin, en la lnea de Sully, Cruce, St Pierre, y otros irenistas 0 tericos de la paz, un estudio sobre el orden internacional no es ms que un
plan para un mundo futuro.
.
.
En el presente trabajo proponemos como punto de partida que, contranamente a esta visin, el orden forma parte de la historia de las relaciones internacionales
y, concretamente, que los estados modernos han formado y siguen formando'. no
slo un sistema de estados, sino tambin una sociedad internacional. Para JUSt1f1car
esta afirmacin empezar por demostrar que a lo largo de la historia del actual sistema de estados siempre ha estado presente la idea de una sociedad internacional,
que as lo han proclamado varios filsofos y publicistas, y que as se ha evidenciado
tambin en la retrica de los lderes de los estados. En segundo lugar, intentar
demostrar que esta idea se refleja, al menos en parte, en la realidad internacional, la
idea de una sociedad internacional tiene una base importante en la prctica internacional actual. En tercer lugar, establecer cules son las limitaciones de la idea de
sociedad internacional como gua de la prctica actual de los estados, as como de la
naturaleza precaria e imperfecta del orden al que aqulla da lugar.
i.
LA IDEA DE SOCIEDAD INTERNACIONAL
Alo largo de la historia del actual sistema de estados, tres tradiciones de pensamiento han competido entre sL la hobbesiana o realista, que considera la poltica internacional como un estado de guerra; la kantiana o universalista, que percibe en la poltica
internacional actual una potencial comunidad de la humanidad; y la tradicin grociana o internacionalista, que entiende que la poltica internacional tiene lugar dentro
de una sociedad internacional1. Aqu especificar aquello que es esencial para la idea
grociana o internacionalista de la sociedad internacional, y aquello que la diferencia,
por un lado, de la tradicin realista, y por otro, de la tradicin kantiana o universalista. Cada uno de estos patrones de pensamiento implica una determinada descripcin
de la naturaleza de la poltica internacional, as como un conjunto de prescripciones
sobre la conducta vinculada a la misma.
La tradicin hobbesiana describe las relaciones internacionales como un
estado de guerra de todos contra todos, como un mbito de conflicto en el que cada
estado est enfrentado a los dems. Las relaciones internacionales, segn la visin
hobbesiana, representan el conflicto puro entre los estados y se asemejan a un
juego totalmente distributivo o, dicho de otra forma, un juego de suma-cero; los
intereses de cada estado son incompatibles con los intereses del resto. La actividad
internacional que, segn la visin hobbesiana, mejor caracteriza a la actividad

internacional en su conjunto, o la que ms pistas da sobre la misma, es la guerra.
Por ello, para la visin hobbesiana, la paz no es sino un periodo de recuperacin de
la ltima guerra y de_ preparacin para la siguiente.
La prescripcin hobbesiana para el comportamiento en el mbito de la poltica internacional es que el estado debe ser libre de perseguir sus propios fines
frente a otros estados sin que existan restricciones morales o legales de ningn
tipo. La moralidad y el derecho, segn esta visin, slo son vlidos en el contexto
de una sociedad, y la vida internacional se sita ms all de las fronteras de cual quier sociedad. Los nicos fines morales o legales que deben ser perseguidos en
la poltica internacional son los fines morales y legales del propio estado. Se suele
adoptar bien la postura de que el estado dirige la poltica exterior en una especie
de vaco moral y legal (como es el caso de Maquiavelo), bien que el comporta miento moral de un estado, cuando se trata de poltica exterior, consiste en
defender sus propios intereses (como es el caso de Hegel y sus sucesores). Las
nicas normas o principios que, para quienes se sitan dentro de la tradicin
hobbesiana, pueden limitar o circunscribir el comportamiento de los estados en
sus relaciones con otros estados son las normas de la prudencia y la conveniencia.
Por tanto, los pactos deben ser respetados si resulta conveniente mantenerlos,
pero se pueden romper si no es as.
La tradicin kantiana o universalista se sita en el extremo opuesto y entien de que la naturaleza esencial de la poltica internacional no reside en el conflicto
entre estados, como en el caso de la visin hobbeBiana, sino en los vnculos sociales transnacionales que unen a los individuos que son ciudadanos de los diferentes
estados. Segn la visin kantiana, las relaciones entre estados constituyen el tema
dominante de las relaciones internacionales tan slo en apariencia ya que, en realidad, el tema dominante es la relacin entre todos los hombres dentro de la comunidad de la humanidad. Esta comunidad, a pesar de que hoy en da no existe, s
existe potencialmente y, en el momento en que se haga realidad, desplazar al sistema de estados 2 .
Dentro de la comunidad formada por el conjunto de la humanidad, segn la
visin universalista, los intereses de todos los hombres se reducen en realidad a
slo uno que es comn a todos ellos. La poltica internacional, considerada desde
este punto de vista, no es un juego distributivo o de suma-cero, como defienden los
hobbesianos, sino que es un juego cooperativo o no-de-suma-cero. Los conflictos
de intereses tienen lugar entre los grupos de estados dominantes, pero esto slo
ocurre en un nivel superficial o pasajero del actual sistema de estados; pero bien
77
HEDLEY BULL
entendidos: los intereses de todos los pueblos son los mismos. La actividad internacional concreta que, segn la visin kantiana, mejor caracteriza a la actividad
internacional en su conjunto es el conflicto horizontal de ideologas que atraviesa
las fronteras de los estados y que divide a la sociedad humana en dos campos: los
defensores de la inmanente comunidad de la humanidad, y los que obstaculizan su
camino, los verdaderos fieles y los herejes, los libertadores y los oprimidos . '
Segn la visin kantiana o universalista de la moralidad internacional, a diferencia de la concepcin hobbesiana, en el mbito de las relaciones internacionales
hay imperativos morales que limitan la accin de los estados . No obstante, estos
imperativos no implican la coexistencia y cooperacin entre los estados sino el fin
del sistema de estados y su sustitucin por una sociedad cosmopolita. La comunidad de la humanidad, segn la visin kantiana, no es slo la realidad central de la
poltica internacional en el sentido de que las fuerzas que pueden hacerla posible
estn presentes, sino que tambin constituye el objetivo al que se debe consagrar
el mayor esfuerzo moral. Las normas que mantienen la coexistencia y el intercambio social entre los estados deben ser ignoradas si as lo exigen imperativos que
gocen de esta estatura moral. Las buenas intenciones hacia los herejes no tienen
sentido, salvo por conveniencia tctica; tampoco cabe plantearse la cuestin de la
aceptacin mutua de los derechos de soberana o independencia entre los elegidos
y los malditos, o entre los libertadores y los oprimidos.
La que ha dado en llamarse la tradicin grociana o internacionalista se sita
entre la tradicin realista y la universalista. La tradicin grociana describe la rea 3
lidad internacional como una sociedad de estados o una sociedad internacional .
A diferencia de la tradicin hobbesiana, los grocianos sostienen que los estados
no slo estn implicados en luchas, cual gladiadores en una arena, sino que los
conflictos entre ellos estn limitados por normas e instituciones comunes. Pero
contrariamente a lo que defiende la visin kantiana o universalista, los grocianos
aceptan la premisa hobbesiana de que los soberanos o los estados son la realidad
principal de la poltica internacional; los estados, y no los individuos, son los
miembros inmediatos de la sociedad internacional. La poltica internacional,
entendida en el sentido grociano no consiste solamente en el conflicto entre esta dos, ni se basa en una identidad absoluta de intereses sino que recuerda a un juego
que es, en parte distributivo, y en parte tambin productivo. La actividad internacional que, segn la visin grociana, mejor ejemplifica la actividad internacional
en su conjunto no es ni la guerra entre estados, ni el conflicto horizontal que atra viesa las fronteras de los estados, sino el comercio o, de forma ms general, el
intercambio econmico y social.
Segn entienden los grocianos el comportamiento en el mbito interna cional, todos los estados, en sus relaciones con el resto, tienen el deber de respetar las normas e instituciones de la sociedad de la que forman parte. A
diferencia de la vi~in hobbesiana, para los grocianos los estados no slo
deben cumplir con l'as normas de prudencia o de conveniencia sino tambin
con los imperativos de la moralidad y del derecho. Pero, en contra de la visin
de los universalistas, lo que estos imperativos implican no es el fin del sistema
de estados y su sustitucin por una comunidad universal de toda la humanidad,
sino la aceptacin de la exigencia de coexistencia y de cooperacin en una
sociedad de estados.
Cada una de estas tradiciones comprende toda una serie de doctrinas sobre
la poltica internacional que se encuentran dbilmente relacionadas entre s. A
lo largo de las distintas pocas, cada patrn de pensamiento ha ido adoptando
tonos distintos y se ha ido relacionando con asuntos y preocupaciones diferen tes. No es ste el lugar para explorar con ms detalle las conexiones y las diferencias que se pueden encontrar dentro de cada una de las tradiciones. Lo nico
que-debemos tener en cuenta es que la idea grociana de la sociedad internacio nal siempre ha estado presente en el pensamiento sobre el sistema de estados y
debemos tambin sealar, en trminos generales, que a lo largo de los ltimos
tres o cuatro siglos esta idea ha sufrido una metamorfosis importante.
u. IASOCIEDAD INTERNACIONAL CRISTIANA

Durante los siglos XV, XVI y XVII, cuando la organizacin poltica universal de
la cristiandad occidental se hallaba an en proceso de desintegracin y los estados modernos en proceso de articulacin, fueron tomando forma por primera
vez los tres patrones de pensamiento que aspiraban a describir la poltica internacional y a prescribir cmo deba ser el comportamiento dentro de la misma.
Por una parte, pensadores como Maquiavelo, Bacon y Hobbes entendan que los
estados emergentes estaban continuamente enfrentados entre s en medio del
vaco social y moral dejado por la Repblica cristiana que se hallaba en retirada.
Por otra, los escritores papistas e imperiales llevaban a cabo una lucha en favor
de la idea de autoridad universal del Papa y del Emperador. Un tercer grupo de
pensadores, que se opona a cualquiera de estas dos alternativas al poner el
nfasis en la tradicin y el derecho natural, afirmaba la posibilidad de que los
prncipes, que se estaban constituyendo a s mismos como autoridades supre- ti
mas frente a sus rivales locales, e independientes con respecto a autoridades
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HEDLEY BULL
externas, siguieran estando constreidos por intereses y normas comunes. En

palabras de Gierke:
La idea medieval de una monarqua mundial era una idea ajena a los pensadores de la escuela del derecho natural. stos dejaron en manos de los publi~
cistas del sagrado imperio romano la tarea de invocar continuamente, a lo largo
de pginas y pginas, el fantasma del antiguo imperium mundi. No obstante,
fueron los pensadores de la escuela del derecho natural los que hicieron que el germen indestructible de ese viejo sistema de pensamiento diera paso a la nueva y
sugerente idea de sociedad internacional. Por una parte, continuamente reapareca la tendencia de convertir la sociedad internacional en un estado-mundo, y
de dotarla de la autoridad de un sper-estado organizado segn criterios republicanos. Por otra parte. los defensores ms acrrimos de la teora de la soberana
rechazaban por completo cualquier idea de comunidad natural que uniese a
todos los estados. Pero la doctrina que triunf y que acab determinando el futuro del derecho internacional fue la que sistemticamente se aferraba a la idea de
que exista un derecho natural que conectaba a todos los pueblos y que esta conexin, aun cuando no derivaba en una autoridad del Todo sobre las partes, s
implicaba un sistema de derechos r deberes sociales mutuos 4.
Las siguientes eran las caractersticas centrales de la sociedad internacional,
segn la conceban los pensadores de derecho natural de este periodo (Vitoria,
Surez, Gentili, Grocio, Pufendorf). En primer lugar, los valores que, segn estos
pensadores, subyacan a la sociedad eran cristianos. Es cierto que la preeminencia
que otorgaban todos estos estudiosos a la idea del derecho natural, que determina ha cules eran los derechos y deberes de todo hombre en todo lugar, supona que
existan vnculos sociales entre los cristianos y los otros. As quedaba sealado
cuando Vitoria dio a conocer las leyes universales de hospitalidad a las que estaban
sujetos los espaoles y los indios en Amrica. Es cierto que Grocio, al insistir en
que el derecho natural era la fuente principal del derecho de los pueblos y que este
derecho seguira siendo vlido aun si Dios no existiera, daba a entender que la
sociedad internacional podra, en ltimo caso, deshacerse de sus fundamentos
cristianos. Es verdad que la bsqueda de unos principios en los que los estados
catlicos y protestantes pudieran encontrar una base de coexistencia llev necesariamente en la direccin de unos principios laicos.
Pero ninguno de estos tericos de la sociedad internacional crea que las rela ciones entre las potencias cristianas se apoyasen en los mismos principios que las
relaciones entre stas y otras potencias. Incluso para Grocio, dentro del crculo
ms amplio formado por el conjunto de la humanidad y sujeto al derecho natural,

exista un crculo ms reducido formado por la cristiandad, sujeto al derecho divino volitivo, a las costumbres heredadas, a las normas del ius gentium, al derecho
cannico y al derecho romano. Para los escolsticos espaoles, Vitoria y Surez, el
derecho natural er.~ _inseparable del derecho divino . Durante esta poca, las firmas
de los tratados iban acompaadas de juramentos religiosos. Las sociedades cristia has de entonces tenan un fuerte sentimiento de ser diferentes con respecto a las
potencias ajenas y. especialmente, respecto de los otomanos que en aquel momento representaban una verdadera amenaza.
En segundo lugar, los tericos de esta poca no ofrecan ninguna clave acerca de quines eran los miembros de la sociedad internacional; no enunciaban de
forma clara ningn principio constituyente o criterio de pertenencia fundamen tal. Cuando todava no se haba establecido la concepcin del estado como la
forma poltica comn a los reinos, a los ducados, a los principados y a las repblicas de la Europa moderna, no resultaba concebible la idea de una sociedad forma da fundamentalmente, o exclusivamente, a base de una sola entidad poltica
llamada "estado". En los escritos de Vitoria y Surez, e incluso en los de Grocio,
las unidades polticas que estn sujetas al derecho de los pueblos no son slo las
civitates sino tambin los principes, regni, gentes, respublicae. La doctrina del dere cho natural, en la que los internacionalistas de esta poca basaban su concepcin
de las normas a las que estaban sujetos los prncipes y las comunidades sobre las
que gobernaban, consideraba como sujetos ltimos de derechos y deberes a los
individuos, y no a los estados en los que stos se agrupaban.
En tercer lugar, a la hora de definir la fuente de las normas a las que deban
someterse los prncipes cristianos y sus comunidades, la idea de la sociedad
internacional predominante durante este periodo conceda prioridad al derecho
natural por encima de lo que hoy llamaramos derecho internacional positivo.
Para Grocio, el derecho natural deba ser completado, adems de por el derecho
divino, por las normas heredadas del ius gentium romano, as como por l as de
los tratados vigentes, como era el conjunto de normas mercantiles y martimas
que se haba desarrollado en la poca medieval. Pero los prncipes y los pueblos
estaban sujetos a normas en su trato mutuo, fundamentalmente porque tanto
unos como otros eran hombres y, por tanto, estaban sujetos al derecho natural.
Esta primaca que los primeros internacionalistas otorgaban al derecho natural
reflejaba su percepcin de que el conjunto de leyes positivas existentes, que haba
sido heredado por la sociedad universal de la cristiandad occidental, no resultaba
aplicable a la nueva realidad poltica. Al invocar el derecho natural aspiraban a liberar
HEDLEY BULL
al derecho de Jos pueblos de los constreimientoc que supona la prctica del momento, as como a desarrollar unas normas que se ajustasen a la nueva situacin.
Un cuarto aspecto de la idea de sociedad internacional surgida en este periodo
temprano era que las normas de coexistencia que enunciaba eran muy rudimerttarias
y estaban impregnadas de las asunciones propias de una sociedad universal. Una
caracterstica de los tericos del derecho natural fue que nunca se liberaron cmple lamente de las ambigedades del trmino romano ius gentium, que se situaba en algn
lugar entre su significado moderno de "derecho internacional" o derecho entre esta dos y naciones, y su significado original de derecho comn a todas las naciones.
Esto resultaba evidente en sus intentos de formular normas bsicas que limitasen la violencia entre los miembros de la sociedad internacional. As, entre los primeros internacionalistas, todos insistan, en lnea con la tradicin tomista, en que
slo quienes tuviesen verdadera autoridad podan declarar la guerra, por una causa
justa y utilizando unos medios justos. Lo nico que tenan en comn con las doctrinas modernas era que consideraban que slo las autoridades pblicas tenan derecho a declarar la guerra, y que slo los estados podan ser considerados como tales
autoridades. Ni siquiera Grocio buscaba prohibir la guerra privada y, de hecho, su
doctrina de la libertad en los mares, segn la formul en Mare Liberum (1609). surgi de su defensa de una accin de guerra declarada por parte de la Compaa
Holandesa de las Indias Orientales. Tampoco apoyaba de forma inequvoca la doctrina de que las normas de conducta justa o de medios justos en la guerra protegieran a las dos partes, y no slo a aqulla cuya causa era justa. Al exponer la necesidad
de limitar la forma en que se llevaba a cabo la guerra y la necesidad de contener su
expansin geogrfica, se vea constreido por su compromiso con la idea universalista o solidarista de que estas limitaciones no deban aplicarse si era para inhibir a
la parte cuya causa se consideraba justa. A todos los internacionalistas de esta primera poca, a excepcin de Gentili, les costaba aceptar la idea que fue la base de los
intentos posteriores de entender la guerra entre estados como una institucin de la
sociedad internacional, y que consista en aceptar que, en la guerra, ambas partes
podan tener una causa justa, no slo "subjetiva" sino tambin objetivamente.
El apego a las asunciones universalistas tambin se haca evidente en el trato
que los primeros internacionalistas otorgaban a las normas que defendan la sacralidad de los pactos. Todos ellos defendan el principio pacta sunt servanda, pero
conceban los tratados como una analoga de los contratos de derecho privados. Por
eso, durante esta poca todava estaba ampliamente aceptada la idea de que Jostratados eran vinculantes slo para los prncipes que los firmaban pero no para sus
sucesores; que los tratados, al igual que los contratos privados, no eran vinculantes
si se firmaban bajo coaccin; y que seguan siendo vinculantes independientemente de que existieran una clausula rebus sic stantibus o condicin de que las exigencias
siguieran siendo las mismas. El preclaro Gentili intent cuestionar estas ideas y ms
tarde Gracia, siguiendo la misma lnea, desarroll una teora de los tratados como
una forma especial' de contrato. Pero incluso. estos autores siguieron estando en
cierta medida bajo Ja influencia de la analoga del contrato privado.
De forma similar, las asunciones universalistas impidieron a estos pensadores
desarrollar un concepto claro de soberana como atributo de los estados miembros
de la sociedad internacional, o del reconocimiento mutuo de soberana como un
elemento bsico de la coexistencia. La nocin de soberana desarrollada por Bodino
(en sus Six livres de la Republique de 1576) no tuvo ningn impacto en el pensamiento internacional hasta mucho ms tarde. Se pueden encontrar atisbos de esta idea en
el uso que Surez hace del concepto de "comunidad perfecta", en el uso que hace
Grocio del trmino summum imperium, o en la tendencia a utilizar la nocin de
dominium, o propiedad privada, proveniente del derecho romano. Este trmino
implicaba que un territorio y su gente eran patrimonio de quien los gobernaba, y
que podan ser canjeados a su antojo. Pero lo que est ausente es un concepto que
convierta en un derecho inherente a todo estado su independencia en el control del
territorio y la poblacin con respecto a una autoridad externa.
Una quinta caracterstica de la idea de sociedad internacional, segn la conceban los primeros internacionalistas, era que no defina a una serie de instituciones que derivaban de la cooperacin entre estados. Por una parte, las instituciones
"internacionales" o "supranacionales" del momento eran el Imperio y el Papado,
que se hallaban en plena decadencia y que no haban surgido de la cooperacin ni
del consentimiento por parte de Jos estados. Por otra, adems, todava no se perciba que la prctica de cooperacin que se estaba desarrollando entre los estados
fuera a sustituir a estas instituciones.
Por tanto, todos los primeros tericos de la sociedad internacional contribuyeron al desarrollo de lo que ms tarde pasara a llamarse "derecho internacional",
una de las principales instituciones de la sociedad de estados pero, como hemos
visto, no pretendieron buscar el fundamento de la ley de las naciones en la prctica de los estados de su tiempo. Su fidelidad al derecho natural y al derecho divino
no hara sino inhibir el desarrollo del derecho internacional como disciplina y
como tcnica diferenciadas con respecto a la filosofa moral y la teologa.
La institucin de la diplomacia se estaba desarrollando en esta misma poca. Los
embajadores permanentes, surgidos en Italia en el siglo XV, se fueron generalizando
al norte de los Alpes a lo largo del siglo XVI, y se extendieron a Rusia en los tiempos
83
HEDLEY BULL
de Pedro el Grande. Los tericos de esta poca analizaron esta nueva institucin y las
normas que la rodeaban. Especialmente fue en el De legationibus (1584) de Gentili
donde se ofreci el primer examen sistemtico del principio de inviolabilidad de los
mensajeros, y Gracia fue quien introdujo la nocin de "extraterritorialidad" de los
embajadores. Pero no quisieron concebir como evidencia que exista una sociedad de
estados cuando cooperaban entre ellos para poner en funcionamiento la maquinaria
de la representacin diplomtica, o cuando los jefes de gobierno celebraban

"encuentros en la cumbre", lo que era bastante frecuente en aquella poca.
Estos tericos tampoco consideraron el equilibrio de poder ni se refirieron al
mismo al elaborar su concepto de sociedad internacional. La institucin contempornea del equilibrio de poder, entendida como intento consciente de contener la
preponderancia de un estado concreto, empez a desarrollarse con motivo de la coa-
ti,
licin contra Felipe II, y su mantenimiento fue un objetivo implcito de la Paz de

Westfalia de i 648, que puso fin a las aspiraciones de los Habsburgo de constituirse en
una monarqua unversal. Pero no fue hasta mucho ms tarde -hasta las luchas contra Luis XN- que el equilibrio de poder fue reconocido en la teora internacional
como una institucin de la sociedad internacional. Los distintos escritores de la pri-
mera poca que contribuyeron a desarrollar esta teora (Guicciardini, Commynes,

Overbury, Rohan) pertenecieron a una tradicin diferenciada de comentaristas histricos y polticos cuyas observaciones no fueron integradas en la teora de la sociedad internacional del derecho natural.
Tampoco se puede decir que los exponentes de esta ltima teora tuvieran un
concepto de lo que era una gran potencia ni de su papel en la sociedad internacional. Estos tericos pensaban en trminos de una jerarqua de autoridades que, sin
embargo, tena que ver con el estatus y el precedente de la sociedad universal que
estaba en retirada, en lugar de con consideraciones de poder relativo (que eran los
trminos en los que los escritores del momento, Rohan y Bolingbroke, se referan
a las grandes potencias) o con derechos y deberes especiales concedidos a determinadas potencias por parte de la sociedad de estados en su conjunto.
1.2.
IASOCIEDAD INTERNACIONAL EUROPEA
A lo largo de los siglos XVIII y XIX, cuando ya casi haban desaparecido los vestigios
en la cristiandad occidental de la teora y la prctica de las relaciones internacionales, cuando el estado ya estaba totalmente articulado, primero en su fase dinstica o
absolutista y ms tarde en su fase nacional o popular, la idea de sociedad internacional adopt una forma diferente. A medida que el derecho natural fue dando paso al
derecho internacional positivo, las ideas de los tericos polticos y jurdicos fueron
convergiendo con las de los historiadores, quienes aspiraban a recoger la prctica del
sistema de estados, as como de los hombres de estado que la conducan. Una historia de la idea de sociedad internacional durante esta poca debera ocuparse tanto de
estos ltimos como de los primeros, y debera tener en cuenta a Bynkershoek, Wolff,
Vattel, J. J. Moser, Burke, G. F. van Martens, Gentz, Ancillon, Heeren, Ranke,
Castlereagh, Phillimore, Gladstone y a Salisbury.
En lo que se refera a sus valores o su cultura, la sociedad internacional con cebida por los tericos de esta poca fue considerada europea ms que cristiana.
Las referencias a la cristiandad o al derecho divino como cimentadores de la
sociedad de estados fueron debilitndose y desapareciendo, al igual que ocurri
con los juramentos religiosos de los tratados. Se asentaron las referencias a
Europa en, por ejemplo, los ttulos de sus libros, en los aos cuarenta del siglo
XVIII, el Abad de Mably public su Droit public del 'Europe1 en los aos setenta del
mismo siglo, J. J. Moser public su Versuch des neuesten Europaischen Volkerrecht1
y en los aos noventa, Burke denunci al regicida Directorio de Francia por
haber violado el "derecho pblico de Europa'' 5 .
A medida que fue aumentando el sentimiento del carcter especficamente
europeo de la sociedad de estados, tambin lo hizo el sentimiento de su diferenciacin cultural con respecto a todo lo que se situaba fuera de ella1 la sensacin
de que las potencias europeas estaban sometidas a un cdigo de conducta en las
relaciones entre ellas que no les era aplicable en sus relaciones con otras sociedades inferiores. El sentimiento de diferenciacin, como hemos sealado, ya
estaba presente en la era de la sociedad internacional cristiana, al igual que haba
estado presente en la distincin que las ciudades-estado griegas hacan entre las
relaciones inter se y sus relacio;nes con potencias brbaras como Persia o Cartago.
Pero la exclusividad de la idea de sociedad internacional cristiana se haba visto
mitigada por la influencia de la doctrina del derecho natural, que proclamaba
que los derechos y deberes eran los mismos para todos los hombres, en cualquier
lugar. En la era de la sociedad internacional europea, el declive del pensamiento
del derecho natural hizo que esta influencia mitigadora desapareciera. A la altura del siglo XIX, la doctrina ortodoxa de los juristas internacionalistas positivistas sostena que la sociedad internacional era una asociacin europea, en la que
los estados no europeos slo podan ser admitidos si reunan los estndares de
civilizacin establecidos por los europeos. Turqua fue la primera en tener que
pasar esta prueba cuando, de acuerdo con el Artculo VIII del Tratado de Pars de
i856, fue admitida dentro del "derecho pblico y del concierto europeo".
1
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HEOLEY BULL
Con la idea de sociedad internacional elaborada por los tericos de los siglos
XVIII y XIX, la ambigedad de los primeros pensadores respecto a qu tipo de grupos o de entidades eran miembros de la sociedad de estados dio paso a la enunciacin clara del principio por el cual la sociedad internacional es una sociedad de
estados o naciones, aun cuando este principio va acompaado a menudo de una precisin, como en el caso de la doctrina Westlake donde se proclama que, si bien los
estados son los miembros inmediatos de la sociedad, los hombres son sus miembros ltimos. "El Derecho de las Naciones", proclama Vattel claramente," es la ciencia de los derechos entre las naciones o los estados, as como de las obligaciones que
corresponden a esos derechos" 6. A partir del reconocimiento de que todos los
miembros de la sociedad internacional son un tipo particular de entidad poltica llamada "estado'', y que las entidades que no satisfagan este criterio no pueden ser
miembros, se deriva otra caracterstica de la idea de sociedad internacional durante este periodo sin la cual no sera concebible, la idea de que todos los miembros tienen los mismos derechos bsicos, que las obligaciones que asumen son recprocas,
que las normas e instituciones de la sociedad internacional derivan de su consentimiento, y que las entidades polticas como los reinos orientales, los emiratos islmicos, o las jefaturas africanas, deban ser excluidas como posibles miembros.
Con anterioridad a la Revolucin Americana y a la Revolucin Francesa estos
estados eran, en su mayora, monarquas hereditarias, y lo que Martin Wight hallamado el "principio de legitimidad internacional" era dinstico. Es decir, que el juicio colectivo de la sociedad internacional era que los principios dinsticos deban
resolver las cuestiones acerca de quines tenan derecho a ser miembros de la
familia de naciones, de cmo se deba transferir la soberana sobre un territorio o
poblacin de un gobierno a otro, o de cmo deba regularse la sucesin de un estado. Tras las revoluciones americana y francesa, el principio dominante de legitimidad internacional dej de ser dinstico y empez a ser nacional o popular. Es decir,
empez a ser generalmente aceptado que las cuestiones de este tipo deban ser
resueltas, no por referencia a los derechos de los gobernantes, sino por referencia
a los derechos de la nacin o del pueblo 7 . El matrimonio dinstico, como medio por
el cual la adquisicin de territorios adquira respetabilidad internacional, dio paso
al plebiscito; el principio patrimonial dio paso al principio de autodeterminacin
nacional. El transcurso de los acontecimientos no estuvo ms determinado por la
doctrina nacional o popular de la legitimidad internacional de lo que lo estuvo en
los primeros momentos por la doctrina dinstica o monrquica. Pero, en cualquier
caso, fueron estas doctrinas las que determinaron el tipo de justificaciones que se
ofrecan se hiciera lo que se hiciera.
86
LA SOCIEOAO ANRQUICA
Durante los siglos XVIII y XIX, a la hora de identificar las fuentes de las normas a las que estaban sujetos los estados, los tericos de la sociedad internacional
se fueron distanciando del derecho natural y se fueron acercando al derecho
internacional positivo. En general, adoptaron como gua no las teoras abstractas
acerca de qu deban.11acer los estados, sino el conjunto de costumbres y el derecho de los tratados que se haba ido acumulando en torno a lo que en realidad
hacan. Se podran citar ejemplos modernos en lugar de los abundantes ejemplos
antiguos o medievales que aparecen en las pginas escritas por Surez o por
Grocio. Las historias del sistema de estados y del auge y cada de las grandes
potencias, especialmente las que se escribieron en Alemania durante y despus
de las guerras napolenicas, constituyeron una nueva fuente de generalizaciones
y mximas polticas.
Cuando formularon las normas de coexistencia, los tericos de esta poca
lograron liberarse de las asunciones universalistas o solidaristas heredadas de los
tiempos medievales y darse cuenta de las caractersticas especficas de la sociedad
anrquica. El trmino "derecho de las naciones" [droit des gens, VolkerrechtJ, no
slo desterr el trmino" derecho de la naturaleza" con el que hasta entonces haba
estado asociado; pas claramente a tener el significado no de derecho comn a
todas las naciones, sino de derecho entre naciones. La transicin lleg a su fin
cuando el propio trmino "derecho de las naciones" dio paso al de "derecho internacional", acuado por Bentham en 1789 en su Introduction to the Principies of
Morals and Legislation.
En definitiva, las normas formuladas durante esta poca que restringan la
violencia, a diferencia de las de los primeros naturalistas, establecan claramente que el recurso a la violencia en la poltica internacional era monopolio
del estado. Tan slo un paso separaba el reconocimiento de que las dos partes
implicadas en una guerra podan tener una causa justa, de la doctrina de que la
guerra era simplemente un conflicto poltico, y que la justicia de las causas no
deba ser una cuestin a tratar por parte del derecho internacional ya que no
poda ser resuelta por la sociedad internacional. Las normas que limitaban el
comportamiento en la guerra, segn haban sido formuladas por estos tericos,
protegan de la misma forma a todas las partes beligerantes. Bynkershoek y
Vattel sealaron que la neutralidad -el mecanismo utilizado para limitar la
expansin geogrfica de la guerra- exiga la imparcialidad hacia las dos partes,
en contra de lo que estableca la doctrina de Grocio, segn la cual la neutralidad
deba ser matizada en el sentido de que se deba discriminar a favor de la parte
cuya causa fuese justa.
HEDLEY BULL
Por tanto, una vez ms, los tericos de esta poca lograron deshacerse por
completo, en su forma de concebir la norma por la cual los tratados deban ser resc
petados, de la analoga con los contratos privados, y reconocer que los tratados firmados por un gobierno vinculaban tambin a sus sucesores, y que eran vll'dos aun
si haban sido contrados bajo coaccin. Es ms, durante el siglo XIX, la doctrina
que Gentili haba intentado aplicar por primera vez al derecho de las 'naciones
segn la cual los tratados slo seguan siendo vlidos si las circunstancias permanecan iguales, empez a ser ampliamente aceptada, al igual que el aadido de que
quedaba en manos de cada una de las partes el decidir si las circunstancias haban
cambiado. En ocasiones se ha dicho que esta doctrina supone una invitacin a la
ilegalidad internacional pero entendida en el mismo sentido en que era concebida
por los positivistas del siglo XIX, ofreca un medio para asegurar un Jugar en Jos
procesos histricos a los tratados internacionales, sin por ello cerrar las puertas a
las fuerzas del cambio.
De la misma forma, los tericos de esta poca tambin fueron capaces de

reconocer la soberana como uno de los atributos de los estados, y este reconocimiento mutuo como una de las normas bsicas de coexistencia dentro del sistema
de estados. Tambin lograron elaborar principios clave como la norma de nointervencin, la norma de igualdad de los estados con respecto a sus derechos bsicos, y el derecho de los estados a una jurisdiccin interna. Debemos tener en
cuenta que, para algunos de los tericos jurdicos de la poca, la idea de soberana
estaba ntimamente unida a la doctrina de los "derechos naturales de Jos estados"
y a los derechos de autopreservacin que, en efecto, constituan una negacin de Ja
idea de "sociedad internacional''. Pero estas ideas no son en absoluto inherentes al
concepto de soberana como conjunto de derechos concedidos por las normas de
derecho internacional.
Por ltimo, a lo largo de los siglos XVIII y XIX, se entenda que la sociedad
~nternacional tena una expresin visible en determinadas instituciones que reflejaban la cooperacin de sus estados-miembros. Se reconoci el derecho internacional como un conjunto de normas especficas surgidas de la cooperacin entre los
estados modernos, y que requeran de una disciplina y una tcnica propias y distintas de las de la filosofa o la teologa. Tambin fueron concebidas como distintas de
las cuestiones del derecho privado al aplicarse ms all de las fronteras, como qued
reflejado en el trmino "derecho internacional pblico" durante el siglo XIX. El sistema diplomtico, cuyo papel en relacin con la sociedad internacional haba sido
desarrollado en la obra de Callieres y de otros tericos de la diplomacia, pas a ser
reconocido en el Congreso de Viena como uno de los aspectos que caan dentro del
88
mbito de la sociedad internacional en su conjunto. El acta final del Congreso lo

regulariz e hizo que fuera conforme con la doctrina de la igualdad soberana de los
estados. El mantenimiento del equilibrio de poder fue elevado a la categora de
objetivo que la sociedad internacional en su conjunto se propona deliberadamente alcanzar. Proclamado como tal por el Tratado de Utrecht de 1713, que pona fin a
la guerra de Sucesin espaola, e integrado en la principal rama del pensamiento
jurdico internacional en 1758 a travs del Droit des Gens de Vattel, el equilibrio de
poder dio lugar a una ingente literatura histrica y poltica durante la poca de
Napolen, cuyas mximas fueron utilizadas para establecer las condiciones para la
supervivencia de la sociedad internacional, y algunos incluso les atribuyeron fuerza de ley. Phillimore, por ejemplo, en sus Commentaries Upan Intemational Law
(1854-61), mantena que una guerra o una intervencin eran legales si su objetivo
era mantener el equilibrio de poder. De la misma forma, el concepto de "gran
potencia", explorado por Ranke en su famoso ensayo, as como el de sus derechos
y deberes especiales, pas a expresar una nueva doctrina de la jerarqua o ranking
de los estados que sustituy a la antigua jerarqua basada en el estatus heredado y
en el precedente. La nueva doctrina estaba basada en la realidad del poder relativo
y en el consentimiento de la sociedad internacional, y estaba formalmente expre
sada en el concierto de Europa que surgi, a travs del sistema de Congresos, a par
tir del acuerdo de Viena.
t.3. !ASOCIEDAD INTERNACIONAL MUNDIAL
Durante el siglo XX, al igual que durante los siglos XVI y XVII, la idea de sociedad
internacional ha tomado una posicin defensiva. Por una parte, la interpretacin
hobbesiana o realista de la poltica internacional ha sido alimentada por las dos gue
rras mundiales, y tambin por la expansin de la sociedad internacional ms all de
sus confines europeos iniciales. Por otra parte, las interpretaciones kantianas o
universalistas han sido alimentadas a travs de los esfuerzos por trascender el sistema de estados con el fin de escapar del conflicto y del desorden que han acompaa
do a todo este siglo, y tambin a travs de la Revolucin Rusa y la Revolucin China,
que han dotado de una renovada vigencia a las doctrinas de la solidaridad transna
cional global, ya sea en su versin comunista o en su versin anticomunista. Se
puede decir que las ideas sobre la sociedad internacional que han estado vigentes
durante el siglo XX estn ms cerca de las que se tuvieron durante los primeros
siglos del sistema de estados que de las ideas que fueron dominantes durante
los siglos XVIII y XIX.
HEDLEYBULL
Durante el siglo XX, la sociedad internacional dej de ser considerada como

especficamente europea y pas a ser vista como una sociedad global o mundial.
En los aos ochenta del siglo XIX, el jurista naturalista escocs James Lorimer fue
un buen exponente de la doctrina ortodoxa de su tiempo cuando escribid que la
humanidad se hallaba dividida en una humanidad civilizada, una humanidad brbara y una humanidad salvaje. La humanidad civilizada comprenda a 'aquellas
naciones europeas y americanas que tenan derecho a ser reconocidas como
miembros de pleno derecho de la sociedad internacional. La humanidad brbara
estaba formada por los estados de Asia -Turqua, Persia, Siam, China y Japnque tenan derecho a ser reconocidos parcialmente. La humanidad salvaje, por
ltimo, estaba formada por el resto, y estaba considerada por la sociedad de estados como fuera de los lmites de lo tolerable, si bien mantena el derecho a un
"reconocimiento natural o humano" 8 . Merece la pena sealar de pasada que la
distincin que hace Lorimer es la misma que hoy en da hacen los cientficos
sociales cuando distinguen entre sociedades modernas, sociedades tradicionales,
y sociedades primitivas.
En la actualidad, puesto que la gran mayora de los estados de la sociedad
internacional no son europeos, y dado que la pertenencia como miembros a la
Organizacin de Naciones Unidas es universal, la doctrina de que esta sociedad
se fundamenta sobre una cultura o civilizacin especfica es rechazada de forma
general y el eco que de ella queda en el Estatuto de la Corte Internacional de
Justicia -entre las fuentes del derecho internacional que la Corte reconoce se
menciona el derecho comn de los estados civilizados- se ha convertido en un
motivo de vergenza. No obstante, es importante ser consciente de que, en caso
de que la sociedad internacional contempornea tuviera una base cultural, sta
no sera una cultura global genuina sino la cultura de la llamada "modernidad".
Y, si preguntamos qu es la modernidad cuando nos referimos a una cultura, no
existe una respuesta clara ms all de que se trata de la cultura dominante en las
potencias europeas (este punto ser tratado con mayor profundidad en el captulo i3).
En el siglo XX, tambin se ha producido una retirada con respecto a las afirmaciones contundentes que se hacan en la poca de Vattel acerca de que los
miembros de la sociedad internacional eran los estados y las naciones y, en este
aspecto, se observan una ambigedad y una imprecisin cada vez mayores, ms
propias de la poca de Gracia. Hoy en da, en la sociedad internacional, el estado
es sujeto de derechos y deberes, legales y morales, pero tambin lo son las organizaciones internacionales, los grupos no estatales de distinto tipo que operan a
LA SOClEDAD ANRQUICA
travs de las fronteras y-como se deduce de los tribunales de crmenes de guerra

de Nuremberg y Tokio, as como de la Declaracin Universal de Derechos
'Humanos- los individuos. No existe acuerdo acerca de la importancia relativa de
Jos distintos tipos de agentes jurdicos y morales, y tampoco existe un esquema
general de normas q~e pongan en relacin a los unos con respecto de los otros,
pero el concepto de Vattel de sociedad formada slo por estados ha sido atacado en
mltiples frentes. Durante este siglo, la teora de la sociedad internacional tambin se ha ido distanciando del nfasis que el positivismo legal e histrico de los
'siglos XVIII y XIX pona en la prctica como fuente de normas de conducta internacional, y lo ha hecho a favor de una vuelta a los principios de derecho natural o
de un equivalente contemporneo de los mismos. En los anlisis polticos y jur dicos de las relaciones internacionales, la idea de sociedad internacional no se ha
apoyado tanto en la evidencia de que exista cooperacin entre los estados, sino en
principios como los proclamados en el Convenio de la Sociedad de Naciones, el
Pacto de Kellogg-Briand, o la Carta de las Naciones Unidas, que intentaban mostrar cmo deban comportarse los estados.
Junto con lo anterior, se ha observado una reaparicin de las asunciones universalistas o solidaristas en la formulacin de las normas de coexistencia. La idea
de que los medios que utilizan los estados en la guerra deben ser restringidos ha
sido matizada tras el resurgimiento de la distincin entre las causas objetivamente
justas o injustas por las que se declara una guerra, como por ejemplo los intentos
de prohibir la guerra "de agresin". La idea de que los estados neutrales deben
comportarse de forma imparcial hacia los estados beligerantes ha sido matizada en
el mismo sentido como, por ejemplo, a travs de la doctrina de la "seguridad colectiva" recogida en el Convenio de la Sociedad de Naciones y en la Carta de Naciones
de Unidas.
El nfasis que durante el siglo XX se ha puesto en la idea de una sociedad
internacional reformada o mejorada con respecto a la sociedad que existe en la
prctica ha llevado a que la Sociedad de Naciones, la Organizacin de Naciones
Unidas, y otras organizaciones internacionales generales sean consideradas como
las instituciones principales de la sociedad internacional y que, en cambio, aquellas otras instituciones cuya funcin principal consiste en el mantenimiento del
orden internacional sean ignoradas. En definitiva, ha surgido un rechazo "wilsoniano" del equilibrio de poder, un desprecio de la diplomacia, una tendencia a
intentar sustituirlos por la administracin internacional y una vuelta a la tendencia que prevaleca en tiempos de Gracia a confundir el derecho internacional con
la moralidad internacional o el progreso internacional.
91
HEDLEY BULL
~.LA
1:\:,
~i
REALIDAD DE LA SOCIEDAD INTERNACIONAL
Pero se ajusta esta idea de sociedad internacional a la realidad? Reflejan las

teoras de los filsofos, de los juristas internacionalistas y de los historiadores de la
tradicin grociana cmo piensan los gobernantes? Si los gobernantes afirman "de
boquilla" respetar la sociedad internacional y sus normas, significa esto qu'e tienen
en cuenta dichas normas a la hora de tomar decisiones? Si la idea de sociedad internacional jug algn papel real durante pocas de relativa armona, como fue el caso
de Europa durante largos periodos de los siglos XVIII y XIX, acaso no dej de tenerlo durante las guerras de religin, las guerras de la Revolucin Francesa y de
Napolen, y las guerras mundiales del presente siglo? Qu sentido tiene, por ejemplo, decir que la Alemania de Hitler y la Rusia de Stalin, enzarzadas en una lucha a
muerte durante la Segunda Guerra Mundial, se consideraban mutuamente vinculadas a travs de normas y cooperaban en el funcionamiento de instituciones comunes? Si el sistema internacional, primero cristiano y despus europeo, que existi
durante los siglos XVI a XIX, fue tambin una sociedad internacional, no se puede
decir que, a medida que el sistema se expanda llegando a abarcar al mundo entero,
los vinculos de esta sociedad se fueron estirando cada vez ms hasta llegar a romperse? No sera mejor concebir la poltica internacional del presente como un sistema
internacional que no tiene las caractersticas de una sociedad internacional?
2.1.
EL ELEMENTO "SOCIEDAD"
Mi argumento es el siguiente, el elemento "sociedad" siempre ha estado presente

en el sistema internacional actual y sigue estndola, si bien no es ms que und'
entre otros elementos y su supervivencia es, en ocasiones, precaria. De hecho, el<
sistema internacional actual refleja los tres elementos ya sealados respectivac ;
mente por cada una de las tradiciones hobbesiana, kantiana y grociana, el elemento de la guerra y de la lucha por el poder entre los estados, el elemento de la'
solidaridad y el conf1icto transnacionales que traspasan las divisiones que exister/,,
entre los estados, y el elemento de la cooperacin y del intercambio regulado entrei
los estados. En las distintas fases histricas por las que ha pasado el sistema dei'
estados, en los distintos escenarios geogrficos en los que ha operado, y en la
polticas de los distintos estados y gobernantes podemos encontrar que alguno d
estos tres elementos predomina sobre los otros.
Por eso podemos decir que, durante las guerras comerciales y coloniales qu
tuvieron lugar a finales del siglo XVII y durante el siglo XVIII, protagonizada
fundamentalmente por Holanda, Francia e Inglaterra, en las que el objetivo era

lograr el monopolio comercial a travs del dominio del mar y del control polti co de las colonias, el elemento del estado de guerra fue el predominante. Durante
las guerras de religin que marcaron la primera fase del sistema de estados hasta la
Paz de Westfalia, durante el convulso periodo de guerras como la Revolucin Francesa
y las guerras napolenicas que tuvo lugar en Europa, y durante la lucha ideolgica
entre las potencias comunistas y anticomunistas de nuestros tiempos, el que ha predominado ha sido el elemento de la solidaridad y el conflicto transnacional. ste ha
encontrado reflejo no slo en las solidaridades revolucionaristas9 transnacionales de
los partidos protestantes, en las fuerzas democrticas o republicanas partidarias de la
Revolucin Francesa, y en las Internacionales comunistas, sino tambin en las solidaridades contrarrevolucionaristas de la Compaa de Jess, del legitimismo internacional y del anticomunismo dullesiano. Durante el siglo XIX, en el intervalo entre
la lucha del revolucionarismo y del legitimismo -que sigui vigente tras las guerras
napolenicas-, y el resurgir a finales de siglo de los patrones tpicos del conflicto
entre grandes potencias que finalmente condujo a la Primera Guerra Mundial, podemos decir que el predominante fue el elemento de la sociedad internacional.
El elemento de la sociedad internacional siempre ha estado presente en el sistema internacional moderno ya que no podemos decir que en alguna de sus etapas
no haya ejercido alguna influencia la idea de intereses comunes entre los estados,
de normas comnmente aceptadas y de instituciones manejadas en comn. La
:mayora de los estados, en la mayor parte de las ocasiones, respetan las normas
\,.bsicas de coexistencia dentro de la sociedad internacional como el respeto mutuo
de la soberana, el principio de que los tratados deben ser cumplidos, y las normas
:que limitan el recurso a la violencia. En el mismo sentido, la mayora de los estados, casi siempre, participan en el funcionamiento de las instituciones comunes:
respetando las formas y los procedimientos del derecho internacional, el sistema
e representacin diplomtica, aceptando el lugar especial que ocupan las grandes
otencias, y reconociendo a las organizaciones internacionales universales como
on las organizaciones funcionales que surgieron en el siglo XIX, la Sociedad de
aciones y la Organizacin de Naciones Unidas.
El reflejo de la idea de "sociedad internacional" en la realidad es a veces precao, pero en ningn momento ha desaparecido por completo. Las mayores guerras
las que se ha visto implicado el sistema de estados en su conjunto ponen en cuesn la credibilidad de esta idea y llevan a los pensadores y a los gobernantes a inclirse por interpretaciones y soluciones hobbesianas. No obstante, a estos periodos
,, , han seguido pocas de paz. Los conflictos ideolgicos en los que los estados, y las
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LA SOCIEDAD
HEDLEY BULL
facciones dentro de ellos, se sitan en lados opuestos a veces han llevado a ambas
partes a negar la idea de sociedad internacional confirmando as las interpretaciones kantianas. Sin embargo, a estas pocas les han seguido situaciones en las que ha
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1
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11 1
1
vuelto a surgir la misma idea.

Incluso en el momento culminante de una gran guerra o de un conflicto ideolgico no desaparece la idea de sociedad internacional, aunque sta sea cuesti"onada
en los pronunciamientos de los estados enfrentados, como cuando, por ejemplo,
cada parte trata a la otra como si estuviera fuera del marco de una sociedad comn.
Lo que ocurre es que queda sumergida sin dejar por ello de influir en la prctica de
los estados. Las potencias aliadas y las del Eje, en el momento culminante de la
Segunda Guerra Mundial, no se reconocan mutuamente como miembros de una
sociedad internacional comn y tampoco cooperaban entre s en el funcionamiento
de instituciones comunes. Aun as, no podemos decir que la idea de sociedad internacional hubiera dejado de influir en la prctica de las relaciones internacionales
durante este periodo. Las potencias aliadas siguieron respetando las normas comunes de la sociedad internacional en las relaciones entre ellas y en su trato con los
pases neutrales, y lo mismo hicieron Alemania, Italia y Japn. Dentro de cada uno
de los grupos de potencias beligerantes haba personas y movimientos que aspiraban a encontrar las bases para una paz negociada. Tanto los estados aliados como los
del Eje insistan en que la otra parte estaba obligada, como miembros de la sociedad
internacional que eran, a cumplir las convenciones de Ginebra sobre prisioneros de
guerra y, de hecho, en gran medida as lo hicieron tanto los aliados occidentales
como Alemania con respecto a los prisioneros de la otra parte.
De forma similar, cuando la guerra fra se hallaba en su momento ms enfervorecido, Estados Unidos y la Unin Sovitica tendan a referirse el uno al otro como
herejes o como forajidos fuera de la ley, ms que como miembros de una misma
sociedad internacional. Sin embargo, ni siquiera entonces llegaron a romper las
relaciones diplomticas, ni a negarse el reconocimiento mutuo de su soberana, ni a
rechazar la idea de un derecho internacional comn, y tampoco a provocar una ruptura de la Organizacin de Naciones Unidas que diera lugar a organizaciones rivales.
Tanto dentro del bloque occidental como dentro del bloque comunista se levantaron
voces a favor del compromiso que llamaban la atencin sobre el hecho de que la coexistencia era un inters comn a ambas, y que reformulaban en versin laica el principio cuius regio, eius religio que haba puesto fin a las guerras de religin. Por tanto,
incluso durante los periodos en que la forma ms adecuada de describir la poltica
internacional era en trminos de un estado de guerra hobbesiano o de una situacin
de solidaridad transnacional kantiana, la idea de sociedad internacional sigui
AN~~Jrt-
"'0(
estando
. presente como un aspecto importante de la realidad Adems , susuperyr"
venc1a durante esta poca de tensin sent las bases para la reconstruccin d-'ia
sociedad internacional cuando la guerra dio paso a la paz o el conflicto ideolgico a
la distensin.
Para que quede clara la persistente realidad del elemento de sociedad internacional, puede ser til contrastar las relaciones entre los estados dentro de ese
sistema con ejemplos de relaciones entre comunidades polticas independientes
en las que el elemento sociedad est totalmente ausente. Las relaciones entre los
invasores de Gengis Kan y los pueblos asiticos y europeos a los que sometieron no
se vieron moderadas por la creencia compartida por ambas partes de que existan
normas comunes que les vincularan en sus relaciones mutuas. Las conquistas de
Gengis Kan se apoyaban en las ideas morales de los propios mongoles, Gengis crea
que tena el mandato divino de gobernar el mundo, de que los pueblos que se
encontraban de facto fuera del control de los mongoles eran sbditos de iure del
Imperio Mongol. De acuerdo con esta creencia, los pueblos que se resistieran en su
sometimiento a la corte mongol eran considerados rebeldes que estaban en contra
el orden de inspiracin divina, por lo que exista el derecho y el deber de declarar
la guerra contra ellos 10 . Pero estas ideas no formaban parte del pensamiento de los
pueblos que eran subyugados, y en ocasiones aniquilados, por los mongoles.
Cuando los conquistadores espaoles se enfrentaron a los aztecas y a los incas
tampoco exista una nocin comn de normas o instituciones. Los espaoles debatieron entre ellos qu deberes tenan hacia los indios, si su derecho a invadirles
provena de la aspiracin del Papa a un imperium mundi, del deber de todo prnci pe cristiano de difundir la fe, de que los indios no les concediesen el derecho a la
hospitalidad, etc 11 Pero los derechos que estudiosos como Vitoria reconocieron a
los indios eran derechos provenientes de un sistema de normas reconocido como
tal por los espaoles, y no de un sistema de normas que tambin fuera identificado como propio por parte de los indios. Los espaoles y los indios se reconocieron
mutuamente como seres humanos, entablaron negociaciones, y establecieron pactos entre ellos. Pero estas relaciones tuvieron lugar en ausencia de un marco
comn de normas e instituciones.
La larga historia de las relaciones entre Europa y el Islam ofrece una ilustracin adicional sobre este asunto. Puesto que la sociedad internacional moderna se
conceba a s misma como cristiana o como europea, el Islam en sus sucesivas formas era percibido como una potencia brbara contra la que los prncipe's cristianos
tenan el deber de mantener un frente unido, an cuando en la prctica no siempre fuera as. El pensamiento islmico era recproco en la medida en que divida al
95
94
HEDLEY BULL
11
.I~"
"
"
11
mundo en dar-al-Islam, la regin que se someta a la voluntad de .Dios, .Y dar-alHarb, la regin de la guerra que estaba por ser convertida. La.coexi~tencia con los
estados infieles era posible, podan tener lugar intercamb10s diplomaticos, tratados
y alianzas y estas relaciones estaban sujetas a normas, p_ero se trataba d~ normas q~e
lo vinculaban a los musulmanes. No exista ningn concepto de sociedad comun
:n la que cupieran tanto los estados islmicos como los infieles. La existencia de los
segundos era vista como provisional y la coexistencia con ell.~s como una fase temporal en un proceso que llevaba inevitablemente a su absorc10n..
.
Cabra contraargumentar que si bien es cierto que existen d1fe~enc1as entre los
casos en los que existe una idea de sociedad internacional compa~1da entre comunidades rivales y los casos en los que no existe esa idea, ~sto no t1e~e consecuencias prcticas, y que el lenguaje de una sociedad internac10nal comun por parte d~
1ose Stados que forman el moderno sistema mternac10nal no pasa de. ser superfi
.
Como seala Grocio, algunos estados aducen el tener una causa .usta
c1a.
. para ir a
la guerra, pero esta causa justa no es sino un pretexto ya que las mot1vac1ones..~ea~
les son muy distintas. Grocio distingue entre causas de la guerra que resultan JUS
de
t 1.f.1cabl e s" , es decir, cuando se cree que existe una causa usta ..en el momento
"
1
declarar la guerra, y causas de la guerra que son simplemente . persuasivas, o, o
que es lo mismo, en las que la alegacin de que existe una causa 1usta no es mas que
.,
x\ n\2
un prete o
N 0 obstante, la cuestin es si un sistema 1nternac1onal en el que es necesario
de uno. en el
t e~ r un pretexto para declarar una guerra es radicalmente distinto
.
que no lo es. El estado que, por lo menos, alega tener una causa usta, .aun si en su
decisin no ha jugado un papel la creencia de que dicha causa mt~ existe, supone
una amenaza menor para el orden internacional que uno que ni s1qu1era lo hace; ./
El estado que alega tener una causa justa, aunque no crea en ella, parlo menos esta
do que debe una explicacin de su conducta a otros estados, y que
reconoc1en
.
'lla
debe
ser
formulada
en
los
trminos
que
stos
aceptan.
Por
supuesto,
exise
~
l' ..
ten diferentes opiniones acerca de la interpretacin de las normas y de su ap 1ca-.'.'..,

cin a situaciones concretas, pero dichas normas no son infinitamente male~bles..j
y, adems, limitan el rango de posibilidades que tienen los estados que quieren''.
ofrecer un pretexto de acuerdo con las mismas. Es ms, el hecho de dar un pretex- ';
to significa que la agresin a la estructura de normas comnmente aceptada que~\
estado ofensor lleva a cabo al ir a la guerra sin respetarlas es menor de lo que se~i~'.
en otro caso. Ir a la guerra sin ofrecer explicacin alguna, o con una .expl1cac101r
da nicamente en trminos afines a las creencias propias del estado recal,..;.
exp resa
d
d' .
citrante -como, por ejemplo, la creencia de los mongoles en un man ato 1v1no,.;<
o la creencia de los conquistadores en el imperium mundi del Papa- implica un

desprecio hacia el resto de los estados y pone en peligro todas las expectativas que
los estados tienen sobre el comportamiento de los dems.
Grocio reconoce que, si bien los estados que declaran la guerra por causas
meramente "pe.rsu-a~'ivas" suponen una amenaza para la sociedad internacional,
los estados que declaran la guerra sin ofrecer siquiera este tipo de razones la
a!nenazan an en mayor medida. Las guerras sin causa de ningn tipo son con-
;.sideradas por Grocio como "guerras de salvajes"B Vattel se refiere a quienes

. declaran la guerra sin ningn tipo de pretexto como "monstruos indignos de ser
llamados hombres" y considera que las naciones pueden unirse para acabar con
ellosH
02,2. IA SOCIEDAD ANRQUICA

.A menudo se mantiene que la existencia de una sociedad internacional se ve refu-
tada en la prctica por la anarqua, entendida sta como la ausencia de gobierno o

. de autoridad. Es evidente que los estados soberanos, a diferencia de los individuos
. :dentro de los mismos, no se encuentran sujetos a un gobierno comn, y que en este
sentido lo que hay es, segn la famosa expresin de Goldsworthy Lowes Dickinson,
.:na "anarqua internacional" 15 . Como resultado de esta anarqua, una idea persis-
'tente en los debates contemporneos de relaciones internacionales ha sido que los

i.stados no forman ningn tipo de sociedad y que, para poder formarla, tendran
>.que subordinarse a una autoridad comn.
Uno de los argumentos principales en los que se apoya esta doctrina es lo que
e denominado la analoga domstica o, dicho de otra forma, la aplicacin de las
xperiencias de los individuos dentro de cada sociedad a los estados. Segn esta
nalogia los estados, al igual que los individuos, slo pueden tener una vida social
rdenada si, segn la frase de Hobbes, se sienten intimidados por un poder
16
bmn . En el caso del propio Hobbes, y tambin de sus sucesores, la analoga
omstica consiste en afirmar que los estados o prncipes soberanos, al igual que
s individuos que viven sin gobierno, se encuentran en un estado de naturaleza
.ue no es otro que un estado de guerra. Ni Hobbes ni otros pensadores de su misma

cuela consideran que deba, o que pueda, tener lugar un contrato social entre los
lados que pueda poner fin a la anarqua internacional. Por el contrario, en el
ensamiento de quienes aspiran en el futuro -o aoran del pasado- un gobierno
versal o mundial, se lleva la analoga domstica ms all de forma que sta abarno slo la idea de un estado de naturaleza, sino tambin la idea de un contrato
97
,!
!i
!i
1:
LA SOCIEDAD ANARQUICA
HEDLEYBULL
social entre los estados que reproduzca a escala universal la situacin de orden que
existe dentro de todos los estados.
d
f man una sociedad porque se
mento de que los esta os no or
, .
1
Pero este argu
, . ternacional tiene tres puntos ueb1
1ese
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.
.
.
1 no es idntico al estado de natu.
. , .
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El primero es que e a
. .,
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e mo prueba de sus especulaciones
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necesid ad d e un go 1
.
t
n en una situacin de anarqua,
.
,
. . , los hombres s1 se encon rara
sobre como v1vman
. .1 1 vida de algunas tribus amen.
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.
lashreblacio~::t:::;aguc~::~:s;a
canas y Ja situacin de
en la que los individuos
Pero aunque no u iera
h h
.
.t cin de guerra de todos contra todos, es un ec o, que,
estuvieran en una si ua
toridad soberaen todas las pocas, los reyes y las personas que P.:e:~~ad:;erenne desean,
a de su independencia, en una si u
na estan, a caus un estado y disposicin de gladiadores, apuntndose con
fianza mutua, en
l
guarniciones y
s mirndose fijamente, es decir, con sus arta ezas,
.
sus arma '
.
do a sus vecinos
- nes instalados en las fronteras de sus reinos, espian
cano
17
constantemente en una actitud belicosa .
. , d Hobbes la situacin en la que viven Jos hombres en ausenc
Segn la vers10~ e los in~imide tiene tres caractersticas fundamentales. En
cia de un poder comun que
ltura ni navegacin, ni comercio,,
.,
de haber mdustna, m agncu
,
>
esta situac10n no pue
.
1 fu rza y la inventiva de los hombres_
f
. tos de la VIda puesto que a e
ni otros re mam1en
d
.d d de los unos frente a Jos otros. N
se ven absorbidas por la bs~ed~Laes ~!::n:s de moral e inmoral, de Jo justo y d
existen normas legales o mora es.
. dad ni dominio ni un m:>
Jo injusto no tiene all cabida ... ndo hl ay_tampoqcuoeppr:~~: to~arlo y dura~te el tiem_.
1
.
e todo es e primero
,
distinto de tuyo smo qu 1 ,,g p ltimo, el estado de naturaleza es un estado d
po que pueda conservadr.do ,; o:omo lucha de hecho sino como disposicin a ella_
Ja guerra enten 1 ' no
1d
i
guerra,
.
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guridad de Jo contrario, y estar en ta ISpos >
durante todo el tiempo que no aya se
d h b "19
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. d h bre estuviera en contra de ca a om re .
cin es c;mo s1 ca ta l:~rimera de estas caractersticas no es aplicable a Ja ~na~.
Ev1 ente.men e,
. d un obierno mundial no necesariamente imp1.
qua internac10nal. La ausencia e
g
. . d otros refinamientos de la vid
de el desarrollo de la industria, d:.~~o:e;::e:;ad:s no se agotan por procurar
De hecho, las _fuerzas y l; mv~ns lde sus habitantes se vuelvan solitarias, pobre.
seguridad haciendo que as v1 a
desagradables, embrutecidas y cortas. Por lo general, los estados no invierten

tantos recursos en la guerra o en preparaciones militares como para que su tejido
econmico se vea arruinado. Por el contrario, las fuerzas armadas de los estados,
al ofrecer seguridad frente a los ataques externos y frente al desorden interno,
establecen las condiciones necesarias para que se puedan producir mejoras econmicas dentro de sus fronteras. La ausencia de un gobierno universal no ha sido
illcompatible con la interdependencia econmica internacional.
Tambin est claro que la segunda caracterstica del estado de naturaleza de
Hobbes, la ausencia de conceptos del bien y del mal, incluida la idea de propiedad,
no se aplica a las relaciones internacionales contemporneas. Dentro del sistema
de estados que surgi en Europa y que despus se extendi por el mundo, los conceptos del bien y del mal en el comportamiento internacional siempre han gozado
de una posicin central.
De las tres caractersticas principales del estado de naturaleza de Hobbes la
nica que podramos decir que se aplica a las relaciones internacionales hoy en da
es la tercera, la existencia de un estado de guerra entendido como la predisposicin
por parte de todos los estados a entrar en guerra con cualquier otro estado. Los
estados soberanos, incluso cuando estn en una situacin de paz, muestran una
predisposicin a entrar en guerra entre s en la medida en que se preparan para ella
y consideran que sta es una opcin posible.
El segundo punto dbil del argumento de la anarqua internacional es que esta
idea est basada en premisas que son falsas sobre la situacin de orden en la que
viven los individuos y los grupos que no son estados. No es cierto que dentro de un
<estado moderno la nica fuente de orden sea el miedo a un gobierno supremo, nin guna explicacin de por qu los hombres son capaces de llevar una coexistencia
social ordenada puede considerarse completa si no concede importancia a factores
'como el inters recproco, el sentimiento de comunidad o de voluntad general, y el
Si comparamos las relaciones internacionales con un supuesto estado de naturaleza precontractual entre los individuos, cabe optar, no tanto por la descripcin que
obbes hace de esta situacin, sino por la que hace Locke. Efectivamente, el concepo que ste tiene del estado de naturaleza como una sociedad sin gobierno nos ofrece
na buena analogia con la sociedad de estados. En la sociedad internacional actual, al
gua! que ocurre en el estado de naturaleza segn la versin de Locke, no existe una
.utoridad central que tenga la capacidad de interpretar y de aplicar la ley y, por tanto,
n los miembros individuales de la sociedad los que deben interpretarla y aplicarla
.or s mismos. Puesto que en una sociedad como sta cada uno de los miembros es
99
HEDLEY BULL
juez de su propia causa, y dado que quienes aspiran a aplicar la ley no siempre logran
imponerse, la justicia en esa sociedad ser cruda e incierta. Pero, aun as,- existe una
diferencia f~ndamental. entre tener una vida social tan rudimentaria como sta. no
tener ninguna en absoluto.
El tercer punto dbil del argumento de la anarqua internacional es que ~nfravalora las limitaciones que tiene la analoga domstica. Despus de todo, los estados son muy diferentes de los humanos. Incluso si se pudiese argumentar que la
existencia de un gobierno es una condicin necesaria para que haya orden entre los
individuos, existen buenas razones para sostener que la anarqua resulta ms tolerable entre los estados que entre los individuos.
Ya hemos sealado que, a diferencia del individuo en el estado de naturaleza
hobbesiano, el estado no consume tanta energa en su bsqueda de seguridad como
para hacer que las vidas de sus miembros sean las de autnticos brutos. El propio
Hobbes as lo reconoce cuando, tras haber observado que las personas con autoridad soberana estn en una permanente "actitud de guerra", sigue diciendo que
"pero como con estos medios protegen la industria y el trabajo de sus sbditos, no
se sigue de esta situacin la miseria que acompaa a los individuos dejados en una
rgimen de libertad"zo. Los mismos soberanos que se encuentran en un estado de
naturaleza en las relaciones con sus iguales, dentro de sus territorios ofrecen las
condiciones para que puedan florecer los refinamientos de la vida.
Es ms, los estados no son tan vulnerables frente a los ataques violentos como
lo son los individuos. Spinoza se hace eco de la afirmacin de Hobbes segn la cual
"la relacin entre dos estados es la misma relacin en la que se encuentran dos
hombres en el estado de naturaleza" pero aade, "Con una excepcin que una
comunidad puede protegerse frente a un intento de subyugacin por parte de otra
de una forma que un hombre en el estado de naturaleza no puede puesto que, evidentemente, un hombre es vencido por el sueo todos los das, a menudo se ve
afectado por alguna enfermedad del cuerpo o de la mente, y finalmente se ve postrado por la edad. Adems, le afectan problemas frente a los que una comunidad se
puede proteger"Z 1 . Un ser humano en el estado de naturaleza no puede protegerse a s mismo frente a un ataque violento y este ataque implica la perspectiva de
una muerte repentina. Sin embargo, los grupos de seres humanos que se organizan como estados pueden dotarse a s mismos de medios de defensa, independientemente de lo frgil que pueda ser cualquiera de ellos por separado. Adems,
un ataque armado de un estado a otro nunca ha supuesto una perspectiva comparable a la de la muerte de un individuo a manos de otro. La muerte de un hombre
puede ocurrir de forma repentina como consecuencia de un solo acto y, una vez
que ha ocurrido, ya no tiene marcha atrs. Sin embargo, la guerra slo ha tenido
como resultado la extincin fsica del pueblo sometido en contadas ocasiones.
En la historia moderna ha sido posible adoptar la visin de Clausewitz segn
la cual "la ~erra nui;ca_ es absoluta en sus resultados", y la derrota en la guerra
puede ser un mal pasaero que puede tener remedio" 22 . Adems, en el pasado,
aun cuando la guerra, en principio, poda llevar a la exterminacin fsica de uno
o varios de los pueblos beligerantes, nunca era considerada capaz de hacerlo de
una sola vez y con un solo acto. Clausewitz, al sostener que la guerra no consista
en un solo golpe instantneo sino en una sucesin de acciones diferentes, esta ba llamando_ la atencin sobre un aspecto que en el pasado siempre se ha asumi _
do como. cierto y que dot a la violencia entre comunidades polticas
independientes de una consideracin diferenciada con respecto a la violencia
entre persona~ individuales 23 . Slo en el contexto de las armas nucleares y de
otras tecnologias militares recientes se ha vuelto pertinente preguntar si la guerra no podra pasar tanto a ser "absoluta en sus resultados" como a "adoptar la
forma de un solo golpe instantneo'', segn entiende Clausewitz estos trminos
y si, .en ese cas~, la violencia no pone al estado en una situacin en que la perspectiva es la misma que siempre ha tenido el individuo.
Esta diferencia, que los estados han sido menos vulnerables frente a los ataques violentos de cualquier otro estado que los individuos, se ve reforzada por
.tra, que en la medida en que los estados han sido vulnerables frente al ataque
flSlco, no todos lo han sido en el mismo grado. Hobbes construye su explicacin
del estado de naturaleza sobre la propuesta de que "la Naturaleza ha hecho a los
hombres tan iguales en sus facultades fsicas y mentales [que] el ms dbil tiene
la fuerza suficiente para matar al ms fuerte" 24. En opinin de Hobbes, el hecho
de que todos los hombres sean igual de vulnerables frente a los dems es lo que
hace que la anarqua resulte intolerable. Pero en la sociedad internacional
moderna siempre se ha distinguido entre las grandes y las pequeas potencias.
Las grandes potencias no han sido vulnerables a los ataques violentos de las
pequeas en la misma medida que las pequeas s lo han sido frente a los ataques
de las grandes. Una vez ms, ha sido la difusin de las armas nucleares a los estad.os pequeos, as como la posibilidad de que en el mundo existan muchas poten~1as nucleares, lo que ha suscitado la cuestin sobre si tambin en las relaciones
internacionales puede darse una situacin en la que "el ms dbil tenga suficiente fuerza como para matar al ms fuerte".
En definitiva, no se sostiene el argumento de que, puesto que los hombres no
pueden formar una sociedad que no tenga un gobierno, los prncipes soberanos, 0
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HEOLEY BULL
los estados, tampoco pueden. Este argumento hace aguas, no slo porque aun en
ausencia de gobierno los individuos pueden alcanzar un mnimo grado de orden,
sino tambin porque los estados son diferentes de los individuos y son ms capaces de formar una sociedad anrquica. La analoga domstica no es ms que una
analoga y el hecho de que los estados formen una sociedad sin gobierno demuestra que su situacin tiene caractersticas que son nicas.
3. LAS LIMITACIONES DE LA SOCIEDAD INTERNACIONAL
Rectificar el primero de estos elementos,

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o re erirse a l como si anulase a los
otros dos, es una ilusin.
Es ms, decir que la sociedad internacional a
.porta un elemento de orden a la poli tica internacional no equivale a' t 'f
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demostrado que la sociedad internacional moderna ha ap:: ~ impe. ecto. Haber
orden no equivale a demostrar que no
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creen orden en la poltica internacional ::~orem a ~r efstru.cturas de otro tipo que
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a mas e ect1va.
Hemos demostrado que el sistema internacional moderno es, adems, una sociedad internacional, al menos en el sentido de que ha sido uno de los elementos permanentemente presentes en el mismo. Tambin hemos visto que la anarqua no
refuta por s misma la existencia de una sociedad internacional. No obstante, es
importante no olvidar las limitaciones que caracterizan a esta sociedad internacional anrquica.
Puesto que la sociedad internacional no es sino uno de los elementos bsicos que operan en la poltica internacional moderna, y que continuamente compite con otros elementos como son el estado de guerra y la solidaridad o el
conflicto transnacional, sera una equivocacin interpretar los acontecimientos
internacionales como si la sociedad internacional fuese el nico elemento o el
dominante. ste es el error que cometen quienes hablan o escriben como si el
concierto de Europa, la Sociedad de Naciones, o las Naciones Unidas hubiesen
sido, en cada momento, los principales factores de la poltica internacional;
como si el derecho internacional slo pudiese ser evaluado en relacin con sufuncin de mantener a los estados unidos sin tener en cuenta, adems, la funcin
que cumple como instrumento de intereses estatales y como vehculo de motivaciones transnacionales; como si los intentos de mantener el equilibrio de poder
slo pudiesen ser interpretados como intentos de preservar el sistema de estados
sin tener en cuenta que tambin es el resultado de maniobras por parte de poten-/k
cias concretas que aspiran a mejorar su posicin; como si las grandes potencias
slo pudiesen ser percibidas como los "grandes responsables" o los "grandes'
indispensables" sin ser vistos, adems, como grandes depredadores; como si la
guerras no fuesen ms que intentos de vulnerar la ley o de defenderla, sin consH
derar que tambin pueden ser intentos de satisfacer los intereses de estados <X
grupos transnacionales concretos. El elemento de sociedad internacional es reaL
pero tambin lo son el estado de guerra y las lealtades y divisiones transnacionalesg
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I. Esta ~ivisin tripartita est tomada de Martin Wi ht La m . . .

. .,
es su Western Values in Intcrnational Relatio
D' eior ~istematizac1on publicada sobre este tema
Martin ~ight (Londres: Allen & Unwin, i 6 )s ~n dip ~matic lnv~s.:igatio_ns, cd. Herbert Buttcrfield Y
h o~ o est_a en m1 Mart1n Wight and The Theory of
Internat10nal Relations. The Second Mart?
St~dies, vol. !I, nm.~ 976).
in tg 1 emonal Lecture", Britsh Journal of International
'{v.
~. Vease, por ejemplo, M. Fortcs y E E
_p .
i940); John Middleton y David Ta e:~~) ;i.~char:.~fncan Political Systems (Oxford University Press
o~t Riders, S~u.~ies.. inAfrican Segmenta S tem;
(L?ndres: Routledge & Kegan Paul, i 8) .I 'S n es
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Sci:nces, David L. Sills (ed.) (Nueva
"'(~c~lo de Roger D. Masters: "World Politics as a Pr '-r9 p0l!~mb~en est~.Y en deuda con el penetrante
4. ]Ulto, 1964).
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itical ystcm , WorldPolitics, vol. XVI, nm
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utiliz~do
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el trmino grociano en dos sentidos como a ,
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tula la existencia de una sociedad de estado .
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. _qui, para descnbir la amplia doctrina que pos~ula al mismo Groco con los grocianos de~' ~a~; ~cnbir la ~:?'1 solidarista de esta doctrina, que vin1nternacional sostenido por Vattel y por los gescri' en opos~c.10.n al concepto pluralista de la sociedad
Conception of International Society" en n l
. :ores _po~1tiv1stas posteriores. Vase "The Grotian
4. Otto Gierke, Natural Law and th Th'
'P m~tic nvestigatwns.
e eoiy of ocietv 1500 to 18
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Londres: Bonn s Bnttsh Classics r88 7)
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758 ,In ro uccwnytraducci' 1 l'
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1R l ?a ing es por Carnegie Institute 9,6) p 3
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io. Vease Igor de Rachewiltz, "Sorne Remarks on the

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Papers on Far Eastern Historv, 7, (marzo I 3)
Ideolog1cal Foundatron of Chingis Khan 's Empire"
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u ese, pore1emplo, Francisco de Victoria "De I d.

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En ~s et(d~ ~u(e Bell_1 Relectiones", traducida a! ingls
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Cla.ssics of International Law

Relecciones sobre los indios'y.
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gentina, 1 4 .)
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Grocio , D, e u:re Bei ac Pacls,
. traduccin al in ls de Franci,
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XXII,~- (fraduccin espaola: Del derecho de ~esa. Del dere s W. Kelsey (~xlord: Clarendon Press, 19~5), TI,
Jure Praede y De Jure Belli ac Pacis Madrid C t. d E
~ho de la Giiena yde la Paz. Textos de las obras De
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. en 10 e stud1os Constitucionales, i 987, edicin bilinge.)
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i3. Jbld.
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. AH & Unwin
, ) y The InternationalAnarchy (Londres: Allen &
15. Vase The EuropeanAnarchy (Londres.
en
' 19 6
CAPITULO 3
CMO SE MANTIENE EL ORDEN EN LA POLTICA MUNDIAL?
Unwin. i9'.:\6).
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R t" ns" enDiplomatic Jnvestigations. Esta parteincor16_ Vase mi "SocietyandAnarchy1nlnternationa1 e1a w
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para material de ese trabajo.
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)
3 p 6 (Traduccin espaola: El Leviatn,
3
17. Thomas Hobbes. Leviathan (Everyma~ s L~bra~d 195 o'g~~;~ ~e' es.ta5~ersin espaola. (N. de la T.)
Madrid: Alianza Editorial. i989. Las citas an si o rec
18. Jb(d., p. 66.
19. Ibd., p. 64.
QO.
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QQ.
Ibd.' p. 65.
..
oliticai Works of S inoza. cd. A.C. Wcrnham (Oxford: C\arendon
Spinoza, Tractatus Pohticus, JII.',l~,eesn ~~::, 1iutado teolgic~-pottico, Madrid: Alianza, i986.)
Press, i958), p. '.:\_93. (Traducc10d ~, l. gl 's de Jollcs (Modern Library Edition, 1943), parte 1, cap.1,
Carl von Clausew1tz, On War, tra ucc1on a in e
6)
p. 8. (Traduccin espaola: De la Guerra, Barcelona: Labor, 197
"3. Ibid., PP 7-8.

'.:\ 4 . Hobbes, Leviathan, p. 63.
Ya hemos explicado lo que entendemos por orden en la poltica mundial y hemos

demostrado que en el sistema de estados moderno existe un cierto orden. La cuestin de la que no_s ocuparemos a continuacin es: cmo se mantiene ese orden?
i.
EL MANTENIMIENTO DEL ORDEN EN LA VIDA SOCIAL
Se ha dicho que en todas las sociedades el orden es una pauta de comportamiento

que permite alcanzar los objetivos elementales o primarios de la vida social. El
orden, entendido en este sentido, se mantiene porque existe el sentimiento de
tener un inters comn en la preservacin de esos objetivos elementales y primarios. La forma de conseguirlo es a travs de normas que recomiendan determinado patrn de comportamiento que contribuye a que aqullas se mantengan, as
como a travs de instituciones que hacen que dichas normas sean efectivas.
El mantenimiento del orden en cualquier sociedad presupone que entre sus
miembros o, al menos, entre aquellos de sus miembros que son polticamente
activos, debera existir un sentimiento de que comparten unos intereses comunes
que son los objetivos elementales y primarios de la vida social. En este sentido,
HEOLEY BULL
hechos como la vulnerabilidad humana frente a la violencia y la proclividad a recurrir a ella conducen a los hombres a tener el sentimiento de compartir un inters
comn en restringir la violencia. El que los hombres, debido a sus necesid~des
materiales, dependan los unos de los otros les lleva a percibir un inters comn en
que los pactos sean respetados. Que la abundancia sea limitada y que tambin lo sea
el altruismo humano, les lleva a reconocer este inters comn en la estabilizacinde la posesin.
Esta idea de intereses comunes puede ser la consecuencia del miedo. Puede
provenir de un clculo racional de que, para lograr los objetivos elementales de la
vida social, cada una de las partes deba restringirse a s misma. O, en algunos casos,
puede expresar la capacidad de los individuos o grupos afectados para identificarse con los dems hasta el punto de tratar los intereses de los dems como fines en
s mismos y no slo como medios para un fin. En otras palabras, puede que exprese el sentimiento de tener valores comunes ms que intereses comunes. Este sentimiento de un inters comn en alcanzar los objetivos elementales de la vida
social puede resultar vago y embrionario y, por s mismo, no constituye una gua
precisa sobre qu comportamientos son coherentes con estos fines y cules no. La
contribucin de las normas consiste en ofrecer este tipo de orientacin. Las normas son principios imperativos generales que exigen o autorizan a determinados
tipos de personas o grupos que se comporten de determinada forma.
El orden en cualquier sociedad se mantiene, no slo a travs del sentimiento de
tener un inters comn en crear un orden o en evitar el desorden, sino a travs
de normas que especifican el tipo de comportamientos que contribuyen a mantener
el orden. En este sentido, el fin de que haya seguridad contra la violencia est contemplado en normas que restringen el uso de la violencia, el fin de que los pactos
sean estables est contemplado por la norma de que deben ser respetados y el fm de
que la posesin sea estable, est contemplado por la norma de que los derechos de
propiedad, pblica o privada, deben ser respetados. Estas normas pueden tener
estatus de ley, de moral, de costumbre o de buenas formas o, simplemente, de procedimientos de funcionamiento o "reglas del juego".
En principio, en la vida social puede haber orden sin la ayuda de normas. Por
ejemplo, cabe pensar en la posibilidad de que los patrones de comportamiento
ordenado sean inculcados por mtodos de condicionamiento de forma que los
hombres actuaran de manera consistente con los objetivos sociales elementales
simplemente en virtud de un acto reflejo. En este caso, las normas no ser_an ne~e
sarias puesto que su funcin es orientar las acciones de los hombres entre los distintos cursos de accin posibles. Tambin es posible imaginar que en las
sociedades muy pequeas como, por ejemplo, las familias o los clanes, se pueda
prescindir de normas si en su lugar existe una autoridad cuya funcin sea nicamente dictar rdenes concretas que exijan o que autoricen a determinadas personas a hacer algunq ,cosa especfica, sin nece.Sidad de recurrir a un principio
imperativo general. Por estas razones, debemos distinguir conceptualmente entre
el orden en la vida social y las normas que contribuyen a crearlo y mantenerlo.
Como ya he sealado ms arriba, definir el orden en la vida social en trminos de
obediencia a normas que reco-miendan determinado comportamiento como consistente con los fines sociales elementales sera confundir una causa de orden aparentemente universal con el orden en s mismo (vase el captulo 1).
Tambin debemos tener en cuenta la visin marxista de que las normas sirven
como instrumentos, no para satisfacer los intereses comunes de una sociedad, sino
ms bien para satisfacer los intereses particulares de aquellos de sus miembros que la
gobiernan o la dominan. ste es un aspecto importante de la funcin social de todos
los gobernantes y resulta especialmente aplicable a la funcin que cumplen las normas
de derecho. Evidentemente, hoy en da todos los sistemas de normas sociales estn
impregnados de los intereses y valores particulares de quienes los disean. Puesto que
es muy probable que la influencia que ejercen los miembros de una sociedad en el proceso de elaboracin de sus normas sea desigual, nos encontraremos con que cualquier
sistema de normas en la historia ha servido en mayor medida a los intereses de los ele mentas gobernantes o dominantes de la sociedad que a los del resto.
Si bien es importante ser conscientes de este aspecto a la hora de analizar el
papel que juegan las normas tanto en la sociedad internacional como en otras
sociedades, esto no invalida el presente anlisis. Los intereses particulares de los
elementos dominantes de la sociedad se ven reflejados en la forma en que se definen las normas. Por eso, los tipos concretos de limitaciones que se imponen al uso
de la violencia, el tipo de acuerdos que se consideran de carcter vinculante, o el
tipo de derechos de propiedad que se protegen, tendrn la impronta de los elementos dominantes. Pero el hecho de que deba haber lmites de algn tipo a la violencia, que pueda haber una expectativa de que, en general, los acuerdos se
cumplirn, y que exista algn tipo de normas de propiedad, no es un inters exclusivo de algunos miembros de la sociedad sino un inters general de todos ellos. El
objetivo de los elementos que en cualquier sociedad intentan alterar el orden existente, no es crear una sociedad en la que no haya restricciones a la violencia, ni
normas que exijan el cumplimiento de los acuerdos, ni derechos de propiedad,
sino lograr que cambien los trminos de dichas normas de tal forma que dejen de
servir a los intereses particulares de los elementos dominantes del momento.
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Pero las normas en s mismas no son ms que constructos intelectuales. Slo

si son efectivas juegan un papel en la vida social. La efectividad de una norma no
consiste en que sea respetada por todas las personas o grupos a los que sea aplicable y en cualquier circunstancia. Por el contrario, cualquier norma efectiva s'uele
ser violada de vez en cuando y, si no existiera la posibilidad de que el comportamiento real fuera distinto del prescrito, no tendra sentido la existencia de la
norma. Pero para que una norma sea efectiva en una sociedad debe ser obedecida
hasta cierto punto, y debe ser tenida en cuenta como un factor ms en los clculos
de aquellos a quienes es aplicable, incluso si optan por violarla.
Cuando las normas dejan de ser meros constructos intelectuales y resultan ser
efectivas en el sentido descrito, se debe en parte a la existencia de instituciones que
llevan a cabo toda una serie de funciones. Las funciones que se mencionan a continuacin pueden no ser exhaustivas y puede que no todas resulten esenciales para
la efectividad de una norma en un caso concreto. Pero, en cualquier caso, debern
ser muy similares a las que siguen:
i. Las normas deben ser elaboradas, es decir, deben ser formuladas y promul gadas como normas para la sociedad.
~-Las normas deben ser comunicadas. Deben ser afirmadas o anunciadas de tal
forma que su contenido sea conocido por aquellos a quienes les son aplicables.
3. Las normas deben ser administradas en los casos en que sea necesario llevar a cabo actos secundarios con respecto a lo prescrito por la norma, sin los
cuales la norma no sera respetada. Por ejemplo, para ser eficaces, las normas que prohben o restringen la violencia en el estado moderno pueden
requerir que se tomen medidas como la creacin y mantenimiento de fuerzas de polica, prisiones, tribunales, un departamento de justicia, etc.
4. Las normas deben ser interpretadas. Las dudas que surjan acerca del significado de una norma, de la relacin que existe entre varias normas en caso
de conflicto entre ellas, o sobre si se ha producido o no una infraccin de las
mismas, deben ser resueltas para que las normas puedan ofrecer una gua
de comportamiento en la prctica.
5. Las normas tienen que ser ejecutadas en el sentido ms amplio posible. Para
que las normas sean efectivas es preciso que exista algn tipo de castigo
ligado a la desobediencia de las mismas, ya sea a travs de la coercin o de
otro tipo de sancin o, simplemente, del incumplimiento recproco.
6. Las normas deben ser legtimas a los ojos de las personas o grupos a quienes les son aplicables. Las normas son legtimas en la medida en que los
108
~iembros_de la sociedad las acepten como vlidas o adopten los valores que
estas refleian o presuponen. Si las normas son legtimas su efectividad no

depender de las sanciones ni de la fuerza.
7 Las normas deben ser capaces de adaptarse a las necesidades y circunstancias cambiantes. Debe haber modos de rescindir o de modificar las normas
antiguas y de reemplazarlas por otras nuevas.
8. Las normas deben ser "protegidas" frente a los cambios que se puedan producir en la sociedad y que puedan socavar su funcionamiento efectivo. En
cualquier sociedad, el mantenimiento de normas efectivas depender de
las circunstancias. Las normas propiamente dichas no pueden garantizar
dichas circunstancias pero de ellas depender que el sistema de normas
entre o no en crisis 1.
~-EL
ORDEN EN EL ESTADO MODERNO
Dentro del estado moderno existe una institucin, o un conjunto de instituciones

relacionadas entre s, que contribuyen a que las normas sociales elementales sean
efectivas, el gobierno 2 . El gobierno se distingue de otras instituciones propias del
estado moderno por su capacidad de autorizar el uso de la fuerza fsica. Por un lado,
drnpone de una fuerza efectiva a su disposicin que es muy superior a la de cualqmer otro grupo. Por otro, prcticamente posee el monopolio del uso de la fuerza,
al margen de algunos derechos residuales de autodefensa que les son reconocidos
a los individuos, tan slo el gobierno puede utilizar la fuerza y, adems, la mayora
de los miembros de la sociedad consideran que est en pleno derecho de hacerlo.
Para un gobierno es igual de importante que el uso de la fuerza sea legtimo como
que sta sea superior a la de otros. Estos dos aspectos del poder coercitivo de un
gobierno estn conectados entre s hasta el punto de que el colapso de la legitimi dad del gobierno puede hacer posible el uso de la fuerza contra l, de forma que sta
deje de ser superior a la de otros. Los grupos insurgentes dan muestras de entender esta interconexin cuando dedican el mismo esfuerzo a poner en cuestin ante
los ojos de la poblacin el derecho del gobierno a utilizar la fuerza que a combatir
dicha fuerza con la fuerza propia.
En el estado moderno el gobierno contribuye a que las normas sociales elementales sean efectivas a travs del desempeo de todas las funciones que han sido
enunciadas en la seccin anterior. No es slo el gobierno el que lleva a cabo estas
funciones sino que tambin las desempean individuos y grupos que no son el
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HEDLEYBULL
estado. No obstante, el papel del gobierno a la hora de promover la efectividad de

las normas sociales elementales es central:
El gobierno elabora las normas. Esto no debe ser entendido siempre eh el
sentido de que las cree o sea el primero en afirmarlas, sino en el sentido de
que fija en ellas la impronta o sello de aprobacin que les otorga la socidad.
En el estado moderno este proceso de elaboracin de normas da lugar a un
conjunto especial de ellas y al que nos referimos como "el derecho". Si bien
la elaboracin de las normas en el estado moderno es, formalmente, competencia del poder legislativo, es habitual que la funcin de su elaboracin,
o funcin legislativa, sea llevada a cabo no slo por los parlamentos sino
tambin por cuerpos administrativos cuya ocupacin formal es la de traducir la ley a travs de decretos, as como por cuerpos judiciales, cuya ocupacin formal consiste en la interpretacin de las leyes ms que en su
elaboracin.
~.El gobierno contribuye a comunicar las normas a quienes estn sujetos a
ellas. La publicacin de edictos y sentencias, la ejecucin de las normas en
la prctica a travs de la persecucin de los ofensores, el trabajo de la polica al detener, desincentivar o castigar a los ofensores, todo ello contribuye a que se difunda el conocimiento de las normas que la sociedad
considera como normas de derecho.
3. El gobierno tambin administra o dota de efectividad a las normas traducindolas, a partir de principios generales, en mandatos que obligan a los
individuos a hacer o dejar de hacer algo concreto. Formalmente, sta es la
funcin de la rama ejecutiva, pero dicha funcin no necesariamente presupone una rama especializada y, de hecho, a menudo tambin la llevan a cabo
otros sectores del gobierno.
4. El gobierno puede interpretar las normas, principalmente a travs de su
rama judicial, para as poder resolver incertidumbres sobre la validez de las
normas, sobre su significado, o sobre las relaciones que existen entre ellas.
5. El gobierno tambin puede ejecutar la ley a travs de la actuacin y la amenaza de actuacin de la polica y las fuerzas armadas, as como de la imposicin de sanciones por parte de los tribunales. Las normas legales concretas
pueden estar respaldadas o no por sanciones especficas, pero el sistema
legal en su conjunto se apoya en el poder coercitivo del gobierno.
6. El gobierno puede contribuir a la legitimidad de las normas, a su consideracin como valiosas por s mismas, a travs de la influencia que tiene sobre la
i.
educacin y la informacin pblica, a travs de los poderes de persuasin de

sus propios lderes, y de su habilidad para proyectarse como el representante simblico de los valores de la sociedad. Tambin puede moldear la cultu ra poltica de forma que sta sea favorable a la consideracin de las normas
como legtimas.
7. El gobierno tambin puede adaptar las normas a las circunstancias y
demandas cambiantes consiguiendo as que el parlamento rechace o reforme las leyes antiguas y ponga en vigor otras nuevas, y tambin haciendo que
sus administradores ejecuten la ley y que sus jueces la interpreten de tal
forma que cambien su contenido.
8. El gobierno lleva a cabo la funcin de "proteger" las normas a travs de las
acciones polticas que adopta para crear un ambiente social en el que las normas puedan seguir operando. La llamada a las fuerzas armadas para que sofoquen un levantamiento o para que expulsen a un invasor extranjero son
ejemplos de esta "proteccin". Tambin lo son las medidas adoptadas para
aplacar la insatisfaccin poltica, para poner fin a las quejas sociales y econmicas, para acabar con los agitadores recalcitrantes, para buscar una solucin
a las divisiones sociales, o para fomentar la reconciliacin entre posturas
antagnicas que amenacen con provocar una crisis en la sociedad.
Lo que esta variedad de actos polticos tiene en comn es que todos tienen
como objetivo el mantenimiento del orden, no a travs del apoyo y la aplicacin de
las normas, sino porque dan forma, modulan y controlan el ambiente social en el
que operan las normas sociales de tal forma que stas tengan la oportunidad de
seguir hacindolo. Todos estos actos polticos pertenecen a la esfera de la accin
que las normas por s mismas no son capaces de regular o que incluso pueden llegar a obstaculizar pero que, sin embargo, presuponen para poder operar.
3. EL ORDEN EN LAS SOCIEDADES PRIMITNAS SIN ESTADO

Puesto que el orden dentro del estado moderno es la consecuencia, entre otras
cosas, del gobierno, entre estados no puede haber orden dado que la sociedad internacional es una sociedad anrquica, una sociedad sin gobierno. Pero las sociedades
primitivas sin gobierno tambin presentan esta situacin de anarqua ordenada y
merece la pena detenernos a analizar las similitudes y las diferencias entre las formas
a travs de las cuales se crea y se mantiene el orden en uno y otro caso.
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Ms all de la atencin que los tericos polticos han prestado a las sociedades
que supuestamente no han tenido estado, y de las mltiples especulaciones que
sobre las mismas han hecho historiadores como Maine y Maitland, las sociedades
primitivas sin estado no han sido sometidas a observacin emprica o a an'.lisis
sistemtico hasta que captaron la atencin de los antroplogos en el siglo XX3.
Entre las sociedades primitivas que han sido identificadas como carentes de
estado por estos ltimos estn los nuer, los dinka occidentales y los mandari del
sur del Sudn, los tallensi del norte de Nigeria, los bwamba de Uganda, los lugbara de Uganda y Congo y los konkomba de Togo. Todas estas sociedades carecen de gobierno en el sentido arriba definido y, adems, no disponen de
instituciones polticas centrales -las correspondientes a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial- de ningn tipo. De hecho, se ha dicho de algunas de
ellas que adolecen por completo de roles polticos especializados. Si bien hay
personas o grupos organizados dentro de ellas que desempean roles polticos
-como puedan ser los jefes de familia, los de un grupo de linaje o los de un pueblo-, estos roles no se distinguen formalmente de otros que tambin llevan a
cabo. Las diferencias que los observadores externos pueden llegar a discernir
entre los roles poltico, local, de parentesco o ritual que desarrollan estas personas o grupos pueden no tener significado alguno en la cultura de las sociedades
en cuestin.
Al mismo tiempo, estas sociedades claramente exhiben un cierto orden en la
medida en que los comportamientos dentro de las mismas son conformes a fines
elementales relacionados con coexistencia social. Las normas juegan un papel fundamental a la hora de dar forma a estas conductas, y su efectividad depende de que
se lleven a cabo las funciones de mantenimiento del orden consistentes en la elac
boracin, comunicacin, administracin, interpretacin, ejecucin, legitimacin,
adaptacin y "proteccin" de las normas. Sin embargo, en ausencia de una autoridad central, son los grupos en los que se encuentran divididas estas sociedades sin
estado -como, por ejemplo, los grupos de linaje o los grupos locales- los que
desempean estas funciones.
Las normas no emanan de una autoridad central que las dicte sino que surgen
de la prctica de los grupos de linaje o de los grupos locales a travs de las relacioc
nes que mantienen entre s, se van convirtiendo en "costumbre", y se ven confir-'
madas por las creencias morales y religiosas. Evidentemente, la costumbre o
prctica establecida tambin es una fuente habitual de normas en los sistemas
polticos centralizados. Pero en las sociedades primitivas sin estado constituye la
nica fuente de normas.
La conformidad con dichas normas proviene del condicionamiento y de la

inercia, de las sanciones "morales" como pueden ser el ridculo pblico y la reprobacin, y de las sanciones rituales o sobrenaturales como el ser insultado por los
ancianos de una ibu. En las sociedades que- son culturalmente homogneas,
,especialmente si se ttata de sociedades pequea.s, sanciones como stas suelen ser
suficientes por s mismas.
All donde estas sanciones resultan insuficientes para desincentivar o para
castigar las violaciones de las normas, puede existir el recurso a la "autoayuda" por
parte de grupos pertenecientes a esa sociedad que asumen la responsabilidad de
determinar si se ha producido una infraccin, y que intentan hacer que las normas
se cumplan. Por ejemplo, el asesinato de un miembro de un determinado grupo de
linaje o local puede llevar a ese grupo a matar al culpable o a otro miembro de su
grupo como acto de venganza. En circunstancias en las que los vnculos entre grupos son muy fuertes, es posible que la legitimidad de la venganza sea aceptada por
ambas partes y que se ponga fin al asunto de esta forma. Pero en otros casos, la legi tmidad de un acto as puede verse cuestionada desencadenndose entonces un
largo conflicto ya que ambas partes considerarn su recurso a la autodefensa como
legtimo.
Puesto que sern los dos grupos los que interpreten las normas y las circunstancias que rodean al caso, en su nombre (o en el de alguno de sus miembros), su
juicio probablemente ser imperfecto. Es ms, puesto que su capacidad para hacer
que se cumplan las normas en la prctica depender de la cantidad de fuerza que
puedan movilizar y de su voluntad de hacerlo, la ejecucin de estas pautas siempre
ser incierta. Aun as, el recurso a la autoayuda no supone una falta de respeto a las
'normas ni dar paso a un estado de naturaleza hobbesiano entre los dos grupos.
Ms bien, refleja el funcionamiento de un sistema en el cual los dos grupos estn
asumiendo las funciones de interpretacin, aplicacin y ejecucin de las normas.
Es ms, en este proceso los grupos se ven limitados por otras normas que restringen la propia actividad de autoayuda.
El recurso a la fuerza por parte de estos grupos, como respuesta a lo que juzgan ser la violacin de las normas, es aceptado como legtimo en estas sociedades.
No existe un derecho general a la autoayuda que est disponible para cualquier
. individuo o grupo de la sociedad. Slo aquellos grupos que tienen la competencia
para recurrir a la violencia pueden hacerlo. La fuerza que utilizan, para ser consi derada legtima, slo puede ser utilizada como respuesta a una violacin de derechos. Es ms, la naturaleza de la fuerza empleada est limitada, por ejemplo, por el
principio de que la venganza debe ser proporcional a la ofensa.
u3
HEDLEY BULL
Los actos de autoayuda en las sociedades primitivas sin estado, adems de

proveer a las normas de una sancin coercitiva, cumplen dos funciones adicionales a las que Roger Masters ha prestado atencin: sirven para "unir a los grupos
sociales y para establecer criterios legales y morales de lo que es bueno y lo que es
malo"4. No slo contribuyen a mantener la cohesin del grupo incitndolo a apoyar una accin violenta frente a un grupo extrao, sino que, adems de constituir
un intento de ejecutar una norma frente a una violacin concreta, tambin son una
forma de reafirmar la propia norma, as como de subrayar la continuidad de su
validez y de su importancia.
Las sociedades anrquicas primitivas guardan importantes similitudes con la
sociedad internacional con respecto al mantenimiento del orden. En los dos casos
se mantiene algn tipo de orden a pesar de la ausencia de una autoridad central que
est al mando de una fuerza superior y que disponga del monopolio de su uso legtimo. Adems, en los dos casos, esto se consigue a travs de la aceptacin, por parte
de grupos concretos -de linaje o locales en el caso de las sociedades primitivas sin
estado, de estados soberanos en el caso de la sociedad internacional- de las funciones que, en un estado moderno, el gobierno (aunque no slo) lleva a cabo para
lograr que las normas sean efectivas. En la sociedad anrquica primitiva, al igual
que en la sociedad internacional, el orden depende de que exista un principio fundamental o constitucional, explcito o implcito, que designa a determinados grupos como los nicos competentes para desempear estas funciones polticas. En
los dos tipos de sociedad, los grupos polticamente competentes pueden utilizar la
fuerza de manera legtima para defender sus derechos, mientras que el resto de
individuos o grupos deben recurrir a los grupos privilegiados y polticamente competentes, en lugar de recurrir ellos mismos a la fuerza.
En las sociedades anrquicas primitivas, al igual que en la sociedad internacional, las relaciones que existen entre estos grupos polticamente competentes
estn circunscritas por una estructura de principios normativos reconocidos,
incluso en pocas de conflicto violento. Pero en los dos casos hay una tendencia,
durante estos periodos de conflicto, a que las estructuras normativas entren en crisis, y a que la sociedad se desintegre hasta tal punto que la mejor forma de descri bir a las tribus o estados enfrentados es como una serie de sociedades en pie de
guerra ms que como una nica sociedad. Por ltimo, tanto en la sociedad anrquica como en la sociedad internacional moderna, operan factores fuera de la
estructura normativa propiamente dicha que inducen a los grupos polticamente
competentes a actuar de conformidad con las normas. Estos factores incluyen la
disuasin mutua o miedo al conflicto ilimitado, la fuerza del hbito o de la inercia,
o el inters a largo plazo que tienen (conscientemente racionalizado en el mundo

moderno, y presente de forma intuitiva en las sociedades primitivas) en preservar
un sistema de colaboracin, sea cual sea su inters en destruirlo a corto plazo.
No obstante, las diferencias entre la sociedad internacional y las sociedades
primitivas sin estado tambin son considerable.s. En primer lugar, existen diferencias cruciales entre las unidades que son polticamente competentes en cada
uno de estos tipos de sociedad. En la sociedad internacional, los estados son soberanos en la medida en que gozan de una jurisdiccin suprema sobre sus ciudadanos y su territorio. Por el contrario, los grupos de linaje o locales que ejercen los
poderes polticos en las sociedades primitivas no tienen unos derechos exclusivos
equivalentes en relacin con las personas que los componen y, por lo general, su
relacin con el territorio no est definida de una forma tan clara.
Determinado grupo de linaje no necesariamente ejerce en exclusiva la autoridad sobre las personas de las que est formado. En algunas sociedades sin estado
los grupos de linaje estn divididos en segmentos y dentro de los mismos se produce un constante proceso de segmentacin y de reagrupacin. Los segmentos de
un linaje que, en determinado nivel, constituyen unidades, en otro nivel se unen
formando segmentos de mayor tamao. Mientras que, en un determinado nivel,
estas unidades pueden estar compitiendo entre s, en niveles superiores se unen
convirtindose en partes subordinadas de un segmento mayor. Estas combinaciones y divisiones cambiantes ilustran lo que en el caso de las sociedades primitivas
sin estado se ha llamado "el principio de oposicin complementaria". Las unidades polticamente competentes en las sociedades primitivas anrquicas estn relacionadas entre s de tal forma que, al mismo tiempo que dos de ellas pueden estar
enfrentadas en un conflicto entre s, pueden combinarse para lograr otros propsitos. Por eso, por una parte, cada unidad se implica lo suficiente en un conflicto
como para generar un sentimiento de identidad y mantener su cohesin interna
pero, por otra, no hay ningn caso en el que no exista, adems, un elemento de
cooperacin por encima de las relaciones conflictivas entre las unidades.
Las unidades polticamente competentes de las sociedades anrquicas pri rnitivas tampoco tienen jurisdiccin exclusiva sobre territorios claramente defi nidos. La idea de sir Henry Maine de que en las sociedades primitivas la
solidaridad solamente surga all donde haba lazos de sangre y no porque se
poseyera un territorio en comn ha sido rechazada por los antroplogos ms
recientes que sostienen que las sociedades primitivas se basan tanto en vnculos
de sangre como de territorio 5 . Pero los grupos de linaje que llevan a cabo funciones de mantenimiento del orden en las sociedades sin estado que han sido
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HEDLEY BULL
analizadas no ienen derechos exclusivos sobre un territorio claramente definido

por unas fronteras generalmente aceptadas.
Puesto que los grupos polticamente competentes de las sociedades primitivas
sin estado no tienen soberana sobre las personas ni sobre el territorio, sino que
estn relacionados con ambos de forma menos exclusiva que el estado moderno,
parece que tienen una existencia menos autosuficiente y que son menos intrvertidos o "autocentrados" que los miembros de la sociedad de estados.
Un segundo punto de contraste es que, mientras que la sociedad internacional
moderna, especialmente en la actualidad, es culturalmente muy heterognea, las
sociedades primitivas sin estado se caracterizaban por una gran homogeneidad.
Por la cultura de una sociedad nos referimos a su sistema bsico de valores, que son
las premisas a partir de las cuales deriva su pensamiento y su comportamiento.
Todas las sociedades primitivas parecen depender de una cultura comn. Las
sociedades sin estado parecen depender de ella de forma particular. Fortes y
Evans- Pritchard llegaron a la conclusin tentativa, basndose en los sistemas africanos que estudiaban, de que una cultura comn fuerte era una condicin necesaria para las estructuras anrquicas, mientras que las gentes de culturas
6
heterogneas slo podan estar unidas a travs de una autoridad central . Pero la
sociedad de estados soberanos -o, como a veces se la ha denominado, la sociedad
incluyente que hoy en da constituye un tejido poltico que abarca a toda la humanidad- es la sociedad culturalmente heterognea por excelencia.
Un tercer aspecto diferenciador es que las sociedades primitivas sin estado no
slo descansan sobre una cultura homognea sino tambin en una cultura donde
estn presentes las creencias mgicas o religiosas. "El sistema social", segn
Fortes y Evans-Pritchard, "es como si hubiera sido extrado de un plano mstico en
el que figura como un sistema de valores sagrados que se sitan ms all de la crtica 0 la revisin ... por tanto las guerras o las disputas entre los distintos segmentos de una sociedad como la nuer o la tallensi se mantienen dentro de unos lmites
debido a la existencia de sanciones msticas" 7. Por el contrario, la sociedad internacional forma parte del mundo moderno, del mundo laico que surgi del colapso
de la autoridad eclesistica y religiosa. Todos los distintos sustitutos que han ido
surgiendo a lo largo de los ltimos tres siglos como intentos de validar o de autenticar las normas de la sociedad internacional -el derecho natural, la prctica habi tual de los estados, los intereses o "necesidades" de los estados, el derecho comn
a los "estados civilizados"- han resultado menos efectivos que la autoridad religiosa en trminos de su capacidad para producir cohesin social, debido a que
todos son susceptibles de ser cuestionados y debatidos. Las bases morales de la
n6
sociedad internacional pueden resultar menos frgiles que las de las sociedades
primitivas, puede parecer que no estn sujetas al impacto demoledor que tuvieron
las civilizaciones cristianas e islmicas sobre los- sistemas del frica subsahariana
y de Oceana, y ms capaces de absorber los nuevos retos intelectuales as como de
preservar un cierto-gr'ado de continuidad. Pero :qo son, ni mucho menos, tan efectivas como los sistemas de valores religiosos en lo que se refiere a su impacto
scial.
Por ltimo, existen grandes diferencias entre la sociedad internacional y las
sociedades primitivas sin estado en lo que se refiere a su tamao. Los nuer, la
mayor de las sociedades que Fortes y Evans- Pritchard analizaron, estaba formada
por 300.000 individuos ubicados en un rea de '.46.ooo millas cuadradas. La sociedad de estados abarca a toda la humanidad y toda la Tierra.
Lo que todos estos aspectos diferenciales demuestran, en conjunto, es que las
fuerzas que permiten la cohesin social y la solidaridad son mucho ms fuertes en
las sociedades anrquicas primitivas que en la sociedad internacional. El carcter
menos excluyente y menos "autocentrado" de las unidades polticas que forman las
sociedades primitivas sin estado, su homogeneidad cultural, el que sus normas se
apoyen en creencias religiosas, su pequeo tamao y carcter ntimo, todo ello
indica que, aunque carezcan de gobierno, el grado de solidaridad social en las mismas es muy elevado. El mantenimiento del orden en la sociedad internacional
debe tener lugar, no slo en ausencia de un gobierno, sino tambin en ausencia de
una solidaridad social de este tipo.
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4. EL ORDEN EN LA SOCIEDAD INTERNACIONAL

El mantenimiento del orden en la poltica internacional depende, en primer lugar,
de determinados hechos contingentes que contribuiran al orden aun si los estados
no percibieran tener intereses, normas e instituciones en comn. En otras palabras,
incluso si los estados nicamente formasen un sistema internacional y no, adems,
una sociedad internacional. Por ejemplo, en un sistema internacional puede surgir
un equilibrio de poder de modo fortuito, aun cuando no exista la creencia de que
ste sirve a los intereses comunes, o no exista ningn intento de regularlo o de institucionalizarlo. Si surge, puede ayudar a limitar la violencia, a dar credibilidad a
los compromisos, o a proteger a los gobiernos de los desafos a su supremaca local.
No obstante, dentro de la sociedad internacional, al igual que en otras sociedades,
el orden es la consecuencia no slo de hechos contingentes como ste, sino del
ll7
HEDLE:Y BULL
sentimiento de tener un inters compartido en los fines elementales de la vida

social, en las normas que dictan comportamientos acordes con estos fines, y en las
instituciones que contribuyen a que estas normas sean efectivas.
4.L
INTERESES COMUNES
Decir que a alguien le interesa X equivale a que X es un medio para lograr un fin que
se est persiguiendo. Que X sirva o no como- medio para un fin determinado es una
cuestin objetiva. Pero que a alguien le interese X depender, no slo de esto, sino
tambin de los fines que la persona en cuestin intenta conseguir. De esto se deduce que el inters es un concepto vaco, tanto en lo que se refiere a lo que la persona
hace, como a lo que debera hacer. Para poder ofrecer una orientacin en este sentido deberamos saber qu fines se persiguen o se deberan perseguir, y el concepto de inters, por s mismo, no nos dice nada al respecto.
Por tanto, el criterio del "inters nacional", o "inters de estado", por s
mismo no ofrece ninguna gua para interpretar el comportamiento de los estados o
para saber crno deberan comportarse, a menos que se explicite cules son esos
fines u objetivos concretos que los estados persiguen o deberan perseguir, seguridad, prosperidad, objetivos ideolgicos o cualesquiera que sean. Y an menos
nos aporta un criterio objetivo que sea independiente de la percepcin que los
individuos concretos que toman las decisiones tienen de los fines e intenciones del
estado. Ni siquiera nos ofrece una base para distinguir las consideraciones inorales o ideolgicas de la poltica exterior de un pas, de las no morales o no ideolgicas. Esto es relevante ya que a un pas les interesar X si sirve a los objetivos
morales o ideolgicos del mismo.
Sin embargo, el concepto de inters nacional o inters de estado tiene significado en una situacin en la que los fines nacionales o de estado estn definidos y
consensuados, y la cuestin es decidir sobre los medos que mejor contribuir a
lograrlos. Decir que la poltica exterior de un estado debera basarse en la bsqueda del inters nacional es insistir en que, se tomen los pasos que se tomen, stos
debern formar parte de un plan de accin racional. La forma de entender la poltica exterior como basada en el inters nacional puede, pues, ser contrastada con la
que consiste, simplemente, en el cumplimiento acrtico de una poltica ya establecida, o con una basada simplemente en reacciones no meditadas previamente
frente a los acontecimientos. Es ms, una poltica basada en la idea del inters
nacional puede ser contrastada con una basada en algn inters sectorial, o con una
basada en los intereses de algn grupo ms amplio que el propio estado como
n8
puede ser una alianza u organizacin internacional a la que pertenezca. Hablar

inters nacional como criterio, cuando menos, dirige nuestra atencin hacia los
fines u objetivos de la nacin o estado, y no a los de algn otro grupo, ya sea ste
ms reducido o ms amplio.
El mantenimiento del orden en la sociedad internacional tiene, como punto
de partida, el desarrollo de intereses compartidos por los estados relacionados con
los fines elementales de la vida social. Independientemente de lo distintos y conflictivos que puedan ser sus objetivos, los estados pueden coincidir a la hora de
percibir que estos fines les resultan tiles. Su sensacin de compartir intereses
puede provenir del miedo o de la violencia sin lmites, de la falta de estabilidad de
los acuerdos o de la inseguridad a la que estn sometidas su independencia y su
soberana. Puede que su origen est en el clculo racional de que la voluntad de los
estados de aceptar restricciones a su libertad de accin es recproca. O puede estar
basado tambin en la idea de que estos fines son valiosos por s mismos y no slo
como medios para conseguir un fin. En definitiva, puede expresar tanto un sentimiento de tener valores comunes, como de tener intereses comunes.
4.z.NORMAS
En la sociedad internacional, al igual que en otras sociedades, el sentimiento de
tener intereses comunes relacionados con los fines de la vida social no constituye
una gua muy precisa para saber qu tipos de comportamientos son consistentes
con estos fines. sta es la funcin de las nonnas. Estas normas pueden tener estatus de derecho internacional, de normas morales, de costumbre o de prcticas
establecidas, o pueden, simplemente, ser normas operativas o "reglas del juego"
elaboradas sin el concurso de un acuerdo formal o incluso sin que haya mediado
comunicacin verbal. No es raro que una norma surja, en un primer momento,
como una norma operativa, se convierta despus en una prctica establecida,
adquiera ms tarde el estatus de principio moral, para ser finalmente incorporada
en un pacto legal. sta parece haber sido la gnesis, por ejemplo, de muchas de las
normas que hoy en da forman parte de tratados multilaterales sobre las leyes de la
guerra, sobre el estatus diplomtico y consular, y sobre las leyes del mar.
Estas normas tienen rangos muy variados y, en su mayora, se encuentran en
estado de fluidez. Aqu mencionaremos slo tres grupos de normas que han jugado un papel en el mantenimiento del orden internacional.
En primer lugar, nos encontramos con el conjunto de normas que establecen
lo que podemos llamar el principio normativo fundamental o constitucional de la
n9
HEDLEY BULL
poltica mundial en nuestros das. ste es el principio que identifica a la sociedad

de estados como principio normativo supremo de la organizacin poltica de la
humanidad frente a otros conceptos alternativos como son un imperio universal,
una comunidad cosmopolita de seres humanos individuales, un estado de naturaleza hobbesiano o estado de guerra. Como comentaremos ms adelante, no hay
nada acerca de la idea de sociedad de estados que sea histricamente inevitable ni
moralmente sacrosanto. Esta idea tampoco monopoliza el pensamiento y la accin
humanos, ni siquiera en la actualidad. Por el contrario, siempre ha tenido que
luchar contra principios alternativos, y as sigue siendo. No obstante, el orden a
escala global requiere que alguna de estas ideas bsicas est por encima de las
dems ya que la discordancia entre principios de organizacin poltica universal
alternativos es incompatible con el orden a escala global.
Por una parte, la idea de sociedad internacional identifica a los estados como
miembros de esta sociedad y como las unidades competentes para llevar a cabo
tareas polticas dentro de la misma, incluidas las tareas necesarias para conseguir
que sus normas bsicas sean efectivas. Por tanto, excluye concepciones que atribuyan esta competencia poltica a grupos distintos del estado como puedan ser autoridades universales que se siten por encima de l o grupos sectoriales dentro del
mismo. Por otra parte, la idea de sociedad internacional implica que la relacin
entre estados es la relacin entre miembros de una sociedad que estn sujetos a
unas mismas normas e instituciones comunes. Excluye, por tanto, el concepto de
poltica mundial como una simple arena o como un estado de guerra.
Este principio fundamental o constitucional de orden internacional est
implcito en el comportamiento habitual de los estados. Las acciones diarias de los
estados as lo dan a entender y ofrecen evidencia del papel central que juega dicho
principio cuando se arrogan derechos o competencias como actores principales de
la poltica mundial y cuando se alan entre s con este fin, resistindose de esta
forma a las reivindicaciones de grupos supra o subestatales que aspiran a desposeer
a los estados de algunas de estas competencias. Este principio aparece en una serie
de normas bsicas de derecho internacional. En este sentido, la doctrina predominante ha sido que los estados son los nicos o los principales sujetos de derechos y
deberes en el derecho internacional: que slo ellos tienen el derecho de utilizar la
fuerza para aplicarlo y que el origen del derecho internacional reside en el consentimiento de los estados, expresado a travs de la costumbre o los tratados. No obstante, el principio es anterior al derecho internacional o a cualquier formulacin
concreta del derecho internacional y est reflejado en toda una serie de normas
legales, morales, consuetudinarias y operativas. No es un principio esttico sino que
1"0
est en constante desarrollo. En las etapas formativas de la sociedad internacional

tuvo que enfrentarse al desafo de las doctrinas que proclamaban el derecho de los
individuos y los grupos distintos del estado a tener un lugar en la organizacin poltica universal y, en 1a _actualidad, se enfrenta a un reto similar.
En segundo lugar,_ 'nos encontramos con las de.:ominadas "normas de coexisten cia". Una vez que el principio constitucional ofrece unas pautas orientativas sobre
quines son los miembros de la sociedad internacional, estas normas establecen las
condiciones mnimas para su coexistencia. Primero, incluyen el conjunto de normas
que restringen el papel de la violencia en la poltica mundial. Estas normas intentan
limitar el uso legtimo de la violencia a los estados soberanos y negrselo a todos los
dems agentes. Para ello restringen la violencia legtima a un tipo particular de violencia llamado "guerra" y definen la guerra como la violencia que se lleva a cabo bajo la
autoridad de un estado soberano. Adems, las normas intentan limitar las causas o
motivaciones por las que un estado soberano puede legtimamente declarar una guerra exigiendo, por ejemplo, que sea por una causa justa, al igual que sostenan las doctrinas del derecho natural durante la etapa formativa del sistema de estados, o
exigiendo que la guerra se declare slo despus de haber intentado otros proced mientas, como se insista en el Pacto de la Sociedad de Naciones. Las normas tambin
han intentado restringir la forma en que los estados soberanos dirigen la guerra como,
por ejemplo, insistiendo en que la guerra sea proporcional con el fin perseguido, que
no afecte a los civiles, o que no se utilice ms violencia de la necesaria. Las normas
tambin han aspirado a restringir la extensin geogrfica de la guerra estableciendo
derechos y deberes para los neutrales y para los beligerantes en sus relaciones mutuas.
Hay toda otra serie de normas de coexistencia que prescriben cul es el comportamiento apropiado para lograr el objetivo de que se cumplan los pactos. La
norma bsica pacta sunt servanda, que a veces es vista como un presupuesto de la ley
de las naciones, y a veces como uno de sus principios bsicos, establece el nico
supuesto por el cual tiene sentido participar en acuerdos. Las normas subordinadas o que aadan matices se refieren a asuntos como si es preciso mantener la
buena fe en el trato con los herejes y los infieles, si los tratados siguen siendo vlidos aun cuando cambian las circunstancias y quin juzga si han cambiado, si los
tratados impuestos por la fuerza son vlidos y en qu sentido, en qu circunstancias una de las partes puede desvincularse de un acuerdo, cules son los principios
que deben ayudar a interpretar los tratados, si un gobierno sucede a otro en las
obligaciones de su predecesor y hasta qu punto, etc.
Entre las normas de coexistencia tambin se incluyen las que prescriben comportamientos que contribuyen a afianzar el control o jurisdiccin de los estados
121
HEDLEY BULL
sobre su poblacin y sus territorios. En el centro de este conjunto de normas se

encuentra el principio de que cada estado acepta el deber de respetar la soberana
jurisdiccin suprema de todos y cada uno de los estados sobre sus ciudadanos y sus
dominios a cambio del derecho a esperar un respeto similar por parte de los dems e
estados a su propia soberana. Un corolario-o cuasi-corolario-de esta norma central es la norma de que los estados no intervendrn por la fuerza ni de forma dicta~
torial en los asuntos internos de los dems. Otro corolario es la norma que establece
la "igualdad" de todos los estados en lo que se refiere al disfrute de unos mismos
derechos de soberana.
En tercer lugar, existe un conjunto de normas que se ocupan de regular la
cooperacin entre estados --ya sea a escala universal o ms limitada-- por encima y ms all de lo que es necesario para la mera coexistencia. stas incluyen las
normas que facilitan la cooperacin, no slo de tipo poltico o estratgico sino
tambin de tipo social y econmico. La proliferacin a lo largo de este siglo de las
normas legales que se ocupan de la cooperacin entre los estados en asuntos
econmicos, sociales, de comunicaciones y medioambientales constituye un
ejemplo del lugar que ocupan las normas de cooperacin y volveremos sobre ello
ms adelante (vase el captulo 6).
Las normas de este tipo prescriben el comportamiento que resulta apropiado, no para los fines elementales o primarios de la vida internacional,
ms bien para aquellos fines ulteriores o secundarios que son caractersticos de
una sociedad internacional en la que se ha alcanzado un consenso acerca de una
gran variedad de objetivos que van ms all de la mera coexistencia. Pero se
puede decir que estas normas juegan un papel con respecto al orden internacional en la medida en que cabe esperar que el desarrollo de la cooperacin y el
consenso entre estados sobre estos fines ms amplios fortalezca el marco de
coexistencia.
ste no es el lugar para exponer en detalle estos tres conjuntos de normas, ni
para examinar los problemas de interpretacin o de resolucin de conflictos relacionados con ellas. Tampoco procede tratar el tema de cules de ellas tienen estatus de ley, cules de normas morales, y cules deben ser consideradas normas
consuetudinarias u operativas. Tampoco tiene sentido trazar aqu la evolucin histrica a travs de la cual estas normas han pasado de uno de estos estatus a otro, y
en ocasiones, de vuelta al primero. Basta sealar que el vasto y cambiante corpus de
normas y cuasi-normas, del que las mencionadas constituyen el ncleo, es el que
permite que la sociedad internacional suponga el paso de una percepcin vaga de
un inters comn, a una concepcin clara del tipo de conducta que se requiere.
4.3
INSTITUCIONES
En la sociedad internacional so-n sus propios miembros -los estados soberanoslos principales responsables de contribuir a que las normas sean efectivas y los que
deben llevar a cabo esta funcin en ausencia de un gobierno supremo equivalente
al del estado moderno y en ausencia tambin del grado de solidaridad que caracteriza al desempeo de estas funciones por los grupos polticamente competentes de
las sociedades primitivas sin estado. En este sentido, se puede decir que los estados son las instituciones principales de esta sociedad de estados.
Por tanto, los estados cumplen la funcin de elaborar las normas, o de legislar
por medio del consentimiento que otorgan a las mismas. Las normas de aplicacin
general como, por ejemplo, las normas de coexistencia, surgen de la costumbre y de
la prctica establecida y en algunos casos son confirmadas a travs de pactos multilaterales. Las normas que se aplican slo a grupos concretos de estados tambin
pueden surgir de la costumbre y de la prctica establecida -al igual que las normas
operativas de prevencin y gestin de crisis que ahora desarrollan las grandes
potencias- pero tambin pueden ser el objeto de acuerdos o tratados explcitos.
Los estados comunican las normas a travs de sus discursos oficiales, como
cuando declaran que respetan el principio legal de soberana de los estados o el principio moral de autodeterminacin nacional, o la norma operativa de que las grandes
potencias no deben interferir las unas en las esferas de influencia de las otras. Pero
tambin comunican las normas a travs de sus acciones como cuando se comportan
de determinada forma que da a entender que aceptan o no su validez. Puesto que la
comunicacin de las normas est en manos de los propios estados y no de una autoridad independiente, el anuncio de dichas normas a menudo se ve distorsionado por
los intereses de determinados estados.
Los estados administran las normas de la sociedad internacional ya que, o
bien son ellos mismos los que llevan a cabo los actos de ejecucin complemen tarios de las mismas (como cuando determinados estados son designados garan tes de un tratado o de un acuerdo de neutralizacin, o cuando son designados
rbitros de una disputa), o bien son organizaciones internacionales las responsables de dichos actos (como cuando se crean organizaciones para que lleven a
cabo los acuerdos sobre el correo y las telecomunicaciones internacionales o
sobre toda otra serie de posibles asuntos).
Cada estado lleva a cabo su propia interpretacin de las normas, ya sean
stas legales, morales u operativas. Incluso en el caso de las normas legales, un
estado confiar en sus propios asesores legales, y no existe una forma definitiva
122
HEDLEY BULL
por Ja que los desacuerdos de interpretacin puedan ser resueltos por una autoridad independiente. La interpretacin de las normas morales u operativas es
an ms incierta.
En ausencia de una autoridad central, la ejecucin de las normas es llevalia a
cabo por los estados, que pueden recurrir a actos de autoayuda, incluidos actos de
fuerza, en defensa de los derechos que les reconocen las normas operativas, n1ora-_
les o legales. Dado el escaso grado de consenso o solidaridad entre los estados, las
acciones que, segn el estado que las lleva a cabo, constituyen actos de autoayuda o
autoejecucin, a menudo no son interpretadas como tales por el conjunto de la
sociedad internacional.
Los estados llevan a cabo Ja funcin de legitimar las normas en el sentido de
promover su aceptacin como valiosa por s misma, utilizando sus poderes de persuasin y propaganda para movilizar apoyos a favor de las mismas en la poltica
mundial en su conjunto. En la actualidad, un mecanismo importante de legitimacin de las normas consiste en que stas estn respaldadas por convenciones y
organizaciones internacionales.
Los estados son quienes tienen la tarea de cambiar o de adaptar las normas
operativas, morales o legales, a medida que vayan cambiando las circunstancias, pero debern hacerlo en ausencia de una autoridad legislativa universal
que sea competente para rescindir las normas anteriores y disear otras nuevas. Asimismo, deben superar el obstculo que supone la habitual falta de consenso sobre si las normas deben ser modificadas o sobre el sentido en que
deben serlo. Los estados cambian las normas demostrando, a travs de sus discursos o de sus actos, que estn retirando su consentimiento de las normas
antiguas y se lo estn otorgando a otras nuevas, alterando as el contenido de la
costumbre o la prctica establecida. Las normas operativas que respetan las
grandes potencias, por las que se respetan mutuamente sus esferas de influencia en distintas partes del mundo, son rescindidas o modificadas cuando estas
potencias dan a entender que ya no las aceptan a travs de lo que declaran o de
lo que hacen, o cuando consideran que han cambiado o bien las fronteras dentro de las que eran aplicables, o bien sus condiciones restrictivas. El principio
moral de autodeterminacin nacional -la norma de que los estados deberanser estados-naciones- sustituy a la legitimidad dinstica no porque una autoridad legislativa la pusiera en vigor, sino a travs de la guerra y la revolucin. En
los procesos de cambio de las normas legales siempre juegan un papel las convenciones o tratados internacionales, pero tambin los estados modifican las
normas cuando las transgreden o las ignoran de forma sistemtica de forma que
dejan claro que retiran su consentimiento sobre las mismas. En otras palabras,
mientras que la adaptacin de las normas a las nuevas circunstancias es parte
del proceso por el cual se mantiene el orden, a menudo este mismo proceso va
acompaado del desorden.
Por ltimo, los estados llevan a cabo la tarea que, a falta de un trmino mejor,
hemos llamado "proteccin" de las normas. Las normas que mantienen el orden
en la sociedad internacional slo pueden operar si se dan las condiciones en el sistema poltico internacional que permitan que as sea. Concretamente, slo pueden
operar si sigue existiendo un sentimiento de que los estados comparten unos intereses comunes que se intentan traducir en guas concretas de conducta. La funcin
de "proteccin" de las normas comprende todas las cosas que los estados pueden
hacer para crear o para mantener un estado o unas condiciones en el sistema que
permitan que florezca el respeto a las normas.
La "proteccin" de las normas implica llevar a cabo, en primer lugar y de
forma prioritaria, aquellos actos clsicos de diplomacia y de guerra por los que
los estados buscan: preservar un equilibrio de poder general en el sistema
internacional (y, hoy en da, una relacin de disuasin mutua entre las potencias nucleares enfrentadas): resolver o contener los conflictos ideolgicos:
resolver o moderar los conflictos entre intereses de estado; limitar o controlar
el armamento y las fuerzas armadas segn los intereses percibidos de seguridad
internacional: apaciguar las demandas de un cambio justo por parte de los estados insatisfechos: y asegurar y mantener el consentimiento por parte de las
potencias menores de que las grandes potencias tengan derechos y responsabilidades especiales.
Estas medidas de "proteccin" de las normas no estn prescritas por las normas de coexistencia, y tampoco por el derecho internacional en el que s se prevn
algunas normas de coexistencia. De hecho, algunas de las medidas que los estados
adoptan para "proteger" las normas pueden entrar en conflicto con el derecho
internacional. Las actividades por las que se intenta conseguir es<:t "proteccin" de
las normas de coexistencia son en s rhismas objeto de otra serie de normas, como
son las que regulan el equilibrio de poder, la diplomacia, y la posicin especial de
las grandes potencias.
En el desempeo de estas funciones los estados colaboran en distinto grado
entre s en las que pueden considerarse como las instituciones de la sociedad
internacional: el equilibrio de poder, el derecho internacional, el mecanismo de
la diplomacia, la preeminencia decisoria de las grandes potencias y la guerra. Por
institucin no necesariamente entendemos una organizacin o maquinaria
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HEDLEY BULL
administrativa sino ms bien una serie de hbitos y prcticas diseada para la

realizacin de fines comunes. Estas instituciones no sustituyen a los estados en
su papel central de cumplir con las funciones polticas de la sociedad internacio-'
na! y tampoco constituyen una autoridad central del sistema internaci'onal que
sustituya a los estados. Ms bien son la expresin del elemento de colaboracin
entre los estados a la hora de llevar a cabo sus funciones polticas y,' al mismo
tiempo, una forma de mantener esta colaboracin. Estas institucioes simbolizan la existencia de una sociedad internacional que es algo ms que la suma de
sus mie1nbros, dan contenido y permanencia a su colaboracin en el desempeo
de las funciones polticas de la sociedad internacional, y moderan su tendencia a
perder de vista los intereses comunes que comparten. La contribucin, pasada y
presente, de estas instituciones al orden internacional es analizada en la segunda parte de este libro.
5. EXPLICACIONES FUNCIONALES Y EXPLICACIONES CAUSALES

Un tema central de este trabajo es que las normas y las instituciones a las que se h
hecho referencia cumplen una funcin o un papel positivo en lo que se refiere al
orden internacional. Lo que afirmaciones como sta quieren decir en este trabajo
es, simplemente, que estas normas e instituciones son algunas de las causas efectivas del orden internacional. Es decir, que se encuentran entre las condiciones
necesarias y suficientes para que ste tenga lugar. El presente estudio no constituye un intento de aplicar explicaciones "estructural-funcionalistas" para las cuales
los trminos "funcin" o "papel" tienen un significado diferente al que aqu se
emplea.
En las explicaciones "estructural-funcionalistas" la afirmacin de que estas
normas e i11stituciones cumplen "funciones" con respecto al orden internacional
puede ser entendida como que la sociedad internacional, para poder sobrevivir o
para poder mantenerse, tiene determinadas "necesidades" y que las normas e instituciones en cuestin satisfacen dichas necesidades. Si, adems, asumiramos
que la satisfaccin de dichas necesidades es fundamental para la supervivencia de
la sociedad internacional, y que dicha satisfaccin no puede ser conseguida de otro
modo, entonces decir que estas normas e instituciones cumplen con aquellas funciones sera lo mismo que respaldarlas.
En este trabajo no se pretende aportar una explicacin ni una justificacin de las
normas de coexistencia en la sociedad internacional, y tampoco de las instituciones
que contribuyen a que stas sean efectivas. En primer lugar, aqu se insiste en que el
orden no es el nico valor en la poltica internacior1al. Ni tan siquiera tiene por qu
ser uno de sus valores supremos. Por eso, aun si aceptsemos una explicacin de tipo
"estructural-funcionalista", segn la cual las normas e instituciones de la sociedad
internacional ac~'al fueran esenciales para m.antener el orden en la misma, esto no
equivaldra a respaldarlas.
En segundo lugar, sean cuales sean los mritos de la aplicacin de un razonamiento "estructural-funcionalista" a otras sociedades, cabe dudar de que su aplicacin a la sociedad de estados sea vlida. El supuesto subyacente de las explicaciones
"estructural -funcionalistas" es la totalidad o unidad de la sociedad que pretende ser
explicada, la primaca del todo sobre sus partes a la hora de entender lo que ocurre
en ella, la posibilidad de describir la naturaleza y el propsito de cada una de las partes en trminos de lo que contribuye a las "necesidades" del conjunto.
La sociedad internacional no se caracteriza por esta totalidad o unidad que
dara sentido a este tipo de explicaciones. En este trabajo se insiste en que la sociedad es tan slo uno de los distintos elementos que se hallan en pugna en la poltica
internacional. Es ms, su descripcin como sociedad refleja tan slo parte de la verdad. Una explicacin de las normas e instituciones de la sociedad internacional que
se ocupase slo de sus funciones en relacin con la sociedad internacional en su
conjunto estara obviando aquellos aspectos que haran ms adecuada una descripcin de la poltica internacional como un estado de guerra o como un campo poltico en el que los principales actores son individuos y grupos diferentes del estado.
En tercer lugar, cabe dudar de la validez de un anlisis" estructural-funcionalista" aun cuando ste se aplique a sociedades que demuestren tener un grado de
unidad mayor que la sociedad de estados. Incluso en esas sociedades como son los
estados-nacin modernos o las sociedades primitivas caracterizadas por un alto
grado de consenso y solidaridad social, existen fuerzas que despliegan un comportamiento anti-social o no social y que no pueden ser acomodadas en una teora que
intenta relacionar todos los acontecimientos sociales con el funcionamiento del
marco social entendido como un todo.
NOTAS
Este concepto de la "proteccin" de las reglas puede parecer que conlleva la amenazadDra consecuencia
de justificar la conducta contraria a las reglas, o de situar a determinadas personas por encima de ellas,
pero no he sido capaz de encontrar un trmino mejor.
~- El autor utiliza la palabra government indistintamente para referirse tanto a la rama ejecutiva del estado
como, en sentido amplio, para referirse al conjunto de aparatos del estado entendido como la autoridad
I.
127
HEDLEY BULL
3.
4.
5.
6.
que domilla sobre un territorio y una poblacin. Hemos optado por traducir esta palabra como "gohie~
no ",a pesar de la ambigedad a la que esto puede dar lugar ya que, en castellano, esta palabra se suele utilizar para referirse nicamente al ejecutivo. (N. de la T.)
Vase, por ejemplo, M. Fortes y E. E. Evans-Pritchard,African Political Systems (Oxford University Press,
194,0); John Middleton y David Tail (eds.), T1ibes Without Ri.lers, Studies in African Segmentary ,Systems
(Londres: Routledge & Kegan Paul, 1958); l. Southall, "Stateless Societies", enEncyclopaedia of the Social
Sciences, David L. Sills (ed.) (Nueva York Free Press, i968). Tambin estoy en deuda con el penetrante
artculo de Roger D. Masters: "World Poli tics as a Primitive Political System", WorldPolitics, vol. XVJ, nm.
4 (julio, 1964).
Masters, World Politics as a Plimitive Political System, p. 607.
Vase Schapera, Government and Poltics in Tribal Societies (Nueva York: Watts, 1956), cap. 1. Para la visin
de Maine, conslteseAncient Law (Londres: John Murray, 1930), p. 144
Fortes y Evans- Pritchard, African Political Systems, p. io.
lbd., p. 18.
CAPTULO 4
ORDEN VERSUS JUSTICIA EN LA POLTICA INTERNACIONAL
El orden no es slo una condicin o estado de las cosas presente, o posible, en la

poltica mundial, sino que, muy a menudo, tambin es considerado un valor. Sin
embargo, no es el nico valor al que puede ajustarse el comportamiento en el
mbito internacional y tampoco es uno de sus valores supremos. En la actualidad,
por ejemplo, se suele decir que, si bien las justificaciones que las potencias occidentales ofrecen de sus polticas indican que aqullas estn preocupadas, fundamentalmente, por el orden, lo que ms preocupa a los estados del Tercer Mundo es
alcanzar una situacin justa en la comunidad mundial, incluso a costa del orden. El
profesor Ali Mazrui, uno de los pocos autores contemporneos de relaciones internacionales que ha reflexionado en profundidad sobre esta cuestin, ha sealado
que las potencias occidentales, las principales autoras de la Carta de Naciones
Unidas, la escribieron de tal forma que la paz y la seguridad fueran consideradas
como los principales objetivos de la organizacin y la promocin de los derechos
humanos un objetivo secundario. En cambio, los estados africanos y asiticos estn
empeados en invertir dicho orden de prioridades 1.
Ms tarde apuntar en qu medida el profesor Mazrui tiene razn a la hora de
describir de esta forma el conflicto entre las polticas de las potencias occidentales
y las de los estados africanos y asiticos. Mi objetivo en este captulo es plantear
HEDLEYBULL
algunas cuestiones ms profundas que subyacen a este conflicto. entre polticas en la

actualidad, y que tambin han estado en la base de otros conflictos similares en el
pasado, que tienen que ver con el lugar que ocupa el orden en la jerarqua de v~lores
humanos. Concretamente, me propongo examinar las demandas enfrentadas entre
el orden y el otro valor humano que con ms frecuencia se h~ contra.propues.to . .l,
la justicia. Con este fin analizar los siguientes aspectos; que sigmficado o sigmficados podemos atribuir a la idea de justicia en la poltica mundial?, cmo est relacionado el orden con la justicia en la poltica mundial?, hasta qu punto el orden y
la justicia son fines compatibles o que se refuerzan mutuamente entre s, y hasta qu
punto estn enfrentados o son, incluso, mutuamente excluyentes? En la medida en
que el orden y la justicia sean objetivos enfrentados o alternativos, cul de los dos
debe ser considerado prioritario?
AJ considerar cuestiones como stas existe el peligro de caer en la subjetividad
en
la recomendacin de determinadas polticas. Es ms, sera ingenuo imaginar
0
que estas cuestiones, formuladas en trminos as de generales, puedan ser re~po~
didas de forma concluyente y terminante. No obstante, aun evitando la subetividad y la propuesta de soluciones, debera ser posible al menos clarificar estas
cuestiones y alcanzar un conocimiento ms profundo de las consideraciones que se
encuentran detrs de las posibles respuestas.
i.
EL SIGNIFICADO DE "JUSTICIA"
A diferencia del orden, la justicia es un trmino que, en ltimo caso, slo puede
tener una definicin particular o subjetiva. No estoy proponiendo partir de una
visin particular de cmo debera ser una conducta justa en la poltica mundial, Y~
tampoco que nos embarquemos en un anlisis filosfico de los criterios a aplicar\
para identificarla. Mi punto de partida es que existen determinadas ideas o creew;
cias sobre lo que implica la justicia en la poltica mundial, y que las demandas for"f
muladas en nombre de ideas o creencias juegan un papel en el desarrollo de lo~
acontecimientos.
Est claro que las ideas sobre la justicia pertenecen a una clase de ideas morale .;;
es decir, de ideas que consideran las acciones humanas como correctas por s mismaj~:
y no simplemente como medios para un fin, como imperativas en trminos categri,::cos y no simplemente hipotticos. En este sentido, las consideraciones acerca de 1,
justicia deben ser diferenciadas de las consideraciones acerca del derecho, y de la
consideraciones sobre los dictados de la prudencia, el inters o la necesidad.
Al reflexionar sobre la justicia hay ciertas distinciones que resultan familiares

a los anlisis tericos que se han hecho de esta idea y que resultar til tener en
2
mente . En primer lugar, est la distincin entre lo que se ha denominado justicia
"general" -o justicia ?Orno sinnimo de conducta virtuosa o correcta en general-,
y justicia "particular" '-o justicia entendida como un tipo de conducta correcta
entre otras posibles-. El trmino "justicia" a veces es utilizado como intercambiable- con "moralidad" o "virtud", como si decir que una accin es justa fuese simplemente otra forma de decir que es moralmente correcta. No obstante, se ha
argumentado con frecuencia que las ideas sobre la justicia constituyen una subcategora particular de ideas morales, como cuando decimos que la justicia debe ser
atemperada con la piedad, o que los estados, cuando se relacionan entre s, son
capaces de aplicar justicia pero no caridad. A menudo se ha defendido que la justi cia est especialmente relacionada con la igualdad en el disfrute de derechos y pri _
vilegios, quiz tambin con la imparcialidad o la reciprocidad; que, sea cual sea el
contenido de los derechos o los privilegios en cuestin, las demandas de justicia
son demandas de un disfrute igual de los mismos por parte de personas que son
diferentes entre s en algn aspecto, pero que deben ser tratadas como si fueran
iguales en lo que a estos derechos se refiere.
Las demandas de justicia en la poltica mundial suelen ser de este tipo. Se
trata de demandas que piden la eliminacin de los privilegios y las discriminaciones, que piden que haya igualdad en la distribucin o en la aplicacin de
derechos entre los fuertes y los dbiles, los grandes y los pequeos, los ricos
y los pobres, los negros y los blancos, las potencias nucleares y las que carecen de dicho armamento, o los vencedores y los vencidos. Es importante dis. tinguir entre la "justicia" en este sentido concreto de igualdad de derechos y
privilegios, y la "justicia" cuando utilizamos el trmino como sinnimo de
"moralidad".
. . Es ~mporta,~te. hacer una segunda distincin entre justicia "sustantiva" y
JUsticia formal , siendo la primera la que consiste en el reconocimiento de normas que otorgan determinados derechos o deberes -polticos, sociales o econmicos- y la segunda la que consiste en la aplicacin igual de estas normas a
personas iguales, independientemente de cul sea el contenido sustantivo de las
normas. Las demandas de "igualdad ante la ley" -demandas de que las normas
legales sean aplicadas de forma imparcial o igual a personas o a clases de personas iguales-, son demandas de "justicia formal". No obstante, estas demandas
ienen. lugar en relacin con todas las normas, tanto legales como no legales, ya
e la idea de que los grupos de personas iguales deben ser tratados de una forma
i3o
;J
HEDLEY BULL
semejante est implcita en el propio concepto de norma, sea sta del tipo que
sea. Las demandas de "justicia" en Ja poltica mundial a menudo son demandas de
justicia formal entendida en este sentido, que una norma legal -como, por ejemplo, la que exige a los estados no interferir en los asuntos domsticos de los
otros-, una norma moral -como la que otorga a todas las naciones un derecho a la
autodeterminacin-, o una norma operativa o regla del juego -como la que exige
que las grandes potencias respeten mutuamente sus esferas de influencia-, deben
ser aplicadas de forma imparcial o igual entre todos los estados.
Una tercera disti11cin es la que tiene lugar entre "justicia aritmtica", entendida como derechos y deberes iguales, y "justicia proporcional", o derechos y deberes
que pueden no ser iguales pero que son distribuidos para conseguir un determinado
objetivo. La igualdad puede ser concebida como el disfrute por parte de una clase de
personas o grupos iguales de los mismos derechos y deberes. Pero resulta evidente
que la igualdad entendida de esta forma a menudo fracasar en el logro de otros criterios de justicia. Dado que las personas y los grupos a veces son desiguales en sus
capacidades o en sus necesidades, una norma que les concede los mismos derechos
y deberes puede tener como consecuencia el refuerzo de esa desigualdad. Como
escribi Aristteles, "la injusticia tiene lugar cuando los iguales son tratados de
3
forma desigual, pero tambin cuando los desiguales son tratados de forma igual" .
El principio de Marx "de cada uno segn sus capacidades, a cada uno segn sus
necesidades" refleja una preferencia por la justicia "proporcional" frente a la justicia" aritmtica" en relacin con el objetivo que consiste en una distribucin justa de
la renta. En la poltica mundial determinados derechos y deberes bsicos -como, .
por ejemplo, el derecho de los estados a una independencia soberana y el deber de
los estados de no interferir en los asuntos domsticos de los dems- que, por lcf
general, se consideran igualmente aplicables a todos los estados, ejemplifican la,
"justicia aritmtica", mientras que la doctrina de que el uso de la fuerza en la guerraP
o las represalias, deben ser proporcionales al dao sufrido puede servir como ilusc
tracin de la "justicia proporcior,al".
U na cuarta distincin, claramente relacionada con la anterior, es la qu
cabe hacer entre justicia "conmutativa" o recproca, y justicia "distributiva" justicia evaluada a la luz del bien o inters comn de la sociedad considerad
en su conjunto. La justicia "conmutativa" reside en el reconocimiento d-derechos y deberes a travs de un proceso de intercambio o negociacin por
cual un individuo o grupo reconoce derechos a otros a cambio que stos, a
vez, tambin se los reconozcan. Si la fuerza negociadora de Jos individuos y 1
grupos es igual, es probable que este proceso recproco resulte en lo qu
hemos llamado "justicia aritmtica" d

.
~ derechos iguales. En cambio, la "justicia distributiva" se alcanza no t
.
,
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. .,
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.
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.
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.
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.
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,
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.
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.
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icos e os paises ricos a
los paises pobres.
A la hora de aplicar todas estas distinciones
.
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res. Sobre este asunto cabed' t.
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.
internacional o interestatal , Just1cia in
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JUSticia
..
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1.1. JUSTICIA INTERNACIONAL O INTERESTATAL
Por justicia internacional o interestatal me e

..
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.
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::1
que a JUShcia mternacionaL el principio de
133
HEDLEY BULL
autodeterminacin nacional ha sido invocado con el objetivo de socavar la integridad soberana de los estados y todava hoy supone una amenaza para muchos de
ellos. Pero, en la medida en que existe un amplio consenso acerca de que los
estados deberan ser estados-nacin, y que la doctrina oficial de la mayora de
los estados (aun cuando se consideran estados plurinacionales) es que son estados-nacin, existe tambin un cierto grado de coincidencia entre las ide.s de_
justicia interestatal e internacional.
Puesto que los estados son los principales agentes o actores de la poltica
mundial, la idea de justicia interestatal es el principal significado en los debates
que tienen lugar a diario en torno a la justicia en los asuntos mundiales. Cada estado sostiene que dispone de determinados derechos y deberes que no son de naturaleza meramente legal, sino que son morales. En otras palabras, cada estado
defiende que su poltica es justa en el sentido de que es moralmente correcta
("justicia general"), y reclama igualdad o imparcialidad en sus relaciones con otros
estados ("justicia particular"); reclama un derecho moral a la soberana o independencia ("justicia sustantiva"), al tiempo que reclama que este derecho deba ser
aplicado o administrado de la misma forma a todos los estados ("justicia formal");
afirma tener derecho a un trato igual que los dems estados a la hora de acceder a
las oportunidades de comercio, o de votar en una asamblea internacional ("justicia
aritmtica"), al mismo tiempo que insiste en que su contribucin financiera a una:""
organizacin interestatal debe estar determinada por el tamao de su producto
nacional ("justicia proporcional"); reconoce derechos de todo tipo al resto de estados, a cambio de que se le reconozcan los mismos ("justicia conmutativa"), pero
tambin puede, al menos en su retrica, argumentar partiendo de la idea de que
existe un bien comn de una determinada comunidad regional o de la comunidad :
mundial ("justicia distributiva").

1.2. )USTI CIA IND IVJDUAL O HUMANA
Por justicia individual o humana me refiero a las normas morales que otorgan ,
derechos y deberes a los seres humanos individuales. Segn la doctrina del dere-'
cho natural, la idea de la justicia humana preceda histricamente al desarrollo dei
la idea de justicia interestatal o internacional y quiz aportaba el principal fundamento intelectual en el que en su inicio se apoyaron estas ltimas. Es decir, originalmente, los estados y las naciones fueron considerados sujetos de derechos .
deberes porque las personas individuales tenan derechos y deberes, porque los;
gobernantes de los estados eran personas, y porque las naciones estaban formadas
por pernonas. Pe~o en el siglo XVIII, las ideas de justicia interestatal y justicia
mter~a:10nal habian comenzado a independizarse y, a partir de ese momento, se
convirtieron en ideas autnom_as con respecto a los medios por los que se haban
llegado a establecer . Los derechos y los deberes pasaron a estar adscritos a la per_sonahdad conceptualdel estado como entidad diferenciada de sus gobernantes, y a
la personalidad colectiva de la nacin como algo diferente, y segn algunos incluso superior, a la suma de sus miembros.
En este sistema, en el cual los derechos y los deberes eran aplicables directa mente a los estados y a las naciones, el concepto de derechos y deberes humanos ha
sobrevivido pero ocupando un lugar en la penumbra. Lejos de constituir la base de
la que se deriva la idea de justicia o moralidad internacional, se ha convertido en
al~o potencialmente subversivo para la propia sociedad internacional. Esta posi _
c10n _se ve rele ada en la doctrina de los juristas internacionalistas positivistas de
los siglos XVIII y XIX, segn la cual los estados son los nicos sujetos del derecho
mternac10nal y los individuos tan slo son el objeto de los acuerdos entre estados.
La base de la coexistencia entre estados, expresada en el intercambio de reconoci _
miento. de las jurisdicciones soberanas, supone una conspiracin de silencio entre
los gobiernos en relacin con los derechos y deberes de sus respectivos ciudadanos.
Esta conspiracin se ve mitigada por la prctica de conceder derechos de asilo a Jos
refugiados polticos procedentes de otros pases, por el reconocimiento declaratorio de los derechos morales de los seres humanos en documentos como Ja Carta
Atlntica, la Carta de Naciones Unidas y la Declaracin Universal de Derechos
Humanos, as como por la cooperacin entre gobiernos en la prctica a travs de Ja
cual se reconocen los derechos humanos en terrenos corno el trato a los prisioneros
de guerra Yla promocin del bienestar econmico y social. Pero la idea de los deberes de los seres humanos individuales en la poltica internacional suscita Ja cuestin
del conflicto entre estos deberes individuales y los de los estados -sta fue Ja cuestin que plante el Tribunal de Crmenes de Guerra de Nuremberg en relacin a Jos
soldados y los lderes polticos alemanes, y que se volvi a plantear en el caso de Jos
soldad~s y lderes americanos responsables de llevar a cabo Ja guerra de Vietnam-4.
Tambien la idea de los derechos de los seres individuales en la poltica internacio_nal hace surgir la cuestin del derecho y el deber de las personas y los grupos diferentes del estado a los que ste debe fidelidad, para que acudan en su ayuda en el
caso de que sus derechos sean ignorados -el derecho de las potencias occidentales
a proteger los derechos polticos de sus ciudadanos en los pases de Europa del
Est_e, el de los africanos a proteger los derechos de los sudafricanos negros, 0 el de
;chma a proteger los derechos de las minoras chinas en el sudeste asitico-.
;1
1
'l
l!
HEDLEYBULL
stas son cuestiones que, si son respondidas de determinada forma: ,conducen a~

desorden en las relaciones internacionales o incluso a la desmtegrac10n de la pro
.
. d d . ternacional Por ello, en la actualidad, los representantes de los
p1a sacie a in

tratan
de
los
derechos
y
los
deberes
de
los
seres
humanos
m
1vid
d
h
ptibles
esta d os, cuan
duales lo h acen en voz bJ.a ya que si los individuos tienen erec os susce l d
de ser, defendidos por otros estados o autoridades _internacionales, el resu ta o
piopia autoridad ' y si los mdIViduos tienen deberes en
], 't
Puede ser un im1 e a su
. entos que se sitan ms all de las fronteras de1 estarelacin con causas o mov1m1
. d a d anos el estado no puede contar con su lealtad.
do de 1que son cm
1.J. JUSTICIA COSMOPOLITA OMUNDIAL
Ad
, de la idea de justicia interestatal o internacional, y de la idea de justicia

emas d b mas prestar atencin a una tercera categora de ideas que se rdiere
h umana, e e
]'
f
dial Se
a la ue puede ser denominada como justicia cosmop~ i:a o JUS ic1a mun
.
t t qde ideas que intentan desentraar aquello que esta bien, o que es bueno, para
e;a~undo en su conjunto, para una civitas maxima imaginada o una sociedad cos~
mo olita a la que pertenecen todos los individuos, y a la que deben quedar subo;
din~dos sus intereses. Este concepto de justicia como promotora de un bien comun
d. al es distinto del que afirma que los seres humanos individuales de todo el
mundi .
d
has y deberes Lo que la 1usticia cosmopolita plantea es que
mun o tienen erec
.
d d
todos estos individuos forman, o deberan formar, una soc1~dad o ~omun1 a
.
b.
comn delimite o incluso determine, cuales son los
cuyos mtereses o cuyo ien

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de
misma
forma
que
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eres
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di'vi'duales
de
la
derech os y d e b eres in
t
dentro del estado han sido limitados o determinados por concep os
. d' 'd
1OS 1Il
ivi UOS
d d
1
.en del estado, la mayor felicidad del mayor nmero de cm a ano_s, o a
bi
el
"
l" ] tiempo
como
1 tad general. Implica un concepto de justicia que es proporc10na a
vo un
"
t 1 "
ue "aritmtico"' y "distributivo" al tiempo que conmu a ivo .
.
q
Un concepto tal del bien comn mundial se refiere, no a los fmes o valo'.e~
de la soc1e
d la Soci.edad de estados ' sino a los fines o valores comunes
oo=~se
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para la vida humana o la civilizacin humana misma. En las discusiones sobre el
traspaso de recursos de los pases ricos a los pobres, a veces el objetivo ltimo no
es lograr que los pases pobres se vuelvan ms ricos, ni promover los derechos de
los individuos pobr.es a una vida mejor, sino conseguir que la distribucin de la
riqueza entre los miembros individuales de la sociedad humana sea ms justa, o
alcanzar unos estndares mnimos de riqueza o de bienestar dentro de esta sociedad. En las discusiones sobre cuestiones ecolgicas o medioambientales, el llamamiento bsico que se hace no es a la cooperacin entre estados, ni a los derechos
humanos y deberes individuales, sino a la solidaridad entre todos los seres humanos a la hora de afrontar los desafos ecolgicos y medioambientales que les afectan como seres humanos.
Si en la situacin en la que se encuentra actualmente la poltica mundial, en
la que los actores principales son los estados, la idea de justicia interestatal o
internacional juega un papel dominante en los debates que tienen lugar a diario,
y la idea de justicia humana juega un papel menor, la idea de justicia cosmopolita
o mundial juega un papel an ms pequeo. La sociedad o comunidad mundial,
cuyo bien comn se aspira a definir, no existe salvo como idea o mito que quiz
algn da llegue a tener fuerza pero que todava no ha llegado a adquirirla. La gran
masa de la humanidad poltica no tiene los medios para articular y agregar los
intereses, y tampoco para poner en marcha los procesos de socializacin y reclutamiento polticos que (segn parece) constituyen los sellos distintivos de un sistema poltico. Si, en cierta medida, los intereses de la humanidad son articulados
y agregados, y el sistema poltico universal es moldeado a travs de un proceso de
socializacin y reclutamiento polticos, hoy en da esto ocurre a travs del mecanismo de la sociedad de estados soberanos. Si queremos encontrar una gua que
nos indique cules podran ser los intereses del mundo en su conjunto, por ejemplo, en lo que se refiere al control de armamentos, o a la distribucin de la poblacin y de los recursos, o a la conservacin del medioambiente, estamos obligados
a fijarnos en cules son las percepciones de los estados soberanos y de las organizaciones internacionales que ellos dominan.
De hecho, no es que falten portavoces designados pos s mismos del bien
comn de la "nave tierra" o de "este planeta en peligro". Pero las visiones de estos
individuos, independientemente del mrito que puedan tener, no son el resultado
de un proceso poltico de afirmacin y reconciliacin de intereses. Puesto que no
son autentificados por un proceso poltico de este tipo, las opiniones de estos individuos constituyen una gua an menos autorizada de lo que es el bien comn de la
humanidad, que las opiniones de los portavoces de los estados soberanos. Estos
HEDLEY BULL
ltimos no son representativos, e incluso pueden ser tirnicos pero, al menos,

hablan en nombre de una parte de la humanidad que es mayor que ellos mismos.
Tampoco los portavoces de los grupos no gubernamentales (como las reuniones de
expertos en control armamentstico, en desarrollo econmico, o en cuestio'nes
medioambientales) gozan de una autoridad de este tipo. stos pueden hablar con
la autoridad de un sujeto particular, pero definir cules son los intereses de la
humanidad es arrogarse un tipo de autoridad que slo puede ser otorgada a travs
de un proceso poltico.
Si no nos queda ms remedio que intentar descubrir cul es el bien comn del
mundo, fundamentalmente a travs de las posturas de los estados y de los estados
reunidos en organizaciones internacionales, estaremos siempre ante una lente
distorsionada. Las ideologas universales que adoptan los estados estn evidentemente supeditadas a sus intereses particulares y los acuerdos a los que llegan son,
obviamente, el producto de negociaciones y compromisos, y no de la consideracin
de cules son los intereses de la humanidad en su conjunto.
z. LA COMPATIBILIDAD DEL ORDEN Y LA JUSTICIA

Resulta obvio que el marco existente del orden internacional no es capaz de
satisfacer algunas de las aspiraciones de justicia ms profunda e intensamente
compartidas. Como ha sealado el profesor Mazrui, esta afirmacin no slo describe la realidad de la escena internacional hoy en da, caracterizada por el conflicto entre los estados preocupados por mantener el orden, por un lado, y
aquellos otros que dan prioridad al cambio justo, a costa del orden si es necesario, por otro. Tambin existe una tensin inherente entre el orden que surge del
sistema y la sociedad de estados, y las distintas aspiraciones de justicia que surgen de la poltica internacional. Esta tensin es expresada continuamente de una
u otra forma.
Es cierto que la justicia, en cualquiera de sus formas, slo puede ser conseguida en un contexto de orden. Slo si existe un patrn de actividad social en el
que los fines elementales o primarios de la vida social estn hasta cierto punto
cubiertos, podrn garantizarse los fines secundarios o ms avanzados. En principio, es cierto que la sociedad internacional, al ofrecer un contexto de un cierto
orden, por muy rudimentario que ste sea, puede ser vista como una forma de
allanar el camino para el disfrute de los distintos derechos en trminos de igual dad. Tambin es cierto que la sociedad internacional, hoy en da, a travs de
organism~s casi universales como las Naciones Unidas y sus agencias especiali zadas, esta formalmente comprometida con algo que va mucho ms all del man tenimiento de un mnimo orden o coexistencia, ha adoptado la idea de la justicia
internacional o interestatal, as como de la justicia individual o humana, e inclu. so se ha mostrado 'receptiva, a travs de su apoyo a la idea de transferencia de
recursos de los pases ricos a los pobres, al objetivo de justicia mundial.
Asimismo, facilita la cooperacin intergubernamental en muchos campos con el
fm de promover la puesta en prctica de estas ideas.
Pero, para empezar, el marco que ofrece el orden internacional resultabastante inhspito para proyectos que aspiren a poner en prctica una justicia cosmopolita o mundial. Si nos tomsemos en serio la idea de un bien comn del mundo
tendramos que considerar cuestiones como, por ejemplo, qu forma debera~
adoptar, a la luz del inters general, las polticas de inmigracin de todos los estados del 1'.'undo; qu pases o qu reas del mundo son las ms necesitadas de capi tal Y cuales las menos necesitadas; cmo deberan ser reguladas las polticas
comerciales y fiscales de todo el mundo de acuerdo con una serie de prioridades
comunes; o qu resultados, a partir de la gran cantidad de conflictos violentos,
civiles o internacionales que hay en el mundo, seran ms conformes con los intereses generales de la humanidad.
stos son, por supuesto, asuntos que los gobiernos controlan, y sobre los cuales no parecen tener ningn inters en soltar las riendas mientras no ocurran cambios considerables en la sociedad humana. La posicin que ocupan los gobiernos
como guardianes de los intereses percibidos de sectores concretos de la humanidad supone un obstculo conocido que impide que se vean a s mismos simplemente como agencias que comparten la responsabilidad de que el bien comn del
mundo se lleve a la prctica. En ocasiones se dice que el compromiso que adquieren los pases donantes, a travs de las polticas de cooperacin y comerciales, de
lograr un nivel mnimo de bienestar econmico en el mundo, implica y presupone
aceptar la idea de que existen unos intereses de la comunidad de la humanidad. Por
ejemplo, Kenneth Boulding argumenta que, puesto que la transferencia de recursos. de los pases ricos a los pobres es totalmente unilateral o no recproca, esto sign1f1ca que los ricos se ven a s mismos como parte de una misma comunidad, de la
que los pobres tambin forman parte. "Si A da algo a B sin esperar nada a cambio,
debemos deducir que B es 'parte' de A, o que A y B forman parte de un sistema de
intereses y organizaciones ms amplio " 5. Se podra argumentar que la idea de
comumdad de la humanidad ofrece una mejor justificacin de las transferencias
de recursos que otras que a veces tambin se ofrecen. Es mejor, por ejemplo, que
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la idea que a veces se utiliza en los pases occidentales de que la ayuda a los pobres
es necesaria para promover el orden o la estabilidad (entendidos como patrn que
asegura los valores occidentales), o para evitar una revuelta de los "desposedos"
contra "los que tienen", o la idea que tanto aparece en la retrica de los pases
pobres de que es necesaria para que los ricos expen sus culpas por los errores del
pasado. No est claro, sin embargo, que la idea de comunidad de la humanidad
juegue un papel tan relevante en la transferencia de recursos. Ni siquiera est
claro que la transferencia de recursos haya adquirido una posicin segura y esta ble entre los negocios permanentes de la sociedad internacional, atrapada como
est entre la idea de que los pases ricos deberan. disminuir su implicacin en el
Tercer Mundo a un mnimo, por un lado y, por otro, la doctrina de que la ayuda es
fundamentalmente una forma de perpetuar la dominacin y la explotacin y, por
tanto, que es perjudicial para los intereses de los" desposedos".
La idea de una justicia mundial o cosmopolita es perfectamente realizable,
pero siempre y cuando se haga en el contexto de una sociedad cosmopolita. Las
demandas de una justicia mundial son, por tanto, demandas a favor de una transformacin del sistema y de la sociedad de estados, y son intrnsecamente revolucionarias. La justicia mundial puede, en ltimo caso, reconciliarse con el orden
mundial si tenemos una visin de una sociedad mundial o cosmopolita que d
cabida a ambos. Pero perseguir la idea de una justicia mundial en el contexto del
sistema y de la sociedad de estados implica entrar en conflicto con los mecanismos
a travs de los cuales se mantiene el orden en la actualidad.
El marco del orden internacional tambin resulta inhspito para las demandas de justicia humana, que representan un ingrediente muy poderoso de la poltica mundial hoy en da. La sociedad internacional se hace eco del concepto de
derechos y deberes humanos que pueden ser afirmados frente al estado al que pertenecen los seres humanos concretos, pero se inhibe a la hora de llevar esto a la
prctica, salvo de forma selectiva y distorsionada. Si la sociedad internacional realmente considerase la justicia humana como prioritaria, y la coexistencia como
secundaria -si, como seala el profesor Mazrui, esto es lo que desean los estados
africanos y asiticos, por ejemplo, que la Carta de Naciones Unidas otorgase un
lugar preferente a los derechos humanos en vez de al mantenimiento de la paz y la
seguridad-, entonces, en una situacin en la que no hubiera acuerdo sobre qu
derechos humanos, o sobre la jerarqua de prioridades con la que deberan ser
ordenados, el resultado no podra ser otro que el debilitamiento del orden internacional. Es en este punto donde la sociedad de estados -incluyendo, en contra de
la opinin del profesor Mazrui, a los estados africanos y asiticos- deja clara su
conviccin de que el orden internacional es prioritario frente a la justicia humana.

Creo que los estados africanos y asiticos, al igual que otros estados, estn dispuestos a subordinar el orden a la justicia humana slo en algunos casos que les afecten
directamente, pero que no estn ms dispuestos que los estados occidentales o los
estados del bloque s<'lvitico a permitir que toda Ja estructura de coexistencia
internacional se 'desmorone.
Existe otro obstculo para que la justicia humana se pueda llevar a la prctica
dentro del actual marco del orden internacional. Cuando las cuestiones de justicia
humana adquieren un lugar preeminente en la agenda de las discusiones polticas
mundiales, es porque esto forma parte de la poltica de algn o algunos estados
concretos. Tras la Primera Guerra Mundial el mundo oy hablar de la responsabilidad del Kaiser en la guerra, y tras la Segunda Guerra Mundial fue testigo del jui cio y castigo a los lderes y soldados alemanes y japoneses por los crmenes de
guerra y los crmenes contra la paz. Sin embargo, no fue testigo del juicio ni del
castigo de los lderes ni de los soldados americanos, britnicos y soviticos que,
primafacie, podran haber sido tan culpables, o tan poco culpables, de ignorar sus
obligaciones humanas como Goering, Yamamoto y el resto.
Con esto no quiero decir que la idea del juicio y castigo de Jos criminales de
guerra por medio de procedimientos internacionales sea injusta o imprudente
sino, simplemente, que funciona de forma selectiva. Que fueran estos hombres, y
no otros, los que fueron llevados a juicio por los vencedores fue un accidente de la
poltica de poder.
En el mismo sentido, el mundo ha odo hablar de los derechos humanos de las
personas no europeas en Sudfrica -y puede que incluso llegue a ver un cambio en
la situacin, debido a que los estados del frica negra, y tambin otros estados, han
seguido la poltica de denunciar estos hechos-, al igual que el mundo oy en su
momento hablar de los derechos de los sbditos cristianos del sultn de Turqua,
puesto que determinadas potencias europeas decidieron defenderlos. Pero es
menos probable que los derechos de los africanos en los estados del frica negra,
o los de los intelectuales en la Unin Sovitica, o los de los tibetanos en China, o Jos
de los nagas en la India, o los de los comunistas en Indonesia, sean defendidos por
una accin internacional, ya que sta no es la poltica de ningn grupo importante
de estados. El orden internacional no ofrece una proteccin general de los derechos humanos sino una proteccin selectiva que est determinada, no por los
mritos del caso en cuestin, sino por los avatares de la poltica internacional.
Existe, adems, otro obstculo. Incluso en los casos en que, como consecuencia de estos avatares de la poltica internacional, la sociedad internacional permite
HEDLEY BULL
Ja accin dirigida a poner en prctica Ja justicia humana, la accin no influye directamente sobre Jos seres humanos individuales sino que tiene lugar a travs de la
mediacin de los estados soberanos que dan forma a esta accin de acuerdo con sus
propios intereses. Consideremos el caso de Ja justicia econmica mundial,' que
constituye el objetivo al que se dirige la transferencia de recursos de los pases ricos
a Jos pases pobres. El objeto moral ltimo de este proceso es mejorar el nivel material de vida de los seres humanos individuales en los pases de Asia, frica o Amrica
Latina. Pero los pases donantes y las organizaciones internacionales afectadas
transfieren recursos, no a Jos individuos directamente, sino a los gobiernos de los
pases de Jos que aquellos son ciudadanos. Como seala ]ulius Stone, queda en
manos de estos gobiernos determinar Jos criterios segn los cuales se distribuirn
Jos recursos a Jos individuos, e incluso son los gobiernos los que pueden llegar a distribuirlos de forma arbitraria, o no distribuirlos en absoluto. Como l mismo dice,
el supuesto no explcito de Ja transferencia de recursos es que los demandantes y
beneficiarios reales de lo que l denomina "Ja comunidad a la que se debe justicia"
no son Jos seres humanos individuales sino los gobiernos6. Las dudas que albergan
Jos pases donantes acerca de la forma en que Jos gobiernos de los pases receptores
distribuirn o no Jos recursos que aquellos les transfieren constituyen una de las
principales causas que desincentivan Ja ayuda exterior. Pero no nos queda ms
remedio que estar de acuerdo con la conclusin a la que llega Stone de que, a pesar
de que Ja transferencia de recursos, tal y como tiene lugar en la actualidad, no satisface el objetivo de lo que he llamado justicia humana, esto resulta inevitable dada la
naturaleza de Ja sociedad internacional hoy en da, Jos pases donantes y sus organizaciones no pueden determinar la forma en que los gobiernos receptores distribuyen los recursos (aunque a veces ponen condiciones sobre esta distribucin) sin
violar las normas ms fundamentales de la coexistencia.
Si bien Ja sociedad internacional resulta considerablemente inhspita para el
concepto de justicia cosmopolita y slo es capaz de acoger la idea de justicia humana
de forma selectiva y ambigua, en cambio no es especialmente reacia a la idea de justicia interestatal o internacional. Como ya he comentado, la propia estructura de la
coexistencia internacional depende de normas que atribuyen derechos y deberes a
los estados, pero no depende necesariamente de normas morales sino de normas de
procedimiento o reglas del juego que en la sociedad internacional moderna aparecen
recogidas, en ocasiones, en el derecho internacional. Mientras que la idea de justicia
mundial puede parecer totalmente irreconciliable con la estructura de la sociedad
internacional, y que el concepto de justicia humana supone una posible amenaza para
Jos fundamentos de esta ltima, Ja idea de justicia interestatal o internacional puede
reforzar la coexistencia entre estados aadiendo un imperativo moral al imperativo

ilustrado de inters propio, y al imperativo de la ley en el que se basa.
Aun as, el orden internacional se mantiene a travs de mecanismos que, sistemticamente, se enfrentan a los principios ms bsicos de la justicia internacional y
que cuentan con unmplio apoyo. No me refiero simplemente a que hoy en da haya
estados y naciones a los que se les niegan sus derechos morales, o que incumplen sus
responsabilidades morales, y tampoco a que exista una gran desigualdad y parcialidad
en el disfrute de estos derechos o en el ejercicio de esas responsabilidades. Esto,
efectivamente, ocurre, pero siempre ha sido as y es la condicin normal de toda
sociedad. A lo que me refiero es a que las instituciones y mecanismos en los que se
apoya el orden internacional, an cuando funcionen correctamente o, incluso, precisamente cuando funcionan correctamente y cuando llevan a cabo sus funciones
-su funcionamiento ser objeto de anlisis en la segunda parte de este libro- necesariamente infringen el concepto habitual de justicia.
Consideremos, por ejemplo, el papel que juega Ja institucin del equilibrio de
poder en el orden internacional. Esta institucin supone una agresin al concepto
habitual de justicia ya que supone la aprobacin de Ja guerra contra un estado cuyo
poder amenaza con volverse preponderante, sin que dicho estado haya cometido
ninguna infraccin legal o moral. Asimismo, sacrifica los intereses de Jos estados
pequeos, los cuales pueden ser absorbidos o divididos si esto contribuye al equilibrio. O, en el caso de su variante contempornea, el "equilibrio del terror", magnifica y explota el riesgo de destruccin. Aun as, se trata de una institucin cuyo
papel en el mantenimiento del orden en el sistema internacional ha sido central
tanto en el pasado como en el presente.
Consideremos el papel de otra institucin, la guerra. La guerra tambin juega
un papel central en el mantenimiento del orden internacional garantizando la ejecucin del derecho internacional, contribuyendo a mantener el equilibrio de
poder y llevando a cabo los cambios que se consideran justos por consenso. Pero,
al mismo tiempo, la guerra puede ser utilizada para transgredir el derecho internacional, para socavar el equilibrio de poder, para evitar que se produzcan cambios
justos o para provocar cambios injustos. Asimismo, una vez utilizado, ya sea por
una causa justa o por una injusta, puede generar una dinmica propia dejando de
ser un instrumento en manos de quienes Ja declararon, y transformando la situa cin y sus protagonistas en algo completamente diferente.
Consideremos tambin el derecho internacional. No se trata simplemente
de que el derecho internacional santifique el status qua sin aportar un proceso
legislativo por el cual se pueda modificar Ja ley por consenso obligando as a que
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HEDLEY BULL
las presiones favor del cambio tengan que convertirse en demandas de que la
ley sea violada en nombre de la justicia. Ocurre, adems, que cuando la ley es
violada, y surge una nueva situacin como resultado, no del triunfo de la justicia,
sino del triunfo de la fuerza, el derecho internacional acepta esta situacin co=o
legtima y refuerza a los medios por los que sta llega a consolidarse. Como escri be Mazrui, el derecho internacional condena la agresin pero, una vez que la
agresin ha tenido xito, deja de ser condenada. El conflicto entre el derecho
internacional y la justicia internacional es endmico ya que las situaciones que el
derecho toma como punto de partida no son sino una serie de faits accomplis que
han surgido del uso y de la amenaza mediante la fuerza, y que han sido legitimados por el principio de que los tratados firmados bajo coaccin son vlidos.
Es ms, contrariamente a muchas de las reflexiones superficiales que se han
hecho sobre este tema, no se trata de que esta tendencia del derecho internacional
a acomodarse a la poltica del poder sea un defecto poco afortunado, pero corregible y susceptible de desaparecer por obra de algn profesor de derecho internacional bien intencionado o por obra de algn bien pensante informe de la Comisin
de Derecho Internacional. Todo parece indicar que esta caracterstica del derecho
internacional, que lo sita en contradiccin con la justicia elemental es vital para
su funcionamiento y que, si dejara de tenerla, perdera de tal forma el contacto con
la realidad internacional que ya no podra jugar ningn papel.
O consideremos el papel que juegan en el mantenimiento del orden internacional las grandes potencias. Las grandes potencias contribuyen al orden internacional manteniendo los sistemas locales de hegemma dentro de los cuales el orden es
impuesto desde arriba, y colaborando entre s para controlar el equilibrio de poder
global y, de vez en cuando, para imponer su voluntad conjunta sobre otros. Pero las
grandes potencias, cuando contribuyen de esta forma al orden internacional, lo hacen
a costa de infligir una injusticia sistemtica a los derechos de los estados y naciones
pequeos. ste ha sido el caso de la injusticia que han sufrido los estados que caen
dentro de la esfera de hegemona sovitica en Europa del Este o de la esfera de hegemona americana en el Caribe; la injusticia que tiene cabida en la Carta de Naciones
Unidas, que prev un sistema de seguridad colectiva que no puede operar en contra de
las grandes potencias; o la injusticia que siempre sufren las pequeas potencias cuan do las grandes llegan a acuerdos que las perjudican.
No existe una incompatibilidad general entre el orden en abstracto, en el sentido en el que lo hemos definido, y la justicia en cualquiera de los significados a los
que hemos aludido. En otras palabras, podemos imaginar una sociedad en la que
existe un patrn de actividad que alimenta los objetivos elementales o primarios de
la vida social y que, adems, permite alcanzar los objetivos secundarios de justicia
o igualdad, para los estados, para los individuos, y en trminos del bien comn para
el mundo. A priori no existe ninguna razn para argumentar que una sociedad de
este tipo sea inalcanzable, o que sea incompatible perseguir tanto el orden mundial
.como la justicia mundial. Sin embargo, s existe una incompatibilidad entre, por
un lado, las normas e instituciones que en la actualidad mantienen el orden dentro
de la sociedad de estados y, por otro, las demandas de justicia mundial, que impli can la destruccin de esta sociedad; las demandas de justicia humana, que slo tienen cabida en ella de forma selectiva y parcial; y las demandas de justicia
interestatal e internacional, a las que la sociedad de estados no es especialmente
hostil, pero a las que tampoco puede satisfacer ms que parcialmente.
3. LA CUESTIN DE LA PRIORIDAD
Puesto que el marco de la sociedad internacional no logra satisfacer estas ideas de
justicia, qu consecuencias tendran para el orden internacional los intentos de llevarlas a cabo? Acaso la nica forma de alcanzar la justicia en la poltica internacional, en sus distintas versiones, es minando el orden internacional? En ese caso, cul
de las dos cosas debera tener prioridad?
Es posible distinguir tres doctrinas tpicas-ideales que ofrecen respuestas a estas
preguntas. En primer lugar, existe la visin conservadora u ortodoxa que ve un conflicto inherente entre los valores del orden y los valores de la justicia en la poltica mun dial, y que considera que los primeros tienen prioridad sobre los segundos. La sociedad
internacional es una sociedad de la que no se puede esperar ms que un" orden mni mo" o coexistencia, y en la que las demandas de un "orden ptimo" amenazaran con
socavar el pequeo terreno de consenso sobre el que se construye esa coexistencia.
En segundo lugar, existe una visin revolucionaria que tambin parte de la base
de que hay un conflicto inherente entre el marco actual del orden internacional y la
consecucin de la justicia, pero que considera que la segunda es el valor que debe
imponerse, que se haga justicia" aunque perezca el mundo". No obstante, el revolucionario no cree que la tierra vaya a perecer, sino que aspira a que, tras un periodo
de desorden transitorio y quiz limitado a un rea geogrfica determinada, se reestablezca un orden que garantice los cambios justos que desea que se produzcan. sta
ha sido la doctrina de algunos africanos negros con respecto a su continente, de los
nacionalistas rabes con respecto a los territorios rabes y de los primeros bolcheviques y, ms tarde, de China con respecto al mundo en su conjunto.
HEDLEY BULL
En tercer lugar, existe una visin liberal o progresista que siempre ha representado a una importante rama de pensamiento sobre la poltica exterior de occidente, que (quiz sin negarlo por completo) es reticente a aceptar que el conflicto
entre el orden y la justicia en la poltica mundial sea inevitable, y que continuamente est buscando formas de reconciliar el uno con la otra. Por ejemplo, tiende a considerar la correccin de las injusticias como el verdadero camino para fortalecer el
orden internacional, el fin del apartheid o de "los ltimos vestigios del colonialismo" sera la mejor forma de que los estados del frica negra se integren en el sistema de "paz y seguridad"; la consecucin de la justicia econmica para los pueblos
pobres del mundo sera la va para evitar el que, de otra forma, sera un enfrentamiento inevitable entre los "que tienen" y los "desposedos". Tiende a no querer
reconocer que, en algunos casos, la justicia no puede ser lograda a travs de procedimientos en los que se obtenga el consentimiento de todos, o un consenso. Tiende
a considerar que los intentos de alcanzar la justicia mediante un quebrantamiento
del orden son contraproducentes y llama a los abogados del" orden" y los de la "justicia" a permanecer dentro de los lmites de un sistema moral que d cabida a
ambos, y que permita que se produzcan ajustes a travs de acuerdos mutuos.
Est claro que las demandas a favor de que se mantenga el orden y de que se
fomente el cambio justo en la poltica mundial no son mutuamente excluyentes, y
que a veces existe margen para reconciliarlas. Cualquier rgimen que aporte orden
a la poltica mundial tendr que aplacar las demandas a favor de un cambio justo, al
menos hasta cierto punto, si es que pretende que aqul dure. En este sentido, la
bsqueda ilustrada del orden como objetivo tambin tendr en cuenta la demanda
de justicia. De la misma forma, la demanda de un cambio justo tendr que tener en
cuenta el objetivo del orden. Los cambios que se produzcan slo pueden asegurarse si son incorporados a un rgimen que ofrezca orden.
A veces es posible que se produzca un cambio que se haya acordado como justo
con el consentimiento de las partes afectadas, en cuyo caso no se vulnerarn las bases
del orden internacional. La liberacin de los pueblos africanos y asiticos con respecto a los imperios europeos ha estado acompaada de violencia y de desorden, y quienes lucharon por ella subordinaron de forma consciente el orden a la justicia. Pero la
transferencia ordenada del poder por parte de los gobiernos de las metrpolis a estas
naciones que estaban sujetas a ellas tambin jug un papel. Tambin est claro que,
incluso cuando no existe el consentimiento de todas las partes afectadas, pero existe
una evidencia clara de consenso por parte de la sociedad internacional en su conjunto
a favor de un cambio que se considera justo -y especialmente si el consenso incluye
tambin a las grandes potencias-, el cambio puede tener lugar sin provocar ms que
un cierto desorden local y transitorio, despus del cual el orden internacional en su

conjunto puede resurgir intacto o incluso reforzado con respecto a la situacin anterior. Apenas cabe duda de que una sociedad internacional que ha alcanzado un con senso, no slo sobre el orden, sino sobre todo un conjunto amplio de conceptos de la
justic.ia internacional: humana, y quiz tambin mundial, estar probablemente en
una posicin de mayor fuerza a la hora de mantenr el marco de orden mnimo o coexistencia que una que no ha llegado a esa situacin.
El conflicto entre el orden internacional y las demandas de un cambio justo
surge en aquellos casos en los que no existe consenso sobre lo que implica la justicia, y cuando presionar con demandas de justicia supone reabrir cuestiones que el
objetivo de la coexistencia exige mantener cerradas.
Si, por ejemplo, existiera un consenso dentro de Naciones Unidas a favor de la
intervencin militar en Sudfrica para aplicar la autodeterminacin nacional de las
poblaciones negras mayoritarias y para defender los derechos polticos de los africanos
negros que incluyera a las grandes potencias, seria posible considerar que dicha intervencin no supondra una amenaza para el orden internacional, o que incluso lo reforzaria ya que confirmara la existencia de un nuevo grado de solidaridad moral en la
sociedad internacional. En ausencia de un consenso tal, las demandas de intervencin
militar exterior suponen la subordinacin del orden a consideraciones de justicia internacional y humana. El argumento que, desde i963, han venido utilizando los estados del
frica negra en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas para que se reconozca que
el apartheid no supone slo una violacin de los derechos humanos sino una amenaza
para la paz, hace que su posicin sea confusa, al margen de los mritos que este argumento pueda tener como estrategia de desarrollo del derecho de la Carta o como tctica
poltica: precisamente quienes proponen la intervencin desean que se produzca una
amenaza para la paz, y quienes se mueven por consideraciones de justicia y no de paz.
La accin militar que llev a cabo la India arrebatando Goa a Portugal en i96i,
y la que llev a cabo Indonesia en lrian occidental en i96~ tambin representan un
quebrantamiento de la paz en aras de un cambio concebido como justo. Es interesante que, en estos casos, al igual que en el caso de la propuesta de intervencin
militar en Sudfrica, las justificaciones que se ofrecieron estaban relacionadas tanto
con el orden como con la justicia, en el caso de Goa, Krishna Menan defendi la
accin de la India como una necesidad de responder a la agresin de Portugal en
i510, fecha desde la cual se haba producido una" agresin permanente". De forma
similar, la intervencin india en Pakistn oriental en 971 fue defendida, entre
otras cosas, como una respuesta frente a la "agresin demogrfica". Por tanto, los
revolucionarios se adaptan a las modalidades dominantes del sistema.
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HEDLEY BULL
Pero cuando las demandas de justicia son planteadas sin que exista consenso en la
sociedad internacional acerca de lo que implica la justicia, se abre la posibilidad de que
quiebre el consenso existente en tomo al orden o a una coexistencia mnima. En ese caso,
debe afrontarse la cuestin de qu debe tener prioridad, si el orden o la justicia.
En este trabajo he intentado evitar dar una "definicin fuerte" del trmino
"orden" que pudiera suponer un juicio a priori del valor del orden como objetivo
humano. Pero, por otra parte, sostengo que el orden es deseable o valioso para los
asuntos humanos y, en principio, para la poltica mundial.
El orden en la vida social es deseable porque es condicin para la realizacin de
otros valores. Amenos que haya un patrn de actividad humana que sostenga los objetivos elementales, primarios y universales de la vida social, no ser posible alcanzar o
preservar los objetivos ms avanzados, secundarios, o especficos de cada una de las
sociedades. El orden internacional, u orden de la sociedad de estados, es condicin
para que tengan lugar la justicia y la igualdad entre los estados o las naciones. No puede
existir algo como el derecho igual de los estados a la independencia o de las naciones a
gobernarse a s mismas si no es en un contexto de orden internacional. De la misma
forma, el orden mundial, u orden en la gTan sociedad formada por el conjunto de la
humanidad, es condicin para la realizacin del objetivo de la justicia humana o cosmopolita. Si no hay un mnimo de seguridad frente a la violencia, de respeto a los
acuerdos y de estabilidad en las normas de la propiedad, el objetivo de la justicia poli tica, social y econmica para los individuos, o de la distribucin justa de las cargas y las
recompensas con relacin al bien comn del mundo no tienen sentido.
Por tanto, el orden en la poltica mundial no slo es valioso, tambin es en
cierta forma prioritario frente a otros objetivos como, por ejemplo, la justicia. No
obstante, de esto no se deduce que el orden sea preferible a la justicia. De hecho,
tanto la idea del orden como la idea de justicia son parte del sistema de valores y del
repertorio retrico y de justificaciones que utilizan todos los actores en la poltica
mundial. Quienes abogan por la justicia revolucionaria esperan que llegue el tiempo en que se consolide un nuevo orden que refuerce los logros de la revolucin.
Quienes abogan por el orden lo hacen, en parte, porque consideran que el orden
existente es moralmente satisfactorio, o al menos no lo suficientemente insatisfactorio como para ser perturbado. La cuestin del orden versus la justicia siempre
estar presente en las consideraciones de las partes de cada caso concreto.
Es ms, cuando se evalan los mritos de un caso concreto, no se puede afirmar
la prioridad del orden sobre la justicia sin evaluar previamente si el orden existente es
injusto o no y, en su caso, en qu medida. Por qu consideramos que el orden existente es valioso? Mazrui escribe que "la importancia de la paz es, en ltima instancia,
de1ivativa. Llevada hasta sus ltimas consecuencias la paz es importante porque "la
dignidad y el valor de la persona humana" son importantes" 7 . Quienes no desean
socavar el orden internacio11al como forma de lograr la justicia anticolonial, racial o
econmica llegan esfa conclusin ponder<!ndo su v<!loracin de la justicia y del
orden, independientemente de que se refieran o no a ellas.
Adems, dada la fortaleza del marco del orden internacional, ste es capaz de
soportar el efecto de los violentos ataques que se llevan a cabo en nombre de la
"justicia". Por ejemplo, en la actualidad, la paz nuclear ha permitido que en el nivel
"subnuclear" tengan lugar guerras justas de liberacin nacional, y la paz internacional o interestatal ha dejado margen para la violencia interna o civil justa.
Tambin debemos tener en cuenta que el consenso a favor de un cambio justo
es algo incierto, y que los ataques violentos al orden existente que buscan cambios
justos pueden tener el efecto de alterar el consenso presente. En ocasiones, es la
misma lucha por el cambio justo la que crea un r1uevo consenso a favor de este
cambio que no exista en el momento en que dio comienzo la lucha. Hoy, por ejemplo, se puede decir que existe consenso en la sociedad internacional en torno a la
idea de que la soberana de las potencias coloniales sobre los territorios sometidos
es ilegtima, y que la violencia ejercida contra dichas potencias para conseguir la
liberacin nacional es justa. Pero este consenso no exista en las primeras dcadas
de la lucha anticolonial y, si existe hoy en da, es como consecuencia de esta lucha.
Por tanto, mientras que el orden en la poltica mundial es algo valioso y una condicin para que se puedan realizar otros valores, no debe ser entendido como un
valor preeminente. Demostrar que una determinada institucin o curso de accin
promueven el orden no implica presuponer que esa institucin sea deseable ni que
se deba seguir ese curso de accin.
NOTAS
1. Ali Mazrui, Towards a Paz Africana (Londres: Weidenfeld & Nicolson, 1967).
:;;. Las distinciones entre la justicia general y p<irticular, formal y significativa, aritmtica y proporcional,
conmutativa y distributiva estn todas en la obra de Aristteles. Para un anlisis contemporneo, consltese Morris Ginsberg, On justice in Society (Londres: Heinemann, 1965) y John Rawls, A Theory of Jiistice
(Oxford University Press, i97:;;). (Traduccin espaola: Teora de la ]ttsticia, Madrid: Fondo Cultura
Econmica de Espaa, 1997, :;; ed.)
3. Laws, \,VI.
4. Vase, Telford Taylor, Nurembergand Vietnam, anAmerican Tragedy (Nueva York: Random House, 1970).
5. Kenneth Boulding, "The Concept ofWorld Interest", Economics and the Idea of Mankind, Bert F. Hoselitz
(ed.) (Columbia Univcrsity Press, 1965), p. 55.
6. Julius Sto ne, "Approaches to the Notion of International Justice", en The Fitture of the Internationa.l Legal
Order: Trends and Patterns, ed. C. Blacky Richard A. Falk, vol. 1 (Princeton University Press, 1969).
7. Mazrui, Towards a Paz Africana, p. i37.
49
EL ORDEN EN EL SISTEMA INTERNACIQNAL

CONTEMPORANEO
CAPITULO 5
EL EQUILIBRIO DE PODER Y EL ORDEN INTERNACIONAL
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En este captulo me propongo abordar las siguientes cuestiones, qu es el equilibrio de poder?, cmo contribuye el equilibrio de poder al orden internacional?,
qu relevancia tiene el equilibrio de poder para el mantenimiento del orden
internacional hoy en da?
i.
EL EQUILIBRIO DE PODER
Por" equilibrio de poder" aqu nos referimos a lo mismo que Vattel, "un estado de
las cosas tal que ningn poder est en una posicin preponderante de forma que
pueda imponer la ley a los dems" 1. Cuando utilizamos este trmino normalmente
es el poder militar lo que tenemos en mente, pero tambin se puede referir a otros
tipos de poder en la poltica mundial. El estado de las cosas del que habla Vattel
puede ser alcanzado por mltiples vas.
En primer lugar, debemos distinguir entre un equilibrio de poder sencillo de
uno complejo, es decir, entre un equilibrio de poder entre dos potencias y uno entre
tres o ms. Un ejemplo de equilibrio de poder sencillo es el enfrentamiento entre
Francia y Espaa/ Austria de los Habsburgo durante los siglos XVI y XVII, as como el
HEDLEY BULL
enfrentamiento entre Estados Unidos y la Unin Sovitica durante la guerra fra. Una
ilustracin del equilibrio de poder complejo es la situacin en la que se encontraba Europa a mediados del siglo XVIII, cuando a Francia y a Austria, separadas ya
de Espaa, se unieron como grandes potencias Inglaterra, Rusia y Prusia: Otro .
ejemplo lo constituye la poltica mundial en la coyuntura actual, cuando a Estados
Unidos y la Unin Sovitica se uni China como gran potencia, Japn se cohvirti
en una potencial cuarta gran potencia, y el grupo de potencias de Europa occidental en una potencial quinta gran potencia. Sin embargo, en ningn momento de la
historia ha existido un equilibrio de poder perfectamente sencillo o perfectamente
complejo. Las situaciones de equilibrio de poder sencillo siempre se han visto complicadas por la existencia de otros poderes, cuya capacidad para influir sobre el curso
de los acontecimientos puede haber sido dbil pero siempre mayor que cero2 . Las
situaciones de equilibrio de poder complejo pueden ser simplificadas por alianzas
diplomticas como, por ejemplo, la comprensin del equilibrio entre las seis potencias de la poca anterior a la Primera Guerra Mundial en una divisin sencilla entre
la Triple Alianza y la Triple Entente.
Mientras que un equilibrio de poder sencillo requiere, necesariamente, que
haya igualdad o paridad entre las potencias que detentan el poder, ste no es un
requisito del equilibrio de poder complejo. En una situacin en la que tres o ms
potencias compiten entre s, que surjan grandes desigualdades de poder entre ellas
no necesariamente lleva a la ms fuerte a ocupar una posicin preponderante, ya
que las otras tienen la posibilidad de aliarse contra ella.
En un equilibrio de poder sencillo lo nico que puede hacer una potencia, si
se est quedando en una posicin rezagada, es aumentar su propia fuerza intrnseca (por ejemplo, durante el siglo XVIII, poda aumentar su territorio y su poblacin; en el siglo XIX, su industria y su organizacin militar; en el siglo XX, su
tecnologa militar). Puesto que en el equilibrio de poder complejo existe la posibilidad adicional de explotar la existencia de otras potencias, ya sea absorbindolas,
dividindolas, o alindose con ellas, a menudo se ha dicho que los equilibrios de
poder complejos son ms estables que los sencillos 3 .
En segundo lugar, debemos distinguir entre el equilibrio de poder general, es
decir, la ausencia de una potencia preponderante en todo el sistema internacional, y el equilibrio de poder local o particular, que tiene lugar en un rea o segmento del sistema. Hoy en da, en algunas reas del mundo como Oriente
Prximo, el subcontinente indio, o el sudeste asitico, se puede decir que existe
un equilibrio de poder local; en cambio, en otras, como el este de Europa o el
Caribe, lo que hay es una potencia local preponderante. Ambas situaciones son
1
54
compatibles con la existencia de un equilibrio de poder general en el sis<j:\fi.

internacional en su conjunto.
La distinci'.' entre equilibrio general y equilibrios locales no debe confun~
dirse con la diferencia entre equilibrio dominante y equilibrios subordinados. En
la actualidad, el equilibro de poder sovitico-americano (a veces llamado "equilibrio central") es el equilibrio dominante en el mundo, mientras que los equilibrios
locales de Oriente Prximo, el subcontinente indio y el sudeste asitico estn
subordinados al anterior en la medida en que les afecta mucho ms de lo que stos
afectan al primero. En ocasiones, las potencias que dan lugar al equilibrio de poder
dominante participan directamente en un equilibrio subordinado, como es el caso
de la Unin Sovitica y Estados Unidos que hoy en da son parte del equilibrio en
Oriente Prximo.
Burke utiliza esta distincin entre equilibrio dominante y equilibrio subordi nado cuando se refiere a la relacin que exista entre Gran Bretaa, Francia y
Espaa a finales del siglo XVIII como "el gran equilibrio del centro" en Europa, que
supona un contrapeso al "equilibrio del norte", al "equilibrio de Alemania" y al
"equilibrio de ltalia" 4 . No obstante, el equilibrio dominante no deja de ser un
equilibrio concreto, y no debe ser identificado con el equilibrio general del sistema en su conjunto.
En tercer lugar, debemos distinguir entre el equilibrio de poder que existe de
forma subjetiva del que existe de forma objetiva. Una cosa es decir que, por lo
general, se cree que existe una situacin en la que ningn estado es preponderante en cuanto a su fuerza militar y otra decir que, realmente, no hay ningn estado
que sea preponderante. A veces se cree que, entre dos partes, existe un equilibrio
de poder militar, sin ms, cuando en realidad esto no refleja su posicin "verdadera", tal cual se manifiesta con el transcurso de los acontecimientos. Por ejemplo, en Europa, en el invierno de i939-1940, estaba ampliamente extendida la
creencia de que exista un equilibrio militar entre los aliados y Alemania, pero
unas pocas semanas de enfrentamientos durante la primavera fueron suficientes
para demostrar que la situacin era otra. Un equilibrio de poder, entendido en el
sentido en que lo hace Vattel, requiere que est extendida la creencia de que existe; sin embargo, esto no es suficiente para que el equilibrio exista objetivamente,
y no slo subjetivamente. Si (tomando un ejemplo de equilibrio de poder sencillo) un estado no se encuentra en posicin de asegurarse una victoria fcil sobre
otro, pero est extendida la creencia de que s lo est, podr (segn lo entiende
Vattel) "imponer la ley" al otro. El problema de mantener el equilibrio de poder
no consiste slo en asegurarse de que existe un equilibrio militar, es tambin
1
55
HEOLEYBULL
'
1 .;~le:
'l 11
''il!a:
cuestin de asegurarse de que existe una creencia en el mismo. El significado;

principal de una victoria en el campo de batalla puede no ser cmo afecta al resul..'.'/
tado de futuras batallas, sino cmo afecta a las creencias sobre esos resultados. En.
este sentido, la victoria alemana en Europa occidental en i940 no demostr que eF
equilibrio de poder que hasta entonces se crea que exista, "en realidad" no exis"
tiera, sino que cre una situacin nueva en la que el equilibrio de poder que habi:f
existido hasta ese momento fue reemplazado por Ja preponderancia alemana.
Pero si bien el elemento subjetivo de las creencias es necesario para que exiS"'::
ta el equilibrio de poder, no resulta suficiente. Si una potencia se encuentra, d
hecho, en posicin de obtener una victoria fcil sobre su vecino, aunque la creen
cia generalizada sea que ambas estn equilibradas, las creencias en las que se has~;.
el equilibrio de poder pronto demostrarn ser falsas y se dar paso a una nuev;
situacin subjetiva. Un equilibrio de poder que descansa, no sobre Ja voluntad y l~
capacidad real de un estado para soportar los ataques de otro, sino que simpJec.
mente se basa en Ja apariencia, es probable que sea frgil y efmero.
En cuarto lugar, debemos distinguir entre el equilibrio de poder que es foro
tuito y el que ha sido buscado. Un equilibrio de poder fortuito es el que surge sin
que detrs de l haya un esfuerzo consciente de las partes para crearlo. Un equili
brio buscado es el que debe su existencia, al menos en parte, a las polticas delibe.c
radas de una o de ambas partes.
La distincin entre un equilibrio fortuito y otro buscado no debe ser confun
dida con Ja distincin entre polticas que buscan conseguir el equilibrio, y que h
sido "libremente elegidas", y polticas que estn "determinadas". Muchos autor
que han concebido el equilibrio de poder como algo que se crea de forma delibera
da han insistido en que los estados amenazados por una potencia potencialment
dominante pueden optar por no intentar contrarrestar su poder. Por ejempl
autores como Burke, Gentz y Heeren, que vivieron bajo Ja sombra del posibl
colapso del equilibrio de poder en Europa como consecuencia de la expansin de 1
Francia revolucionaria y de la Francia napolenica, y que invocaron a la adopci
polticas de resistencia, tuvieron la sensacin clara de que el resto de Europa n
lograra contrarrestar ese poder, al igual que el mundo antiguo no consig1 ofre"'
cer un contrapeso a Roma 5.
Estos autores pueden ser contrastados con otros que ~como Rousseau
Arnold Toynbee- consideran que el equilibrio de poder es la consecuencia de uri
ley histrica de desafos y respuestas segn Ja cual, cuando aparece una amena
para el equilibrio, siempre surgir alguna tendencia que logre contrarrestarla6.
bien el primer grupo de pensadores enfatiza la posibilidad de que un desafo f
equilibrio de poder no encuentre respuesta, y el segundo afirma que existe una

tendencia histrica a que se produzcan respuestas, ambos consideran el equilibrio
de poder como algo buscado, y no como un resultado fortuito.
Un equilibrio de poder puramente fortuito puede ser, simplemente, un
impasse en una lucha.'a muerte entre dos poten~ias contrincantes que buscan el
engrandecimiento absoluto. En cambio, un equilibrio de poder buscado presupone que, al menos una de las partes, en lugar de perseguir una expansin total de su
poder, lo que persigue es ajustarlo en relacin con el poder de la otra parte. Para
ello, realiza una estimacin del potencial militar del oponente, y tiene esto en
cuenta para determinar cul es el nivel de su propio potencial militar, independientemente de que busque un nivel mayor, igual o menor que el de su oponente.
sta es la postura normal de cualquier estado que acte "racionalmente" (es decir,
de forma consistente, tanto internamente como en relacin con determinados
fines) dentro del sistema de la poltica de poder. Pero el concepto de equilibrio de
poder buscado abarca toda una serie de posibilidades.
La forma ms bsica que adopta el equilibrio de poder buscado es la de un
equilibrio entre dos potencias en el que la poltica de una de ellas consiste en evitar que la otra se convierta en una potencia militarmente preponderante. Una
forma ms sofisticada es la del equilibrio de poder entre tres potencias en el que
una de ellas intenta evitar que cualquiera de las otras se conviertan en potencias
preponderantes, no slo aumentando su propio potencial militar, sino tambin
alindose con la ms dbil de las otras dos potencias. sta es la poltica conocida
como "mantenimiento del equilibrio". Este tipo de poltica de equilibrio de poder
era habitual en el mundo antiguo, como seala David Hume refirindose fundamentalmente al famoso relato que hace Polibio de la poltica de Hiero de Siracusa,
que se ali con Cartago frente a Roma 7 .
La complejidad aumenta entre esta situacin y una poltica de mantenimiento
del equilibrio de poder a travs del sistema internacional en su conjunto. Esta ltima
presupone una habilidad para percibir un nico sistema o mbito de fuerzas a partir
de la interaccin de una pluralidad de potencias. Tambin presupone un sistema
diplomtico continuo y universal, que dota a Ja potencia en cuestin de informacin
sobre los movimientos de todos los estados dentro del sistema, y de los medios para
tomar las medidas pertinentes. Esta poltica de mantenimiento del equilibrio a travs del sistema internacional en su conjunto parece tener su origen en la Italia del
siglo XV y se desarroll posteriormente con la difusin de las embajadas permanentes. No se implant de forma definitiva en el pensamiento europeo hasta el siglo XVII
y lo hizo junto con la idea de que la poltica europea formaba un nico sistema 8 .
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HEDLEY BULL
Un paso adicional en la complejidad de formas que puede adoptar el equilibrio

de poder es este equilibrio considerado como un objetivo deliberado del sistema en
su conjunto y no slo como resultado de las polticas de estados concretos que se oponen a la preponderancia de una de las potencias en todos y cada uno de los recovefos
del sistema. Esta idea implica la posibilidad de que los estados colaboren entre s para
alcanzar el objetivo, comn a todos ellos, de mantener el equilibrio. As queda rflejado, por ejemplo, en las grandes alianzas frente a las potencias potencialmente
dominantes que se han ido formado sucesivamente en los tiempos modernos.
Implica tambin que cada uno de los estados no slo debe contrarrestar la preponderancia amenazada de otras potencias sino que, adems, debe asumir la responsabilidad de no alterar el equilibrio. Es decir, que implica tanto restriccin de los otros
como autorrestriccin. La idea de que el mantenimiento del equilibrio de poder a
travs del sistema internacional en su conjunto deba ser un objetivo comn a todos
los estados del sistema surgi en Europa durante los siglos XVII y XVIII, y especialmente como parte de las coaliciones que se formaron contra Luis XN y que se explicitaron en el prembulo del Tratado de Utrecht en i 713.
~- 1AS FUNCIONES DEL EQUILIBRIO DE PODER
Podemos considerar que el mantenimiento del equilibrio de poder ha cumplido

tres funciones histricas en el sistema de estados moderno:
Que haya existido un equilibrio de poder general en el conjunto del sistema
internacional ha servido para impedir que el sistema se transforme, por
medio de conquistas, en un imperio universal.
~. Que hayan existido equilbrios de poder locales ha servido para proteger la independencia de los estados de determinadas zonas frente a la posbilidad de que
fueran absorbidos o dominados por una potencia preponderante en esa zona.
3. Tanto el equilibrio de poder general como el equilibrio de poder local;
cuando se han dado, han creado las condiciones para que puedan operar
otras instituciones de las que depende el orden internacional (la diplomacia, la guerra, el derecho internacional, y la preeminencia decisoria de las;
grandes potencias).
i.
La idea de que los equilibrios de poder han cumplido funciones positivas

para el orden internacional y, por tanto, que el cumplimiento de dichas funciones "
constituye un objetivo valioso o legtimo de la labor de los estadistas, ha sido muy

criticada durante el presente siglo. En estos momentos, la crtica se centra en que
se trata de un concepto oscuro y de escaso significado: en que las generalizaciones
histricas en las que se basa no han sido demostradas y, adems, son indemostrables: y en que asume 'que, en el mbito internacional, todos los comportamientos
estn guiados por la bsqueda de poder. A principios de este siglo, especialmente durante y despus de la Primera Guerra Mundial, quienes criticaban la doctrina del equilibrio de poder enfatizaban, no que sta fuera ininteligible o
indemostrable, sino que la bsqueda del equilibrio de poder tena efectos sobre el
orden internacional que no eran positivos, sino negativos. Concretamente, afirmaban que los intentos de mantener el equilibrio de poder podan llevar a la guerra, que solamente beneficiaban a los intereses de las grandes potencias y se
realizaban a costa de los intereses de las pequeas potencias, y que vulneraban el
derecho internacional. Me ocupar en primer lugar de estas ltimas crticas.
Los intentos de conseguir un equilibrio de poder no siempre han tenido como
resultado el mantenimiento de la paz. Sin embargo, la principal funcin del equilibrio de poder, no consiste en mantener la paz sino en mantener el sistema de
estados. El mantenimiento del equilibrio de poder exige recurrir a la guerra si sta
es la nica forma de controlar el poder de un estado potencialmente dominante. No
obstante, se puede argumentar que el mantenimiento de la paz es un objetivo que
se alcanza indirectamente a travs del equilibrio de poder. Los equilibrios de poder
estables (es decir, que tienen caractersticas intrnsecas que facilitan su persistencia) pueden contribuir a que desaparezcan las causas por las que se emprende una
guerra preventiva.
El principio de mantenimiento del equilibrio de poder indudablemente ha
tendido a operar a favor de las grandes potencias y en perjuicio de las pequeas. A
menudo, el equilibrio de poder entre las grandes potencias se ha mantenido a travs de la divisin y absorcin de las potencias pequeas: la llamativa disminucin
del nmero de estados europeos entre i648 y i914 ilustra este intento por parte de
los grandes estados de absorber a los pequeos, como forma de aplicar el principio
de compensacin que permita mantener el equilibrio de poder. Este tipo de situaciones ha suscitado denuncias constantes del principio de equilibrio de poder
como algo que no supona sino el engrandecimiento colectivo de las grandes
potencias. El ejemplo clsico es la divisin y reparto de Polonia entre Austria,
Rusia y Prusia en i 77~. Quienes, como Gentz y Burke, argumentaban que el reparto de Polonia era una aberracin y una vulneracin del verdadero principio de
equilibrio de poder que implicaba respeto por la independencia de los estados,
HEDLEYBULL
tanto grandes como pequeos, partan de un concepto idealizado y legalista de la

d e equ1br
El reparto
d octr1na
i 10 de poder que desvirtuaba su contemdo. .esencial.
.
.
de Polonia no supuso una vulneracin del principio del equihbno de, poder smo
. ., del mismo . (Estas cuestiones sern consideradas con mas detalle en
una ap l icac1on
el captulo 9 .)
. .
del
Des d e e1 Punto de vista de un estado dbil que se ve sacrificado en aras
. 'f
equilibrio de poder, ste debe resultar un principio brutal. Pero esto no sigm ica
que su func10n de mantener el orden internacional sea menos crucial. Parte. .de la
.
lgica del principio del equilibrio de poder es que las necesidades del equihbno
dominante tienen prioridad sobre las de cualquier equilibrio local o c~ncreto. Si_ es
preciso que se produzca un engrandecimiento del fuerte frente al debil es .meior
para el orden internacional que esto ocurra sin que haya una conflagrac10n por
parte de los fuertes.
.
. . .
. .
No deja de ser una paradoja del princip10 de equihbno de poder que, si bien
ste es una condicin esencial para el funcionamiento del derecho internac1~nal,
es necesario vulnerar Jos mandatos de este ltimo para poder mantener dicho
equibrio
i
. Est claro que cuando un estado tiene una posicin preponderante
d
puede verse tentado de incumplir las normas. de d:recho,;. Segn lo entlen e
Vattel, las potencias preponderantes estn en situac10n de imponer la ley a las
" L fectividad de las normas ms bsicas del derecho mternac10nal -las
d e mas
. ae
.
d

que tienen que ver con la soberana, la no intei:enc.in, l~ in~unidad ip omat1ca y otras similares- depende del principio de reciprocidad . Cuando un estado
es preponderante, puede ignorar los derechos de los dems estados sin temo~ a
que stos acten de forma recproca ignorando, a su vez, ~o,s suyos. Esta sensac1on_
de que debe haber algn tipo de garanta de que se cumphran las normas del dereho internacional, ms all de la esperanza de que el estado preponderante opte
cpor aca t ar 1a 1ey , es la que ha llevado a i'uristas . internacionalistas
como
.
.
Oppenheim a la conclusin de que "la primera y prmcipal moralep que cabe
extraer a partir de Ja historia del derecho de las naciones es que slo puede haber
un derecho de las naciones si existe un equilibrio de poder entre los miembros
,,9
.
que forman la familia d e naciones .
.
.
.
Pero si bien la propia existencia del derecho mternac10nal como siste~a de
normas vigente depende del equilibrio de poder, el mantenimiento de este ultimo
a menudo exige que se violen las normas del primero. Las normas del derecho
internacional permiten el uso de la amenaza de la fuerza nicamente, segn la frase
de Grocio, "para resarcirse del dao infligido". Antes de que un estado recurra
legtimamente a utilizar la fuerza contra otro estado debe haber temdo lugar una
i6o
violacin de derechos legales que puedan ser defendidos por la va de la fuerza. No

obstante, el mantenimiento del equilibrio de poder exige la utilizacin o amenaza
de la fuerza como respuesta al poder usurpador de otro estado, aunque dicho estado no haya violado las n9rmas legales. Las guerras que se emprenden para restau rar el equilibrio de poder, las guerras con las que se amenaza para conseguir que se
mantenga, las intervenciones militares en los asuntos internos de otro estado para
contrarrestar el poder amenazador de un tercer estado, haya habido, o no, una violacin de las normas legales por parte de dicho estado, hacen que los imperativos
del equilibrio de poder entren en conflicto con los imperativos del derecho internacional. Las condiciones para que haya orden son consideradas prioritarias fren te a las de la ley y tambin frente a los intereses de las pequeas potencias y frente
al mantenimiento de la paz.
Resulta llamativo que, si bien en la actualidad el uso del concepto "equilibrio
de poder" est tan extendido en las discusiones diarias sobre relaciones internacionales como en el pasado, en los anlisis acadmicos del tema ha ido pasando a
ocupar un lugar secundario. Esto refleja la impaciencia que generan la vaguedad y
el significado cambiante de lo que, sin duda, hoy en da es un trmino retrico.
Refleja tambin las dudas que suscitan las generalizaciones histricas que subyacen a la propuesta de que el mantenimiento del equilibrio de poder resulta esencial para el orden internacional, as como las dudas que suscita el hecho de que el
equilibrio de poder se apoye en la idea, hoy desacreditada, de que la bsqueda de
poder es el denominador comn de toda poltica exterior.
El concepto "equilibrio de poder" es tristemente conocido por sus mltiples
significados, por la tendencia de quienes lo utilizan a cambiar de un significado a
otro, y por la reverencia acrtica que se deduce de las alusiones al mismo 10. Sin
embargo, es un error rechazar este concepto como carente de significado, como
hizo von Justi en el siglo XVIII, Cobden en el XIX y como algunos politlogos tien11
den a hacer hoy en da . No se trata del nico concepto que es sometido a este tipo
de abusos y, como ocurre con otros trminos que son utilizados en exceso, como
por ejemplo "democracia", "imperialismo" y "paz", su misma actualidad constituye un indicador de la importancia de las ideas que intenta transmitir. No podemos
prescindir del trmino "equilibrio de poder", aunque s es necesario definirlo cui dadosamente y utilizarlo de forma coherente. Pero, aun si logrsemos aclarar lo
que significa la proposicin de que el mantenimiento de poder cumple la funcin
cde mantener el orden internacional, es esto cierto? Es verdad que un estado que
,,:se encuentra en una posicin preponderante siempre lo utilizar para "imponer la
ley a los dems"? Es cierto que un estado preponderante en una zona concreta
HEDLEVBULL
siempre ser una amenaza para la independencia de sus vecinos, y que un estado
preponderante en el conjunto del sistema ser siempre una amenaza para la super-
... ,,
~
1il1C11
vivencia del sistema de estados?

Esta proposicin se ve implcitamente refutada por los lderes de los estados
poderosos, quienes consideran que su virtud y sus buenas intenciones son un~
garanta suficiente de los derechos del resto de estados. Franklm Roosevelt consideraba que la garanta de los derechos de Amrica Latina estaba salvaguardada
con la adhesin de Estados Unidos a la "poltica de buena vecindad". Hoy en dia 3
Estados Unidos y la Unin Sovitica reconocen la necesidad de limitar el poder~
del otro y afirman que se trata no slo de una necesidad propia, sino de una.nece-
sidad de la sociedad internacional en su conjunto. Sin embargo, no admiten la
necesidad de un control similar sobre su propio poder.
Una versin de lo anterior es la idea de Kant de que el estado constitucional o
Rechtsstaat, que dispone de mecanismos internos propios pa~a controlar el, poder.
de los gobernantes, tambin es capaz de operar de forma vHtuosa en el amb1tq
internacional, a diferencia de un estado absolutista. Por eso, Kant recomienda qu~
se forme una coalicin de Rechtsstaaten que, por acumulacin, llegue a dominar 1
12
poltica internacional, sin pensar que esta coalicin puede abusa~ d~ su poder .'
principios de los aos sesenta, la doctrina de una comumdad atlantica const.ru1~
sobre la base de una coalicin de poder entre Amrica del Norte y Europa occ1den,
tal, sigui el patrn kantiano y fue propuesta sin que existier~ la sensacin de qu;
dicha coalicin amenazaba -o se poda interpretar que lo hacia- a otros estados,
de que stos pudieran tener un inters legtimo en crear un. contrapeso a la miSJll
En contra de estas visiones, Acton seal que el mismo poder corromp
que independientemente de cul sea la ideologa, las institucio~e~, o la virtud;
las buenas intenciones del estado que se encuentra en una pos1c10n prepond
rante, esa posicin, por s sola, supone una amenaza para otros estados que
puede ser contenida a travs de pactos ni de leyes sino slo c~ntrarrestando
poderl3. Los sistemas constitucionales de controles y eqmhbnos no bastan pa
impedir que los estados caigan en una situacin como sta; lo~ efectos co.rro
pedores del poder son sentidos, no slo por los gobernantes, smo por el .s1ste''
poltico en su conjunto. Los gobernantes que se aferran.a.su vHtud en ~ituac1
nes en las que abundan las posibilidades de caer en el v1c10 del poder tiende.
ser sustituidos por gobernantes que no lo hacen. Fnelon hace una buena
sicin de este punto 1
No se puede esperar, entre los seres humanos, que una potencia superior se
mantenga en los lmites de una moderacin exacta, y que quiera en su fuerza
LA SOCJEDAD ANRQUICA
slo lo que podra obtener en su mayor debilidad. Incluso cuando un prncipe

fuese suficientemente peifecto para hacer un uso tan maravilloso de su prosperidad, esta maravilla acabara con su reinado. La ambicin natural de los
soberanos, las alabanzas de sus consejeros y la prevencin de naciones enteras
no permite creer en que una nacin que pueda subyugar a las dems, se abstenga de ello durante siglos enteros 14 .
.~n ocasiones, las crticas a la doctrina de que el equilibrio de poder cumple la
func10n de mantener el orden internacional, derivan de la idea de que esto forma
parte de una teora de "estados maximizadores de poder" que asume que la bsqued~ del poder es la preocupacin fundamental a la hora de definir su poltica
extenor. Segn esta interpretacin, la doctrina que hemos estado comentando
estara basada en las mismas falacias que la teora de la "poltica del poder" de la
que forma parte.
Las doctrinas que defienden que en cualquier sistema internacional existe
una tendencia automtica a que surja un equilibrio de poder derivan, en efecto,
de una teora "poltica del poder" de este tipo. La idea de que si un estado desafa el equilibrio de poder otros estados estn abocados a intentar impedirlo,
asume.que todos los estados intentan maximizar su posicin relativa de poder.
No es este el caso. Los estados se encuentran continuamente en la situacin de
- tener que elegir entre dedicar sus recursos y energas a mantener 0 a acrecentar su posicin de poder internacional, o dedicar esos recursos y energas a
otros fmes. La dimensin del gasto militar, el monto de la ayuda externa, el
aparato diplomtico, decidir si jugar un papel en determinados asuntos inter---~acional~s tomando parte-en una guerra, unirse a una alianza u organizacin
nternac1onal, o pronunciarse sobre una disputa internacional; stas son las
cuestiones sobre las que versa la poltica exterior de cualquier pas y las propuestas que tienen como efecto aumentar la posicin de poder del pas pueden
,ser rechazadas y. de hecho, a menudo lo son. Algunos estados que podran jugar
. n papel mayor -estoy pensando en Estados Unidos durante el periodo de
ntreguerras y en Japn tras su recuperacin econmica con posterioridad a la
gunda Guerra Mundial- prefieren jugar un papel relativamente pequeo.
ro. la doctrina que he estado exponiendo no afirma que exista una tendencia
evitable al equilibrio de poder en el sistema internacional, sino slo una
cesidad de mantenerlo si se desea preservar el orden internacional. Los estas pueden comportarse -y, de hecho, a menudo lo hacen- ignorando los
msitos necesarios para que exista un equilibrio de poder.
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HEDLEY BULL
~~ fuerza milifar slo puede desplegarla dentro de un radio de accin limitado
3. LA RELEVANCIA DEL EQUILIBRIO DE PODER HOY EN DA

Es evidente que en la poltica internacional actual existe un equilibrio de poder que
cumple las mismas funciones en relacin con el orden internacional que en otros
tiempos. Si hay una matizacin importante que hacer a esta afirmacin es que,
desde finales de los aos cincuenta, se ha dado otro fenmeno que, en algunos
aspectos, constituye un caso especial de equilibrio de poder, si bien en otros es
muy diferente, la disuasin nuclear mutua. En la ltima seccin de este captulo
prestar atencin al significado de la disuasin nuclear mutua y a su relacin con el
equilibrio de poder.
Hoy en da, existe claramente un equilibrio de poder general en el sentido de
que ningn estado tiene un poder preponderante en el sistema internacional en su
conjunto. La caracterstica principal de este equilibrio general es que, mientras
que en los aos cincuenta adopt la forma de un equilibrio sencillo (aunque no
perfectamente sencillo) y en los aos sesenta se encontraba en una fase de transicin, en los aos setenta adopta la forma de una equilibrio complejo. China debe.
ser considerada como una gran potencia, junto con Estados Unidos y la Unin
Sovitica, al menos en la regin de Asia y del Pacfico; Japn figura como una
potencial cuarta potencia y una Europa occidental unida podra, llegado el momew
to, convertirse en una quinta. Sin embargo, la afirmacin de que en la actualidad
existe un equilibrio de poder complejo o multilateral ha generado una gran canfr
dad de malentendidos y resulta necesario ofrecer una aclaracin.
Hablar de la existencia de un equilibrio complejo o mltiple entre estas tres'..
cuatro potencias no implica que stas tengan la misma fuerza. Mientras que en uili
sistema dominado por dos potencias slo se puede alcanzar una situacin de equi
librio o una ausencia de preponderancia, si hay una cierta paridad entre la fuerz'
de dichas potencias, en un sistema de tres o ms potencias se puede alcanzar eL
equilibrio aunque no haya una relacin de igualdad entre las potencias en cuesti
ya que existe la posibilidad de que las pequeas se alen contra las grandes.
Es ms, hablar de un equilibrio de poder complejo no implica que los cuat
grandes estados posean el mismo tipo de poder o de influencia. Es evidente que e
la poltica internacional los movimientos se efectan en "mltiples tableros". En
mbito de la disuasin nuclear estratgica, Estados Unidos y la Unin Soviticas
los mayores jugadores, China es un principiante y Japn no juega ningn papel.
el tablero del potencial militar convencional, una vez ms son Estados Unidos y
Unin Sovitica los que lideran el juego por su capacidad de desplegar fuerza mil'
taren mltiples lugares del mundo, China es un jugador menos importante ya
0
in~:r::c~oe:a::sy1~~ c::;:!:~~rinversiones
meno_r- En d tablero de los asuntos monetario~
internacionales 1
. . 1 .
dores son Estad U "d

J ,
.,
.
, os prmc1pa es ]Ugaos q1 os y apon, la Umon Sovitica e
.
d
importante Ch. .
.
.
s un 1uga or mucho menos
. fl
. y ma 1uega un papel relativamente insignificante. En el tabler d 1
denva del atractivo ideolgico, se podra defender que Chin: e:
r mas importante.
]1:g~eoncia,que
con
e:
:ie~:ee~~u~::a;~:nt~e;: !~~:ru':o c;d; uno de estos tableros est relacionado
~e:rlr:t~::see~ir~:~:.ji:ste;:ae~i~:;:e~: c~:~:~:l~::::~~E:::t:l:::~s~gut:l!~ndadaed~
m1 1 ar; una pos1c10n d 'b 1

1
limitar y restringir las
entre los distintos tableros es de donde sur e 1 .
. e _es a m erre ac10n
en la poltica internacional. ste es el d g . aiddea de p~der e mfluencia general
enomma or comun respect 1
1d .
d
o a cua ec1mos que existe equilibrio de poder en lugar d
:p~i::ees ~~:;:::b~:::~i:~~~~a:;;ra~gic~ nu~lear rue~e
;:i~~::~: ~:sei~e sentido no pued~ ser cuantif~!~e:~:n ;::~~:;~:,\~:~;~:~~;~
oder d
gred1entes estrategicos, econmicos y poltico-psicolgicos en el
P
e un estado (y de los diferentes tipos dentro de stos) e t . .
cambiante p
s an incierta como
1 . 1ero, aun as, la posicin relativa de los estados en trminos de poder
genera resu ta evidente en sus negociaciones n
d
. .
cepto general del poder.
y o po emos prescmd1r de un conote:s. ms, hablar de las rdaciones que actualmente existen entre las grandes
cias como un equilibrio compl
l'
p
equidistantes entre s n
.
eio no imp ica que stas sean polticamente
ellas En 1
' 1 que exista una movilidad diplomtica sin lmites entre
Unidos y ~a ~om_en~o e~ que estoy escribiendo existe una distensin entre Estados
n1on ovietica pero no entre la Unin Sovitica Ch.
J ,
ms claramente vinculado a Estado U .d
l
y
ma. apon est
:co~micamente, si bien ha dejad: cl:a :::::~e~:::~:~s~~~::c~:~::;~:a :~t::
que! y ha meiorado sus relaciones tanto con la Uni S . T

p
Por tanto mientras
1
n ovie ica como con China.
mtica d , 1
:ue as cuatro grandes potencias tienen ms movilidad diplolidad
tod:v:aq~:t:e17:~a~:rante h roca de equilibrio de poder sencillo, su movi-
~:::::e~:~:c::t~::i~a~i~t:::~:~ae:~:~n~o;i~e~~~i~~ai;ee~~:~u:~t;aecl:ta!:s
Tambin debemos sealar que el e uilib . d

.
la actualidad no se basa
. ,
. q
no e poder complejo que existe en
en ningun sistema de colaboracin o concierto general
';<,!
,~,
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"
mi
11
11
11
ii
!
HEDLEY BULL
entre las grandes potencias. No existe ningn acuerdo general entre los Estados
Unidos, la Unin Sovitica, China y Japn acerca de que el mantenimiento de un
equilibrio de poder general sea un objetivo comn a todas ellas, proposicin ql\e
fue proclamada por las grandes potencias europeas en el Tratado de Utrecht.
Tampoco existe un acuerdo general sobre un sistema de normas que evite o que
controle las crisis, o que restrinja las guerras. (Estas cuestiones sern tratadas con
mayor profundidad en el captulo 9.)
El equilibrio de poder que existe hoy en da no es totalmente fortuito en el
sentido ya comentado, ya que existe un elemento deliberadamente buscado en
el seguimiento "racional", por parte de Estados Unidos, la Unin Sovitica y
China, de polticas dirigidas a impedir que ninguno de los otros se convierta en
preponderante. Tambin se puede argumentar que hay un elemento adicional
deliberadamente buscado en el acuerdo que existe entre Estados Unidos y la
Unin Sovitica en torno al objetivo comn de mantener un equilibrio entre
ellos, al menos en lo que se refiere a la esfera del armamento nuclear estratgico. En cambio, no se puede hablar de un equilibrio de poder deliberado en el
sentido de que las tres o cuatro grandes potencias lo tengan como objetivo
comn. De hecho, tan slo Estados Unidos reconoce explcitamente que el
equilibrio de poder se encuentre entre sus objetivos. Tampoco existe evidencia
de que, por lo general. se entienda que ese equilibrio de poder suponga autorrestricciones para las propias grandes potencias, ms all de los intentos de
restringirse o de constreirse las unas a las otras.
Los Estados Unidos y la Unin Sovitica han desarrollado unas normas en
comn para evitar y controlar las crisis, as como para limitar la guerra. No obstante, entre las grandes potencias, como tales, no existe un sistema de normas general
sobre estos temas. Tampoco se puede decir que en las relaciones chino-soviticas, o
en las chino-americanas, est surgiendo un sistema de normas similar al que se eSt
desarrollando entre las dos grandes potencias globales. En ausencia de un sistema
general de normas de este tipo no podemos decir que adems del equilibrio entre las
grandes potencias, exista un concierto entre ellas sobre cmo administrar dicho
equilibrio.
Por ltimo, el equilibrio de poder complejo que existe en la actualidad no se
apoya en una cultura comn compartida por los grandes estados que participan en
ella que sea comparable con la cultura que compartan las grandes potencias europeas que formaron los equilibrios complejos de los siglos XVIII y XIX (a este punto
nos volveremos a referir en el captulo i3). En el sistema internacional europeo de
aquellos siglos, uno de los factores que facilit tanto el mantenimiento del propio
:~ili~ri~ como la cooperacin entre las potencias que contribuan al mismo fue
. tele to le que compartieran una misma cultura, entendida como una tradic, i'o'n
in
e ecua
y. corno u~ repertorio
. de ideas
.
entre
ellas comn
,
que facilitaban la comunicacin
r b
1 , asi;.om~,una serie de valores comunes en torno a los cuales se modea .n os
~ ictos. ~~ intereses. Como comntaremos ms adelante, Estad
Umdos, la Umon Sovietica, China y Japn comparten un repertorio de ideas
~es, pero entre ellas no existen lazos culturales equivalentes a los que haba entre
as potencias europeas en siglos anteriores.
co:
com:~
Todos y cada uno de los cinco malentendidos que hemos mencionado tie~en s~ orig~n .en la confusin que existe hoy en da entre la idea de equilibrio
, e po er y e siste~~ de equilibrio de poder europeo. A menudo se dice ue est
u.ltimo
.
. qprmci. e
(Gse caracterizo por una igualdad bsica ent re as cmco
potencias
pa es ran Bretaa, Francia, Austria- Hungra Rusia y Prusia Al
. )
J t' d
d
.
'
- emama por
e ti~o .e po er similar que cada una tena a su alcance y que poda ser medido
en
de t ropas; por a equidistancia poltica entre las poten. ermmos del nmero
. .
cias '.su gran movilidad diplomtica; por el acuerdo general que exista en torno
a cua es eran las reglas del uego;
.
y por a existencia
de una cultura comn s b
yacente.
u -
toda::~t~:d:u~:~~u~ir siEel ~~te.roa europeo
del siglo pasado realmente reuna

.
i a es. n istmtos momentos hubo desigualdades notables
;:tdre !Gas cmBco potencias. Nunca fue posible unir el poder martimo y financiee 1 ran
retaa
d
.
' por un lado , y e po d er terrestre continental por otro en
un so o enominador comn. Algunas asociaciones como la San'
.
,
>
~reikaise~;nd'. .la "alianza liberal" entre Gran Bretaa y Franci:a e~~~~::;a~
arr~~s i eologicas a la movilidad diplomtica. Pero es preciso sealar que el

:~m i rd10 eurofpeo del siglo XIX no es ms que una de las manifestaciones hisoricas e un enmeno que h t .d 1
diversos. Adems al f'

a em o ugar en muchas pocas y continentes
de
. , a irmar que en el momento presente existe un equilibrio
1 poder co~pleo no pretendo decir que ste sea un reflejo de todas y cada una de
as caracteristicas del modelo europeo del siglo pasado.
rela
E: actual ~qu~ibrio de poder parece cumplir las mismas tres funciones en

c1~n
con e or en internacional que ha cumplido en pocas anteriores
ue
~:~e:i~:n:~~~:::1e;:~ ~~~~:a~:ea~:::~~:~~nd~r::::olsu;;rr:~:f~~~:1~q:~
imperio
umversal por medio de conqu1s
. t as. M.ientras se mantenga el e uilibri
.
nmguna de las grandes potencias tendr la posibilidad de imponer
1
o,
por a uerza un
gobierno mundial (vase el captulo u).
:!'
1
'.i
'1i
:,i
d
11:
1
HEDLEY BULL
En segundo lugar, los equilibrios de poder locales -all donde existen- sirven para proteger la independencia de los estados en regiones concretas frente a
la posibilidad de que sean absorbidos o dominados por una potencia local pre,
ponderante. Hoy en da, la independencia de los estados de Oriente Prximo, del
subcontinente indio, en la pennsula de Corea y en el Sudeste asitico est prot;,gida por la existencia de equilibrios de poder locales en cada una de estas zonas.
Por el contrario, en Europa del Este, donde hay una preponderancia sovitica, y
en Amrica central y el Caribe, donde existe una preponderancia por parte de
Estados Unidos, los estados de la regin no pueden ser considerados independientes en el sentido normal de la palabra. Sera exagerado decir que los equilibrios de poder locales son una condicin necesaria para la independencia de los
estados en cualquier regin del mundo. Afirmar esto supondra ignorar el sentic
miento de comunidad poltica que existe en las relaciones entre dos estados que
puede tener la consecuencia de que un estado preponderante en determinada
regin respete, hasta cierto punto, la independencia del vecino ms dbil. Por
ejemplo, Estados Unidos respeta la independencia de Canad y Gran Bretaa respeta la independencia de la Repblica de Irlanda. Tambin es preciso reconocer
que la independencia de los estados en una determinada regin del mundo depende en menor medida de la presencia o ausencia de un equilibrio de poder local que
del papel que las potencias ajenas a la regin juegan en ese equilibrio locaL por
ejemplo, si hoy en da existe un equilibrio entre Israel y sus vecinos rabes, este
equilibrio se debe al papel que han jugado en la regin las grandes potencias ajenas a ella.
En tercer lugar, tanto el equilibrio de poder general como los equilibrios locales que existen en la actualidad, contribuyen a que se creen las condiciones para
que puedan operar otras instituciones de las que depende el orden internacional.
Para que puedan funcionar el derecho internacional, el sistema diplomtico, la
guerra y la preeminencia decisoria de las grandes potencias, debe darse una situacin en la que ninguna potencia tenga un poder preponderante. Todas ellas son
instituciones que dependen en gran medida de la posibilidad de que, si un estado
viola las normas, el resto reaccionen de forma recproca. Pero un estado que ocupa
la posicin de potencia preponderante, ya sea en el sistema en su conjunto o en una
regin determinada, puede, debido a su posicin, ignorar el derecho internacional, transgredir las normas y procedimientos de intercambio diplomtico, privar a
sus adversarios de la posibilidad de recurrir a la guerra para defender sus intereses
y sus derechos, o ignorar los acuerdos del concierto de las grandes potencias, y todo
ello bajo el manto de la impunidad.
4 LA DISUASIN NUCLEAR MUTUA

D:sde lo.s aos ci~cuenta del siglo XX, existe ot~a institucin, o cuasi -institucin
q. _e en c~erto sentido constituye un caso especial de equilibrio de poder, la disua,
~ion, nuc ear m~~ua: En esta ltima seccin considerar las siguientes cuestiones
1,que es el eqmhbno del terror, tambin llamado relacin de dis
..
1 .
mutua? . e ,
t, 1 .
uas1on nuc ear
d ; . l ~mo e~, re ac1onada la disuasin nuclear mutua con el equilibrio de
po er. /,Que func10n cumple la disuasin nuclear mutual en relacin con el orde
internacional?
n
'f P~radafrontar l~ primera de estas cuestiones empezaremos analizando el sig: ~ca o f'e dl1suas1on, a continuacin consideraremos qu quiere decir disuasin
ud_ua y,. '.na mente, expondremos qu implica el caso especial que nos concierne
a
1 isuas1on nuclear mutua.

Decir que el pas A disuade al pas B de hacer algo implica lo siguiente'
~ue el pas A amenaza al pas B con infligirle un castigo o con privarle de
a go s1 se embarca en determinado curso de accin.
dQue d ~as B habra podido, en otra situacin, emprender dicho curso
e acc1on.
Que el pas ~cree que el pas A tiene tanto la capacidad como la voluntad de
poner en practica la amenaza y decide por este motivo que no le merece la
pena optar por ese curso de accin.
Para poder hablar de disuasin se deben dar estas tres co d' .
n ic10nes.
Empe a d
1
d. z_ ~ 0 por. a pr1~era .. es preciso que exista una amenaza por parte del disuasor mgida al disuadido. Si, por ejemplo, la Unin Sovitica desistiera de un ata
que a Es;;dos Unidos porque creyera que Estados Unidos tomara duras represalia:
cont~a e a pero,. en realidad, Estados Unidos no hubiera expresado tal amenaza, no
podnamos considerar que Estados Unidos ha disuadido a la Unin Sovitica de lle~arba cabo dicho ataque. Para poder atribuir el resultado al disuasor, ste tiene que
a er expresado una amenaza.
Siguiendo
con la segunda d e 1as con d'ic10nes,
.
1 .
tiene
que existir la posibilidad de
re e pais al que va dirigida la amenaza hubiese tomado el curso de accin del que 1
isuasor quiere que desista. Si, en realidad, no existe en ninguna circunstancia
posibilidad de que la Umn Sovitica ataque a Estados Unidos no pod
d .
la U S h
'
emos ecirque
m~n ovietica ay~ sido disuadida de hacerlo. No obstante, debemos sealar ue
las pohticas de disuas10n pueden tener una lgica independientemente de que el
~a
~s
HEDLEYBULL
. . .
n ese momento la intencin de iniciar un ataque. Por
al que van dmgidas tenga e ar e las olticas de Estados Unidos que estn dirigiejemplo, se puede ar~m~nt it'f:a de,! ataque se ven justificadas por el objetivo qe
das a disuadir a la Umon ov
. . t de seguridad con respecto a esa
d E t dos Unidos un sentimien o
crear, dentro e s
'
Unin Sovitica cualquier intento. de
.
osibilidad, o por el objetivo de desa1entar en 1.
p
t
existe evidencia de ninguno.
ataque, aun si en el mamen o nod . . ,
'
.~lU
',:11n
~ti
1 pas amenazado con el castigo no se ver
En cuanto a la tercera con ic10;, :s que le amenaza tiene la capacidad y la

disuadido a menos que crea que e P
, d "de que el curso de accin que
1
bo Y por esta razon, eci
.
voluntad de llevar a a ca
'
ena La amenaza debe resul.d
t s circunstancias no merece 1a p
.
habra segui o en o ra
.
b", d be llegar a la conclusin de que
" , "
1 , d" suadido, que tam ien e
tar creible para e pais i
"bl
rentable el curso de accin en
. rt
no asum1 e o en no
,
dicha amenaza convie e en
,
(t nto por su probabilidad como por
t"
n el que se amenaza a
cuestin. Que e1 cas igo co
d
.,
sea asumible depender de las
.
) ll
ue el curso e acc10n no
sus dimens10nes eve a q
d
l'deres) espera ganar al emprender
.
1 , (o alguno e sus i
circunstancias; 1o que e pais
d
d no hacerlo la importancia que
d
, 0 per er en caso e
determinado curso e acc1on,

. d
la amenaza, etc. Por esta razn,
1
d los que se ve priva o por
.
atribuye a los va ores e
"
, .
b 1 tos que resulte necesario y sufi" . 1 de dao en term1nos a so u
no existe un . mved"
, d e h aceralgo. La disuasin de los ataques por parte
n pais
d
.
d
nes por las que los estados han
ciente para 15ua H a u
. h d
empre una e 1as razo
lt
doso de la disuasin en la era de
de otras potencias a si o si
. 1 Tt Lo que resu a nove
utilizado su potencia m1 1 ar.
. .
t1
las armas nucleares en un enfrene al res1st1rse a u 1 izar
.
1
las armas nuc eares es qu ,
d la disuasin el estatus de ob1ed h acabado otorgan o a
tamiento real, los esta os an
l' .
estrategias de disuasin que han ido
. . d
l't" cas Las po iticas o
tivo prioritario e sus po i i .
d"
. es el rango de acciones del que
,
1 1 rgo de tres imens10n .
. .d d ue se concede a la disuasin entre las
desarrollndose varian a o a.
se quiere disuadir al adversario; la priori a q
para alcanzar el ob1"etivo de la
distintas polticas; Y1a fu erza con la que se amenaza
disuasin.
.
d Unidos la oltica ha sido diseada con el objetiEn este sentido, en Esta os
pll
bo un ataque nuclear contra..;_.
U . , S vitica de que eve a ca
1
vo de disuadir a a mon
de ataque contra Estados:_,_
. t"
ll ve a cabo cua1quier ipo
d
Estados Unidos; e queb e n ataque nuc1ear contra Estados Unidos o cualquiera . .. .
Unidos; de que 11 eve a ca o u
1
t"
h n sido definidas como una elec~ .
de sus aliados. En ocasiones, estas a terna ivas .,
"
" . . , r "t d "y una "disuas10n extensa .
cin entre una disuas10n imi .d d b"
orno el nico objetivo que deb.
d.
. , h ido consi era a, ien c
La . isuas10n, . s
mas nucleares ("disuasin pura") -como, por ejem
perseguir una pohtica de ar
D f
d 1 Reino Unido de i957-, bien com,
plo, se haca en el Libro Blanco de e e ns a e
"disuasin y defensa", o bien -como en la ltima poca del secretario de

Defensa de Robert McN amara- en trminos de una combinacin de disuasin y
de otros objetivos como, por ejemplo, la "limitacin de los daos".
El potencial necesario para lograr el objetivo de la disuasin no ha sido entendido slo en trminos de armas nucleares, sin tambin en trminos de una com binacin de armas nucleares y armas tradicionales. La disuasin tambin ha sido
considerada tanto en trminos de una sola amenaza o de una serie de amenazas (el
"gran disuasor" de Siessor frente a los "disuasores graduales" de Buzzard, o la
"represalia masiva" de Dulle frente a la "respuesta flexible" de McN amara) 15 .
La disuasin mutua es una situacin en la que dos o ms potencias se disuaden
entre s de hacer algo. En el sentido ms amplio puede llegar a ser una situacin en
la que las potencias se disuadan entre s de llevar a cabo toda una serie de acciones
por medio de una gran variedad de amenazas posibles. Estas acciones y amenazas
no tienen por qu ser de tipo nuclear y ni siquiera tienen por qu ser militares en
absoluto. Tampoco es preciso que la amenaza por parte del disuasor implique una
represalia que suponga pagar con la misma moneda, las potencias pueden ser
disuadidas de un ataque con armas qumicas por medio de la amenaza de una
represalia con armas convencionales o nucleares, o pueden ser disuadidas de un
ataque militar por medio de amenazas que suponen represalias econmicas. Pero
aqu quiero fijarme en un caso especial de disuasin nuclear rnutua: ur1a situacin
en la que dos o ms potencias se disuaden entre s de llevar a cabo un ataque
nuclear deliberado por medio de una amenaza de represalia nuclear.
Al igual que ocurre con el "equilibrio de poder", una situacin de disuasin
nuclear mutua puede tener lugar tanto en el caso de una relacin sencilla entre dos
potencias, como en una relacin ms compleja entre tres o ms potencias. En el
momento presente, existe una relacin de disuasin nuclear mutua entre Estados
Unidos y la Unin Sovitica, y otra que est en ciernes entre China y la Unin
Sovitica y entre China y Estados Unidos. Algunos diran que entre Gran Bretaa y
la Unin Sovitica, y entre Francia yla Unin Sovitica tambin existe una relacin
de este tipo. Una relacin de disuasin nuclear mutua entre tres (o ms) potencias
es la suma de las relaciones bilaterales entre las potencias en cuestin y no (como
ocurra en el caso del equilibrio de poder) el producto conjunto de estas relaciones.
Como tambin ocurre en el caso del equilibrio de poder, la disuasin nuclear
mutua, en principio, puede tener lugar tanto de forma general como en una regin
concreta. Si las armas nucleares se difundieran hasta el punto de permitir a cada
uno de los estados disuadir al resto de un ataque nuclear -o si (por considerar una
hiptesis ms probable) todos los estados se unieran bajo alguno de los "paraguas
171
1~1
,,1i
'1
HEDLEY BULL
nucleares"- se podra llegar a u11a situacin de disuasin nuclear mutua general,

que es lo que Morton Kaplan ha denominado como "sistema de veto-unidad" (al
que volveremos a referirnos en el captulo u) 16 . En la actualidad slo existen. relaciones de disuasin nuclear mutua particulares o locales.
Una vez ms, al igual que ocurre en el caso del equilibrio de poder, las situaciones de disuasin nuclear mutua pueden surgir, en principio, de forma fortuita o como resultado de una accin deliberada. La relacin sovitico-an1ericana
de disuasin nuclear mutua surgi a finales de los aos cincuenta como resultado de los esfuerzos por parte de cada una de las potencias de disuadir a la otra, si
no de los esfuerzos por situarse por encima de la otra en cuanto a su posicin
estratgica nuclear. Una de las ideas centrales de quienes abogan por el control
de armamentos ha sido que esta situacin que surgi de forma fortuita solamente puede ser preservada a travs de un esfuerzo consciente y por medio de la
colaboracin, si se deja que la competicin nuclear estratgica entre las superpotencias siga su propia lgica y su propio ritmo, sta podra llevar a socavar las
bases de la disuasin nuclear mutua y, por tanto, la colaboracin en este campo
del control armamentstico debera estar dirigida a mantener la estabilidad de la
17
relacin basada en la disuasin nuclear mutua .
5. LA DISUASIN NUCLEAR MUTUA Y EL EQUILIBRIO DE PODER

La idea de una relacin de disuasin nuclear mutua deliberada resulta similar e
algunos aspectos a la de un equilibrio de poder deliberado pero, en otros, es di
tinta de sta. En primer lugar, una relacin de disuasin nuclear mutua entre d.
potencias es slo una parte de la relacin de equilibrio de poder entre ellas.
esta ltima intervienen todos los ingredientes del poder de cada estado y la fu
za nuclear es tan slo uno de ellos. Cuando, en el caso de dos potencias, una
ellas tiene capacidad para atacar a la otra con armas nucleares, la creacin de ,:
relacin de disuasin nuclear mutua se convierte en una condicin necesaria p.
que entre ellas pueda haber un equilibrio de poder. Pero sta no ser una co
cin suficiente. Como ya hemos sealado, en la actualidad parece estar desat
llndose una relacin de disuasin nuclear mutua entre la Unin Sovitica y C
y entre Estados Unidos y China, y algunos sostendran que existe una rela
similar entre Francia y la Unin Sovitica y entre Gran Bretaa y la U
Sovitica. Sin embargo, nadie se atrevera a argumentar que en cualquiera de
relaciones las potencias implicadas tienen el mismo poder.
En segundo luga
b
. , .
.. .
.
r, s1 ien en una situacin sencilla entre d
.<
eqmhbno exige que haya una igualdad o
.d d
os pote ,
. pan a en cuando a potencial milit
relacin de disuasin mutua n
o requiere que esto sea as Tan sl
.
cada potencia tenga una capacidad de ataq ue nuc
. 1ear suf'iciente
..
d
comoo prequ1e
d.
e un ataque nuclear. Para que la capacidad de ataque de cada potencia arad is; . . ,
ner una amenaza para la otra debe a1canzar un umbral mnimo S. pue
1 a su:(
.;<:y.
nuc1ear no alcanza este nivel resultar .
f .
. i e potencl.".
disuasin. En cambio si el nivel e t' msu wiente para conseguir el objetivo del~
te en relacin con dic~o ob. et.
s a por encima de dicho umbral ser redundanc , ''
estratgicos como son la n!ce1:iodaadundqule pueda elsta~ justificado por otros criterios
e imitare dano de" xt d "l d'
para que cubra tambin a sus aliados o de fortalecer la e. e,n e~ a isuasin
pas para negociar en caso de crisis.
pos1c10n diplomtica del
pued;~::::!:~~:~:~::~dea: ;~::!:~:~:::::~~:rd:a la disua~in nucl.ear mutua
que surgi por primera vez una relacin de disuasi s y]~ Uman SoV1etlca. Desde
superpotencias a mediados de lo .
n nuc ear mutua entre las dos
ta, Estados Unidos gozaba de u:a:os cmcudendta y hasta finales de los aos sesen. .
upenon a clara sobre la Unin S
OV1etlca en
todos los md1cadores relevantes para m d. 1 f
total de vehculos trans ortado
e ir a uerza nuclear estratgica: el nmero
. ticos intercontinental:. submraers de ardmamento nuclear estratgico (misiles balsmas e ataque nucl
b b
'
d
ear y om arderos de largo
alcance), el nmero total de rese
cabezas nucleares Se puede d .rvas e megdatones nucleares y el nmero total de
.
ecir que cuan o Estad U .d h
.
d'd os .m os a depdo de tener
sta "superioridad" estratgica tambin h
tica y ha contribuido a qu ,
d
a per l o una importante ventaja diplovorable a la Unin So . 't' e se pro uzca una alteracin en el equilibrio de poder
,
V1e ica y contrano a los Estados Unidos No b
,
isma, esta situacin no ha debilitado la relacin d d.
., .
o stante, por s1
antiene al margen de las fluctu .
e isuasion nuclear mutua que se
.
ac10nes que hayan podido tener lugar n 1
1
'.. entre la fuerza nuclear estratD'ica d 1 d
.
e
e
eqm
1:: '.' e
o~
e as os potencias.
, . orno ya comentamos ms arriba en un
Tb .
so ms estados, la igualdad o arid~d
eqm l no de p.oder complejo entre
ael e Tb .
p
no resultan necesanas para que se manEn u::i~u~:i~: ~~~a~ed:s~gu;.ldade~ pueden ser corregidas a travs de aliand
~
.
p J e isuasion nuclear mutua como la relacin a t
as que esta surgiendo entre la Unin Sovitica Estad U .
.
res
rdos o alianzas ad hoc tambi
d .
,
os mdos y Chma, los
.
.
.
n pue en iugar un papel. Es posible imaO'i nar or
1
P
o,
que
sila
Umn
Sovitica
y Estados Umd os amenazasen de formaoconjun'p
Chin
.
a, se viera puesta en cuestin la credibilidad de las am
d
clear por parte de est , lt.
.
.
enazas e represa u ima, mientras que ninguria de las dos primeras
.Z ' Sill
HEDLEYBULL
potencias podra lograr este resultado actuando por separado. De la misma forma,
las amenazas americano-chinas dirigidas a la Unin Sovitica podran servir para
disuadir a la Unin Sovitica frente a China en un momento en el que estuviera e;i
duda la capacidad de esta ltima, por s sola, para disuadir a la Unin Sovitica de
un ataque. Un terico francs, Andr Beufre, argumentaba en cierta ocasin que_ la
capacidad de Occidente para disuadir a la Unin Sovitica de un ataque se vea
reforzada por el hecho de que en el primero hubiera tres centros separados de
decisin nuclear, Washington, Londres y Pars18 . Pero las alianzas en una relacin
de disuasin nuclear mutua multilateral cumplen una funcin diferente de las
alianzas que se establecen para mantener un equilibrio de poder complejo, siguen
teniendo como objetivo disuadir de forma suficiente de la accin en cuestin ms
que sumar la fuerza militar de un pas a la de otro para asegurarse de que ninguna
potencia se convierte en preponderante.
En tercer lugar, si bien el equilibrio de poder es un fenmeno esencialmente
objetivo, la relacin de disuasin mutua es esencialmente subjetiva. Anteriormente
sealbamos que un "equilibrio de poder" se define como la ausencia real de una
potencia preponderante y que no bastaba con que existiese la creencia de que ninguna potencia es preponderante. Por el contrario, la disuasin nuclear mutua es
bsicamente una creencia, la creencia por parte de cada estado de que el otro tiene
la voluntad y la capacidad de tomar represalias suficientes. En principio, dos potencias se podran disuadir mutuamente de llevar a cabo un ataque nuclear simplemente manteniendo la apariencia de tener determinada voluntad y determinada
capacidad.
Robert McN amara ha sostenido consistentemente que la poltica disuasoria
de Estados Unidos slo puede ser efectiva si existe una voluntad real de llevar a
cabo la represalia nuclear con la que se ha amenazado, adems de la capacidad real
de lograr la "destruccin garantizada" 19 . Parece probable que sta sea la poltica
actual de Estados Unidos y perfectamente puede ocurrir que cualquier intento de
basar la disuasin nuclear en la apariencia, ya sea sobre la voluntad o sobre la capacidad, corra el riesgo de verse desmentida. Sin embargo, la voluntad y la capacidad
de represalia reales no forman parte de la definicin de disuasin mutua. La doctrina de McNamara en este punto, aun cuando sea acertada, no hace sino demostrar que la voluntad y la capacidad de represalia reales son fundamentales para que
el adversario crea que existan.
En cuarto lugar, mientras que las funciones principales del equilibrio son.
mantener el sistema internacional y la independencia de los estados, siendo eli
mantenimiento de la paz un mero subproducto fortuito, el mantenimiento del
disuasin
nuclear mutua tiene (se gun
. veremos) como fun
. .
. .
mm1ento de la paz nuclear.
crnn prmc1pal el mante-
1
6. LAS FUNCIONES DE LA DISUASIN NUCLEAR MUTUA
Podemos decir que la relacin de disuasin nuclear
tan slo existe de forma clara ent E t d U .
mutua, que hasta el momento
re s a os mdos y la u s ...
.
p1ido las siguientes funciones,
man oVIetlca, ha cumi.
Ha contribuido a mantener la paz nuclear al men

relaciones entre Estados Unidos la U .. '
. os en lo que se refiere a las
man Sov1etlca, haciendo que el recurso deliberado a la guerra nucle y
ar por parte de cualqu
d
trumento poltico "irracional".
iera e e as sea un ins-
Tambin ha servido para mantener la az entr 1

. .
p
e as dos prmc1pales potencias
nucleares que se han vuelto t.
re icentes a entrar directa
t
f
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1
men e en en renta "d
ie o a que e conflicto se ample ytamb. h
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.
'
ien a
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1 s aliados de estas potencias
3 H
u imas es imponen
. a ayudado a mantener un equilibrio de od
.
.
nacional a travs de su contribucin a 1 P er general en el sistema interte, es decir, de equilibrio ent 1 da estabilidad del equilibrio dominanre as os grandes
t
.
1
tanto, la relacin de disua . .
1
po encias g abales. Por
s10n nuc ear mutua ha c t "b .d . .
.
.
on n m o mdlfectamente a que se cumplan las f
unc10nes propias del
Tb .
mantenimiento del sistema d
t d
eqm ' no general de poder, el
e es a os, de la independe d 1
y de las condiciones bajo las cuale
d
ncia e os estados,
instituciones que se ocupan d
s pue en operar de forma efectiva otras
e mantener el orden internacional.
2.
.
a las qu
f
d Es . importante entender cules son las 11m1tac10nes
isuas1on nuclear mutua a 1 h
d
.
e se en renta la
a ora e cmnplir con la f
.. d
nuclear. En primer lugar la d1su . .
1
unc10n e mantener la paz
,
as10n nuc ear mutua
d h
berado a la guerra nuclear se ...
. l"
pue e acerque el recurso deli.
a irrac1ona tan slo si 1 .
s1 posee una tendencia inherent
a primera es estable, es decir,
,,
e a mantenerse en el r
"El
..
terror no surge por el mero he h 0 d
d
iempo.
equilibrio del
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e que os adversarios p
ar, y tampoco se mantiene d '
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osean armamento nuclee iorma automat1ca slo
e_stando disponible En pr . .
.
porque este armamento siga
mc1p10, una relac10n de di
'rada por una o ambas de estas dos p "bl

1
_suas10n mutua puede verse alteos1 es a ternativas de desarrollo tecnolgico, la
,
11
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11
HEDLEY BULL
,.
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adquisicin, por una o por ambas partes, de un sistema efectivo de defensa de las ciudades y de la poblacin frente a un ataque nuclear estratgico o el desarrollo, por una
por ambas partes, de un mecanismo que logre el desarme efectivo de las fuerz,as
0
nucleares disuasorias de la otra parte, antes de que sean utilizadas. Tambin puede
ocurrir, en principio, que se produzcan cambios en las dimensiones polticas y J?Sicolgicas de la disuasin nuclear mutua: en la voluntad o resolucin del dis~asor de
poner en prctica su amenaza: en su habilidad para hacer creer al d1suad1do que
puede poner en prctica su amenaza, y que lo har: y en la evaluacin que r:alice el
disuadido sobre si le merece la pena asumir el riesgo de que se ponga en practica la
amenaza.
En segundo lugar, aunque persista la relacin de disuasin nuclear mutua y el
recurso deliberado a la guerra nuclear resulte irracional, sigue existiendo el peligro de
que estalle una guerra nuclear como consecuencia de un accidente o de error de clculo. La relacin de disuasin nuclear mutua no puede mitigar una situacin de este
tipo. El anlisis de los pasos que han sido adoptados y que podran ser adoptado~ p~ra
hacer frente a estas posibles situaciones escapa a los objetivos de este trabaJO. El umco
punto que quiero dejar claro es que las medidas que adopten las potencias nucleares,
ya sea de forma unilateral o de forma conjunta, para reducir la probabilidad de que
tenga lugar una guerra como consecuencia de un "accidente" o un error de clculo, o
para controlarla si es que ocurre, se sitan fuera del espectro de medidas que se adoptan para mantener la disuasin nuclear mutua.
.
En tercer lugar, la disuasin nuclear mutua, si bien persiste y contribuye a
hacer de la guerra nuclear algo improbable, no puede hacer nada por limitar o controlar una guerra nuclear que ya haya estallado. Las polticas estratgicas unilaterales de "mera disuasin" son criticadas desde hace tiempo por no ofrecer respuesta a
la siguiente pregunta: "Qu ocurre si falla la disuasin?". Los acuerdos de contro
de armamento basados en la idea de que, en el campo de la estrategia nuclear, l~.
disuasin nuclear mutua es un fin en s mismo son objeto de las mismas crticas. L~
"mera disuasin" es un fin insuficiente tanto en lo que se refiere a la estrategi,a'
como en lo que se refiere al control de armamento y las propuestas que se basan
ella, no slo no pueden garantizar que no estallar una guerra nuclear, sino que pu
den llegar a obstruir los intentos de controlarla, en caso de que estalle.
En cuarto lugar, la idea de la disuasin nuclear mutua como fuente de lap
nuclear descansa en gran medida sobre el supuesto de que los hombres actu )/
rn de forma "racional". Cuando decimos que una accin es racional lo ni'.<,,
que estamos queriendo decir es que esa accin es internamente coherent '.,
coherente tambin de acuerdo con determinados fines. No tiene sentido hab~
de una "accin racional" como una accin guiada por la "razn" en vez de por
"las pasiones", o como una facultad que est presente en todos los seres humanos y que les lleva a actuar de la misma forma. Cuando decimos que es "irracional" la opcin delib~rada, por parte de un estadista, de provocar la destruccin
o devastacin de su propio pas, lo que queremos decir es que esa accin no es
coherente con los objetivos que normalmente cabe esperar que persiga el lder
de un estado. Esto no quiere decir que no vayan a actuar de esta forma, ni que
no lo hayan hecho en el pasado.
En quinto lugar, decir que la disuasin nuclear mutua cumple esta funcin
en relacin con el mantenimiento de la paz no implica decir que si las dos partes
de un conflicto poseen armas nucleares aumentar la seguridad internacional.
En otro lugar he argumentado que si fuera posible volver a la situacin anterior a
que tuviera lugar el desarrollo de la tecnologa nuclear (lo que no es posible) la
seguridad internacional sera mayor, aunque esto implicase una mayor probabi lidad de guerras que, sin embargo, seran potencialmente menos catastrficas20.
Tambin he argumentado en contra de la idea de que la seguridad internacional
aumenta con la difusin de las armas nucleares 21 . Pero en un sistema internacional en el que la tecnologa est inevitablemente presente, y en el que la posesin de armas nucleares se ha difundido ms all de quienes eran sus custodios
originales, es preciso reconocer los aspectos positivos de la funcin que cumplen
las relaciones de disuasin nuclear mutua entre las potencias nucleares.
En sexto lugar, el mantenimiento de la disuasin nuclear mutua obstruye, a
largo plazo, la posibilidad de establecer un orden internacional apoyado en bases
ms positivas. El mantenimiento de la paz entre las principales potencias a travs
de un sistema en el que cada una de ellas amenaza con destruir o diezmar a la
poblacin civil de la otra -lo que ha sido interpretado con acierto como una versin actual de la seguridad a travs de la retencin de rehenes- refleja lo dbil que
es el sentimiento de inters comn en la sociedad internacional. Por este motivo
algunos tericos del control de armamentos se han visto obligados a proponer que
la poltica y los acuerdos de armamento estratgico empiecen a basarse en la
defensa ms que en la disuasin. Por esta misma razn, aun cuando algunos de
estos acuerdos (como, por ejemplo, los Acuerdos de Mosc de mayo de i97~) tienden a confirmar que la disuasin nuclear mutua est en la base del entendimiento
entre las grandes potencias, estas ltimas son reticentes a manifestar explcitamente que esto sea as.
1 77
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BULL, Hedley, La Sociedad Anárquica.

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UN ESTUDIO SOBRE EL ORDEN

SERIE RELACIONES INTERNACIONALES

DISElilO DE CUBIERTA DE JOAQUIN GALLEGO

TRADUCCIN DE !RENE MARTfN CORT~S

O STANLEY HOFFMANN. 1995

Para Emily. Martha y Jeremy

O ANDREW HURRELL. 2002

THE ANARCHICAL SOCIETY. JRO EDITION

O HEDLEY BULL. 1977

,ACUL TAO DI CIENCIAS

O LOS LIBROS DE LA CATARATA. 2005

PRLOGO A LA EDICIN ESPAOLA. POR CATERINA GARCA SEGURA 13

CAPITULO 2. EXISTE EL ORDEN EN LA POLITICA MUNDIAL? 75

La realidad de la sociedad internacional 97.

3. Las limitaciones de la sociedad internacional 10'2,

CAPTULO 6. EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL ORDEN INTERNACIONAL 179

4 .i. Intereses comunes 118

3.i. Comunicacin 231

4.2. Normas 119

3.2. Negociacin 232

5. Explicaciones funcionales y explicaciones causales 17,6

3.3. Informacin 233

CAPITULO 4. ORDEN VERSUS JUSTICIA EN LA POLITICA INTERNACIONAL 129

i.2. Justicia individual o humana i 34

PARTE 2. EL ORDEN EN EL SISTEMA INTERNACIONAL CONTEMPORNEO 151

CAPTULO 8. LA GUERRA Y EL ORDEN INTERNACIONAL 237

Un mundo sin armas 286

La solidaridad de los estados 290

j(i;3iUit IllUllcdo con muchas potencias nucleares 292

PRLOGO A LA EDICIN ESPAOLA

Ms all del sistema de estados <99

Un sistema que no es una sociedad 300

Estados que no forman un sistema 301

2.3. Un gobierno mundial 3o3

CAPTULO 11. EST EL SISTEMA DE ESTADOS EN DECLIVE? 308

4.5. La unificacin tecnolgica del mundo 323

5. El sistema poltico mundial 3<6

CATERINA GARCfA SEGURA

races de la disciplina en Espaa, la confianza en la autoridad de las instituciones

PRLOGO A LA EDICIN ESPAOLA

PRLOGO A LA EDICIN ESPAOLA

CATERlNA GARCA SEGURA

La sociedad anrquica, son el resultado de una evolucin en el conjunto de la obra de

CATERJNA OARCfA SEGURA

PRLOGO A LA EDICIN ESPAOLA

sistema interestatal y con capacidad suficiente como para pretender desestabilizarlo

Profesora de Relaciones Internacionales

CATERINA GARCA SEGURA

PRLOGO A LA TERCERA EDICIN DE "LA SOCIEDAD ANRQUICA"

El estatus de La sociedad anrquica como texto clsico es evidente. Constituye la

IASOCIEDADANRQUICA Y EL ESTUDIO DE LAS

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La distancia y las diferencias entre Bull y el neorrealismo estn especialmente claras,

EL INSTITUCIONALISMO NEO LIBERAL

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(y an ms del postmodernismo). Bull rechazaba la idea de que las relaciones

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disponibles han aumentado enormemente durante los ltimos veinticinco aos y

PRLOGO A LA TERCERA EDICIN

CAMBIO SISTMICO YTRANSFORMACIN

Un segundo punto que merece la pena destacar es que la preocupacin principal de