CONTROVERSIA CONTRACTUAL/ Declaratoria de incumplimiento/ El demandante

debe demostrar el cumplimiento de sus propias obligaciones en relacin con el

contrato.
En este orden observa la Sala, que no obra en el expediente prueba vlida que
demuestre que la sociedad Asesoras y Consultoras Institucionales Ldta., haya cumplido
a cabalidad con las obligaciones pactadas en el contrato No. 545 de 1998 y sus
adiciones, y mucho menos, que en la ejecucin del mismo la sociedad haya incurrido en
costos mayores al precio pactado en el contrato el cual haya dado lugar a el rompimiento
del equilibrio econmico contractual. Es preciso recordar que de conformidad con la
jurisprudencia contencioso administrativa, para poder solicitar ante el juez la declaratoria
de incumplimiento de una parte o de la totalidad del contrato por parte del contratista, es
indispensable que ste, a su vez, acredite que satisfizo todas y cada una de sus
obligaciones contractuales, de manera tal que hace exigibles las de su co-contratante. En
tales condiciones, al no demostrar la parte demandante, el cumplimiento de sus propias
obligaciones en relacin con el contrato suscrito por el representante de la sociedad
Asesoras y Consultoras Institucionales Ltda., y la Caja Nacional de Previsin Social, no
le asiste derecho en solicitar que se declare el incumplimiento de la entidad demandada,
incumplimiento que valga decir, tampoco fue demostrado. En cuanto al rompimiento del
equilibrio econmico del contrato alegado por el demandante, no se observa en el
expediente documento alguno que acredite los costos y gastos adicionales en que incurri
la sociedad contratista en el desarrollo y ejecucin de las adiciones del contrato suscritas
entre las partes, de los cuales se pueda inferir el desequilibrio contractual, razn por la
cual en el presente asunto, no hay lugar a declarar el mismo.

REPBLICA DE COLOMBIA
RAMA JUDICIAL DEL PODER PBLICO
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA
-SALA DE DECISIN 003SENTENCIA CT No. 002
Popayn, siete (07) de marzo de dos mil doce (2012)
Magistrado Ponente
Referencia:
Radicacin:
Demandante:
Demandado:

Dra. Carmen Amparo Ponce Delgado

Controversias Contractuales
19001-23-00-000-2004-00087-00
Asesoras y Consultoras Institucionales Ltda.
Caja Nacional de Previsin Social CAJANAL EPS

Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la accin de

controversias contractuales interpuesta por el representante legal de la sociedad
ASESORAS Y CONSULTORAS INSTITUCIONALES Ltda., contra la CAJA NACIONAL
DE PREVISIN SOCIAL EPS, con el fin de que se declare el rompimiento del equilibrio

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Demandante: Asesoras y Consultoras Institucionales Ltda.
Demandado: Caja Nacional de Previsin Social CAJANAL EPS

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econmico del contrato y el incumplimiento del mismo por la parte demandada al negar el
reconocimiento y pago de los costos mayores en que incurri la sociedad demandante.
I. ANTECEDENTES
A. LA DEMANDA (Fls. 2 a 19 C. Principal)
1. PRETENSIONES
Primera. Declarar que por hechos NO imputables a la Sociedad ASESORAS Y CONSULTORAS
INSTITUCIONALES LTDA el Contrato 545 de 1998 y las adiciones suscritas generaron un costo para la firma
contratista mayor del precio contratado, lo cual slo aprovech a CAJANAL EPS , en cuyo beneficio se presto el
servicio profesional objeto del mismo contrato, como consecuencia de lo cual se rompi el equilibrio econmico
del contrato, alteracin y rompimiento producido por la falta de planeacin financiera y presupuestal de la
entidad estatal previa a la contratacin lo que no le permiti durante la ejecucin del contrato y sus adiciones contar
con los recursos econmicos necesarios para sufragar los costos que generaban la prestacin del servicio objeto
del Contrato No. 545 de 1998 y las adiciones suscritas por la necesidad nica y exclusiva de CAJANAL
EPS.
Segunda. Declarar que todos los gastos y costos no previstos por parte de CAJANAL EPS al momento de
realizar la invitacin para contratar, ni en la oferta de la Sociedad ASESORAS Y CNSULTORIAS
INSTITUCIONALES LTDA ni en el Contrato 545 de 1998 ni en las adiciones 1 a la 6 en los cuales incurri la
firma Contratista para la ejecucin y cumplimiento del mismo contrato, deben ser asumidos y pagados por
CAJANAL EPS, en cuyo beneficio se ejecuto el objeto de este Contrato. Costos y Gastos que se
encuentran reflejados expresamente en los numerales 24 al 26 del acpite de los hechos del presente
libelo y en los dems hechos y pruebas relacionados.
Tercera. Declarar que al no atender oportunamente los reclamos econmicos presentados por la Contratista
en virtud de lo anterior, a pesar de haberse comprometido a ello, CAJANAL EPS incumpli el Contrato
545 de 1998 incumplimiento que an perdura.
Cuarta. Condenar a CAJANAL EPS a indemnizar (o rembolsar para restablecer el equilibrio econmico
del Contrato) a la Sociedad ASESORAS Y CONSULTORAS INSTITUCIONALES LTDA, con la actualizacin
monetaria y los intereses correspondientes, los mayores costos en los cuales incurri relacionados en los
hechos 24 al 26 y en los dems hechos y en lo que se pruebe durante el proceso que se adelante con ocasin
de la presentacin del presente libelo, pagndole por este concepto la cantidad que se pruebe, lo mismo que los
perjuicios ocasionados por el incumplimiento del contrato.
Quinta. Condenar a CAJANAL EPS para que a ttulo de dao emergente se pague al contratista; a) el mayor
costo respecto de la propuesta, que debi pagar por los costos operacionales y de personal en que incurri
como consecuencia de la mala planificacin de la entidad al momento de determinar y establecer el costo real
del Contrato 545/98. b) mayor costo que debi pagar al asumir los costos administrativos operativos y de
personal de obligacin de CAJANAL EPS para ejecutar el objeto del contrato durante los plazos
acordados en las adiciones 1 a la 6. c) El valor de los servicios que con ocasin de las adiciones el
contratista sufrag y que no fueron tenidas en cuenta por CAJANAL EPS a las cuales se refiere la
solicitud de reconocimiento del desequilibrio econmico presentado por la CONTRATISTA en el mes
de septiembre de 000 a CAJANAL EPS. Costos igualmente insertos en el numeral 8 del Acta de liquidacin
Bilateral suscrita entre las partes el 12 de febrero de2001.
Sexta. Condenar a CAJANAL EPS para que a titulo de lucro cesante, se ordene el pago de los rditos de las
sumas de dinero que resulten como dao emergente, a las tasas de inters legal vigente establecidos por la Ley 80
de 1993 y la indexacin monetaria por la devaluacin ocurrida a las sumas pedidas.
Sptima. Condenar a CAJANAL EPS en las costas y gastos del presente proceso.

2. HECHOS
El 30 de diciembre de 1998, la Caja nacional de Previsin Social EPS celebr con la
sociedad Asesoras y Consultoras Institucionales Ltda, el contrato No. 545 el cual tena

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por objeto la prestacin de los servicios de auditora integral en servicios de salud,

aplicados a los servicios correspondientes a los 4 niveles de complejidad del plan
obligatorio de salud, que en desarrollo de funciones de EPS, presta a sus afiliados
mediante contratos suscritos con IPS. En dicho contrato se estableci un plazo de
duracin de 8 meses contados a partir de la firma del acta de inicio. En cuanto al valor del
contrato se fijo una suma de $ 152.954.959.36, para lo cual CAJANAL EPS contaba con
la respectiva reserva presupuestal.
Posteriormente fue prorrogado el plazo del contrato por medio de las adiciones No. 01 de
23 de septiembre de 1999, 02 de 29 de octubre de 1999, 03 de 29 diciembre de 1999, 04
del 18 de enero de 2000, 05 de 31 de enero de 2000, y adicin No 06 de 10 de febrero de
2000, poca en la que los gerentes generales de la entidad informaron a la firma
contratista que era imposible adicionar en dinero el contrato No 545 de 1998 (respecto a
las adiciones 1, 3, 4, 5 y 6), en tanto la entidad no contaba con la disponibilidad
presupuestal para suplir los honorarios generados por el servicio, sin embargo requera
continuar con el proceso de auditora y revisora de las cuentas mdicas para poder
establecer la realidad de la deuda existente entre CAJANAL EPS con los proveedores y
prestadores de los servicios de salud, razn por la cual solicit tanto a la firma
demandante como a las firmas BDO AUDIT AGE y HALL & HALL Internacional Ltda., que
ejecutaran dichas adiciones mientras se consegua una nueva disponibilidad para
cancelar los servicios prestados.
Sostiene que CAJANAL EPS se benefici con la prestacin de servicio de auditora
integral prestado por la firma contratista en tanto se redujo en un alto porcentaje el costo
de la facturacin por servicios de salud y suministro de medicamentos de la poblacin
usuaria.
El 6 de septiembre de 2000, la representante legal de la sociedad demandante, solicit a
la Direccin General de CAJANAL EPS el reconocimiento y pago ocasionado por el
rompimiento del equilibrio econmico, causado por las adiciones No 1, 3, 4, 5 y 6, las
cuales se suscribieron sin que se adicionara el presupuesto para el pago de los servicios
prestados durante el desarrollo de las mismas. Solicitud que no fue resuelta por la entidad
demandada.
El 12 de febrero de 2001 se realiz la liquidacin bilateral del contrato mediante acta
suscrita entre el Asesor Gerencia General de CAJANAL EPS y la representante legal de
la sociedad Asesoras y Consultoras Institucionales Ltda, en la que afirma el demandante
se puede constatar el cumplimiento estricto por el contratista, de cada una de las
obligaciones adquiridas con la celebracin del contrato y sus 6 adiciones.
De conformidad con el acta de liquidacin se tiene que CAJANAL reconoci la existencia
de un saldo a favor de Asesoras y Consultora Institucionales Ltda., por valor de
$820.650.88, correspondiente al valor pactado en la clusula 8 del contrato y la adicin
No 02 de 29 de octubre de 1999.
En dicha acta se deja constancia por el contratista que la entidad est obligada a realizar
el pago de los costos de operacin en que se incurri en la ejecucin de las adiciones del

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contrato, los cuales no fueron cancelados por CAJANAL EPS y que ascienden a la suma
de $ 32.000.000, sin incluir al valor correspondiente a honorarios por prestacin de
servicios.
El 6 de junio de 2001, el representante legal de la firma contratista present derecho de
peticin ante el jefe de la oficina jurdica de CAJANAL EPS, solicitando el pago de las
sumas adeudadas plasmadas en el acta de liquidacin suscrita el 12 de febrero de 2001,
incluyendo el pago de los costos operacionales en que incurri y que dio lugar al
desequilibrio econmico del contrato No. 545 de 1998. En respuesta a dicha peticin la
entidad nicamente orden cancelar el valor correspondiente a la suma sealada en el
acta de liquidacin suscrita, guardando silencio frente al pago de los costos de operacin.
Manifiesta que en un caso similar, CAJANAL EPS en virtud de una conciliacin celebrada
ante la Procuradura Judicial con la firma BDO AUDIT AG, orden el pago a dicha firma
por los servicios prestados en los perodos en que no se cont con disponibilidad
presupuestal al momento de suscribirse las adiciones.
El 21 de abril de 2003, celebra audiencia de conciliacin prejudicial ante el Procurador
Dcimo Judicial Delegado, la cual es declarada fracasada en tanto CAJANAL decide no
conciliar.
3. ARGUMENTOS JURDICOS DE LA DEMANDA
Seala como normas violadas las siguientes:
Normas Constitucionales: Artculos 13, 23, 25, 29 y 85
Normas legales: Ley 80 de 1993: Artculos 3, 4, 5, 14, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 40 y 50.
Seala que la entidad demandada no plante ni determin con antelacin a la realizacin
de la contratacin de los servicios de auditora integral de salud, los costos y tiempo real
de ejecucin que debido a la necesidad del objeto a contratar iba a ser requerido por la
entidad para suplir la necesidad de la contratacin, hecho que ocasion el rompimiento de
la ecuacin econmica del contrato causndole perjuicios al contratista, los cuales afirma
aun persisten haciendo ms gravosa su situacin.
Seala que el artculo 27 de la ley 80 de 1993, confiere a las partes del contrato estatal la
facultad de restablecer mediante el reconocimiento de gastos adicionales, costos
financieros o intereses, el equilibrio contractual que se haya roto por causas no
imputables a quien resulte afectado.
En este sentido sostiene que el artculo 5 ibdem, dispone que los contratistas tendrn
derecho, previa solicitud, a que la administracin restablezca el equilibrio de la ecuacin
econmica del contrato a punto de no prdida por la ocurrencia de situaciones imprevistas
que no sean imputables a los contratistas. Considera que cuando los factores que
generan ese desequilibrio econmico del contrato son extraos, ajenos al contratista, la
nica forma de mantener la ecuacin financiera es que la administracin asuma los
costos necesarios para que su contratante no solo obtenga el monto de las inversiones
realizadas dentro del curso ordinario y an extraordinario de la ejecucin del contrato,

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sino que adems deber reconocerle utilidades, lucros o ganancias ceidas a las
condiciones iniciales del contrato.
Finalmente sostiene que se debe reconocer a la sociedad Asesoras y Consultora
Institucionales Ltda., la prestacin de los servicios recibidos a satisfaccin por la entidad,
cuyos costos no fueron previstos por la entidad contratante y que deben ser cancelados,
de lo contrario implicara un enriquecimiento sin causa para CAJANAL EPS.
B. LA CONTESTACIN (Fls. 48 a 59 C. principal)
La entidad demandada se opone a todas y cada una de las pretensiones de la demanda.
Frente a los hechos expuestos por el demandante, manifiesta que si bien es cierto el
contrato fue objeto de adiciones, con estas se determin prorrogar el plazo del contrato en
vista de que el contratista no haba podido cumplir con el objeto contractual, sin que se
pactaran en las mismas beneficios econmicos salvo para la adicin No. 2, en la que si se
dispuso una adicin al presupuesto y que se encuentra debidamente cancelada.
Sostiene que la anotacin que se incluy en el acta de liquidacin se realiz a solicitud
exclusiva del contratista sin ningn hecho legal o fctico que lo sustente.
Advierte que el caso mencionado por el demandante, relacionado con la firma BDO
AUDIT AGE, es totalmente diferente al asunto que se debate, en tanto el valor conciliado
con dicha firma, constaba en la adicin del contrato suscrito con la misma.
Propone como excepciones la inexistencia de la obligacin y la caducidad de la accin,
argumentando que si bien el contrato termin el 29 de febrero del 2000, la demanda fue
presentada por fuera de los dos aos establecidos en el artculo 136 del CCA.
C. ALEGATOS DE LAS PARTES
Las partes demandante y demandada no presentaron escrito de alegatos de conclusin.
D. CONCEPTO DEL MINISTERIO PBLICO
El Ministerio Pblico no rindi concepto dentro del presente proceso.
E. TRMITE
La demanda de la referencia fue presentada el 21 de abril de 2003 y admitida por auto de
fecha 16 de febrero de 2004. Por otra parte, el proceso se fij en lista del 23 de agosto al
03 de septiembre de 2004.
La parte demandada present escrito de contestacin de la demanda el 17 de agosto de
2004, es decir dentro del trmino de fijacin en lista.
A travs de auto de fecha 11 de noviembre de 2004, en vista de que no se hizo solicitud
expresa de prctica de pruebas, se corre traslado a las partes para alegar de conclusin.
Por auto de 06 de agosto de 2009, se declara la nulidad de lo actuado a partir del auto de
11 de noviembre de 2004 por medio del cual se corri traslado a las parte para alegar, en

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tanto se omiti surtir la audiencia de conciliacin del pargrafo 1 del artculo 75 de la ley
80 de 1993, audiencia que finalmente se celebr el da 06 de octubre de 2009,
declarndose fracasada.
Nuevamente por medio de auto de 08 de octubre de 2009, se corri traslado a las partes
para que alegaran de conclusin y al Ministerio Pblico para que rindiera concepto si
eventualmente lo consideraba,
El expediente ingresa finalmente para fallo el 03 de noviembre de 2009.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con lo establecido en el artculo 132 numeral 5 del Cdigo Contencioso
Administrativo, sta Corporacin es competente para conocer en primera instancia del
proceso de la referencia.
2. Caducidad
La Caja Nacional de Previsin Social, propuso la excepcin de caducidad de la accin,
argumentando que si bien el contrato haba terminado el 29 de febrero de 2000, la
demanda debi presentarse dentro de los dos aos siguientes de conformidad con el
artculo 136 del C.C.A., considerando que al ser interpuesta la demanda por fuera de
dicho trmino, ya haba operado el fenmeno de caducidad.
Es preciso sealar, que el artculo 136 del C.C.A. respecto a la caducidad de la accin de
controversias contractuales seala:
...
10. En las relativas a contratos, el trmino de caducidad ser de dos (2) aos que se
contar a partir del da siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho
que les sirvan de fundamento.
En los siguientes contratos, el trmino de caducidad se contar as:
a) En los de ejecucin instantnea, a ms tardar dentro de los dos (2) aos siguientes a
cuando se cumpli o debi cumplirse el objeto del contrato;
b) En los que no requieran de liquidacin, a ms tardar dentro de los dos (2) aos
siguientes, contados desde la terminacin del contrato por cualquier causa;
c) En los que requieran de liquidacin y sta sea efectuada de comn acuerdo por las
partes, a ms tardar dentro de los dos (2) aos, contados desde la firma del acta;
d) En los que requieran de liquidacin y sta sea efectuada unilateralmente por la
administracin, a ms tardar dentro de los dos (2) aos, contados desde la ejecutoria
del acto que la apruebe. Si la administracin no lo liquidare durante los dos (2) meses
siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del
establecido por la ley, el interesado podr acudir a la jurisdiccin para obtener la
liquidacin en sede judicial a ms tardar dentro de los dos (2) aos siguientes al
incumplimiento de la obligacin de liquidar;

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...

En este sentido, dado que el contrato es de aquellos que requieren liquidacin, siendo la
misma efectuada de mutuo acuerdo entre las partes el 12 de febrero de 2001(Fl. 12 a 15),
la presente accin fue interpuesta dentro del trmino de caducidad sealado en la norma
citada, en tanto el trmino de caducidad empez a contar desde el 13 de febrero 2001;
sin embargo, segn acta de conciliacin No. 055 de 2003 de la Procuradura Tercera
Judicial (fl. 43), el da 10 de febrero de 2003, faltando 4 das para caducar la accin, se
present por la parte accionante solicitud de conciliacin ante la procuradura, que
finalmente se llev a cabo el da 21 de abril del 2003 sin que se llegara a ningn acuerdo,
fecha a partir de la cual se reanudo el conteo de la caducidad, siendo presentada la
demanda el 21 de abril de 2003, antes del vencimiento de los dos aos establecidos en la
citada ley.
As entonces, de conformidad con lo expuesto no prospera la excepcin propuesta por la
parte demanda.
3. Cuestin Previa
Observa la Sala que a pesar de haberse solicitado pruebas en el escrito de la demanda,
estas no fueron decretadas omitindose la etapa probatoria, al considerarse en el auto que
corri traslado para alegar que las mismas no haban sido solicitadas.
Al respecto es preciso mencionar que si bien es cierto el numeral 6 del artculo 140 del
Cdigo de Procedimiento Civil, establece como causal de nulidad el omitir los trminos
y oportunidad para pedir o practicar pruebas1, dicha nulidad no fue alegada por las
partes, a pesar de que por auto de 01 de agosto de 2011 proferido por el despacho, se
dispuso poner en conocimiento la nulidad generada por la omisin de la etapa probatoria,
advirtiendo que de no ser alegada, la misma quedara saneada (Fl. 137 C. principal).
En este orden, en tanto la causal de nulidad planteada resulta ser de aquellas
susceptibles de ser saneadas y dado que las partes guardaron silencio omitiendo alegarla
dentro del trmino oportuno, considera la Sala que la misma se encuentra saneada.
4. Problema jurdico
El problema jurdico concierne en determinar si en la ejecucin del contrato No. 545 de
1998 y sus adiciones, la sociedad demandante incurri en costos mayores al valor
pactado en el contrato principal, al punto de romper el equilibrio econmico del mismo, y
si en consecuencia la Caja Nacional de Previsin Social incumpli contractualmente las
obligaciones que adquiri con la sociedad Asesoras y Consultoras Institucionales Ltda.,
al no reconocer y pagar los costos en que incurri el contratista.
Para tal efecto, la sala en primer lugar determinar el marco legal y jurisprudencial
referido al equilibrio econmico contractual y el incumplimiento del contrato, para luego
abordar el estudio del caso concreto.
Es preciso sealar que el proceso de contratacin adelantado en el presente caso, se

ARTCULO 140. CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los
siguientes casos:
()
6. Cuando se omiten los trminos u oportunidades para pedir o practicar pruebas o para formular alegatos
de conclusin.
()

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hizo bajo las normas de la ley 80 de 1993.

5. El rompimiento de equilibrio econmico del contrato
Dado que se requiere cumplir con los fines esenciales del Estado, las entidades estatales
pueden contratar con particulares para que ejecuten las tareas correspondientes. En este
sentido, surge una relacin negocial entre el contratista quien se compromete a la
consecucin de tales fines y el contratante quien adems de generar un provecho
econmico a favor del primero, satisface el inters pblico.
En el desarrollo del contrato, se debe velar por mantener el equilibrio econmico, sin
embargo, frente a ciertas circunstancias imprevisibles, se puede ver alteradas las
condiciones econmicas del contrato.
Al respecto el Consejo de Estado ha manifestado:
El equilibrio econmico se ve afectado por tres causas: 1) actos o hechos imputables
a la administracin contratante, referidos por ejemplo, al pago inoportuno de las
cuentas de cobro presentadas por el contratista, o a la falta de oportunidad en la
aprobacin de la documentacin necesaria para el desarrollo del contrato, tal como
diseos o planos de las obras a realizar; 2) actos de la administracin ya no como
contratante sino como Estado, analizados a luz de la teora del hecho del prncipe; y
3) actos o hechos ajenos a las partes del contrato, o factores sobrevinientes,
abordados generalmente desde la perspectiva de la teora de la imprevisin.
La teora de la imprevisin regula los efectos de tres situaciones que se pueden
presentar al ejecutar un contrato: un suceso que se produce despus de celebrado el
contrato cuya ocurrencia no era previsible al momento de suscribirlo, una situacin
preexistente al contrato pero que se desconoca por las partes sin culpa de ninguna de
ellas, y un suceso previsto, cuyos efectos dainos para el contrato resultan ser tan
diferentes de los planeados, que se vuelve irresistible. En general, estas tres
situaciones se encuentran reglamentadas, principalmente, en los artculos 4 numeral
3 y 8; 5 numeral 1; 25 numeral 14; 27 y 28.
En aplicacin de dicha teora, ninguno de los anteriores sucesos o situaciones
impide el cumplimiento del objeto contractual, pero en todo caso, su desarrollo
se hace ms oneroso en razn del hecho imprevisible. No obstante, las partes
contratantes pueden prever la ocurrencia de dichos imprevistos, y convenir el
mecanismo de reajuste o revisin de precios al que se refiere el numeral 8 del artculo
4 de la Ley 80 de 1993.
Con esto se pretende, pues, mantener la ecuacin contractual cuando se presentan
aumentos en los costos del contrato. Al efecto, Esta Sala ha sido reiterativa en
afirmar que si bien la revisin de los precios del contrato se impone en los casos en
que ste resulta desequilibrado econmicamente, cuando se presentan alteraciones
por causas no imputables al contratista, independientemente de que las partes lo
hayan pactado o no, para efectos de determinar si tal revisin es procedente, es
necesario tener en cuenta, de una parte, que la modificacin de circunstancias y su
incidencia en los costos del contrato deben estar demostradas, y de otra, que las
reclamaciones respectivas deben haberse formulado por el contratista a la
Administracin durante la ejecucin del contrato o, a ms tardar, en el momento de
su liquidacin. En caso contrario, las pretensiones relativas al reconocimiento de los
correspondientes reajustes estn llamadas al fracaso.
()
As las cosas, cuando las condiciones econmicas pactadas en el contrato fueren
alteradas en perjuicio de una de las partes por causas no imputables a sta, ocurridas
durante la ejecucin del contrato, se impone la obligacin de restablecer el equilibrio
financiero. En efecto, el artculo 27 de la ley 80 de 1993 dispone que en los contratos

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estatales se mantendr la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones

surgidos al momento de proponer o de contratar, segn el caso. Si dicha igualdad o
equivalencia se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, las partes
adoptarn en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su
restablecimiento (). Lo anterior, independientemente de que se haya o no pactado
en el contrato.
La verificacin de dicho equilibrio impone la obligacin de valorar la ecuacin
financiera en cada caso particular, analizando los valores acordados en el contrato,
de manera tal que se pueda establecer si el mismo ha permanecido inalterado. En
caso contrario, es menester dilucidar a quin le es imputable el quiebre de dicha
ecuacin, con el objetivo de que la restablezca.
El equilibrio econmico se ve afectado por tres causas: 1) actos o hechos imputables a
la administracin contratante, referidos por ejemplo, al pago inoportuno de las
cuentas de cobro presentadas por el contratista, o a la falta de oportunidad en la
aprobacin de la documentacin necesaria para el desarrollo del contrato, tal como
diseos o planos de las obras a realizar; 2) actos de la administracin ya no como
contratante sino como Estado, analizados a luz de la teora del hecho del prncipe; y
3) actos o hechos ajenos a las partes del contrato, o factores sobrevinientes,
abordados generalmente desde la perspectiva de la teora de la imprevisin.2

En virtud de lo anterior, resulta claro que si bien el equilibrio econmico de un contrato se

puede ver afectado por la presencia de situaciones imprevisibles, ello no entraa la
imposibilidad absoluta de cumplimiento del contrato dentro de los plazos fijados, en tanto,
a quien le sea imputable dicho quiebre del equilibrio econocmico, corresponder
restablecerlo.
6. Incumplimiento del contrato y la carga de la prueba de quien lo alega
En cuanto al incumplimiento del contrato, el Consejo de Estado ha sostenido que en los
contratos estatales bilaterales celebrados por la Administracin, por llevar implcita la
condicin resolutoria el contratista no puede alegar el incumplimiento de la entidad
contratante si por otra parte no demuestra el cumplimiento de sus propias obligaciones.
En virtud del contrato bilateral cada una de las partes se obliga para con la otra a dar,
hacer o no hacer alguna cosa inmediatamente, al vencerse un plazo o al ocurrir alguna
condicin, de conformidad con los trminos de la estipulacin (arts. 1494, 1495, 1530 y
ss. 1551 y ss. Cdigo Civil). Por l cada contratante acude a prestar su consentimiento
en la confianza en que la otra ejecutar las obligaciones recprocas acordadas al tenor
del contrato y en el tiempo debido. Empero, sucede que en ocasiones una de las partes
se sustrae del compromiso y no satisface su obligacin para con el otro al tiempo de su
pago, incurriendo en un incumplimiento, vicisitud que se traduce en una obligacin
frustrada por obra de uno de los sujetos del vnculo y que por tal motivo es sancionada
por el ordenamiento jurdico.
()
En sntesis, es principio general el que los contratos se celebran para ser cumplidos y,
como consecuencia de su fuerza obligatoria, que las partes deban ejecutar las
prestaciones que emanan de l en forma integra, efectiva y oportuna, de suerte que el
incumplimiento de las mismas, por falta de ejecucin o ejecucin tarda o defectuosa, es
sancionada por el orden jurdico a ttulo de responsabilidad subjetiva y por culpa, que
slo admite exoneracin, en principio, por causas que justifiquen la conducta no

CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION TERCERA. Consejera ponente: OLGA
MELIDA VALLE DE DE LA HOZ. 7 de marzo de 2011. Radicacin nmero: 25000-23-26-000-1997-04638-01(20683)

Radicacin: 19001-23-00-000-2004-00087-00
Demandante: Asesoras y Consultoras Institucionales Ltda.
Demandado: Caja Nacional de Previsin Social CAJANAL EPS

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imputable al contratante fallido (fuerza mayor, caso fortuito, hecho de un tercero o

culpa del contratante, segn el caso y los trminos del contrato).
()
Ahora bien, sabido es que existe responsabilidad contractual slo a condicin de que
cualquiera de las partes deje de ejecutar por su culpa el contrato y haya causado un
perjuicio al acreedor. Para que se estructure esa responsabilidad contractual por
infraccin a la ley del contrato, debe demostrarse: (i) el incumplimiento del deber u
obligacin contractual, bien porque no se ejecut o lo fue parcialmente o en forma
defectuosa o tarda; (ii) que ese incumplimiento produjo un dao o lesin al patrimonio
de la parte que exige esa responsabilidad y, obviamente, (iii) que existe un nexo de
causalidad entre el dao y el incumplimiento.
Es importante destacar que esa carga de la prueba que pesa sobre quien alega y
pretende la declaratoria de incumplimiento en los contratos sinalagmticos tiene una
doble dimensin, tal y como lo explicado la Sala as:
.tratndose de contratos sinalagmticos, no se hacen exigibles para una parte, hasta
tanto la otra no cumpla la que le corresponde (Art. 1609 C.C.). Desde sta perspectiva,
para la Sala es evidente que para poder solicitar ante el juez la declaratoria de
incumplimiento, de una parte o de la totalidad del contrato por parte del contratista,
es indispensable que ste, a su vez, acredite que satisfizo todas y cada una de sus
obligaciones contractuales, de manera tal que hace exigibles las de su co-contratante.
En este sentido, no resulta procedente solicitar solamente la declaratoria de
incumplimiento del contrato (), sin antes haber acreditado plenamente el
cumplimiento propio de quien lo alega, pues ello constituira una pretensin
incongruente, donde una eventual condena devendra en injusta e irregular, en tanto no
est plenamente establecido que el incumplimiento del co-contratante obedeci a mora
en el pago de la obligacin, que sera, en el presente caso, la nica situacin que
justificara la condena solicitada (Negrillas originales).
()
Quiere decir lo anterior que el xito de la accin de controversias contractuales de que
trata el artculo 87 del C.C.A. cuando se pretende obtener el incumplimiento del
contrato y la condena en perjuicios presupone que la parte que la ejerce acredite en el
proceso haber cumplido o estado presto a cumplir sus obligaciones; o lo que es igual,
para abrir paso a pretensiones en ese sentido la parte que las invoca debe probar que
satisfizo las obligaciones que le incumben o se allan a hacerlo, para demostrar que la
otra parte est en un incumplimiento de las obligaciones a su cargo, que stas son
exigibles y que, por tanto, se encuentra en mora para su pago.3

Caso concreto:
Expone la parte actora que en la ejecucin del contrato, concretamente con las adiciones
No. 1, 3,4, 5 y 6 de dicho contrato, la sociedad Asesoras y Consultoras Institucionales
Ltda., incurri en costos mayores al precio contratado, valores que la entidad se neg a
reconocer, previa solicitud, en la correspondiente liquidacin de mutuo acuerdo efectuada
el 21 de febrero de 2000, hecho que ha consideracin del demandante implica un
incumplimiento del contrato por parte de la entidad estatal.
Siendo claro lo anterior, pasa la Sala a relacionar las pruebas obrantes en el proceso a fin
de determinar si se encuentra demostrado o no lo alegado por el demandante:
-

Certificado de existencia y representacin de la sociedad Asesoras y Consultoras

3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio.
Bogot, D.C., veintids (22) de julio de dos mil nueve (2009). Radicacin nmero: 23001-23-31-000-1997-08763-01(17552)

Radicacin: 19001-23-00-000-2004-00087-00
Demandante: Asesoras y Consultoras Institucionales Ltda.
Demandado: Caja Nacional de Previsin Social CAJANAL EPS

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Institucionales Ltda. (Fl. 1 a 3)

-

Copia autntica del Contrato No. 545 de 30 de diciembre de 1998, celebrado entre
la Caja Nacional de Previsin Social y Asesoras y Consultoras Institucionales
Ltda., el cual tiene por objeto: (Folio 18 y siguientes)
PRIMERA- OBJETO DEL CONTRATO. Prestar los servicios de Auditora Integral en
servicios de salud (Auditora Mdica, Auditora Clnica, Auditora y Revisora de Cuentas
Mdicas, Auditora de Servicios y Auditora Farmacutica), aplicada a los servicios de Salud
correspondientes a los cuatro niveles de complejidad del Plan Obligatorio de Salud, que en
desarrollo de sus funciones de E.P.S. CAJANAL presta a sus afiliados; mediante los contratos
suscritos y los que llegare a suscribir con I.P.S.(s), en la seccional CAUCA.

El valor del contrato es de $ 152.954.959.36, y el plazo establecido es de 8 meses

contados a partir de la suscripcin del Acta de iniciacin del contrato, siendo
prorrogable antes del vencimiento por voluntad de las parte.
-

Copia autntica de la Adicin No. 2 del contrato No. 545 de 1998 suscrito entre las
partes, en la que se estipul una prorroga con el fin de que el contratista
continuara ejecutando parcialmente el objeto contractual nicamente en lo
referente a Auditora y Revisora de Cuentas Mdicas, y se adicion dicho
contrato por el valor de $ 14.200.000. (Folio 26)

Copia autntica de las Adiciones No. 3, 4, 5, y 6 del contrato No. 545 de 1998
suscrito entre las partes, en el que se estipul prorrogar el contrato por trminos
definidos, sin modificar las dems clusulas del contrato. (Folio 27 y siguientes)

Derechos de peticin radicados el 06 de septiembre de 2000 y 06 de junio de

2001, en los que la sociedad demandante solicita a la Caja Nacional de Previsin
Social CAJANAL EPS, el pago de las sumas adeudadas y causados con ocasin
a la ejecucin del contrato No. 545 de 1998 y sus adiciones. (Folio 36 y
siguientes)

De los documentos mencionados, se puede inferir que la parte demandante celebr el 30

de diciembre de 1998, un contrato con la Caja Nacional de Previsin Social, con el fin de
que se prestaran servicios de auditora integral en servicios de salud, y que
posteriormente dicho contrato fue objeto de adiciones suscritas por las partes, en las que
se determin prorrogar el plazo de la ejecucin del contrato, el cual finamente tuvo como
trmino de vencimiento el 29 de febrero de 2000.
Se observa que en las adiciones del contrato 545 de 1998, - Adicin No. 3, 4, 5 y 6 -,
suscritas entre las partes, se estableci prorrogar por un trmino definido el plazo del
contrato, sin que en las mismas se estableciera adicin presupuestal alguna, sealndose
incluso en las adiciones No. 5 y 6 del contrato, que dicha prorroga tena como propsito
concluir el proceso de auditora y revisora de cuentas mdicas correspondientes a los
servicios prestados en el ao de 1999 y, consolidar las objeciones y glosas a que haya
lugar.
En este sentido se puede inferir, que las adiciones suscritas tenan como fin prorrogar el
plazo del contrato para lograr el cumplimiento total de las obligaciones pactadas en el
mismo, sin que implicara un aumento del valor pactado en el contrato principal.
Afirma el demandante, que con el fin de lograr que la entidad demandada reconociera y
pagara los costos operacionales en que incurri la sociedad en la ejecucin del contrato y
sus adiciones, elev derechos de peticin realizando dicha reclamacin, mencionando
que en el acta de liquidacin bilateral del contrato se dej constancia de dicha situacin.
Respecto al Acta de liquidacin bilateral del contrato No. 545 de 1998, observa la Sala
que con la demanda fueron allegados una serie de documentos en copia simple, con la

Radicacin: 19001-23-00-000-2004-00087-00
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Demandado: Caja Nacional de Previsin Social CAJANAL EPS

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anotacin de fiel fotocopia tomada de FOTOCOPIA que reposa en los archivos

respectivos, los cuales no pueden ser valorados en tanto no constituyen medios de
conviccin que puedan tener la virtualidad de hacer constar o demostrar los hechos que
con las mismas se pretenda hacer valer ante la jurisdiccin, en cuanto su estado
desprovisto de autenticacin impide su valoracin probatoria, conforme lo dispone el
artculo 254 del Cdigo de Procedimiento Civil 4.
En este orden observa la Sala, que no obra en el expediente prueba vlida que
demuestre que la sociedad Asesoras y Consultoras Institucionales Ldta., haya cumplido
a cabalidad con las obligaciones pactadas en el contrato No. 545 de 1998 y sus
adiciones, y mucho menos, que en la ejecucin del mismo la sociedad haya incurrido en
costos mayores al precio pactado en el contrato el cual haya dado lugar a el rompimiento
del equilibrio econmico contractual.
Es preciso recordar que de conformidad con la jurisprudencia contencioso administrativa,
para poder solicitar ante el juez la declaratoria de incumplimiento de una parte o de la
totalidad del contrato por parte del contratista, es indispensable que ste, a su vez,
acredite que satisfizo todas y cada una de sus obligaciones contractuales, de manera tal
que hace exigibles las de su co-contratante. En tales condiciones, al no demostrar la parte
demandante, el cumplimiento de sus propias obligaciones en relacin con el contrato
suscrito por el representante de la sociedad Asesoras y Consultoras Institucionales
Ltda., y la Caja Nacional de Previsin Social, no le asiste derecho en solicitar que se
declare el incumplimiento de la entidad demandada, incumplimiento que valga decir,
tampoco fue demostrado
En cuanto al rompimiento del equilibrio econmico del contrato alegado por el
demandante, no se observa en el expediente documento alguno que acredite los costos y
gastos adicionales en que incurri la sociedad contratista en el desarrollo y ejecucin de
las adiciones del contrato suscritas entre las partes, de los cuales se pueda inferir el
desequilibrio contractual, razn por la cual en el presente asunto, no hay lugar a declarar
el mismo.
Probar los hechos que interesen al demandante es una carga que no puede suplir la Sala,
debido que es al interesado en demostrar los hechos que le beneficien, en quien radica la
obligacin de demostrarlos y es a quien corresponde convencer al juez en este caso, que
cumpli cabalmente con sus obligaciones contractuales y que incurri en mayores costos
en la ejecucin del contrato; lo contrario equivaldra a trasladar la carga de la prueba al
fallador, quien si bien tiene el deber de interpretar la demanda y de decretar pruebas de
oficio, no puede remediar la inactividad del accionante, ni actuar como si fuera tal. Sobre
todo cuando la ley le impone esa obligacin en el artculo 177 del Cdigo de

El numeral 2 del artculo 254 establece que las copias tendrn el mismo valor probatorio del original cuando sean
autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente. La razn de ser de
esta exigencia es elemental, ya se trate de transcripcin del documento o de reproduccin mecnica del original
(fotocopia): resultara imposible saber con certeza que la una o la otra corresponde al original, de no existir la
autenticacin. Esa nota de autenticacin debe ser original en cada copia. As lo defini expresamente el Consejo de
Estado, en sentencia de abril 4 de 1980:
Es claro que la ley le da a las copias un valor probatorio similar al del documento original, pero, como es obvio, la
diligencia que da fe de que la copia que se sella corresponde al documento original o a una copia debidamente
autenticada, debe ser cumplida directamente por el funcionario autenticante, sin que pueda suplirse con la adjuncin
de una simple copia con la atestacin original referida. En otros trminos, toda copia debe tener un sello de
autenticacin propia para poder ser valorada como el documento original. (Consejo de Estado, sentencia de abril
4/80 magistrado ponente, Carlos Betancourt Jaramillo).
As, la exigencia del numeral 2 del artculo 254 es razonable, y no vulnera el artculo 83 de la Constitucin, como
tampoco el 228. En este caso, la autenticacin de la copia para reconocerle el mismo valor probatorio del original
es un precepto que rige para todas las partes en el proceso, y que no tiene otra finalidad que rodear de garantas de
certeza la demostracin de los hechos, fundamento del reconocimiento de los derechos.

Radicacin: 19001-23-00-000-2004-00087-00
Demandante: Asesoras y Consultoras Institucionales Ltda.
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Procedimiento Civil que prev: Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las
normas que consagran el efecto jurdico que ellas persiguen.
Por lo anterior, la Sala denegar las pretensiones de la demanda.
En mrito de las consideraciones que anteceden, el Tribunal Administrativo del Cauca,
administrando justicia en nombre de la Repblica de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda de controversias contractuales
instaurada por el representante de la sociedad ASESORAS Y CONSULTORAS
INSTITUCIONALES Ltda., contra la Caja Nacional de Previsin Social CAJANAL EPS.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, archvese el expediente.
NOTIFQUESE Y CMPLASE
Constancia. El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesin de la
fecha.
Los Magistrados

CARMEN AMPARO PONCE DELGADO

HORACIO CORAL CAICEDO

CARLOS H. JARAMILLO DELGADO