Hirshman - Economia Politica Industrializacion

LA ECONOMA POLTICA DE LA INDUSTRIALIZACIN A TRAVS DE LA SUSTITUCIN DE
IMPORTACIONES EN AMRICA LATINA

Author(s): Albert O. Hirschman
Source: El Trimestre Econmico, Vol. 35, No. 140(4) (Octubre-Diciembre de 1968), pp. 625-658
Published by: Fondo de Cultura Econmica
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/20856030
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LAEC0N0M1APOLITICADE LA
A TRAVfiS
INDUSTRIALIZACION
DE LA SUSTITUCIONDE
EN AMERICALATINA*
IMPORTACIONES
AlbertO. Hirschman
(Universidadde Harvard)
Introduction: El desengano de la industrialization en America Latina.

1-1. Cuatro impulsos de la industrializacion a traves de la sustitucionde
importaeiones (Isi); II. Caracteristieas de la fase inicial de la Isi: indus
trializacion por etapas bien diferenciadas; la industrializacion tardia v$
la industrializacionmuy tardia; las fuentes del empresariado; la fase
exuberante
de la Isi y sus consecuencias
III. El
alegado
agota
de exportar manufacturas:
incapacidad
"estructurales".
Conclusion.
cau
politicas;
miento de la Isi; un modelo ingenuo de agotamiento y un modelo semi

ingenuo; critica del modelo semi-ingenuo: la importancia de la politica;
IV. Los determinantes economicos, politicos y tecnologicos del proceso
de efecto hacia
sas y remedios
atras; V.
La
Introduction:El desengano de la industrializationenAmerica Latina

la industrializacion
hace mucho,
figuraba entre las prescripciones
de politica con mayor jerarquia para sacar a America Latina y otras regio
social y politico. Sin embar
nes subdesarrolladas
de su atraso economico,
con
se
considerable
en
ha
los ultimos anos,
desengano
experimentado
go,
un
examen de
del problema. Este documento hara
esta solucion particular
a traves de la sustitucion
industrializacion
la
de
caracteristieas
algunas
No
de importaeiones (Isi) y hara una evaluation de su desarrollo y de las
principales
aspectos
Se tomaran en cuenta algunos

que ha encontrado.
del problema,
economieos
pero se prestara particular
dificultades
puramente
*
a eabo
eonferencias
llevadas
de este trabajo fue el tema de algunas
La version preliminar
de Instrucao
Brasileira
de la Sociedad
en el verano de 1967 en Rio de Janeiro bajo los auspicios
de Colombia
Nacional
de Planificacion
del Departamento
y el
y, en Bogota,
bajo los auspicios
Por sus comentarios
detalla
de Harvard.
de la Universidad
sobre el Desarrollo
Servicio Consultor
a Christopher
Nathan
Gottfried Haberler,
Rosenberg,
Henry Ro
Clague,
dos, doy las gracias
de Abel
(Version al castellano
y Raymond Vernon.
Judith Tendler
Schydlovsky,
sovsky, Daniel
con el permiso
en El Trimestre
Economico
expreso del autor y de
Se publica
J. Navarro.)
The QuarterlyJournalofEconomics (vease vol. LXXXII, febrerode 1968, pp. 1-32.)

625
EL TRIMESTREECONOMICO
626
atencion a sus interrelacionescon la vida social y politica. La facilidad con
en forma de hipo
que se sugieren estas interrelaciones ?principalmente
indica que las ciencias sociales no
tesis tentativas y aun no verificadas?
este
fertil.
han descuidado
campo
Para dar un marco a nuestra eneuesta, vamos a citar a algunos econo
mistas destacados de America Latina para ilustrarel cambio de actitud ha

eia
como panacea
de
los males
de la region.
En su conocido "manifiesto" de 1949 Raul Prebisch dijo:
Anteriormente a la gran depresion, el desarrollo de los paises latinoameri

canos recibia un gran estimulo del extranjero a traves del constante au
mento de las exportaciones. No hay motivo para creer, al menos por el
presente, que este fenomeno volvera a presentarse con la misma extension,
excepto bajo circunstancias muy especiales. Estos paises ya no tienen al
ternativa entre un vigoroso crecimiento por este cauce y la expansion inter
na a traves de la industrializacion. La industrializacion se ha convertido en
el mas importante medio de expansion.. ,x
anos mas
Trece
tarde, Prebisch
escribio
otro documento
basico
sobre
America Latina, en cierto sentido su mensaje de despedida a sus amigos

al tomar posesion del nuevo cargo de Secretario General
de Naciones
Unidas
sobre Comercio
En
de la Conferencia
y Desarrollo.
se presenta mas bien de manera
dis
este documento
latinoamericanos
tinta:
...
se
desarrollo
en
nuestros
paises
una
estructura
casi
industrial
aislada
del mundo exterior. El criterio de seleccion no se baso en consideraciones de

oportunidad economica, sino en la factibilidad inmediata, cualquiera que
se han aumentado los aranceles a tal punto
fuera el costo de produccion...
son
?como
los mas altos del mundo. No
indudablemente
que
promedio?
es inusitado encontrar tarifas por arriba del 500 por ciento... Como es bien
sabido, la proliferacion de toda clase de industrias en un mercado cerrado
ha privado a los paises latinoamericanos de las ventajas de la especializa
cion y de las economias de escala, y debido a las excesivas tarifas y res
tricciones, no se ha desarrollado una saludable competencia interna, con
el detrimento de una produccion eficiente.. ?
Si hojeamos los escritosde Celso Furtado, el cambio de opinion resalta
todavia mas.
En
I960,
despues
de una
decada
o mas
1 El desarrollo
Latina
economico
de America
y sus principales
ciones Unidas,
1950), p. 6.
2 Hacia
una dindmica del desarrollo de America Latina
(Nueva
p.
71.
(Edicion
de
problemas
York,
avance
rapido
(Nueva
Naciones
York,
Unidas,
del F.C.E.)
Na
1963),
Y SUSTITUCION
INDUSTRIALIZACION
DE IMPORTACIONES
Furtado
industrial,
la resultante
celebro
"transferencia
de
627
los centros
decision", del extranjero al Brasil, en terminoscasi liricos:
de
... hasta ahora la economia brasilena

podria contar con su propio elemento
dinamico: inversiones industriales respaldadas por el mercado interno. El
crecimiento rapidamente se volvio bidimensional. Cada nuevo
impulso ha
cia adelante signifiearia mayor diversification estructural, mas altos niveles
de productividad, una mayor cantidad de recursos para inversion, una ex
pansion mas rapida del mercado interno y la posibilidad de que estos im
se
pulsos
fueran
permanentemente
superando..
.3
Tan solo seis afiosmas tarde, despues de que el Brasil habia sufrido
una serie de reveses politicos y economicos, Furtado, desilusionado, es
cribio:
En America Latina...
hay la conciencia general de estar viviendo un pe
riodo de declination...
La fase de "facil" desarrollo, a traves de aumentos
de la exportation de productos primarios o a traves de la sustitucian de im
portaciones ha terminado en todas partes.. .4
Considerando
estas dos citas se podria
facilmente
concluir
que
tenemos
aqui un ejemplo de la aceleracion de la historia. La fase de crecimiento

hacia afuera en America Latina duro mas o menos desde mediados del
siglo xix hasta la Gran Depresion; y pasaron otros veinte anos, de 1929
hasta el manifiesto de Prebisch en 1949, antes de que el crecimientoha
se transformara
cia afuera
en una doctrina
oficial
de America
Lattina.
la siguiente fase de crecimiento

el cre
latinoamericano,
o
interno. Ob
cimiento hacia adentro
crecimiento por medio
del mercado
tuvo fortaleza durante la depresion y la segunda Guerra Mundial,
florecio
vino
Entonces
brevemente
tanto en teoria
en la practica
durante la decada
de los
o estancado
en los anos 60. Pareceria,
en
del progreso
tecnico en los paises desarro
como
50 y se le pronuncio muerto
tonces, como si la aceleracion
en los subdesarrollados
en la acumulacion
su contrapartida
en las experiencias
del crecimiento.
siempre mas rapida de fracasos
en el
Como se vera, puede que se haya exagerado
considerablemente
llados
tuviera
3 Celso
Furtado, "The Brazilian Economy in theMiddle of theTwentiethCentury'*,Congreso
en el progreso de los nuevos estados, Israel, 1960

sobre la ciencia
(mimeografiado),
pagina 5.
4 "U. S.
The World Today, vol. 22 (septiem
of Latin America",
and the Future
Hegemony
del proceso de la Isi se encuentran
detalladas
Evaluaciones
bre, 1966), p. 375. (Cursivas mias.)
en el
en dos articulos:
de la sustitucion
de importaciones
"El crecimiento
y la degeneracion
e industrializacion
en America
ambos en
"Proteccionismo
Latina",
y Santiago Macario,
Brasil",
1-61 y 62-102.
el Boletin Economico
IX (marzo de 1964),
para America
Latina,
industrial
EL TRIMESTREEC0N6MIC0
628
supuesto fracaso de la industrializacion a traves de la sustitucionde im

portaciones,
Venezuela,
economicos
ya que, a pesar del supuesto fin del crecimiento hacia

el Peru y Centroamerica
el Ecuador,
lograron notables
en las dos decadas
de
la posguerra
mediante
rapidos
afuera,
avances
aumen
tos en la exportacion de petroleo, pl^tanos, harina de pescado y algodon,

respectivamente.
Es cierto que a la fracasomania, o la conciencia de haber vuelto a fra

casar, se le puede atribuir parte de la severidad del juicio que se le ha
hecho a la industrializacion; sin embargo, la criticamuy difundida de la
Isi?en Pakistan y en la India se estan tratandoproblemas semejantes?
indica que hay verdaderos
motivos
tos positivos
aunque
para
preocuparse.
Pero
el rapido
cam
bio de opinion hace sospechar que la Isi tenia,desde sus comienzos, aspec
y negativos,
despues de los positivos.

Por
ello, empezaremos
nuestra
estos
tiltimos se observaron
investigacion
con un breve
pocos
anos
informe de
las principales caracteristicasque diferencian a la Isi de otros tipos de in
dustrializacion.
I. CUATRO
IMPULSOS DE LA INDUSTRIALIZACION MEDIANTE
LA SUSTITUCION
DE IMPORTACIONES
No cabe duda de que las guerras y las depresiones economicas han desem
penado un papel muy importanteal Uevar industrias a los paises de la
en el grupo de los pai
que anteriormente estaban clasificados
"periferia"
ses no industrializados.
el efecto que tuvieron las dos
Es bien conocido
y la Gran Depresion
guerras mundiales
al restar prestigio
a las ideas
tra
dicionales sobre la division internacionaldel trabajo entre los paises ade

lantados y los subdesarrollados.5Pero la industrializacionno ha sido solo
se ha presen
la respuesta a la repentina contraction de las importaciones;
como resultado
de la ex
tado tambien en muchos
paises no industriales
crece
a
una
economia
de
afuera
base
hacia
de
expor
que
pansion gradual
taciones.A medida que crecen los ingresosy losmercados en estos paises

y la produccion interna se vuelve lucrativa, surgen las industrias sin la
5
Aparentemente,
Latina.
de America
industrial
las primeras crisis tuvieron efectos positivos en el crecimiento
la
"No hay mal que por bien no venga...
lo revela:
La cita siguiente
acarrea
el pais es tremenda, y, sin embargo,
crisis por la cual esta pasando
ventajas
algunas
industrias han tenido una proteccion mas o me
de nuestras
para la industria nacional. Muchas
si no es
sido suficiente
todo esto no hubiera
Pero
nos fuerte a traves de tarifas arancelarias.
por la crisis de 1875, que dio impulso a la industria, y la de 1890, que la fortalecio y difundio."
en Adolfo Dorfman,
"Desarrollo
industrial en la Argentina"
de El Nacional,
Citado
(Rosario,
aim
1941), p. 11.
Y SUSTITUCI6NDE IMPORTACIONES
INDUSTRIALIZACION
629
necesidad de shocks externos o de la interventiongubernamental?un

proceso que yo he llamado "ingurgitacion" de importaciones6y que tal vez
se haya
denominado
a traves del eslabonamiento
"industrializacion
mejor
con la demanda final" (final demand linkage), para distinguirlo de la

continuation del proceso a traves de los efectos hacia adelante y hacia
atras.7
sustitucion
La
gradual
como respuesta
de importaciones,
al crecimiento
de losmercados internos,explica la difusion con que se establecieron in

dustrias que tienen grandes ventajas de localization a causa del peso del
producto
e industrias
cerveza)
(cemento,
tienen un gran mercado
que
aun
en zonas de bajos ingresosper capita, como los textiles.

las ultimas
Durante
dos decadas
a traves de la sus
no ha sido ya, exclusivamente,

titucion de importaciones
la reaction a las
del mercado,
al crecimiento del ingreso, o a hechos ca
fuerzas naturales
taclismicos,como las guerras y las depresiones. Se ha adoptado enmuchos

paises precisamente como politica de desarrollo y se ha llevado a cabo ya
no
tan solo mediante
aranceles
sino a traves de muchas
proteccionistas,
medidas de credito y de politica fiscal; tambien se ha ejercido presion

sobre las companias importadorasextranjeras para que produzcan a nivel
nacional y se ha recurrido a la action directa: el establecimiento de em
presas
estatales
Al
enfocar
e instituciones
de fomento o bancos
a los cuales
fiere la promotion de proyectos especificos.

las diversas
caracteristicas
del proceso
deben
sentes los variados
se les con
tenerse pre
de balanza
origenes de la Isi?las
guerras, problemas
crecimiento del mercado
interno (como resultado de un aumen
de pagos,
to de exportaciones) y la politica oficial de desarrollo.

Resulta
claro
entonces
que no existe un unico
proceso
in
de la Isi. La
dustrializacion que se lleva a cabo por medio de, y como resultado de un

es completamente
de exportaciones,
se desarrolla
por falta de divisas. Por
aumento
que
distinta
al proceso
(Gestalt)
mas
mueho
ejemplo, parece
probable que un proceso inflacionario acompane al ultimo caso de indus

muy critica
que al primero. Otra caracteristica
alegada ?y
es la tendencia que tiene a concen
del proceso de industrializacion
a lo que
trarse en bienes suntuarios. Esta tendencia de darle importancia
trializacion
da?
6 La
(Existe
economico
estrategia del desarrollo
del F.C.E.)
version castellana
(New Haven:
Yale
University
Press
(1958),
cap.
7.
7 Ver Melville H.
Watkins, "A Staple Theory of Economic Growth", Canadian Journal oj
Economics
E.
vol. 29 (mayo de 1963), pp. 141-58 y Richard
Science,
en Trade, Growth and the Balance
and Growth",
of Trade
and Political
for-Surplus Models
Caves,
"Vent
of Payments.
Essays in honor of GottfriedHaberler (Chicago: Rand-McNally, 1965), pp. 95-115.
el trimestre economico
630
no
la tiene estara
solo
presente
cuando
el
impulso
la in
hacia
primario
dustrialization obedece a dificultades imprevistasen la balanza de pagos,

se contrarrestan
las que
con cuotas
en forma rutinaria
de importation.
Los
los bienes no esenciales,

al costo de eliminar
de manera
necesarios,
se
en
estos
interna de
ultimos
convierte
la production
especialmente
crativa.
que
lu
controlespretendenque se siga disponiendo de los bienes importadosmas
Sin embargo, es facil llegar a exagerar la frecuencia de esta situation.

de balanza de pagos,
De las cuatro fuerzasmotrices de la Isi?problema
guerras, aumento gradual de ingresos, y una politica definida de desarro
tiende a favorecer a las industrias de bienes
la primera
solamente
Uo?
no esenciales. La ultima?una
mente
politica definida de desarrollo? probable
opuesta. Las
industrias de bienes
la desviacion
produciria
les con respecto a las

todo movimiento
rrumpen o danan
otras dos fuerzas
inte
guerras
o
de bienes, esenciales
suntuarios.
internacional
son neutra
Las
no esenciales, y ofrecen, entonces, un estimulo uniforme a la production

se importaban. Lo mismo es cierto sobre el es
que previamente
Parece
del crecimiento gradual
de los mercados.
timulo proveniente
pro
de bienes
bable, entonces, que el papel de los bienes no esenciales dentro del pro
ceso total de la Isi ha sido exagerado por los "nuevos" criticos, que al
destacar
semejante
se parecen
papel,
los anticuados
latinoamericanos
partidarios del laissez faire, que siempre se oponian al establecimiento de

industrias
"exotieas"
II.
en sus paises.
Caracteristicas
la
de
fase
inicial
de la
Isi
La industrializationpor etapas bien diferenciadas

Independientementede su impulso original, la Isi empieza en forma
con la manufactura
de bienes
terminados
de consumo
que
o
menor
se importaban, y despues
con
mayor
rapidez
sigue
es decir, maqui
de la fabrication;
y con exito, a las "etapas
superiores"
naria y bienes intermedios a traves de efectos hacia atras. El proceso em
predominante
anteriormente
pieza a veces con bienes de capital o hasta con bienes intermediossiempre
hayan sido importados antes de la industrialization,

se necesitan para la
o el transporte. Algunos
porque
ejemplos
agricultura
son los machetes,
de cafe, camiones y fertilizantes. En la
beneficiadoras
y cuando
estos bienes
industria textil la grandisima superioridad de las hiladoras sobre el telar
de mano,
mas
la menor
ventaja
del
tejido
en maquina,
ha hecho
que
se
Y SUSTITUCION
DE IMPORTACIONES
INDUSTRIALIZACI6N
631
instalen fabricas de hilado antes que las de tejido, sobre todo en los pai
ses donde la traditiondel tejido a mano no habia sido desplazada previa
mente por la importationde textilesde los paises industrializados.
la mayoria
de consumo,
de las nuevas
Pero
bienes
y como estos
industrias
se establecen
en el sector de
se encuentran
mediante
procesos
conoci
dos, a base de insumos y maquinaria importados, la industrialization a

traves de la sustitucionde importacionesprocede por etapas seguidas y
altamentediferenciadas. Tal vez en este hecho se observe la principal di
ferencia de la industrialization en los paises adelantados. Este aspecto es
tan conocido y tan aparentemente inevitable que no ha recibido toda la
atencion que se merece y es la razon principal de que el proceso de
la Isi sea mucho
menos
mas
"ensenador"
y menos
desorganizador,
la industrialization
de Europa,
"manso"
que
el Japon.
tambien
aunque
Norteamerica
y
Aqui no hemos de renovar la discusion sobre las ventajas y desventajas

de un comienzo temprano o tardio de la industrialization. Sin embargo,
cabe
indicar
ban a menudo
los que senalan las ventajas del

que los novatos podrian aprovechar
que
comienzo
con ventaja
tardio pensa
el desarro
llo de nuevos y dinamicos sectores industriales (como lo hizo Alemania
con
la
industria
quimica)
en vez de permanecer
estancados
en
sectores
que ya habian perdido supremacia (como en el caso de Inglaterra con la

industria textily la constructionde ferrocarriles). Pero los mas tardios,
de esta
que son los que nos interesan aqui, tal vez no pueden
empezar
manera.
en la
En estos casos, la industrialization
consiste al principio
e
con
imitation
de
El
procesos ya experimentados
y seguros.
importation
traste con el establecimiento
de nuevas industrias en los paises adelantados
se destaca
a traves de la siguiente
description:
Las industrias nuevas son muchas veces extranas al sistema economico es

tablecido. Requieren nuevos tipos o calidades de materiales y tienen que
produeirlos; deben resolver problemas tecnicos en el uso de sus productos
y no pueden esperar que estos sean resueltos por los usuarios potenciales.
Tienen que persuadir a los clientes para que abandonen el uso de otros
productos y necesitan para esta tarea de comerciantes especializados. Las
nuevas industrias necesitan muchas veces disenar su equipo especializado
y luego fabricarlo.. .8
Este
industria
8
George
de la nueva
proceso no tiene nada que ver con el establecimiento
en los paises de desarrollo
industrial "muy tardio". Es precisa
Stigler,
"The
Division
of Labor
is Limited
of Political Economy, LIX, junio de 1951, 190.
by Extent
of
the Market",
Journal
632
mente aqui que hay que tenercuidado con los estudios que pretenden de
mostrar
la historia
que
de la industrialization
es sustancialmente
en
igual
todos los paises; que se empieza con las industrias ligeras de bienes de
consumo; que continua con la industriapesada y de bienes de capital, y
eventualmente
con los bienes
de consumo
En
duradero.
el patron
aparen
tementesimilar de los paises de temprana industrializationy de los "muy

en este respecto
los primeros
tardios"
Aun
se esconde
cuando
una diferencia
industrializados
paises
esencial y cualitativa.
se encontraban
esencial
mente en la etapa de los bienes ligeros de consumo (desde el punto de

vista de la fuerza de trabajo o valor agregado), ya estaban produciendo
sus propios bienes de capital, aunque fuera tan solo mediante sistemas
artesanales.
Marx
tian antes de que
escribio:
"Los
de vapor, etc., exis

husos, las maquinas
a fabricar
obreros dedicados
exclusivamente
existiesen
maquinas de vapor, husos, etc., del mismo modo que existian trajes y el
hombre iba vestido antes de que hubiese sastres."9Pero los paises "muy
en industrializarse
tardios"
hasta
tengan
que
la capacidad
importardn, en vez de fabricar sus vestidos,

una sastre
por si mismos
para establecer
tecnologia
ria. Esta situation impide durante bastante tiempo cualquier adaptation

fundamental
de
las
caracteristicas
de
los paises
importa
dores, como la relativa abundancia demano de obra en relation al capital.
En
estas
circunstancias
es
inutil preguntarse
si es deseable
y hasta
que
punto esta adaptation; dado el patron por etapas de la industrialization,

no existen
alternativas.
la Isi trae aparejada
Asi,
la tecnologia
compleja;
y tambien sin el entre
pero sin la sostenida experimentation

tecnologica
a los paises
namiento en la innovation que caracteriza
industrialization.
La
industrialization
"tardia99
contra
la "muy
de
precursores
la
tardia99
La industrialization"muy tardia" descrita hasta aqui se puede contras
tar no
solamente
con
los actuales
en
general, sino
particular
con respecto a
Inglaterra.
industrialmente
paises
con los que se industrializaron
La
industrialization
"tardia"
adelantados
con algun
de paises
en
atraso
como
Alemania, Italia y Rusia ha sido caracterizada por Gerschenkron a traves

de las siguientesproposiciones:
1) Entre mas atrasada era la economia de un pais, es mas probable que su
industrialization haya empezado de manera repentina y con mucho em
El capital, I (Mexico,FCE, 1968, p. 312. Esta cita, asi como la anteriorde Stigler, fue 11a
Y SUSTITUCION
DE IMPORTACIONES
INDUSTRIALIZACI6N
633
puje y que se haya realizado a una tasa relativamente alta de crecimien

to de productos manufacturados.
mas atrasada era la economia de un pais, mas enfasis habia en
Entre
2)
su proceso de industrialization en el establecimiento de fabrieas y em
presas grandes.
3) Entre mas atrasada era la economia del pais, mayor era el apoyo que
se otorgaba a la production de bienes de capital y no a los de consumo.
4) Entre mas atrasada era la economia del pais, mas presion se ejercia
sobre los niveles de consumo de la poblacion.
mas atrasada era la economia de un pais, mayor era el papel des
Entre
5)
empenado por los factores institucionales especiales destinados a au
mentar la oferta de capital a las industrias nacientes y, ademas, a pro
porcionarles a los empresarios una direction menos descentralizada y
mejor informada: entre mas atrasado, mas fuerza y alcance tenian es
tos
factores.
6) Entre mas atrasado fuera el pais, menor probabilidad habia de que su

agricultura desempenara un papel activo ofreciendo a las industrias na
cientes las ventajas de un creciente mercado industrial, basado, a su
vez, en un aumento de productividad del sector agricola.10
De
estas
seis caracteristicas
a los paises
nalmente
solo la ultima
de comienzos
incondicio
aplicarse
Las ins
muy retrasados.
puede
industriales
tituciones especiales que proporcionaban capital y direction ejnpresarial

(punto 5) se volvieron importantesen la mayor parte de America Latina
despues de que el proceso de la Isi estaba ya funcionando durante bas
tante tiempo como resultado de la iniciativa privada y descentralizada.
a los otros cuatro puntos podria afirmarse casi lo contrario con
a los paises
tardios en industrializarse.
Su proceso de industria
con
los
relativamente
pequenas
empezo
que le ponian
plantas
con
numerosos
mas
a
insumos importados,
bien
bienes
finales"
En cuanto
respecto
lization
"toques
de consumo
veces estaba disenado

para me
y muchas
que de production,
se en
consumo de poblaciones
los
niveles
de
que repentinamente
jorar
en la balanza
como resultado de una guerra o de problemas
contraban,
de pagos, sin los bienes de consumo importadosa los cuales se habia acos
tumbrado.Aun cuando el ritmo de construction de nuevas plantas y la
tasa de expansion de su producto eran respetables, al proceso le faltaban
algunas
caracteristicas
del "gran
avance"
de Gerschenkron.
Como resultado, la industrializationmuy tardiamuestra poco del em
puje que era caracteristico
de los paises
que
empezaron
tarde su industria
and
a mi atencion a traves del trabajo de Nathan
Goods, Technology
"Capital
Rosenberg,
223-24.
de
15
vol.
pp.
(noviembre
Growth". Oxford Economics
1963),
Economic
Papers,
10 Alexander
in Historical
Backwardness
Economic
(Cambridge,
Perspective
Gerschenkron,
Harvard
Mass.:
1962), pp. 343-4.
University Press,
mada
634
lizacion, como Alemania, Rusia y el Japon. ?sta es, quiza, la causa de la
desilusion
de
los observadores
como medio
latinoamericanos,
de transformar
considerado
que habian
sus socie
y modernizar
dades.
Naturalmente no se debe exagerar la diferencia entre los dos tipos de

lo menos
Por
industrialization.
una
experiencia
en America
la
Latina,
del Brasil en los anos 50, se acerco bastante al esquema de Gerschenkron:

el rapido y sostenidoprogreso de la industria siderurgica,quimica y de la
de bienes de capital durante esta decada, se combino en este caso con un
"factor institucionalespecial designado a aumentar la oferta de capital";
es decir, un proceso inflacionario,
y aun con el desarrollo
Pero lo que parecia el comienzo
gia desenvolvimentista".11
de una "ideolo
de "un milagro
economico brasileno" terminoen la confusionpor la crisis politica y otros

reveses
mismo
por
de los anos 60. El

y economicos
en America
se debe precisamente
Latina
sociales
el caracter
poco
entusiasta
presente sentido de pesi

a la frustration causada
la "industrialization
de
muy
en
tardia"
la mayoria de los paises latinoamericanos y tambien a la desilusion por

las fallas del unico pais cuyo adelanto habia abarcado las halagadoras
del "gran
caracteristicas
avance".
Las fuentesdel empresariado

Nos
falta estudiar
una
todavia
la "industrialization
tardia".
te, en primer
algun
muy
lugar, hacer
serie de
de
importantes caracteristicas
se
ha
hasta
ahora
dicho
que
permi
comentario
sobre las fuentes del empre
Lo
sariado. Debido a que las industrias surgenprincipalmentepara sustituir

el sector del comercio
importaciones,
exterior probablemente
desempenara
un papel importanteen este proceso. fista es la razon de la prominencia

industrial de: a) los importadores libaneses, judios, italianos, alemanes,
etcetera,
y b) de las grandes
empresas
extranjeras
que
intentan conservar
su mercado y que cambian su papel de exportadores por el de fabrican

tes. De
nuevo
que diferenciar,
que se lleva a cabo
hay
dustrialization
entre el proceso de in
sin embargo,
a traves de un aumento de
ingresos
proveniente de las exportaciones y que se inicia por la restrictionde las

11 Aun
ha
no esta incluido en los seis puntos antes citados, el apoyo de vigorosas

ideas
como una caracteristica
de la industrializacion
tardia. Vease,
por Gerschenkron
de las ideas sobre el desarrollo
nacionalista
op. cit., pp. 22-6. Una
investigacion
en Frank Bonilla,
Bra
"A National
for Development:
puede encontrarse
Ideology
cuando
sido descrito
por ejemplo,
en el Brasil
sil", y en K. H.
Silvert
1963), pp. 232-64.
(edit.),
Expectant
Peoples:
Nationalism
and Development
(Nueva
York,
INDUSTRIALIZACI6N Y SUSTITUCI6N
DE IMPORTACIONES
635
importacionesdisponibles (debido a una guerra o problemas de la balan

za de pagos). Solo en el ultimo caso es probable que los importadores
sean los
y las empresas
extranjeras
exportadoras
principales
las
de
industriales.
aumentan
los ingresos
Cuando
empresas
promotores
por la entrada de divisas se puede esperar que seran mas bien los empre
sarios locales
los que aprovechen
las oportunidades
En
empresariales.
nacionales
estas
los importadores
condieiones,
estaran
satisfechos
su suerte y ac
de
tividad; el desarrollo industrial evolutionary indudablemente en contra

de sus intereses a corto plazo, sobre todo cuando requiere de un nivel mo
derado de protection.
Se puede proporcionar
alguna evidencia para soste
ner nuestra afirmacion;
en el Brasil y Colombia
los auges en la produc
tion de cafe a fines del siglo xix y principios de este, respectivamente,

dio
origen
periodos
de expansion
industrial
encabezados
por empresa
rios locales, los que de ningunamanera estaban ligados a los interesesde
en estos y otros
importation.12 Estos ultimos, por otra parte, destacaron
durante los periodos de fuerte presion para llevar
paises latinoamericanos
o sea, durante las guerras mundia
a cabo la sustitucion de importaciones,
les y la Gran Depresion.

La importanciaen el proceso de industrializationde los extranjeros,de
las minorias
o en general
de
los grupos
no pertenecen
que
a la elite
tra
ditional, ha sido senalada como responsable por el hecho de que los in

tereses industriales no tienen en America Latina la influencia politica y
prestigio social que tienen en los paises ya industrializados desde hace
sea real, puede
en que este fenomeno
explicarse
tiempo. En la medida
de las primeras
tambien por el tipo de industrias mas caracteristicas
fa
ses de la Isi: las opiniones de los duenos de embotelladoras de refrescos,
de
industrias
de
como
cosmeticos
no
o farmaceuticos
pueden
tanto
llamar
la
los duenos de la siderurgia y maquinaria.

Ademas,
industrializados
los principales
siempre han
paises
como tales han obtenido
influencia por ser exportadores;
en el extranjero, creado contactos y conseguido
information ?to
atencion
los empresarios
logrado notable
prestigio
la de
de
dos ellos logros muy apreciados por sus gobiernos. Esta fuente de in
ausente para los empresarios
de
esta por completo
el
mercado
abastecer
interno.13
solo
generalmente
pretenden
fluencia
12Warren
American
Dean,
Historical
"The
Review,
Planter
XLVI
as Entrepreneur:
(mayo de 1966),
Proteccion en Colombia" (1810-1930),Medellin: ESF

13 La
The
Case
138-52. Luis
of Sao
Ospina
(1955), cap. 8.
Paulo",
Vazquez,
la Isi, que
The
Hispanic
"Industria
y
se puede
de parte de los empresarios
la falta de poder politico
de que
proposicion
se afir*
cuando
industrial es mas convincente
de caracter
explicar por la falta de exportaciones
a tra
ma su contraparte
influencia politica de los intereses latifundistas
la continuada
positiva:
636
La fase exuberante de la hi y sus consecuencias politicas

Una ultima caracteristica de la fase inicial de la Isi es el patron de
crecimientode las industriasrecien establecidas. Se ha sugerido que
las curvas de produccion de las industrias recien establecidas con el propo
sito de sustituir importaciones muestran una tendencia a una gran baja en
su inclination: suben con rapidez cuando las importaciones se estan reem
plazando, y se enderezan tan pronto como el aumento de la demanda se
basa unicamente en el crecimiento del ingreso interno. Las utilidades tam
bien han seguido este patron. Asi, las industrias evolucionan rapidamente
de condiciones de altas utilidades y expansion a una madurez precoz; en
este punto retroceden al estancamiento monopolistico con tasas menores de
utilidades, un nivel mas bajo de inversiones, y a instalaciones y equipo ob
soletos.14
Todavia no se ha establecido si este patron de crecimientode la pro

duccion es un hecho o si se trata solo de una induction de la naturaleza
de la sustitucionde importaciones.Despues de todo, las industriasnacien
tes tienenque superar problemas iniciales de produccion y organization,
y se encuentran ciertos
rencia de los productos
ventas bien podria
a ventas, debido a la prefe

importados. Por ello, los primeros datos sobre sus
a la curva logistica, la que representa bien
aproximarse
obstaculos
en cuanto
la experiencia de crecimiento tipica de las industrias de los paises ade

se
Sin embargo,
"facil"
de
probablemente
sustitucion de
puede
hablar
de una
fase par
el
proceso
importaciones,
im
esta basado
manufacturero
por completo en materiales
y maquinaria
en tanto que se impide la importation del articulo respectivo a
portados,
traves de firmes y efectivos controles. En estas condiciones,
las primeras
lantados.15
ticularmente
cuando
con
seran alta
de los nuevos
experiencias
empresarios
probabilidad
esta etapa de la sustitucion de im
mente satisfactorias.
Es precisamente
portaciones que ocasiona la fase de exuberancia y auge durante la cual

se sobreestima
facilmente
la demanda.
De
cualquier
manera,
ante bajos
en America
se explica por la dependencia
Latina
casi total
vies del periodo de industrializacion
de productos primarios. Este punto se anota,
de la capacidad
para importar, sobre la exportacion
en el Brasil",
en el caso del Brasil, por Francisco
"Estado
Revista
Lati
C. Weffort,
y masas
I (marzo de 1965), 53-71.
de Sociologia,
noamericana
14 David
en W,
and Import-Substituting
Industrialization:
Structuralists,
"Monetarists,
Felix,
e I. Kerstenetzky
in Latin America
Baer
(Homewood,
(edit.),
Inflation and Growth
Illinois,
Irwin, 1954), p. 384.
15 Simon S.
Kuznets, Secular Movements
Trends
1930). Arthur F. Burns, Production
tional Bureau
of Economic
Research,
in Production
in the United
and Price
States
(Boston:
since 1870
Houghton Mifflin,
Na
(Nueva York:
1934).
INDUSTRIALIZATION Y SUSTITUCION DE IMPORTACIONES
637
aranceles o tipos de cambio preferenciales para la importation de ma
los pedidos
quinaria,
dustria se encuentre
es
Entonces,
probable
de capacidad
cuando
aumentan.
con exceso
que
la nueva
in
en
llega al punto
las importaciones.1*
sobre las consecuencias
Es interesante hacer especulaciones
psicologico
este
industrialization.
Los latinoamericanos
de
de
progre
patron
politicas
de que la industrialization
sistas, desde hace tiempo, tenian la esperanza
el cual ha anteriormente
sustituido
reformas en la actitud de sus

y muy necesarias
consigo muchas
a
traves
de
la
de las operaciones
naturaleza
Se esperaba
que
gobiernos.
su precision,
la necesidad
de exactitud
industriales ?por
cronologica,
traeria
puntualidad, responsabilidad y racionalidad general? podrian influiren

el manejo de la politica y posiblemente en el mismo proceso politico. Esa
clase
de
leza?
induction
en la naturaleza
basada
estaba
?o
supuesta
natura
de las operaciones industrialesal nivel de planta. Sin embargo, no
tomo en cuenta
financieros
los aspectos
del proceso,
y economicos
que
un
mas
en la
mucho
directo
determinante
efecto
tenian, claro,
y
politica.
con que se instalaban nuevas
la facilidad
industrias a pesar de
Entonces,
y muchas
los peligros
veces
en tiempo de guerra
o depresion,
el crecimien
to acelerado que tuvierony las respetables utilidades que realizaron en
las primeras
aparecieran
fases, hizo que

como una nueva
repentinamente
experimentaria
las
industrias
encarnacion
un auge
que sustituian
importaciones
de alguna materia
prima que
en el mercado mundial.
Esto ex
plica por que no se infundio la racionalidad en la politica economica y

en el proceso politico en general.
Al contrario, la fase exuberante
de sustitucion
de
importaciones
trajo
que sobreestimo con cre
la economia,
ya fuera la
de una nueva capital, u otras
extravagante
consigo una politica gubernamental
ces el volumen de hazanas
tolerar
que podria
redistribution
extravagancias.
ingresos, la construction
no podemos
sino mencionar
Aqui
de
estos casos;
pero
se sos
pecha que, en diferentesformas,Peron, Kubitschek, Rojas Pinilla y Perez

Jimenez pueden considerarse victimas de las ilusiones sobre la invulne
rabilidad
economica,
causa
de
los primeros
exitos
y rapida
tion de la industria en un ambiente que se suponia hostil.
penetra
16 Aun
son conocidos
de las empresas
de expansion
los planes
cuando
y no
competidoras
se puede sobreestimar por dos motivos:
existe un optimismo excesivo, la tendencia de la demanda
en el pafs sera mas alto que el del artfculo
con la proteccion,
el precio del articulo producido
en estadfsticas
de importaciones,
basados
frecuentemente
y los estudios de mercado,
importado;
las estadfsticas,
interno para la nueva industria del pafs, tambien porque
el mercado
sobreestiman
interna no puede
que la industria
especiales
por lo general,
incluyen un volumen de productos
abastecer.
el
638
III.
aseveracion
La
trimestre
de
Entonces,
naciones.
casos
de
el
sobre
economico
de
agotamiento
la
sustitucion
importaciones
las recrimi
de improviso, termino la luna de miel y empezaron
Isi tomo su lugar, como hemos visto, en la larga lista de fra
trataremos de ordenar y eva
Ahora
la politica
latinoamericana.
La
luar algunos elementos de este cambio de opinion.

al proceso
Se extreman tres criticas principales
en America
Latina:
tal como aparecio
de
industrialization,
1) La Isi tiende a estancarse despues de sus primeros exitos debido al

"agotamiento" de oportunidades faciles de sustituir importaciones;
deja la economia con empresas industrials de costo relativamentealto
y en condicionesmas vulnerables de balanza de pagos, ya que ahora
las importaciones
en materias
consisten
semiterminadas,
mantener
para
y aumentar
indispensables
maquinaria,
refacciones
la production
y el empleo.
Las
industriasque sustituyenimportaciones se ven afectadas por una
2)
inhabilidad
congenita
para
convertirse
en industrias
exportadoras.
3) Las aportaciones de las nuevas industrias son inadecuadas para solu

el problema
cionar
del desempleo.
A continuation fijaremos la atencion en las primeras dos criticas; la
tercera no puede
sente trabajo.
examinarse
en forma adecuada,
dados
los limites del pre
Un modelo ingenuoy semi-ingenuode agotamiento

El razonamiento que se sigue para ilustrarel "agotamiento" de la Isi
se presenta
en varias
formas.
Con mayor
frecuencia
se dice
que
el pro
ceso "se agota" despues de cierto periodo durante el cual se aprovechan

las oportunidades "faciles" de sustitucionde importaciones.El termino
"agotamiento"
estrictamente
evoca
un recurso
natural
que
en volumen
esta disponible
hasta
Debemos
preguntarnos
y que ha de agotarse.
un modelo muy sencillo para
la
que punto
comparacion.
Hay
un pais importa
en
cierto momento
el concepto de agotamiento:
explicar
corres
anualmente
los volumenes
los productos A, B9 C...;
importados
..
se
las
a las mercancias
existen
Mc.
Ahora,
supone que
Ma9 Mb,
ponden
en
el ta
forma inequivoca
de escala como para poder definir
economias
limitado
es valida
Y SUSTITUCION
INDUSTRIALIZACI6N
DE IMPORTACIONES
mano
minimo
economico
tos. Si
la capacidad
anual
entonces
las oportunidades
639
estos produc
de las plantas que manufacturaran
de estas fabricas se designa por Pa, Pb, Pg. ..,
a
estan limitadas
de sustituir importaciones
esos produetos (digamos A, C, E...),

cuyas importaciones (las M)
den los tamanosminimos economicos (las P).
exce
seria un modelo
?ste
cepto de agotamiento,
verdaderamente
el con
ingenuo para racionalizar
como
una
tal
lo
caricatura
de
es,
vez,
y
que piensan
los criticos de la sustitucionde importaciones.Los de mayor eriterio, se

dan cuenta de que las primeras etapas de la Isi abren nuevas oportunida
des para establecermanufactures, a traves del efecto ingresoy del efecto
hacia atras. En primer lugar, la production interna de A, C y E crea
nuevos ingresosque pueden ampliar el mercado de numerosos bienes de
demanda final hasta Uegar al punto en que es posible su fabrication in
terna.En segundo lugar, la production internade A, C y E, que es, ex
crea nuevas
hipotesi, a base de insumos importados,
para
oportunidades
estos
establecer
instalaciones
insumos.
que produzcan
dara lugar a una serie convergente de
El efecto ingreso probablemente
en rela
nuevas
el agotamiento
de inversion. Asi, pospone
oportunidades
tion con el modelo ingenuo, pero no supera el problema. Sin embargo,

cuando
se toman en cuenta
de agotamiento
concepto
otros supuestos.
Un nuevo modelo
los efectos del eslabonamiento
tiende a desaparecer,
a menos
atras, el
no
se
anadan
que
hacia
"semi*
bastante
ingenuo, digamos
La industria A
de la siguiente manera.
... <w...; la indus
importados ai9 a29 as,
etc. Parece
razonable que la importation
de estancamiento
hacerse
podria, entonces,
insumos
los
siguientes
requiere
c*...
tria
a...,
a,
c2,
requiere
ingenuo",
sean
Mai...
individual, por ejemplo, Mai, M02, Mas...
la production
lo que habia sido Ma antes de que comenzara
veces se acepta sin
muchas
interna de A. Por otro lado, es una conjetura
(y
de una planta aumenta
que el tamano economico minimo
ninguna duda)
a medida
Si esto es
etapas "mas altas" de production.
que se alcanzan
>
<
este
Mai
mientras
Ma.
Pai
En
Pa
caso, a me
que
cierto, resulta que
de cualquier
menores
que
insumo
dida que se alcanzan las etapas superiores de production a traves del

efecto hacia
nes puedan
de que
las probabilidades
disminuyen
exceder los tamanos economicos minimos para
atras,
las
importacio
los insumos im
portados para A, C y E.
640
EL TRIMESTRE ECONOMICO
Critica
del modelo
"semi-ingenuo":
la importancia
de
la polkica
Creo que los que hablan de agotamiento piensan en algo semejante a
este modelo
en detalle, ya
semi-ingenuo. Por esta razon es util explicarlo
vez
sera
en
lo
hecho
facil
que
que
que punto esta
hayamos
percibir
este
modelo
de un
y cuales son, entonces, los requerimientos
equivocado
de
industrialization
"veneer"
el
proceso
que pudiera
agotamiento.17
una
Existen dos modificaciones del modelo que lo hacen mas realista y
menos
expuesto al agotamiento. En primer lugar, algunos de los insumos

necesarios
industrias que tienden a sustituir importacio
para las primeras
nes probablemente
seran los mismos
(acero, papel, vidrio, son insumos
intermediosde muchos productos de demanda final). Como resultado de
esta convergencia
de productos
de procesos
industrials,
las at no siempre
son distintas a las a y a las e*, asi que la importation de varios bienes
intermediospuede muy bien exceder la importationprevia de bienes de
demanda
final.
no siempre es cierto que el tamano economico mini

segundo lugar,
a medida
mo de una planta aumenta con regularidad
las
que se alcanzan
conozco
de
"mas
altas"
No
estudio
sistematico
etapas
ningun
production.
En
al respecto; pero es bien sabido, por ejemplo, que las plantas ensambla
tratan con varios proveedores
doras de automoviles
y subcontratistas
para
asi como las acerias obtienen el
de las partes necesarias,
obtener muchas
carbon
de varias
minas.
de unos cuantos
Las
plantas
de gran
e importantes
caracterizan
la
capacidad
intermedios
basicos;
productos
y
tecnologia
en cada etapa,
y medianas
pero se encuentran empresas pequenas
particu
en
las de maquinaria
larmente
y equipo, que representan en cierto sentido
las etapas "mas altas" de production.18
17 Una
el agotamiento
sena
previsto en el modelo
ingenuo o semi-ingenuo
total del mercado,
ya sea para todos los productos, a traves de la amalga
o para algunos
nacionales
macion
de varios mercados
productos
particularmente
importantes
del ingreso dentro de un
industrial, a traves de una redistribucion
para el desarrollo
apropiada
comunes y la redistribucion
dado. Por
nacional
mercado
de
tanto, la formacion de mercados
en serie,
internos mayores
para los articulos producidos
ingresos, que se traducira en mercados
un lugar importante en las discusiones
de haber
han ocupado
terminado
que surgieron despues
de la Isi. No puede
existir ninguna
duda de que la creacion
la fase de "exuberancia"
de un
mas grande a traves de una o ambas medidas
a un crecimiento
contribuiria mucho
mercado
ensanchar
forma de
retrasar
el tamano
afirmar aqui que estos no son los unicos elementos disponi

Pero queremos
industrial dinamico.
no es una barrera
en otras palabras,
tan rigida y definitiva
que el tamano del mercado
bles;
como lo supone la tesis del agotamiento.
18 Datos
en
sobre la pequenez
de la planta
impresionantes
tipica de maquinas-herramienta
en Murray
Unidos
indices de concentracion
industrial se encuentran
los Estados
y sobre bajos
to a Study of Patent and Other Factors
in the Machine
Brown y Nathan Rosemberg,
"Prologue
and Copyright.
Tool
and Education,
TV.
Journal of Research
Industry", The Patent, Trademark
INDUSTRIALIZACI6N
641
Si se toman en cuenta
dad
particularmente
afortunadamente,
estas dos consideraciones,

aparece una posibili
el tamano economico minimo
favorable:
ser,
puede
y muchas
veces
aparte
de esta
lo es, grande,
productos (acero, vidrio y papel)

convergencia.
Pero
lugar de que
esten determinadas
las industrias
para
cuyos
tienen un importante fenomeno de
feliz
las consideraciones
coincidencia,
anterioreshacen que el concepto de agotamientopierda la exactitud fisica

y predecible que habia tornado en los modelos anteriores. Parece, mas
bien, que las dificultades que pueden estancar el proceso de efecto hacia
atras se deben en granmedida a los ambientes y politicas economicas, en
exclusivamente
por cantidades
tales como el mercado y el tamanominimo de las plantas.

unas
Tenemos
mas
palabras
objetivas,
de los temas anteriores,
proposito
antes
de estudiar las razones de tipo economico y sociopolitico que pueden de

terminar
reconocerse
o no. Debe
atras se estanque
de efecto hacia
el proceso
una
de las consideraciones
anteriores es ha
que
implication
que
cer hincapie en la importancia del tamano del mercado. En el modelo

el tamano del mercado
semi-ingenuo de agotamiento,
te el numero de industrias
Cuando
aumenta
que pueden
del mercado
el tamano
limita definitivamen
en
cualquier
pais.
establecer un numero
establecerse
es
posible
adicional de industrias, todasmas grandes que las que se podian estable

cer anteriormente.
mico
si se abandona
Pero
de que el tamano econo

estrechamente
correlaciona
la idea
estan
minimo
y la etapa de production
las
del tamano del mercado
dos,
ventajas
el mercado mas grande
pequenas.
Porque
son mas
no
y no mas
grandes
solo la instalacion
permite
ese mercado,
sino tambien, a su vera, se
que necesita
otras plantas para surtir a esa industria. El tamano re
instalan muchas
del
de estas plantas puede ser mucho mas pequeno, pero
mercado
querido
no se podrian establecer
sin la previa instalacion
de la industria que ne
de una
industria
cesita del mercado mas grande y qu^ podria Uamarse la "industria de

estrangulacion".
Estas consideraciones
del tamano del mercado

gros del Brasil yMexico)
ser vigoroso.
Pero
nos ayudan
a entender mejor
la gran importancia
(ilustrado muy bien por los excepcionales lo

si es que el proceso de efecto hacia atras ha de
tambien
conducen
interesantes
conclusiones
de poli
tical con el modelo semi-ingenuo,el proceso de industrialization ha de

terminar en cierto punto. Esto se puede comparar al ascenso de una mon
inclinada. El pais es el alpinista, y entre mas grande
tana, cada vez mas
(Primavera,
1960),
mano
de obra son
pp. 42-46. La
tipieamente
es que
razon que explica
esta situacion
en la industria de maquinaria.
las relaciones
bajas
capital
642
es (el pais o mas bien su mercado) mas alto sube por la montana. Si
esto realmente
un poco mas
fuera asi, no tendria objeto empujarlo
o
de la promocion
de las empresas
especiales
arriba
a traves de incentivos
publi
cas, y cualquier proteccion que se diera a las industriasnacientes tendria

ser uniforme.
que
Pero
si abandonamos
el modelo
la mon
semi-ingenuo,
tana cambia de forma.En cierto punto la pendiente es demasiado fuerte,
aunque
se endereza
despues
y se vuelve mas
inclinada
de
de estrangulacion
en una
fase poste
rior.En estas condieiones esmuy importanteescalar la porcion prohibitiva

de la montana (la industriade estrangulacion) porque despues es posible
continuar el viaje con mucha mayor facilidad durante cierto tiempo. En
otras palabras,
la existencia
las industrias
es un ar
gumentopoderoso para la proteccion especial, o promocion directa, y aun

mejor para esforzarse en exportar la porcion del producto de la industria
que
no
puede
colocarse
en el mercado
interno. De
manera
cualquier
la
politica publica tiene de nuevo un papel de suma importancia con esta

vision del proceso de industrialization.
Otro comentario al respecto.El fenomeno de la convergencia de pro
ductos puede utilizarse para ayudar a que el pais escale las pendientes
mas
altas de las industrias
estranguladoras.
Cuando
una
industria produc
tora de bienes intermedios carece de suficiente demanda interna y no

puede
establecerse
sobre bases
de economia
de escala,
es posible
investigar
las posibilidades de establecer industrias que podrian generar una de
manda
adicional
A pesar
para el producto de la industria estranguladora.
en la practica,
estas consideraciones
de que esto puede dificultarse
traen
un consejo de
con respecto a las
contrarias a las 11a
prudencia
politicas
la demanda
madas
industrias "no esenciales";
de productos
intermedios
procedentes
de estas
industrias
puede
ser muy
valiosa
al permitir
el esta
blecimiento de industriasde productos intermediosesenciales.

IV. LOS DETERMINATES
TECNOLOGICOS
ECONOMICOS, POLITICOS
DEL EFECTO HACIA ATRAS
terminaron por acentuar

de que las consideraciones
anteriores
la
maneras
en el me
de
la
de
estaban
todas
enfocadas
importancia
politica,
a traves del efecto hacia atras. Ahora
canismo de la industrialization
te
A pesar
nemos
que dirigirnos
directamente
a la economia
politica
del proceso.
No hay duda acerca de la importanciadel tamano del mercado y de la

disponibilidad adecuada de divisas para fijar algunos limites al proceso;
sin embargo, el proceso de industrialization de paises no muy distintos
643
Y SUSTITUCION
DE IMPORTACIONES
INDUSTRIALIZACION
con respecto
a estas
restricciones
todavia
demuestra
varia
considerables
ciones; por ello se llega a ser curioso acerca del papel de otros factores,
como por ejemplo el comportamientode los empresarios particulares y
de las autoridades publicas.
Como
ya se sabe,
de una
el establecimiento
industria
basada
en insu
mos importados tiene dos efectos opuestos; se vuelve posible y en alguna

forma
atractivo,
como
veremos
mas
establecer
adelante,
industrias
que
produzcan insumos para la industria inicial; pero, al mismo tiempo, el

hecho
de establecer
traves del
esa
efecto hacia
industria
atras. Ya
ocasiona
he
obstaculos
senalado
varias
a las
razones
inversiones
de
los obs
taculos en mi trabajo Strategy of Economic Development:*

El empresario que hasta ahora ha trabajado con materiales importados mu
chas veces estara en contra de las industrias internas que producen esos
materiales. En primer lugar, teme, y muchas veces no sin falta de razon,
que el producto del pais no sea de tan buena ni uniforme calidad como el
importado. En segundo lugar, siente que se volvera dependiente de un
solo proveedor nacional en vez de poder adquirir, como antes, en varios
lugares del mundo. En tercer lugar, piensa que la competencia interna se
volvera mas activa una vez que las materias basicas se produzcan dentro
del pais. Por ultimo, la ubicacion de su empresa puede resultar inconvenien
te, una vez que se ha cambiado la fuente de abastecimiento de los materiales
que utiliza. Por todas estas razones, los intereses de las industrias de trans
formation, de acabado y mezclado se oponen con frecuencia al estableci
miento interno de industrias que abastecen de los productos con los que
trabajan.19
La
alta protection
arancelaria
para
la industria
inicial,
junto con
la
falta de tarifas, de tarifasmuy bajas, o de tipos de cambio preferencial

para los insumos de la industria,20
serios obstaculos
y que ultimamente
es otro
ha
importante que causa

gran atencion. Mientras
factor
recibido
mayor sea la diferencia entre el nivel de protection acordado a la indus

tria tendientea sustituir importacionesy el que se aplica a los insumos
*
2* ed., Mexico,
1964.
version castellana
del FCE,
Existe
19
cito a mi mismo porque
los criticos de la Isi a veces me han censu
Op. cit., p. 118. Me
atras.
del proceso de efecto hacia
la fortaleza y automaticidad
rado de haber sobreestimado
20
op. cit. y R. Soligo y J. J. Stern, "Tariff Protection,
Ver, por ejemplo,
Santiago Macario,
en Pakistan
an Investment Efficiency"
(verano de
Review, V
Development
Import Substitution,
en el argumen
basada
1965), pp. 249-70. Una critica general de la sustitucion de importaciones
de bienes de consumo y que esta tendencia

ella lleva a enfasis y fuerte proteccion
fo
crecimiento
distribucion
de recursos, crea obstaculos
al posterior
la mala
industrial, y
as
a favor del consumo aparece
en John H. Power, "Import Substitution
fomenta una desviacion
an Industrialization
enero, 1966.
Strategy"
(mimeografiado),
to que
menta
644
importados,en mayor grado dependera el margen de utilidades de la in

dustria del hecho de que se impida la production internade los insumos.
La
de
es que puede
suponerse
insumos, una vez establecidas,
razon
industrias productoras
que las nuevas
estaran en condiciones
de obtener un
nivel de protection parecido al que beneficia a las industrias iniciales. Y

obtener un aumento compensa
que la industria inicial pueda
torio de tarifas para su propio producto
o, en general, que el aumento
se
sin que se pre
trasladar al consumidor
resultante en los costos
pueda
sente una baja en el volumen de ventas.
es dudoso
todos estos motivos, las primeras industrias pueden no actuar como

Los altos derechos
de un vasto esfuerzo de industrialization.
propulsoras
Por
aduanales para sus productos, junto con aranceles bajos (o negativos) so
bre
sus insumos
en el poder,
como un complot de parte de los que

o sobornar a los nuevos empresarios,
verse
podra
corromper
para
estan
para
reducirlos a un grupo atado, ineficientey no progresista que de ninguna
manera
puede
amenazar
la actual
estructura
social.
En
realidad,
como
en
la aristocracia de los trabajadores de la teoria del imperialismo de Lenin,

es decir, hacer cau
pasar al enemigo;
que desde hace mucho
agrarios y comerciales
a la introduction de industrias "exoticas".
estos empresarios mimados

sa comun con los intereses
tiempo
se oponen
pueden
La posibilidad de que los primeros empresarios de los paises subdes
arrollados
dustrial
no estar
puedan
dinamico
conduce
completamente
a un interesante
en favor de un desarrollo
rompecabezas
in
sociopolitico.
Los sociologos y los estudiosos de las ciencias politicas han deplorado

frecuentementela debilidad de la clase media y, sobre todo, de los em
de su falta de firmeza e incapacidad
para ejer
latinoamericanos;
presarios
tratamos de explicar
cer influencia en los asuntos publicos. Anteriormente
de la industria
caracteristicas
este fenomeno tomando en cuenta algunas
a este punto nos preguntamos

si en
"muy tardia". Pero al llegar
mas
nuevos
mucho
fueran
verdad seria bueno que los
pode
empresarios
in
de
el
futuro
rosos. Entonces,
proceso
impedir
podrian
posiblemente,
no
Considerando
hacer.
han
lo
dustrialization,
podido
que generalmente
lization
el caracter de la industrializationmuy tardia por etapas bien diferencia

das, seria tal vez mejor que los lideres gubernamentales de los paises de
industrialization
tecnicos,
tardia fueran
en vez de
los mismos
tecnicos; es decir, grupos

nuevos empresarios.
De
de planificadores
hecho, se debe
las ordenes de los tecnicos de la administration de Kubitschek el que el

efecto "hacia
atras"
se
haya
reforzado
rapidamente
en la industria
auto
motriz brasilena, durante los ultimos anos de la decada de 1950. Por otra
INDUSTRIALIZACI6N Y SUSTITUCI6N
parte,
en Mexico,
las plantas
ensambladoras
DE IMPORTACIONES
habian
645
funcionado
durante
anos sin hacer ningun progreso hacia la fabrication internade motores y

partes hasta que, en la decada de 1960, se tomaronmedidas parecidas
a las del Brasil.
nova
los empresarios
Asi, la resistencia que demuestran
tos con respecto al efecto hacia atras se combina con otras caracteristicas
muy tardia con el resultado de que aumenta la con
tributionpotential de la politica publica a este proceso.21

Pero no podemos fiarnos de que la politica apropiada surja solo por
vencerse
la pedimos.
que es necesaria
y porque
^Podra
efecto hacia atras de otra manera
distinta a la action
la resistencia
tomada
al
de parte
del gobierno? A pesar de que la resistencia de los nuevos empresarios es
en
racional, no podemos
completamente
dejar de sentir que esta basada
un punto de vista excesivamente
estrecho sobre el proceso de desarrollo.
De esta manera, podemos justificar la opinion de un sociologo brasileno

que piensa que el empresario tradicional de Occidente, educado en la etica
sus utilidades,
no es, en realidad,
racionalmente
puritana, que optimiza
se necesita
las condiciones
de America
del tipo que mas
dadas
Latina.
son empresarios
a
Cree que lo que se necesita
identificarse
que puedan
con
su
sea
a
costa
si mismos
de
los anhelos de desarrollo
sociedad, aunque
de cierta
Pero
racionalidad
una vez mas,
en sus negocios
cotidianos.22
con hacer
contentarnos
podemos
no
un Uamado
al
seria mas
su presencia
util poder explicar
empresario desenvolvimentista;
o ausencia
a traves de una serie de factores politicos y economicos.
?sta
tarea. A pesar de que es verdad
sera nuestra
que el efecto
siguiente
todavia falta observar
y obstaculos,
en
sentido contrario; es decir, en
la existencia de otros factores que actuan
de la eficacia
el sentido del efecto hacia atras. Esta estimation
compara
es la clave para entender
tiva de fuerzas y contrafuerzas
probablemente
hacia
atras encuentra
cierta resistencia
por que la industrializationha sidomas vigorosa y de mayor continuidad

antes de que
en algunos paises en vias de desarrollo
que en otros, mucho
con la magnitud
se presentaran
de los mercados.
barreras relacionadas
Como en el caso del principio de la industrializationmuy tardia, asi
la continuation
del
proceso
traves del
efecto hacia
atras
sera
fuerte
mente influido por la balanza de pagos del pais en vias de industria

21
hacia atras tiene problemas
la politica de forzar inversiones de eslabonamiento
y obs
Que
en Leland
The Chi
of Import Substitution:
L. Johnson, "Problem
taculos propios se demuestra
and Cultural
(enero de 1967).
lean Automobile
Change, XV
Development
Industry", Economic
pp. 202-16.
22 Fernando
TMtin America
H.
en S. M. Lipset
"The Industrial Elite"
Cardoso,
York:
Oxford University Press, 1967), pp.
(Nueva
y A.
96-9.
Solari
(eds.),
Elites
in
646
lizarse. La oposicion de los empresarios iniciales a las inversiones que

resultan
mos
atras se puede
reducir considerablernente
si
se restringe, por escasez de divisas, la entrada de insu
necesi
por otra parte, las inversiones
correspondientes
de un efecto hacia
de vez en cuando
importados;
tan la disponibilidad de divisas para la importation de maquinaria. En
seria conveniente alternar una politiea restrictiva de divisas

consecuencia,
con otra de abundancia
como los
para poder generar tanto la motivation
recursos necesarios
anterior
para el proceso. Este punto lo he senalado
mente,23 y otros
divisas.24
Por
autores
han
tenido muy
en
cuenta
la
restriction
de
lo tanto, sera mas util aqui estudiar otras fuerzas que afectan al
en que
existen muchas
situaciones
inversio
Seguramente
algunas
proceso.
nes resultantes
atras no son enteramente
de efectos hacia
imposibles,
dada
la cantidad disponible de divisas, ni completamente obligatorias a causa
de malas
experiencias
previas
las condiciones
que hacen que
mente en estas condiciones.
con nuestro
con la escasez
nos interesan
Aqui
adelante
siga
vigorosa
de divisas.
anterior, afirmamos que existe

a la fabri
cierto nivel de resistencia, de parte de los nuevos empresarios,
cation de insumos actualmente
Esta
resistencia, que es ratio
importados.
De
acuerdo
razonamiento
nal en los nuevos
es indeseable
desde el punto de vista de la
empresarios,
insu
la production
de algunos
economia ya que se cree posible
ventajosa
mos si se ofrece un nivel normal o medio de protection. En otras palabras,
a traves de lineas eficientes
una industrialization
mayor,
hay lugar para
tambien existan resistencias.
de ventajas comparativas,
aunque
Pregunta
de pa
ademas
de los cambios en la balanza
ahora que condiciones,
o
se
estas resistencias
atenuaran
gos podrian hacer que
desaparecieran
se eneuen
destacar es muy sencillo:
El punto principal que queremos
en
se
tra esta resistencia porque
las etapas
suponia que la manufactura
mos
"mas altas" de la production no sera llevada a cabo por el empresario

inicial ya establecido (ni otrosmiembros de su familia). Pero si el mis
mo emprende la fabrication, desaparecen la mayoria de las objeciones a
la expansion
manufacturers
a traves del efecto hacia
atras. Por
ejemplo,
deberia disminuir el miedo a la inconstanciay baja calidad del articulo
del pais y desaparecer

por completo el temor al proveedor monopolista.
costaran un poco mas que
los insumos del pais probablemente
En realidad
23 La
op. cit., pp. 173-6.
estrategia,
24
Ver, por ejemplo, Carlos F. Diaz-Alejandro,
tion".Kyklos, XVIII
(1965), 459-511.
"On
the Import
Intensity
of Import
Substitu
INDUSTRIALIZACI6N
647
no pagaba
o se
derechos de aduana,
importado, que tal vez
con tipo de cambio
se
no
re
Pero
aunque
preferencial.
puede
el articulo
compraba
cargar al consumidor con el aumento de costos del insumo de fabrication

interna, esto se volveria
menos
penoso
con la
integration
vertical:
porque
si alguna operation de una industria integrada experimenta una baja de

el problema
utilidades,
utilidades
no es muy serio si la
se compensa
baja
otra
de
recien establecida.
Para
operation
provenientes
estas utilidades,
el empresario
que desea fabricar
mente se importaban
tendra que obtener para estos
con
las
obtener
anterior
insumos
que
insumos un nivel "nor
de protection.
Se debe suponer, entonces, que el no considera
que
sean para
los derechos
aduanales
de cambio
y los tipos preferenciales
e inmunes a su voluntad e influencia;
en algunos ca
metros inalterables
mal"
sos se supone
en la literatura
lo contrario
sobre
sustitucion
de
importa
(con consecuencias negativas para las perspectivas de la Isi), pero
tions
es por completo
irreal para
la mayoria
las decisiones
de
sobre
inversion.
Si la disposition de los primeros empresarios a hacer inversionespor
efectos hacia
atras es un elemento
para superar los obstaculos

estudiar cuales son los fac
importante
atras, es necesario
del proceso de efecto hacia

tores que integran esta disposition.
una razon general de por que las inversio

puede ofrecer
nes de efecto hacia atras posiblemente
las llevaran a cabo los nuevos em
El
economista
presarios: el mero hecho de que hayan estado logrando utilidades hace
nuevas
suponer que esten buscando
para invertir. Una vez
oportunidades
a
ase
en
f
la
han
sustituido
todas las im
las
industrias
han
que
que
llegado
no
es
horizontal
la expansion
ya
ventajosa,
portaciones, y que la expansion
sera la
vertical a las "etapas mas altas" de la production
posiblemente
mejor, y en todo caso la mas obvia salida para los fondos destinados a
con la operation
de las in
la inversion, que se han acumulado
ventajosa
en la primera fase de la sus
obtenidas
dustrias existentes. Las utilidades
un incentivo generalizado
le proporcionan
titucion de importaciones
al
prospero
empresario
de
la Isi para
volver
invertir, naturalmente
des
pues de que se ha modificado la politica arancelaria y la del tipo de

cambio que afectaria al producto que fabricara. Las probabilidades de que
en esta direction
son mayores
por dos factores
empresario mire
entre
de entrar en mer
si: uno, por la dificultad particular
relacionados
en la siguiente section; y, en
lo que se comentara
cados de exportation,
el nuevo
segundo lugar, por lo que hemos llamado el caracter de "etapas bien di
ferenciadas"
muy
tardia. El
empresario
que
fabri
caba bienes de demanda final en ciclos anteriores de industrialization,
648
generalmente daba origen a la produccion interna de insumos y de la

una vez que ya no es capaz de aumentar
eneontro que las etapas mas avanzadas
domesticas,
tuvo
estaban ya ocupadas
por otros, y
que investigar nuevas posibilidades,
las exportaciones
para continuar su expansion. La situation es
incluyendo
maquinaria
su volumen
entonces,
requerida;
de ventas
muy diferente cuando la produccion se emprende totalmentea base de

insumos
importados.
Las utilidades disponibles y la resultantebusqueda de nuevas oportu
nidades
de invertir con ventaja
actuan,
ya se ha dicho,
como un contrapeso
general a la hostilidad de los nuevos empresarios hacia las inversionesde

efecto
atras. Es
hacia
dificil
precisar
si este contrapeso
vencera
o no
la
hostilidad. En el peor de los casos, la combination de las dos fuerzas hara

que los nuevos empresarios impidan la entrada a otros en el campo del
efecto
hacia
atras,
aunque
carezcan
de
suficientes
motivos
para
entrar
ellos mismos.
Para continuarel analisis y determinar los diferentesgrados de forta

leza de la dinamica del efecto hacia atras en varios paises, hay que
en el campo de la sociologia.
Los deseos
en campos de actividades
relacionadas,
ingresar
en insumos
con sus actuales
basadas
actividades
entrar
de un empresario
para
en vez de conformarse
au
importados, pueden
so
en
su
sus
cree
mentar
si
que
propio grupo
hijos estan comprometidos
cial y en su carrera. Si los hijos del empresario
pueden y desean pasarse
a alguna profesion o al gobierno, el padre no tendra que buscar nuevas

industrias para sus hijos (seria preferible una industria para cada hijo
al gobierno y
Pero si los empresarios
para evitar problemas).
desprecian
o si estas ven con malos ojos a los empresarios;
a las profesiones,
si, como
si la distancia
existe un desden mutuo o, sencillamente,
sucede a menudo,
entonces la
entre empresarios
y otros grupos es de consideration,
a la familia compensara
los inconve
plenamente
ventaja de dar empleos
economicos
sacrificios
los
de
hasta
dolores
que
cabeza, y
pequenos
nientes,
social
resultaran
de las inversiones
en efectos hacia
atras
serian menos
penosos.
de
vista, que quiza no esta
Parece,
a
un
mal que los empresarios
grupo de inmigrantes
originales pertenezcan
inmediata de ingresar en
u otro grupo enajenado,
sin ninguna perspectiva
la ya establecida
clase superior, en la politica o las profesiones.
una
La
razon,
menos
vez mas,
distancia
visto desde
social
podria esperarse
en sus principios,
otro punto
Por esta
por la distancia geografica.
un
industrialization
de
que, cuando
proceso
que
se identifica con uno o varios centros distintos a
es fomentada
la capital de la nation, tienemejor oportunidad de expandirse vigorosa
INDUSTRIALIZACION
mente
de una
industria
en la
capital misma.
a otra que una
La
importancia
649
que tiene su base

de un centro industrial
industrializacion
de disponer
aislado y orgulloso se ilustra con los casos de Sao Paulo, Monterrey yMe
dellin. Ningun centro iniciador comparable ha surgido de las capitales de
Chile y la Argentina y tal vez no sea coincidencia que estos dos paises
hayan suministrado a los criticos del proceso de la Isi mucho me jores
ejemplos de su alegada irracionalidad y propension al agotamiento que
el Brasil, Mexico y Colombia.
Un ultimo punto de especulacion es el efecto diferencial de la teenolo
del proceso de efecto hacia atras en distintas
gia en la fuerza comparativa
dicho efecto senala a una industria que es tecnologica
industrias. Cuando
mente diferente de la que requiere el insumo, el empresario que utiliza

estara menos
atraido hacia
la industria produc
posiblemente
tora del insumo que si esta tuviera procesos y tecnicas que el empresario
del efecto hacia atras, asi como la
la dinamica
ya conociera. Por ejemplo,
el
insumo
del efecto hacia
adelante,
podra
ser mas
en las industrias
vigorosa
"inna
tas" de la metalurgia y la quimica que, digamos, en la industria textil,

cuyos
insumos provienen
de la industria quimica.
Entonces,
la dinamica
en gran parte de
teenologias
del efecto hacia
atras
ajenas,
o sea de las
se frena en
algun punto,
es
sumamente
im
punto
Este
por "extraneza
tecnologica".
en
la maquinaria
de
la
la
industria
porque
portante para
maquinaria,
general implica una tecnologia extrana para la industria que la utiliza. La
de la propension
diferen
de los determinantes
investigation
tecnologicos
simplemente
cial de varias industriashacia las inversionesde efectohacia atras podria

ser de mucho valor. Identificary luego quitar esta especie de embotella
miento
debiera
ser una
de
las principales
industrial.
del desarrollo
cargados
anteriores
Las observaciones
se hicieron
tareas
de
los organismos
con el fin de
convencer
en
al
con la fuerza o de
lector de que hay otros muchos
factores, relacionados
bilidad que muestra
muy tardia en varios paises, ade
mas del tamano minimo
economico
de las plantas, el tamano del mercado
y aim la disponibilidad de divisas.

Hemos dejado muy atras losmodelos ingenuoy semi-ingenuode ago
tamientoy en su lugar hemos generado un "campo" muy complejo de
hemos lo
Si el lector esta un poco confundido,
y contrafuerzas.
demostrar que el
queriamos
grado nuestro intento: porque esencialmente
que
proceso no es tan simple ni tan constrenido como se le ha presentado;
fuerzas
depende mucho mas de decisiones de caracter publico y privado, asi como
el trimestre ec0n6mic0
650
de numerosos
deberan
factores
economicos,
sociologicos
de investigation.
ser sujetos
V.
La
incapacidad
causas
Resulta
casi
innecesario
para
exportar
y remedios
y tecnologicos
todavia
que
manufacturas:
"estructurales"
hacer hincapie
en lo deseable
que
nues
seria para
tros paises de industrializacionmuy tardia exportar los productos de sus
nuevas
a)
industrias:
A traves de las exportaciones
vencerian
relacio
obstaculo
cualquier
nado con el tamano del mercado que limita su crecimiento o impide su

establecimiento.
b) A travesde las exportaciones se solucionarian las dificultades cam

biarias, que de otra manera impedirian la operation a plena capacidad
de
las industrias
existentes,
asi como
de nuevas
el establecimiento
indus
trias.
c)
Por ultimo,
a traves de la competencia
en los mercados
mundiales,
las industrias tendrian la necesidad de lograr y mantener altos niveles de

eficieneia y calidad, y podrian defenderse de las situaciones oligopolisti
cas y de la decadencia
ante la cual suelen sucumbir
locales de alta protection.
pequenos mercados
las
industrias
en los
Por desgracia, la intensidad con la cual se debe desear la exportation

los paises de muy tardia
la fuerza de los argumentos
de
de manufacturas
trabalanceada
por
tivas de exito en esta direction.
Una
vez mas,
establecieron
esta
industrializacion
que
impiden
con
las perspec
es ya conocido:
las nuevas industrias se
sin considerar
sustituir
para
importaciones,
el razonamiento
exclusivamente
las posibilidades de exportation, de parte de los mismos empresarios o

del gobierno; las sucursales y subsidiarias de firmas extranjeras, que han
desempenado
un
papel
importante
en el proceso,
tienen muchas
veces
6r
denes especificas de no competir en el extranjero con los productos de la

matriz;
y todavia mas
decisivo
que
estos obstaculos
provenientes
de acti
tudes e instituciones,es el hecho de que las nuevas industrias,establecidas
tienen por lo general altos costos de

de barreras arancelarias,
a fuertes
en paises que ademas estan sujetos permanentemente
production
no existe posibilidad
real algu
En consecuencia,
inflacionarias.
presiones
en los mercados
mun
con
exito
na de que estos paises puedan
competir
a la sombra
a hacerlo.
aun cuando estuvieran dispuestos
diales,
]?stos son razonamientos
que parecen
poderosos
llenar
la funcion
de
INDUSTRIALIZACI6N
651
cualquier explication que es la de tranquilizar la mente; pero, <?logran

hacerlo de verdad?
de todo, existen muchas
industrias que comenzaron producien
Despues
sus
do para el mercado
interno y que, con el tiempo, colocaron
productos
en los mercados
del exterior. Hay aun una teoria segun la cual el prerre
quisito para la exportation es que el producto hubiera ya logrado acepta

cion en el mercado
interno.25
En segundo lugar, las empresas extranjerashan sido a veces muy adap

tables en su politica de fabrication y exportacion. De la misma manera
que las politicas internaslas han presionado para producir u obtener den
tro del pais una mayor proportion de sus insumos, se les podria inducir
para
se convirtieran
que
en industrias
exportadoras.
Por ultimo, hasta la explication de mas peso sobre la imposibilidad

exportar ?la
para
de costos
desventaja
de
las nuevas
estable
industrias
cidas bajo protection arancelaria? pierde algo de su poder de persuasion

si recordamos que la protection industrial en Alemania y los Estados Uni
dos no ha impedido el exito de semejantes industrias protegidas en el
mercado mundial. Los paises que alcanzaron su industrialization a fi
con mucha
a la sombra de barre
frecuencia,
siglo xix crecieron,
ras arancelarias
esfuer
protectoras y al mismo
tiempo hicieron vigorosos
zos para exportar,
tenian
amenazando
la situation
dominante
los
que
en numerosos
e importantes mercados.
Una vez
paises ya industrializados
nes del
el comportamiento
podia ser mas diferente
mas,
los paises de industrialization

muy tardia no
se
ve
de ma
y ahora
que hacen falta explicaciones
de
yor profundidad sobre la incapacidad para exportar que aflige a estos

A
paises.
de
pesar
tal estrategia
que
"estructuralista"
para
indagar
el
problema puede demostrar que se trata de una situationmas dificil de

tambien
lo que se pensaba,
cidas formas de atacarla.28
puede
ofrecer
nuevas
y hasta
ahora
descono
acerca de la
ya se ha anotado una explication
en
caracter
del
vista
"secuencial"
Se
indico
que,
para exportar.
nuevas
los empresarios
de la industrialization,
"muy tardios" que buscan
En
la section
anterior
dificultad
y ventajosas oportunidades tendranmuchas veces la option de invertiren

28 S. B.
Linder,
26 Una
llamada
America
Latina,
estructural
An Essay
on Trade
para
general
de una
ademas
el
and
(Nueva York: Wiley,

p. 87.
1961),
Transformation
de los problemas
"estructuralista"
economicos
de
en Osvaldo
se encuentra
"El tras
Sunkel,
bibliografia,
analisis
buena
El Trimestre
del desarrollo
latinoamericano".
los problemas
Economico,
como estrategia
del estructuralismo
de 1967), pp. 11-58. Mi
XXXIV
(enero-marzo
interpretation
se encuentra
en mi obra Journeys Toward
resolver problemas,
(Nueva York:
para
Progress
Politica
Econo
Twentieth
(Existe version castellana:
pp. 210-6 y 231-5.
(1963),
Century Fund
en America
mica
1964.)
Latina, Aguilar,
fondo
de
652
industrias
"hacia
en
ciones,
o de
hacia
expandirse
los empresarios
"tardios"
atras"
tanto que
los mercados
solo
tenian
de exporta
abierta esta
ultima oportunidad, puesto que encontraban ya establecidas industrias de

extranarse,
entonces, de que los em
en casa mas
presarios
"muy
prefieran quedarse
tiempo que los
"tardios"
para invadir
que estaban mucho mas presionados
empresarios
externo como recurso para expandirse.
el mercado
irreal esperar,
Seria
antes de echar raices en
por tanto, que una industria fuera exportadora
hacia
efectos
atras. No
hay por que
tardios"
el pais, a traves de inversiones ligadas a los efectos hacia atras. Y
la
inversiones no solo es deseable

realization
per se,
expedita de semejantes
sino tambien porque
resultan necesarias
la
iniciar
fase
de
para
expor
tation.
Otra razon estructuralde la incapacidad para exportar se origina en

las circunstancias bajo las cuales se han canalizado los recursos hacia el
sector
industrial
en muchos
fueron atractivas
dustrials
in
latinoamericanos.
inversiones
Las
paises
no solo a causa de la
sino
protection aduanal,
tambienpor la combination de la inflation interna, la sobrevaluacion de

la moneda y los controlesde cambios. En efecto, el mantenimiento de un
tipo de cambio sobrevaluado significaba que los exportadores de las ma
terias primas tradicionales

recibirian un ingreso real menor que en con
Al mismo tiempo, el
diciones de equilibrio o de tipo de cambio subvaluado.
tipo de cambio sobrevaluado permitio la adquisicion a precios favorables

(en moneda del pais), de las importacionesque las autoridades permitie
ron. Y
como
la maquinaria
y las materias
primas gozaban de condiciones
el
actuo en efecto como un
sobrevaluado
tipo de cambio
preferenciales,
a las
mecanismo
traditional
para transferir ingresos del sector exportador
nuevas
industrias.27
Al mismo tiempo, sin embargo, la sobrevaluacion del tipo de cambio
Ello
en estas industrias.
a las exportaciones
originadas
no se
una desventaja
grave, y en verdad
probablemente,
como un obstaculo
actuo
no
era,
resintio como tal durante las primeras etapas de la industrialization ten

a sustituir
diente
importaciones,
cuando
no habia
perspectivas
de expor
tation de las industrias nacientes. Pero a medida que fue creciendo la

industria
arreglo
no se opto por otro

se
paises,
puede preguntar por que
no
institucional distinto. Por ejemplo,
gravar al sector
?por que
en varios
exportador, subsidiar a las nuevas industriasy corregir el tipo de cambio

27 Alexander
of Latin American
Economic
"The Theoretical
Kafka,
Interpretation
Develop
in Latin America
St. Martin's
S. Ellis
(Nueva York:
(ed.), Economic
Development
and Inflation",
International
Economic
"Industrialization
p. 21, y Celso Furtado,
1961),
Press,
pp. 101-19.
(1967),
Papers, XII
ment"
en H.
INDUSTRIALIZACI6N
sobrevaluado
lleva
de caracter
para fomentar las exportaciones
en si misma
en la mayoria
su contestation:
pregunta
latinoamericanos
este camino
der de los grupos
habria
653
industrial?
sido politicamente
al sector de exportaciones
habria
primarias
tan directo, y la prueba esta en los fuertes
atados
La
los paises
imposible. El po
de
im
ata
semejante ataque
pedido
en contra de la
felices
y ocasionalmente
ques,
permanentes
presion
indirecta sobre el sector primario que las autoridades
monetarias
latino
americanas
habian
inventado de manera
casi accidental.
La gran ventaja
de la combination de la inflation con la sobrevaluacion era que no solo

presionaba en forma indirectamas bien que directa a grupos de notable
poder
politico
y social,
sino que
este mecanismo
era un
subproducto
in
voluntario y, durantemucho tiempo desapercibido, de un curso de action
que tenia como objetivo

la depreciation".28
respetable
la moneda
"defender
nacional
contra
de esta manera,
la incapacidad
de exportar manuf acturas aparece
como el precio que se tuvo que pagar para crear, en condiciones
sociopo
estar satisfechos
liticas adversas, el sector industrial. Siendo asi, ^debemos
Visto
de que por lo menos surgio la industrialization y contentosde pagar el

precio?
No
necesariamente.
A medida
que
progreso,
la conveniencia de la sobrevaluacion se volvio dudosa, desde el punto de
vista de
En
la industria misma.
la realidad,
la sobrevaluacion
sino que impedia, en diversas

rosa dinamica
del efecto hacia
no
solo
las exportaciones,
una vigo
estudiado,
frenaba
formas que ya hemos

en varios
atras. Ademas,
las indus
paises,
e integradas que la ayuda consistente en
tan vigorosas
a
insumos importados
obtener algunos
(a traves de la
precios reducidos
era seguramente
de menor
del tipo de cambio)
sobrevaluacion
valor,
en el caso de numerosas
de las utilidades
po
empresas,
que la perdida
trias se volvieron
a un tipo
que se podian haber realizado mediante
exportaciones
no sobrevaluado.
Se puede sugerir entonces que, en cierto pun
se transformaba
al
de un estimulo
de la moneda
to, la sobrevaluacion
en
un
lo
frena.
industrial
proceso
impedimento que
tentiates
de cambio
Parece que la falta de competencia de la industria latinoamericana se

deba mas al fracaso para cambiar las institucionesque a la habilidad para
reducir
los costos
reales.
28 La
por ejemplo en
politica surgio, ironicamente, para defender los intereses de exportation;
frente a una baja de precios
el precio del cafe en cruzeiros,
el caso del Brasil, para mantener
en la
al aumento
en el mercado
la Gran Dtpresion.
Esta politica
mundial
durante
condujo
internas que eventualmente
oferta de dinero y dio lugar a presiones
inflrcionarias
condujeron
a
la inflacion
combinada
con
sobrevaluacion.
Cf. Furtado,
ibid., p.
103.
654
EL TRIMESTRE
ECONOMIC*)
se han abste
Entonces,
surge la pregunta de por que los industriales
nido de presionar para obtener ventajas de caracter institutional, a traves
de subsidios a las exportaciones,
de cambio, o, en for
tipos preferenciales
ma mas radical, un tipo de cambio subvaluado
lo que
y no sobrevaluado,
obtener
permitiria
sobre
ventajas
la exportation.
^Existen
algunas
razo
nes que expliquen por que los empresarios tienen aversion para destinar
recursos
las exportaciones?
importantes al esfuerzo para aumentar
pregunta nos conduce a la tercera razon de tipo estructural
Esta
o es
peculacion sobre las dificultades de la exportation. Se relaciona, una vez

mas, con la distributiondel poder en los paises latinoamericanos.Muchas
aumentar
veces,
para
inversiones
organizar
las
en
especiales
grupos
exportaciones,
el empresario
tiene que hacer
tiene que
diseno y presentation;
investigation,
en ventas;
especializados
delegar
considerable
autori
dad; y emprender campanas de publicidad completamente nuevas; en

resumen,
se expone
y nuevos costos generales que solo

especiales
un periodo
relativamente
largo de exporta
en las
solo podra participar
asi, el empresario
riesgos
durante
recuperarse
podran
ciones con exito. Siendo
exportaciones cuando tenga la seguridad de que las institucionesy las po

liticas
en el
son sumamente
que afectan sus negocios
extranjero
se
a
sus
lo
intereses
la mas
seria
o, por
menos,
que
prestara
cambian.
las instituciones y politicas
cuando
basicas
estables,
atencion
un "prerrequisito"
efecto, hemos detallado
para un aumento seguro
de
las
de
manufacturas:
para emprender el ca
y ventajoso
exportaciones
sus
la clase empresarial
debe
mino, con todos
riesgos y costos adicionales,
En
influir en forma importante

segura de que puede
trazada por el gobierno. Para decirlo
fiscal y monetaria
unida y muy influyente po
nacional
solo una burguesia
sentirse razonablemente
la politica
de otra manera:
sobre
dra llevar a cabo la industrialization,mas alia de la relativamente segura

sustitucion
portation.
de
Debe
a la
la ex
etapa orientada hacia
importaciones,
peligrosa
no
observarse que esta afirmacion
expor
(los empresarios
tan porque carecen de influencia) complementa la segunda mitad de un

circulo vicioso, cuya primera parte, estudiada en la pagina 650, indicaba
los empresarios
externos".
mgrcados
que
haber
disenado
de la Isi carecen
Como
un nuevo
de influencia
porque no "conquistan
sentirnos orgullosos
al
es evidente, no debemos
circulo vicioso o identificado
un nuevo
prerre
quisito para el progreso economico de los paises en vias de desarrollo. Al
las formas para salir del circulo y de pres

contrario, debemos considerar
un sustituto
o
de encontrar, a la Gerschenkron,
cindir del prerrequisito,
tomar una pausa en este punto
debemos
para el. Pero, de todas maneras,
Y SUSTITUCION
DE IMPORTACIONES
INDUSTRIALIZACI6N
655
de nuestro razonamiento y observar que las condiciones para impulsar las

del
exportacioaes
sector privado
en America
no
Latina
son muy
favora
bles: en ningun pais del Continente consideran los empresarios que tienen
un control efectivo de las politicas economicas que los afectan. Los que
a cierta distancia
de los grupos
la politica
prefieren mantenerse
sus
no
de pronosticar
les dan la oportunidad
interesados y
actos; al mis
mo tiempo les gusta
econo
instrumentos
los
de
la
politica
"manipular"
hacen
mica. En esta forma, los cambios en las politicas fiscal, monetaria y de

son frecuentes, en tanto que rara vez se discuten con los grupos
im
caracteristicas
afectados. Estas
son, tal vez, de mayor
sociopoliticas
de las nuevas
industrias para
que la estructura costos-precios
portancia
divisas
explicar la falta de exito en la exportation de manufacturas.

Al haber descubierto razones muy poderosas de la incapacidad para
acaso
exportar ^habremos
forma de pretender
a
Uegado
America
analisis,
haber
de nuestro
resultado
una
encontrado
"fundamental"?
solution
tal meta
Latina
seria
cambiara
Una
esperar que, como

de
la naturaleza
su politica y que los grupos de poder, de ahora en adelante, fueranme

y mas
nos "manipuladores"
comunicativos.
Por
desgracia,
no es probable
es en
que el analisis pueda tener semejante poder p influencia. ^Pero,
verdad
necesario
esperar
hasta
que
se desarrolle
una
relation
intima de
confianza entre los empresarios y los encargados de la politica? ^Es con

cebible que los paises que encuentrandificil establecer esta relation dis
pongan de un camino alternativo?
Una
para
reaction
se ocu
seria que el Estado mismo
al problema
el comercio exterior. No es nada raro que el Estado
radical
de llevar a cabo
ponga dificultades al desempeno de alguna importantefuncion que de

biera realizar el sector privado y que mas tarde la lleve a cabo por si
mismo en virtud de las falias de aquel.
Si hasta
nufacturas,
de ma
seguido este curso para la exportation
la
una de las razones es que apenas se empieza a comprender
ahora
no se ha
no
importancia de esta funcion. Ademas, las empresas publicas quiza
de manufac
la venta de una gran variedad
realizar con eficacia
podrian
natu
su
misma
en
de
externos
en
virtud
turas
los mercados
que, por
raleza, la tarea requiere de la iniciativa, flexibilidad y habilidad para
afrontar
riesgos,
y para
tomar decisiones
de manera
descentralizada,
ha
bilidades que son dificiles de lograr para la empresa estatal.

Una solution menos radical y mas prometedora seria que el Estado
fomentara
menciono
Como se
de la empresa privada.
las exportaciones
de las sucursa
en relation con las exportaciones
anteriormente,
activamente
EL TRIMESTRE
656
EC0N6MIC0
les y subsidiarias de empresas extranjeras, el Estado podria otorgar ven
que lograran
tajas a traves de tarifas y otros incentivos, a las empresas
en la misma forma en que se ha
obtener mercados
para las exportaciones,
el efecto hacia atras en la industria automotriz brasilena.
Des
respaldado
de el punto de vista de los empresarios, esta politica tendria la ventaja de
que un sector de
se encargaria
la burocracia
del
fomento de
las exporta
ciones y en tal forma tendria interes en impedir politicas dirigidas en

contra de tal fomento.
Otra solution distinta consiste en salvar los obstaculos a la exportation

que se origina en los actos del propio gobierno y ocuparse de los que im
ponen otros gobiernos. En efecto, esta politica es la meta que se esta tra
a traves de la Conferencia
tando de lograr actualmente
de las Naciones
su
un trato
Unidas
sobre Comercio
Desarrollo
obtener
para
y
campana
y
preferencial de las manufacturas de los paises en vias de desarrollo en

los mercados de los paises desarrollados. La politica quiza se entienda
mejor
si se considera
como
una
para
compensation
los exportadores
de
los paises en vias de desarrollo, a cambio de algunas de las ventajas que

padecen, relacionadas con las politicas y frecuentescambios de parte de
sus propios
gobiernos. Dentro
serian
de que las preferencias
men de exportation
propuesto,
vicioso
que hemos
de este razonamiento,
una
solo temporales:
se destruiria
la esperanza
logrado el volu
existe
vez
la primera mitad del circulo

no tienen influencia por
los empresarios
no
tienen
influencia. Asi, habria
porque
identificado;
que no exportan, y no exportan
tomaran mas
la esperanza
de que las politicas de los gobiernos
estos
entonces
las necesidades
de los exportadores,
y
podrian
a los
otros
les
que
otorgan
privilegios
especiales
gobiernos.
en cuenta
renunciar
Con esta perspectiva se observamejor la necesidad de losmercados co
comunes no
los paises en vias de desarrollo.
Los mercados
a los empresarios
trato preferencial
solo ofrecerian
de los paises partici
las politicas
los
fueran
convenios
duraderos,
reciprocos
pantes; para que
munes
entre
monetaria y de divisas tendrian que sermas uniformes y estables de lo

seria todavia de mayor
evolution
que han sido. Y semejante
importan
cia que las mismas preferencias
las exportacio
para promover
aduanales,
nes de los paises del mercado
comun, no tan solo entre ellos9 sino tambien
a otros paises.
Sin embargo,
son precisamente
las perspectivas
de disponer
de menor libertad de action en las politicas monetaria y de divisas lo que

conduce
a los gobiernos al temor de comprometerse

comunes.
en los convenios
para
crear mercados
Por ultimo,
nuestro problema
podria
aliviarse
por algunas
nuevas
ten
industrialization y sustitucion de importaciones
657
dencias en la estructuradel comercio internacional de manufactures. De

acuerdo con algunos observadores, los paises de industrializacion reciente
debieran adquirir ventajas comparativas en ciertos tipos de productos in
dustriales
altamente
en el
extranjero
la venta de tales productos

Aunque
relaciones
estrechas con companias
y mer
estandarizados.29
pueda
exigir
cados del exterior, ello no requiere de costosas campanas de publicidad

ni de requisitos de adaptation especial a los gustos y condiciones extran
jeros. Por
lo tanto, disminuirian
los costos generates
de
la exportation
al mismo tiempo se reducirian los riesgos provenientesde la inestabilidad

o inseguridad de las politicas economicas oficiales.
Conclusi6n
En las paginas anteriores se ha tratado de describir las caracteristicas y
casos
diversos
que
ciopoliticas
la Isi con el proposito de conocer

afectan, a su vez, al proceso. Entre
de
las consecuencias
so
las caracteristicas
de
la Isi la posibilidad de proceder en serie, por etapas bien diferenciadas, a

causa de la disponibilidad de insumos y maquinaria importados, desem
pena,
como
se ha visto, un
papel
dominante
y complejo,
de caracter
directo
e indirecto,positivo y negativo.
La secuencia por etapas bien definidas del proceso no solo lo facilita,
sino que tambien da lugar a la falta de aprendizaje, a la ausencia de
innovaciones
inver
para realizar
y al clima poco favorable
tecnologicas
sions de efecto hacia atras o a aquellas
que fomentan las exportaciones.
mas importante del caracter por secuencias
La consecuencia
que se obser
va en el proceso es el hecho de que ha sido posible que la industrializacion
en America
Latina y en otros paises
penetrado
sin
necesario
sido
introducir
que haya
muy tardia,
en
como
caso
sociales y politicos
el
de los primeros
haya
esa etapa
y de otros que alcanzaron
en el proceso de
esta
de
situation
repercusiones
trializaron
de
industrializacion
importantes
cambios
se indus
paises que
un poco mas
tarde. Las
son am
industrializacion
bivalentes: por una parte, la falta de poder politico de los nuevos empre
sarios significa, como se ha visto, que la exportation afronta obstaculos
politicos e institucionalesy no de indole meramente economica; por la
otra, que
esta misma
falta de poder
neutraliza,
en diversas
formas,
algu
nos de los posibles efectos adversos del caracter consecutivo del proceso;
por ejemplo, la resistencia que ofrecen los nuevos empresarios en relation
al efecto hacia
29
Raymond
atras.
Vernon,
"International
Investment
and
International
Trade
in the Product
cle". The QuarterlyJournal of Economics, LXXX (mayo de 1966), pp. 202-7.
Cy
658
Ademas, el heeho de que la Isi encuentre facil acomodo en el ambiente

social y politico existente es probablemente lo que ha dado lugar al gran
desengano sobre el proceso. Se esperaba que la industrialization cambiara
el orden social y jtodo lo que hizo fue tan solo ofrecermanufacturas! De
aqui que se interpretecualesquiera de las dificultades que encuentra el
proceso
como
su fracaso
total.
Este trabajo no ha negado, de ningunamanera, las diversas dificultades
que
el proceso
de
la Isi pueda
encontrar;
en efecto,
en varias
ocasiones
se ha demostrado que aquellas sonmas profundas de lo que se pensaba.

Al mismo tiempo, la investigation de las caracteristicas del proceso ha
permitido descubrir algunos caminos abiertos que los paises de industria
lization tardia pueden seguir en la senda del continuado crecimiento in
dustrial.

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LA ECONOMA POLTICA DE LA INDUSTRIALIZACIN A TRAVS DE LA SUSTITUCIN DE

IMPORTACIONES EN AMRICA LATINA

Introduction: El desengano de la industrialization en America Latina.

de la Isi y sus consecuencias

miento de la Isi; un modelo ingenuo de agotamiento y un modelo semi

Introduction:El desengano de la industrializationenAmerica Latina

de importaeiones (Isi) y hara una evaluation de su desarrollo y de las

Se tomaran en cuenta algunos

The QuarterlyJournalofEconomics (vease vol. LXXXII, febrerode 1968, pp. 1-32.)

atencion a sus interrelacionescon la vida social y politica. La facilidad con

mistas destacados de America Latina para ilustrarel cambio de actitud ha

En su conocido "manifiesto" de 1949 Raul Prebisch dijo:

Anteriormente a la gran depresion, el desarrollo de los paises latinoameri

America Latina, en cierto sentido su mensaje de despedida a sus amigos

del mundo exterior. El criterio de seleccion no se baso en consideraciones de

Si hojeamos los escritosde Celso Furtado, el cambio de opinion resalta

decision", del extranjero al Brasil, en terminoscasi liricos:

... hasta ahora la economia brasilena

estas dos citas se podria

aqui un ejemplo de la aceleracion de la historia. La fase de crecimiento

la siguiente fase de crecimiento

Furtado, "The Brazilian Economy in theMiddle of theTwentiethCentury'*,Congreso

en el progreso de los nuevos estados, Israel, 1960

supuesto fracaso de la industrializacion a traves de la sustitucionde im

ya que, a pesar del supuesto fin del crecimiento hacia

tos en la exportacion de petroleo, pl^tanos, harina de pescado y algodon,

Es cierto que a la fracasomania, o la conciencia de haber vuelto a fra

despues de los positivos.

las principales caracteristicasque diferencian a la Isi de otros tipos de in

IMPULSOS DE LA INDUSTRIALIZACION MEDIANTE

dicionales sobre la division internacionaldel trabajo entre los paises ade

taciones.A medida que crecen los ingresosy losmercados en estos paises

necesidad de shocks externos o de la interventiongubernamental?un

a traves del eslabonamiento

con la demanda final" (final demand linkage), para distinguirlo de la

de losmercados internos,explica la difusion con que se establecieron in

tienen un gran mercado

en zonas de bajos ingresosper capita, como los textiles.

no ha sido ya, exclusivamente,

taclismicos,como las guerras y las depresiones. Se ha adoptado enmuchos

tan solo mediante

sino a traves de muchas

medidas de credito y de politica fiscal; tambien se ha ejercido presion

fiere la promotion de proyectos especificos.

sentes los variados

to de exportaciones) y la politica oficial de desarrollo.

que no existe un unico

dustrializacion que se lleva a cabo por medio de, y como resultado de un

probable que un proceso inflacionario acompane al ultimo caso de indus

Essays in honor of GottfriedHaberler (Chicago: Rand-McNally, 1965), pp. 95-115.

dustrialization obedece a dificultades imprevistasen la balanza de pagos,

los bienes no esenciales,

controlespretendenque se siga disponiendo de los bienes importadosmas

Sin embargo, es facil llegar a exagerar la frecuencia de esta situation.

politica definida de desarrollo? probable

les con respecto a las

otras dos fuerzas

no esenciales, y ofrecen, entonces, un estimulo uniforme a la production

partidarios del laissez faire, que siempre se oponian al establecimiento de

La industrializationpor etapas bien diferenciadas

pieza a veces con bienes de capital o hasta con bienes intermediossiempre

hayan sido importados antes de la industrialization,

industria textil la grandisima superioridad de las hiladoras sobre el telar

dos, a base de insumos y maquinaria importados, la industrialization a