A EXPERIÊNCIA DOS FUNDOS DE AVAL

NO MEIO RURAL SERGIPANO:

RESULTADOS PRELIMINARES1

Eliano Sérgio Azevedo Lopes2

Professor da Universidade Federal de Sergipe – UFS

INTRODUÇÃO

O processo de globalização econômica em curso, com base principalmente no

desenvolvimento de tecnologias de comunicação e informação, vem provocando, no
mundo inteiro, entre outras coisas, o desemprego em massa, a precarização do
trabalho e a eliminação de direitos sociais conquistados pelos trabalhadores ao longo
do processo histórico.

Apesar da visão predominante entre os intelectuais e formadores de opinião quanto

aos supostos benefícios trazidos pela liberação dos mercados e formação de grandes
corporações oligopolistas, assiste-se hoje a um processo de agudização da exclusão e
perda da capacidade de inclusão de trabalhadores no mundo social, jamais visto na
história.

A despeito disso, é preciso se perguntar até que ponto a chamada globalização é

capaz de destruir as “economias locais”, homogeneizando os mercados e não
deixando espaço para que iniciativas de base local, a partir do capital social adquirido
pelos diferentes atores sociais e agentes econômicos que ali atuam, possam se
desenvolver.

No nosso entendimento, não existem ainda elementos teóricos – e nem práticos –

suficientes para sustentar tal tipo de afirmação, uma vez que existem múltiplas
possibilidades de construir um tipo de desenvolvimento diferente daquela que
pregam os neoliberais, arautos das “virtudes” do mercado como senhor supremo das
ações dos indivíduos e regulador da economia. Alguns países europeus, como a
Itália, Portugal e Espanha, por exemplo, têm, nos últimos dez anos, intensificado
ações de cunho desenvolvimentista com base na expansão de indústrias de pequeno
e médio portes, fomentando a implantação de pequenas agroindústrias no campo e
outros negócios não-agrícolas por parte de agricultores familiares3. Por outro lado,
também em países periféricos como o Brasil, não são poucas as experiências que
estão sendo construídas por atores sociais os mais diversos, de forma solidária ou
cooperativa com vistas a resolver problemas que lhes são comuns, relacionados ao
município ou comunidade rural ou urbana onde vivem4.

Às vezes por iniciativa própria, outras vezes por sugestão de organizações sociais as
mais diversas – ONG’s, movimentos sociais, sindicatos, associações, etc., e/ou
contando com apoio de alguns Programas Especiais, financiados por organismos
multilaterais. Por exemplo, no estado de Sergipe, instituições como o Projeto São
José, financiado pelo Banco Mundial, e o Pró-Sertão, com recursos do Fundo
Internacional de Desenvolvimento Agrícola – FIDA, da ONU, vêm apoiando uma série
de iniciativas no meio rural, voltadas para os agricultores familiares, pequenos
artesãos e comerciantes, grupos de mulheres, etc. São pequenos projetos agrícolas e
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não agrícolas, como tecelagem de redes, cerâmica, olaria e crédito para custeio
agrícola.

Recentemente, com base num mecanismo de garantia de crédito denominado Fundo

de Aval, atividades rurais tradicionais e novas têm sido fomentadas nos municípios,
com resultados tão bons ao ponto de 54 dos 75 municípios do estado já terem criado
o seu Fundo de Aval, em parceria com o Banco do Nordeste ou Banco do Brasil.
Tendo como parceiros o governo municipal, um agente financeiro estatal e grupos de
pequenos agricultores, contando com o assessoramento de técnicos da Empresa de
Desenvolvimento Agropecuário de Sergipe – EMDAGRO, são feitos financiamentos
rurais sem muita burocracia e exigências, com o objetivo de manter as famílias
trabalhando em suas terras e gerar novas oportunidades de renda e emprego.

No dia 15 de janeiro de 2002, o governador de Sergipe sancionou a Lei que cria o

Fundo de Aval do Estado de Sergipe, aprovada pela Assembléia Legislativa em
dezembro de 1999, tendo como agente financeiro o Banco do Estado de Sergipe –
BANESE.

Os beneficiários desse Fundo serão micros e pequenos empresários, pequenos

agricultores e pescadores de todo o estado de Sergipe, que poderão tomar
empréstimos de até R$16.000,00, tendo como avalista o governo estadual, que se
responsabiliza por 80% do valor do empréstimo. Segundo informações do presidente
do BANESE, já estão disponíveis para 2003, cerca de 3 milhões de reais.
No caso dos Fundos de Aval Municipais, o objetivo é promover o desenvolvimento
sócio-econômico local, viabilizando a aplicação de recursos financeiros nos setores
produtivos da região. Seus principais beneficiários têm sido mini e pequenos
produtores rurais – proprietários, posseiros, arrendatários e parceiros –, a maioria
deles residentes no semi-árido sergipano, tradicional zona de extrema pobreza e
miséria.

Na conjuntura atual, em que a economia brasileira vive profunda crise, com milhões
de desempregados no campo e na cidade, dando contornos a um quadro de exclusão
social dos mais aviltantes, é importante conhecer experiências de desenvolvimento
local exitosas, a exemplo dessas de que vamos tratar, onde pequenos produtores
rurais se juntam para buscar alternativas de resolução de seus problemas, agindo de
forma cooperativa e solidária.

Saber como são construídas, quais os atores que as integram, de que forma
interagem e quais os limites e possibilidades de alcance de bons resultados,
traduzidos em melhorias no nível de renda e de emprego e nas condições de
reprodução social do grupo doméstico, ajudarão a pensar formas, meios e modos de
expandí-las por outros territórios, assim como de criar novas formas criativas que
tenham no potencial produtivo dos pobres a sua força motriz.

Sem dúvida alguma, o Nordeste do Brasil constitui um campo fértil para se proceder
a estudos de tal natureza, haja vista a existência de inúmeras experiências sendo
implementadas, seja pelo poder público, seja por organizações não governamentais e
entidades representativas de trabalhadores rurais, isoladas ou de maneira
cooperada.

1 - O COMEÇO DE TUDO

As dificuldades porque passam os pequenos produtores rurais do sertão sergipano

são cada vez maiores. A cada ano agravam-se as suas condições de vida e a
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expectativa de sobreviverem com um mínimo de dignidade se torna cada dia mais

distante.

Quando não é a seca, fenômeno recorrente nos municípios que integram a região
semi-árida do estado, é o descaso histórico do poder público para com os
camponeses e trabalhadores rurais que ali vivem e trabalham.

O baixo nível de desenvolvimento das forças produtivas locais, o baixo nível de

investimento na economia local, tolhem as oportunidade de geração de emprego e
renda para a maioria dos seus moradores, tanto da sede municipal como dos
povoados rurais. Como resultado, tem-se uma dinâmica econômica quase
estagnada, calcada no mais das vezes em atividades agrícolas tradicionais, voltadas
para a subsistência dos que a praticam, ou a alternativa de emprego no poder
público municipal, com baixa remuneração e sob forma precária.

Frente a tal quadro, grupos de trabalhadores rurais e pequenos agricultores,

contando com apoio de algumas prefeituras, têm procurado criar alternativas locais
que redundem na expansão das oportunidade de trabalho e melhoria de suas
condições de vida.

No período recente, coube ao município de Poço Verde, localizado a 152 km da

capital, Aracaju, a primazia no esforço de buscar soluções criativas para o problema
de geração de emprego e renda, que tinha atingido níveis insustentáveis na região.

Tendo como base de sua economia a produção de feijão e milho, praticada em

pequenas propriedades cujos donos, na sua grande maioria, estão impedidos de ter
acesso ao crédito rural por não disporem de garantias reais, haja vista sua condição
de ocupantes precários das terras em que vivem e trabalham, o município estava em
vias de ver fechada a única agência do Banco do Brasil, por não ter movimento que
justificasse, segundo a direção do banco, a manutenção da agência.

Em 1996, com o surgimento do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura

Familiar – PRONAF, o poder público municipal retomou a idéia de buscar soluções
que ajudassem a promover o fomento das atividades produtivas, recorrendo a
parcerias com o governo federal, responsável pela disponibilização dos recursos
financeiros do PRONAF, via Banco do Brasil, e com a EMDAGRO, empresa estadual
encarregada de prestar assistência técnica aos produtores rurais de Sergipe, sendo
então criado o Fundo Municipal de Aval de Poço Verde.

Além de permitir o acesso ao crédito de custeio aos pequenos agricultores, o Fundo

de Aval trouxe como novidade a descentralização da atuação do poder público
municipal e o fortalecimento do associativismo, na medida em que foi substituída a
busca individual do crédito junto ao agente financeiro pela ação cooperativa de
grupos de pequenos agricultores, que passam solidariamente a dividir a
responsabilidade pelo crédito contratado por cada um deles. A Prefeitura também
participa diretamente do processo, ao se responsabilizar por uma porcentagem do
valor do crédito concedido, avalizando os contratos firmados entre os agricultores e o
banco, com recursos do Fundo de Aval.

Inicialmente, o Fundo atendia a um beneficiário por família, com área máxima de 3

hectares cultivados. A partir do segundo ano, estendeu-se a participação para todos
os membros da família que estivessem enquadrados nos critérios do PRONAF, com
ampliação também da área cultivada para 5 hectares.
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2 - OS MUNICÍPIOS PESQUISADOS

Como o limite operacional da pesquisa de campo permitia trabalhar com no máximo

quatro municípios, optou-se por escolhê-los entre aqueles localizados na região semi-
árida, onde vivem centenas de milhares de pequenos agricultores pobres, que se
dedicam à exploração de culturas de subsistência, principalmente milho e feijão.

Outros atributos foram também tomados como base para a escolha dos casos a
serem estudados, a saber:
a) municípios em que o Fundo de Aval já vinha garantindo os empréstimos bancários
aos agricultores familiares há pelo menos 2 anos, com um número expressivo de
operações contratadas;
b) modalidades de Fundos de Aval : “privados” (firmados entre o banco e uma
associação de pequenos agricultores), “públicos” (entre o banco e a prefeitura do
município) ou “mistos” (com a participação de uma associação, além da Prefeitura e
do banco) e
c) municípios com Fundos de Aval firmados com o Banco do Brasil - BB e/ou com o
Banco do Nordeste – BN.

Tendo em conta estes elementos, foram escolhidos para os estudos de caso os

municípios de Poço Verde, onde o Fundo de Aval tem a participação da Prefeitura e
do Banco do Brasil; Simão Dias, em que o Fundo foi feito diretamente entre grupos
de agricultores familiares residentes em diversos povoados rurais e o Banco do
Brasil; Carira, com Fundos de Aval criados pelo Banco do Nordeste e por Associações
Comunitárias, e Porto da Folha, cujos Fundos têm o Banco do Brasil e uma
Associação Comunitária de Pequenos Agricultores como parceiros.

Esses municípios apresentavam-se como os mais expressivos, seja em relação ao

número de operações/contratos firmados, seja em volume de recursos financeiros
contratados em 2000, retirando-se daí uma amostra representativa dos tipos de
Fundos de Aval em operação.

Com isso, o objeto de estudo foi recortado de modo a contemplar a região de maior
pobreza do estado, com maior proporção de agricultores familiares em condições de
trabalho e de vida precários, fortemente atingida pelas secas e com elevado índice de
concentração da terra e controle das águas por grandes fazendeiros de gado. Em
outros termos, uma região onde esse tipo de programa de desenvolvimento local
solidário encontra a sua clientela por excelência.

Além de verificar o comportamento de algumas variáveis e seu impacto em termos

de produção, renda e emprego das famílias beneficiadas, o estudo visa a conhecer a
contribuição que os Fundos de Aval vêm trazendo para a economia local/municipal.

Na pesquisa de campo utilizou-se um questionário, aplicado numa amostra de

pequenos agricultores com crédito garantido pelo Fundo de Aval, e um roteiro que
serviu de norte para as entrevistas realizadas com prefeitos, técnicos do Banco do
Nordeste, Banco do Brasil e EMDAGRO, dirigentes de associações, lideranças sindicais
e membros dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural – CMDR.

Os quatro municípios selecionados para os estudos de caso têm características

bastante comuns. A base da economia local, por exemplo, é a agropecuária,
assentada, fundamentalmente, na produção de feijão, milho e abóbora e,
secundariamente, na criação de bovinos, caprinos e/ou ovinos.
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Entretanto, ao contrário do município de Porto da Folha, onde a produção de feijão e

milho em sua grande maioria é destinada ao auto-consumo, nos demais municípios
pesquisados – Carira, Simão Dias e Poço Verde – a integração dos agricultores
familiares que exploram tais culturas com o mercado é muito forte, sendo a maior
parte da produção de grãos destinada à venda. Segundo alguns informantes, no
período de safra é comum aparecerem compradores vindos de outros estados,
principalmente de Minas Gerais e da Bahia.

Do ponto de vista demográfico, são cidades pequenas, com população entre 16 e 35

mil habitantes, com baixa taxa de urbanização. Na contagem da população residente
feita pelo IBGE em 1996, o percentual de moradores da área rural dos municípios
considerados variava de 48% a 66%: Poço Verde tinha 49,6% de sua população
residindo no campo, Carira, 48,2% , Simão Dias, 55% e Porto da Folha, 66,2%.

Segundo pesquisa recente feita pela FAO/INCRA, com base nos dados do Censo
Agropecuário 1995/1996, os agricultores familiares constituem um contigente
expressivo entre os produtores rurais nordestinos e contribuem significativamente na
renda gerada pelas atividades agropecuárias nos municípios.

Em Carira, nos 1.781 estabelecimentos agropecuários com área total recenseada de

66.629 hectares, 21.616 hectares (32,4%) são considerados como integrantes do
segmento da agricultura familiar, respondem por 53,3% do Valor Bruto da Produção
e em 56,7% deles é utilizada exclusivamente mão-de-obra familiar.

No município de Poço Verde, os agricultores familiares representam 94,5% dos 2.649

estabelecimentos existentes, contribuem com 84,0% do Valor Bruto da Produção
Agropecuária e quase 40% deles se valem exclusivamente do trabalho dos membros
da família na exploração da terra.

Dos 2.493 estabelecimentos recenseados em Porto da Folha, 64,1% são considerados

como de agricultura familiar, respondem por 77,0% do Valor Bruto da Produção e em
75,5% deles o cultivo da terra é feito tão-somente pelos membros do grupo familiar.

O município de Simão Dias também não foge à regra. Dos 4.405 estabelecimentos
agropecuários recenseados, 48,1% são de agricultores familiares, que contribuem
com 46,7% do Valor Bruto da Produção. Desses estabelecimentos 60,8% são tocados
exclusivamente pelo proprietário e por membros não remunerados da família.

3 – MODALIDADES DOS FUNDOS DE AVAL

O Fundo de Aval não é um programa de crédito, mas um instrumento de garantia do

financiamento a ser tomado por mini e pequenos produtores rurais para as suas
atividades de custeio. Ele cumpre o papel de supridor das exigências feitas pelo
banco para emprestar dinheiro aos agricultores, ao mesmo tempo servindo como
base de alavancagem para o montante de recursos que serão disponibilizados pelo
mesmo, a cada ano.

Segundo um técnico do Banco do Nordeste que trabalha diretamente com esse tipo
de produto, para fazer a alavancagem dos recursos para as operações do fundo de
aval, o banco se vale de uma cesta de programas existentes, voltados para o
atendimento desse tipo de público-alvo, principalmente o PRONAF e o Fundo
Constitucional do Nordeste - FNE. Esses dois programas são os que têm sido mais
utilizados para financiar as atividades agropecuárias demandadas pelos agricultores.
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Outros recursos, como os oriundos do BNDES, também têm sido usados para fazer os
empréstimos, porém em escala mínima.

O acesso ao crédito com a garantia dos fundos de aval é sempre realizado tendo
como exigência a formação de grupos de agricultores, onde os membros de cada
grupo assinam como avalistas uns dos outros, de forma solidária, responsabilizando-
se pelos empréstimos tomados. A aplicação dos recursos, no entanto, é de natureza
individual, de acordo com os projetos aprovados pelo banco.

Em se tratando de agricultores familiares pertencentes a uma Associação formal, é

necessário que ela também assine como avalista e encaminhe os projetos para o
Banco do Nordeste ou Banco do Brasil, para que o crédito possa ser liberado.
Os Fundos de Aval são constituídos a partir de uma relação tripartite envolvendo
diferentes atores sociais: um agente financeiro, no caso, o Banco do Nordeste ou o
Banco do Brasil, o executivo municipal e/ou uma associação de pequenos
agricultores.

Esses bancos enviam seus técnicos – agentes de desenvolvimento do Banco do

Nordeste ou gerentes de agências locais do Banco do Brasil – para manterem
contatos com os prefeitos municipais ou as associações comunitárias dos povoados
rurais, com o objetivo de incentivá-los a criar um fundo que, cobrindo as garantias
exigidas pelo banco para a concessão do crédito rural, facilitará a obtenção de
empréstimos para os agricultores familiares, geralmente excluídos do mesmo por não
disporem das garantias reais exigidas pelos agentes financeiros, principalmente
documentação legal da terra (título definito ou escritura pública).

Inicialmente, esse mecanismo de garantia de acesso ao crédito para agricultores

familiares era firmado entre os Bancos e a Prefeitura, e denominado Fundo de Aval
Municipal ou “público”. Posteriormente, foram introduzidas duas novas modalidades
de fundo: os fundos de aval “mistos” e os ”comunitários”, ambos integrantes da
categoria dos fundos “privados”.

Os fundos “mistos” surgiram como decorrência do não cumprimento por parte da

Prefeitura do acordo de cooperação feito com o banco, ou seja, de alocar
regularmente o valor exigido como garantia mínima para a liberação dos
empréstimos aos agricultores. Em outras palavras, algumas prefeituras vêm se
retirando do programa ou diminuindo, a cada ano, a sua contrapartida no fundo,
obrigando a que os agricultores, através de sua associação, assumam essa
responsabilidade.

Já os fundos de aval “comunitários” foram constituídos, inicialmente, porque os

prefeitos, por vários motivos, não demonstraram interesse em criar o fundo e alocar
recursos do município na sua constituição. Assim, coube exclusivamente a uma, ou
mais de uma, organização de agricultores familiares – associações comunitárias, na
maioria das vezes – assumir esse papel.

No caso do Banco do Brasil, a garantia de cobertura do fundo por parte dos

agricultores tem sido atualmente de 15% do valor total dos empréstimos; o Banco do
Nordeste recomenda que o percentual de cobertura do fundo de aval seja da ordem
de 50% do valor de cada operação concedida, obrigando a que o tomador do crédito
agregue garantias próprias à parcela não coberta pelo fundo. Na experiência pioneira
de Poço Verde, a garantia exigida pelo BB à Prefeitura para a constituição do Fundo
de Aval foi de 25%. Entretanto, com a constatação do baixo índice de inadimplência,
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o Banco do Brasil resolveu reduzi-la para 15% e estender esse mesmo percentual
para os demais fundos criados posteriormente.

No caso do Banco do Nordeste, a constituição do Fundo de Aval Municipal, isto é,

aquele cuja parceria é feita pela Prefeitura e pelo Banco, obedece ao seguinte
esquema: para cada real colocado pela prefeitura no fundo, o BN alavanca 10 reais.
Assim, para um fundo constituído por R$10.000, o banco concederá crédito no
montante de até R$100.000. De maneira geral, esse fator de alavancagem varia de
10 a 28%, tendo a maioria dos Fundos uma alavancagem de 10 ou 14%.

Para os fundos de aval comunitários, isto é, feitos diretamente entre o banco e a

associação de pequenos produtores, é exigida a abertura prévia de uma conta de
poupança em nome do fundo, onde cada um dos integrantes dos grupos a terem
acesso ao crédito são obrigados a depositar 15% do valor do empréstimo por ele
solicitado. Para o Banco do Brasil, independentemente da forma como o fundo de
aval venha a ser constituído, se pela prefeitura ou exclusivamente pelas associações,
não há diferença entre a quantia exigida como garantia: 15% do valor total dos
empréstimos.

Note-se, porém, que o Banco do Brasil exige da associação a abertura prévia de uma
conta-corrente, e não de uma conta-poupança, como ocorre no caso do Banco do
Nordeste. Isto significa dizer que, no primeiro caso, a conta do fundo não sofre
nenhum incremento monetário durante o período em que fica à disposição do banco,
isto é, os rendimentos de eventuais aplicações que o banco venha a fazer não são
revertidos para os agricultores, senão apropriados pelo banco. O inverso, portanto,
do que acontece quando o gestor dos recursos do fundo é o Banco do Nordeste.
Nesse caso, os rendimentos da poupança aberta pela associação de agricultores são
adicionados ao fundo, fazendo-o crescer.

Segundo um técnico do Banco do Brasil, para atrair os agricultores, o Banco do

Nordeste tem usado de todos os artifícios para criar os fundos, inclusive oferecendo
uma taxa de garantia de constituição do fundo numa porcentagem inferior àquela
que o BB exige para disponibilizar os empréstimos. Na opinião dele, isto é feito
porque os técnicos do BN são obrigados a cumprir metas de criação de um
determinado número de Fundos de Aval por ano. O BB, ao contrário, pauta sua
atuação muito mais num processo educativo e de conscientização dos agricultores,
visando motivá-los para participarem desse tipo de experiência associativa, de
crédito solidário.

Até o mês de abril 2001, o Banco do Brasil operava através dos fundos de aval em 10
municípios sergipanos, tendo realizado no ano anterior mais de 10.500 operações
(ver Tabela 1). O número de municípios que haviam criado fundos de aval em
parceria com o Banco do Nordeste chegava a 52, dos quais 16 deles ainda não
haviam realizado qualquer operação. Nesses municípios, já estavam operando 172
fundos de aval municipal, com 2.970 operações ativas, num montante de total de 1,8
milhões (Tabela 2).

4 - RESULTADOS PRELIMINARES

Em abril de 2001, os municípios sergipanos com Fundos de Aval chegavam a 54,

entre os 75 que formam o estado. Entretanto, somente em 30 deles os bancos do
Brasil ou do Nordeste já haviam realizado alguma operação de crédito, tendo como
garantia esse tipo de instrumento de acesso ao crédito rural. E em pelo menos 8
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municípios, esses dois agentes financeiros estavam presentes, cada um deles

operando com seus respectivos fundos (Mapa 1).

O número de operações feitas pelos Bancos do Brasil e do Nordeste tendo como

garantia o Fundo de Aval, no período considerado, já havia superado a casa dos 14
mil beneficiários, sendo o Banco do Brasil responsável por 74,3% do total de
empréstimos.

Os resultados preliminares dos levantamentos feitos nos municípios objetos de

estudo, mostram que a maioria dos agricultores que tomaram empréstimos, tendo
como garantia o fundo de aval, nunca haviam tido acesso a crédito junto aos bancos;
outros, há muitos anos estavam impossibilitados de pleitear o crédito rural, em
virtude de inadimplência ou porque não se sentiam estimulados a fazê-lo, face ao
alto custo do dinheiro.

A principal fonte dos recursos do Fundo Municipal de Aval tem sido o PRONAF,
particularmente as linhas de crédito para custeio dos agricultores que se enquadram
no Grupo C (PRONAF- Grupo C).5 Esses pequenos agricultores encontraram, no
mecanismo do Fundo de Aval, a oportunidade de ter acesso a recursos financeiros
para aplicar no custeio da atividade agropecuária – notadamente na produção de
alimentos –, com resultados visíveis na melhoria de suas condições sócio-
econômicas.

Apesar de serem de pequena monta, os empréstimos concedidos pelos bancos aos

grupos de agricultores familiares, com base nos Fundos de Aval, em quantias que
variam de R$ 500,00 a R$ 1.500,00 per capita, os técnicos e lideranças comunitárias
entrevistados foram unânimes em reconhecer que a experiência tem apresentado
bons resultados.

Mais de 80% dos créditos liberados foram para o custeio de lavouras, principalmente
milho e feijão, cabendo ao Banco do Nordeste a primazia quase absoluta na
contratação dos projetos de financiamentos do PRONAF no estado, segundo o
coordenador do Programa em Sergipe.

Foi unânime, entre os diferentes atores sociais entrevistados, a afirmação de que os

empréstimos concedidos com base no Fundo de Aval foram responsáveis pelo
expressivo aumento da produção de milho ocorrida em Carira e de feijão, no
município de Poço Verde, nos últimos anos; pelo crescimento do número de
empregos no município; pelo aumento da arrecadação municipal; pelo surgimento de
novas atividades/negócios nos municípios; pela diminuição do êxodo rural e sensível
melhoria na renda dos agricultores participantes do fundo.

Os bons resultados obtidos com os Fundos de Aval ajudam a entender as razões do

grande interesse que os mesmos têm despertado em vários prefeitos e associações
comunitárias de pequenos agricultores. A cada dia, novos Protocolos de Cooperação
Financeira vêm sendo firmado por municípios e/ou associações de pequenos
produtores com os bancos, para execução de programas conjuntos de aplicação de
crédito rural em financiamentos agropecuários.

Cerca de 30 municípios já vêm operando com o Fundo de Aval desde 1999,

garantindo crédito de custeio do PRONAF Grupo C para as lavouras de milho e feijão
cultivadas em propriedades de agricultores familiares, com índice de inadimplência
médio inferior a 5%.
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Nos últimos anos, entretanto, os resultados das safras ficaram muito aquém do
esperado, devido a ocorrência das secas. Segundo o prefeito de Poço Verde, um dos
municípios onde o Fundo de Aval vem apresentado ganhos extremamente
significativos na produção de feijão e milho, desde a sua constituição em 1997, as
perspectivas para a safra seguinte eram pouco animadoras. Apesar das chuvas que
estavam caindo na região desde o mês de junho de 2001, o volume de água ainda é
insuficiente para garantir uma boa colheita das lavouras de milho e feijão.

Esse acontecimento se refletiu num aumento crescente da inadimplência, tendo a

mesma alcançado, em alguns municípios, um índice próximo dos 20%, em 1999,
muito acima da média histórica, não superior a 5%. Os bancos, obviamente, tem
procurado se livrar desse ônus adotando um mecanismo chamado “mata-mata”, em
que ele aumenta o valor do novo empréstimo concedido aos agricultores e desconta,
por ocasião da liberação do crédito, o montante da dívida contraída anteriormente e
não paga.

O fato é que esses fundos, ao se constituírem no principal instrumento de garantia

mínima para os agricultores pobres, impossibilitados de ter acesso ao crédito rural
em face às exigências dos bancos, exercem um papel fundamental na promoção do
desenvolvimento sócio-econômico local. Embora o aspecto mais relevante do seu
impacto seja na sustentação das atividades agrícolas de pequenos produtores, com
melhoria da renda familiar.

Os Fundos de Aval municipais são fundos meramente contábeis, com reserva de

dotação orçamentária para finalidade específica, não se constituindo em pessoas
jurídicas. Sua finalidade é exclusivamente a prestação de garantia para as operações
de crédito contratadas pelos bancos no âmbito dos seus programas de crédito,
obedecidos os termos e condições operacionais de cada um, inclusive no que se
refere a prazo.

Em alguns municípios, cabe às Comissões Municipais de Desenvolvimento Rural –

CMDR’s, integradas por representantes do poder municipal, bancos, órgãos do
governo ligados ao setor agropecuário, associações comunitárias, sindicatos de
trabalhadores, organizações não governamentais (ONG’s), entre outras, o principal
papel de análise e avaliação das demandas que chegam das comunidades,
selecionando aquelas consideradas prioritárias e dando o aval para serem
contratadas junto ao banco que integra o Fundo.

Em outros, no entanto, a parceria é feita diretamente entre o banco e uma

associação de agricultores familiares, sem a interferência do Poder Público. Nesses
casos, a análise das propostas e o aval a ser dado caberão à própria associação, que
tem ainda a responsabilidade de encaminhar as propostas para o banco, a fim de ser
aprovado e liberado o financiamento.

De maneira geral, os financiamentos são liberados para grupos de pequenos

agricultores com um mínimo de 10 e um máximo de 15 membros, sendo esta a
principal exigência para que possam pleitear o financiamento pelo Fundo. Embora os
projetos sejam individuais, os beneficiários do crédito firmam um compromisso de
mútuo aval junto ao banco, demonstrando o espírito de solidariedade e cooperação
que pretendem cumprir.

Nos municípios de Poço Verde e Porto da Folha, os integrantes dos grupos são
escolhidos pelos próprios agricultores, sem a interferência da associação ou do banco
na escolha dos nomes. Assim, ocorre desde logo uma seleção prévia dos integrantes,
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sendo os grupos constituídos por agricultores que já se conhecem há anos, evitando

possíveis decepções ou problemas mais graves no decorrer do processo, como por
exemplo a inadimplência de algum de seus integrantes. Neste caso, o grupo seria
obrigado a assumir a responsabilidade pela quitação do débito do agricultor, sob
pena de não apenas o devedor, como os demais integrantes do grupo – ainda que
todos eles tenham quitado suas dívidas – não poderem ter acesso ao crédito no ano
seguinte.

Em Carira, ao contrário, a Associação não interfere na constituição dos grupos,

apenas encaminha a relação dos agricultores interessados em tomar empréstimo
para o banco, deixando a ele a tarefa de formar os grupos para fins de obtenção do
crédito, com o aval solidário, isto é, cada membro do grupos servindo de avalista
para os demais.

Pelo que se pôde constatar até o momento, os principais beneficiários do Fundo de

Aval têm sido mini e pequenos produtores rurais – proprietários, posseiros,
arrendatários e parceiros – distribuídos pelas várias regiões do estado de Sergipe,
tendo porém os municípios do semi-árido - tradicional bolsão de miséria, sujeito a
secas periódicas e marcado pela elevada concentração das terras – como aqueles em
que tem ocorrido o maior número de operações.

Até porque são municípios em que o desenvolvimento das forças produtivas locais é
muito baixo, como insuficiente também é o nível de investimento na economia local,
tolhendo as oportunidade de geração de emprego e renda para a maioria dos seus
moradores, tanto da sede municipal como dos povoados rurais. Como resultado,
tem-se uma dinâmica econômica quase estagnada, calcada no mais das vezes em
atividades agrícolas tradicionais, voltadas para a subsistência dos que a praticam,
ou a alternativa de emprego no Poder Público municipal, com baixa remuneração e
sob forma precária.

Além de permitir o acesso ao crédito de custeio aos pequenos agricultores, o Fundo

de Aval trouxe como novidade a descentralização da atuação do Poder Público
municipal e o fortalecimento do associativismo, na medida em que foi substituída a
busca individual do crédito junto ao agente financeiro pela ação cooperativa de
grupos de pequenos agricultores, que passam solidariamente a dividir a
responsabilidade pelo crédito contratado por cada um deles.

Em Poço Verde, inicialmente, os empréstimos com garantia do fundo de aval eram

concedidos apenas a um dos membros da família, para o financiamento do custeio de
uma área máxima de 3 hectares de lavouras. A partir do segundo ano, essa
participação foi estendida a todos os membros da família que “tocassem roça” e
estivessem enquadrados nos critérios do PRONAF, sendo a área financiada
aumentada para 5 hectares.

No município de Carira, o fundo tem atendido a agricultores familiares possuidores

de terras com 10 ou mais hectares, inclusive financiando tanto terras próprias como
terras arrendadas pela família para o plantio de milho, em maior escala, mas
também de feijão.

Nos municípios de Porto da Folha e Simão Dias, o quadro não é muito diferente dos
municípios acima retratados. Também aí, o fundo de aval tem garantido o acesso a
crédito de custeio para as lavouras de milho e feijão de centenas de agricultores
familiares que, na ausência desse tipo de instrumento, não teriam como continuar a
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produzir. A área máxima financiada obedece aos limites estabelecidos pelo PRONAF
tipo C, que é de 4 hectares por agricultor.

O resultado da implantação desse “colchão” de garantia para a tomada de crédito

rural, de que tem se revestido os fundos de aval, é que muitos agricultores familiares
pobres, antes sem qualquer perspectiva de obter recursos financeiros para tocar sua
produção, hoje possuem conta bancária, recursos financeiros para explorar a terra,
além de participarem diretamente das ações de governo, naqueles casos em que têm
representantes nos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural – CMDR,
começando a exercer efetivamente o seu direito de cidadania.

Pelo que se apurou até agora, os empréstimos para atividades de custeio liberados
pelo Banco do Brasil e pelo Banco do Nordeste, respectivamente, têm variado entre
R$ 500,00 e R$ 1.500,00. Os principais beneficiários têm sido pequenos
proprietários, arrendatários e ocupantes, com renda anual do estabelecimento entre
R$ 1.500,00 e R$ 1.800,00 reais.

A despeito dos bons resultados que o financiamento garantido pelos Fundos de Aval
tem trazido para os agricultores, alguns técnicos manifestaram preocupação quanto
ao comportamento de alguns prefeitos, que vêm tentando usar os fundos como
“moeda política”, principalmente em véspera de períodos eleitorais. Segundo um dos
técnicos entrevistados, muitos prefeitos correram para o Banco, no período pré-
eleitoral de 2000, tentando criar de afogadilho o Fundo de Aval no seu município,
assumindo a responsabilidade como um dos avalistas aos tomadores de crédito do
fundo, numa atitude meramente eleitoreira.

Também foi mencionado o fato de que prefeitos de municípios que já vêm operando
com base no fundo de aval têm procurado interferir na concessão do crédito,
privilegiando apenas aqueles que são seus eleitores. Ou ainda, que pessoas que
ficaram inadimplentes continuem a receber financiamentos. O município de Poço
Verde, pioneiro na criação desse tipo de instrumento no estado de Sergipe, tem sido
um dos casos em que o prefeito supostamente tem agido dessa forma.

Por outro lado, é preciso observar como práticas populares são apropriadas pelos
agentes financeiros para delas tirarem proveito, no caso, financiando os agricultores
familiares mas resguardando-se ao máximo dos riscos.

No caso dos Fundos de Aval, os bancos jogam sobre os ombros dos tomadores do
crédito a responsabilidade de evitar que haja inadimplência entre os integrantes dos
grupos. Além disso, a Associação a que pertencem, ao avalizar os empréstimos,
reforça essa medida, através da fiscalização constante de seus associados para o
cumprimento das obrigações assumidas perante o banco.

Por outro lado, ao transferirem para a empresa estadual de assistência técnica e

extensão rural a tarefa de acompanhamento das aplicações do crédito e a elaboração
dos laudos de vistoria, os bancos se livram do ônus financeiro que teriam, caso essas
atividades tivessem que ser feitas por seus próprios técnicos. Como se trata de uma
empresa pública, é a sociedade que paga por esse serviço.

Finalmente, há que se ressaltar a preocupação com o futuro dos Fundos de Aval após
a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois no seu Artigo 35, essa lei diz
que “é vedada a realização de operação de crédito entre um ente da Federação,
diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal
dependente, e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que
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sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída

anteriormente”.(Lei Complementar Número 101/2000 – Lei de Responsabilidade
Fiscal – LRF).

O entendimento de vários prefeitos é de que as Prefeituras, a partir da vigência

dessa lei, estão impedidas de alocar recursos do seu orçamento para constituir,
renovar ou ampliar os Fundos de Aval criados em parceria com os bancos, e que
servem como instrumento de garantia aos empréstimos a serem feitas a pequenos
agricultores pobres.

Não é isso, entretanto, o que pensam os bancos. Segundo um dos técnicos da

Superintendência do Banco do Nordeste, por exemplo, a assessoria jurídica do banco
não vê nenhum obstáculo a que as prefeituras continuem mantendo financeiramente
os Fundos de Aval Municipal.

[Notas]

Parte integrante da Pesquisa Fundo de Aval: alternativa de desenvolvimento local solidário no estado de
Sergipe, financiada pela Rede Unitrabalho, e que conta com o apoio da Federação dos Trabalhadores da
Agricultura de Sergipe – FETASE.
2
Doutor em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade pelo CPDA/UFRRJ.
3
Sobre isto, veja-se: PUTNAM (1996), REIS (1995), COX (1998), FROHELICH (1999), GUERRERO (1996).
4
Os trabalhos mais recentes do Prof. Ricardo Abramovay, da USP, entre eles, “Reforma agrária : política
social ou alternativa de desenvolvimento”, publicado em Tempo e Presença, em 1997, mostra como as
iniciativas locais vêm se expandindo rapidamente no meio rural brasileiro, principalmente entre os
pequenos agricultores.
5
O PRONAF é um programa especial criado pelo Governo Federal em 1996, com a finalidade de propiciar
o apoio financeiro às atividades agropecuárias e não agropecuárias de agricultores familiares, inclusive os
egressos do Programa Nacional de Reforma Agrária, tanto de custeio como de investimento. Foi
estruturado de modo a atender diferentes grupos de agricultores familiares, a partir das linhas de crédito
dirigidas para os Grupos A, B, C e D, que vão desde os assentados pelo Programa Nacional de Reforma
Agrária, Banco da Terra ou Cédula Rural, passando pelos colonos de projetos de assentamentos estaduais
e chegando até aos pescadores artesanais, extrativistas e aquicultores
No período de 1996 a 2000, as operações de crédito rural (custeio e investimento) do PRONAF
em Sergipe alcançaram o total de 63.783 planos contratados, no valor de R$ 66.262.836, beneficiando
64.130 agricultores familiares de todo o estado, com pouco mais de um mil reais, em média, por
produtor. Nesses 5 anos, a tendência observada foi de um crescimento contínuo tanto do número de
agricultores familiares que tiveram acesso ao crédito, como dos valores liberados e dos planos
contratados. De 4 mil beneficiários em 1996, passou-se para 17.810 em 2000, correspondendo a um
aumento de 4,5 vezes no período considerado.
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TABELA 1
SERGIPE - MUNICÍPIOS COM FUNDOS DE AVAL EM PARCERIA COM O BANCO DO
BRASIL E OPERAÇÕES REALIZADAS EM 2000.
MUNICÍPIO NO. DE OPERAÇÕES EM 2000 TIPO DE FUNDO DE AVAL
Poço Verde 1.500 BB e Prefeitura
Riachão do Dantas 750 BB, Prefeitura e Associação
Lagarto 3.500 BB, Prefeitura e Associação
Simão Dias 2.500 BB e Associação
Salgado 250 BB e Associação
Estância 30 BB, Prefeitura e Associação
Porto da Folha 1.200 BB, Prefeitura e Associação
Nossa Senhora da 320 BB e Associação
Glória
Itabaianinha 470 BB e Associação
Campo do Brito 75 BB e Associação
Total (10 ) 10.595 -
Fonte: Superintendência do Banco do Brasil de Sergipe, abril de 2001

TABELA 2
SERGIPE - MUNICÍPIOS COM FUNDOS DE AVAL EM PARCERIA COM O BANCO DO
NORDESTE, VALOR DAS APLICAÇÕES E NÚMERO DE OPERAÇÕES - 2000

MUNICÍPIO NÚMERO DE VALOR (R$1,00) NO. DE OPERAÇÕES

FUNDOS DE AVAL
Aracaju 1 250.000 358
Barra dos Coqueiros 1 20.000 0
N. S. do Socorro 1 30.000 0
Boquim 1 50.000 6
Pedrinhas 1 30.000 16
Carira 16 26.381 471
Cristinápolis 2 15.820 0
Estância 1 76.700 100
Sta. Luzia do Itanhy 1 25.000 0
Indiaroba 1 15.000 7
Tomar do Geru 1 12.000 52
Umbaúba 1 10.000 0
Gararu 1 11.459 20
Itabi 2 9.500 0
Porto da Folha 1 5.752 0
Frei Paulo 1 5.000 0
Itabaiana 1 10.000 1
N.S. Aparecida 1 5.000 0
São Miguel do 1 10.500 7
Aleixo
Lagarto 33 181.968 1.205
Riachão do Dantas 2 105.150 24
Salgado 7 24.214 34
Carmópolis 1 25.000 50
Maruim 1 20.000 26
Rosário do Catete 1 21.000 29
N.S. do Socorro 1 10.000 2
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Canindé do São 1 100.000 10

Francisco
Monte Alegre de 6 20.443 15
Sergipe
N.S. da Glória 1 5.000 8
Poço Redondo 5 24.308 25
Capela 1 30.000 13
Cumbe 1 5.000 0
Graccho Cardoso 1 15.000 36
Japaratuba 1 20.000 23
Muribeca 1 30.000 0
N. S. das Dores 1 30.000 3
Pirambu 1 40.000 29
Siriri 2 25.000 3
Brejo Grande 1 10.000 11
Ilha das Flores 2 30.000 0
Neópolis 2 60.000 41
Pacatuba 1 40.000 0
Santana do São 2 30.000 17
Francisco
Amparo do São 1 10.000 1
Francisco
Aquidabã 1 10.000 9
Japoatã 1 30.000 211
Malhada dos Bois 1 10.000 55
Propriá 2 100.000 34
Telha 1 15.000 18
Pinhão 1 10.000 0
Poço Verde 1 40.000 0
Simão Dias 1 10.000 0
Total 123 1.755.195 2.970
Fonte : Superintendência do Banco do Nordeste em Aracaju/SE.

Referências Bibliográficas

ABRAMOVAY, Ricardo. Reforma Agrária: política social ou alternativa de

desenvolvimento? In: Tempo e Presença. São Paulo, 1997.

COX, Maximiliano. Seminário: Desarrollo Descentralizado. In: Políticas Agrícolas.

Número Especial, 1998. REDCAPA, México.

FROHELICH, José M. O “Local” na Atribuição de Sentido ao Desenvolvimento . Textos

CPDA, Número 7/maio/1999.

GUERRERO, Maria Del Mar Gimenéz. La Red Social como Elemento Clave del
Desarollo Rural : El Caso de los Programas LEADER de Castillo y Leon. Lisboa: SPER –
Sociedade Portuguesa de Estudos Rurais, 1995.

JARA, Carlos J. esenvolvimento Local Sustentável: A Municipalização do

Desenvolvimento (Rascunho para Discussão). Recife-PE: Projeto ÁRIDAS, Maio/94.
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PUTNAM, Robert. D. Comunidade e Democracia: a experiência da Itália Moderna. Rio

de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas, 1996.

REIS, José. O Desenvolvimento Local é Possível? Forum. Edição SPER – Sociedade

Portuguesa de Estudos Rurais, Lisboa, 1995.