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DO PATRIMNIO
CULTURAL NO
CONTEXTO DO
LICENCIAMENTO
AMBIENTAL:
RESUMO
Este artigo aborda a preservao do patrimnio cultural no contexto do
licenciamento ambiental a partir da perspectiva de perguntas e respostas fortes e fracas do socilogo portugus Boaventura Sousa. Para tanto,
optou-se por analisar a relao conceitual e institucional entre cultura e
meio ambiente, a participao social nesses campos e o papel do Instituto
do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan) a partir dos debates
sobre o meio ambiente e cultura desde os anos 1970 at a recente publicao da Instruo Normativa n 001/ 2015, que estabelece procedimentos
administrativos para a ao do Iphan no licenciamento ambiental. O objetivo analisar os sentidos das respostas apresentadas para a expectativa
e formulao de polticas efetivamente participativas de preservao do
meio ambiente, patrimnio e cultura.
PALAVRAS-CHAVE
Licenciamento ambiental. Patrimnio cultural. Meio ambiente.
ABSTRACT
This article focus on the preservation of cultural heritage in the context of
environmental licensing in Brazil and is theoretically based on Boaventura
de Sousa Santoss perspective of strong and weak questions and answers.
This study analyses the conceptual and institutional relations between
culture and environment, stressing communities social participation in
such arenas and the role of the Institute of National Historical and Artistic
Heritage (Iphan). It also stresses the debates on environment and culture
since the 1970s until the recent passing of Iphan Normative Instruction
no. 1 in 2015, which establishes procedures for the institute within the
processes of environmental licensing. At the end, it aims at analyzing the
answers presented to the expectations and the formulation of participative public policies to preserve environment, heritage and culture.
KEYWORDS
Architectural heritage. Modern architecture. Urban territory planning.
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Para o socilogo, a perplexidade seria um sintoma de complexidade implcita que apontaria para oportunidades, para possibilidades e no para
constrangimentos; uma experincia social de um novo campo aberto de
contradies onde existe uma competio relativamente desregulada entre as diferentes possibilidades (SANTOS, 2008, p. 33). A fora ou fraqueza das respostas estaria na capacidade de mostrarem mais ou menos conscincia dos limites da poca em que esto inseridas ou dos saberes que as
informam e de questionarem o horizonte de possibilidades do contexto
em que so elaboradas. Para Santos (2008, p. 3), estaramos vivendo num
tempo de perguntas fortes e de respostas fracas, mas ele trabalha com
distines de respostas, afirmando haver respostas fracas-fortes e fracas-fracas. A primeira categoria transformaria a perplexidade provocada
pela pergunta forte em energia e valor positivos, ao passo que essa ltima
estigmatizaria a perplexidade como sintoma de um fracasso na compreenso de que o real coincide com o possvel (SANTOS, 2008, p. 28).
Nesse sentido, propomos uma anlise dos marcos relevantes para
o debate sobre as noes de patrimnio e meio ambiente e sobre a relao entre os dois campos a partir da articulao e dilogo entre os
diversos saberes envolvidos no processo de preservao do patrimnio
cultural e do meio ambiente - processo esse que envolve experincias
e entendimentos no somente distintos, mas muitas vezes rivais que se
embatem nessa zona de conflito por excelncia que o licenciamento
ambiental. E, para tanto, lanamos mo da perspectiva de perguntas e
respostas fortes e fracas de Sousa Santos. Para o contexto brasileiro da
dcada de 1980, propomos perguntas fortes que dizem respeito a entendimentos ampliados de cultura, patrimnio e ambiente, e participao
social efetiva da formulao e execuo de polticas pblicas, as quais
sero apresentadas ao longo do artigo.
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Isso aponta para diversas questes que constituem a resposta elaborada no campo da cultura: em primeiro lugar, aponta para cultura
sendo tomada no sentido antropolgico mais amplo de inveno coletiva de smbolos, valores, ideias e comportamentos (CHAU, 1995, p.
81); em segundo lugar, temos a valorizao das manifestaes, obras e
feitos dos variados grupos que formam a sociedade, o que est associado
afirmao e valorizao da diversidade cultural. Em terceiro lugar, h
o que Ulpiano Bezerra de Meneses (2012, pp. 33-34) chamou de deslocamento de matriz na atribuio de valor aos bens e manifestaes
que constituem o patrimnio cultural: os valores culturais (os valores,
em geral) no so criados pelo poder pblico, mas pela sociedade. Tal
perspectiva est explicitada pela noo de referncia cultural presente
no texto constitucional, a qual remete a discusses importantes no mbito da preservao do patrimnio na dcada de 1970 e aos sentidos e
valores atribudos pelos diversos grupos sociais aos bens com os quais
se relacionam (FONSECA, 2006). Em quarto lugar, e fortemente relacionado a esse terceiro ponto, tem-se o compartilhamento de responsabilidades entre Poder Pblico e comunidade na promoo e proteo do
patrimnio cultural brasileiro, ampliando ainda mais, portanto, a participao social no processo de patrimonializao de bens e constituio
do acervo do patrimnio que se baseia na identificao, valorao e
preservao dos bens culturais e na formulao e execuo de polticas nesse sentido. Um quinto aspecto seria ainda a variedade de aes
e instrumentos de proteo e salvaguarda aos quais os bens culturais
tomados como patrimnio estariam submetidos, ampliando largamente,
de acordo com a Constituio, o escopo das formas de proteo estabelecidas em 1937, quando da criao, em mbito nacional, das polticas de
preservao do patrimnio.
No que tange ao meio ambiente, h diversos aspectos que remetem
pergunta forte por ns elaborada a respeito de como proteg-lo em relao
s perspectivas de desenvolvimento, assegurando a relao deste com as comunidades que os cercam, dependem dele ou se significam nessa interao,
assim como a participao social na elaborao de polticas de preservao
ambiental. A Constituio Cidad aproxima o Poder Pblico da sociedade
civil na figura da coletividade quanto responsabilidade na proteo
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do meio ambiente: no art. 5, inciso LXXIII, j citado aqui, l-se que qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular
ato lesivo ao meio ambiente; e no artigo 129, 1, prev-se a ao civil pblica para a proteo (...) do meio ambiente, entre outros. No Captulo VI,
relativo ao Meio Ambiente, tal perspectiva ampliada, no se restringindo
participao apenas em casos de leso ao patrimnio, sendo atribuda responsabilidade ao Poder Pblico e coletividade na defesa e preservao
do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Nesse sentido, tornou-se
obrigatria a publicidade de estudos prvios de impacto ambiental (art. 225,
inciso IV) e incentivou-se a educao ambiental em todos os nveis de ensino com vistas a promover a conscientizao pblica para a preservao
do meio ambiente (inciso VI). Destacamos tambm que, apesar da nfase
na necessidade de sua preservao, o uso e explorao dos recursos naturais
no so vetados; ao contrrio, o meio ambiente descrito como bem de
uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida (BRASIL, 1988,
caput, grifos nossos) e, mesmo no constando no artigo 5 da Constituio,
que estipulou os direitos e garantias fundamentais, foi interpretado como
direito humano fundamental (SANTILLI, 2005, p. 58).
No entanto, no com foco unicamente no Captulo VI da Constituio que podemos entender as mudanas operadas no entendimento do
campo do meio ambiente. Como j afirmou Juliana Santilli (op.cit., p. 67),
a questo ambiental est presente em diversos outros captulos do texto
constitucional (economia, desenvolvimento agrrio etc.). Isso significa
perceber na Constituio uma perspectiva transversal para as polticas
ambientais, identificando um conjunto de polticas pblicas que influenciariam o campo ambiental e que incluiriam da defesa nacional funo
social da propriedade,da poltica agrcola poltica urbana, da sade
cultural (SANTILLI, op.cit., pp. 67 e ss.).
Se tomarmos, porm, como referncia pergunta proposta sobre
como proteger o meio ambiente e assegurar a participao e significados
das comunidades nas polticas de preservao, entendemos que o texto
constitucional em si mesmo teve avanos limitados. O que teria proporcionado interpretaes e alcances mais amplos e uma resposta mais especfica foram as discusses em voga no contexto nacional e internacional
a partir dos anos 1970, quando o meio ambiente estava passando de uma
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3. Nesse sentido, preciso nos referirmos ao primeiro pargrafo da Declarao sobre o Meio Ambiente Humano (1972), em que se l: Os dois aspectos do meio ambiente humano, o natural e o
artificial, so essenciais para o bem-estar do homem e para o gozo dos direitos humanos fundamentais, inclusive o direito vida mesma. (ONU, 1972, grifo nosso)
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princpio 13, inclusive, relaciona desenvolvimento plena realizao individual e coletiva e a preservao da natureza. (CURY, 2004, p. 273-274)
Tais entendimentos de desenvolvimento, atrelados sustentabilidade, preservao da natureza e direito cultura, influenciaram inclusive a
conduta dos bancos de desenvolvimento internacional que, criticados pelos movimentos ambientalistas por causa da degradao causada ao meio
ambiente e os impactos socioculturais pelos empreendimentos financiados por eles, passaram a exigir a Avaliao de Impacto Ambiental para que
destinasse recursos para projetos (SNCHEZ, 2010).4
Internamente, observamos no Brasil vrias medidas que remetem a essas novas formas de pensar cultura e meio ambiente. No plano
da cultura e do patrimnio cultural, notam-se, j na dcada de 1970,
programas que passaram a relacionar valor cultural e valor econmico,
tanto no sentido de aproveitamento de um potencial turstico como
buscando indicadores para um desenvolvimento apropriado (FONSECA, 2005, p. 141-142). Nesse sentido, podemos mencionar o Programa de Reconstruo das Cidades Histricas (PCH), elaborado em 1973
como poltica integrada entre os Ministrios da Educao e Cultura
(MEC, por meio do Iphan), do Planejamento e Coordenao Geral, do
Interior (atravs da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste - Sudene) e da Indstria e Comrcio (com o Instituto Brasileiro de
Turismo - Embratur). Tal programa teve como objetivo criar infraestrutura adequada ao desenvolvimento e suporte de atividades tursticas
e ao uso de bens culturais como fonte de renda para regies carentes
do Nordeste, revitalizando monumentos em degradao (FONSECA,
2005, p. 143). Colocava-se em pauta a relao desenvolvimento econmico e preservao do patrimnio cultural (CORREA, 2012, p. 18),
a qual seria oficializada, com nfase mais geral na cultura, na Poltica
Nacional de Cultura, elaborada pelo MEC: O desenvolvimento no
um fato de natureza puramente econmica. Ao contrrio, possui uma
4. Vale destacar que os primeiros estudos de impacto ambiental no Brasil foram financiados por uma
dessas organizaes financeiras, o Banco Mundial, que passou a exigir que nos projetos financiados
por ele passasse por processo de Avaliao de Impacto Ambiental, incluindo temas como povos indgenas, patrimnio cultural, reassentamento involuntrio, entre outros (SNCHEZ, 2010, p.56).
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Rio 92, foi mais uma tentativa de garantir maior participao popular nas
questes ambientais, afirmando, em seu Princpio 10, que:
A melhor maneira de tratar questes ambientais assegurar a participao, no nvel apropriado, de todos os cidados interessados. No
nvel nacional, cada indivduo deve ter acesso adequado a informaes
relativas ao meio ambiente de que disponham autoridades pblicas,
inclusive informaes sobre materiais e atividades perigosas em suas
comunidades, bem como a oportunidade de participar em processos
de tomada de decises. (grifo nosso)
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ambiente, deixando de lado as relaes de dependncia entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilizao futura desses
recursos. A prpria noo de referncia cultural, oficializada pela Constituio Federal e incorporada de maneiras diversas s prticas do Iphan,
foi alijada dos procedimentos do Iphan no contexto do licenciamento
ambiental. Sua ao foi reduzida s responsabilidades criadas pela Lei
n 3924 a Lei da Arqueologia e manifestao dos tcnicos da rea
de arqueologia, sendo ignorada a anlise dos impactos sobre os diversos
aspectos do patrimnio cultural.
No entanto, motivadas pela presena cada vez maior de tcnicos de
outras reas de conhecimento, como antropologia e histria,6 algumas superintendncias mantiveram uma perspectiva mais abrangente de atuao no contexto do licenciamento ambiental.
A fim de normatizar seus procedimentos, superintendncias do
Iphan, como as de Minas Gerais, Maranho e Paraba, criaram termos de
referncia que norteassem tantos os empreendedores, informando quais
estudos deveriam ser apresentados para avaliao de impactos especificamente ao patrimnio cultural, como os tcnicos, uma vez que no havia
regras que uniformizassem os procedimentos de anlises dos processos
de licenciamento ambiental. Os termos elaborados buscavam ampliar a
perspectiva da Portaria n 230/2002, entendendo que todos os elementos
do patrimnio cultural patrimnio cultural material e imaterial fazem parte do meio ambiente e igualmente ao patrimnio arqueolgico,
e mesmo ao meio ambiente natural, e podem sofrer danos com os empreendimentos causadores de impactos ambientais. Com essa atitude,
tais superintendncias, mesmo que por meio de documentos internos,
portanto sem alcance nacional, incluram na rotina de seus tcnicos a
anlise dos estudos de impacto cultural, conforme a Resoluo Conama
n 001/1986 e, no mais de acordo apenas com a Portaria n 230/2002. A
6. O Iphan realizou seu primeiro concurso pblico para o quadro de pessoal permanente em 2005,
oferecendo vagas para reas j tradicionais instituio, como Arquitetura e Urbanismo (24 vagas), Engenharia Civil (4), Museologia (18) e mesmo Histria (16), mas tambm para reas ainda
pouco usuais em seu quadro de funcionrios, como Arqueologia (22), Cincias Sociais (17) e Educao (4), entre outras (ver o Edital n 1, de 22 de junho de 2005 em <http://www.revistamuseu.
com.br/emfoco/emfoco.asp?id=6244>. Acesso em: 26 mai.2015).
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Tais experincias pressionaram o Iphan, tanto interna como externamente, no sentido de se propor uma normatizao da atuao da instituio
nos licenciamentos ambientais que aproveitassem as iniciativas j existentes.
A primeira tentativa de conseguir a normatizao foi com a apresentao da
minuta de uma portaria em 2011, que se aproximou bastante das iniciativas
de algumas Superintendncias. Nessa minuta, que tratava das diretrizes tcnicas e dos procedimentos administrativos a serem observados pelo Iphan
nos processos de licenciamento ambiental, lia-se, em seu 4 do artigo 1,
a definio de patrimnio cultural como aquela disposta no art. 216 da
Constituio Federal de 1988. Presses externas, porm, principalmente do
Ministrio do Meio Ambiente, criticaram naquela amplitude conceitual o
aumento considervel da participao do Iphan nos processos de licenciamento ambiental; desagradando tambm setores que visam execues cada
vez mais rpidas das obras de infraestrutura. Em 2013, uma nova minuta,
agora de Instruo Normativa, foi apresentada para avaliao e sugestes
das Superintendncias. A nova normativa fazia coincidir a noo de patrimnio cultural aos bens acautelados como parte desse patrimnio, queles
j reconhecidos pela instituio.
Essa proposta gerou reaes entre o corpo tcnico do Iphan, questionando principalmente como, num processo de licenciamento ambiental, que busca avaliar os impactos de empreendimentos num determinado
territrio e cotidianos sociais, incluindo os stios histricos e culturais da
comunidade, poder-se-ia partir de uma lista pr-definida para decidir se
h ou no impactos. A partir dessas anlises, algumas contribuies foram
encaminhadas rea central para discutir a proposta, entre as quais uma
elaborada pelos tcnicos participantes do III Encontro de Avaliao da
Poltica de Identificao do Patrimnio Imaterial, ocorrido de 26 a 30 de
agosto de 2013, em Braslia/DF. A principal contribuio foi no sentido
de considerar o patrimnio cultural como noo de referncia cultural e
no como bens acautelados, sendo proposta a mudana em todo o texto
para referncias culturais de natureza imaterial e material da populao
presente na rea de influncia impactada pelo empreendimento ou stios
e monumentos arqueolgicos, histricos e culturais da comunidade impactada pelo empreendimento (conforme especificado no Art. 6, alnea c,
da Resoluo Conama 01/1986).
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situao de tais bens e proposio de medidas para minimizar ou mitigar impactos. Como destacou Oliveira (2015, p. 67), As responsabilidades
criadas por seu artigo 2 (...) e a obrigatoriedade de um Projeto Integrado
de Educao Patrimonial (art. 35, inciso V) implicam o envolvimento de
diversas reas e, mais ainda, a articulao entre elas. J nos estados em
que as superintendncias aproveitavam o contexto do licenciamento para
identificar as referncias culturais das comunidades impactadas pelo empreendimento, a relao dessas referncias com os recursos ambientais e
como determinado empreendimento interferiria nessa dinmica, avaliando os instrumentos disponveis tanto para a sistematizao do conhecimento produzido sobre elas quanto para o eventual tombamento, registro
ou valorao, ou seja, para diversas formas e nveis de proteo, haver
uma drstica diminuio de trabalho e, em muitos estados, notadamente
no Norte e Centro do pas, uma drstica reduo tambm de atuao do
Iphan na regio, dado o baixo nmero de bens acautelados nessas regies,
ficando restrita ao bem arqueolgico.
Outra questo fundamental a da coincidncia do mbito de atuao do Iphan no contexto do licenciamento ambiental com o mbito de
sua atuao independentemente do licenciamento. O Decreto-lei n 25,
de 1937, que determina o tombamento dos bens; a lei n 3924, de 1961,
que responsabiliza o Iphan pelos stios arqueolgicos; o Decreto n 3.551,
de 2000, que estabelece o registro dos bens de natureza imaterial; e a lei
n 11.483, de 2007, que transferiu ao Iphan a administrao, guarda e manuteno dos bens da extinta RFFSA, j estabelecem, na letra da lei, as
responsabilidades institucionais; os bens acautelados em nvel federal j
esto sob tutela do Iphan e este deve responder por eles em qualquer situao, seja instado ou no pelo rgo licenciador. Em outras palavras, o
Iphan s se manifestar nas situaes em que j deve se manifestar.
Vale citar inclusive a discordncia que estabelece, por um lado, com
a Constituio Federal de 1988, ao limitar os bens tombados queles que
o so nos termos do Decreto-Lei n 25, de 1937, e no incluir os tombados nos termos do artigo 216, 5 da Constituio Federal de 1988: os
documentos e os stios detentores de reminiscncias histricas dos antigos quilombos; e, por outro, por excluir outros tipos de reconhecimento
e valorao criados no mbito do prprio Iphan, como a chancela da
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biologia, ecologia, engenharia ambiental, antropologia, histria, arquitetura, arqueologia, entre outras, mas, sobretudo, de contribuies de
conhecimentos e vivncias dos grupos sociais e populaes direta ou
indiretamente envolvidas no processo de planejamento, acompanhamento e avaliao dos empreendimentos que propem intervenes
em suas paisagens e em seus territrios polticos e afetivos. (BRAGA;
SILVA, 2014, p. 104)
REFERNCIAS
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