CONFLICTO Y PAZ EN COLOMBIA: CUATRO TESIS CON IMPLICACIONES

PARA LA NEGOCIACION EN CURSO

(Versin Preliminar)

Ana Mara Bejarano

PonenciapreparadaparalaconferenciaColombiainContext,organizedbytheCenterforLatin
AmericanStudiesandtheColombiaWorkingGroupattheUniversityofCalifornia,Berkeley,March2,
2001.

CONFLICTO Y PAZ EN COLOMBIA: CUATRO TESIS CON IMPLICACIONES

PARA LA NEGOCIACION EN CURSO
Ana Mara Bejarano
A lo largo de esta presentacin quiero poner a consideracin de ustedes cuatro hiptesis
acerca de la naturaleza del conflicto armado y de sus protagonistas, as como del tipo
de proceso de paz que se ha llevado a cabo durante las dos ltimas dcadas en Colombia
y de la relacin entre paz y democracia , la cuales, a mi juicio, tienen implicaciones
para las perspectivas de las negociaciones actualmente en curso entre el gobierno
colombiano y las guerrillas en ese pas.
1. La caracterizacin del conflicto: un conflicto poltico, de larga duracin.

La naturaleza poltica del conflicto -.

Quiero comenzar por definir el conflicto armado colombiano como un conflicto

fundamentalmente poltico, en el sentido acuado por Carl Schmitt en su Concepto de
lo Poltico. El tipo de actores involucrados en las prolongadas negociaciones
colombianas1 (que van desde 1982 hasta hoy), as como el tipo de demandas que han
aparecido en los sucesivos acuerdos, dicen mucho sobre el carcter puramente poltico
del conflicto colombiano. Es decir, que no se trata de un conflicto tnico (como en
Guatemala), ni racial, ni lingstico, ni religioso, ni de uno con contenido nacional
conflictos que se traducen y se tramitan por las vas de la poltica y de la guerra , sino
de un conflicto entera y exclusivamente poltico, vale decir, por el control del poder (v.gr.
de los recursos, del territorio y de la poblacin) entre lites y contra-lites cuya identidad
PonenciapreparadaparalaconferenciaColombiainContext,organizedbytheCenterforLatin
AmericanStudiesandtheColombiaWorkingGroupattheUniversityofCalifornia,Berkeley,March2,
2001.

Politloga,InvestigadoraVisitante,KelloggInstitute,UniversidaddeNotreDame.
1
La conformacin de las diversas comisiones convocadas por el ejecutivo (otras veces conformadas
por iniciativa de algunos sectores dentro de la sociedad civil), hablan del carcter mismo del conflicto
colombiano: se trata de representar all los diversos sectores poltico-ideolgicos en pugna, no se trata de
una representacin de carcter social (digamos obreros, campesinos, estudiantes, mujeres, etc.), ni de
diversos grupos tnicos, ni raciales, ni religiosos, ni lingsticos, ni nacionales. Siempre se incluyen
algunos empresarios, ante todo directores gremiales (los ganaderos, los comerciantes, la SAC) y algunos
miembros de las confederaciones sindicales ms importantes (la CUT, por ejemplo), como indicacin del
trasfondo social que subyace al conflicto, ante todo un conflicto social rural, que gira en torno a la
distribucin y uso de la tierra. Pero la mayora de los miembros de estas comisiones realmente son
representantes de los partidos, de los diversos movimientos polticos, de las agrupaciones de izquierda, de
los acadmicos, de la Iglesia como institucin, algunas veces generales en retiro, ex-guerrilleros, en fin:
representantes de los sectores poltico-ideolgicos que estn en la base de la violencia poltica en
Colombia. Las reflexiones que aqu se presentan acerca del proceso de paz se basan fundamentalmente en
Ana Mara Bejarano et al., La fragmentacin interna del estado y su impacto sobre la formulacin de una
poltica estatal de paz y convivencia ciudadana, Informe Final de Investigacin, presentado a
COLCIENCIAS, Bogot, diciembre de 2000.

y antagonismo se definen predominantemente de manera poltico-ideolgica.2 Es decir

que se trata de un conflicto originado ante todo y principalmente en la exclusin poltica.3
No debe extraarnos, por lo tanto, que la historia del proceso de paz colombiano corra
paralela con la historia de la reforma poltica. Desde 1982 hasta 1991 la poltica de paz
estuvo inevitablemente ligada a la necesidad de llevar a cabo una profunda reforma del
rgimen poltico colombiano.4 La agenda de la reforma poltica ha includo, entre otros,
el desmonte de las restricciones del rgimen poltico, la apertura de la competencia, la
ampliacin y mejoramiento del sistema de representacin, la entrada de nuevas fuerzas, el
ensanchamiento de los mecanismos de participacin poltica, etc. Es notorio que incluso
en las propuestas lanzadas durante las negociaciones con la guerrilla de las FARC (que no
slo es la ms grande, sino la que ms se ufana de tener una amplia base social
campesina), la reforma poltica ha ocupado siempre un lugar preponderante y slo en
segundo lugar aparecen propuestas de reforma agraria o desarrollo regional, adems de
una serie de vagas referencias al tema de la pobreza y la desigualdad. 5 Esto parece
reconfirmar mi hiptesis sobre el carcter puramente poltico del conflicto colombiano.

La reforma poltica se inicia durante el gobierno de Betancur y culmina con la

nueva constitucin de 1991. Con algunos ajustes, modificaciones y mejoras que
todava estn pendientes, el grueso de la reforma de los partidos, el sistema de
2

Doy por supuesto que el conflicto se alimenta de las profundas desigualdades socio-econmicas
que caracterizan a la sociedad colombiana y que constituyen terreno abonado para el mismo. El argumento
central que quiero exponer sigue siendo, no obstante, que la desigualdad socio-econmica no es la causa
ltima de ese conflicto, sino que se trata de una enemistad fundamentalmente poltica.
3

Pordefinicin,entonces,estoyafirmandosimultneamentequeelconflictonoencuentrasurazn
ltimaenlaexclusincultural,nisocial,nieconmica,aunquepuedeserreforzadoyalimentadoporellas.
4
Sin embargo, durante el gobierno de Samper (1994 1998) se observa un cambio: el nfasis pasa
de la reforma poltica a los derechos humanos y la humanizacin del conflicto. Nuestra hiptesis es que
sto no es fruto de una seleccin deliberada por parte del ejecutivo, sino producto de dos factores: primero,
la crisis humanitaria que afecta al pas dado el agravamiento y el deterioro del conflicto interno. Segunda,
el hecho de que una vez culminada la mayor y ms importante parte de la reforma poltica (con la nueva
constitucin de 1991), el tema de la reforma del rgimen pasa a segundo plano y entonces la otra dimensin
del proceso de paz, la que tiene que ver con la proteccin de los derechos civiles tanto de los combatientes
como de la poblacin no combatiente, pasa a primer plano. Este es un viraje interesante del proceso:
mientras que entre 1982 y 1994 la poltica de paz comprenda la trada: negociacin, ms reforma poltica,
ms PNR, desde 1994 el componente de reforma poltica se sustituye por un fuerte componente en materia
de derechos humanos y derecho internacional humanitario.
5

De una lectura de los acuerdos firmados a lo largo de estos dieciseis aos, as como de las
demandas presentadas por las FARC y el ELN en las conversaciones que con ellos han tenido lugar, se
desprende lo siguiente: a excepcin de las FARC y su peticin de reforma agraria, todas las demandas de la
guerrilla son fundamentalmente polticas. Todos los grupos guerrilleros, sin excepcin, hacen expreso que
desearan que la sociedad sea ms justa y equitativa, deseo que compartimos el 90% de los colombianos.
En concreto, esos deseos de mayor justicia y equidad, aparecen en los acuerdos como demandas para
avanzar en la formulacin de programas de desarrollo regional por parte del EPL, el MAQL, el PRT y la
CRS. El MAQL, adicionalmente, presenta una serie de reivindicaciones tnicas que lo diferencian de las
dems guerrillas. Con estas pequeas excepciones, entonces, es posible afirmar que las peticiones de
reforma formuladas por la guerrilla realmente se concentran en el mbito de la reforma poltica.

partidos y el sistema electoral se logr en la dcada que va de principios de los

80s a comienzos de los 90s. Esto le plantea un reto inmenso al futuro de la
negociacin con las guerrillas que permanecen activas: polticamente hablando,
qu queda por reformar? Qu ms se puede negociar?
Me interesa plantear como hiptesis que, dado que durante las ltimas dos
dcadas se ha avanzado grandemente en la reforma poltica (entendida como
reforma de las organizaciones y de los canales de acceso al poder del estado),6
sta ya no constituye uno de los nudos centrales de la negociacin presente y por
venir. Sin embargo, el conflicto poltico contina. Lo que parece surgir entonces
como tema central de la negociacin en materia poltica, no es ya el acceso al
estado, sino la conformacin y ejercicio del poder poltico. Lo cual quiere decir
que avanzamos en niveles de profundidad que van ms all de las instituciones
formales del rgimen y tienen que ver ms directamente con el estado mismo, con
su estructura interna (tanto horizontal como vertical) y su relacin con la
sociedad.7

La larga duracin - .

En Amrica Latina, slo el caso de Guatemala (donde el conflicto dur ms de tres

dcadas), se acerca al caso colombiano donde el conflicto armado contemporneo (es
decir, sin contar la poca llamada de La Violencia), tiene ms o menos 36 aos de
duracin (1965 2001). En El Salvador y en el Per el conflicto armado dur doce aos;
en Venezuela cinco. La duracin del conflicto tiene un efecto importante sobre las
posibilidades futuras de una reinsercin exitosa y duradera; independientemente de las
condiciones jurdicas, polticas y socio-econmicas en que se d esta ltima, un conflicto
corto tiene un menor impacto sobre el tejido social, sobre el rgimen poltico y sobre el
estado mismo, que un conflicto largo.
La destruccin del tejido social es menos grave y menos honda en un conflicto corto que
en uno largo, y por lo tanto su reconstruccin debe ser ms rpida y ms fcil. Las
heridas de la guerra son menos profundas, de all que sea viable la reconstruccin a corto
y mediano plazo de relaciones de mutua confianza entre los actores anteriormente
enfrentados. Esto tiene a su vez un impacto jurdico: entre ms corto y menos degradado
sea el conflicto, ms viables polticamente son las medidas jurdicas tendientes a la
reconciliacin (las amnistas o los indultos, por ejemplo). Por el contrario, los conflictos
largos tienden a degradarse y a producir heridas irreparables en la sociedad; por eso las
medidas tendientes al perdn y la reconciliacin tienden a ser a la vez ms drsticas y
menos susceptibles de ser aceptadas por todos los actores del conflicto (vase por
ejemplo la controversia en torno a las amnistas y las comisiones de la verdad tanto en El
Salvador como en Guatemala). Los conflictos largos tienden a ahondar y a reafirmar los
rasgos autoritarios de los regmenes polticos, de tal manera que al final, el rgimen
6

ApropsitoverAnaMaraBejaranoyEduardoPizarro,ReformaPolticayPaz:loquequeda
pornegociarenmateriadereformapoltica,Borradorindito,PonenciapreparadaparalaConferencia
Democracy,HumanRightsandPeaceinColombia,organizadaporelInstitutoKelloggdelaUniversidad
deNotreDame,NotreDame,marzo26y27de2001.
7

Estaideaseencuentradesarrolladaenelltimopuntodeestedocumento.

puede ser ms difcil de modificar en un sentido democrtico si el conflicto ha sido

demasiado prolongado. Finalmente, en cuanto al estado, los conflictos largos tienden a
deteriorar an ms aquellos aparatos del estado claves para la construccin de la paz y la
consolidacin democrtica (el aparato de justicia, por ejemplo).
De tal manera que, independientemente de las dems condiciones, la larga duracin del
conflicto armado debe ser contada en s misma como una de las caractersticas propias
del conflicto colombiano que entorpecen la negociacin y la reinsercin de la guerrilla en
el caso colombiano.
2. Caracterizacin de los protagonistas: Mltiples, Fragmentados y Crecientemente
Autnomos
Ahora bien: se trata entonces de un conflicto poltico y prolongado, entre mltiples
fuerzas que a su turno se hallan profundamente fragmentadas. Claramente, el caso
colombiano no responde a la idea de un conflicto bipolar, es decir, la guerra civil. En
trminos muy generales, en Colombia la guerra se desarrolla entre, al menos, tres actores
armados: el Estado, la guerrilla y los paramilitares. Sin embargo, ninguno de ellos acta
en la realidad como un actor unitario y coherente. Por fragmentacin entendemos que en
su interior cada uno de los campos, el Estado y la insurgencia [pero tambin los
paramilitares] estn divididos y en ocasiones polarizados.8 (Palacios, 1999: 355).
La fragmentacin de los actores sociales y polticos es una constante en la historia de
Colombia. Sin embargo, creo que no es equivocado decir que sta se ha intensificado
gracias el surgimiento y desarrollo del trfico de drogas: la penetracin del narcotrfico y
sus mltiples ramificaciones en las esferas de la economa, la sociedad y la poltica
colombianas, as como la lucha contra las drogas, han contribudo a fragmentar an ms
al Estado, han dividido a la guerrilla y han llevado a la proliferacin de lo que los
colombianos llamamos los paramilitares. La fragmentacin funciona como una especie
de juego de espejos que se repite sin comienzo ni fin: la sociedad esta fragmentada, los
actores polticos estn fragmentados, las guerrillas fragmentadas, los paramilitares
fragmentados y todo eso contribuye a la mayor fragmentacin interna del Estado que a su
vez retroalimenta los procesos de fragmentacin de los dems.

La fragmentacin del Estado

La presidencia de la repblica (ms que el poder ejecutivo mismo) ha jugado un rol
protagnico en lo que tiene que ver con las polticas de paz desde 1982 hasta hoy. Desde
el gobierno de Belisario Betancur, la presidencia ha liderado el cambio (dentro del Estado
mismo) en la percepcin del conflicto armado, ha formulado polticas de paz, ha sido el
motor detrs de las negociaciones y de las reformas llevadas a cabo en estos ltimos
veinte aos. Por eso cuando suceden crisis que afectan predominantemente a la rama
ejecutiva del poder (como fue el caso durante el gobierno de Samper), entonces se ven
afectadas todas las polticas que de l dependen, includa por supuesto la poltica de paz.
8

Laanotacinentre[parntesis]esma.

El liderazgo del Ejecutivo en materia de paz ha llevado a una proliferacin de

instancias especializadas en el tema de la paz dentro de la Presidencia de la
Repblica, que se refleja en el complejo organigrama de las diversas comisiones
de paz, de verificacin, de dilogo, etc., las Consejeras Presidenciales para la
Paz, los Derechos Humanos, la Seguridad y la Convivencia, y ms recientemente,
los Altos Comisionados para la Paz, los Derechos Humanos. Esta proliferacin de
instancias comienza con lo que muchos llamaron crticamente la comisionitis
bajo el gobierno Betancur (Ramrez y Restrepo, 1988). En ese entonces, se trataba
de comisiones ms o menos informales, de buena voluntad, convocadas por el
Ejecutivo pero sin funciones oficiales, que actuaban como comisiones consultivas
para aconsejar al Presidente en materia de paz y en algunos casos se desdoblaban
como comisiones mediadoras, negociadoras o verificadoras de los acuerdos de
paz. El presidente Barco (1986 1990) fue uno de los ms duros crticos de esta
comisionitis; en su opinin, haca falta institucionalizar la accin de estos
organismos de buena voluntad, asignarles funciones especficas as como
delimitar su jurisdiccin. De esta crtica surgi la primera Consejera de Paz (una
abreviacin de la llamada Consejera para la Normalizacin, la Rehabilitacin y la
Reconciliacin) creada en 1986.
Desde 1986 en adelante, pese a la
institucionalizacin introducida por Barco con esta primera Consejera, lo que
hemos presenciado es la multiplicacin ad infinitum de las consejeras
presidenciales en todos los temas posibles, adems de la paz: la Consejera para
Medelln, la Consejera para Bogot, la Consejera de Derechos Humanos, la
Consejera para Asuntos Internacionales, la Consejera para la Poltica Social, la
Consejera para Asuntos Econmicos, la Consejera de Seguridad y Convivencia
Ciudadana, la Consejera para la Mujer y la Familia, etc Las Consejeras
forman una suerte de estructura paralela a los Ministerios, con una diferencia:
normalmente los Consejeros son mucho ms cercanos al Presidente y tienen
acceso ms fcil a l que los Ministros, y son nombrados en las Consejeras
atendiendo criterios a veces meritocrticos, a veces personales, pero en todo caso
distintos a los criterios poltico-partidistas con que se nombran los Ministros del
Gabinete. Adicionalmente, las Consejeras cuentan con un personal bien
calificado, con la infraestructura y con el apoyo presidencial suficiente como para
convertirse en verdaderos formuladores de poltica en sus diversos temas, en
franca rivalidad con los Ministerios. En algunos casos, incluso, se ha llegado a
hablar de enfrentamientos y rupturas entre el Consejero y el Ministro que se
ocupan del mismo tema, debido a la rivalidad que los enfrenta a la hora de
formular poltica o de asesorar al Presidente en ciertas coyunturas especficas. En
otras ocasiones, smplemente se llega a una cordial divisin del trabajo: mientras
que la Consejera se ocupa de unos temas (la paz, por ejemplo), el Ministerio
correspondiente (en este caso el del Interior) se desliga de esos temas y se dedica
a otros: la negociacin poltica con el Congreso o con los otros niveles (regionales
y locales) del estado. En todo caso, el hecho es que los temas de la paz, la
reconciliacin, los derechos humanos, la seguridad y la convivencia han dado
origen a una estructura paralela a los Ministerios del Gabinete dentro del poder

ejecutivo, y han creado una compleja red de organizaciones burocrticas

encargadas de lidiar con estos temas, distinta a la que exista antes de 1982.
Pese a tal crecimiento en el aparato burocrtico de la presidencia de la repblica,
su eficacia no ha aumentado de manera simultnea. La capacidad de negociacin
del Ejecutivo con otras ramas del poder para lograr sus objetivos (en especial con
el Congreso) se ve seriamente impedida por la debilidad y fragmentacion de los
partidos. La historia del fracaso de la reforma poltica durante el gobierno de
Virgilio Barco (1986 1990) habla por s misma. No deja de ser paradjico que
un presidente liberal, con una amplia mayora liberal en el Congreso, haya
obtenido tan escasos resultados en sus esfuerzos reformistas por la oposicin del
legislativo. La paradoja se resuelve al observar la situacin interna de los partidos
colombianos signada por la fragmentacin extrema.
La creacin de las comisiones durante el gobierno de Betancur pone en evidencia
que el Congreso no es percibido como el foro donde deban ser debatidas
cuestiones tan importantes como la paz: o bien porque no se percibe como
suficientemente representativo de la opinin nacional (y entonces hay que crear
estos rganos de representacin paralela, las comisiones), o bien porque los
parlamentarios se encuentran tan ocupados en la atencin de los intereses locales
y regionales, que no tienen la capacidad para atender los asuntos de carcter
eminentemente nacional.9 As, en lugar de que el Congreso asuma su rol como el
foro democrtico por excelencia, para los temas de la guerra y de la paz, es
necesario crear una serie de comisiones paralelas (de paz, de dilogo nacional,
etc.), que aspiran a proveer una mejor representacin de la opinin pblica
nacional y a convertirse en las catalizadoras de un debate nacional sobre estos
temas cruciales para la nacin. Excepto por pequeas comisiones mediadoras,
negociadoras y verificadoras, con funciones muy particulares, especficas y
acotadas en el tiempo, la creacin y multiplicacin ad infinitum de todas esas
otras comisiones hablan por s mismas del dficit de representacin que sufre el
parlamento colombiano.
Ahora bien: es cierto que el Congreso coopera en ciertas coyunturas, como cuando
aprob la ley de amnista de 1982. Pese a que el Presidente Betancur no tena una clara
mayora en el Congreso, logr la aprobacin de una ley que tena, claramente, un inters
nacional. El Congreso se hubiera mostrado innecesariamente contrario a la voluntad
nacional de paz si en esa coyuntura no hubiera apoyado, como lo hizo, los esfuerzos
presidenciales para abrirle camino al proceso de paz con las guerrillas.
Otras veces, simplemente delega en el poder ejecutivo la formulacin de una serie de
polticas, bien sea por la via de otorgarle facultades extraordinarias al Presidente (lo cual
no hace ms que ahondar los rasgos presidencialistas del sistema), o bien obligndolo a
9

A propsito de este tema ver el informe final presentado a COLCIENCIAS de la

investigacin Por qu las viejas formas del ejercicio de la poltica no murieron? Un anlisis
del sistema electoral, elaborado por Felipe Botero, Laura Zambrano, Francisco Jos Quiroz y
Laura Wills bajo la direccin de Ana Mara Bejarano, Bogot,, CIJUS, Universidad de Los Andes,
Agosto de 2000.

legislar por la via extraordinaria, mediante decretos de excepcin, en materias de justicia,

narcotrfico y orden pblico sobre todo. En cuanto a sto, resulta contundente la
sentencia de la Corte Suprema de Justicia, del 16 de mayo de 1991, mediante la cual se
revisa un decreto legislativo promulgado por el Gobierno bajo estado de sitio, mediante el
cual se modificaba y complementaba la legislacin de la Justicia de orden pblico. Por la
importancia de su aseveracin, vale la pena citar la sentencia in extenso: En anteriores
ocasiones se ha apuntado cmo la proliferacin de las normas de excepcin constituye
uno de los sntomas ms graves de la crisis institucional del pas. En este sentido se ha
anotado cmo el Congreso debe reasumir su tarea insoslayable de ejercer la funcin
legislativa. Un analtico y desprevenido anlisis de la legislacin a cargo del Congreso
indica que su abstencin para afrontar la consideracin y solucin de los fundamentales
problema pblicos ha creado la nutrida normatividad de emergencia, como en los
decretos que se refieren al terrorismo,narcotrfico y ahora la jurisdiccin de orden
pblico. En momentos en que avanza el estudio de la reforma del estatuto fundamental
por la Asamblea Nacional Consituyente, es oportuno que ella tenga en cuenta que es
sobre el vaco de legislacin ordinaria del Congreso que surge el poder legiferante del
Presidente de la Repblica.
Se trata, no slo de que el Congreso bloquea al Presidente en ciertas materias como la
reforma del rgimen poltico, sino que tambin se rehusa a cooperar y abandona de plano
su funcin legislativa en ciertos temas cruciales como las medidas para enfrentar el
narcotrfico, el terrorismo y la necesidad de apuntalar el sistema de justicia frente a estos
desafos. Por lo tanto, no es slo el bloqueo explcito de ciertas medidas (como la reforma
poltica durante el gobierno de Virgilio Barco) lo que deja tanto qu desear del
desempeo del Congreso: es tambin su omisin en el tratamiento de ciertos temas
cruciales para el futuro de la nacin. Por qu se desentiende el Congreso de estos temas
y delega toda la formulacin de poltica en manos del Presidente? No es este el lugar para
iniciar un estudio a fondo del rgano legislativo, tema que ya hemos abordado en otras
investigaciones. Pero es posible sintetizar aqu al menos dos ideas que tienen que ver con
estas deficiencias del Legislativo: en una dimensin puramente operativa y logstica,
hemos anotado cmo el Ejecutivo se encuentra mucho mejor dotado de los recursos
humanos, tcnicos y materiales para emprender la tarea de formular poltica sobre una
serie de temas que desbordan la capacidad del Congreso. Por otro lado, sin embargo,
tambin hemos encontrado que dado el sistema electoral actual, donde cada
parlamentario (includos los senadores) es elegido por un pequeo nmero de votantes
usualmente concentrados en una misma regin, los incentivos electorales obligan a los
congresistas a responder a intereses particulares, locales y regionales, e impiden la
formacin de una representacin nacional, que sea capaz de abordar temas de mayor
envergadura, en el Congreso.10
En sntesis: la formulacin e implementacin de las polticas de paz a lo largo de los
ltimos 18 aos han estado, predominantemente, en manos del poder ejecutivo. Esto ha
10

Ver el informe final de la investigacin Por qu las viejas formas del ejercicio de la
poltica no murieron? Un anlisis del sistema electoral, presentado a COLCIENCIAS por Felipe
Botero, Laura
Zambrano y Francisco Quiroz, bajo la direccin de Ana Mara Bejarano, Bogot, CIJUS, agosto
de 2000,

conducido a una proliferacin de instancias especializadas en los temas relativos a la paz

y a la complejizacin del aparato institucional de la Presidencia de la Repblica, en
ocasiones en abierto conflicto con los Ministros del Gabinete.
El Congreso de la Repblica, por razones complejas que no cabe anotar aqu, ha
abandonado su papel como el foro democrtico por excelencia que debera desempear.
En consecuencia, muchos de los debates sobre la guerra y sobre la paz se dan en otros
foros paralelos (como las comisiones de paz), creados con el fin de reemplazar las
insuficiencias percibidas en el Congreso de la Repblica.
En cuanto a su labor legislativa, encontramos el siguiente comportamiento por parte del
Congreso: en ciertas coyunturas y dado que el tema no resulte inconveniente para la
reproduccin electoral de sus miembros, el Congreso ha cooperado eficazmente con el
Gobierno en materia de paz, como en el caso de la aprobacin de la ley de amnista en
1982 o la ratificacin de los protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra sobre los
derechos humanos. En otras ocasiones, notoriamente cuando se trata de formular
polticas de orden pblico, especialmente la poltica criminal, de justicia especial o
antinarcticos, el Congreso ha delegado esta funcin en el ejecutivo bien sea mediante el
otorgamiento de facultades extraordinarias, bien sea por simple omisin, lo cual obliga al
gobierno a legislar mediante decretos de emergencia. Finalmente, el Congreso ha ejercido
su poder para bloquear las iniciativas del Gobierno especialmente cuando se trata de
reformar los mecanismos de acceso a y las formas de ejercicio del poder pblico, es decir,
cuando se ha tratado de la reforma poltica. En parte como respuesta a esta estrategia de
bloquear sistemticamente la reforma poltica surgi la coalicin que finalmente hizo
posible la convocatoria de una asamblea constituyente y la redaccin de una nueva
constitucin. Pese a ello, sin embargo, en las elecciones transcurridas desde 1991 en
adelante, la clase poltica tradicional recuper el control del Congreso y ha seguido
ejerciendo, aunque con algunos matices, la funcin de bloquear o al menos morigerar el
nimo reformista del Ejecutivo.
Las Cortes, por su parte, han intervenido en materia de polticas de paz
predominantemente a travs del control de constitucionalidad.
El control de
constitucionalidad (ejercido anteriormente por la Corte Suprema de Justicia y a partir de
1991 por la Corte Constitucional) le permite a las Cortes ejercer una funcin de control
sobre los actos del ejecutivo (decretos) as como del legislativo (algunas leyes). Puesto
que el Ejecutivo, en cabeza del Presidente, ha liderado la formulacin de polticas de paz
a travs de sus poderes legislativos (delegados o de emergencia), el control de las Cortes
se ha dado ante todo frente a los actos del Ejecutivo. Sin embargo, las restricciones que
la Constitucin de 1991 introdujo al estado de sitio (ahora llamado de conmocin
interior), han restringido las potestades del Presidente com legislador de excepcin lo
cual ha obligado al Gobierno a negociar ms extensamente con el Congreso sus polticas.
Por su parte, la Corte Constitucional (creada en 1991) ha ejercido un control mucho ms
activo que la Corte Suprema de Justicia sobre todo en lo referente a los estados de
excepcin. Visto el conjunto de las sentencias expedidas por las Cortes frente a las
medidas que hemos considerado como parte de la poltica de paz, es posible concluir que
el poder judicial participa de manera negativa en el diseo de las polticas de paz, en el

sentido de indicarle los lmites constitucionales de su accin a un Gobierno que en

ocasiones puede tender a extralimitarse.
En lo que toca al estado, sin embargo, la fractura fundamental en torno al conflicto
armado y su solucin es aquella que divide a civiles y militares. El dilema fundamental
que han enfrentado todos y cada uno de los gobiernos colombianos entre 1982 y el 2000
es el de la contradiccin entre una poltica de paz que descansa usualmente en los
sectores civiles del estado, especialmente en el aparato de comisiones y consejeras de la
Presidencia de la Repblica, y una poltica de orden pblico que le otorga ms poder y
ms capacidad de accin a los sectores del estado interesados en una salida por la fuerza.
La contradiccin de alguna manera resulta inevitable no slo por la poltica de paz
parcelada que se ha adelantado en los ltimos 18 aos, sino tambin por la existencia de
otros actores armados, distintos a la guerilla (narcotraficantes, autodefensas,
paramilitares, escuadrones de la muerte, etc.) que deben ser enfrentados simultneamente
por el estado. Al agudizarse el contexto de la guerra, la balanza tiende a inclinarse hacia
las consideraciones de orden pblico: justicia especial o de emergencia, fortalecimiento
de las Fuerzas Militares, ampliacin de su autonoma y de sus prerrogativas, etc. En este
sentido, el contexto mismo alimenta y agudiza una divisin latente en el estado entre
aquellos que se inclinan por las soluciones reformistas y negociadas, y aquellos que ven
la solucin nicamente en la capacidad de aniquilar al opositor armado gracias al uso de
la fuerza.
Las Fuerzas Militares, siguiendo su tradicional subordinacin con autonoma frente al
poder ejecutivo, acatan (de dientes para afuera) pero no comparten la poltica de paz del
gobierno civil. Es decir, en la mejor tradicin hispnica, se obedece pero no se cumple.
En las pocas ocasiones en que se expresa abiertamente el desacuerdo por parte de los
lderes de las fuerzas militares, en boca de los Ministros de Defensa o Comandantes de
las Fuerzas Armadas, se provoca una especie de conflicto con el gobierno civil en el que
aparentemente ste ltimo sale triunfante: durante el gobierno de Betancur el desacuerdo
entre el Presidente y su Ministro de Defensa, General Fernando Landazbal Reyes,
termin en la destitucin del segundo. Durante el gobierno de Samper, el desacuerdo
entre el Presidente y el Comandante de las Fuerzas Armadas, General Harold Bedoya,
culmin con el retiro del segundo. Sin embargo, la oposicin de las fuerzas armadas
frente a la poltica de paz se expresa de manera mucho ms permanente y dramtica a
travs del respaldo tcito y en ocasiones la abierta promocin de los grupos paramilitares
por parte de oficiales de niveles alto y medio. Se trata de una oposicin de hecho, en la
accin y no en el discurso, a cualquier poltica que implique la negociacin con los
grupos guerrilleros. Esta estrategia, desplegada por las Fuerzas Armadas desde
comienzos del gobierno Betancur 11, no slo ha minado de manera profunda las
posibilidades de xito de una poltica de paz formulada e implementada por la parte civil
del poder ejecutivo, sino que ha conducido al pas en una espiral creciente de degradacin
del conflicto hasta una verdadera crisis humanitaria

11

Denunciada por primera vez por el Procurador General de la Nacin de ese entonces,
Carlos Jimnez Gmez quien acus a 57 oficiales de tener nexos con el entonces pionero Muerte
A Secuestradores MAS.

La incapacidad del gobierno civil para subordinar a los militares y asegurar la

implementacin de las polticas de paz diseadas por el poder Ejecutivo, observada desde
el gobierno de Belisario Betancur, sigue siendo un obstculo inmenso. La fragmentacin
y dispersin de los partidos y la enorme dificultad que ella supone para una eficaz
cooperacin entre el poder Ejecutivo y el poder Legislativo, ha significado un obstculo
adicional en ciertas coyunturas y frente a ciertos temas. Por su parte, las Cortes han
actuado como un dique de contencin, fijando los lmites del radio de accin del poder
ejecutivo, sealando las contradicciones entre un estado constitucional y los intentos de
transgredir sus lmites en funcin de las difciles circunstancias que enfrenta el gobierno.
Por ltimo, el debilitamiento que ha sufrido el conjunto de las instituciones, es decir, el
estado colombiano, como fruto de tantos aos de enfrentamiento no slo con los grupos
guerrilleros sino desde hace dos dcadas con el poder de los traficantes de drogas, se
suma a las condiciones anteriores para dificultar su accin en trminos del logro de la
paz.

La fragmentacin de la guerrilla
La diversidad de la guerrilla colombiana es conocida. En algn momento, a finales de los
ochenta, se podan contar al menos ocho grupos guerrilleros (FARC, ELN, EPL, M-19,
PRT, MAQL, CRS, MIR-Patria Libre), con diferentes orgenes sociales, proyectos
poltico-ideolgicos, estructuras organizacionales, tcticas de guerra, arraigos regionales,
tipos de relacin con la poblacin, etc. La diversidad ha dado origen a varias tipologas e
intentos clasificatorios interesantes, como si se tratara de un laboratorio de experimentos
insurgentes12.
El problema, en realidad, no es la diversidad, sino su incapacidad para confluir en un solo
frente a la manera del FSLN (Frente Sandinista de Liberacin Nacional) en Nicaragua, el
FMLN (Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional) en El Salvador o la URNG
(Unin Nacional Revolucionaria Guatemalteca) en Guatemala. La incapacidad de
construir un frente nico no slo le dificult a la guerrilla colombiana el ganar la guerra,
sino que tambin le ha impedido hacer la paz. La fragmentacin del polo guerrillero ha
tenido un impacto negativo sobre las posibilidades de alcanzar una negociacin y una
reinsercin exitosas y, por el contrario, ha obligado a la realizacin de procesos de paz
parcelados y escalonados en el tiempo. En tales condiciones, mientras que se negocia con
unos grupos y se les ofrecen las condiciones para la reinsercin, el estado debe
simultneamente continuar la confrontacin con los dems. Si bien tal poltica ha
permitido desactivar una serie de grupos y disminur relativamente la intensidad del
conflicto13, es claro que est muy lejos de constitur una poltica satisfactoria a los fines
de conseguir una paz firme y duradera.
12

VerEduardoPizarro,InsurgenciasinRevolucin(1996).

Delosochogruposmencionadosmsarribasoloquedandos:lasFARCyelELN.Peroasuvez,
alinteriordecadaunodeestos,subsistenfraccioneseintensasdivisiones:almenosdosdentrodelELN
(moderadosversusradicales)yquizsmsdentrodelasFARC.ElproblemaadicionalconlasFARCes
queaparentementesuestructurainternaseidohaciendocadavezmsdescentralizadaunaespeciede
federacindebloquesyfrentesguerrilleros.
13

 La diversidad del fenmeno paramilitar

El tercer actor, los llamados paramilitares, son en realidad un conglomerado de grupos
de diversa ndole que en realidad slo comparten un atributo comn: el que han tomado
las armas no en contra sino a favor de un supuesto orden econmico, social y poltico que
dicen defender. Tambin tienen, supuestamente, un enemigo comn: la guerrilla y sus
alidados.
Pero se trata, en realidad, de una coleccin de grupos muy dispares en su conformacin
social (desde campesinos hasta sicarios contratados), en sus apoyos (algunos campesinos
se organizan por su propia cuenta, otros cuentan con el apoyo de los hacendados de la
zona, otros estn claramente vinculados al narcotrfico, otros son simple y llanamente
apndices del ejrcito, otros surgen a iniciativa del polticos locales o regionales, y tantos
otros, dependiendo de la regin especfica, resultan de alianzas entre algunos de los
anteriores), y en sus tcticas y estrategias: mientras que algunos pueden todava
calificarse como autodefensas en el sentido original de la palabra, muchos otros son ya
ejrcitos mviles que van a la ofensiva y que no defienden legtimamente a ningn grupo
social. Una cosa es clara: a diferencia de los paramilitares directamente creados y
agenciados desde arriba por los establecimientos militares del cono sur, por ejemplo, en
Colombia el fenmeno paramilitar es mucho ms diverso, ms descentralizado, ms
privatizado y autnomo con respecto al estado. Es decir que, an con la cooperacin
explcita de sectores dentro del ejrcito, los paramilitares colombianos tienen un orgen
ms societal, por decirlo de alguna manera, su orgen viene ms desde abajo. Es por
eso que su eliminacin es mucho ms compleja tambin.
Comenzaron a surgir a principios de los aos ochenta como resultado de dos factores: por
un lado, surgieron los grupos que a iniciativa de los narcotraficantes, buscaban defender a
los grandes capos, sus familias y sus fortunas emergentes, del secuestro y la extorsin
ejercidas por las guerrillas. El caso de los orgenes del MAS es un claro ejemplo. Por el
otro, a partir de 1982, bsicamente a raz de la formulacin de una poltica de paz por
parte del Presidente Betancur, algunos sectores dentro del ejrcito manifestaron su
oposicin a la poltica de negociacin iniciada por el gobierno civil mediante la
formacin de escuadrones encargados de combatir clandestinamente a la guerrilla con la
cual se haba entablado una negociacin a sus ojos ilegtima. De estas dos fuentes, el
narcotrfico y la oposicin militar a la poltica de paz, se nutrieron los primeros
experimentos paramilitares.
El inusitado crecimiento de stos a lo largo de las dos ltimas dcadas 14 tiene que ver, en
mi opinin, con la creciente erosin del estado colombiano y su incapacidad para
monopolizar el uso legtimo de la fuerza, lo cual ha sido llamado por algunos el colapso
parcial del estado colombiano.

14

Siaprincipiosdeladcadadelos80secalculabasutamaoenalgunoscientos,parafinalesdela
dcadadelosnoventasecalculaqueseacercanalos8,000.LasAutodefensasUnidasdeColombia(AUC)
reclamantener6,800hombresen28frentesdeguerra.

El cambio ms significativo en lo que toca al fenmeno paramilitar, aparte de su

inusitado crecimiento, es el intento de centralizar la diversidad de grupos paramilitares
alrededor de una estructura nica central, las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC)
en torno a la figura de Carlos Castao. Segun sus propias afirmaciones, las AUC no
controlan totalmente a todos los grupos que en Colombia caben bajo al denominacin
paramilitar. Sin embargo, el proyecto de centralizacin avanza rpidamente.

La creciente autonoma
El otro rasgo fundamental de los protagonistas del conflicto armado colombiano, en
particular de las guerrillas y de los paramilitares, es su creciente autonoma. Tanto los
grupos guerrilleros como los paramilitares han ganado creciente autonoma con respecto
tanto a los centros de poder internacionales (v.gr. ni la guerrilla depende de Cuba,
Nicaragua, Vietnam, la URSS o China, ni los paramilitares dependen de EEUU como la
Contra nicaraguense), como a los grupos sociales internos (a no ser aquellos muy
localizados que estn directamente asociados con los grupos armados: hacendados,
narcotraficantes, campesinos cocaleros). Esta autonoma, a mi modo de ver, est
relacionada con la capacidad de estos actores de extraer rentas del negocio del trfico de
drogas.
Tal autonoma tiene consecuencias profundamente negativas sobre las posibilidades de
una salida negociada del conflicto: por un lado, los actores internacionales no tienen
palancas de influencia sobre la situacion interna. Ni Cuba, ni los EEUU tienen la
capacidad de influir sobre los protagonistas del conflicto colombiano como si la tuvieron
en el caso salvadoreo, por ejemplo. Por el otro, y ms grave an, los propios actores
armados (guerrillas y paramilitares) no tienen que rendirle cuentas a los grupos sociales
relevantes dentro del pais. Puesto que no dependen de su apoyo para sobrevivir y crecer,
actan con plena autonoma tanto de grupos especficos como de la sociedad en general.
Esta es mi explicacin al enigma de la ineficacia de los 10 millones de votos por la paz y
de las masivas marchas de ciudadanos contra la guerra y por la paz en Colombia: los
aparatos de la guerra, cada vez ms divorciados de la sociedad y cada vez ms
autnomos, se pueden dar el lujo de desconocer las preferencias de la sociedad y de
despreciar los juicios que ella emite acerca de sus acciones. Ya no parecen importar para
nada los clculos de legitimidad poltica: slo cuentan los clculos de acumulacin de
poder en trminos de ocupacin territorial, control de poblacin, acumulacin de fuerza
militar y nmero de bajas. La poltica ha dejado de ser una variable interesante.
Las transformaciones de los actores y del conflicto en los aos 80 y 90 estn sin duda
estrechamente relacionadas con la bonanza del narcotrfico. El impacto del narcotrfico
cambia la magnitud del conflicto en los aos 80. No solo porque le da alientos a los
paramilitares, sino que tambin se convierte en fuente inagotable de recursos para la
guerrilla mientras que, simultneamente, contribuye a la espiral de debilitamiento del
Estado. Agudiza la fragmentacin de los actores, aumenta los grados de autonoma de
los aparatos de guerra y agrava el debilitamiento del estado; en suma, profundiza la
guerra y hace ms difcil la consecucin de la paz.

3. Un proceso de paz parcelado y escalonado en el tiempo: reflejo de la naturaleza del

conflicto y de los actores

Como resultado del tipo de conflicto y del tipo de actores que se han descrito
sintticamente en los dos puntos anteriores, Colombia ha vivido a lo largo de los ltimos
dieciocho aos un proceso de paz tambin prolongado. Adems de prolongado ha sido
parcelado, escalonado en el tiempo, parcial e incompleto.
En buena medida, es debido a la propia fragmentacin de los grupos guerrilleros y a su
competencia interna, que el proceso de paz colombiano ha tenido que desarrollarse de
manera parcelada y escalonada, con las consecuencias (positivas y negativas) que sto
conlleva.
Entre sus consecuencias positivas, est, sin duda, la negociacin exitosa con cinco grupos
guerrilleros significativos (M-19, PRT, EPL, MAQL y CRS) y la reincorporacin a la
vida civil de unos 4,000 combatientes. La reduccin de la diversidad en la gama de
grupos guerrilleros activos es tambin un resultado derivado de lo anterior que favorece
las negociaciones futuras.
ORGANIZACION FECHA
DEL # DE
ACUERDO
DESMOVILIZADOS
M-19
Marzo 1990
900
PRT
Enero 1991
200
EPL
Febrero 1991
2000
MAQL
Mayo 1991
157
CRS
Abril 1994
433
FrenteF. GARNICA Junio 1994
150
COMANDOS
25
ErnestoRojas
(CER)
TOTAL
3,865
Fuente: Marco Palacios (1999 : 362). [Nota: No he includo las milicias de
Medelln por considerar que se trata de un fenmeno de naturaleza
enteramente diferente].
Entre 1989 y 1994 negociaron todos los movimientos guerrilleros de la segunda
generacin15 y un importante grupo surgido en los aos 60 (el EPL). Hoy por hoy
permanecen activas las FARC (1966) una guerrilla agrarista-comunista - y el ELN
(1965) una guerrilla foquista pro-cubana rejuvenecida gracias a la incorporacin de un
discurso cristiano radical a finales de la dcada de los 60.
15

VerPizarro(1996).

El problema fundamental del modelo de paz parcelada y escalonada en el tiempo

es la continuacin de la guerra con unas organizaciones mientras se adelantan
negociaciones con otras. Esta compleja situacin, sumada a la necesidad de
combatir simultneamente al narcotrfico, no deja de plantearle lmites y
contradicciones serias a una poltica de paz coherente. Mientras que por un lado
se trata de tender la mano y hacer las aperturas necesarias para que unos
contendores polticos se sientan incentivados a negociar y finalmente a entrar en
el juego de la poltica legal, por el otro se cierran puertas, se imponen drsticas
medidas de orden pblico, en algunos casos se restringen algunos derechos (el
caso de la justicia regional) para combatir a los enemigos del estado que
desbordan sus ofertas de negociacin (v.gr. los grupos guerrilleros que insisten en
el enfrentamiento y las organizaciones de narcotraficantes). Esto le impone al
estado colombiano un dilema ineludible y lo obliga a actuar de manera
esquizofrnica. Un contexto tan complejo como el del conflicto colombiano se
convierte as en fuente de dualidades dentro del estado: mientras que un sector del
Estado se especializa en la negociacin y en abrir las puertas de entrada, otro
sector implora la necesidad de legislacin de excepcin, de mayores poderes de
emergencia y de restricciones para impedir que otros actores como el crimen
organizado le ganen la batalla al estado.
Adicionalmente, al cerrarse cada etapa de la negociacin con un grupo guerrillero,
en ese proceso que hemos denominado escalonado, se escala tambin el nivel de
las concesiones exigidas por parte del estado para la reincorporacin: mientras
que el M-19 y el EPL negociaron luego de un cese al fuego, las actuales
conversaciones deben hacerse en medio de la guerra y el cese al fuego es un
prerequisito ya inpensable. Mientras que el M-19, el EPL, el Quintn Lame y el
PRT centraron la negociacin en torno a una amplia reforma poltica que se
concret en la nueva constitucin de 1991, hoy la agenda incluye una enorme
cantidad de temas ms all y por encima de la reforma poltica. Al subir cada
escaln se elevan los niveles de exigencia no slo en torno a las condiciones de la
negociacin sino, sobre todo, en el contenido mismo de la agenda a negociar.

Existe alternativa al modelo de paz parcelada y escalonada?

El de Belisario Betancur es el primer gobierno que propone y lleva a cabo un cambio
fundamental en la manera de percibir el conflicto armado y en la forma de concebir las
salidas para el mismo. Se trata no slamente de un cambio en el discurso:
definitivamente, se trata tambin de un cambio de actitud liderado por la Presidencia de
la Repblica, que se traduce lenta pero progresivamente en un cambio en la manera de
enfrentar, desde el Estado, tanto el conflicto como la bsqueda de la paz. Para bien o
para mal, Belisario Betancur inaugura un nuevo perodo en la historia de Colombia, y
todo lo que ha sucedido en este pas en materia de paz desde entonces est
necesariamente referido a ese cambio, simblico y discursivo, pero tambin real, en la
forma de percibir y de tratar el problema del conflicto armado interno. De Betancur para
ac han pasado ya 18 aos y ha corrido mucha agua (ms bien podramos decir sangre)

debajo del puente; cada gobierno se ha esforzado por plantear el dilema de la paz
(negociacin versus pacificacin a la fuerza) de diversa manera y ha luchado por
diferenciarse frente a sus antecesores introduciendo nuevas figuras burocrticas o
haciendo uso de nuevas herramientas jurdicas o polticas. En lo fundamental, sin
embargo, todos, sin excepcin, se han mantenido dentro del marco fijado por Betancur: el
conflicto armado es fruto de condiciones internas (polticas, sociales y econmicas) que
deben ser enfrentadas a la par con la bsqueda de una salida negociada con los grupos
guerrilleros. El legado de Betancur en este sentido es tan fuerte que, ni siquiera en los
peores momentos de crisis del modelo de paz negociada (1985-1986, 1992-1994, 19961998), ninguno de los gobiernos siguientes se ha atrevido siquiera a cuestionar la
deseabilidad, viabilidad o conveniencia de una salida negociada y a plantear que la
solucin puede ser otra, la militar tout court, tal como fue planteado por el antecesor de
Betancur.16
Es indudable que todos los gobiernos desde 1982 han mantenido un hilo de continuidad
que se extiende desde Betancur hasta nuestros das, quizs en respuesta a una opinin
pblica que rechaza sistemticamente a los proponentes de salidas por la fuerza
(Landazbal, Maza Mrquez, Bedoya) y premia electoralmente a los ms decididos y
audaces proponentes de la paz negociada (includo nuestro actual presidente, Andrs
Pastrana).Lo cual no deja de ser curioso dados los niveles de violencia y el grado de
exasperacin de la poblacin con los niveles de violencia y deterioro institucional. La
pregunta central que surge al realizar este balance es: existe una salida alternativa al
modelo de paz Belisarista?

4. El debate acerca de la relacin entre paz y democratizacin: una hiptesis

Puestas en perspectiva, las condiciones para alcanzar una reinsercin exitosa pueden
dividirse en dos subgrupos o categoras. Se trata de dos subconjuntos de condiciones que
hacen posible no slo la desmovilizacin de la guerrilla y su conversin en movimiento o
partido poltico, sino ante todo su perduracin en el tiempo y su consolidacin en tanto
oposicin poltica legtima, viable y duradera. Las primeras, absolutamente necesarias
para garantizar la desmovilizacin y la transicin en el corto plazo, son reformas
constitucionales y legales que estn directa y explcitamente relacionadas con el rgimen
poltico, el sistema electoral y el sistema de partidos. Se trata de ampliar el sistema y
bajar las barreras de entrada al mismo para hacer atractiva la transformacin del aparato
armado en movimiento o partido poltico legal. En segundo lugar, existe otro conjunto de
condiciones, ms del largo plazo, que tienen que ver con la reforma del Estado
(particularmente con la reforma de la justicia y de las fuerzas de seguridad) que pueden
afectar profundamente las posibilidades de consolidacin de una oposicin de izquierda
duradera y significativa dentro de la sociedad poltica de estas naciones post-conflicto.
Mientras que las primeras se refieren a la democratizacin del rgimen, las segundas se
16

Aqu valdra la pena quizs introducir un leve matiz: solamente a partir de 1992, con el
planteamiento de la guerra integral por parte del gobierno de Cesar Gaviria, parece formularse
un distanciamiento claro frente a la doctrina Betancur.

refieren a la reconstruccin del Estado que resulta indispensable para la consolidacin

tanto de la oposicin como de la democracia. Ambas, por supuesto, son condiciones
polticas en el sentido ms amplio. Pero mientras que las primeras estn directamente
relacionadas con la reforma del sistema poltico-electoral, las segundas se refieren a la
reforma y reestructuracin del aparato del Estado.

El primer conjunto de condiciones: la democratizacin del rgimen poltico

En todos los casos donde ha habido reinserciones exitosas resulta evidente que hay una
relacin simbitica entre la solucin del conflicto armado, por un lado, y la transicin y
consolidacin de la democracia, por el otro (Arnson, 1999: 2). Por supuesto que las
demandas especficas y los acuerdos negociados a lo largo del proceso de paz, tienen un
contenido particular en cada caso dada la historia del conflicto armado en cada pas y las
razones hipotticas o reales que llevaron a ciertos actores polticos a tomar el camino de
la insurgencia armada. Pero en general sigue siendo vlido afirmar que la liberalizacin y
la democratizacin del rgimen poltico es requisito sine qua non para garantizar el xito
de los acuerdos y el inicio de la reinsercin de los actores armados rebeldes.
Resulta obvio que la negociacin y la reinsercin exitosa de un actor armado en el
proceso poltico de una nacin requiere, como condicin necesaria e indispensable, la
democratizacin del rgimen poltico. En caso de encontrarnos ante un rgimen
autoritario, y mientras que el rgimen contine siendolo (an si hace algunas concesiones
o inicia algn proceso de liberalizacin con el fin de legitimarse), no hay lugar a la
reinsercin de los grupos alzados en armas (siempre y cuando stos se definan, de alguna
manera, como enemigos polticos del rgimen). En esta situacin solo caben dos
alternativas: o el actor armado logra el derrocamiento del rgimen gracias a una victoria
revolucionaria (como en Cuba, o Nicaragua), o el rgimen logra el aniquilamiento del
enemigo poltico armado por la va militar, el desmantelamiento progresivo de la
organizacin gracias a mtodos de inteligencia policial o alguna combinacin de las
anteriores (como en el Per de Fujimori contra Sendero Luminoso y el MRTA). Dicho de
otra manera: en un rgimen autoritario, no hay lugar a la reincorporacin exitosa de un
contendor armado.
Es as cmo la democratizacin del rgimen poltico se convierte en condicin
indispensable para la reinsercin de los actores armados, es decir, es condicin necesaria
para poner fin a los conflictos armados internos y para la reinsercin de los actores
armados en el proceso poltico institucional. Resulta importante anotar que en este
proceso de ampliar el sistema poltico y asegurar la representacin de sectores hasta la
fecha excludos de la sociedad poltica17, es preciso no slo hacer lugar para la
representacin de la izquierda (normalmente a travs de la reincorporacin de la guerrilla
y su reconversin en partido poltico) sino tambin para la reconversin e
institucionalizacin de la derecha, evitando as el deslizamiento de los sectores que
ideolgicamente se sitan a la derecha del espectro poltico hacia posiciones
extrainstitucionales y las tentaciones que conformar grupos de justicia privada,
17

El trmino sociedad poltica se utiliza aqu en el sentido opuesto y complementario al de

sociedad civil, como sinnimo de sistema de representacin, o de estructura poltico partidaria.

escuadrones de la muerte, de limpieza social, etc. Es decir, la ampliacin del sistema

poltico debe dar cabida tanto a la izquierda como a la derecha y proveer por una
institucionalizacin de ambos polos.18
Sin embargo, tal democratizacin (entendida bsicamente como la extensin de las
libertades y derechos civiles y polticos bsicos a la totalidad de la poblacin y la
realizacin de elecciones abiertas, libres, competitivas y limpias para ocupar los
principales cargos del Estado)19, es condicin necesaria pero no suficiente para el
establecimiento de una paz firme y duradera20. Para consolidar los logros de los
procesos de negociacin y reincorporacin en el largo plazo y garantizar su perduracin
en el tiempo es adems necesario avanzar en la construccin/reconstruccin de un Estado
capaz de proveer las bases institucionales para el adecuado funcionamiento de la
democracia. En otras palabras, es preciso avanzar hacia el logro de un adecuado
funcionamiento del Estado de derecho.

El segundo conjunto de condiciones: la reconstruccin de un Estado democrtico

Ahora bien, la construccin/reconstruccin de un estado democrtico de derecho parece
ms difcil que el establecimiento de los procedimientos necesarios para asegurar la
realizacin de elecciones competitivas, libres y limpias. Sin embargo, ambas tareas son
esenciales para la consolidacin de la democracia y de una paz firme y duradera.
En lo referente al estado, cabe hacer mencin de la necesidad de monopolizar en sus
manos el uso de la coercin como condicin previa y respaldo ltimo de su autoridad
para crear y sostener un orden normativo de carcter democrtico, vinculante para toda la
sociedad. En palabras de Rueschemeyer, Stephens y Stephens : all donde la
consolidacin de esta autoridad del Estado est seriamente en cuestin, donde es
desafiada por el conflicto armado y donde su logro es incierto, las formas democrticas
de gobierno son imposibles21. De all la urgente necesidad de recuperar el control sobre
el uso de la fuerza mediante la construccin de un brazo armado profesional para el
estado. Sin embargo, una vez consolidado el monopolio del uso de la fuerza, el peso de
los aparatos de coercin dentro de la estructura estatal y el tipo de relacin que sostienen
con la sociedad, son fundamentales para alimentar o minar las posibilidades de la
democratizacin. De all que tambin sea necesario subordinar a los militares al poder
civil y reafirmar la autoridad de ste ltimo en todas las materias concernientes a la
defensa y la seguridad.
Por otro lado, el estado debe tambin fortalecerse con el fin de respaldar, mediante la
aplicacin efectiva de la ley, un orden normativo colectivo predecible. La capacidad de
las organizaciones estatales para garantizar los derechos y libertades constitucionales y
18

En El Salvador esto se ha logrado con la creacin de los partidos

Ver Guillermo ODonnell, Democracy, Law and Comparative Politics, The Kellogg Institute for
International Studies, University of Notre Dame, Working Paper # 274, April 2000.
20
La expresin ha sido retomada de los acuerdos de paz firmados en Guatemala que la llevaban,
significativamente, como ttulo.
21
Dietrich Rueschemeyer, Evelyn H. Stephens y John D. Stephens, Capitalist Development and
Democracy, Chicago, University of Chicago Press, 1992, pg. 67.
19

poner en vigencia la ley resulta absolutamente indispensable para el ejercicio de la

ciudadana y la democracia. Por ello resulta tan importante fortalecer el aparato de
justicia y garantizar su independencia y eficacia.
Finalmente, la despolitizacin del estado en trminos de la creacin de una burocracia
meritocrtica independiente de los gobernantes de turno y la ampliacin de su capacidad
para extraer y administrar recursos, resultan cruciales para los fines de fortalecer el
poder infraestructural del Estado, es decir la capacidad del Estado para penetrar
efectivamente la sociedad civil y para implementar logsticamente las decisiones polticas
a todo lo largo del territorio bajo su jurisdiccin.22
Este fortalecimiento de lo que Michael Mann llama el poder infraestructural del Estado
resulta crucial para el cumplimiento de las tareas de largo plazo contenidas en el proceso
tanto de reinsercin como de democratizacin. En suma, el proceso debe apuntar hacia la
construccin/reconstruccin de un estado liviano pero eficaz, capaz de crear slidas
races para las reglas del juego democrtico, de resolver en forma progresiva las
principales cuestiones de equidad social, y de generar condiciones para tasas de
crecimiento econmico apropiadas con el fin de sostener los avances en las reas tanto de
la democracia como de la equidad social.23
Si bien las tareas de democratizacin del rgimen y de reconstruccin/fortalecimiento del
estado pueden iniciarse de manera simultnea, es preciso anotar que mientras que las
primeras pueden llevarse a cabo en el corto o mediano plazo, las segundas implican
transformaciones del largo plazo. Adems es preciso anotar que las primeras son
transformaciones que son susceptibles en buena medida de la manipulacin intencionada
de los actores polticos, mientras que las segundas no son objeto fcil de reforma
mediante la ingeniera institucional y dependen de una serie de variables sociales y
econmicas ms estructurales y de difcil modificacin. Es por eso que se puede plantear
una secuencia que va de la liberalizacin a la transicin, como prerequisitos
indispensables para el xito de la negociacin y la reinsercin, hasta el fortalecimiento de
un estado democrtico, como parte del proceso de consolidacin tanto de la paz como de
la democracia. Sin duda la segunda es la fase ms difcil, la que est previsiblemente ms
llena de dificultades, la ms amenazada. Paradjicamente, tambin es a la que se presta
menos atencin, tanto en el anlisis, como en los programas de asistencia y cooperacin
internacional. El nfasis de estos no debera estar puesto solamente en las condiciones
necesarias para asegurar una finalizacin del conflicto armado, sino en garantizar las
condiciones para el establecimiento y mantenimiento de una paz firme y duradera. Eso
implica un esfuerzo consistente y prolongado en tareas de largo aliento que estn
asociadas a la construccin/reconstruccin de los estados en naciones post-conflicto.
En Colombia, una vez culminada la parte ms importante de la reforma poltica y luego
de la reinsercin de cinco grupos guerrilleros significativos (M-19, EPL, PRT, MAQL y
22

La cita es de Michael Mann, The Autonomous Power of the State, en Archives Europenes de
Sociologie, Tomo XXV, No. 2, 1984, pg. 189.
23
Guillermo ODonnell, On the State, Various Crises and Problematic Democratizations,
preliminary draft, Helen Kellogg Institute for International Studies, University of Notre Dame and
CEBRAP, March 1992, pg. 6.

CRS), se hace evidente la insuficiencia de tal reforma para dar fin al conflicto armado: lo
que surge a la luz luego de la reforma del rgimen es la necesidad urgente de dar paso a
las reformas del segundo tipo, es decir aquellas que conducen a la reestructuracin,
democratizacin y fortalecimiento del estado de derecho. En este punto coinciden los
casos de Colombia con los de El Salvador y Guatemala. Aunque se podra argumentar
que stos ltimos le llevan una ventaja a Colombia: en el sentido de que emprenden estas
reformas en un contexto post-conflicto, cuando ya hay desmovilizacin de la guerrilla y
se ha iniciado el proceso hacia su reinsercin. Por el contrario, Colombia debe iniciar tal
proceso en medio de las negociaciones con la guerrilla; de tal suerte que el proceso de
negociacin incluye como parte sustancial de la agenda, la realizacin de esas reformas.
La gran diferencia entre Colombia y El Salvador o Guatemala es evidentemente que,
mientras que en los dos ltimos casos se trata de regmenes militares autoritarios (hasta
mediados de los 80, al menos), en Colombia desde 1958 hata 1974 se da una democracia
limitada y a partir de 1974 una democracia sin limitaciones formales, aunque con algunas
restricciones que perduran luego de finalizado el perodo conocido como el Frente
Nacional (1958 1974). A diferencia de El Salvador y de Guatemala, Colombia no est
abocada a recorrer, simultneamente el camino de la transicin hacia la democracia y el
de la negociacin del conflicto armado. En Colombia, por lo tanto, las demandas de la
guerrilla ms que exigir una transicin de un rgimen (autoritario) a otro
(democrtico) , giran en torno a la eliminacin de una serie de herencias institucionales
perversas que limitan, restringen, constrien el funcionamiento del rgimen democrtico
(las cuales son finalmente eliminadas con la reforma constitucional de 1991). En
consecuencia, giran tambin en torno a la necesaria ampliacin del sistema poltico, y la
profundizacin de la democracia (creacin de nuevos mecanismos de participacin,
nuevos escenarios para la representacin, creacin y fortalecimiento de mecanismos de
control -horizontal y vertical - democrtico y rendicin de cuentas por parte del estado).
En sntesis, mientras que las luchas armadas en Centroamrica tienen como principal
objetivo obligar a la transformacin de regmenes militares autoritarios y garantizar la
transicin a la democracia por primera vez en la historia de estos pases, en Colombia las
luchas guerrilleras se dan en el marco de un rgimen que ya ha transitado hacia la
democracia, y tienen como principal objetivo la eliminacin de las herencias autoritarias
y los elementos que impiden la consolidacin de esa democracia Lo prolongado del
conflicto colombiano atestigua, por el contrario, los enormes vacos y problemas del
rgimen colombiano y la larga marcha a la consolidacion democrtica.
Pese a haber culminado su transicin democrtica hace ms de cuatro dcadas, Colombia
comparte con los casos centroamericanos el desafo de llevar a cabo las reformas de
segundo tipo: es decir, reconstruir un estado capaz de garantizar tanto una paz duradera
como la consolidacin de la democracia. Sin necesidad de entrar en detalles de tipo
histrico, es posible afirmar que si bien el proceso de formacin del estado colombiano
ha sido muy diferente al de los estados centroamericanos 24, Colombia enfrenta a
24

A propsito ver Robert G. Williams, States and Social Evolution. Coffee and the Rise of
National Governments in Central America, Chapel Hill and London, The University of North Carolina
Press, 1994.

comienzos del siglo XXI tareas similares a las que enfrentan los incipientes estados
centroamericanos; entre ellas se cuentan la diferenciacin entre fuerzas militares y de
polica, la reorientacin del ejrcito hacia tareas de defensa externa, la civilizacin de los
cuerpos de polica, la eliminacin de cualquier organismo de seguridad autnomo del
poder civil, la reconstruccin del aparato de justicia, el fortalecimiento de su capacidad
para resolver los conflictos entre ciudadanos as como para proteger a stos ltimos frente
a los potenciales abusos por parte de los agentes del Estado, la racionalizacin y
humanizacin del sistema carcelario, etc.

Implicaciones para la construccin de una agenda de negociacin: las lecciones de

Guatemala y El Salvador
Como consecuencia de las reformas polticas adelantadas entre 1982 y 1994, en
Colombia ya la reforma poltico-electoral no forma parte sustancial de la agenda de
negociacin. Sin embargo, hay todava un amplio margen para negociar las reformas de
segundo tipo, atinentes a la reestructuracin, democratizacin y fortalecimiento del
Estado, en lo cual Colombia coincide con los casos salvadoreo y guatemalteco. Ante
todo, es preciso recuperar el monopolio del uso de la fuerza, a la vez que se disciplina y
se controla al brazo armado del estado, y se fortalece el poder civil.
En El Salvador, por ejemplo, la reforma ms sobresaliente a este respecto tiene que ver
con el acuerdo para reducir el tamao del ejrcito, lo cual se logr en ms o menos un
ao, al pasar de 55,000 hombres a 29,000, es decir una reduccin de cerca del 50 % de su
tamao original. De manera simultnea, adems de reducir el tamao de las Fuerzas
Armadas, se buscaba purgarlas de aquellos oficiales comprometidos en violaciones de
derechos humanos. Esta segunda tarea, estrechamente vinculada con las exigencias
relativas a la defensa de los derechos humanos, resulta mucho ms difcil de llevar a cabo
por cuanto implica no slo un cierto enfrentamiento con el poder militar, sino adems la
reconstruccin y el fortalecimiento del aparato de justicia. En todo caso, se trata de
avanzar hacia el logro de subordinar a los militares al poder civil, a la par con la
afirmacin de la autoridad por parte de ste ltimo en todos los aspectos de la actividad
militar: desde los asuntos internos meramente administrativos, pasando por la
formulacin de polticas, hasta la sancin judicial de los delitos cometidos por sus
miembros.
Por otra parte, se acord distinguir las funciones de defensa de aquellas de seguridad
pblica, una distincin que lleva implcita la separacin institucional de la polica con
respecto a las fuerzas militares25 y la necesidad de desvincular a la polica de cualquier
funcin que implique su militarizacin. As, entonces, se cre una Polica Nacional Civil
independiente de las Fuerzas Armadas y ajena a toda actividad partidista, as como una
Academia Nacional de Seguridad Pblica.
Esta diferenciacin de las fuerzas militares implica, adems, la reorientacin de las
mismas hacia funciones relacionadas nicamente con la defensa del territorio y la
soberana, y totalmente ajenas a la conduccin de los asuntos de gobierno o el despliegue
25

Separacin que requiere una enmienda constitucional.

de funciones de seguridad y orden pblico internos. Igualmente, exige la eliminacin de

todos los dems cuerpos de seguridad militarizados como la Guardia Nacional y la
Polica de Hacienda.
Por otro lado estn las reformas destinadas a la proteccin y defensa de los derechos
humanos. Esta area es notoria por su relativo fracaso en cuanto a las condiciones pactadas
en los acuerdos de paz. Pese a haber constitudo una Comisin de la Verdad con amplios
poderes para sealar a los responsables de las violaciones de derechos humanos durante
la guerra, en 1993 el partido de gobierno (ARENA) logr la aprobacin en la Asamblea
Legislativa de una generosa amnista que cubre a todos los responsables. En esta medida,
la amnista logr contrarrestar las recomendaciones hechas por la Comisin de la Verdad.
En lo que respecta a la defensa de los derechos humanos, si bien la amnista puede ser
una medida que facilite en un principio la reconciliacin y la reinsercin de la guerrilla,
en el mediano plazo puede convertirse en un nuevo aliciente para reanudar los ciclos de
impunidad y la violencia que viene aparejada con ella. La justicia no puede ser vista
nicamente como un asunto a resolver hacia el futuro; la asignacin de responsabilidades
y el castigo de los responsables por los hechos pasados se constituye en la piedra angular
de la lucha contra la impunidad y el fortalecimiento de un aparato judicial credible y
eficaz.
Por otro lado, y para fortalecer las instituciones estatales encargadas de la proteccin de
los derechos humanos, se acord la creacin de una Procuradura para la Defensa de los
Derechos Humanos. Finalmente, en un esfuerzo por contrarrestar una previsible oleada
de crmenes en la fase post-conflicto, se acord institur algunas medidas para el control
de armas de fuego
En cuanto a la reforma y fortalecimiento del aparato de justicia, en el caso salvadoreo se
acordaron varias reformas: en primer lugar, la Creacin de un Consejo Nacional de la
Judicatura, encargado de nombrar a los jueces y de presentar a los candidatos para
conformar la Corte Suprema de Justicia, quienes a su vez sern elegidos por la Asamblea
Legislativa en proporciones de dos tercios cada nueve aos. El efecto deseado es, por
supuesto, garantizar la independencia de la rama judicial, la calidad de los jueces y
magistrados, y la creacin de una carrera judicial. Adicionalmente, la Comisin de la
Verdad hizo varias recomendaciones dirigidas hacia el fortalecimiento e independencia de
la rama judicial y la proteccin de los derechos individuales. Entre estas se cuentan la
necesidad de enjuiciar a los oficiales militares acusados de violaciones a los derechos
humanos; reemplazar a los magistrados de la antigua Corte Suprema de Justicia; purgar a
los jueces incompetentes y deshonestos; promover el acceso de todos los ciudadanos a la
justicia; garantizar el debido proceso; aprobar un nuevo cdigo penal y un nuevo cdigo
de procedimiento penal.
Finalmente, y de manera muy interesante, los acuerdos para la reestructuracin del estado
salvadoreo le han otorgado una especial importancia a la necesidad de revitalizar y
democratizar la poltica en el nivel local. Por un lado, por cuanto la reconciliacin local
resulta clave para la durabilidad del proceso de consolidacin de la paz. Por el otro,

porque el FMLN consider, acertadamente, que la construccin de un nuevo partido

poltico necesariamente pasaba por la legalizacin y reafirmacin de sus bases de poder
local. Es as como logr que la prioridad en la entrega de tierras le fuera asignada a sus
combatientes y a la poblacin en las zonas bajo su control; en algunos casos, se logr una
administracin local compartida; y finalmente, se hizo nfasis en la legalizacin y
reconocimiento de las organizaciones locales creadas a lo largo del conflicto.
Es as como, la reforma de las fuerzas armadas y del aparato de seguridad, la reforma y
fortalecimiento de la justicia, y la descentralizacin del estado, se convierten en el caso
salvadoreo en las tres grandes reas de reestructuracin del Estado que deben respaldar,
necesariamente, el proceso de consolidacin democrtica en el nivel del rgimen poltico.
En el balance final, es preciso decir que el proceso salvadoreo ha sido exitoso en la
generacin de un espacio significativo para el ejercicio de la oposicin poltica y que
tambin ha logrado una reduccin sensible del nmero de violaciones a los derechos
humanos. Todava resta mucho camino por andar antes crear las condiciones que
permitan un ejercicio pleno de los derechos polticos y civiles por parte de todos los
salvadoreos. Sin embargo, algo se ha avanzado en este campo.
Ahora veamos qu lecciones se derivan del caso guatemalteco. Una primera gran rea de
reforma, clave en situaciones post-conflicto, abarca la recuperacin del monopolio de los
medios de coercin, pero adems implica la creacin de mecanismos para disciplinar y
controlar a sus detentadores. En este sentido, los acuerdos firmados en Guatemala
propusieron una serie de reformas claves: entre ellas, la necesidad de reducir el tamao
del ejrcito en un 33% y la proporcin de dineros pblicos destinados al gasto militar; la
necesidad de reorientar la funcin de las Fuerzas Militares hacia la defensa nacional 26; la
necesidad de crear una sola Polica Nacional Civil, con funciones diferenciadas frente al
ejrcito y dependiente del Ministerio de la Gobernacin; la necesidad de eliminar todos
los aparatos de seguridad del Estado especializados en funciones puramente represivas
(como el Estado Mayor Presidencial o la Polica Militar Ambulante); la necesidad de
eliminar igualmente todos los aparatos de seguridad privada creados durante la guerra
contra las guerrillas (mediante la derogacin del decreto de creacin de los Comits
Voluntarios de Defensa Civil) y la regulacin de las empresas privadas de seguridad; la
necesidad de recuperar para el poder civil el manejo de las polticas relacionadas con la
defensa y la seguridad mediante consejos asesores a nivel nacional (Consejo Asesor de
Seguridad y Secretara de Anlisis Estratgico), el nombramiento de un Ministro de
Defensa Civil, y la creacin de un servicio de inteligencia civil dependiente tambin del
Ministerio de la Gobernacin; la regulacin del porte de armas y, por ltimo, la
promocin de la participacin ciudadana en asuntos de seguridad pblica a travs de
figuras como las Juntas Locales de Seguridad.
Una segunda gran rea que requiere la reestructuracin democrtica del Estado es aquella
que se refiere a la defensa y promocin de los derechos humanos en todo el territorio
nacional. En tal sentido, los acuerdos guatemaltecos contemplaban el fortalecimiento de
algunas instituciones existentes como la Procuradura de Derechos Humanos,
26

En opinin de Luis Psara, ste, junto con el de la justicia, son los dos nicos temas que ameritan
una reforma constitucional en Guatemala. Entrevista, Notre Dame, 22 de noviembre de 2000.

garantizando su autonoma e independencia, as como la de los dems rganos judiciales

y la del Ministerio Pblico. Por otro lado, y con el fin de lograr ciertas reformas como la
del cdigo penal, es necesaria adems de la accin del ejecutivo, la cooperacin con el
poder legislativo. Adicionalmente, y de manera complementaria con el punto anterior,
resulta necesario eliminar todo cuerpo de seguridad paralelo, ilegal o clandestino, adems
de todos aquellos que an oficiales, cumplan meramente funciones represivas.
Finalmente, por supuesto, la regulacin del porte y uso de armas se hace imperativo.
Hacia el futuro, se trata de garantizar para todos los ciudadanos, el acceso a y el disfrute
de los derechos y libertades civiles y polticas que constituyen la base del ejercicio de la
ciudadana y la democracia. Retrospectivamente, sin embargo, y puesto que se trata de
una situacin post-conflicto armado, se debe tambin garantizar la asistencia y el
resarcimiento a las vctimas de la violencia anterior. Con este fin primordial se cre la
Comisin de Esclarecimiento Histrico (CEH). Con un mandato mucho ms estrecho
que el de la Comisin de la Verdad salvadorea 27, sin embargo, el efecto de las
conclusiones de la CEH ha sido mnimo: actualmente slo se encuentran en marcha 3 o 4
procesos judiciales por masacres. Los dems casos, o bien no se han aireado ante la
justicia, o han sido objeto de alguna de las leyes de amnista y reconciliacin nacional
aprobadas en los ltimos aos.
Esta es quizs una de las reas en que se han dado menos avances en el caso
guatemalteco, pese a ser crucial para una reconciliacin definitiva y una paz duradera.
Sin embargo, como en tantos otros casos28, la reconciliacin en el corto plazo implic en
Guatemala la necesidad de posponer la resolucin de los casos ms flagrantes de
violacin de los derechos humanos. Ambas partes tanto el gobierno como la guerrilla
jugaron un papel en la decisin de enterrar estos casos y dejarlos en el pasado, un
pasado con el cual no se ha decidido qu hacer, en palabras de Luis Psara 29. Ms que la
escasez de recursos materiales, humanos y tcnicos disponibles para la recoleccin de
pruebas judiciales (que constituyen un gran obstculo, sin duda), la falta de capacitacin
de los miembros del aparato de justicia (que tambin es un obstculo) o la debilidad del
sistema judicial en general, es este supuesto acuerdo para silenciar el pasado el que
amenaza la resolucin de los casos de violacin de los derechos humanos en Guatemala.
No obstante, y aqu est la amenaza potencial, lo ms probable es que el tema vuelva a
resucitar, ocasionando nuevas dificultades para la consolidacin de la paz y la
democracia, una o dos dcadas ms tarde, como tambin ha sucedido en Chile o
Argentina post-transicin.
De lo anterior se deduce que la principal tarea que enfrenta Guatemala y en consecuencia
otros casos de sociedades post-conflicto en la lucha contra la impunidad. Sin embargo,
como ya lo vimos en el apartado anterior, los requerimientos polticos de la transicin
conspiraron para impedir el juzgamiento y la sancin de los responsables involucrados en
violaciones a los derechos humanos. Tales medidas no hacen ms que alimentar el ciclo
27

En el sentido en que la CEH poda esclarecer hechos o procesos pero no poda sealar a nadie en
particular como culpable.
28
Aqu se piensa ante todo en el Cono Sur (Chile, Argentina y Uruguay), pero tambin en la Europa
de la posguerra.
29
Ver entrevista, Notre Dame, Noviembre 22 de 2000.

impunidad justicia privada impunidad que est detrs de la violencia recurrente. La

nica forma de poner fin a los crculos viciosos engendrados por la violencia impune
consiste en sealar y reconocer a los responsables, y castigarlos o perdonarlos segn sea
la ltima decisin de la sociedad. Pero si es cierto que sin verdad no hay justicia, tambin
es cierto que sin justicia, la verdad no sirve a la reconciliacin sino a la venganza.
Aparte de garantizar el fin de la impunidad, y para evitar reincidencias en el futuro, se
requiere de reformas al cdigo penal con el fin de eliminar los fueros especiales o las
jurisdicciones privativas, as como para tipificar algunos delitos como la desaparicin
forzada y la ejecucin sumaria. Por otra parte, se requiere dotar a la rama judicial de los
recursos materiales, humanos y tcnicos necesarios para una prestacin eficaz del
servicio de justicia. En este aparte deben considerarse temas como la formacin
universitaria de los abogados, la carrera judicial, 30 la modernizacin tcnica del aparato
judicial, el fortalecimiento de su capacidad para recolectar las pruebas, la proteccin de
los jueces y el mejoramiento de la capacidad administrativa de la rama. Por ltimo, hace
falta tambin una reforma y readecuacin del sistema penitenciario.
Colombia comparte con Guatemala y El Salvador buena parte de los retos de las
situaciones post-conflicto, an a pesar de no haber logrado todava la solucin negociada
del conflicto armado interno. En primer lugar, resulta prioritario el desmonte de todos los
grupos de justicia privada v.gr. las autodefensas, los paramilitares, los escuadrones de
la muerte, los grupos de limpieza, las bandas de sicarios, etc. que han proliferado en el
caso colombiano a lo largo de las ltimas dos dcadas. En segundo lugar, resulta urgente
enfrentar la cuestin de la delincuencia comn y el aumento desmedido de las tasas de
criminalidad (El Salvador, Guatemala y Colombia ostentan hoy en da las tasas de
homicidios mas altas del continente). Para el logro de ambos objetivos es fundamental la
reconstruccin de una polica nacional civil, desmilitarizada, independiente del ejrcito,
profesional y dotada de los medios para actuar, as como de la reconstruccin de un
aparato de justicia imparcial y eficaz.
Esta segunda fase del proceso de reinsercin resulta ms difcil por varias razones: en
primer lugar, porque la sola sedimentacin de las reformas polticas logradas en la
primera fase requiere tiempo y maduracin. En segundo lugar y de manera ms relevante,
porque la segunda fase implica transformaciones estructurales de ciertas instituciones
del Estado (como las Fuerzas Armadas, de polica, de seguridad y el aparato Judicial) que
no son tan susceptibles de manipulacin a travs de la ingeniera institucional como s lo
puede ser el sistema electoral. Ms an: la democratizacin del Estado no slo requiere
la eliminacin de los elementos perversos heredados del pasado, que lograron sobrevivir
a la transicin; tambin requiere de la construccin/reconstruccin de instituciones aptas
para respaldar el proceso democrtico: un ejrcito subordinado al poder civil, una polica
civil, una justicia eficaz, un rgimen carcelario que respete los derechos humanos, una
30

A juicio de Luis Psara, un experto en reforma judicial, uno de los temas que realmente requiere
de una reforma constitucional en Guatemala es el tema de la inexistencia de una carrera judicial. Segn la
constitucin actual, todos los jueces deben ser cambiados cada cinco aos, con lo cual se impide la
formacin de una carrera judicial. Hasta ahora, la ley de carrera judicial ha subsanado hasta donde es
posible este problema, pero su resolucin definitivamente requiere de una reforma constitucional.
Entrevista, Notre Dame, 22 de noviembre de 2000.

burocracia despolitizada y eficaz, etc. No se trata, por lo tanto, slo de remover

obstculos, eliminar enclaves autoritarios, aniquilar enemigos dentro del Estado mismo;
sino tambin y fundamentalmente de construir y reconstruir instituciones. Lo cual resulta
tanto ms difcil, puesto que requiere tiempo, asistencia y recursos.
Tanto la sociedad domstica como la comunidad internacional deben tener en cuenta la
magnitud de los recursos que amerita un proceso de recontruccin institucional que habr
de tomar por lo menos diez o quince aos ms, luego de la firma de los acuerdos. Dichos
recursos deberan provenir, tambin, de una mayor extraccin interna, lo cual requiere la
ampliacin de la base tributaria, el aumento de la capacidad administrativa del Estado
para recolectar y gestionar estos recursos, y la disminucin o eliminacin del uso privado
de los recursos pblicos, factor que afecta de manera drstica la disposicin de pagar
impuestos por parte de los sectores aptos para tributar en Amrica Latina. Todo esto,
como es obvio, implica un relativo fortalecimiento del Estado en todos los casos
mencionados.
Todo proceso de paz exitoso involucra al menos dos fases: una de negociacin (cuya
duracin es variable) y otra de consolidacin de la paz en la situacin post-conflicto que
debe tomar al menos una o dos dcadas. La mayor parte de los estudios se han
concentrado en la primera y han abandonado la necesidad de reflexionar a fondo sobre
los requerimientos de la segunda, la cual es esencial para evitar una recurrencia del
conflicto. La participacin de la comunidad internacional y la ayuda financiera
internacional han sufrido de este mismo tipo de miopa. El desafo ms grande es, a
nuestro juicio, la necesidad de reconstruir un estado democrtico de derecho. Esto no slo
toma tiempo sino que exige una buena dosis de recursos, quizs mayor que la que exige
la reinsercin inmediata de los combatientes y la verificacin de los acuerdos de corto
plazo. Hasta ahora, sin embargo, no est claro quines ni con cuntos recursos estn
dispuestos a acompaar a Colombia en la realizacin de tamaa tarea.

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