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Modelo Estatal de
Polica de Proximidad
con enfoque
Comunitario
Subsecretara de Prevencin
Direccin General de Poltica Criminal y Prevencin del Delito
Tabla de contenido
Presentacin.............................................................................................................................. 8
Objetivo del modelo .................................................................................................................. 9
Diagnstico............................................................................................................................. 10
Caractersticas del Estado..................................................................................................... 10
Seguridad Pblica ................................................................................................................ 12
Victimizacin y delincuencia ................................................................................................ 12
Denuncia del delito .............................................................................................................. 15
Cifra negra .......................................................................................................................... 16
Percepcin de seguridad ....................................................................................................... 18
Participacin de la comunidad .............................................................................................. 25
Desempeo institucional ...................................................................................................... 27
Elementos policiales ............................................................................................................ 31
Calidad de los Procesos de Seleccin, Formacin y Capacitacin............................................ 33
Recursos Humanos .............................................................................................................. 35
Actividades de los elementos policiales ................................................................................. 38
Derechos Humanos.............................................................................................................. 42
Marco Jurdico de la Seguridad en el Estado.......................................................................... 46
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos ...................................................... 46
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica..................................................... 48
Reglas de Operacin y Funcionamiento de la Conferencia Nacional de Seguridad Pblica
Municipal ........................................................................................................................ 54
Constitucin Poltica para el Estado de Guanajuato ............................................................ 56
Ley de Seguridad Pblica para el Estado de Guanajuato ..................................................... 57
Seccin 2. Modelo de Polica de Proximidad con Enfoque Comunitario ...................................... 60
Filosofa ................................................................................................................................. 60
Modelos de gestin policial de acuerdo a su enfoque.............................................................. 66
a) Enfoques basados en la respuesta inmediata a las demandas sociales /Tradicional............. 66
b) Enfoques basados en el mantenimiento del orden. .......................................................... 66
c) Enfoques basados en el anlisis. .................................................................................... 67
d) Enfoques basados en la comunidad. ............................................................................... 68
Algunas experiencias exitosas .............................................................................................. 73
1
Introduccin
La violencia y la delincuencia que roba la tranquilidad de los habitantes de la gran mayora
de las ciudades latinoamericanas, viene a representar un reto de tal magnitud, que esfuerzos
locales, nacionales e internacionales se han sumado en distintas polticas pblicas,
programas y acciones conjuntos, que les han llevado a repensar stos fenmenos sociales
desde diversas pticas.
Esto ha llevado a que la violencia y la delincuencia cotidiana, sea hasta cierto punto,
desatendida por las autoridades.
As, el estado de Guanajuato enfrenta hoy da, y a partir de la elaboracin del presente
documento, un reto llamado seguridad, al cual, conducen caminos que parecieran hasta
cierto punto contradictorios, pues por un lado, se apuesta por el fortalecimiento de las
acciones represivas policiales, y por el otro, la incorporacin del agente a las tareas de
recuperacin de los espacios de cohesin y recuperacin del tejido social.
Este segundo camino, se pretende poner en marcha, a partir de la idea de que las
autoridades policiales, de los distintos rdenes de gobierno, no pueden por s solos,
erradicar la violencia y la delincuencia representada en su mnima expresin como
desrdenes y debilidades sociales e institucionales- en su tarea de control social.
Compuesto por infinidad de variables hasta ahora no ha surgido algn autor que delimite
el nmero exacto- que ocurren en el territorio local. En otras palabras, esta complejidad
arranca la violencia y la delincuencia del mbito de la seguridad pblica, convirtindolo en
un fenmeno que debe ser atendido desde diversas aristas, tanto de las instituciones
gubernamentales en su conjunto-, como desde la sociedad civil organizada y no para
estos fines-.
Esta exigencia ciudadana, presente no slo en problemas que ataen a la seguridad de los
ciudadanos, ha obligado a los gobiernos a disear mecanismos alternativos a los existentes,
que, [] siendo exitosos en su cometido de disminuir los niveles de inseguridad, no
sacrifiquen el avance de la democracia y el respeto por los derechos humanos y las
garantas ciudadanas. (Chinchilla, 1999:1).
De este encuentro de ideas surge la necesidad de crear o recrear- un agente gubernamental
con sentido de democracia, y primaca en el respeto por los derechos humanos, capaz de
reducir la brecha que, como veremos en pginas siguientes, impide que las policas y la
5
Considerado fundador del concepto de polica moderna y precursor de la polica de tipo co munitario[]
La misin bsica para la cual existe la polica, es prevenir la criminalidad y el desorden pblico.
2.
3.
4.
De esta manera, la polica cuenta con la gran oportunidad de ajustarse a las demandas de un
mundo que ha evolucionado con unos sesenta aos de diferencia. Es la oportunidad de
posicionarse como un agente precursor de entornos ms seguros, habitables y con mayores
grados de cohesin social y calidad de vida [] (USAID/INSYDE, 2013:1).
5.
La polica busca y conserva el favor pblico no por la va de complacer a la opinin pblica, sino
demostrando constantemente un absoluto e imparcial servicio a la ley.
6.
La polica utiliza la fuerza fsica slo en el grado necesario para asegurar el cumplimiento de la ley o
para restablecer el orden cuando el ejercicio de la persuasin, exhortacin y advertencias resulta ser
insuficiente.
7.
En todo momento, la polica debe mantener una relacin con la poblacin que confirme aquella
tradicin histrica segn la cual la polica es la gente y la gente es la polica, dado que los policas
son solamente miemb ros de la poblacin a quienes se les paga por realizar con dedicacin exclusiva
aquellas labores que incumben a cada ciudadano en relacin con el bienestar y existencia de la
colectividad.
8.
La polica debe dirigir siempre su accin estrictamente a sus funciones, y nunca aparecer usurpando
los poderes del aparato judicial.
9.
Presentacin
El presente documento corresponde al Modelo de Polica de Proximidad con Enfoque
Comunitario encargado por la Secretara de Seguridad Pblica del Estado de Guanajuato.
Este modelo consta de dos grandes secciones. La primera, corresponde al diagnstico con
enfoque de seguridad ciudadana de la entidad; la segunda, desarrolla propiamente el
modelo mencionado.
En los prrafos que siguen, se toman los datos sobresalientes de algunas experiencias
exitosas en otros pases tanto del continente como del otro lado de los ocanos. Esta
aproximacin se hace con la intensin de tener presente s, las fortalezas y estrategias de
implementacin de cada uno de los modelos, pero ms importante an, los obstculos que
sortearon o no- para el xito y trascendencia de sus corporaciones.
En los siguientes captulos, se hace la propuesta del modelo de polica de proximidad con
enfoque comunitario, previamente desarrolladas cada una de las funciones y objetivos a
realizar por los agentes. Cierto es que agota desde la doctrina policial algunos temas, sin
embargo, y como quedar establecido, no existe un modelo nico, pues cada modelo debe
responder al contexto social en que se pretende implementar, tan variable y diverso como
barrios y colonias existen en la Entidad.
Por ltimo se pone nfasis en que, los modelos policiales de corte comunitario requieren,
ms all de los recursos de infraestructura y equipamiento, un cambio de visin de la
seguridad, y la correspondiente evolucin de lo que significa ser polica de enfoque
comunitario. Asimismo, se cierra el presente documento con una propuesta de planeacin
estratgica que, por la misma naturaleza de sus acciones, de mediano y largo plazo tiene el
carcter de enunciativa, ms no limitativa.
Diagnstico
Partimos de la premisa que el diseo, planeacin, implementacin y evaluacin de un
modelo de polica de proximidad con enfoque comunitario surge de la comprensin de los
contextos polticos, sociales, econmicos y culturales.
El presente diagnstico, no tiene por objeto agotar los ndices de violencia y delincuencia,
as como de la comisin de conductas consideradas antisociales, pues estas son slo un
reflejo del problema. Ms an, el objeto que se persigue en las prximas pginas, es la de
establecer una lnea basal, enfocada a las primeras casusas generadoras de tales fenmenos,
y dejar sentadas las variables que pueden deben ser consideradas para ello.
Del total de habitantes en el Estado, el 48.1% son hombres, y el 51.9% son mujeres. Lo que
corresponde a un ndice de relacin de 92.7 (Hay 93 hombres por cada 100 mujeres).
Guanajuato cuenta con un total de 46 municipios, de los cuales los que tienen un mayor
nmero de poblacin son: Len (1436,480), Irapuato (529,440) y Celaya (468,469).
10
La falta de elementos que hagan posible su atencin, de cualquier manera no deja de ser un
problema con impacto local, pues al no encontrar una solucin en el actuar de las
autoridades municipales, son stas quienes reciben la descalificacin en su actuar.
Seguridad Pblica
Victimizacin y delincuencia
La Encuesta Nacional de Victimizacin y Percepcin sobre Seguridad Pblica (ENVIPE),
realizada durante el 2013, por el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), con
datos representativos tanto de 2012, como de 2013, calcula un total de vctimas en
Guanajuato, de 1 080 223; mientras que a nivel nacional se calculan 21 603 990.
Segn los datos de la encuesta, un total de 1 080 223 guanajuatenses, han sido vctimas de
algn delito. En promedio, cada hecho delictivo tiene 1.2 vctimas, lo que lleva a calcular
un total de 1 306 270 delitos declarados.
13
14
Ahora bien, del total de delitos denunciados, en el 63.6% de los casos, dieron inicio a una
investigacin ministerial, cercano a la media nacional que es de 64.7%.
15
Como puede observarse en la grfica siguiente, Guanajuato se encuentra dentro de los cinco
estados con mayor porcentaje de delitos ocurridos, no denunciados.
Cifra negra
La cifra negra significa la ausencia de denuncias ciudadanas. Tambin se le conoce como
cifra oculta o cifra oscura de la criminalidad.
La cifra negra es uno de los principales obstculos para la generacin de la poltica criminal
de cualquier estado. Pues la falta de estadsticas oficiales cercanas a la realidad, pueden
evidenciar datos errneos o lejanos a la realidad, lo que ha llevado a proponer programas
que no siempre resultan asertivos.
La siguiente grfica muestra la cifra negra en varias entidades del pas. El estado de
Guanajuato ocupa el segundo lugar, slo por debajo del estado de Guerrero y por encima de
entidades como Michoacn, Jalisco, Estado de Mxico y Tamaulipas entre otros.
16
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Si bien, el clculo de la cifra negra que propone el INEGI, suma los casos en que
efectivamente se present una denuncia, pero no dio lugar a una averiguacin previa o
investigacin, distinto a lo que la doctrina establece, sobre contabilizar nicamente los
delitos que no fueron denunciados, ante la carente investigacin a nivel nacional sobre ese
respecto, hemos decidido establecer estos datos como tiles.
Por otro lado, en el segundo para de columnas que corresponden a la falta de denuncia por
causas no atribuibles a la autoridad, en Guanajuato son el 39.4% de los casos.
Las causas no atribuibles a la autoridad son: no tener pruebas, ser delito de poca
importancia o por miedo al agresor.
Percepcin de seguridad
Uno de los principales factores que dan origen a la consideracin de la implementacin de
un modelo de polica de proximidad con enfoque comunitario es precisamente la
percepcin de seguridad en la ciudadana.
Por tratarse de una percepcin, se est en presencia de una sentimiento que surge a partir de
medios externos que informan sobre actos ocurridos de violencia, - medios de
comunicacin, comentarios de vecinos, observar un hecho delictivo- que no necesariamente
ofrecen una aproximacin a la realidad. Sin embargo, no por eso deja de ser un componente
importante del factor de la seguridad ciudadana. Antes bien, la importancia en la
disminucin de la percepcin de inseguridad de la ciudadana, allana la posibilidad de que
18
19
Es de observarse que en los seis espacios principales que se perciben inseguros, ninguno de
stos se encuentra en el espacio privado, lo que lleva a suponer, que de estos espacios no se
tiene la percepcin de que pudieran ser allanados o violentados. Esto sin duda pudiera
representar una fortaleza para la implementacin de la poltica pblica, pues esta
percepcin abre lugar a la posibilidad del logro de la participacin ciudadana an.
20
21
22
Grfica 15. Actividades que se dejaron de realizar por temor a ser vctima de
algn delito. Estado de Guanajuato. Elaboracin propia a partir de la
ENVIPE 2013.
23
Lo anterior, pone en evidencia que, ms que portar objetos valiosos, los espacios pblicos
han dejado de ser considerados seguros. Ello por tanto, se traduce en el desuso de los
mismos. Situacin que se torna importante para el presente estudio, en virtud de que es
propiamente el espacio pblico el lugar de encuentro y el espacio idneo para la
reconstruccin del tejido social.
Por otro lado, esta misma encuesta afirma que en Guanajuato, 75 de cada 100 personas, se
perciben como posibles vctimas de al menos un delito; de stos, el 70% como vctima de
robo o asalto en la calle o en el transporte pblico.
Ms de la mitad, se percibe como posible vctima de lesiones por una agresin fsica; y casi
de 43 de cada 100 como posibles vctimas de extorsin o secuestro.
24
Como se observa en la grfica anterior, el principal factor que genera las condiciones de
inseguridad es la falta de empleo (46%), seguida por la presencia de droga (36.7%), y la
pobreza (34.3%). Es de observarse que en un 18.5% de los casos, se atribuye la inseguridad
a la presencia de malos policas.
Participacin de la comunidad
Como se establecer ms adelante, la posibilidad de la implementacin de un modelo de
polica de proximidad con enfoque comunitario puede darse solamente en un esquema de
seguridad ciudadana, pues supone la posibilidad de que sea este agente, en colaboracin
con la comunidad, los encargados de la coproduccin de espacios y ambientes seguros.
25
Condicin de
Condicin positi va de
existencia del
organizacin vecinal
problema (% )
Robos
60.4
21.6
Pandillerismo vi olento
43.2
15.3
Falta de alumbrado
34.5
39.9
30.6
25.3
Falta de agua
27.1
44.7
26.5
39.9
Problemas comunitari os
26
Desempeo institucional
La legitimacin frente a la comunidad respecto de sus autoridades policiales est basada
ms que nada en la capacidad de sta en resolver los problemas de inseguridad, ms all de
la posibilidad de actuar conjuntamente con ellos. Este es uno de los indicadores que debe
revertirse a travs de la implementacin del presente modelo.
27
La grfica anterior muestra las autoridades que gozan de la confianza de la ciudadana. Esta
confianza est basada principalmente en el grado de legitimacin de cada una de ellas, bien
sea por la poca posibilidad de corrupcin al interior de la misma o bien, por la capacidad de
resolver aunque sea por un corto tiempo- los problemas de inseguridad.
Si bien el Ejrcito y la Marina se encuentran entre las autoridades con mayor legitimidad en
la entidad, tambin es cierto que puede deberse al socorro que presta n en las ocasiones de
desastres naturales, y las intervenciones contra la delincuencia organizada. (Aunque
tambin es de considerarse que las intervenciones de la Marina en la entidad son escasas o
nulas. Esto podra deberse al momento histrico comunicado por los medios masivos y
tomado por la opinin ciudadana. Por ejemplo decomisos en zonas costeras o rescate de
embarcaciones).
Habr que darle importancia este indicador de percepcin, pues tanto la polica de trnsito
como la municipal preventiva, tienen los niveles ms altos de percepcin de corrupcin.
29
guanajuatenses
consideran el desempeo
muy efectivo.
30
La etapa conocida por corrupcin de la polica, durante el siglo XVIII, reflejaba actos de
impunidad y desorden, en que los mismos elementos policiales participaban de los
desmanes y los descontroles de la poca. Se caracteriz por ser un elemento para satisfacer
las demandas polticas a travs de la corrupcin. En consecuencia lgica, surgi un
alejamiento bastante complejo entre la polica y los miembros de la comunidad.
A partir de la dcada de 1930, la difcil relacin entre ambos, era determinante para la
transformacin poltica de Norteamrica, por lo que surgi una idea de profesionalizacin
de los cuerpos policiales, esto trajo un periodo de consolidacin, fus in y regionalizacin
de los servicios.
A partir de los aos 70 y 80, y debido a lo anteriormente citado, surge en Estados Unidos y
Europa una nueva corriente de pensamiento policial. Ms all de la realizacin de acciones
represivas, se enfoca al logro de la prevencin de la violencia y la delincuencia. Apuesta
31
Hasta la fecha, este modelo contina en su implementacin, y est siendo retomado por
varios pases de Amrica Latina, especialmente en el cono sur del continente.
De acuerdo a estudios recientes (2010), el estado de Guanajuato tiene una relacin al estado
de fuerza de poco ms de 200 elementos policiales por cada 100 000 habitantes.
Slo cuatro pases del mundo, tienen valores inferiores a 100 agentes por 100 000
habitantes. En los pases de Asia occidental, as como en Europa oriental y meridional, la
mediana de las tasas de personal policial es relativamente alta (alrededor de 400). (ONU,
2010).
No obstante a ello, la Organizacin de las Naciones Unidas establece que debe haber un
mnimo de 289 policas por cada 100 mil habitantes.
A nivel nacional, son 17 los estados que se encuentran por debajo de la media establecida
por la ONU, segn registros disponibles del Sistema Nacional de Seguridad Pblica
(SNSP).
existen tres mil policas para resguardar la seguridad de un milln y medio de ciudadanos.
En tanto que en el Distrito Federal, hay 90 mil policas; uno por cada mil habitantes.
Lo anterior tendr que ver tambin con los acuerdos emanados de la Conferencia Nacional
de Seguridad Pblica. Para darnos una idea de la factibilidad de los programas acadmicos
de formacin policial, a continuacin se muestra la malla curricular de la carrera tcnica
que ofrece el INECIPE:
33
Primer Bimestre
Segundo Bimestre
Tercer Bimestre
Cuarto Bimestre
Introduccin a la
organizacin policial
Introduccin a la
Seguridad Pblica
Introduccin a la
Criminologa
Primeros Auxilios
Lideraz go e
integracin de grupos
Nociones de Derecho
Positivo M exicano
Redaccin de
documentos policiales
Visitadura interna
Acondicionamiento
fsico 1
Acondicionamiento
fsico 2
Defensa personal 1
Defensa personal 2
Instruccin y disciplina
1
Instruccin y disciplina
2
Instruccin y disciplina
3
M ediacin
tica de la persona
Desarrollo del
potencial humano
Operacin de equipos
de radiocomunicacin
Desarrollo de
habilidades para la
expresin oral y escrita
M arco jurdico de la
funcin policial 1
M arco jurdico de la
funcin policial 2
M antenimiento y
restauracin del orden
pblico
Desarrollo de tcnicas
y hbitos de estudio
Introduccin a los
Derechos Humanos
Intervencin policial
en situaciones de
emergencia
Introduccin a la
Criminalstica
Aspectos tcnicotcticos de la
intervencin policial 1
Aspectos tcnicotcticos de la
intervencin policial 2
Tecnologas de
Informacin
Razonamiento lgico
Valores
Visitas a instituciones
de Seguridad Pblica
tica de la familia
Como puede observarse, las reas de formacin estn encaminadas a los siguientes
objetivos: (1) Paramdica y rescate, (2) jurdico administrativa, (3) psico-social, (4)
acondicionamiento fsico, (5) tctica y operatividad y (6) desarrollo de habilidades bsicas.
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Es decir, gran parte de las asignaturas que deben aprobar los elementos policiales
corresponden a actividades de ndole represiva, nicamente se pueden considerar nueve
(subrayadas) que brindan elementos necesarios para la proximidad social.
Recursos Humanos
Perfil de ingreso
De acuerdo al Reglamento del Servicio Policial de Carrera, se instrumenta la Comisin del
Servicio Profesional de Carrera Policial3 .
De acuerdo a la convocatoria publicada en la pgina de Internet de la Secretara de
Seguridad Pblica (Direccin General de las Fuerzas de Seguridad Pblica del Estado)
durante el mes de febrero de 2013, podemos obtener algunas caractersticas del puesto a
que se aspira. Ello con la finalidad de conocer las funciones propias del puesto desde una
perspectiva organizacional. Cabe mencionar que estas caractersticas son propias de los
elementos de la corporacin mencionada, sin embargo no son distantes de aquellas relativas
a las corporaciones municipales:
3
El Reglamento del Servicio Policial de Carrera del Estado de Guanajuato, fue publicado en el Peridico
Participan en el Servicio Policial de Carrera el person al operativo de la Direccin General de las Fuerzas de
Seguridad Pblica del Estado, de la Direccin General de Ejecucin Penitenciaria y Readaptacin Social, as
como de la Direccin General de Reintegracin Social para Adolescentes.
Este se rige por los principios de igualdad de oportunidades, mrito, capacidad, co mpetencia y transparencia.
Tiene co mo finalidad fo mentar la vocacin en el servicio y p ro mover la formacin constante en los cuerpos
de seguridad pblica.
Cuenta con tres sistemas: ingreso (etapas de reclutamiento, seleccin, formacin inicial e ingreso),
capacitacin (continua y especializada, y de desarrollo y promocin), y evaluacin (a cargo del Instituto
Estatal de Ciencias Penales).
35
Funciones del puesto: Salvaguardar la vida, la integridad, los bienes y derechos de las
personas, as como preservar las libertades, el orden y la paz pblica []
Requisitos:
Edad: 19 a 35 aos.
Escolaridad: Bachillerato y/o equivalente con certificado.
Sexo: Masculino y femenino.
Estatura: Hombres 1.65, mujeres 1.60 metros mnimo.
Estar apto fsica y mentalmente.
No padecer enfermedades crnico-degenerativas.
Ser ciudadano mexicano por nacimiento en pleno ejercicio de s us derechos polticos
y civiles, sin tener otra nacionalidad.
Observar buena conducta, no haber sido condenado por sentencia irrevocable por
delito doloso ni estar sujeto a proceso penal.
Para aspirantes que hayan pertenecido a alguna corporacin policial o de reingreso,
debern adems, tener preparatoria terminada, y haber aprobado el examen de
control y confianza del Estado de Guanajuato o en su defecto mnimo 2 aos de
haberlo aplicado.
Tener acreditado el Servicio Militar Nacional (Slo hombres).
No estar suspendido o inhabilitado, ni haber sido cesado, ni encontrarse sujeto a
procedimiento de responsabilidad.
No consumir sustancias psicotrpicas, estupefacientes u otras que produzcan efectos
similares.
Aprobar el concurso de seleccin.
Tercera etapa:
Cumplir con el proceso de reclutamiento, seleccin y evaluacin.
Entregar la documentacin requerida.
Obtener las calificaciones ms altas durante el proceso.
En pginas subsecuentes se propondr un perfil organizacional especializado para la polica
de proximidad con enfoque comunitario.
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Concepto/Informe
Apoyo a la construccin de
cinco bases de operacin del
Ejrcito.
Construccin de edificios de
Seguridad Pblica M unicipal
con una inversin superior a
los 19.5 millones de pesos en
10 municipios.
N/D
Rehabilitacin de 79 canchas
con una inversin superior a
los $10000,000.00
Evaluaciones de
control y
confianza
Prevencin del
delito
621,239 participantes en
diversas actividades de
prevencin.
4,407 nios incorporados al
programa Vigilante
Voluntario.
Investigacin
225,428 participantes en
eventos del programa Todos
unidos en la Prevencin.
124 eventos regionales.
Actualizacin de 7 proyectos
regionales con impacto en los
46 municipios del Estado.
4,151 nios registrados en el
programa Vigilante
Voluntario.
321,122 participantes en
eventos del programa Todos
unidos en la Prevencin.
122 eventos regionales.
4,312 nios registrados en el
programa Vigilante
Voluntario.
36 estudios criminolgicos
para 8 municipios de la
entidad.
36 estudios criminolgicos
para 9 municipios de la
entidad.
36 estudios criminolgicos
para 9 municipios de la
entidad.
Realizacin de un estudio
etiolgico del delito.
Actualizacin de un estudio
etiolgico del delito.
Actualizacin de un estudio
etiolgico del delito.
38
Participacin
Ciudadana
Instalacin de 46 Consejos
M unicipales de Consulta y
Participacin Ciudadana.
1,534 operativos
intermunicipales.
N/D
1,699 operativos
intermunicipales.
N/D
819 operativos
interinstitucionales con
personal de los tres rdenes de
gobierno.
Profesionalizacin
de los elementos
policiales
Reclutamiento y seleccin de
421 elementos para el modelo
de Polica Acreditable.
181 elementos egresados de la
Carrera Tcnico para Polica
Estatal Preventivo.
139 elementos egresados de la
Carrera Tcnica para Polica
M unicipal Preventivo.
7,653 asistencias a diversos
cursos de capacitacin sobre
seguridad pblica.
35 alumnos inscritos en las
maestras de Criminalstica y
Poltica Criminal.
18 elementos egresados de la
Carrera Tcnico para Polica
Estatal Preventivo.
Denuncia
ciudadana
39
Tabla 3. Principales acciones en el Estado en materia de Seguridad Pblica. Elaboracin propia a partir de los
informes de gobierno: 4 y 5 de Juan Manuel Oliva Ramrez y 1 de Hctor Lpez S antillana y Miguel Mrquez
Mrquez.
40
Ahora bien, una vez analizadas las actividades principales que ha llevado a cabo la
Secretara de Seguridad Pblica en coordinacin con los municipios de la Entidad, - mismas
que no son pocas o de poca importancia- algo elemental que debe suceder para nuestros
objetivos es que sea precisamente la ciudadana quien obtenga a partir de ello un
sentimiento de seguridad y confianza hacia sus autoridades.
La siguiente tabla muestra, desde la perspectiva ciudadana, cules han sido las acciones que
las instituciones gubernamentales han realizado con la finalidad de mejorar la seguridad
pblica:
41
Accin
Porcentaje (%)
46.9
Mejorar el alumbrado
43.7
33.9
33.6
24.1
23.9
Combatir el narcotrfico
19.6
19.1
Combatir la corrupcin
15.7
Atender el desempleo
14.3
11.6
mejorar la
Como puede observarse, las actividades que ms asocia la ciudadana con la seguridad son
las acciones de patrullaje y vigilancia policial, casi 5 de cada 10. De la misma manera, los
operativos contra la delincuencia ocupan una posicin importante. Lo anterior, est
asociado con los resultados que ofrecen los informes de gobierno, pues como se observ,
las acciones a travs de los operativos policiales han sido elevadas.
Derechos Humanos
El respeto por los derechos humanos es un pilar de los modelos de polica de proximidad en
el mundo. La posibilidad de que sean respetados y ms an, garantizados por todas las
autoridades gubernamentales tiende a cerrar la brecha entre stas y los gobernados.
42
Por el contrario, los actos arbitrarios de autoridad, las detenciones con uso excesivo o no
necesario de la fuerza, as como los casos de tortura o maltrato cometidos por autoridades
policiales, puede en tan slo unos das, terminar con la confianza que se ha construido en la
ciudadana.
Esta Procuradura cuenta con cinco Subprocuraduras, ubicadas en los municipios de: Len
(zona A), Irapuato (Zona B), Celaya (Zona C), San Miguel de Allende (Zona D) y
Acmbaro (Zona E).
Ahora bien, respecto a las investigaciones iniciadas por la Procuradura por presuntos actos
violatorios de Derechos Humanos, especficamente por alguna corporacin policial,
43
encontramos que 6 de cada 10, son cometidos por aqullas municipales, seguidos por las
cometidas por elementos de la Procuradura General de Justicia del Estado (27%) y por la
Secretara de Seguridad Pblica estatal (12%).
Cabe hacer mencin que durante el ao 2012, la Procuradura de los Derechos Humanos de
la entidad inici 7 investigaciones por presuntos actos de tortura cometidos por elementos
de la Polica Ministerial del Estado:
44
Tabla 5. Expedientes iniciados por presuntos casos de
tortura (2012). Fuente: Procuradura de los Derechos
Humanos del Estado de Guanajuato.
Derecho Vi olentado
Inci dencia
26
11
Intimidacin
Lesiones
109
Tortura
Privacin de la v ida
23
10
Incomunicacin
101
Derecho a la libertad
Vio lacin al derecho de libertad de expresin
Detencin arbitraria
79
Retencin ilegal
Abuso sexual
Derecho a la privacidad
Allanamiento de morada
28
45
Robo
Daos
Negligencia mdica
6
Total
445
46
El mismo artculo 21, en su ltimo prrafo, establece las bases mnimas del Sistema
Nacional de Seguridad Pblica, mismas que sern reglamentadas por la ley general. Es de
resaltar lo establecido en el inciso d), pues es la base normativa de la colaboracin de la
comunidad en materia de seguridad en las acciones de participacin y evaluacin de la
poltica pblica:
Artculo 21, prrafo ltimo:
Las instituciones de seguridad pblica sern de carcter civil, disciplinado y
profesional. El Ministerio Pblico y las instituciones policiales de los tres
rdenes de gobierno debern coordinarse entre s para cumplir los objetivos de
la seguridad pblica y conformarn el Sistema Nacional de Seguridad Pblica,
que estar sujeto a las siguientes bases mnimas:
47
e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pblica, a nivel nacional sern
aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados
exclusivamente a estos fines.
48
El artculo 6, establece los principios que habrn de regir el actuar de las instituciones de
Seguridad Pblica, lo anterior resulta de utilidad para aqullos que debe quedar plasmados
como ejes rectores de la Polica de Proximidad:
Artculo 6.
Las Instituciones de Seguridad Pblica sern de carcter civil, disciplinado y
profesional, su actuacin se regir adems, por los principios de legalidad,
objetividad, eficiencia, honradez, y respeto a los derechos humanos reconocidos
por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
El artculo sptimo establece las bases de coordinacin de las autoridades policiales en los
tres rdenes de gobierno. Se han transcrito las fracciones VI, VIII y XIII, pues son las que
resultan de utilidad para el marco jurdico del modelo de polica de p roximidad. En stas, se
49
50
III. Prestar auxilio a las personas amenazadas por algn peligro o que hayan
sido vctimas u ofendidos de algn delito, as como brindar proteccin a sus
bienes y derechos. Su actuacin ser congruente, oportuna y proporcional al
hecho;
VI. Observar un trato respetuoso con todas las personas, debiendo abstenerse de
todo acto arbitrario y de limitar indebidamente las acciones o manifestaciones
que en ejercicio de sus derechos constitucionales y con carcter pacfico realice
la poblacin;
51
XVII. Cumplir y hacer cumplir con diligencia las rdenes que reciba con motivo
del desempeo de sus funciones, evitando todo acto u omisin que produzca
deficiencia en su cumplimiento;
VII. Responder, sobre la ejecucin de las rdenes directas que reciba, a un solo
superior jerrquico, por regla general, respetando preponderantemente la lnea
de mando;
52
Los artculos 128 y 131 establecen las bases de participacin comunitaria en las tareas de
seguridad a travs del Centro Nacional de Prevencin del Delito y Participacin Ciudadana:
Artculo 128.- El Centro Nacional de Prevencin del Delito y Participacin
Ciudadana establecer mecanismos eficaces para que la sociedad part icipe en el
seguimiento, evaluacin y supervisin del Sistema, en los trminos de esta ley y
dems ordenamientos aplicables.
53
En el plano de acciones sustantivas que emanan de los cuerpos normativos descritos hasta
el momento, los municipios integrantes de la Conferencia Nacional de Seguridad Pblica
Municipal, han realizado una propuesta por dems importante para los fines del presente
documento. Como podr observarse, se propone el cambio de paradigma hacia la seguridad
ciudadana, y por ende la posibilidad de la implementacin de un modelo de polica de
proximidad con enfoque comunitario en los municipios del pas:
Propuesta de Polticas Pblicas en Seguridad Ciudadana en los Gobiernos
Locales:
54
55
La seguridad pblica es una funcin a cargo del Estado y los municipios, que
comprende la prevencin de los delitos, la investigacin y persecucin para
hacerla efectiva, as como la sancin de las infracciones administrativas, en los
trminos de la Ley, en las respectivas competencias que esta Constitucin
seala. La actuacin de las instituciones de seguridad pblica se regir por los
principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y
respeto a los derechos humanos reconocidos en la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, los Tratados Internacionales ratificados por los
Estados Unidos Mexicanos y esta Constitucin.
56
ARTC ULO 2. La seguridad pblica es una funcin a cargo del Estado y sus
municipios que tiene como fines salvaguardar la vida, la integridad y los
derechos de las personas, as como preservar las libertades, el orden y la paz
pblicos; y comprende la prevencin especial y general de los delitos, la
investigacin para hacerla efectiva, la sancin de las infracciones
administrativas, as como la investigacin y la persecucin de los delitos y la
reinsercin social del individuo, en trminos de ley, en las respectivas
competencias establecidas en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos y en la particular del Estado.
57
VALORES
Integridad
Legalidad
58
Respeto
Lealtad
Disciplina
PRINCIPALES FUNCION ES
Preservar el orden pblico.
Mantener la paz y la tranquilidad de la convivencia social.
Prevenir la comisin de las conductas antisociales, delitos e infracciones a los
bandos de polica y buen gobierno, o en su caso, a los reglamentos de seguridad
pblica.
Proteger los bienes jurdicos de los integrantes de la comunidad que se pueden
ver afectados por cualquier clase de conductas antisociales, delitos, riesgos,
siniestros o desastres.
Coadyuvar con la procuracin, administracin y ejecuci n de justicia penal y
derogarla
A manera de conclusin de esta seccin, podemos establecer que el cuerpo normativo que
circula las labores de Seguridad tanto en el pas, como en la Entidad, resultan
medianamente suficientes para la implementacin del presente modelo. Como sabemos, las
corporaciones del orden, debido a la verticalidad con que se conducen, el respeto a la letra
de la ley es imperante.
El modelo de polica de proximidad con enfoque comunitario que se propone a
continuacin, recupera algunas caractersticas, principios, valores y funciones de que habr
que analizarse la posibilidad de incorporacin a la normativa analizada.
59
Filosofa
A partir de la dcada de los noventas del siglo pasado, los gobernantes latinoamericanos
han comenzado a repensar los modelos policiales. En muchos casos, las reformas slo han
sido superfluas y no han dado los resultados esperados. Varios intentos por la implantacin
de policas de proximidad en las ciudades han estado alejados de un verdadero sentido
comunitario (Chinchilla, 1999).
El inicio del siglo XXI, se caracteriza por una crisis del estado de bienestar, misma que
repercute en las corporaciones policiales de manera ms evidente en la falta de recursos
financieros bajos salarios-, materiales bajo equipamiento-, as como personales bajos
estndares de formacin y capacitacin, falta de personal- (Fernndez J., 2008); (Herrera et
al, 2012). Al mismo tiempo se presentan en el contexto nuevas demandas al actuar policial
referidas al mejoramiento de su eficiencia y su profesionalidad.
Estados Unidos e Inglaterra han adoptado, desde la dcada de los aos setentas, un modelo
que tiende a la descentralizacin, rendicin de cuentas y vinculacin con la comunidad,
cuyo objetivo ha sido principalmente, la mejor administracin de los recursos pblicos,
minimizar los abusos policiales y evitar el trato discriminatorio. Despus de ms de cuatro
dcadas este modelo an se encuentra en etapa de instalacin. (Mohor, 2011), (Greene,
60
2006). No quiere decir que el modelo actual de polica sea puro, sino que responde en
diversos momentos a cada uno de los modelos anteriores. (Greene, 2006)
En este orden de ideas, la seguridad pblica est orientada a las labores de control del orden
social, a travs de la aplicacin de la legislacin al respecto y bajo la posibilidad del uso de
la fuerza para el cumplimiento de la misma.
Por su parte, la seguridad ciudadana tiene objetivos ms amplios y ambiciosos. Apuesta por
la participacin de mltiples actores, tanto polticos como sociales, en la generacin de
espacios de tranquilidad y sana convivencia. Tiene como principio bsico la coproduccin
de seguridad 4 entre las autoridades locales y la comunidad, como elemento indispensable
que sirva de cimiento para el desarrollo social, econmico, poltico y cultural de los
ciudadanos.
Proceso que permite que todas las agencias del Estado, central y local, las instituciones de la sociedad civil,
el sector privado y los habitantes involucrados, participen de forma responsable en la construccin de una
ciudad para enfrentar eficaz y coordinadamente los problemas de inseguridad. (Marcus & Vanderschueren,
2004 en ONU-Hbitat, 2009:132)
61
social,
junto
con
otros actores
sociales
comunitarios.
(USAID/INSYDE, 2013)
Por ejemplo, el modelo policial japons, conocido como el kobn, cuenta con una filosofa
que establece que el polica es un miembro ms de la comunidad, que recibe un pago por el
cuidado de los bienes de sus conciudadanos.
El kobn, con su apertura a la poblacin, se constituye como parte de un
entorno social y cultural mayor que promueve la primaca de los intereses
colectivos y el respeto por la autoridad, la cual, por su parte, reposiciona el
papel de la ciudadana y de la solidaridad en el desarrollo de las ciudades.
(Chalom et al, 2001)
Este enfoque policial, busca superar la visin de estado paternalista, en la que el gobierno
es responsable del xito o fracaso de la seguridad de los ciudadanos. Busca generar
esquemas de seguridad en los que tanto autoridades como ciudadana, posean una misma
visin del problema, y por ende una forma consensuada de actuar frente a la delincuencia.
Ello incluye la planeacin, diseo, ejecucin y evaluacin de la poltica criminal policial.
62
Reviste de gran importancia, para los fines del presente modelo distinguir entre lo que es la
polica de proximidad, la polica con enfoque comunitario, as como distintas
organizaciones que han tomado estos nombres, y que por lejano, actan dentro de la
filosofa que se ha construido alrededor de las intenciones de stas.
Como primer punto, debemos extraer de los fines del presente modelo a aqullos grupos de
ciudadanos que, con la intencin manifiesta no latente- de tutelar la seguridad de sus
conciudadanos, han tomado de forma arbitraria las armas y se han hecho llamar polica
comunitaria. Ello por lejos se aproxima a la generacin de esquemas de seguridad o
percepcin de la misma, ms bien se trata de grupos para militares. En un estado
democrtico de derecho, las funciones de seguridad ciudadana, no pueden restar en ningn
momento la intervencin gubernamental, sea el esquema que sea.
63
convive. Por eso, el factor determinante del perfil del servidor pblico, ms que un manual
de organizacin, lo define la propia dinmica social.
Por ello, sus indicadores de xito dejan de basarse en la disminucin de los ndices
delictivos o de faltas administrativas sancionadas, ms bien, adoptan aqullos que tienen
que ver con el impacto social de su labor conjunta con la ciudadana.
64
Por ltimo, la apropiacin de esta filosofa por parte de los integrantes de las corporaciones
policiales requiere de reflexiones y cambios profundos. Es necesario, la adecuacin de la
normativa que regula el actuar, de la organizacin administrativa de la corporacin y las
dems reas de gobierno, as como del cambio en la forma de hacer y pensar la seguridad.
65
En este modelo los policas son represores del delito y rehyen a cualquier forma de
actividad relacionada con el trabajo social.
66
Ejemplo de este enfoque, es el establecido por Rudolph Guiliani entre los aos 1994 y 2001
en la ciudad de Nueva York, materializado como el programa Cero Tolerancia, que ms
que prevenir la violencia y la delincuencia, increment drsticamente la violacin a los
Derechos Humanos.
La estrategia consiste en mandar un fuerte menaje a aquellos que cometen delitos menores,
advirtindoles que, invariablemente sern responsables de sus actos.
Encuentra justificacin en la teora de los cristales rotos de Wilson y Kelling (1982). Esta
teora consideraba que los crmenes ms graves eran el resultado del decaimiento
progresivo del vecindario y de la falta de atencin policial ante los pequeos problemas,
antes de que se conviertan en ms graves.
El concepto de orden/desorden se refiere a la forma correcta en que deben comportarse los ciudadanos. Es
reforzado por los ordenamientos penales as como los bandos de polica y buen gobierno. En trminos ms
amp lios, se entiende por control social, todo proceso destinado a asegurar la conformidad de las conductas a
las normas establecidas en una colectividad para salvaguardar entre sus miembros el deno minador co mn
necesario para su cohesin y su funcionamiento. (Loubet, 1994)
67
Entre stos encontramos el Modelo POP (Problem- Oriented Policing. Polica Orientada a
Problemas).
Se orienta a buscar las causas de la violencia y el desorden, con la participacin activa de la
comunidad y utilizando metodologas estandarizadas, por ejemplo la metodologa SARA
(Scanning, Analysis, Response and Assesstment). (Mohor, 2011).
No es tanto la ausencia de problemas, sino impedir que stos se repitan. Este enfoque
reconoce que algunos problemas no pueden ser resueltos en su totalidad, pero su repeticin
y consecuencias s pueden reducirse de forma significativa.
Los enfoques basados en la comunidad, dan paso a los modelos de gestin de la seguridad
que surgen a partir de la propia ciudadana.
Este enfoque propone los objetivos y principios del modelo de polica de proximidad
con enfoque comunitario.
69
La polica, bajo este enfoque, ampla sus objetivos hacia la seguridad ciudadana, el delito,
el miedo al delito y la calidad de vida de la comunidad.
Relaciones con la
comunidad o dimensin
Polica orientada a
Polica tradicional
Polica de
proximidad
estructural
la solucin de
problemas
Polica de tolerancia
cero
Capacitacin de la
comunidad a travs
Objetivo
Aplicacin de la ley
de la prevencin del
delito
Proactiva, basada
Formas de intervencin
Ley, orden y
sentimiento de
Problemas de orden
inseguridad
Combinado,
y Administrativo
y Administrativo
Amplio, centrado en
Estrecho o amplio,
Estrecho. Centrado
el delito, desorden y
centrado en los
en la localizacin y
calidad de vida
problemas
el comportamiento
Reactiva, basada en
en el Derecho Civil,
el Derecho Penal
Penal y
Administrativo
Abanico de actividades
policiales
Estrecho, centrado
en el delito
70
Alto y controlable
Alto y controlable
Alto y controlable
por la comunidad y
los mandos locales
principalmente por
la administracin
policial
Bajo, y
principalmente
controlable por la
administracin
policial
Hacia fuera,
nfasis de la cultura
policial
Hacia el interior,
rechazando la
comunidad
creando lazos de
colaboracin en la
comunidad
Combinado,
dependiendo del
problema pero
centrado en el
Hacia la propia
organizacin,
centrado en atajar el
centro del problema
anlisis
Variado. La polica
Dirigido por la
Proceso de toma de
decisin
polica, reduciendo
la participacin de
otros
Colaboracin entre
la polica y la
comunidad.
Responsabilidad y
evaluacin conjunta
Direccin de la
comunicacin
De arriba abajo: de
la polica a la
identifica los
Dirigido por la
problemas pero
polica. Se colabora
implica a la
comunidad en la
cuando es necesario
actuacin
Horizontal entre
Horizontal entre
polica y comunidad
polica y comunidad
comunidad
Implicacin con la
Baja y pasiva
la polica a la
comunidad
Alta y activa
comunidad
Mixta, dependiendo
Baja y pasiva
del problema
Participativos e
Lazos con otras agencias
De arriba abajo: de
Pobres e
intermitentes
integrados en el
proceso
Participativos e
integrados,
Moderado e
dependiendo del
intermitente
problema
71
Descentralizado con
Tipo de organizacin y
localizacin del mando
Mando y control
centralizados
Descentralizado y en
colaboracin con la
la administracin
comunidad
Centralizado o
descentralizado pero
con un objetivo
interno
local
Variadas, centrada
Muchas,
Implicaciones para el
Pocas, organizacin
desarrollo o cambios
esttica en defensa
organizativos
del entorno
organizacin
dinmica centrada
en el entorno y las
interacciones con el
entorno
en la resolucin del
problema pero
dando importancia a
la inteligencia y la
estructura de la
organizacin
Pocas, limitadas
intervenciones
centradas en
problemas concretos
usando mtodos
tradicionales
Variadas, delitos,
Detenciones,
llamadas de
Detenciones e
ndices de
Medidas de xito
criminalidad
particularmente de
delitos graves
controles en el
servicio, reduccin
del miedo, uso de
lugares pblicos,
contactos con la
comunidad y barrios
seguros
Variados, problemas
terreno, actividad,
resueltos, reducidos,
localizacin,
desplazados.
reduccin especfica
en actividades
concretas
Tabla 7. Comparacin de varios modelos de polica: relaciones con la comunidad y componentes estructurales
(Greene, 2006:13).
72
74
75
76
6. Polica de Israel
Israel vive un constante conflicto con Palestina, debido a ello, se ha desarrollado lo que se
denomina una Guardia Civil, conformada por voluntarios, capacitados para dar una
respuesta inicial hasta que llegara la polica []. Tambin fueron creadas unidades
policiales encargadas de las relaciones con la comunidad y se adopt la figura de oficiales
barriales, asignados a zonas especficas. (33)
Los grandes retos a superar son la apata de la poblacin y los problemas presupuestarios.
7. Polica de Sudfrica
El contexto de Sudfrica es la reciente democratizacin con poco menos de dos dcadas,
ante graves problemas de discriminacin racial, el gobierno sudafricano aprob en 1995 la
ley de la Polica, la cual determin el establecimiento, la regulacin y el control del servicio
policial bajo el modelo de polica comunitaria, con la cooperacin ciudadana y la
supervisin civil como ejes principales.(34)
77
Entre las buenas prcticas de este pas destaca el establecimiento de un fondo de investigacin para desarrollar indicadores de la relacin entre polica y comunidad; por medio de
ste se invit a organizaciones a generar mtodos para monitorear una importante
herramienta de planificacin conjunta entre la comunidad y la polica: los foros de polica
comunitaria.
8. Carabineros de Chile
Chile cuenta con una polica preventiva de carcter militarizado, denominada Carabineros.
Esta corporacin se caracteriza por su disciplina y por considerarse libre de corrupcin.
El Plan cuadrante es la estrategia central de operacin. Consiste en la zonificacin de reas
de vigilancia. Tiene como objetivo, entre otros, una relacin ms directa y efectiva del
Carabinero con la ciudadana del sector, de manera que se fortalezcan los lazos y se logre
un trabajo coordinado.
la comunidad
reconozca
sus carabineros,
sintindolos
79
A partir de entonces surge la Polica Nacional Civil, desarrollada bajo una Doctrina
Institucional de Polica Comunitaria, misma que se autodefine como: Es una concepcin
del deber ser de una Polica, en la cual se genera una relacin efectiva con la poblacin,
potenciando la participacin activa con la comunidad en la identificacin, prioriza cin,
prevencin y resolucin de problemas que le afectan, contribuyendo a mejorar su calidad de
vida. (37).
80
Suponer que el agente de polica de proximidad con enfoque comunitario sea el funcionario
responsable de afrontar tales dilemas, sera absurdo. Su funcin ms bien en este rubro, est
81
83
3.1 Proactividad
La proactividad se refiere a la bsqueda de soluciones, arreglos, acuerdos o aproximaciones
que pueden aceptar las partes implicadas en un conflicto.
Entre los principales asuntos que se puede intervenir a travs de la mediacin comunitaria
se encuentran (Parra, 2012: 145):
2. Conflictos interpersonales.
3. Conflictos familiares.
4. Conflictos surgidos entre las familias que habitan en el mismo predio, colonia o
barrio.
5. Problemas de relacin debidas al gnero y/o diferencias socioculturales.
6. Problemas con las diferentes instancias que estn relacionadas con los servicios
pblicos (agua, drenaje, pavimentacin, entre otros).
7. Colaboracin entre las personas.
La labor del polica de proximidad con enfoque comunitario, debe avocarse a la reduccin
de la violencia y la delincuencia a travs de la utilizacin del capital social de una
comunidad, as como estrategias de solucin pacfica de conflictos, implementados de
manera conjunta entre las autoridades locales y la poblacin.
85
Para ello, la primer labor del elemento policial al aproximarse al territorio asignado ser la
determinacin de los actores sociales estratgicos que pueden involucrarse en el proyecto
para su diagnstico a partir de la determinacin de las principales problemticas sociales
que contribuyen o no- a la percepcin de la inseguridad, as como la identificacin de los
recursos locales en el barrio o colonia- que pudieran ser utilizados por los mismos
pobladores locales para atender las causas de la violencia. (ONU-Hbitat-UAH, 2009)
Estas acciones de prevencin deben realizarse, al menos, bajo los siguientes cuatro niveles
de intervencin:
a) Informacin
b) Focalizacin
c) Coordinacin
d) Seguimiento
La informacin abarca las acciones de prevencin primaria y universal, es decir, el
fortalecimiento de los factores preventivos individuales y familiares contra la violencia y la
delincuencia, trabaja ms desde un enfoque psicosocial-preventivo; la focalizacin se
refiere a la deteccin de aquellos grupos sociales en situacin de vulnerabilidad que
requieren ser abordados desde perspectivas ms especializadas (mujeres en situacin de
violencia, niez en situacin de maltrato, juventudes en riesgo o personas de la tercera
edad, por ejemplo).
86
87
comuni dad
establece
mantenimiento
Administrar adecuadamente los espacios pblicos
programas
y
mun icipales
de
actividades comunitarias
que
88
5. Seguridad Ciudadana
Desde esta perspectiva, la seguridad ya no es la simple ausencia de la violencia y el delito
sino tambin el bienestar y el libre ejercicio de derechos. Esta implica la existencia de un
compromiso tico bidireccional entre la comunidad y la polica (Herrera et al, 2012).
La seguridad ciudadana significa reconocer tanto autoridades como ciudadanos- a la
seguridad ya no como un servicio, sino como un derecho. En la medida que ello se logre, se
fortalece la participacin y corresponsabilidad ciudadana.
Las acciones de polica comunitaria se circunscriben al paradigma
democrtico de la seguridad ciudadana. Desde dicha perspectiva, la seguridad
es una construccin entre ciudadanos y gobierno, en contraposicin al
paradigma
de la
seguridad
pblica (visin
tradicional), que
la
ve
mbito
Objeti vo de la poltica de seguridad
Seguridad Ciudadana
Salvaguardar la seguridad de los ciudadanos y
generar espacios propicios para su total desarrollo.
Sociedad y gobierno.
Se incluye el control ciudadano; se promueve la
transparencia y rendicin de cuentas.
Amenazas a la seguridad
humano a la seguridad.
Aplicacin gradual y controlada de la fuerza del
Resolucin de conflictos
Tabla 9. mbitos y caractersticas de la Seguridad Ciudadana. Fuente: (US AID/INS YDE, 2013).
89
El desempeo del polica de proximidad con enfoque comunitario debe permitir el anlisis
y diagnstico social y policial de forma descentralizada- para determinar estrategias y
objetivos, recursos y cooperadores, as como definir nuevos mtodos de evaluacin que den
respuesta a la resolucin de problemas (a cada realidad local y a la global) y contemplen la
perspectiva policial y la sensacin ciudadana. (Fernndez J., 2008)
5.2 Esquemas de coordinacin y articulacin interinstitucional
No hace falta aclarar que muchas de estas necesidades ciudadanas escapan del mbito y
atribuciones de las corporaciones policiales. Por ello, se insiste en que un modelo de tal
naturaleza, tendr que ser respaldado por un actuar interinstitucional.
con el fin de apoyar las demandas ciudadanas y coordinar los esfuerzos necesarios con los
actores civiles en favor de la construccin de acuerdos y compromisos que satisfagan sus
demandas de forma participativa.
En este sentido, nuestra propuesta dista de generar nuevos esquemas de coordinacin para
la implementacin y desarrollo del modelo, ms bien, est encaminado al fortalecimiento
de los esquemas existentes de participacin ciudadana y de actores polticos relacionados al
tema.
Cabe insistir que de acuerdo a la particularidad de cada localidad es que habr de existir o
no, un rgano colegiado ciudadanizado capaz de dar seguimiento a las diversas fases de
implementacin del modelo que nos ocupa, por ello resulta de gran importancia recuperar
de este texto los elementos mnimos y compararlos con los existentes en las localidades en
que se aplicar. Ello definir la necesidad de fortalecimiento de cada una de ellas en lo
particular.
91
6. Inteligencia Policial
Para el actuar del polica de proximidad con enfoque comunitario, resulta indispensable la
creacin de unidades que permitan evaluar las posibilidades de convivencia ciudadana en
las que se realicen entrevistas a la ciudadana, cundo sta resulta afectada en sus bienes,
recibir quejas y denuncias, as como llevar un registro de las personas que se encuentran en
ese sector y el tipo de conflictos en los que participan.
La polica comunitaria no debe considerarse como un modelo piloto, ni como una cara
amable de la polica, ya que cuenta con capacidades de investigacin, como la inteligencia
policial, y la de reaccin [] (USAID/INSYDE, 2013)
7. Territorialidad
El modelo de polica de proximidad con enfoque comunitario, debe privilegiar estrategias a
nivel local. La unidad geogrfica ms pequea barrio, vecindario, etc.- pasan a constituir
el espacio en donde se analiza el problema de la inseguridad y se planifican las estrategias
para enfrentarlo. (Chinchilla, 1999)
92
Algunos aspectos a considerar para la determinacin del rea geogrfica que debe asignarse
a una dupla de policas de proximidad son:
Conjunto de normas, redes y organizaciones construidas so bre relaciones de confianza y reciprocidad, que
93
7.1 Descentralizacin
En alcance al objetivo de territorialidad, se encuentra el de descentralizacin. En el tema de
corporaciones policiales con enfoque comunitario, es esencial diferenciar entre la
descentralizacin de servicios y la descentralizacin de gestin. La primera se basa en el
reconocimiento de la complejidad y diversidad del territorio en que se va a actuar; la
segunda implica la capacidad de resolucin de conflictos de forma territorial y no central.
La polica comunitaria debe tener cierta autonoma para la toma de decisiones, ya que
deben organizarse grupos de trabajo con la comunidad, sugerir soluciones a los problemas
del barrio e implementar estrategias y programas flexibles y eficientes. (USAID/INSYDE,
2013)
94
Respecto al primer caso, los derechos humanos se conciben como obligacin exclusiva del
Estado, tanto en su fundamento como en su justificacin, es decir, responsable de su
proteccin. (Labor poltica y jurdico-positiva).
En el segundo caso, la expresin derechos humanos, nos recuerda que como sociedad
construimos el bien comn y la cultura, desde el respeto y la promocin de la dignidad de la
persona.
En el ejemplo que proponen Hugo Sal Ramrez Garca y Pedro de Jess Pallares Yabur,
cuando utilizamos expresiones como la pobreza es un atentado contra los derechos
humanos, hemos de distinguir las obligaciones del Estado para reducir la desigualdad, del
deber de las personas concretas para abatir la exclusin en que se encuentran millones de
seres humanos [] (2011: 24).
De esta manera, el papel del polica de proximidad con enfoque comunitario, va ms all de
seguir los protocolos de arresto para evitar lesionar los derechos humanos de las personas,
incluso este rol tambin supera la discriminacin en las acciones de seguridad cuando
parecen stas estar dirigidas hacia ciertos grupos en riesgo.
95
Su tarea, debe aspirar a ofrecer a las personas un camino por el que les sea posible
encontrar una respuesta existencial al sentido y los medios necesarios para vivir con
dignidad.
Bajo esta misma perspectiva de derechos humanos, la perspectiva de gnero juega un papel
tan importante que debe ser considerada una caracterstica inherente en el actuar del polica
de proximidad con enfoque comunitario.
La perspectiva de gnero se entiende como: una construccin simblica que se refiere a un
conjunto de caractersticas socioculturales asignadas a las personas a partir del sexo y que
convierten la diferencia de gnero en desigualdad social (OU-Hbitat, 2009: 14).
En otras palabras, la poltica pblica que aborda la violencia de gnero debe incluir en gran
medida procesos preventivos tendientes a la deconstruccin y construccin de un
imaginario del significado que tiene ser hombre. Ello implicar, la implementacin de
programas e instancias tendientes de la resolucin pacfica de conflictos, pues la actual idea
masculina apuesta ms por el uso de la violencia en cualquiera de sus modalidades- para
legitimar su posicin social (distante y errnea), para resolver las controversias.
Ahora bien, la violencia contra las mujeres ha sido considerada un problema de ndole
privado. Ello ha contribuido a la invisibilidad de un problema de amplias magnitudes. La
prevencin social de la violencia y la delincuenc ia trata de cambiar ese paradigma,
96
El polica de proximidad con enfoque comunitario debe ser un actor poltico capacitado y
sensibilizado en la perspectiva de gnero, en ambas facetas del problema que han sido
mencionadas construccin de masculinidad y espacios seguros para las mujeres-. Capaz de
identificar las bondades y las problemticas que conllevan la asignacin de roles de gnero
en el territorio de actuacin, y ser gestor de posibles soluciones a los conflictos de esta
ndole.
97
Un modelo es una abstraccin terica sobre un fenmeno del mundo real que tiene dos
utilidades fundamentales:
98
Esta aspiracin debe impregnar la corporacin, a cada uno de sus integrantes, en cada uno
de sus niveles, tanto horizontal como verticalmente. De hecho, esta filosofa debe llegar a
todas y cada una de las reas de gobierno, pues como se ha mencionado, uno de los factores
de xito del modelo es la labor interinstitucional e intersectorial.
Goldstein (1987) destac varios requisitos necesarios para que la polica cambiara su
modelo tradicional por el de polica de proximidad u orientada a la solucin de problemas
(enfoque innovador):
2. Para que exista un arraigo es necesario crear un nuevo ambiente de trabajo que permita
introducir nuevos valores en la gestin y las tcticas de la polica.
99
Enfoque tradicional
Gestin burocrtica, nfasis en la jerarqua,
acatamiento de normas y cdigos de conducta y
Enfoque innovador
procesamientos.
Flexibilidad
Las unidades policiales deben cambiar su estructura a manera que la localidad o zona de
trabajo vaya transformndose. Es decir, aqullas zonas que anteriormente se encontraban
dedicadas a la agricultura, a travs de un proceso de industrializacin cambiarn su modo
de vida, por ello la corporacin debe cambiar en la misma medida.
En palabras de Greene (2006), [] La polica de proximidad y la polica orientada a la
solucin de problemas son objetivos mviles que cambian y se modifican en un ambiente
muchas veces turbulento para la aplicacin de la ley [].
100
Objeti vo Es tratgico 1
Temporalidad
Es trategias
101
Foros
municipales
seguridad ciudadana.
Meta 1.2
Suscripcin de convenios de
colaboracin entre los municipios
y la Secretara de Seguridad
Pblica.
Meta 1.3
sobre
46 fo ros
46 convenios
1 propuesta legislativa
Objeti vo Es tratgico 2
Temporalidad
102
Es trategias
Meta 2.1
Meta 2.2
Infraestructura y equipamiento
para la imp lementacin del
modelo.
Construccin
proximidad
comunitario.
Meta 2.3
Generacin de convenios de
colaboracin en los tres rdenes
de gobierno para la obtencin de
recursos para la imp lementacin
del modelo.
de mdulos de
con
enfoque
La cantidad de mdulos y
equipamiento
debe
ser
determinada por diagnsticos
locales.
3. Fase de implementacin
local, por lo que debe asegurarse contar con la infraestruc tura y el personal suficiente y
capacitado para tal medicin.
Objeti vo Es tratgico 3
Temporalidad
Es trategias
Meta 3.1
Meta 3.2
Fomento
de
ciudadana.
Incremento en la denuncia
ciudadana.
Dis minucin de la cifra negra.
la
denuncia
104
Meta 3.3
Dis minuir
los
ndices
victimizacin en el territorio
de
Implementar
acciones
med iacin co munitaria.
de
N mero
de
conflictos
comunitarios resueltos de forma
proactiva.
Desarrollar
encuestas
de
victimizacin en la co munidad.
Meta 3.4
Meta 3.5
N mero de procedimientos de
med iacin iniciados y resueltos de
forma favorable (pacfica).
4. Fase de consolidacin
Objeti vo Es tratgico 4
Temporalidad
105
Es trategias
Meta 4.1
Dis minuir a la mnima exp resin las reco mendaciones por violaciones a
los Derechos Humanos.
Meta 4.2
1. Actividad delictiva
a) Prevalencia delictiva.- Nmero de personas que fueron vctimas de algn delito en
un periodo determinado. Se presenta como porcentaje por cada 100,000 habitantes
para tratar de medir la proporcionalidad del delito en distintos lugares.
106
4. Desempeo institucional
a) Nmero de policas en actividades de proximidad con enfoque comunitario.
b) Recomendaciones a corporaciones por violaciones a los Derechos Humanos.
c) Atencin a llamadas de emergencia.- Componente visible de relacin entre la
polica y la ciudadana. Significa confianza en la corporacin.
d) Nmero de llamadas, tiempo de respuesta, satisfaccin de los usuarios.
5. Gasto pblico
a) Cantidad de recursos pblicos financieros q ue se invierte en la polica de
proximidad.
b) Sueldos de los agentes policiales.
c) Infraestructura.
d) Equipamiento.
107
e) Capacitacin.
108
Apuntes finales
El proceso de evaluacin del modelo, en cada una de las etapas debe estar
compuesto por esquemas de evaluacin interna y externa. La primera, se dar por
la misma administracin pblica municipal; la segunda por parte de la sociedad
civil, especficamente de la colonia o localidad de trabajo.
109
Bibliografa
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Sitios web:
Gobierno del Estado de Guanajuato
Secretara de Seguridad Pblica de Guanajuato
Legislacin:
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (D.O.F. 2 de enero de
2009, ltima reforma 29 de octubre de 2013)
Ley General de Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia.
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Informes de gobierno:
Cuarto Informe de Gobierno. Juan Manuel Oliva Ramrez.
Quinto Informe de Gobierno. Juan Manuel Oliva Ramrez.
Primer Informe de Gobierno. Miguel Mrquez Mrquez.
114