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CENTRALISMO EN EL PER

1 . C O N C E P TO D E C E N T R A L I S MO . Perteneciente o relativo a
la centralizacin poltica o administrativa. Es el sistema de
organizacin estatal cuyas decisiones del gobierno central son nicas
y emanan de un mismo centro, sin tener en cuenta las diferentes
culturas o pueblos sobre los que influye. E l c e n t r a l i s m o e s un
m o d e l o d e g o b i e r n o e n e l q u e l a s de c i s i o n e s p o l t i c a s s e
t o m a n desde el gobierno central.
DESARROLLO DEL CENTRALISMO EN EL PER.
a) Periodo incaico.Algunos estudiosos indican que el centralismo estuvo presente desde
antes del tahuantinsuyo y que posteriormente con el imperio incaico su
sede estaba en Cuzco.
b)Periodo de colonizacin y virreinato.En este periodo la agricultura y minera eran descentralizadas pero el
Estado centralizaba los tributos a favor de la corona Espaola
absorbiendola
al
imperio
Inca
donde
la
riqueza
del territorio andino en materia demogrfica, infraes
tructura agrcola, caminos y
yacimientos
de
metales
preciosos pasaron a ser de los colonizadores. E n l o s a o s d e
1540, aproximadamente
un a
d c ad a
d e s p u s
del
apresamiento y
e je c u c i n
de
At a h ua l p a , e l
m o n a r ca i n d g e n a , y de l a f un d a c i n d e l a s p r in c i p a l e s
ciudades espaolas, como Jauja, Trujillo, Lima y Cuzco, ya
sumaban entre cinco mil y diez mil hombres. Donde imperaban
los caciques y los gamunales
Siendo as que el centralismo se apoya en el caciquismo y el
gamonalismo regionales, dispuestos, intermitentemente, a
sentirse o decirse federalistas (Estados, asociaciones,
agrupaciones, sindicatos). Siendo as una tendencia que
recluta sus adeptos entre los caciques o gamonales, en desgracia
ante el poder central implantada por la dominacin Espaola; cuya
raz estaba en el continente Europeo o Euro asia; por

consiguiente no tienen una tradicin ni una realidad


genuinamente emanada de la gente y la historia netamente
peruanas. En cualquier caso, este perodo descentralista se
tratar de cerrar con el arribo de la poltica borbnica hacia
1750. Las Noticias secretas de Amrica de Antonio de Ulloa y
J o r g e J u a n r e s u l t u n i n f or m e l a p i d ad o c on t r a l o s v ic i o s
de la
autonoma
en
los
territorios
coloniales anulandose el sistema de repartos de
m e r c a n c a s p o r l o s corregidores (1781) y se cancel a estas
mismas autoridades, introducindose en su lugar e l s i s t e m a
d e I n t e n d e n t e s y S u b d e le g a d o s ( 1 7 8 4) . E s t b a m o s f r e n t e
a u n n u e v o centralismo: el borbnico .La reforma de 1784 cre
siete intendencias en el Per y 52 partidos, No es que no
hubiera ninguna resistencia local
a t a le s
a c c i on e s
( l a r e b e l i n d e T p a c Am a r u I I , pidiendo, entre otras cosas, la
creacin de una Audiencia en el Cuzco, es un ejemplo dereaccin
local), pero es claro que era el centro quien creaba
las regiones, y no staslas que imponan su realidad al centro. la
poblacin, hacia 1800, doblaba la de un sigloatrs, poniendo definitivo
fin al severo declive demogrfico iniciado con la Conquista,
elcomercio exterior peruano se recuper, sobre la base de las
exportaciones
de
plata
y
algunos
productos
agrcolas.T r e i n t a a o s d e s p u s d e c o n s t r u i r u n o r d e n c
o n s t i t u c i o n a l y l i b e r a l e n m e d i o d e poblaciones
sin
tradiciones cvicas y enormemente diferenciadas en sus
regmenese c o n m i c o s y t r a d i c i o n e s c u l t u r a l e s ; e l P e r
d e s d e l u e g o , s i n m o n a r c a , p o r q u e carecamos de linajes
reales en quienes podasen confa, ahora asumiran por otorgarles el
poder a los de origen prehispnico quienes eran dudosos y
temporalmente demasiado remotos para gozar de debida legitimidad;
es asi que inventamos presidentes casi con los poderes de las
monarquas absolutas, espaola, azteca o inca, quienes a su modo de
ver gobernaron llevando a todo un pas a una crisis social.
c) Periodo de repblica hasta la actualidad.Despus de la independizacin el nico conflicto ideolgico de
contraste doctrinario de la primera media centuria de la Repblica es:
el de conservadores y liberales, donde no SE percibe la oposicin
entre la capital y las regiones sino la disconformidad,
discrepancia

enemistad, incompatibilidad, oposicin o rivalidad


e n t r e l o s e n c o m e n d e r o s , descendientes de la feudalidad y
la aristocracia
colonial
Espaola;
Esta
lucha
trasciende,
naturalmente, al sistema administrativo. En sus inicios el tema de
centralizacin o la descentralizacin administrativa no ocupaba e l
primer
plano
en
los
asuntos
de
g ob i e r n o.
Ya
p o s t e r i o r m e n t e , c u a n do l o s a n t i g uo s encomenderos"
y aristcratas, unidos a algunos comerciantes enriquecidos por
los contratos y negocios con el Estado, se convierten en clase
capitalista, y reconocen que el ideario liberal se conforma ms con los
intereses y las necesidades del capitalismo que el ideario aristocrtico
Espaol. Los liberales, indistintamente, se declaran relativamente
contrarios a la descentralizacin aristocrtica, el conservatismo y el
liberalismo. (Los ricos, devienen un poco liberales; las masas
se vuelven, por el contrario, un poco conservadoras).E n l o s a o s
de 1860, los ingresos del Estado originados en las
v e n t a s d e g u a n o , representaron entre el 60 y el 80 por
ciento del total de ingresos fiscales. Ello implic, desde luego,
el paso a un frreo centralismo fiscal, puesto que era el Tesoro
central el que captaba esa inmensa riqueza y luego la redistribua a
lo largo del territorio, a travs de l g a st o p b l i c o . Lo s cr i t e r i o s
d e d i s t r i b u c i n t o m a b a n e n cu e n t a l a s le a l t a d e s y l a s
clientelas
polticas, consiguindose
de
esta
manera la
subordinacin de las elites locales al poder central. Ms tarde
Manuel Pardo, bosqueja una poltica descentralizadora con la
creacin en1873-1896 de los concejos departamentales y que, aos
ms tarde, el caudillo demcrata Nicols de Pirola - poltico y
estadista de mentalidad y espritu conservador, inscribe ac ep t a e n
la "declaracin
de
pr i n c i p i o s "
de
su partido la
s i g u ie n t e t e s i s :
"Nuestra
d iv e r s i d a d d e r a z a s, l e n g u a s, c l i m a y t e r r i t o r i o, n o m e n o s
q u e e l a l e ja m i e n t o e n t r e nuestros centros de poblacin, reclaman
desde luego, como medio de satisfacer nuestras necesidades de hoy y
demaana.C o m o s e v e e l c a s o P e r c e n t r a l i s t
a
no
pudo optar completamente por la
descentralizacin en estos ltimos aos, debido a que los
gobiernos en su mayora se inclinaron por tener el poder,

centralizando toda la economa, educacin, salud en la


c a p i t a l ; h a s t a l l e g a r a l a a c t u a l i d a d d o n de e l c e n t r a l i s m o
e s t a t a l s e v e r e f l e ja d o e n e l m a n e j o d e l a s f i n a n z a s
p b l i c a s . Y e c o n m i c a m e n t e e s m u c h o m s c o n ce n t r ad o
e n nuestra capital.
CONSECUENCIAS DEL CENTRALISMO.
a) Consecuencias positivas del centralismo.Tiene un mayor poder y unidad pues se pueden controlar las
decisiones
del
centro
y
no sen e c e s i t a e s t a r n e g o c i a n d o , a d e m s e n c u a n t o a
e c o n o m a y s e g u r i d a d s e p u e d e concentrar ms fcilmente.
b) Consecuencias negativas del centralismo.Falta de desarrollo en la dems regiones que conforman el Pas. La
migracin Interna del P a s . F r u s t r a c i n en l a C a l i d a d de Vid a
d e l o s e m i g r a n t e s . I n v a s i n de s m e s ur a d a a Terrenos pblicos
y privados. Sus consecuencias de este tipo de gobierno
neoliberal y centralizado se ve reflejado en m u c h o s a s pe c t o s .
P o r e je m p l o , u n t p i c o c a so s o n l a s en c u e s t a s
relacionadas
a
lad i s m i n u c i n d e l a p o b r e z a o b i e n a l a v a n c e d e l g o
b i e r n o . M u c h o s d e e s t o s d a t o s mostrados son netamente
resultados de nuestra capital, ellos son los nicos que opinan dejando
a la gran mayora de poblaciones rezagadas y excluidas. Un tpico
caso de centralismo es las atenciones distorsionadas y parcializadas,
dejando d e l a d o l a o p i n i n d e l i n t e r i o r d e l a r e p b l i c a
q u e r e p r e s e n t a c e r c a d e l 7 0 % d e l a poblacin nacional.
Por lo tanto el estado centralista es ineficiente, ampuloso; No
existe pacto, acuerdo, ni reglas comunes, donde se carece de una
visin compartida.
LA DESCENTRALIZACION VISTA COMO
MEJOR ANTE
EL CENTRALISMO.
Cabe mencionar
q u e nu e s t r a h i s t o r i a c ue n t a
bastante
d e l o q u e s e h a v iv i d o ya en diferentes tipos de gobierno las
cuales no dieron resultado; por ello nuestra organizacin poltica

y econmica
necesita
ser
ntegramente revisada
y
transformada. Menciono a continuacin datos aproximados de
nuestra realidad como pas
16 ministerios, 63 organismos pblicos descentralizados, 142
pliegos
presupuestarios,5 5 7 u n i d a d e s e j e c u t o r a s , 1 1 o r g a n i s m o
s p u b l i c o s r e g u l a d o r e s / r e c a u d a t o r i o s , 2 4 ctarconsejos t
ransitorios de administracin regional, 28 universidades,
120 empresas pblicas, y aproximadamente 1100,000 empleados
publicos.E n t o n c e s e l e je r c i c i o d e go b i e r no d e b e s er u n a po
ltica descentralizada, economa
descentralizada, y el
Modo de gestion tambien debe ser administrativ
a m e n t e descentralizado; Con la finalidad de: Erradicar el centralismo
y burocratismo, asi Instaurar sistemas ms democrticos y eficaces,
que Contribuyan al desarrollo nacional sostenido. Por tal motivo se
debe crear las condiciones estructurales para desarrollar los mercados
econmicos y financieros para fomentar la inversin privada y articular
las regiones de la Selva, con la Sierra y la Costa. Tambin de debe
fortalecer las capacidades y destrezas de todos sus actores
pblicos involucrados en el proceso de descentralizacin para
reencausar y repensar el proceso de de s c e n t r a l i z a c i n c o m o
p a r t e d e l a r e f o r m a d e l E s t a do , pa r a e l f o r t a l e c i m i e n t o d e
l a Gobernabilidad Democrtica
DESCENTRALIZACION
Definicin
El nuevo artculo 188 de la Constitucin16 define a la
descentralizacin como una forma de organizacin
democrtica y constituye una poltica permanente de Estado,
de carcter obligatorio que tiene como objetivo fundamental
el desarrollo integral del pas. Asimismo, determina la
gradualidad del proceso al sealar que este se realizar por
etapas, en forma progresiva y ordenada, conforme a criterios
que permitan una adecuada asignacin de competencias y
transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los
gobiernos regionales y locales

Regulacin de la descentralizacin y los tres niveles de


gobierno
La ley regula la estructura y organizacin del Estado en forma
democrtica,
descentralizada
y
desconcentrada,
correspondiente al gobierno nacional, gobiernos regionales y
gobiernos locales. Define las normas que regulan la
descentralizacin administrativa, econmica, productiva,
financiera, tributaria y fiscal. Establece la finalidad, principios,
objetivos
y
criterios
generales
del
proceso
de
descentralizacin. Regula la conformacin de las regiones y
municipalidades. Fija las competencias de los tres niveles de
gobierno. Determina los bienes y recursos de los gobiernos
regionales y locales y regula las relaciones de gobierno en sus
distintos niveles.
Autonomas de gobierno
La ley justifica la autonoma de los gobiernos regionales y
locales en la necesidad de afianzar en las poblaciones e
instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y
gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco
de la unidad de la Nacin (Congreso de la Repblica, 2002).
Define la autonoma como el derecho y la capacidad efectiva
del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y
administrar los asuntos pblicos de su competencia
(Congreso de la Repblica, 2002) y explica su contenido en
sus dimensiones poltica, administrativa y econmica.
Autonoma poltica.- Se define como la facultad de adoptar y
concordar las polticas, planes y normas en los asuntos de su
competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a travs
de sus rganos de gobierno, y desarrollar las funciones que le
son inherentes.

Autonoma administrativa.- Se define como la facultad de


organizarse internamente, determinar y reglamentar los
servicios pblicos de su responsabilidad.
Autonoma econmica.- Se define como la facultad de crear,
recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar
sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestin
Presupuestaria del Estado (ahora Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto) y las leyes anuales de presupuesto.
Fiscalizacin y control La Ley de Bases de la Descentralizacin
establece que la fiscalizacin de los gobiernos regionales es
realizada por el Consejo Regional, adems de los ciudadanos
de cada jurisdiccin. La ley reitera la norma constitucional,
que declara que los gobiernos regionales estn sujetos al
control y supervisin permanente de la Contralora General de
la Repblica en el marco del Sistema Nacional de Control.
Seala que la Contralora General de la Repblica debe contar
con una estructura descentralizada para cumplir su funcin de
control, y que debe establecer criterios mnimos y comunes
para la gestin y control de los gobiernos regionales y locales,
acorde a la realidad y tipologas de cada una de dichas
instancias
Actores en el proceso de descentralizacin en Per
El panorama poltico no se distingue por su homogeneidad
con respecto al tema de la descentralizacin. Hasta ahora no
se ha concretizado una decisin poltica clara y del conjunto
de las fuerzas polticas. El tema de la descentralizacin se
halla disperso en diferentes entidades/instituciones del
Estado. Solamente en el Congreso existen cuatro comisiones
relacionadas al tema, las cuales son la Comisin de
Descentralizacin y Regionalizacin, la Comisin de Gobiernos
Locales, la Comisin de la Modernizacin de la Gestin del
Estado y finalmente la Comisin de Constitucin, Reglamento
y Acusaciones Constitucionales. Por parte del Ejecutivo se
ocupan del asunto la Secretara Tcnica de Descentralizacin
del Ministerio de la Presidencia y la Direccin General de la

Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros


(PCM),. El Consejo de Descentralizacin hubiera sido una voz
ms en esta orquesta que ya estaba un poco sobrecargada, a
no ser porque qued acfalo y sin miembros despus de que
el alcalde de Arequipa renunciara al cargo de presidente de
esta entidad, por tener supuestamente otro concepto sobre la
estructura de los gobiernos regionales (al parecer l estaba a
favor de un rol ms importante para los municipios
provinciales, pero tambin podra ser porque el Consejo de
Descentralizacin no estaba bien posicionado para liderar este
proceso). Las diversas entidades no se han caracterizado por
su voluntad de colaborar en sus esfuerzos: Ejecutivo y
Legislativo han desarrollado independientemente proyectos
de leyes sobre descentralizacin (se puede especular si las
razones fueron una falta de costumbre de comunicacin entre
las entidades, falta de coherencia o simplemente
competencia). En el Congreso han concurrido a la vez varios
proyectos de leyes (muchas nacidas muertas) y el Ejecutivo
ha tenido varias iniciativas al respecto. De la situacin
institucional confusa han salido liderando el proceso la Mesa
Directiva dentro del Congreso y la Presidencia del Consejo de
Ministros en el Ejecutivo. Cabe destacar que al respecto, el
Presidente no se ha pronunciado o solamente ha tocado el
tema con mucha cautela. Entre los principales partidos ha
emergido un virtual consenso a favor de la descentralizacin,
pero existen diferentes conceptos sobre su diseo
institucional y el proceso. Es destacable que el partido Unidad
Nacional haya tenido la concepcin de que los consejos
regionales sean integrados por los alcaldes provinciales. A raz
de esto, unos de sus congresistas no han votado a favor de la
Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV
sobre Descentralizacin. Algunas instituciones han impulsado
una amplia consulta ciudadana y existen varios intentos de
integrar a la sociedad civil dentro del debate (que por el
momento no tienen de por s alguna resonancia legislativa, de
ah las limitaciones de estas consultas). El Congreso de la
Repblica ha realizado audiencias descentralizadas en casi

todos los departamentos. Hubo un gran encuentro en Lima en


octubre (CONADES 2001) y actualmente se realiza el IV Foro
Descentraliza16 en diferentes regiones del pas. En una
encuesta realizada por el Instituto de Estudios Peruanos (IEP)
que destaca con varias investigaciones respecto al tema
llama la atencin que la poblacin generalmente no identifica
la descentralizacin como un problema primordial.17 La
poblacin considera la pobreza, el desempleo y la crisis
econmica como problemas ms centrales.
Descentralizacin fiscal
Existe casi unanimidad en el mundo acadmico que una
descentralizacin sin descentralizacin fiscal tiene un impacto
limitado. En el Per existe una enorme concentracin, en Lima
Metropolitana la recaudacin tributaria es superior al 80% del
total nacional.19 Existen tres fuentes de ingresos de los
gobiernos regionales y locales: las de libre disposicin, las
transferencias y el endeudamiento. Las primeras provienen de
ingresos por servicios, venta de bienes, impuestos y el canon
sobre la explotacin de recursos naturales.20 En teora, las
transferencias cumplen fines redistributivos con respecto a
estndares mnimos de provisin de ciertos bienes. Tienden a
privilegiar en sus gastos reas claves para el alivio a la
pobreza (salud, educacin, saneamiento bsico y desarrollo
rural). Lo importante es que deben promover el esfuerzo
fiscal.21 A lo largo de la ltima dcada las transferencias se
han incrementado de 168 en 1991 a 1698 millones de Soles
en 1999, pasando a constituir el principal rubro de ingresos de
los gobiernos locales, hasta cerca del 50%.22 En el caso del
Per, el sistema de transferencias se constituye por el
programa Vaso de Leche23 y del FONCOMUN. Los gobiernos
locales que reciben a travs de FONCOMUN transferencias del
Estado, han tenido la obligacin de gastar hasta 30% en
gastos corrientes y lo dems (70%) en gastos de inversin
municipal. La asignacin geogrfica por provincia se obtiene
utilizando la tasa de mortalidad infantil y de la poblacin. En
las provincias, el Fondo se distribuye entre municipalidades

distritales y provinciales (stas ltimas no reciben ms que


20%) teniendo en consideracin criterios de pobreza, de
poblacin, recursos naturales, desarrollo urbano, etc. Las
ponderaciones para la distribucin del FONCOMUN son en
gran parte arbitrarias. Existe poco sustento cientfico para
ellas. Sobre todo la ponderacin basada en la mortalidad
infantil es contraproducente, porque finalmente beneficia a
las provincias con el ndice ms alto, y una provincia que
reduzca esta cifra se vera penalizada. Se puede pensar en
implementar mecanismos de incentivos de desempeo, como,
por ejemplo: la capacidad productiva, capacidad de
exportacin, de creacin de puestos de trabajo, etc. Las
organizaciones multilaterales prestan mucha importancia al
control del endeudamiento potencial de los municipios o
regiones.
Descentralizacin de la economa?
En el Per predomina un sistema econmico basado en la
exportacin de productos primarios. La industria nacional, que
mayormente no es exportadora y depende en gran proporcin
de insumos importados, hace que su dinamismo se base en la
disponibilidad de divisas generadas por las actividades
primario-exportadoras (minera, pesca, agricultura) de las
regiones.31 Las regiones exportan capitales hacia el centro
financiero, Lima. La economa de Lima tiene una autonoma
bastante grande con relacin a los otros departamentos del
Per. La gran pregunta es si el gasto pblico descentralizado
es capaz de desarrollar todos los departamentos y provincias
del Per. Finalmente, mucho dinero no recibirn los
departamentos como transferencias del Estado. La mayor
parte de los recursos estaran destinados para los costos fijos
(sobre todo personal de educacin y salud). Al parecer existen
dos posibles estrategias para el desarrollo convergente de los
distintos
departamentos:
uno
es
descentralizacin
distributiva, la otra es descentralizacin productiva.

La estrategia de la descentralizacin productiva argumenta


que las relaciones entre las ciudades y el campo se han
debilitado debido a importaciones competitivas y que muchas
empresas peruanas no han podido enfrentar la importacin de
productos. El tipo de cambio es parte fundamental del
problema en esta concepcin del centro-periferia, dado que
no incentiva a exportar productos no primarios ni a invertir en
espacios descentralizados que podran competir con las
importaciones. La descentralizacin distributiva intenta
aprovechar al mximo las economas de escala de Lima. La
estrategia no consiste principalmente en apoyar la creacin
de nuevos centros. Esta percepcin argumenta que
economas de escala se pierden con la descentralizacin. Es
evidente que el gobierno de Toledo ve en su poltica
macroeconmica la estrategia correcta. El proceso de
descentralizacin en el Per se va a limitar primordialmente a
una descentralizacin poltico-institucional. El desarrollo
econmico regional se intenta solucionar a travs de las
transferencias (en su mayor parte ya definidas) y de dar a las
regiones/municipios posibilidades para recaudar sus propios
impuestos.
Participacin Ciudadana
La participacin ciudadana es un componente transversal que,
ligado
a
los
temas
de
rectora
y
articulacin
intergubernamental,
le
dan
forma
a
la
gestin
descentralizada. La participacin ciudadana -cuando acta
con responsabilidad- es un componente importante para
mejorar la gestin pblica y consiguientemente la prestacin
de los servicios descentralizados. Tambin, adecuadamente
desarrollada, aporta al fortalecimiento de la democracia y la
gobernabilidad. En el ao 2002, se inici el relanzamiento de
los espacios y mecanismos de participacin ciudadana
(incluidas en la Constitucin de 1979), dotndolo de un nuevo
marco legal para la promocin de prcticas democrticas y
fomento a la participacin ciudadana. Siguiendo el mandato
contenido en la Ley de Bases de la Descentralizacin, en

Noviembre de 2002 y Abril de 2003, se promulgan la LOGR12


y la nueva LOM13 , respectivamente. Paralelamente, por su
parte, los lderes sociales empezaron a involucrarse de
manera ms informada en algunos espacios de gestin
descentralizada, pasando de slo participar en temas
vinculados a programas sociales, a participar en otras
instancias, como los Comits de Gestin (principalmente para
la atencin de los programas sociales transferidos) y de
Vigilancia (en el mbito de los presupuestos participativos).

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