SER SOCIAL, BRASLIA, N. 13, p. 109-130, JUL./DEZ.

2003

Fome, pobreza e excluso social:

desafios para o governo e a sociedade*
VICENTE DE PAULA FALEIROS**

Resumo: Neste texto colocamos em evidncia e debate as diferentes

estratgias de enfrentamento da pobreza, estruturalmente permanente
na sociedade brasileira. Destacamos mudanas nas propostas do
Banco Mundial que constatou o fracasso do neoliberalismo do mercado
e indica a combinao de polticas universais com a focalizao,
priorizando, entretanto, as polticas fiscais e a eficincia dos gastos, o
que assumido pela equipe econmica do Governo Lula. Por outro
lado, enfatizamos as polticas de fortalecimento do poder poltico e da
cidadania. Isto implica a participao da populao, a efetivao das
politicas pblicas e a atuao em redes territoriais e culturais de famlias
e organizaes, de forma a articular e construir um pacto entre Estado,
sociedade e mercado para elaborao de um modelo de proteo social
efetivo numa conjuntura de desemprego e precarizao do trabalho,
devendo-se pensar, ainda, para alm do capitalismo.
Palavras-chave: pobreza, combate pobreza, polticas de incluso
social, cidadania dos pobres.

O fato de o Presidente Lula ter colocado o tema do combate

fome na agenda pblica nacional e internacional faz-nos refletir no
s sobre a questo da incidncia da fome, mas sobre os desafios de
* Exposio feita no I Seminrio Regional de Segurana Alimentar, em Teresina (PI), no dia 8
de maio de 2003, cujo convite agradeo.
**Assistente social, doutor em Sociologia, professor da Universidade Catlica de Brasilia,
pesquisador da UnB, coordenador do Cecria.

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VICENTE DE PAULA FALEIROS / FOME, POBREZA E EXCLUSO SOCIAL...

combat-la. J se tem denunciado e discutido esse tema desde longa

data, mas o escndalo, ou seja a perturbao, a indignao, assim
como a gravidade e a injustia da fome, ainda no foram suficientes
para mobilizar a sociedade brasileira a resolver o problema. Grande
parcela dos brasileiros est passando fome h sculos e ainda
continua passando fome. Calcula-se que, no Brasil, cerca de 33%
so pobres.
Se tomarmos a referncia que considera indigentes aqueles
que vivem no limite de uma cesta bsica, segundo dados da PNAD
de 1997, constantes no Relatrio do Fundo da Pobreza, havia, no
Brasil, 23.611.820 indigentes1 ou 14,83%2 da populao total, sendo
que essa cifra, em relao populao do respectivo Estado,
ascendia a 43,11% no Maranho, a 40,25% no Piau, a 32,52% no
Cear, a 30,47% na Bahia, a 28,64% em Alagoas, a 29,6% na Paraba
e a 29,10% em Pernambuco, a 23,65% no Rio Grande do Norte e a
29,39% em Sergipe. Nos Estados do Par e Amazonas (Norte) essa
percentagem fica em 20% e 17% respectivamente. Nos Estados de
Mato Groso e Mato Grosso do Sul, no Centro-Oeste, a percentagem
de indigentes era de 8,3%. No Sudeste h um contraste entre Minas
Gerais com 9,76% de indigentes, Rio de Janeiro com 5,72% e So
Paulo com 4,63%. No Sul, o Rio Grande do Sul tem 11,37% de
indigentes, enquanto que o Paran tem 9,36% e Santa Catarina
5,68%. H que se notar que a renda per capita brasileira mais
elevada que outros 63 pases, sendo de US$2.908,00 em 2001, e,
no entanto, temos um alto nmero de pobres. Em paises com renda
per capita similar, assinalam Barros e outros (2000), a porcentagem
de pobres ficava em torno de 10%. A razo entre a renda dos 20%
mais ricos e dos 20% mais pobres no Brasil, segundo o IPEA, de
34 vezes, enquanto que na ndia de 5 vezes. No Brasil, o 1 % mais
rico tem uma renda igual aos 50% mais pobres, ou seja em tomo de
13,5%, e isto h dcadas. A distribuio de renda, no Brasil, se
caracteriza por sua alta concentrao, demonstrada pelo coeficiente
de Gini em 0,583, em 1997.
1

A linha de indigncia no Brasil construda com base nos custos de uma cesta bsica,
regionalmente definida. A linha de pobreza mltiplo da linha de indigncia e considera,
alm da alimentao, gastos com vesturio, habitao e tansportes.

Em 1 998 e 1999 a porcentagem de indigncia era de 1 4 , 1 % e 1 4,5% respectivamente,

praticamente sem alterao em relao a 1997.

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Tivemos, no Pas, momentos de crescimento econmico que

contriburam para reduo da pobreza incorporando mais pessoas
ao mercado de trabalho, mas os impactos das polticas de educao
e sade so importantes, como veremos mais adiante. Vamos
colocar, agora, a questo em termos ideolgicos.
Ainda existem na sociedade concepes de que a fome seja
resultado da preguia ou da incria do indivduo ou do vcio. comum
ouvirmos ainda que "brasileiro preguioso". Para Malthus, em seu
Ensaio sobre a Populao, de 1798, o trabalhador pobre o que
no sabe gerir o seu dinheiro, gastando-o nas cervejarias, e para
ele, as causas de mortes dos filhos se devem incapacidade dos
pais em dar alimentos e cuidados aos filhos e a fome uma questo
de escassez de alimentos, culpabilizando o indivduo e naturalizando
a pobreza. Para ele, uma lei que venha distribuir alimento ao pobre
" uma lei que cria o pobre", naturalizando a concepo da pobreza,
pois o torna dependente.
Hoje, sob a gide do neoconservadorismo escondido sob o
manto do neoliberalismo, assistimos a mais uma ofensiva contra a
proteo social, contra o Estado de Bem-Estar Social, contra a
desmercadorizao da interveno poltica em favor dos pobres, no
mais em nome do combate ao vcio, mas em nome da competividade,
do mercado, da "globalizao", do combate aos gastos pblicos com
os pobres, do fim da dependncia dos indivduos, como se os pobres
fossem parasitas do Estado.
Essas crticas, como assinalamos alhures (Faleiros, 1999),
buscam questionar a interveno do Estado na garantia dessas
prestaes, assim como sistema de acesso universal a certos direitos
como sade, educao, assistncia social, proteo em casos de
deficincia, idade avanada e pobreza. Distinguimos, nessa crtica
conservadora, duas vertentes: uma que visa mudar o eixo de
sustentao da garantia do bem-estar do Estado para o mercado, e
que chamamos de nfase neoliberal; e outra, que d grande peso
responsabilizao da famlia e do indivduo, que chamamos de
neoconservadora. Em se tratando de nfases, as duas vertentes se
inscrevem no mesmo processo de reduo do Estado de Proteo
Social.
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VICENTE DE PAULA FALEIROS / FOME, POBREZA E EXCLUSO SOCIAL...

A nfase neoliberal tem pelo menos trs grandes orientaes.

A primeira consiste em reduzir o papel do Estado e ampliar o papel
do mercado na regulao das questes sociais, transferindo
responsabilidades do Estado para o setor privado ou desenvolvendo
servios atravs de parcerias com organismos privados, filantrpicos,
comunitrios. A segunda prope uma nova poltica econmica que
leve o Estado a desfazer-se do prprio Estado, com o estmulo ao
mercado atravs da baixa de impostos, desregulamentao, cortes
de gastos, elevao dos juros, controle da emisso monetria e do
dficit pblico. Em terceiro lugar, cabe tambm ao Estado abrir a
economia s exportaes e favorecer a competitividade internacional
numa economia mundializada atravs do fluxo de capital financeiro,
e, com isto, perdendo sua prpria soberania enquanto Estado
nacional e sua capacidade produtiva.
O neoliberalismo no significa apenas uma mudana de
orientao conjuntural de poltica, mas um novo processo de
regulao econmica, com a implementao de novas instituies e
relaes entre capital e trabalho, com as respectivas consequncias
na distribuio das riquezas, dos recursos e do poder. Trata-se de
um novo modo de acumulao capitalista, encravado nas profundas
mudanas tecnolgicas e na mundializao da economia.
Esta transio a uma nova forma de acumulao est se
processando a um custo social extremamente elevado, com arrocho
salarial, desemprego e cortes nos gastos sociais. Isto no implica,
necessariamente, a queda do crescimento, mas a desvinculao do
crescimento da poltica social e da incorporao da populao ao
emprego formal e estvel. A idia de crescimento passa a ser a
vinculada substituio do contrato salarial permanente (regulao
fordista) por trabalhadores temporrios e precrios atravs da
utilizao da terceirizao e de mquinas e robs.
Esse modelo de acumulao capitalista implica, em face da
necessidade de lucratividade, a acentuao do consumo de produtos
de obsolescncia (desgaste) programada e, ao mesmo tempo, a
privatizao dos setores sociais do Estado atravs do capital
financeiro, que passa a tomar conta do financiamento da sade
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SER SOCIAL, BRASLIA, N. 13, p. 109-130, JUL./DEZ. 2003

(planos de sade), da previdncia (fundos privados), da educao

(crdito educativo), da habitao (emprstimos), por exemplo.
Essa ofensiva contra a proteo social apresentada por
Charles Murray, em seu livro Losing Ground (1984), ao dizer que,
mesmo com o aumento de gastos com proteo social, a situao
dos pobres no melhorou e defende os estmulos ao trabalho e
desincentivos ao welfare, assinalando ainda que "a populao no
inerentemente firme para trabalhar ou moralmente segura para isto.
Sem um contrapeso de influncias as pessoas vo evitar o trabalho
e serem amorais. As pessoas devem ser responsveis por suas
aes".3 A inteno de Murray mostrar que, de acordo s regras
existentes no atual sistema de welfare, mais vantajoso no trabalhar
que trabalhar. Nesse sentido dever-se- reduzir a dependncia do
indivduo em relao ao Estado e torn-lo ativo, ao invs de passivo,
em relao ao welfare.
O economista John Willianson, considerado o pai do Consenso
de Washington assinala (Folha de So Paulo, maio/2003, p.B12)
que preciso polticas que se focalizem nos mais pobres, "dando a
eles mais bens para que se sustentem sozinhos no futuro", com a
receita de "mais do mesmo" ou seja de acentuao de reformas
que venham, mais ainda, privatizar os servios do Estado. Segundo
ele, os fracassos do neoliberalismo vieram porque no houve nfase
suficiente no mercado. Esta posio radical, embora tenha os
mesmos fundamentos, diferenada daquela que vem defendendo
o Banco Mundial, que pe menos nfase no mercado e defende a
atuao do Estado.
No seu Relatrio sobre a Pobreza (2000/2001), o Banco Mundial
diz que "procura ampliar o conhecimento sobre a pobreza e suas
causas e estabelecer aes para criar um mundo sem pobreza em
todas as suas dimenses. Baseia-se nas teorias e estratgias do
passado, mas amplia e a profunda o q ue julga necessrio p ara
enfrentar o desafio de reduo da pobreza. Argumenta que possvel
3

"People respond to incentives and desincentives. Sticks and carrots work. People are not
inherently hard working or moral. Inthe absence of contervailing influences, people void
work an be amoral. People must be held responsible for their actions. Whether they are
responsible in some ultimate philosophical or biochemical sense cannot be the issue if society
is to function" (Murray, 1984, p. 146).
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VICENTE DE PAULA FALEIROS / FOME, POBREZA E EXCLUSO SOCIAL...

conseguir uma reduo significativa da privao humana e que as

foras da integrao global e do avano tecnolgico podem e devem
ser mobilizadas para servir aos interesses dos pobres". E acrescenta:
"mas isso depender do funcionamento dos mercados, instituies
e sociedades, bem como das opes de ao pblica no mbito
mundial, nacional e local."
Na tica do Banco Mundial, a pobreza est ligada a processos
sociais, econmicos e polticos, mas se caracteriza por: i) privao
de ativos; ii) falta de acesso a mercados; e, iii) escassez de
oportunidade de emprego. O fator chave para alvio da pobreza o
crescimento econmico com mercados voltados ao incremento de
ativos para os pobres. preciso ainda, combater a corrupo e mudar
valores que excluem mulheres e outros grupos dos mercados. 0
Banco Mundial reconhece que os pobres trabalham muito e ganham
pouco, compram pouco, vivem mal, so humilhados, no tm voz.
Reconhece tambm que vivemos num mundo de abundncia mas
com uma quantidade imensa de pobres, assinalando que quase a
metade dos 6 bilhes de habitantes vivem com menos de dois dlares
dirios, e 20% da populao do mundo vivem com menos de um
dlar dirio. O Banco Mundial reconhece que a distncia entre ricos
e pobres vem aumentando, com grandes discrepncias entre os
pases.
Diante disso, defende como estratgias bsicas de combate
pobreza: i) reduzir metade o nmero de pessoas com renda at
um dlar dirio; ii) assegurar a educao primria universal; iii)
eliminar as diferenas de gnero na educao primria e secundria;
iv) reduzir a mortalidade infantil; v) assegurar o acesso universal
aos servios de sade; vi) assegurar um desenvolvimento sustentvel
sem perda de recursos ecolgicos. Ou seja, o prprio Banco Mundial
reconhece o papel fundamental da educao e da sade,
principalmente a partir de 1980, contrariamente dcada de 70,
que punha nfase na infra-estrutura, combinando-se na dcada de
90 o bom funcionamento do governo e questes relativas
vulnerabilidade em nvel local. Enfatiza trs dimenses: i)
oportunidades; ii) potencilizao; e, iii) seguridade, reconhecendo o
papel do Estado, tanto para respaldar o acesso que os pobres tenham
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SER SOCIAL, BRASLIA, N. 13, p. 109-130, JUL./DEZ. 2003

aos ativos quanto para maior eficincia do Estado frente cidadania,

eliminao de barreiras e discriminaes e reduo das
vulnerabilidades.
Embora reconhea o papel do Estado, este no deve voltar-se
para polticas distributivas, mantendo a nfase no esforo individual
e no ciclo do aumento do investimento privado, da expanso dos
mercados internacionais, da ampliao dos ativos para os pobres
como bolsas, servios de boa qualidade e da privatizao daqueles
servios que ampliem o acesso dos pobres a eles; 4 considera
importante tambm o combate s discriminaes e a focalizao
dos gastos pblicos junto aos mais pobres, bem como que essas
polticas devam se aliar participao e democracia,
descentralizao e integrao. Alm disso, a vulnerabilidade deve
ser acompanhada de capacitao, para que os pobres venham a
gerir seus prprios riscos, por exemplo com micro-seguros e microcrditos e combater as doenas. Enfim, para o Banco Mundial
pobreza no somente falta de renda ou de desenvolvimento, mas
falta de voz, de poder e de representao.
interessante notar que o Banco Mundial, de certa forma,
reconhece o fracasso das polticas dos anos 70 e 80 e assinala a
necessidade de medidas que complementem as polticas universais
numa nova relao entre Estado e mercado. Estas propostas do
Banco so assimiladas pelo atual governo brasileiro, como o
demonstra o texto de Antnio Palocci, atual Ministro da Fazenda, e
de sua equipe, divulgado em abril de 2003, pela internet, no stio do
Ministrio da Fazenda, e denominado "Poltica Econmica e
Reformas Estruturais",5 embora ponha a mesma nfase no mercado
quanto nas polticas sociais, diferentemente do Banco Mundial que
valoriza muito mais o mercado.
O documento parte do princpio da "indissociabilidade entre a
retomada do desenvolvimento econmico em bases sustentveis, o
fortalecimento das instituies essenciais participao social e ao
adequado funcionamento dos mercados e a melhoria da distribuio
4

O que contraditrio, pois os servios privatizados passam a ser pagos. No Brasil, os

servios de telefonia se ampliaram para um mercado que j possua uma renda capaz de
cobrir os custos, que por sua vez aumentaram 300% depois da privatizao.

Ver www.fazenda.gov.br
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VICENTE DE PAULA FALEIROS / FOME, POBREZA E EXCLUSO SOCIAL...

de renda, que deve ser compatvel com a igualdade de acesso dos

diversos grupos sociais aos bens e servios bsicos, como sade e
educao, assim como oportunidade de emprego" (p. 5). Para realizar
essas diretrizes preciso um perodo de transio para um outro
ciclo histrico que implica que "o primeiro compromisso (sublinhado
no texto) da poltica econmica a resoluo dos graves problemas
fiscais que caracterizam nossa histria econmica, ou seja, a
promoo de um ajuste definitivo das contas pblicas" (p. 8). Esse
ajuste fiscal o que vem sendo perseguido pela equipe econmica
para reduzir a dvida pblica, e que levou o Governo a encaminhar a
Reforma da Previdncia e a Reforma Tributria (p. 10). Diz ainda o
referido texto que preciso um adequado funcionamento do mercado
e das polticas pblicas, e isto acontece, segundo o documento,
"quando os benefcios privados dos agentes que tomam decises e
delas se beneficiam , so compatveis com os benefcios sociais",
ou seja, os benefcios privados seriam benefcios pblicos, desde
que haja uma compatibilidade de ambos, tentando articular o
desenvolvimento do Estado social e o desenvolvimento do
capitalismo.
O governo Cardoso (1995-2002) permaneceu obcecado pela
poltica monetria, pelo ajuste fiscal, usando para isto o dinheiro
arrecadado com as privatizaes, embora nos dois ltimos anos de
governo tenha avanado nas polticas focalizadas no trabalho infantil,
na desnutrio e no bolsa-escola. O atual Ministrio da Fazenda
dispe que o governo seja mais eficiente, ao mesmo tempo na poltica
monetria e na poltica social, e para isso "a efetividade dos
programas sociais depende tanto de sua focalizao nos grupos de
menor renda quanto de seu impacto sobre os beneficirios, que pode
ocorrer de trs formas: i) expandindo a capacidade produtiva e de
gerao de renda dos beneficirios; ii) garantindo oportunidades para
que essa capacidade possa ser utilizada; e, iii) oferecendo acesso a
bens e servios bsicos" (p. 15).
O documento assinala ainda "que a pouca capacidade dos
gastos sociais da Unio em reduzir a desigualdade de renda decorre
do fato de que boa parte dos recursos destinada aos no-pobres,
assim como da gesto ineficiente dos recursos destinados aos
programas sociais" (p. 15). Esse mesmo diagnstico j havia sido
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SER SOCIAL, BRASLIA, N. 13, P. 109-130, JUL./DEZ. 2003

feito pelo Banco Mundial nos anos 80, quando foi recomendado, por
exemplo, o pagamento dos estudos nas universidades pblicas. O
documento recomenda "a melhoria da focalizao e da eficincia
dos programas sociais do governo", mas assinala que "os pases
com melhor acesso educao e sade tendem a apresentar maior
renda per capita no longo prazo".
Segundo o documento citado, a fora de trabalho tem
contribudo pouco para o desenvolvimento pela baixa escolaridade
que, no ano 2000, ainda no chegava aos 6 anos de escolaridade
mdia, que de 8 anos no Chile e no Mxico. Os nascidos em 1973
tm uma escolaridade mdia 8,85 anos no Mxico e 7,2 no Brasil.
No nosso pas h ainda elevadas taxas de repetncia, evaso e de
distoro srie/idade. A taxa mdia ponderada de repetncia alcanou
23,4% em 1997 e a de evaso 3,9%, e da de distoro srie/idade
46,6% no ensino fundamental (Faleiros & Pranke, 2001). A
escolaridade de 5a srie dos jovens pobres no Brasil de 50%, igual
de Uganda.
Do ponto de vista do mercado de trabalho, estamos
presenciando uma informalidade muito maior e, em 2002, no Brasil,
somente 45% dos trabalhadores brasileiros tm carteira assinada. A
substituio da relao salarial por outros tipos de contrato e,
principalmente, a substituio do trabalhador assalariado pela
informatizao tem se manifestado numa drstica reduo da classe
operria assalariada, no aumento da precarizao e no aumento do
desemprego. Para ilustrar essa situao, na regio metropolitana
mais industrializada do pas, So Paulo, dados do Dieese (2001)
mostram que a taxa de desemprego total passou de 8,7%, em 1989,
para 19,3%, em 1999, a durao mdia de procura de trabalho
passou de 4 meses para 10 meses no mesmo perodo, os ocupados
com contratao flexibilizada passaram de 20,9% para 33,1% e
assalariados contratados diretamente por empresas com carteiras
assinadas no setor privado diminuram de 67,4% para 56% no mesmo
perodo. Segundo Pochmann (2000), "apesar de o Produto Interno
Bruto ter registrado uma variao positiva acumulada em 4 1 % nos
ltimos dezessete anos (89 a 97), o nvel nacional de emprego regular
e regulamentado caiu 6,7%, e a taxa de procura por emprego
aumentou 77,3%" (p. 84). Podemos constatar um aumento
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VICENTE DE PAULA FALEIROS / FOME, POBREZA E EXCLUSO SOCIAL...

significativo da riqueza ao mesmo tempo que um aumento significativo

do desemprego, com desenvolvimento da produtividade, reduo
dos postos de trabalho da classe trabalhadora industrial e aumento
de trabalhadores terceirizados e precarizados. um dos mais altos
ndices de desemprego persistente na sociedade industrial.
Diante d esse d iagnstico e dessas p ropostas j d efinidas
mundialmente, preciso colocar novos desafios que vo alm da
busca da compatibilidade entre mercado e poltica social, entre gasto
social e expanso do investimento privado, mesmo porque a lgica
intrnseca ao mercado no a da justia social, mas a do lucro.
Como j assinalamos, as privatizaes aumentaram a margem de
lucro das empresas e o aumento de preos dos servios est atrelado
ao maior ndice de inflao e alta do dlar, de acordo com os
contratos feitos entre as empresas e as agncias controladoras.
A superao da pobreza implica, pois, a definio de uma
posio e de uma atuao estratgicas do Estado e de Estado em
defesa prioritria de reduo das desigualdades sociais, usando como
instrumento o combate fome. O combate fome , assim, uma
mediao, um desdobramento operacional de uma concepo de
bem-estar social que implica uma lgica anti-mercadorizao, j que
o mercado, por si mesmo s acentua as desigualdades e coloca o
Estado na armadilha do ajuste fiscal, da simples melhoria da
efetividade das polticas sociais e da focalizao.
No se trata, entretanto, de substituir o mercado pelo Estado,
mas de construir uma proposta de Estado cidado e de sociedade
ou economia solidrias que se articulem com o mercado, mas que
este no tenha a centralidade do processo de incluso. Uma proposta
efetiva de reduo das desigualdades de rendas, de ativos, de acesso
a servios. No basta reduzir diferenas de renda entre trabalhadores
que ganhem mais em relao aos que ganhem menos, mas entre
os que se apropriam do valor e os que produzem valor, entre os
grandes proprietrios, banqueiros, industriais e multinacionais, que,
inclusive usam da corrupo para se enriquecer, com a fora de que
o Estado ainda dispe. Grandes decises econmicas no so
tomadas pelo Estado mas pelas grandes empresas multinacionais,
mas no podemos menosprezar o poder dos Estados nacionais.
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SER SOCIAL, BRASLIA, N. 13, p. 109-130, JUL./DEZ. 2003

No Brasil, por deciso dos brasileiros, segundo o Sindicato dos

Auditores Fiscais (Unafisco), os capitais auferidos so tributados a
taxas inferiores a 20%, enquanto que os rendimentos do trabalho
so tributados a taxas que chegam a 27,5%. O pagamento de juros
sobre o capital prprio das empresas aos scios ou acionistas fez
com que o Brasil tivesse uma renncia fiscal de R$3,25 bilhes
somente em 1998 (Unafisco, 2002, p. 62), alm de favorecimento
de maus pagadores com os programas de renegociao de dvidas
(Refis) e de pactuao com a sonegao.
Essa concepo e essa estratgia de fortalecimento do poder
poltico para contrapor-se ao poder econmico implica, por sua vez,
uma co-responsabilizao entre Estado e sociedade e uma parceria
conflituosa com as organizaes no-governamentais (ONGs) que
no venha a transferir responsabilidades pblicas de defesa e
implementao de direitos a entidades da sociedade. No se pode
colocar as ONGs, assim como o mercado, como pilares centrais ou
carros-chefe de um processo de incluso, como se fossem capazes
de substituir o Estado. Pode-se construir parcerias conflituosas
complementares ao do Estado enquanto possam garantir a esfera
pblica, isto : a cidadania, o direito a ter direitos, a democracia e os
direitos estabelecidos em lei.
Esta garantia dos direitos universais, para efetivar a incluso,
deve ser e estar articulada com a participao social e poltica da
populao e dos grupos mobilizados, em que possam definir seus
interesses e o processo da ao de forma democrtica, com
expresso das divergncias num clima de convivncia civilizatria e
um procedimento pactado de tomada de decises. Alm disso,
fundamental que a estratgia de ao se faa em redes
compartilhadas de poder, para a potencializao dos recursos do
Estado, da solidariedade e das vertentes de produo, emprego e
consumo do mercado, o que vai configurar um paradigma de ao,
ao mesmo tempo conflituoso e pactado, que denominamos de
paradigma emancipatrio/cidado/dernocrtico.
Vera Telles (2001, p. 30) diz que" atravs do conflito que os
excludos, os no iguais, impem seu reconhecimento como
indivduos e interlocutores legtimos, dissolvendo hierarquias nas
119

-VICENTE DE PAULA FALEIROS / FOME, POBREZA E EXCLUSO SOCIAL...

quais estavam subsumidos, numa diferena sem equivalncia

possvel. nele, portanto, que o enigma dos direitos se decifra,
enquanto conquista de reconhecimento e legitimidade, sem o que a
cidadania formulada nos termos da lei no se universaliza e no tem
como se enraizar nas prticas sociais. nele ainda que a questo
da justia se qualifica enquanto garantia de uma equidade que a
desigualdade de posies sempre compromete."
Essa defesa do paradigma emancipatrio/cidado/democrtico
implica uma incluso nas polticas universais de direitos sociais de
forma capilar, participativa e integrada, ou seja, ao alcance imediato
e concreto, de forma democrtica, com deciso d as pessoas e
decisiva para seu fortalecimento social e econmico em suas
trajetrias de vida. Sem uma ruptura efetiva com o Estado clientelista,
patrimonialista, caudilhista e paternalista no se constri o paradigma
proposto. preciso um esforo conjunto do Estado e da sociedade
para efetivar essa ruptura com o poder hegemnico e para
implantao de uma contra-hegemonia na defesa da emancipao
social enquanto processo de incorporao de direitos, de participao
efetiva e decisria da populao na definio de seus projetos e
processos com formas diferenadas de aglutinao como grupos,
oramento participativo, assemblias pblicas, articuladas pelo poder
pblico ou iniciativa das organizaes da sociedade. O poder pblico
s poder fazer poltica de combate fome se buscar reduzir a
desigualdade entre o poder institudo e o poder instituinte atravs da
garantia do poder de falados chamados excludos, famintos,
famlicos, pobres, indigentes, que, geralmente, so invisveis para
os dominantes, a no ser como fantasmas eleitores que devem ser
tutelados.
preciso, assim, romper com a tutela dos pobres, coma
combinao perversa entre tutela e assistncia social, cuja unio
caracteriza, justamente, o assistencialismo ao se associar o benefcio
social com o controle das pessoas, como se fazia, por exemplo, com
a troca de comida por internamento em asilos ou abrigos e que pode
acontecer com o uso de controles modernos, como cartes
magnticos.
120

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O paradigma da cidadania e da garantia dos direitos

fundamentais da pessoa humana est presente de forma explcita
na Constituio e nas principais legislaes, como: Sistema nico
de Sade de 1990, Estatuto da Criana e do Adolescente de 1990,
Lei Orgnica da Assistncia Social de 1993, Poltica Nacional do
Idoso de 1994, Lei de Diretrizes e Bases da Educao de 1996. J
contamos com formas organizadas e participativas de implementao
dessas polticas atravs dos conselhos paritrios na quase totalidade
dos municpios brasileiros, conforme o Grfico 1. J a Lei Orgnica
da Assistncia Social (de 1993) que implementou os benefcios de
um salrio mnimo para idosos e portadores de necessidades
especiais muito pobres (com renda familiar at % de salrio mnimo
per capita) e os programas de bolsa-escola institudos por Lei Federal,
Estadual ou Municipal (com grande variedade de benefcios) e a
Previdncia Rural expressam um salto qualitativo na efetivao de
direitos do cidado com a garantia de renda, com normas claras,
controle social, financiamento estabelecido, regularidade do
recebimento, liberdade de uso, embora sejam limitados no seu valor.
A bolsa-escola do Governo Federal (Lei 10.219, de 11 de abril de
2001) oferece um benefcio de R$15,00 por criana de at o mximo
de trs por famlia que tenham uma renda de at 1/2 salrio mnimo
per capita, implantado em cooperao com os municpios. H critrios
de pobreza diferenados nessas leis, mas a considerao de 1/2
salrio mnimo per capita tem servido de critrio para uma linha de
pobreza que precisa ser melhor definida no Brasil. No incio deste
texto j apresentamos o que se entende por linha da indigncia, que
reflete o conceito de pobreza absoluta, vinculada sobrevivncia. O
conceito de pobreza relativa diz respeito riqueza socialmente
produzida, com uma linha de pobreza que se refira ao total de
rendimentos, podendo ser, por exemplo, a metade da renda mdia.
O processo de ruptura com o clientelismo para a construo
do paradigma emancipatrio/cidado/democrtico pode e deve ter
a contribuio dos conselhos paritrios, desde que atuem
deliberativamente e no submissamente ao Executivo local, como o
prevem as leis de mbito nacional, estadual e municipal e que
existem na grande maioria dos municpios. No Grfico 1
apresentamos a percentagem de conselhos que esto envolvidos
na operacionalizao dessas polticas.
121

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Grfico 1 - Existncia de conselhos municipais - 1999

Fonte: IBGE - Perfil dos municpios brasileiros - 2001.

Hoje estamos incentivando ainda mais o nmero de conselhos

para cada nova rea de poltica sem se pensar em sua integrao,
na garantia de seu funcionamento, no seu poder de deciso e na
sua forma democrtica de eleio. Em muitos municpios so as
mesmas pessoas que esto nos vrios conselhos, podendo-se
implementar, para romper com o burocratismo, um grande conselho
de polticas sociais por lei municipal e que abranja vrias reas. As
Conferncias - municipais, estaduais e nacional - podero realizar
os diagnsticos e o planejamento das aes integradas no campo
das polticas sociais a serem implementadas no territrio.
Na prtica, no entanto, o que tem sido predominante na vida
poltica brasileira o patrimonialismo, o nepotismo e o clientelismo e
no o paradigma da cidadania. O poder dos conselhos anulado,
em geral pelo poder dos prefeitos, dos governadores, dos chefes
designados. O patrimonialismo se faz atravs da apropriao do
Estado por grupos polticos para dispor dos cargos em funo dos
interesses desse grupo e manter seu poder na barganha das
nomeaes, dos oramentos do controle eleitoral. O "dono do poder"
o dono dos cargos. O clientelismo se pratica na troca dos servios
pblicos por lealdade ou reconhecimento, no atendimento
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SER SOCIAL, BRASLIA, N. 13, p. 109-130, JUL./DEZ. 2003

discricionrio a critrio do dono, do chefete. A distribuio emergencial

de cestas bsicas tem uma longa histria no Brasil e se inscreve, em
geral, numa relao clientelista, de troca de favor por lealdade, de
alimento por tutela e reconhecimento, sem resolver a fome e muito
menos a pobreza. Diante da profunda desigualdade social, a cesta
bsica ou mesmo a distribuio de po e leite, como o fazem alguns
governantes, tem sido uma poltica de castrao da cidadania pois
vem marcada pelo favor pessoal ou como dom voluntrio, ao arbtrio
de quem doa. Esta prtica pode mesmo fazer parte da iniciativa da
sociedade, mas no configura uma ao de cidadania, de garantia
de direitos.
O discurso da incluso social, da "comunidade solidria", como
vimos durante o governo Cardoso, serviu promoo de figuras
proeminentes, como primeiras-damas, e, muitas vezes, os programas
estabelecidos mantiveram a desigualdade do poder, embora alguns
possam ser mais ou menos efetivos no enfrentamento da pobreza,
de acordo com a correlao de foras locais. Na prtica, enfatizaram
mais a competitividade que a solidariedade ao buscar a focalizao
nas capacidades esperadas pelo mercado.
A incluso social implica, pois, a desconstruo do contrato
implcito da desigualdade para a construo de uma relao de poder
e de efetiva garantia da liberdade, da efetiva liberdade de sobreviver,
como assinala Amartya Sen (2000). Para garantir essa liberdade
so fundamentais os servios bsicos de energia, gua, esgoto e
saneamento bsico, coleta de lixo, vias de acesso. Esses servios
so garantidos nas regies mais ricas das cidades e mesmo em
certas zonas rurais privilegiadas. A incluso a esses servios ou sua
efetivao nem sempre exigem mais investimentos, mas uma melhor
adequao s necessidades sociais coletivas. Por exemplo, a coleta
de lixo no precisa ser feita todos os dias nos bairros ricos, dividindose a frota para coleta nos bairros pobres. Uma pista dupla em bairros
ricos pode ser reduzida a uma s pista, para que se construa uma
pista em bairros pobres.
A documentao pessoal, como registro de nascimento, carteira
de identidade e ttulo de eleitor, no pode ser sonegada a ningum;
como a certido de batismo para o acesso cidadania. preciso que
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VICENTE DE PAULA FALEIROS / FOME, POBREZA E EXCLUSO SOCIAL...

no se cartorialize a cidadania, mas que se cidadanize os cartrios.

Segundo dados do IBGE, em 2001, foi constatado que 29,4% dos
recm-nascidos no tm registro de nascimento, alcanando a cifra
de 1,043 milho de crianas.
A alfabetizao, a que o Presidente Lula vem dando prioridade,
uma efetivao do acesso s condies mnimas de comunicao
que a humanidade j construiu h milnios atravs da escrita.
O acesso e a permanncia da criana e do adolescente na
escola de qualidade e o acesso aos servios pblicos de sade no
podem ficar restritos lealdade poltica, mas construo de uma
rede efetiva, associada a polticas de assistncia, como bolsas de
estudo para a mudana de trajetria de milhes de crianas e jovens
que precisam ter um diploma reconhecido formalmente. Toda a
populao deve ter condies de sade.
A organizao de formas alternativas de produo de bens,
como cooperativas, a partir das necessidades e experincias locais,
deve ser pensada coletivamente para gerar renda e no ter-se em
mente a gerao de renda programada por burocratas para se pensar
a produo e a organizao, ou seja, a gerao de renda um
processo e no um projeto pra-quedas que cai em cima de um
territrio. No existem territrios vazios, a no ser no papel que viaja
nas mesas cheias dos burocratas. Para Milton Santos, o territrio
uma rea de vivncia e de reproduo de cultura, pressupondo a
preocupao com o destino e a construo do futuro (Santos e
Silveira, 2001). Segundo Giovenardi (documento distribudo na
Internet pelo IBRAP (Instituto Brasileiro de Ao Popular) em maio
de 2003), "um pescador curtido pelo vento e pelo sol, depois de
muito hesitar, respondeu pergunta do visitante e disse: "a primeira
coisa que ajuda a sair da pobreza no tratar a gente como pobre,
mas como g ente. A s egunda t rabalho, que de o nde vem o
dinheiro". Giovenardi assinala tambm que preciso distinguir
projetos para grandes empresrios dos projetos adequados aos mais
pobres, sem que sejam mutilados pelos burocratas e analistas para
se enquadrarem em seus critrios de fundos ou de cadastros que
no incluem os pobres sem documentos ou que esto fora das vias
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de acesso ou em assentamentos.6 Assinala ainda que preciso ter

cautela com a disseminao de um conceito americanizado de
empreendedorismo e de projetos que isolam a famlia, o grupo
familiar, esquecem a moradia, a educao, o saneamento, a gua.
Em realidade, os projetos que visam a criao de empregos
ou o financiamento de auto-negcios so importantes, mas exigem
um capital de conhecimentos, de dinheiro, de gesto para que no
venhamos a ter iniciativas fracassadas em pouco tempo e que no
correspondam ao processo familiar ou coletivo vivenciado.
Transformar, por exemplo, uma venda de cachaa com ervas num
negcio de exportao7 exige um clculo econmico, capacitao e
apoio do Estado, pois sair da produo artesanal e entrar na formao
de uma micro-empresa um processo de aprendizagem social. A
incluso implica uma aprendizagem contnua, o aprender a aprender
para refazer os projetos.
O sonho do emprego estvel est se tornando distante frente
ao processo de acumulao flexvel e da reduo do Estado, cujo
processo analisamos acima. O auto-negcio no depende apenas
da receita dos microcrditos, que pode ser uma alternativa, mas no
uma nica sada. Alis, o Estado que precisa apoiar os microcrditos
de forma descentralizada, por exemplo, atravs de garantias s
iniciantes cooperativas de crdito.
Nessa perspectiva multidimensional e articulada do paradigma
emancipatrio/cidado/democrtico num Estado de direitos e
concernente a um determinado territrio, os benefcios sociais
previstos em lei so formas de garantia de renda mnima (como o
prev a Lei Orgnica da Assistncia Social, de 1993) e de acesso a
outras polticas. Nesse territrio, os benefcios sociais precisam ser
pensados articuladamente, num processo dialtico de implicao dos
mesmos entre si e com outras polticas, com transparncia, para a
garantia da cidadania enquanto direito vida, liberdade, equidade,
organizao. Ou seja, a questo-chave para implementao de
6

Giovenardi prope a implantao de um agente de trabalho, inclusive de forma voluntria,

para promover discusses sobre emprego, ajudar o cidado a definir seus projetos, colher
tcnicas de trabalho, intermediar informaes e servios.

Como sugeriu Dona Ceclia, moradora do Distrito de Olhos D'gua no municpio de Alexnia
em Gois, que elabora cachaa com sabores de vrias ervas, propondo, inclusive, o uso
da Internet.
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VICENTE DE PAULA FALEIROS / FOME, POBREZA E EXCLUSO SOCIAL...

benefcios sua articulao cidadania, j que muitas vezes os

benefcios isolados levam estigmatizao e excluso.
Cultura e territrio se combinam. Assim, no se pode pensar
uma poltica de incluso social sem a dimenso cultural, no s
enquanto tradio, mas tambm enquanto criao e dinamizao
da vida coletiva. O turismo, por exemplo, no se efetiva sem
profundas razes culturais, que podem servir de marco de referncia,
de atrao, de produo cultural. preciso combinar formas
diversificadas de criao, usando-se tanto a tradio como as
inovaes tecnolgicas. Como exemplo, a gravao de um CD-Rom
de msicas locais ou regionais abre espao para unir tecnologia e
tradio. A valorizao das comidas, das danas, das festas pode
ser economicamente inserida num projeto maior, desde que haja
uma priorizao poltica e trabalho aglutinado de foras locais, que
muitas vezes se dividem em torno de personalidades, sem que se
chegue a um objetivo comum.
A Abong - Associao Brasileira de ONGs - (documento de
circulao interna) considera que a incluso social implica articular
programas existentes, tais como: o Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil, o Bolsa-Escola, o Bolsa-Alimentao, etc. com as
iniciativas do Programa Fome Zero e orientar as aes deste
Programa pela combinao de polticas de ateno imediata s
necessidades bsicas com polticas de combate pobreza, de
gerao de trabalho e renda, que resgatem a auto-estima dos
trabalhadores e trabalhadoras sem emprego, sua dignidade, e
reforcem seu sentimento de pertencimento comunidade, implicando
mobilizao da sociedade. O "Fome Zero", de dimenso nacional,
necessita apoiar-se em uma estrutura organizativa capaz de
reconhecer as particularidades de cada territrio e responder s suas
caractersticas especficas a partir de uma ampla mobilizao social
e da coordenao de rgos de governo, conselhos de gesto e
entidades da sociedade civil, buscando apoiar iniciativas locais, como
a produo de alimentos pela agricultura familiar, produo de
moradias por mutiro; assim como iniciativas inovadoras, tais como:
a construo de sistemas de esgoto pelos moradores locais, a
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construo de banheiros residenciais, a recuperao ou construo

de estradas vicinais e equipamentos pblicos como escolas, creches,
campos esportivos, reas de lazer.8
Todo programa precisa de participao com planejamento, mas
tambm de avaliao e monitoramento, com a construo de
indicadores discutidos com a prpria populao, que nem sempre
adota como critrios de efetividade e eficincia aqueles que so
definidos de cima pra baixo. Assim, o conceito de eficincia e de
efetividade das polticas sociais do Banco Mundial nem sempre so
os mais adequados para a populao local. A incluso um processo
que implica conscientizao das foras em jogo, com possibilidade
de negao do dominante, de crtica do que est feito.
O desenvolvimento da capacidade crtica fundamental para
a incluso social, para se pensar no diferente, no inverso da poltica
hegemnica e na estruturao do poder. Parece-me que no se pode
falar em incluso sem se falar em capacidade crtica, que a busca
de fundamentos na negao do presente, do proposto e do disposto,
aliando-se a crtica do cotidiano crtica mais geral das questes
em jogo na estruturao do campo social.
Apesar de haver muitas crticas ao gasto social, tal como vem
sendo feito, segundo dados da CEPAL, ele tem um efeito importante
na distribuio da renda, no aumento da renda do quintil mais baixo
em 97,6%, no Brasil. A renda do quintil mais alto em relao renda
do quintil mais baixo, excludo o gasto social, seria de 24,6. Includo
o gasto social, a relao fica em 12,6 vezes. Infelizmente, o gasto
social per capita em sade caiu de 115 dlares em 90-91 para 89
dlares em 96-97, e em educao de 55 para 43 dlares, segundo a
CEPAL (cf. Stallings & Peres, 2000).
8

Segundo dados do Senador Suplicy, esto registrados no Bolsa-Escola 5,1 milhes de

famlias, tendo o Oramento Geral da Unio, de 2002, alocado R$ 2 bilhes para este
programa; o Bolsa-Alimentao beneficia 675 mil famlias e dispendeu, em 2002, R$ 300
milhes; o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil beneficia 720.000 crianas e teve
como dispndio, em 2002, R$ 235,8 milhes; o programa Jovem Agente beneficia 40.000
jovens e teve como dispndio, em 2002, R$ 51,9 milhes; o Bolsa-Renda beneficia 900.000
agricultores e teve como dispndio RS 253,3 milhes; o Auxlio-Gs beneficiou 5,7 milhes
de pessoas e dispendeu, em 2002, R$ 900 milhes.
127

VICENTE DE PAULA FALEIROS / FOME, POBREZA E EXCLUSO SOCIAL...

O pacto da incluso social implica repensar o prprio

capitalismo, pois este criou a iluso do consumo, de que pelo
consumo poderemos ser iguais nas aparncias (por exemplo de uma
roupa, de um tnis, de um celular). Muda o eixo emancipatrio/
cidado/democrtico da incluso em direitos em uma incluso no
consumo ou apenas nos direitos de consumidor, o que contribui para
a iluso de um dia ter um carro, um celular, um tnis, como sinnimo
de igualdade. Por isso que proponho: fome zero, sim, mas cidadania
dez, pela articulao dos projetos locais a um processo politico de
mudana das relaes entre o Estado e o mercado e entre o Estado
e a sociedade, com um pacto efetivo de incluso social pela cidadania,
pela emancipao social e pela democracia.

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Abstract: In thistext we giveevidence a n d d e b a t e t h e different

strategies of facing poverty, estructurally permanent in the Brazilian
society. We highlight the changes proposed by the World Bank which
realized the failure of the neoliberalism of the market and the combination
of universal policies with the priority of the focus; however, the fiscal
policies and the efficiency of the expenditures which is assumed by the
economic team of Lula's government. On the other hand, we emphasize
the policies of strengthening of the politicai power and citizenship. It
implies the participation of the population, the effectiveness of public
policies and the acting in territorial and cultural nets of families and
organizations in a way to articulate and build a pact between the State,

129

VICENTE DE PAULA FALEIROS / FOME, POBREZA E EXCLUSO SOCIAL...

society and market to the elaboration of a pattern of social protection

effective in a conjuncture of unemployment and precariousness of work,
it must be thought that beyond the capitalism.
Key words: poverty, fight against poverty, policies of social inclusion,
citzenship of the poor.

Artigo recebido em 22 de setembro de 2003 de aprovado em

11 de novembro de 2003.