Pobreza e Excluso Social: Aspectos Scio Polticos

Elisa Pereira Reis e Simon Schwartzman

Trabalho preparado por solicitao do Banco Mundial, como contribuio para um estudo
em andamento sobre a excluso social no Brasil. Pessoas interessadas neste projeto mais
amplo devem entrar em contato com Estanislao Gacita-Mari,
Egacituamario@worldbank.org . Este texto de responsabilidade exclusiva dos autores.

ndice
Primeira parte: conceitos gerais e metodologia...................................................................... 1
Background......................................................................................................................... 1
Direitos sociais e excluso social ....................................................................................... 5
A perspectiva scio-poltica ............................................................................................... 8
Um mapa dos temas............................................................................................................ 9
Metodologias .................................................................................................................... 11
Segunda parte: direitos sociais e direitos civis. .................................................................... 13
Direitos sociais ................................................................................................................. 13
Emprego ....................................................................................................................... 13
Educao....................................................................................................................... 17
Previdncia social ......................................................................................................... 22
Sade ............................................................................................................................ 26
Programas sociais compensatrios ............................................................................... 30

Direitos civis: segurana e justia .................................................................................... 31

Terceira parte: participao poltica e social ........................................................................ 36
Representao poltico partidria ..................................................................................... 36
Representao Sindical..................................................................................................... 39
Associaes Voluntrias................................................................................................... 44
Formas Novas de Participao e Controle........................................................................ 48
Referncias Bibiogrficas..................................................................................................... 49
Lista de Quadros
Quadro 1 Indicadores sociais, 1992-1999 ........................................................................... 2
Quadro 2 Renda familiar mensal per capita, reas urbana e rural, 1999............................. 4
Quadro 3 SAEB 1999, resultados em matemtica para a 4a srie, pela renda familiar mdia
do Estado. ..................................................................................................................... 20
Quadro 4 Percentual da populao filiada a algum partido poltico, 1988 e 1996............. 37
Quadro 5 Preferncia partidria segundo nvel educacional, 1996 ................................... 38
Quadro 6 Nmero de sindicatos, por perodo de fundao ............................................... 41
Quadro 7 Nmero de associados a sindicatos em 1988 e 1992......................................... 42
Quadro 8 Sindicatos urbanos e rurais em 1988 e 1992 ..................................................... 42
Quadro 9 Proporo de sindicalizados ou associados a rgos de classe por classes de
rendimento .................................................................................................................... 43
Quadro 10 Proporo de pessoas filiadas a rgos comunitrios, por rea metropolitana46
Quadro 11 Associaes comunitrias, segundo o tipo de motivao................................ 46

ii

Quadro 12 Pessoas por grupos de ano de estudo, segundo atividades em que participaram
...................................................................................................................................... 47
Quadro 13 Pessoas filiadas a associaes comunitrias, segundo as classes de rendimento
mensal........................................................................................................................... 47

iii

PRIMEIRA PARTE: CONCEITOS GERAIS E METODOLOGIA

Background
Qualquer anlise que se faa da sociedade brasileira atual mostra que, ao
lado de uma economia moderna, existem milhes de pessoas excludas de seus benefcios,
assim como dos servios proporcionados pelo governo para seus cidados1. Isto pode ser
uma conseqncia de processos de excluso, pelos quais setores que antes eram includos
foram expulsos e marginalizados por processos de mudana social, econmica ou poltica;
ou de processos de incluso limitada, pelos quais o acesso a emprego, renda e benefcios do
desenvolvimento econmico ficam restritos e determinados segmentos da sociedade. O
resultado, em ambos os casos, o mesmo, mas as implicaes polticas e sociais podem ser
muito distintas. Processos de excluso social e econmica tendem a ser muito mais
violentos e traumticos do que situaes de incluso limitada. Um exemplo claro do
primeiro caso o da Argentina, uma sociedade moderna e razoavelmente rica, com o
sistema bem desenvolvido de bem estar social, que foi destruda ao longo dos anos,
culminando em um quadro de desemprego generalizado, perda de benefcios sociais, e o
deslocamento de grandes setores da populao para abaixo da linha de pobreza. Exemplos
do segundo tipo so os pases andinos Bolvia, Peru, Equador nos quais, atravs dos
sculos, a populao nativa foi mantida fora dos benefcios da economia moderna.
Aonde se situa o Brasil, prximo da Argentina ou dos pases andinos? A anlise
histrica e a evidncia emprica sugerem a segunda hiptese. Historicamente, o Brasil se
desenvolveu atravs de um processo que foi denominado de modernizao conservadora,
cuja caracterstica principal , precisamente, a no incorporao de grandes segmentos da
populao aos setores modernos da economia, da sociedade e do sistema poltico.2 Dados

Veja por exemplo Simon Schwartzman. "Brasil, The Social Agenda." Daedalus (Proceedings of the

American Academy of Arts and Sciences) 129, no. 2 (2000): 29-53..

2

Elisa Maria Pereira Reis. The Agrarian roots of authoritarian modernization in Brazil.

Massachusetts Institute of Technology, Department of Political Science, 1979.; Simon Schwartzman. Bases
do autoritarismo brasileiro. Contribuies em cincias sociais, 10. Rio de Janeiro: Editora Campus, c1982..

estatsticos das ltimas dcadas mostram que os indicadores relativos educao, sade,
habitao, seguridade social e consumo de bens durveis vm aumentando
progressivamente, mas a partir de bases iniciais bastante restritas, que ainda colocam o
Brasil em situao bastante desfavorvel em comparaes com outros pases da regio. Este
progresso lento mas contnuo dos indicadores sociais, inclusive em perodos de estagnao
econmica, talvez expliquem porque o Brasil tenha se mantido relativamente tranqilo,
politicamente, ao longo destes anos, assim como a orientao conservadora de boa parte de
seu eleitorado.
Quadro 1 Indicadores sociais, 1992-1999
Ind icad o res S o ciais, 1992-1999
esperana de vida ao nascer (anos)
1992
homens
62.4
mulheres
70.1
taxa d e m o rta lid a de infantil (p o r m il)
4 3.0
taxa de analfabetismo, pop > 15 anos
36.9
d om iclios com a gu a canaliza d a
8 3.3%
com e sg o to sa n itrio
48.0%
bens de consumo:
T V a cores
46.50%
G eladeira
71.30%
F reezer
12.20%
M quina de lavar roupa
24.00%

1999
64.6
72.3
3 4.6
29.4
89.20%
52.50%
79.50%
82.60%
19.60%
32.70%

Fonte: PNAD 1992 e 1999

No entanto, a concentrao populacional nas grandes cidades, a

reestruturao do setor industrial e o pouco crescimento econmico esto criando um novo
elenco de carncias e problemas, relacionados ao desemprego, desorganizao e violncia
urbana, insegurana pessoal e ao deterioro de alguns servios pblicos, como na rea da
sade pblica, com a volta de enfermidades contagiosas que j se consideravam extintas.
Isto, combinado com a insatisfao crescente com a lentido dos processos de excluso em
outros setores, cria uma situao difcil, em que a distino entre os que so excludos
porque perderam o que tinham, ou porque nunca tiveram, comea a perder sentido.
No h dvida de que as principais explicaes para os processos de longo prazo de
excluso-incluso so econmicas, mas em forte associao com instituies polticas e
elementos sociais e culturais. At os anos 30, a economia brasileira se baseava em dois
2

tipos preponderantes de atividades agrcolas as plantations, sobretudo de caf, para o

mercado internacional, e a agricultura e pecuria de baixa produtividade para o mercado
interno.3 Nos dois casos, a terra era propriedade de uma pequena elite descendente dos
antigos colonizadores portugueses, que as tinham adquirido atravs de concesses polticas
e diferentes tipos de sinecuras. A mo de obra provinha dos escravos, at bem ao final do
sculo XIX, ou seus descendentes, trabalhando como meeiros ou arrendatrios aps a
abolio da escravatura. Este quadro simplificado se tornaria mais complexo com o passar
do tempo, pelo desenvolvimento da burocracia nas principais cidades, e a entrada de vrios
milhes de imigrantes da Europa e do Japo a partir da virada do sculo. Estes imigrantes
vinham em parte para trabalhar nas plantations de caf, sobretudo na regio de So Paulo,
mas tambm como colonos nos estados de Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, e
terminavam muitas vezes como habitantes das cidades do Rio, So Paulo e outras,
trabalhando na indstria de tecidos ou no pequeno comrcio. A poltica se desenvolvia nos
centros urbanos, sob o comando das elites rurais associadas classe poltica das cidades.
A partir dos anos trinta, comea a surgir o embrio de um welfare state para as populaes
urbanas, inspirado na ideologia corporativista italiana, visando prevenir o desenvolvimento
dos conflitos de classes que se observava na Europa. A maioria da populao, no entanto,
vivendo e trabalhando no campo, levaria muitos anos para comear a se beneficiar de
alguma forma desta legislao.4
Setenta anos depois, o Brasil um grande pas com 170 milhes de habitantes, a
grande maioria vivendo nos centros urbanos. A economia, em termos per-capita, se situa
entre as mais desenvolvidas da regio, prximo da do Mxico, Chile e Argentina;

Elisa Maria Pereira Reis. "Brazil: One Hundred Years of the Agrarian Question ." International

Social Sciences Journal 42, no. 2 (124) (1990): 153-168.

4

Phillipe C. Schmitter, "Still the century of corporatism?" Em Fredrick B Pike e Thomas Stritch ,

The new corporatism social-political structures in the Iberian world.pp 85-131. Notre Dame: University of
Notre Dame Press, 1974.; James M Malloy. Authoritarianism and corporatism in Latin America. Pitt Latin
American series. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1977.; Angela Maria de Castro Gomes.
Burguesia e trabalho poltica e legislao social no Brasil, 1917-1937. Contribuies em cincias sociais, 5.
Rio de Janeiro: Editora Campus, 1979.

socialmente, porm, os nveis de excluso e desigualdade so muito maiores, estando entre

os piores do mundo. Pobreza e desigualdade no so fruto de uma dualidade que existiria
entre diferentes segmentos da sociedade, como alguns autores no passado chegaram a
propor.5 O pas hoje totalmente integrado pela lngua, pelas comunicaes de massas,
pelos transportes e pelo mercado. Parte da pobreza que existe ainda rural, localizada
sobretudo nos estados do Nordeste e em zonas agrcolas deprimidas em Minas Gerais, Rio
de Janeiro outras regies, e constituda por pessoas que no conseguem produzir para o
mercado, sobrevivendo, no mximo, em uma economia de subsistncia extremamente
precria. Em sua maioria, no entanto, a pobreza urbana6, localizada na periferia das
grandes cidades, e constituda por pessoas em grande parte originrias do campo, e cuja
integrao ao mercado de consumo no tem correspondncia com o mercado de trabalho.
Quadro 2 Renda familiar mensal per capita, reas urbana e rural, 1999
Brasil, renda familiar mensal per capita, 1999
urbano
rural
total
at 60 reais
14.81%
40.88%
19.66%
mais de 60
85.19%
59.12%
80.34%
34,927,665 7,997,178 42,924,843
Fonte: PNAD 1999

Como no passado, estes altos nveis de pobreza e excluso so causados por uma
combinao de heranas, condies e escolhas de natureza econmica, poltica e cultural.
ingnuo supor que a pobreza e a desigualdade poderiam ser eliminadas pela simples
vontade poltica, ou pela redistribuio de recursos dos ricos para os pobres. Analistas
que tm tratado do tema concordam que o maior correlato da desigualdade de renda no pas

Incio Rangel. Dualidade bsica da economia brasileira. Textos brasileiros de economia, 2. Rio

de Janeiro: Ministrio da Educao e Cultura, Instituto Superior de Estudos Brasileiros, 1957.; Jacques
Lambert. Os dois Brasis. 7 ed. Brasiliana, v. 335. So Paulo: Companhia Editra Nacional, 1971.; Edmar
Lisboa Bacha e Roberto Mangabeira Unger. Participao, salrio e voto um projeto de democracia para o
Brasil. Coleo Estudos Brasileiros, 24. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978..
6

H um certo consenso de que, na rea rural, existem rendas no monetrias que no aparecem

nestas estatsticas, alm do fato de que o poder aquisitivo da moeda na rea rural maior do que nas cidades.
Em conjunto, estes dados sugerem que a pobreza rural menor do que parece.

so as diferenas em educao. Sem educao, difcil conseguir emprego, e, na ausncia

de uma populao educada, poucos empregos de qualidade so criados. Com a escassez da
educao, seu valor de mercado aumenta, e esta uma das grandes causas da desigualdade
de renda observada no pas.
Entretanto, no verdade que nada pode ser feito em relao pobreza enquanto a
situao educacional da populao no se alterar de forma mais substancial. Mesmo com as
limitaes de recursos existentes, deve haver espao para polticas mais efetivas, sem
aumentos mais significativos de custos; segundo, os programas podem ser mais bem
focalizados, atendendo prioritariamente aos mais necessitados; terceiro, discriminaes
sociais, quando existem, podem ser reduzidas ou eliminadas; quarto, deve haver espao
para polticas redistributivas, dentro de certos limites.
Quanto destas quatro polticas esto sendo implementadas hoje? Se elas no esto,
como explicar o que est ocorrendo, e o que se pode fazer para alterar esta situao? Uma
pesquisa sobre excluso social deve tratar destes temas, e concluir com propostas sobre o
que se pode fazer para lev-los adiante nas diversas reas de ao do poder pblico.
Direitos sociais e excluso social
O conceito de excluso social , como tantos outros nas cincias sociais, carece de
definio precisa. Tambm como outros ele originalmente utilizado para superar as
deficincias de conceitos correntes e seu mrito maior agrupar os descontentes, dessa
forma no apenas estabelecendo uma comunidade de interesse, mas, geralmente,
referendando uma nova problemtica de investigao. No caso, o conceito aglutina
estudiosos dos problemas da pobreza que, de uma perspectiva policy oriented, buscam um
entendimento dinmico e processual dos mecanismos que criam, preservam ou mesmo
agravam a pobreza. Nesse esforo, optam por excluso como o conceito que ajudaria a ir
alm da radiografia propiciada pelos diagnsticos de pobreza que constituram por longo
tempo o cnone. Mais ainda, o conceito traz implcita a problemtica da desigualdade, j
que os excludos s o so pelo fato de estarem privados de algo que outros (os includos)
usufruem.

Porque o termo excluso preenche esta funo? Porque ele alude no efetivao da
cidadania, ao fato de que, apesar da legislao social e do esforo das polticas sociais, uma
grande massa de indivduos no logra pertencer efetivamente a uma comunidade poltica e
social. Indivduos que vivem no espao de uma sociedade nacional aportam contribuies a
essa sociedade, mas no tm acesso ao consumo dos bens e servios de cidadania. Embora
a lei lhes garanta direitos civis, polticos e sociais, tal garantia legal no se traduz em
usufruto efetivo de tais direitos.
O conceito de excluso portanto inseparvel do de cidadania, que se refere aos
direitos que as pessoas tm de participar da sociedade e usufruir certos benefcios
considerados essenciais. A literatura costuma distinguir trs tipos de direito os direitos
civis, polticos e sociais.7 Os direitos civis so, sobretudo, direitos negativos, que
protegem o cidado contra as arbitrariedades do Estado e de outras pessoas o direito de ir
e vir, a inviolabilidade do domiclio, a liberdade de expresso. Os direitos polticos so os
que facultam e delimitam o papel do cidado na organizao poltica da sua comunidade
os direitos de votar, ser eleito, organizar e participar de partidos polticos, etc. Os direitos
sociais, finalmente, so direitos ao acesso a um conjunto de bens e servios considerados
indispensveis para a vida digna e para a convivncia social o direito educao, sade,
ao trabalho, a um salrio decente, proteo em situaes de doena e velhice, e assim por
diante. As definies de quais sejam estes direitos, de que forma eles so estabelecidos, e
qual a responsabilidade da autoridade pblica em suprir-los, tem sido objeto de grandes
discusses filosficas e conceituais, assim como de processos polticos e institucionais
pelos quais determinados direitos vo se transformando em leis, ou pelo menos em
expectativas consideradas legtimas.
O que distingue a democracia liberal clssica do welfare state , precisamente,
que o segundo incorpora uma srie de direitos sociais que a primeira no reconhecia. Existe
hoje um amplo consenso de que os direitos polticos e civis so insuficientes, quando
existem grandes desigualdades sociais que impedem, na prtica, que estes direitos sejam

A referncia clssica T. H Marshall. Citizenship and social class and other essays. Cambridge

Eng.: University Press, 1950..

exercidos. Existe menos consenso quanto ao alcance dos direitos civis se eles deveriam se
limitar garantia de igualdade de oportunidades, a partir da qual caberia a cada cidado
cuidar do prprio destino, ou se eles deveriam incluir a garantia de renda mnima,
habitao, servios de sade, e outros recursos considerados essenciais.
Uma outra dimenso recente a questo dos direitos coletivos, das comunidades,
que no existia nas conceituaes mais clssicas sobre cidadania. Tradicionalmente, o que
havia eram procedimentos para decidir se determinado indivduo pertencia ou no a
determinada comunidade, podendo ento se beneficiar ou no de seus direitos. Hoje, existe
uma percepo muito mais aguda dos problemas de desigualdade que afetam minorias
religiosas, tnicas, lingsticas e outras, que procuram definir direitos especficos e
compensatrios como, por exemplo, o direito educao em lngua materna, ou quotas
para o acesso educao e ao trabalho.
O reconhecimento da legitimidade de determinados direitos pode levar a arranjos
institucionais muito distintos em diferentes sociedades. Em geral, os direitos civis e
polticos mais amplos so de natureza constitucional, enquanto que os direitos sociais so
objeto de polticas sociais implementadas de maneira mais pragmtica, adquirindo, por
vezes, fora de lei. Diferentemente disto, o Brasil tem uma longa tradio de colocar, nas
leis, direitos que acabam no sendo implementados, ou s o so de forma muito limitada,
levando a uma oposio entre o legal e o real que faz parte de longa data do imaginrio
poltico e intelectual da nao. No mesmo sentido, a idia de leis que no pegam, tambm
recorrente no lxico nacional, sugere situaes nas quais fracassam esforos de
incorporao cidadania. Geralmente, leis que no pegam dizem respeito a projetos de
incluso frustrados, persistncia de excluso apesar da legislao. Por sua vez, leis que na
prtica excluem alguns indivduos de seus rigores so percebidas como leis que se aplicam
apenas aos que no pertencem a alguma comunidade de interesses: da a expresso aos
inimigos, a lei. A Constituio brasileira de 1988 considerada como tendo levado ao
extremo esta tradio, no s pela ampla lista de direitos sociais que consagra, como,
sobretudo, por caracterizar estes direitos como de natureza subjetiva, dando aos cidados
o direito a demandar judicialmente, do Estado, sua satisfao.

Seria um equvoco pensar que esta tradio legalista brasileira seja, simplesmente,
uma peculiaridade da cultura nacional, uma deformao de nossa tradio bacharelesca. A
incluso de direitos nos textos legais tem o efeito prtico de criar, para a sociedade, a
percepo de que estes direitos existem e so legtimos; e, para os governos, a
responsabilidade pelo seu atendimento. Ao mesmo tempo, esta situao pode trazer
problemas extremamente srios para o setor pblico, quando, por exemplo, os tribunais
criam para o Executivo obrigaes acima de suas possibilidades financeiras e institucionais.
No seria o caso, portanto, de ignorar simplesmente este aspecto formal dos direitos sociais,
voltando a ateno, exclusivamente, para o que ocorre na prtica, no mundo real.8
A perspectiva scio-poltica
Uma pesquisa sobre a excluso social no Brasil no pode deixar de incluir
uma anlise dos direitos sociais legalmente estabelecidos, buscando quantificar em que
medida estes direitos esto sendo atendidos. Mas uma anlise que se limitasse a cotejar os
direitos formais com seu atendimento deixaria de lado dois aspectos cruciais desta questo,
que so os mecanismos pelos quais o setor pblico vem, ou no, procurando atender a estes
direitos, e as formas que a sociedade tem buscado para garantir que estes direitos sejam
atendidos, e que, na sua ausncia, criam as situaes de excluso.
E como entender a dinmica, o processo que gera e recria excluso? Sabemos que
entram em jogo aqui fatores de ordem econmica, social, poltica e cultural. Os
mecanismos que cerceiam a cidadania plena e mantm tantos membros de uma nao
alijados de direitos de jure assegurados a todos so mltiplos, dinmicos e
interdependentes. Contudo, possvel e desejvel organiz-los e classific-los como
recursos de anlise. Nesse sentido que se fala das dimenses econmica, cultural e
poltico-institucional dos processos de excluso. Exatamente porque na prtica esses trs
aspectos esto interligados de forma ntima e complexa que importante separ-los

Esta oposio analisada por Bolivar Lamounier em seu ensaio sobre Rui Barbosa, aonde procura

resgatar a importncia dos aspectos institucionais e legais dos direitos sociais, em contraposio tradio
realista. (Bolivar Lamounier. Rui Barbosa. Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira, 1999.)

analiticamente, de forma a sacrificar complexidade em favor de maior clareza. Com esse

propsito que, nos limites desse texto, nos limitaremos a olhar o processo de excluso da
perspectiva scio poltica como preferimos renomear a dimenso poltico-institucional.
Por perspectiva scio-poltica entendemos aqui o foco nas instituies e
procedimentos polticos e sociais atravs dos quais a sociedade civil interage com a
autoridade pblica. a interao entre o social e o poltico, ou entre a solidariedade e a
autoridade que nos interessa aqui. importante no cair na armadilha da tradio legalista,
e discutir as questes de poltica pblica do ponto de vista exclusivo das normas que regem
as diversas agncias responsveis pela implementao das polticas governamentais. Isto ,
nosso foco incidir sobre a sociedade como usuria destas organizaes, e de seus
procedimentos na busca de acesso cidadania. Assim por exemplo, no caso especfico da
participao eleitoral, estaramos interessados em pesquisar como os indivduos se
relacionam com o sistema eleitoral (como percebem a campanha, que expectativas tem
quanto ao impacto do voto, que custos e benefcios esto associados participao poltica,
etc.). Isto no poderia ser feito, no entanto, sem um entendimento adequado no s das leis,
mas sobretudo das prticas institucionais que caracterizam o funcionamento quotidiano das
instituies polticas do pas.
Em outras palavras, nossa proposta propor um estudo visando entender como
funcionam alguns processos e mecanismos de participao em vigor na sociedade
brasileira, em funo dos marcos legais e das prticas institucionais vigentes. Como
funcionam na prtica os canais clssicos de acesso aos bens e servios tpicos da cidadania?
Quais so os pontos de entrave no acesso aos direitos civis, polticos, sociais e culturais?
Como vm funcionando os recursos polticos introduzidos com o objetivo de se romper
tais pontos de estrangulamento e tornar politicamente competentes os excludos? Que
correes de rota poderiam tornar mais rpido e abrangente o processo de incluso?
Um mapa dos temas
No esforo de responder as questes acima, partiremos de noes bastante amplas.
Nossa classificao inicial distingue entre (I) canais clssicos, de acesso cidadania, e
(II) novos canais e mecanismos introduzidos com o propsito de conferir poder queles que
9

so privados de fato de acesso ao consumo de bens de cidadania. Dentre os canais clssicos

podemos distinguir (I-A) os que tipicamente pertencem esfera do Estado e (I-B) aqueles
tpicos da sociedade. Os primeiros incluem os sistemas pblicos de educao e sade; o
aparato da justia; o sistema de seguridade social; e a regulamentao do acesso ao
mercado de trabalho. Entre os segundos podemos mencionar a representao poltico
partidria os sindicatos, as igrejas, e as associaes culturais e recreativas.
Finalmente, entre as (II) novas formas de acesso ou incluso, aquelas pensadas com
o propsito de preencher as lacunas e corrigir os vcios das formas clssicas de acesso,
temos em mente mecanismos de participao e controle tais como sejam (a) o oramento
participativo e os (b) conselhos municipais na esfera da autoridade; na rea da sociedade
civil incluem-se (c) os diversos programas implementados por ONGs e organizaes
filantrpicas e (d) os movimentos sociais. Na verdade, sob o rtulo de instrumentos de
empowerment encontramos toda uma srie de formas mais ou menos experimentais de
acesso que esto a merecer anlise e discusso cuidadosa.
O documento parte de uma discusso dos diversos canais de acesso cidadania (ou
mecanismos de incluso) indicados acima, fazendo uso da literatura disponvel. O objetivo
da discusso identificar limitaes e potencialidades desses canais para fazer frente a
processos de excluso social. Para cada item, so sugeridas linhas de pesquisa que
permitam explorar mais detidamente maneiras de se superar tais limitaes e tornar mais
efetivos os mecanismos de incluso. Como pano de fundo para estas anlises, ser
importante examinar, em cada caso, a situao atual e perspectivas de mudana em termos
de melhorias de eficincia, focalizao, polticas antidiscriminatrias, e polticas
redistributivas e compensatrias.
Repetindo de forma esquemtica os diversos canais de acesso cidadania, ou canais
de incluso, a serem discutidos:
I - Formas Clssicas de Acesso Cidadania
I A Via autoridade: Emprego e trabalho, Educao, Sade, Seguridade social
Segurana e Justia.

10

I B Via solidariedade - representao poltico partidria: canais de acesso para a

defesa de interesses sociais. Sindicatos, Igrejas, Associaes culturais e recreativas.
II - Novas Formas de Acesso (mecanismos de empowerment) - (a) Oramento
participativo; (b) Conselhos municipais (escola/ merenda/ sus/ pais e mestres/ etc.); (c)
Programas vrios de ONGs; (d) Movimentos sociais
Metodologias
No existe uma metodologia nica para analisar estes diversas formas de acesso e
participao. Este estudo deveria ser pensando como um conjunto de trabalhos realizados
de forma separada, dentro de um marco comum de preocupaes que so as indicadas neste
texto introdutrio. Dependendo da disponibilidade de recursos, possvel pensar nas
seguintes etapas de trabalho:

Para cada setor, haveria que identificar, pela literatura disponvel, as principais
caractersticas das instituies, e as principais questes e discusses que existem a seu
respeito, do ponto de vista da participao e do acesso ou excluso da populao.
Haveria que fazer, tambm, um levantamento sistemtico da legislao constitucional e
infraconstitucional sobre cada um dos setores.

Muitas destas instituies e programas geram dados administrativos, que devem ser
analisados do ponto de vista da equidade de acesso. Alm disto, existem pesquisas j
realizadas, pelo IBGE e outras agncias, incluindo os suplementos da PNAD sobre
participao social e a Pesquisa de Padro de Vida (LSMS) de 1996/1997, que
precisariam ser revisitadas9

Veja a respeito Brasil, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE. Participao poltico-

social, 1988: Brasil e grandes regies. v.1: Justia e vitimizao. Rio de Janeiro: IBGE, 1990.; Brasil,
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE. Participao poltico-social, 1988: Brasil e grandes
regies. v.3: Servios domiciliares, mobilidade social, servio de sade, migrao, religio e meios de
comunicao. Rio de Janeiro: IBGE, 1990.; Brasil, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE.
Participao poltico-social, 1988: Brasil e grandes regies. v.2: Educao, meios de transporte, cadastro e

11

Pesquisas qualitativas com entrevistas abertas e grupos focais. O Brasil j tem bastante
tradio de pesquisas qualitativas com lideranas, inclusive sobre temas de participao
poltica, pobreza e desigualdade de renda10. No entanto, existe pouca tradio de
trabalhos acadmicos baseados em grupos focais, embora esta metodologia seja
bastante utilizada na rea de marketing poltico e comercial.11

A partir das questes identificadas nos passos anteriores, a realizao de uma nova
pesquisa sobre participao e excluso poderia ser desenvolvida. Da mesma forma que
com a LSMS, esta pesquisa deveria ter uma amostra relativamente pequena, mas cobrir
uma ampla gama de situaes, com variveis suficientes para que elas possam ser
exploradas em maior profundidade.

associativismo. Rio de Janeiro: IBGE, 1990.; The World Bank. Brazil PPV 1996-97: Pesquisa sobre padres
de vida..
10

Como por exemplo Elisa Maria Pereira Reis. "Elite perceptions of poverty im Brazil." IDS

Bulletin (Institute of Development Studies, University of Sussex) 30, no. 2 (April) (1999): 127-136..
11

A literatura sobre grupos focais muito grande. Veja, por exemplo, Michael Bloor. Focus groups

in social research. Introducing qualitative methods. London, Thousand Oaks, Calif: SAGE Publications,
2001.; Joel Cohen, California State Library e California Research Bureau. Focus groups a valuable tool for
public policy. CRB note, vol. 7, no. 1. Sacramento, CA: California State Library, California Research Bureau,
2000.; Arleen Arnsparger, Marjorie Ledell e Education Commission of the States. Do-it-yourself focus
groups a low-cost way to listen to your community. Denver, CO: Education Commission of the States, 1997.;
David L Morgan. Focus groups as qualitative research. Qualitative research methods, v. 16. Newbury Park,
Calif: Sage Publications, c1988..

12

SEGUNDA PARTE: DIREITOS SOCIAIS E DIREITOS CIVIS.

Direitos sociais
Emprego
A participao no mercado de trabalho a principal forma de incluso das pessoas
nas sociedades modernas, e o ponto de partida de todas as anlises sobre incluso e
excluso social. Os temas do crescimento econmico, distribuio territorial da atividade
econmica, adoo de tecnologias intensivas de capital, mudanas do perfil das habilidades
da mo de obra, entre outros, so centrais na ampla literatura existente a respeito, e devem
ser objeto de levantamentos especficos, que transcendem os limites desta proposta.12
Tambm transcende ao mbito desta proposta a anlise dos determinantes socioeconmicos
mais gerais do acesso ao mercado de trabalho, dentre os quais se destacam o papel da
educao, raa e gnero.13

12

Veja, entre outros, os artigos includos em Ricardo Henriques e Alexandre Rands Barros.

Desigualdade e pobreza no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2000.; e Vilmar Evangelhista Faria, "Mudanas na
composio do emprego e na estrutura das ocupaes." Em Edmar Lisboa Bacha e Herbert S. Klein , eds, A
transio incompleta.pp 72-112. Vol. 1. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986.; Edward J Amadeo. The labor
market and the informal sector in Brazil. Working paper series, 175. Washington, D.C: Economic and Social
Development Dept., Inter-American Development Bank, 1994.; Gustavo Gonzaga. Rotatividade, qualidade
do emprego e distribuio de renda no Brasil. Texto para Discusso, 355Pontifcia Universidade Catlica do
Rio de Janeiro, Departamento de Economia, 1996.; Jos Mrcio Camargo e Andr Urani. Flexibilidade do
mercado de trabalho no Brasil. Rio de Janeiro, Brasil: Fundao Getulio Vargas Editora, 1996.; Edward J
Amadeo e Susan Horton. Labour productivity and flexibility. Houndmills, Basingstoke, Hamposhire, New
York: Macmillan Press. St. Martin's Press, 1997.; Joo Paulo dos Reis Velloso e Roberto Cavalcanti de
Albuquerque, editores. Solues para a questo do emprego. Frum Nacional. Rio de Janeiro: Jos Olympio
Editora, 2000..
13

Veja a respeito Carlos Alfredo Hasenbalg e Nelson do Valle Silva. Estrutura social, mobilidade e

raa. Grande Brasil, veredas, 7. Rio de Janeiro e So Paulo: Vrtice e Instituto Universitrio de Pesquisas do
Rio de Janeiro, 1988.; Jos Guilherme Almeida Reis e Ricardo Paes de Barros. "Desigualdade salarial e
distribuio de educao a evoluo das diferenas regionais no Brasil." Pesquisa e Planejamento Econmico
20, no. December (1990): 415-478.; Ricardo Paes de Barros e David Lam. "Desigualdade de renda,

13

Por outro lado, faz parte desta proposta o exame dos fatores institucionais que
limitam ou condicionam a participao no mercado de trabalho. Do lado do governo, o
principal fator a ser considerado o conjunto das leis trabalhistas, que definem os direitos
dos trabalhadores. O artigo 7 da Constituio Federal de 1998 estabelece 34 destes direitos,
referidos a salrios, frias, indenizaes, seguros, etc. Alguns destes itens, como o de
nmero XXVII, a proteo em face da automao, na forma da lei, ainda no est
regulamentado, e no tem maiores conseqncias; outros, no entanto, esto em pleno vigor,
e significam um encarecimento significativo do trabalho para os empregadores, que devem
se responsabilizar pelas frias, 13o salrio, repouso remunerado, etc., alm dos gastos
inerentes seguridade social. Na prtica, isto significa que o custo real de um empregado
para o empregador da ordem de 80% acima do salrio que o trabalhador recebe. Alm do
custo direto, a legislao do trabalho requer um conjunto de procedimentos administrativos
e contbeis que esto geralmente fora do alcance de pequenos estabelecimentos privados.
Este custo alto da mo de obra tem sido considerado, por muitos autores, como responsvel
pelo grande nmero de trabalhadores que permanecem no mercado de trabalho informal,
isto , sem registro legal e sem poder se beneficiar de nenhuma das garantias listadas no
artigo 7 da Constituio.14

desigualdade em educao e escolaridade das crianas no Brasil." Pesquisa e Planejamento Econmico 23,
no. August (1993): 191-218.; Edward E. Telles. "Urban labor market segmentation and income in Brazil."
Economic Development and Cultural Change 49 (January) (1993): 231-249.; Ricardo Paes de Barros, Ana
Flvia Machado e Rosane Silva Pinto de Mendona. A desigualdade da pobreza estratgias ocupacionais e
diferenciais por gnero. Texto para Discusso, 453. Rio de Janeiro: IPEA, 1997.; Nelson do Valle Silva. "A
Research Note on the Cost of Not Being White in Brazil." Studies in Comparative International Development
35, no. 2 (Summer) (2000).; Peggy A. Lovell. "Race, Gender and Regional Labor Market Inequalities in
Brazil." Review of Social Economy 43, no. 3 (September) (2000).; Ricardo Paes de Barros, Ana Flvia
Machado e Rosane Silva Pinto de Mendona. A desigualdade da pobreza estratgias ocupacionais e
diferenciais por gnero. Texto para Discusso, 453. Rio de Janeiro: IPEA, 1997..
14

Jos Pastore, O desemprego tem cura? So Paulo: Makron Books do Brasil Editora, c1998.; Jos

Pastore. Encargos sociais - implicaes para o salrio, emprego e competitividade. So Paulo: Editora LTr,
1997.; Edward J Amadeo. The labor market and the informal sector in Brazil. Working paper series, 175.
Washington, D.C: Economic and Social Development Dept., Inter-American Development Bank, 1994.; Jos

14

Uma outra caracterstica institucional da situao de emprego no Brasil dada pelo

item II do artigo 8 da Constituio, que estabelece que vedada a criao de mais de uma
organizao sindical, em qualquer grau, representativa de categoria profissional ou
econmica, na mesma base territorial, que ser definida pelos trabalhadores ou
empregadores interessados, no podendo ser inferior rea de um Municpio. Esta norma
d aos sindicatos o monoplio da negociao coletiva de salrios e outros benefcios em sua
base territorial, que pode ser to ampla quanto o municpio da cidade de So Paulo, se no
maior. Uma de suas conseqncias que os acordos estabelecidos em negociaes com a
participao de empresas de grande porte (que tambm devem estar organizadas em
sindicatos patronais) muitas vezes criam custos que empresas menores do mesmo setor no
tm como acompanhar, sendo levadas, ento, a desaparecer, ou a passar a atuar no setor
informal da economia.
Este sistema sindical uma herana da organizao corporativista estabelecida pelo
governo Getlio Vargas nos anos 30, e que ainda persiste. Uma outra caracterstica deste
sistema o imposto sindical, que consiste em um dia do salrio de todos os
trabalhadores, que utilizado para financiar o funcionamento dos sindicatos. Todas as
normas constitucionais e sub-constitucionais relativas s relaes de trabalho fazem parte
de uma ampla legislao, a Consolidao das Leis do Trabalho, cuja aplicao
supervisionada por um sistema judicirio prprio, a Justia do Trabalho, de mbito
nacional.15

Mrcio Camargo e Andr Urani. Flexibilidade do mercado de trabalho no Brasil. Rio de Janeiro, Brasil:
Fundao Getulio Vargas Editora, 1996..
15

Sobre o tema do sindicalismo, ver, entre outros, Lencio Martins Rodrigues. Conflito industrial e

sindicalismo no Brasil. Corpo e alma do Brasil. So Paulo: Difuso Europia do Livro, 1966.; Philippe C
Schmitter. Interest conflict and political change in Brazil. Stanford, Calif: Stanford University Press, 1971.;
Lencio Martins Rodrigues. Trabalhadores, sindicatos e industrializao. So Paulo: Editra Brasiliense,
1974.;Lencio Martins Rodrigues. O declnio do sindicalismo corporativo. Coleo Sindicalismo e
democracia, v. 3. Rio de Janeiro: IBASE, 1991.; Edward J Amadeo e Jos Mrcio Camargo. Poltica salarial
e negociaes perspectivas para o futuro. Coleo Sindicalismo e democracia, v. 2. Rio de Janeiro: IBASE,
1991.; Edward J Amadeo e Jos Mrcio Camargo. Relaes entre capital e trabalho no Brasil percepo e

15

A pesquisa sobre o impacto destas instituies requer um exame cuidadoso da

literatura existente, que faz uso de abundantes dados, gerados pelo IBGE e pelo Ministrio
do Trabalho. Alm disto, ser interessante pesquisar as prticas de empresrios e
trabalhadores em relao aos benefcios e problemas advindos da legislao trabalhista. Em
sua forma mais qualitativa, esta pesquisa deveria examinar as estratgias dos diversos
atores (grandes e pequenos empresrios, operrios sindicalizados e pessoas buscando entrar
no mercado de trabalho) em relao busca de trabalho, tendo em vista as dificuldades e
potenciais benefcios do emprego formal.
O tema da sindicalizao dos trabalhadores brasileiros merece ateno especial. O
que se constata que o nvel de participao em atividades sindicais no Brasil nunca foi
muito alto, aparentemente por dois motivos. O primeiro que a legislao trabalhista, ao
dar aos sindicatos o monoplio da representao local ou regional, e proporcionar
financiamento atravs do imposto sindical, faz com que no exista maior empenho, por
parte das lideranas sindicais, em estimular a filiao. O segundo a prpria
heterogeneidade do mercado de trabalho os sindicatos so mais presentes nas empresas
maiores e aonde existe maior concentrao operria. A tendncia dos ltimos anos parece
ser no sentido de uma diminuio da importncia dos sindicatos, que hoje permanecem
fortes sobretudo no setor pblico, aonde o risco do desemprego inexistente. Seria muito
importante poder aprofundar o entendimento de diversos segmentos da populao em
relao aos sindicatos, e avaliar qual seria o impacto de uma eventual alterao do
dispositivo constitucional da representao nica, alterao que parece contar com o apoio
do Partido dos Trabalhadores e da Central nica dos Trabalhadores.
O papel e o uso do sistema de Justia do Trabalho deve ser tambm objeto de
ateno, seja no mbito das pesquisas sobre emprego, seja no mbito mais geral das

atuao dos atores sociais. Coleo Sindicalismo e democracia, v. 1. Rio de Janeiro: IBASE, 1991.; Lencio
Martins Rodrigues. O declnio do sindicalismo corporativo. Coleo Sindicalismo e democracia, v. 3. Rio de
Janeiro: IBASE, 1991.; Joo Paulo dos Reis Velloso, editor. O Futuro do sindicalismo CUT, Fora Sindical,
CGT. So Paulo: Livraria Nobel, 1992., Maria Hermnia Tavares de Almeida. Crise econmica & interesses
organizados o sindicalismo no Brasil dos anos 80. So Paulo, Brasil: EDUSP, c1996..

16

pesquisas sobre acesso justia. A impresso que se tem que o acesso justia do
trabalho por parte de pessoas de baixa renda muito mais fcil do que o acesso justia
comum, podendo gerar, em alguns casos, situaes de risco moral em que os
trabalhadores preferem entrar em litgio com os empregadores a estabelecer relaes de
trabalho de longo prazo.
Finalmente, caberia ainda pesquisar os comportamentos relativos ao seguro
desemprego, de implantao recente no Brasil, e cobertura ainda limitada. Apesar destas
limitaes, j existem interpretaes sobre o estmulo que este seguro poderia estar
provocando rotatividade no emprego, em algumas situaes.
Educao
Os socilogos tendem a identificar duas funes sociais opostas na educao, a de
ser um canal importante de ascenso e mobilidade social, e de ser um mecanismo de
reproduo e consolidao das desigualdades sociais. A diferena parece estar relacionada
com a expanso das oportunidades de trabalho. Se as oportunidades esto em expanso, a
educao funciona como canal de ascenso, gerando inclusive um espao para a
competio meritocrtica que altera, em certa medida, hierarquias sociais previamente
existentes. Quando as oportunidades de trabalho no esto aumentando, a educao
funciona sobretudo como um mecanismo de seleo e recrutamento que reproduz as
desigualdades sociais existentes, dada a grande correlao que existe entre desempenho
escolar e nvel socioeconmico das famlias dos estudantes. Uma terceira possibilidade
seria se a expanso da educao, ao gerar novas competncias, causasse a expanso das
oportunidades de trabalho. A literatura econmica sobre capital humano considera que isto
ocorre, mas a realidade da Amrica Latina, pelo menos, que esta , na melhor das
hipteses, uma relao de longo prazo, dados os condicionantes macroeconmicos que tm
mantido estagnadas as economias da regio.
Existe ampla evidncia emprica de que a educao o principal correlato da
desigualdade de renda no Brasil, muito mais importante do que outros condicionantes,

17

como a raa, o gnero ou a regio de residncia das pessoas.16 A educao vem se

expandindo no Brasil em todos os nveis, e tem sido um canal extremamente importante de
mobilidade social, que acompanhou o crescimento das cidades e o aumento do nmero de
postos de trabalho e ocupaes urbanas17. Estudos sobre a composio social dos
estudantes de nvel superior mostram que, embora a proporo de filhos de classes mdias e
altas seja relativamente alta, existem muitos tambm que vm de origem social mais
humilde, e pais com pouca ou nenhuma educao.18 No entanto, a relativa estagnao
econmica que tem existido no Brasil nos ltimos anos tem mostrado o seu outro lado, com
um mercado de trabalho que no se expande, mas, aparentemente, aumenta cada vez mais
as exigncias formais de qualificao para os trabalhadores.
O papel diferenciador e seletivo da educao se acentua pela grande
heterogeneidade dos sistemas educacionais no pas. Se todos os jovens tivessem acesso ao
mesmo tipo de educao, e pudessem chegar concluso da educao secundria em
igualdade de condies, teramos uma situao de igualdade de oportunidades, mesmo com
um mercado de trabalho restrito. No entanto, a qualidade da educao oferecida pelas
escolas pblicas, que predominam no nvel fundamental e mdio, extremamente variada,
sendo que as melhores escolas so as particulares, s acessveis a famlias de renda mdia e

16

Jos Guilherme Almeida Reis e Ricardo Paes de Barros. "Desigualdade salarial e distribuio de

educao a evoluo das diferenas regionais no Brasil." Pesquisa e Planejamento Econmico 20, no.
December (1990): 415-478.; Ricardo Paes de Barros e David Lam. "Desigualdade de renda, desigualdade em
educao e escolaridade das crianas no Brasil." Pesquisa e Planejamento Econmico 23, no. August (1993):
191-218..
17

Sobre a mobilidade social no Brasil, ver Jos Pastore. Desigualdade e mobilidade social no

Brasil. Biblioteca bsica de cincias sociais. So Paulo: T.A. Queiroz. e EDUSP, 1979.; Jos Pastore,
"Desigualdade e Mobilidade Social: Dez Anos Depois ." Em Edmar Lisboa Bacha e Herbert S. Klein , A
Transio Incompleta.pp 31-60. Vol. 2. 1986.; Jos Pastore e Nelson do Valle Silva. Mobilidade social no
Brasil. So Paulo: Makron Books, 2000.
18

Sampaio, Helena, Limongi, Fernando e Torres, Haroldo. "Eqidade e heterogeneidade no ensino

superior brasileiro.". Brasilia: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais, 2000..

18

alta.19 A m qualidade da educao pblica acentua seu papel como mecanismo de

incluso/excluso social, situao que necessita ser analisada em profundidade.20
A pesquisa sobre os aspectos poltico-institucionais da educao deveria buscar
entender os fatores que mantm a educao bsica brasileira em condies de qualidade to
precrias, e avaliar o sucesso relativo de diferentes polticas que tm sido tentadas mais
recentemente para reverter esta situao. Existem, desde logo, situaes de falta de
recursos, e h evidncia de que investimentos em equipamentos e recursos bsicos levam a
melhorias importantes nos nveis iniciais da educao.21 No entanto, existe tambm
evidncia de grande variabilidade de resultados educacionais para os mesmos nveis
relativos de renda, como mostra o grfico abaixo. Para os mesmos nveis de renda, o
desempenho dos Estados da regio Nordeste substancialmente inferior ao de outros na
regio Sudeste; e Santa Catarina tem desempenho muito acima de Estados com renda
semelhante, como por exemplo o Rio Grande do Sul.
A rea de educao fundamental22 tem sido objeto de aes importantes por parte do
governo federal e dos governos estaduais, que precisariam ser avaliadas. Uma lista
incompleta inclui o projeto Fundoescola, com financiamento do Banco Mundial, para apoio
s escolas pblicas nas regies mais pobres; a reorganizao do sistema de financiamento
das escolas pblicas, atravs do FUNDEF; o programa de envio de recursos federais para as
associaes de pais e mestres; a reformulao dos parmetros curriculares, com a

19

Joo Batista Arajo Oliveira e Simon Schwartzman. A escola vista por dentro. Belo Horizonte:

Alfa Educativa Editora, 2002..

20

Sobre a qualidade da educao brasileira em uma perspectiva comparada, ver OECD, Programme

for International Student Assessment. "Knowledge and skills for life - first results from PISA 2000 Education and skills.". Paris: OECD, 2001..
21

Ralph W Harbison, Eric Alan Hanushek e World Bank. Educational performance of the poor

lessons from rural northeast Brazil. Oxford, New York: Published for the World Bank, Oxford University
Press, c1992..
22

Que inclui a educao fundamental, dos 7 a 14 anos, e a educao mdia, de 15 a 17.

19

introduo de currculos mais flexveis; e a reformulao do sistema de educao

profissional e tcnica. No nvel estadual, pode-se mencionar o programa educar para
vencer, do Estado da Bahia, e os diversos sistemas de avaliao e acompanhamento do
desempenho escolar da Bahia, Minas Gerais, Paran e Rio de Janeiro, entre outros.
Quadro 3 SAEB 1999, resultados em matemtica para a 4a srie, pela renda familiar mdia do Estado.

Resultados em Matemtica para a 4a srie,

pela renda famililar mdia do Estado
SAEB 1999
A

matemtica 4a srie

190.00

A
A

MG

SC

SP

RJ
A
A
GO PN
RGS
A
ES

DF

MTS

180.00

A
A
AA

170.00

PIAL

AM
A
PR
SE
A

A
A
BA
CE
AA
MA
TO
A A

PA
A

PE RGN

500.00

MT
A

AP

1000.00

RD
A

RO

AC
1500.00

renda familiar
mat4_9 = 161.38 + 0.02 * r_mean
R-Square = 0.32

Uma hiptese a ser verificada, em relao maioria destes programas, assim como
outros voltados para a capacitao de professores, que eles no alteram a situao de
dependncia burocrtica e administrativa das escolas pblicas em relao a sistemas
administrativos centralizados de Estados e municpios. O Fundef estimulou um amplo
processo de transferncia da gesto dos sistemas escolares de nvel fundamental dos
Estados para os municpios, mas, geralmente, isto no significou melhorar o poder das
20

escolas, e no existe nenhuma avaliao dos efeitos desta transferncia sobre a qualidade da
educao. Sem poder de deciso local, e sem mecanismos de estmulo ao desempenho, as
escolas lidam com os diversos inputs que chegam at elas de forma segmentada, sem
alterar, na prtica, sua atitude passiva diante das questes da educao. Se isto assim,
haveria que examinar tambm o eventual efeito de outras iniciativas que no do setor
pblico, como as diversas iniciativas de instituies privadas como o Bradesco, a Fundao
Ayrton Senna, a Fundao ABRINQ, o Banco da Bahia, a American Chamber of
Commerce, etc., assim como de um grande nmero de organizaes no governamentais.23
Uma ateno especial deve ser dedicada anlise da situao do professor da
educao bsica seu comportamento como ator poltico, sua atitude em relao aos
diversos projetos de reforma educacional, e, naturalmente, sua condio de qualificao
profissional, salrio e condies de trabalho. Outro tema de importncia central o do
eventual envolvimento da comunidade local com a educao pblica, varivel considerada
central em polticas de melhoria, e que esto na base de aes como o programa federal de
dinheiro nas escolas. O paradoxo, na situao brasileira, que as comunidades mais
carentes no tm condies de se envolver e aumentar sua participao nas escolas de
qualidade mais precria, criando assim um crculo vicioso que refora a desigualdade e a
excluso.
Finalmente, ainda na rea da educao, caberia examinar os programas de formao
profissional, treinamento e capacitao que ocorrem fora do sistema de educao formal,
que precisariam ser mapeados. Dentre estes, destaca-se o Plano Nacional de Educao
Profissional, realizado com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador. Segundo
documento do governo federal, em 1996, o PLANFOR aplicou no treinamento de 5
milhes de trabalhadores R$ 3 bilhes em investimentos totais. Neste primeiro ano de

23

Somente a ttulo de exemplo, sobre decentralizao, Alec Ian Gershberg. "Education

`decentralization' processes in Mexico and Nicaragua: legislative versus ministry-led reform strategies."
Comparative Education 35 (Mar), no. 1 (1999): 63, 18p.; sobre envolvimento comunitrio, David N. Plank e
Robert E. Verhine. "Schooling for some: Local financial commitment to basic education in Bahia, Brazil. "
Education Economics 3, no. 1 (1995): 43, 18p..

21

implementao, os PEQs alcanaram 1,193 milho de treinandos, para uma meta inicial de
750 mil. Os programas ministrados nos PEQs abrangeram 14 programas nacionais e mais
diversos programas estaduais de educao profissional.24 Este plano vem sendo
implementado de forma descentralizada e compartida, desde o nvel mais alto, o Conselho
de Administrao do FAT (CODEFAT), que conta com a participao de governo e das
centrais sindicais, at a execuo e acompanhamento das atividades, realizadas por
inmeras instituies estaduais e no governamentais. Apesar de vrios esforos de avaliar
os resultados do programa25, ainda no est claro se, alm da distribuio de recursos
significativos para um grande nmero de participantes, existem benefcios significativos em
termos de qualificao de mo de obra.
Alm deste programa, seria necessrio avaliar tambm o impacto dos programas
mais tradicionais de formao profissional, conduzidos pelo Servio Nacional da
Aprendizagem Industrial (SENAI), pelo Servio Social da Indstria (SESI) e outros, em
funo no somente da formao que eles proporcionam, mas de seu significado do ponto
de vista da capacidade de incluso de pessoas de origem mais carente na economia
moderna.
Estas referncias no esgotam as inmeras experincias e projetos em andamento de
educao no formal que existem no pas, e que precisariam, como trabalho inicial, ser
identificadas e descritas com alguma preciso.
Previdncia social
Sade e previdncia social so dois componentes bsicos da rede de segurana
(safety net) dos sistemas de bem estar social. Historicamente, existem duas maneiras de

24

Presidncia da Repblica Brasil, Nova poltica industrial, desenvolvimento e competitividade. 5.

Estmulo educao e qualificao do trabalhador ,

http://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/NOVPOLI6.HTM, 2002 (maio)
25

Por exemplo Cardoso, Larry C, Faanha, Lus Octvio e Marinho, Alexandre. "Avaliao de

programas sociais (PNAE, PLANFOR, PROGER): eficincia relativa e esquemas de incentivo.". Textos para
Discusso, 859. Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA), 2002.

22

pensar esta questo. A primeira, mais tradicional, na forma de um sistema de amparo aos
necessitados, no momento em que esta necessidade se manifesta, independentemente da
causa da necessidade, ou da origem dos recursos. Esta viso est associada aos princpios
ticos e religiosos da caridade, e esteve muito presente nos proponentes e defensores das
poor laws inglesas, assim como de seus oponentes. A crtica a esta viso vem dos
economistas liberais, para os quais a distribuio de recursos sem contrapartida cria
parasitismo e dependncia, e no gera as condies necessrias para que as pessoas deixem
de viver de caridade. desta forma que se desenvolve a distino entre os deserving e
undeserving poor, os primeiros sendo os que passam por perodos de dificuldade apesar
de uma vida virtuosa de trabalho, e os segundos os que procuram fugir de suas
responsabilidades e obrigaes. Esta dicotomia ainda muito atual nos debates sobre
poltica social nos Estados Unidos, e tem tambm sua importncia no Brasil.26
De fato, o sistema de proteo social brasileiro, concebido nos anos 30, que no
incio cobria tanto as aposentadorias quanto o atendimento sade e outros benefcios, foi
pensado inicialmente como um sistema de proteo para a fora de trabalho industrial, a ser
financiado com recursos que viriam, em grande parte, do prprio setor produtivo (a
repartio tradicional era de os recursos virem em trs partes iguais, uma dos
empregadores, outra dos empregados, e outra dos impostos gerais, atravs do Estado.) Na
prtica, o Estado nunca deu sua contribuio, e, nos anos sessenta, o sistema passou de um
modelo de capitalizao para um financiamento de tipo pay as you go. Desfeita a relao
entre contribuies e benefcios, o sistema foi ampliando sua cobertura, passando a atender
tambm a populao rural, independentemente de contribuies anteriores. Com esta
ampliao, e mais as mudanas demogrficas dos anos mais recentes, o sistema se tornou
deficitrio a partir da dcada de 90. O consenso dos analistas que, no formato atual, o
sistema invivel, necessitando reformas profundas. Estas reformas deveriam reduzir

26

Veja, entre outros, Katherine McFate, Roger Lawson e William J Wilson. Poverty, inequality, and

the future of social policy Western states and the new world order. New York: Russell Sage Foundation,
c1995.; Michael B Katz. The undeserving poor from the war on poverty to the war on welfare. New York:
Pantheon Books, 1990, 1989.; Christopher Jencks. Rethinking social policy: race, poverty, and the
underclass. New York: Harper Perennial, 1993..

23

alguns benefcios considerados demasiado generosos, e fazer com que o sistema volte a se
tornar auto-suficiente, em um modelo de capitalizao.27
Do ponto de vista da excluso, a anlise da questo previdenciria deve ser dividida
em duas etapas, uma referida ao sistema atual, e a outra referida s eventuais conseqncias
sociais das reformas que esto sendo propostas, e que, de uma forma ou outra, devero ser
implementadas, dada a inviabilidade a mdio prazo do atual sistema.
No atual formato, e deixando de lado a questo dos custos, o sistema previdencirio
brasileiro tem duas caractersticas opostas. A primeira que um sistema altamente
injusto, se considerado em conjunto com a previdncia dos servidores pblicos, que,
institucionalmente, esto fora do Instituto Nacional da Previdncia Social, assim como os
que participam de institutos de previdncia das empresas e fundaes estatais. Enquanto

27

A bibliografia sobre o tema muito extensa. Sobre a histria, ver Celso Barroso Leite e Centro de

Estudos de Previdncia Social. A proteo social no Brasil. So Paulo: Edies LTr, 1972.; Amlia Cohn.
Previdncia social e processo poltico no Brasil. Coleo contempornea. So Paulo, Brasil: Editora
Moderna, 1981., Celso Barroso Leite. Um Sculo de previdncia social balano e perspectivas no Brasil e no
mundo. Atualidade. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1983.; James M Malloy. Politics, fiscal crisis and social
security reform in Brazil. Latin American issues, Vol. 2, no. 1. Meadville, PA: Allegheny College, c1985.,
Jaime A. de Arajo Oliveira e Sonia M. Fleury Teixeira. (Im)previdncia social 60 anos de histria da
previdncia no Brasil. Petrpolis: Vozes, 1986.; Angela Maria de Castro Gomes e Amaury de Sousa.
Trabalho e previdncia sessenta anos em debate. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getulio Vargas.
CPDOC, 1992., Castro, Hlio de Oliveira Portocarrero de e et al. "Previdencia social pblica: a experincia
brasileira.". Ensaios Econmicos, 210. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, Escola de Ps Graduao
em Economia, 1993.; Fabio Giambiagi. As muitas reformas - previdncia social. Texto para Discusso, 430.
Rio de Janeiro: Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, Departamento de Economia, 2000.. Para
anlises mais recentes e propostas de mudana, ver Francisco Eduardo Barreto de Oliveira e Kaiz Iwakami
Beltro. "The Brazilian social security system." International Social Security Review 54, no. 1 (2001): 101112.; Francisco Eduardo Barreto de Oliveira, Kaiz Iwakami Beltro e Mnica Guerra Ferreira. Reforma da
previdncia. Texto para Discusso, 508. Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, 1997.;
Andr Czar Mdici, Francisco de Oliveira e Kaiz Iwakami Beltro. Seguridade social: propostas de
reforma constitucional. Documento de poltica, 11. Brasilia: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada,
1992.; Indermit Singh Gill e World Bank. Brazil: critical issues in social security. World Bank country
study. Washington, DC: World Bank, 2001..

24

que o limite superior da aposentadoria do setor privado de 8 salrios mnimos mensais

(cerca de 1,250 reais), e a grande maioria ganha somente um salrio mnimo, os
aposentados do setor pblico e das estatais mantm os rendimentos de quando estavam em
atividade. Por outro lado, a extenso da aposentadoria por idade populao rural, sem
necessidade de comprovao de contribuio anterior, teve um grande impacto na
introduo de recursos monetrios em regies extremamente deprimidas economicamente,
e na melhoria de condies de vida desta populao. No parece haver espao, portanto,
para o aumento da cobertura e a reduo da excluso social atravs da previdncia, sem um
crescimento muito substancial da economia, ainda que exista muito espao para a reduo
da iniqidade no acesso a seus benefcios. Tambm existem problemas no relacionamento
da burocracia governamental com o pblico no atendimento s demandas por aposentadoria
e outros benefcios, mas a ampliao dos sistemas computadorizados tem reduzido estas
dificuldades.
Em relao ao futuro, dado o alto custo e a inviabilidade financeira do sistema,
inevitvel que as propostas que existem de reformulao da previdncia impliquem sempre
em reduo de benefcios atuais, em nome de objetivos econmicos de mdio prazo, e de
visibilidade muito reduzida, ou inexistente, para o cidado. Estas propostas incluem o
aumento da idade de aposentadoria, a reduo ou eliminao dos privilgios dos
funcionrios pblicos, e a reduo do teto de cobertura da previdncia pblica. Uma
proposta mais radical consiste em manter a previdncia pblica somente para a proteo
das populaes de baixa renda, at um ou dois salrios mnimos, e a transferncia das
pessoas de renda mais alta para sistemas capitalizados de previdncia privada.
A pesquisa sobre a previdncia deveria aprofundar, portanto, as informaes sobre a
atual distribuio de benefcios, detectando as principais carncias e distores (isto pode
ser feito, em grande parte, com dados administrativos, e do IBGE28); e sobre o atendimento
proporcionado ao pblico. Alm dos benefcios de aposentadoria e penso, a previdncia

28

Os dados da Previdncia esto disponveis em Ministrio da Previdncia e Assistncia Social

Brasil, Anurio Estatstico da Previdncia Social 2000, http://www.mpas.gov.br/12_01_20_01.htm, 2002. A

PNAD tambm inclui, regularmente, informaes sobre rendimentos de aposentadorias e penses.

25

pblica responsvel tambm por uma srie de outros atendimentos, como auxlios para
doena, acidentes de trabalho, deteno, e outros. Em termos de futuro, seria importante
pesquisar quais as estratgias que so adotadas pela populao para fazer face s limitaes
do sistema previdencirio, sobretudo ante a grande insegurana que ainda envolve os
sistemas de previdncia privada, e a baixa capacidade de poupana da populao.
Sade
O segundo componente bsico da rede social de proteo o atendimento sade.
Aqui, existe a distino tradicional entre as atividades preventivas, que afetam s condies
sanitrias da populao, e as atividades curativas, de atendimento a enfermidades e
patologias. No Brasil, a medicina preventiva foi, durante muito tempo, rea de
responsabilidade do Ministrio da Sade (que, em suas origens, vinha junto com o da
Educao) enquanto que os rgos da previdncia social se responsabilizavam pelo
atendimento ambulatorial e hospitalar. As fronteiras entre estas duas atividades (o
atendimento sade e o atendimento doena) no so ntidas, e as polticas de sade, hoje
concentradas em um ministrio especfico, vo deste as campanhas de vacinao e de
comportamentos preventivos contra o fumo e a AIDS ao atendimento hospitalar, passando
pelo trabalho preventivo e atendimento de rotina dos postos de sade.
A rea de sade pode ser tomada como modelo e ponto de referncia para toda a
discusso das condies poltico-institucionais criadas a partir da Constituio de 1988.
Estes elementos incluem uma situao anterior de grande excluso social, com servios
pblicos de qualidade diferenciada, privilegiando alguns setores e excluindo a maioria; uma
nova legislao que estabelece o princpio do atendimento universal e gratuito, como
direito social; um novo formato organizacional baseado na descentralizao e controle
comunitrio do sistema de sade, combinado, no entanto, com a permanncia do governo
federal como principal fonte de recursos; uma situao de custos crescentes, e dificuldade
de longo prazo de financiamento; um alto nvel de mobilizao poltica e ideolgica, a
partir de uma longa tradio de movimentos sanitaristas, em contraste com as tentativas de
introduzir modernos mecanismos de controle de custos, como cost sharing e outras formas
de health management systems; e, finalmente, uma forte presena e atuao de

26

organizaes internacionais, governamentais como o Banco Mundial, a OMS e a OPAS, e

no governamentais, como os Mdicos sem Fronteiras.
Uma anlise sobre a rea de sade deve comear por um entendimento das
condies gerais de morbi-mortalidade da populao, e prosseguir com uma anlise das
estruturas de atendimento hoje existentes no pas, do ponto de vista do acesso e da
qualidade deste atendimento. Faz parte da anlise destas estruturas o entendimento dos
mecanismos de deciso sobre os investimentos e as formas de atendimento adotadas. Como
na rea da previdncia, existe uma sria questo financeira na rea da sade, que, conforme
seja equacionada, pode afetar de forma muito distinta a populao, criando problemas
especficos de excluso social.29
Os servios de sade so somente um entre os vrios fatores que afetam as
condies de sade da populao. A renda, ao proporcionar condies adequadas de
nutrio, tem um papel fundamental. So tambm importantes as condies gerais de
saneamento, e as condies de segurana que podem afetar determinados grupos

29

O campo da sade pblica extremamente vasto, e tem sido objeto de muitos estudos e anlises.

Veja, entre trabalhos mais recentes, Andr Czar Mdici. Uma dcada de SUS (1988-1998): progressos e
desafios. mimeo, 1998.; Celia Almeida. O mercado privado de servios de sade no Brasil: panorama atual
e tendncias da assistncia mdica suplementar. Texto para Discusso, 599. Rio de Janeiro: Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA, 1998.; Andr Cezar Medici. A dinmica do setor sade no Brasil
transformaes e tendencias nas dcadas de 80 e 90. Cuadernos de la CEPAL: Cuadernos de la CEPAL, no.
81. Santiago de Chile: Naciones Unidas. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, 1997.; Andr
Cezar Medici. Perfil da sade no Brasil. Texto para Discusso, 472. Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada - IPEA, 1997.; Maria Elizabeth Barros, Srgio Francisco Piola e Solon Magalhes
Vianna. Poltica de sade no Brasil: diagnstico e perspectivas. Texto para Discusso, 401. Rio de Janeiro:
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA, 1996.; Nancy Birdsall e Robert Michael Hecht. Swimming
against the tide strategies for improving equity in health. Working paper series: 305. Washington, D.C.: InterAmerican Development Bank, Office of the Chief Economist, 1995.. Sobre os movimentos sanitaristas, ver
Massako Iyda. Cem anos de Sade pblica - a cidadania negada. Coleo Prismas. So Paulo: UNESP,
1994.; Emerson Elias Merhy. A Sade pblica como poltica. Sade em Debate, 50. So Paulo: Editora
Hucitec, 1992.; Pedro Roberto Jacobi. Movimentos sociais e polticas pblicas - demandas por saneamento
bsico e sade, So Paulo 1974-84. So Paulo: Cortez Editora, 1989. .

27

ocupacionais e habitantes de grandes centros urbanos. Estes fatores, combinados com

campanhas de vacinao, so os principais determinantes da expectativa de vida das
populaes. No Brasil, ainda existem diferenas importantes nas condies gerais de sade
da populao de diversas regies, e estas diferenas no vm se reduzindo, apesar da
melhoria geral dos indicadores. Na medida em que os impactos negativos destes fatores
mais gerais se reduz, a importncia do atendimento mdico especializado cresce, sobretudo
para a populao de mais idade. Um resumo das condies de sade do pas, relevante para
a conduo das polticas de sade, lista os seguintes pontos:30

Existem melhorias significativas dos indicadores de sade em todo o pas, mas

os ganhos das regies mais ricas tm sido proporcionalmente maiores do que o
das regies mais pobres;

A tendncia ao envelhecimento da populao traz mudanas importantes nos

padres de morbidade e mortalidade

As tenses sociais e a violncia das reas rurais e urbanas tm provocado um

aumento importante de morbidade e mortalidade por causas externas;

A queda acentuada da mortalidade pelas doenas infecto-contagiosas no tem

sido acompanhado em reduo correspondente da morbidade destas patologias,
que ocupa o terceiro lugar nas internaes hospitalares;

A prestao de servios de sade tem se concentrado nas aes curativas e na

ateno hospitalar, a custos crescentes, com baixa prioridade para os servios de
promoo de sade e preveno de doenas.

O Ministrio da Sade, na gesto do Ministro Jos Serra, intensificou bastante a

nfase em campanhas de sade pblica, incluindo o combate ao fumo, AIDS e as
campanhas de vacinao, e tambm no desenvolvimento da medicina comunitria. Uma

30

Maria Elizabeth Barros, Srgio Francisco Piola e Solon Magalhes Vianna. Poltica de sade no

Brasil: diagnstico e perspectivas. Texto para Discusso, 401. Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada - IPEA, 1996., p. 19.

28

parte importante de uma pesquisa nesta rea ser ver em que medida estas campanhas, de
grande visibilidade, conseguiram resultados significativos.
Do ponto de vista institucional, a Constituio de 1988 assegura, em seu artigo 196,
que a sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e
econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitrio as aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao. O
artigo 197 estabelece que os servios de sade podem ser executados de forma direta ou
descentralizada, e o artigo 198 traz, como inovao importante, a determinao de que o
atendimento sade dever ser feito atravs de um sistema nico e descentralizado, com
participao comunitria (o sistema SUS).
Em seu conjunto, estes princpios esto levando a uma profunda transformao no
sistema de sade do pas, cujo verdadeiro alcance e impacto ainda no so plenamente
conhecidos. Do ponto de vista financeiro, o princpio do atendimento universal,
presumivelmente gratuito, tem levado a um crescimento progressivo dos custos do sistema
de sade, cobertos nos anos mais recentes pelo imposto sobre movimentaes financeiras,
mas de viabilidade problemtica no mdio prazo. Esta conta tende a crescer continuamente,
no s pelo custo crescente do atendimento mdico e pelo envelhecimento da populao,
mas tambm pela lgica de um sistema em que os gastos so decididos localmente, mas os
custos so cobertos pelo governo federal. Na prtica, o governo federal arca com cerca de
75% dos custos do atendimento sade. Como este atendimento se d atravs do setor
privado, dos hospitais universitrios e de outros recursos que se concentram nos estados
mais ricos, isto significa que os habitantes destas regies recebem muito melhor
atendimento do que os de regies mais pobres, aonde existem menos recursos e piores
instalaes. Para as classes mdias e altas, que querem atendimento personalizado, existe
hoje um grande sistema de seguros de sade privados, que muitas vezes, no entanto, no
cobrem situaes mais complexas e crnicas, que acabam revertendo ao sistema pblico, ou
ficando sem atendimento adequado.
A implementao do sistema de administrao centralizada e do controle
comunitrio da poltica de sade tem sido objeto de profusa legislao e grandes
controvrsias, cabendo srias dvidas sobre a viabilidade de tal sistema, na medida em que
29

ele mantm dissociadas a prestao de servios e o seu financiamento31. Em princpio, no

entanto, certo que a rea de sade no deveria ser vista como uma prestao unilateral de
servios por parte dos governos, e sim como algo desenvolvido com intensa participao e
envolvimento da populao. Resta ver em que medida a implementao dos princpios
universalistas da Constituio de 1988 esto de fato aumentando a participao da
populao nas questes de sade, e proporcionando um atendimento mais eqitativo.
Programas sociais compensatrios
Este item engloba um amplo grupo de programas federais e estaduais voltados para
a distribuio direta de recursos para as populaes mais carentes. A justificativa destes
programas que eles podem ter um efeito imediato de alvio de situaes de carncia aguda
de recursos, e, ao mesmo tempo, proporcionar uma correo imediata, pelo menos em certa
medida, das desigualdades sociais extremas que existem no Brasil. Existem algumas
propostas que tm sido discutidas de estabelecimento de polticas abrangentes de
compensao de renda32, e alguns programas j em andamento, tanto no nvel federal como
de vrios estados: programas de distribuio de cestas bsicas, programas de bolsa-escola
para famlias carentes, programas de distribuio de alimentos, e inclusive programas de
distribuio de recursos em moeda para a populao.33

31

Ver, sobre o SUS, Luis Fernando Rolim Sampaio. Os alicerces da utopia Sade e cidadania no

SUS de Brumadinho. Brumadinho, Minas Gerais, Brazil: Prefeitura de Brumadinho, Secretaria Municipal de
Sade, Conselho Municipal de Sade, 1996.; Sonia M. Fleury Teixeira. Sade e democracia a luta do
CEBES. So Paulo: Lemos Editorial & Grficos, 1997.; Andr Czar Mdici. Uma dcada de SUS (19881998): progressos e desafios. mimeo, 1998..
32

Eduardo Matarazzo Suplicy. Renda de Cidadania. A sada pela porta. So Paulo: Fundao

Perseu Abramo e Cortez Ed, 2002.; Jos Mrcio Camargo e Francisco H. G Ferreira. O benefcio social
nico: uma proposta de reforma da poltica social no Brasil. Texto para Discusso, 443. Rio de Janeiro:
Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, Departamento de Economia, 2001.
33

Por exemplo, segundo descrio disponvel na Internet, Anthony Garotinho, que deixou () o

governo do Rio para se candidatar a presidente da Repblica pelo PSB, distribuiu R$ 100 milhes a famlias
carentes nos trs anos que administrou o Estado. Seu principal programa foi o Cheque Cidado, comandado

30

Direitos civis: segurana e justia

Os direitos civis so os direitos mais antigos das sociedades modernas, que
protegem os indivduos tanto da ao autocrtica do Estado quanto da ao predatria de
outros indivduos. Estes direitos so garantidos pela Constituio de 1988 atravs do artigo
5, que estabelece que todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do
direito vida, liberdade, igualdade, segurana e a propriedade. A seguir, a
Constituio lista 77 itens que especificam estes direitos, que vo desde os direitos
negativos clssicos (igualdade, liberdade de expresso, garantias individuais, etc.) at a
obrigao do Estado de prestar assistncia jurdica integral e gratuita aos que o
necessitarem. A Constituio de 1988 estabelece, tambm, um poderoso Ministrio Pblico
autnomo (artigos 127 a 129), encarregado da defesa da ordem jurdica, do regime
democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis, podendo para isto realizar
investigaes e ingressar na justia contra o governo em nome dos cidados, como um
amplo e complexo ombudsman.
Aqui como em outras partes, as boas intenes da Constituio conflitam com a
realidade do funcionamento quotidiano da Justia em seus diversos nveis, do Ministrio
Pblico e dos rgos de polcia. Na prtica, o acesso justia no Brasil extremamente
caro, o tempo de tramitao dos processos extremamente longo, e a garantia

por Rosinha Matheus, sua mulher e ex-secretria de Ao Social. Ela pr-candidata do PSB sucesso de
Benedita da Silva. A verba gasta com a distribuio de cheques equivale a 23% do total investido em
segurana pblica e a quase trs vezes as despesas com reforma de escolas, segundo as cifras repassadas
Folha pelo prprio Garotinho. So quatro programas de distribuio de dinheiro para a compra de alimentos
em supermercado. O Cheque Cidado tem 48.500 famlias cadastradas, que recebem R$ 100 por ms. No
final do ano passado, o programa ganhou uma verso rural, de igual valor, para atender os bias-frias da
regio norte fluminense na entressafra da cana-de-acar. H ainda o Cheque Idoso, de R$ 50, e o Cheque
Morar Feliz, de R$ 75, para muturios de baixa renda em dia com a prestao. Os trs ltimos so residuais
diante do primeiro. As famlias (com exceo do programa Morar Feliz) so indicadas por igrejas. Em 2000,
uma inspeo do TCE (Tribunal de Contas do Estado) no Cheque Cidado mostrou uma predominncia de
85% das indicaes por igrejas evanglicas, principalmente da Assemblia de Deus.
http://www.uol.com.br/folha/brasil/ult96u31078.shl

31

constitucional de assistncia jurdica integral aos que a necessitam no se cumpre. Desde a

Constituinte, diversas propostas foram feitas para reformar ou institucionalizar as normas
previstas na Constituio, ainda com poucos resultados. Os projetos de reforma tm girado
ao redor de trs grandes temas, a questo da autoridade do Supremo Tribunal Federal, a
questo do controle externo do judicirio, e a questo do acesso da populao justia.34 A
importncia do primeiro tema que, no atual sistema, a Suprema Corte brasileira no tem
autoridade para estabelecer jurisprudncia que deva ser acatada pelos juzes de instncia
inferior. Cada juiz tem a autoridade de interpretar a lei segundo seus prprios critrios, e
existe um complexo sistema de apelaes que chegam ao Supremo Tribunal,
congestionando sua pauta e dificultando o exerccio de sua funo prioritria, que seria
examinar as questes de natureza constitucional. Este sistema difuso de autoridade dos
juizes tem sido defendido como um valor democrtico, e as tentativas de reforma, dando
aos tribunais superiores mais poder, no tm avanado muito. Esta autonomia dos juizes
locais tem levado a uma verdadeira indstria de aes legais contra o Executivo, para o no
pagamento de impostos, a concesso de benefcios salariais de funcionrios e outras aes
do setor pblico, concedidas freqentemente de forma liminar, com efeitos imediatos em
benefcio dos solicitantes, e a postergao dos julgamentos de mrito.
O segundo tema tem por objetivo criar algum tipo de controle externo sobre o
judicirio, que atualmente no est submetido a nenhum sistema de checks and balances

34

Veja, sobre a questo do sistema judicirio brasileiro e sua reforma, Andrei Koerner. Judicirio e

cidadania na Constituio da Repblica Brasileira. Coleo Comentrio. So Paulo: Editora Hucitec.

Departamento de Cincia Poltica, USP, 1998.; Armando Castelar Pinheiro. A reforma do judicirio uma
anlise econmica. Texto para Discusso, 9. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, Escola de PsGraduao em Economia (EPGE), 1998.; Roberto Kant de Lima. "Polcia, Justia e sociedade no Brasil: uma
abordagem comparativa dos modelos de administrao de conflitos no espao pblico." Revista de Sociologia
e Poltica 13, no. Novembro (1999): 23-38.; Maria Tereza Aina Sadek, organizadora. Reforma do Judicirio.
So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001.; Maria Tereza Aina Sadek, organizadora. Acesso Justia.
Srie Pesquisas, 23. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001.; Maria Tereza Aina Sadek, organizadora.
Reforma do Judicirio. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001., Maria Tereza Aina Sadek. "The public
prosecutor's office and legal change in Brazil." IDS Bulletin (University of Sussex, Institute of Development
Studies) 32, no. 1 (2001): 65-73..

32

por parte dos outros poderes, exceto para a indicao dos juzes das cortes mais altas, feita
pelo executivo e aprovada pelo legislativo. O controle externo do judicirio tem sido
defendido como uma forma de coibir a corrupo que observada em muitos setores, e
tambm como maneira de introduzir critrios externos de avaliao de eficincia e
desempenho, tornando os procedimentos mais geis e eficazes. Estas propostas tm
encontrado forte resistncia por parte de membros do judicirio, que vem nelas uma
tentativa de limitar sua autoridade e independncia.
Finalmente, a questo do acesso a que interessa mais de perto ao cidado. Tem
havido alguns avanos no sentido da criao de juizados especiais e programas de
implementao de canais efetivos de justia gratuita35, mas o que predomina ainda a
situao em que o cidado de poucos recursos dificilmente tem condies de fazer valer
seus direitos junto ao poder judicirio.
Dentro da rea da justia, existem trs tpicos que merecem ateno especial do
ponto de vista da incluso / excluso da cidadania proteo de seus direitos. O primeiro,
j mencionado, o da Justia do Trabalho. Ao contrrio dos demais setores do judicirio, a
Justia do Trabalho tem uma tradio de atendimento rpido, e favorecimento s demandas
e reivindicaes dos trabalhadores, em relao ao cumprimento das normas da
Consolidao das Leis do Trabalho por parte dos empregadores. Esta tradio pode ter um
efeito negativo, na medida em que acentua os custos do emprego formal, e podem criar um
clima de litgio e no cooperao entre patres e empregados. Por outro lado, ela funciona
como uma proteo efetiva do setor mais dbil das relaes de trabalho, que o
empregado. Seria importante quantificar a atuao da Justia do Trabalho, e tratar de
entender com mais profundidade seu impacto na vida das empresas e nas condies de
trabalho dos empregados.
O segundo tpico, de natureza quase judiciria, a atuao dos rgos de defesa do
consumidor, presentes sobretudo na rea do comrcio e da prestao de servios. uma

35

Veja Maria Tereza Aina Sadek, organizadora. Acesso Justia. Srie Pesquisas, 23. So Paulo:

Fundao Konrad Adenauer, 2001. para um balano.

33

rea nova de desenvolvimento da cidadania, definida a partir do Cdigo de Defesa do

Consumidor, em vigor desde 11 de maro de 1991, e o decreto n 2.181, de21/03/1997, que
dispe sobre a organizao do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor - SNDC - e
estabelece as normas gerais de aplicao das sanes administrativas previstas no Cdigo
de Defesa do Consumidor. A partir da criao destes instrumentos legais, o tema passou a
ter grande destaque na imprensa, e a mobilizar grupos significativos de cidados,
organizaes no governamentais, advogados, e as agncias de proteo dos governos
federais e estaduais. Na realidade, a defesa do consumidor parte de um conjunto mais
amplo de instituies pblicas voltadas para a defesa do interesse pblico, que inclui, por
exemplo, os rgos de defesa sanitria, de controle de qualidade de alimentos, de controle
de medicamentos, etc. No existe, aparentemente, trabalho de avaliao da abrangncia,
custos e funcionamento efetivo destas instituies, que tm por responsabilidade defender
os interesses e os direitos da cidadania.
O terceiro e ltimo tpico desta lista o do sistema de polcia, que tem por objetivo
defender o patrimnio e a integridade fsica dos cidados. Este tpico tem uma importncia
especial no Brasil de hoje, dados os altos nveis de violncia e criminalidade nas grandes
cidades, que afetam sobretudo as populaes de mais baixa renda36. Os investimentos
pblicos na rea de segurana tm crescido muito, mas os indicadores que existem mostram
que a situao vem se agravando, e h evidncias de que, em muitas circunstncias, a
polcia parte do problema, e no sua soluo37. Do ponto de vista institucional, existem

36

Paulo Srgio de M. S Pinheiro. So Paulo sem medo - um diagnstico da violncia urbana. Rio de

Janeiro: Garamond, c1998.; Alba Zaluar e Alexandre Isidoro. "The Drug Trade, Crime and Policies of
Repression in Brazil." Dialectical Anthropology 20, no. 1 (1995): 95-108.
37

Ver, entre as publicaes mais recentes, Luiz Eduardo Soares. Meu casaco de general: 500 dias

no front da segurana pblica do Rio de Janerio. Rio de Janeiro: Companhias das Letras, c2000.; Roberto
Kant de Lima. "Polcia, Justia e sociedade no Brasil: uma abordagem comparativa dos modelos de
administrao de conflitos no espao pblico." Revista de Sociologia e Poltica 13, no. Novembro (1999): 2338.; Jos Carlos Blat e Srgio Saraiva. O caso da favela naval: polcia contra o povo. So Paulo: Editora
Contexto, 2000.; Adriana de Resende Barreto Vianna. O mal que se adivinha: polcia e menoridade no Rio
de Janeiro, 1910-1920. Prmio Arquivo Nacional de Pesquisa ; 10. Rio de Janeiro: Ministrio da Justia,

34

propostas para fundir a polcia civil e militar, que hoje funcionam de forma independente e
muitas vezes em conflito em todos os Estados; de aumentar o controle do poder judicirio e
da sociedade civil sobre as instituies policiais; de dar polcia uma estrutura mais tcnica
e profissional; e de aproximar a polcia das comunidades s quais ela serve. Do ponto de
vista da cidadania, interessa conhecer, por um lado, qual a efetividade da polcia na
proteo do direito de propriedade e da segurana individual; e, por outro, os riscos e
ameaas que a polcia representa para os cidados, sobretudo de classe mais baixa e de cor
negra, que so objetos constantes de profiling e objetos de mal-trato e violncia.38 Faz
parte ainda do tema da polcia a situao do sistema carcerrio brasileiro, cujas condies
so reconhecidamente pssimas, gerando rebelies constantes e sem nenhuma condio de
fazer um trabalho de reabilitao dos presos.

Arquivo Nacional, c1999.; Marcos Luiz Bretas. Ordem na cidade: o exerccio cotidiano da autoridade
policial no Rio de Janeiro, 1907-1930. Rio de Janeiro: Rocco, 1997.; Teresa Pires do Rio Caldeira. City of
walls: crime, segregation, and citizenship in So Paulo. Berkeley: University of California Press, 2000.;
Maria da Glria Bonelli. Professional competition in the Brazilian judicial world. ABF working paper ; no.
9609. Chicago, Illinois: American Bar Foundation, 1996..
38

Jos Ignacio Cano. Letalidade da ao policial no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: ISER, 1997.;

Eli Piet e Justino Pereira. Pavilho 9: o massacre do Carandiru. So Paulo: Scritta Editorial, 1993..

35

TERCEIRA PARTE: PARTICIPAO POLTICA E SOCIAL

Como indicado anteriormente, no presente contexto consideramos como canais
clssicos de incluso tpicos da sociedade civil os mecanismos de representao e
participao poltico partidria, a atividade sindical e as prticas associativas voluntrias de
diversas naturezas. A seguir discutiremos brevemente cada uma delas e indicaremos
aspectos relevantes a serem investigados tendo em vista suas potencialidades e limitaes
enquanto mecanismos de incluso social.
Representao poltico partidria
A proporo de brasileiros habilitados a votar expandiu-se persistentemente no
tempo, indicando um processo de incluso ao mercado poltico bastante semelhante ao
processo clssico de expanso da cidadania poltica nos pases avanados. O corpo
eleitoral, que ao iniciar-se o sculo XX abrangia menos de 5% da populao adulta chega
ao sculo XXI cobrindo praticamente toda a populao adulta 110 milhes de eleitores no
ano 2000. Os critrios restritivos tais como renda, propriedade e sexo foram abolidos de
longa data, mas a incluso dos analfabetos s ocorreu com a Constituio de 1988 que
tambm rebaixou limite de idade para 16 anos. Em termos absolutos, apenas a ndia tem
um corpo de eleitores maior que o Brasil. Essa porm apenas uma face da questo,
enquanto a outra diz respeito s condies efetivas de exerccio do direito de voto.
necessrio investigar cuidadosamente ambos esses aspectos para se avaliar suas
implicaes para o processo de incluso social.
Conforme j salientado, os aspectos jurdico-formais na definio da cidadania e a
exerccio efetivo da mesma, apesar de distintos, se interpenetram, e ignorar um ou outro
constitui grave erro. Assim, por exemplo, no caso do direito de voto, como o mesmo tem
carter obrigatrio no Brasil, nem sempre ele vivenciado como um direito. Do ponto de
vista formal, ele configura uma obrigao legal e essa experimentada muitas vezes como
obrigao imposta pela autoridade. De qualquer forma, quando se coloca em discusso a
possibilidade de conferir ao voto carter voluntrio, muitos argumentam que extinguir a
obrigatoriedade seria conferir cidadania uma marca ainda mais restritiva, de vez que, na
prtica, aqueles mais carentes de voz seriam os menos inclinados ao exerccio do voto.
36

Para outros, ao contrrio, seria o voto obrigatrio o grande responsvel pela

sobrevivncia dos esquemas de patronagem e clientelismo, a manipulao do eleitorado, a
inconsistncia das estruturas partidrias e o rebaixamento da cidadania poltica. A
controvrsia envolve questes de grande relevncia e mereceria um estudo cuidadoso para
se avaliar as potencialidades e limitaes do voto como mecanismo de incluso social. No
momento, o que se pode observar que o eleitorado vem crescendo de forma expressiva no
perodo recente.
A participao poltica envolve no apenas o voto, mas tambm a filiao e a
atuao no interior de partidos, alm de outras prticas polticas. No caso do Brasil, os
dados da PNAD de 1988 sobre Participao Poltico-Social indicam que apenas 2,8% do
total da populao adulta estava filiada a algum partido poltico, proporo essa comparvel
quela dos pases da Europa ocidental com menores taxas de filiao partidria. Para o
perodo mais recente, apresentamos a seguir apenas os dados referentes participao
poltico-social nas seis maiores reas metropolitanas do pas. De acordo com o Suplemento
sobre Representao de Interesses e Intermediao Poltica da PME de abril de 1996,
aproximadamente 3% do conjunto da populao adulta de So Paulo, Rio de Janeiro, Belo
Horizonte, Porto Alegre, Recife e Salvador se diz membro de um partido poltico. H
porm variaes dignas de nota entre as seis reas metropolitanas consideradas, conforme
se pode ver no Quadro 4 abaixo.
Quadro 4 Percentual da populao filiada a algum partido poltico, 1988 e 1996
Percentual da Populao de 18 Anos ou Mais Filiada a Algum Partido Poltico, 1988 e
1996
1998
1996
Belo Horizonte
2.3
3.4
Porto Alegre
4.3
5.7
Recife
1.9
2.2
Rio de Janeiro
2
2
Salvador
2.7
So Paulo
1.7
2.3
Fonte: IBGE, PNAD, Suplemento, 1988 e PME, abril de 1996, Suplemento no publicado

Como se v, Porto Alegre e Belo Horizonte tm as maiores taxas de filiao

partidria, nos dois momentos considerados. A liderana dessas duas reas metropolitanas
se mantm quando consideramos a filiao a outras formas de associaes, como veremos
37

mais adiante, sugerindo alguma forma de interao entre formas de participao que devem
ser examinadas com mais cuidado atravs de novos estudos.
Se a filiao partidria bastante baixa entre ns e se a obrigatoriedade do voto
mascara o real interesse na participao eleitoral, o que se pode inferir de outras dimenses
do envolvimento e interesse na poltica tais como, por exemplo, buscar informar-se atravs
dos meios de comunicao, discutir questes polticas com amigos, colegas ou parentes,
assinar listas de petio, participar de reunies, etc.? A simples manifestao de preferncia
por algum partido pode ser tomada como uma indicao preliminar de incluso poltica. Se
aceitarmos essa premissa, podemos sugerir, por exemplo, que educao tem um impacto
maior que renda sobre o envolvimento poltico.
O Quadro 5 mostra como se distribuem as preferncias partidrias segundo o nvel
educacional dos indivduos. Como se v a, aumenta significativamente a proporo de
indivduos com alguma simpatia partidria entre aqueles com mais escolaridade. Assim, se
entre aqueles que nunca freqentaram a escola apenas 9,35% revelam preferncia por
algum partido, entre aqueles com nvel superior essa proporo de 24,04%.

Quadro 5 Preferncia partidria segundo nvel educacional, 1996

Preferncia Partidria segundo Nvel Educacional (%)
ltimo grau obtido
Nunca
freqentou /
Mdio ou
Mdio ou 2o.
Mestrado ou
Ignorado
Elementar (1) 1o. ciclo(2) 1o. grau (3)
ciclo (4)
2o. grau (5) Superior (6) doutorado (7)
Simpatia por partido poltico Total
Total
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
Apontaram algum
PDT
PFL
PMDB
PPB
PPS
PSDB
PT
PTB
Outros
MAL DEFINIDO

17.01
1.60
1.10
2.66
0.45
0.03
1.46
8.12
0.50
0.67
0.42

9.35
1.07
1.02
2.49
0.22
0.02
0.42
2.53
0.43
0.46
0.69

No tem partido de simpatia

65.12
67.59
No sabe
1.43
3.71
Ignorado
16.44
19.35
Fonte: IBGE-PME, abril de 1996, Suplemento no publicado

15.98
1.91
1.13
3.73
0.59
0.04
0.96
5.40
0.99
0.58
0.65

18.52
2.06
1.03
3.17
0.81
0.00
1.86
7.52
0.78
0.75
0.53

15.32
1.65
0.98
3.02
0.33
0.00
0.79
7.40
0.36
0.50
0.30

16.63
1.60
1.40
2.01
0.84
0.03
2.42
6.46
0.47
0.99
0.41

19.60
1.53
1.23
1.82
0.33
0.04
1.61
11.70
0.22
0.84
0.29

24.04
1.12
1.11
1.23
0.55
0.08
3.97
14.46
0.28
0.97
0.27

34.62
3.85
0.96
0.96
0.00
0.00
9.62
18.27
0.00
0.96
0.00

68.46
1.67
13.90

65.18
1.18
15.12

65.68
1.47
17.53

65.46
0.90
17.01

64.40
0.57
15.42

56.87
0.87
18.22

34.62
0.00
30.77

Alm da varivel educao, outras dimenses relativas ao perfil scio-econmico

dos eleitores brasileiros so aspectos j bem investigados por cientistas polticos brasileiros
38

desde a dcada de sessenta.39 Seria conveniente re-visitar esses estudos para analisar
especificamente como vem evoluindo o perfil da cidadania poltica. Seria tambm de
grande relevncia investigar atuais tendncias buscando responder como a excluso poltica
se articula com outras formas de excluso. A participao continua to atrelada ao status
scio-econmico como antes ou possvel observar novas tendncias que sugeririam um
quadro menos excludente? Essas so questes de investigao que deveriam integrar nossa
agenda de pesquisa.
Representao Sindical
A representao funcional de interesses constitui ao lado da participao eleitoral
um dos pilares da expanso da cidadania. Historicamente, quando os trabalhadores

39

Uma lista incompleta inclui Bolvar Lamounier e Maria Teresa Sadek Ribeiro de Souza. Depois

da transio democracia e eleies no governo Collor. Coleo Temas brasileiros, 8. So Paulo: Edies
Loyola, 1991.; Bolivar Lamounier. Rui Barbosa. Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira, 1999., Bolivar
Lamounier. Cem anos de eleies presidenciais. Textos IDESP, 36. So Paulo: Instituto de Estudos
Economicos, Sociais e Polticos de So Paulo, 1990., Bolivar Lamounier. Partidos polticos e sistema
eleitoral. Textos IDESP, 13. So Paulo: Instituto de Estudos Economicos, Sociais e Polticos de So Paulo,
1986., Bolivar Lamounier e Celina Rabello Duarte. Voto de desconfiana eleies e mudana poltica no
Brasil, 1970-1979. Petrpolis, Brasil: Editora Vozes, 1980., Fbio Wanderley Reis e Bolivar Lamounier. Os
Partidos e o regime a lgica do processo eleitoral brasileiro. So Paulo: Edies Smbolo, 1978., Fernando
Henrique Cardoso e Bolivar Lamounier. Os partidos e as eleies no Brasil. Estudos Brasileiros ; v. 6. Rio
de Janeiro: Paz e Terra, 1975., Hlgio Trindade e Maria Izabel Noll. Rio Grande da Amrica do Sul partidos e eleies (1823-1990). Porto Alegre: Editora da Universidade Federal do Rio Grande do Sul e
Editora Sulina, 1991., Maria Tereza Aina Sadek. Eleies--1986. Histria eleitoral do Brasil. So Paulo,
Brasil: Vrtice, Editora Revista dos Tribunais. IDESP, c1989., David V Fleischer e Alexandre de S. C Barros.
Da distenso abertura as eleies de 1982. Braslia, Distrito Federal: Editora Universidade de Braslia,
1988., Glucio Ary Dillon Soares. Colgio eleitoral, convenes partidrias e eleies diretas. Petrpolis:
Vozes, 1984., Carlos Estevam Martins. Os partidos e as eleies no Brasil. 2 ed. Coleo Estudos brasileiros.
Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978., Fernando Henrique Cardoso e Bolivar Lamounier. Os partidos e as
eleies no Brasil. Estudos Brasileiros ; v. 6. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975.; Glucio Ary Dillon Soares.
Colgio eleitoral, convenes partidrias e eleies diretas. Petrpolis: Vozes, 1984.; Andr Singer.
Esquerda e direita no eleitorado brasileiro: a identificao ideolgica nas disputas presidenciais de 1989 e
1994. So Paulo: EDUSP/FAPESP, 1999..

39

lograram reconhecimento formal para o direito de se fazerem representar coletivamente,

lograram tambm contornar em alguma medida obstculos econmicos sua incluso
poltica at ento intransponveis. Hoje essa dimenso revolucionria do sindicalismo
dificilmente captada, no apenas porque ele se institucionalizou, mas tambm porque na
nova economia a insero da mo de obra tem caractersticas bastante diferentes. Na
verdade, a prpria atividade de trabalho ocupa espao distinto na sociedade contempornea,
levando os interesses funcionais a competirem com outros tipos de interesses individuais e
coletivos.40
verdade que a inflexo do sindicalismo apontada acima constitui tendncia global
que afeta tanto os pases maduros como as sociedades menos desenvolvidas. Mas verdade
tambm que, nessas ltimas, aspectos particulares se juntam para tornar mais complexa a
questo da representao dos direitos funcionais de setores mais carentes. Nesse sentido, as
altas taxas de ocupao informal constituem obstculo real representao de interesses.
Mais ainda, na medida que, para uma parcela dos trabalhadores, a alternativa sindical
continua a funcionar como representao efetiva de interesses, criam-se impedimentos reais
generalizao de polticas de seguridade social. Isto , os direitos assegurados a essa
parcela protegida dos trabalhadores passam a constituir obstculos a medidas universais de
incluso social. As dificuldades que o Brasil enfrenta hoje para conferir previdncia social
caractersticas universais so ilustrativas nesse sentido.
Feitas essas observaes de natureza geral, parece-nos pertinente indicar, ainda que
de forma superficial e preliminar, tendncias recentes do sindicalismo no Brasil. Nesse
sentido, cabe observar que as dcadas recentes assistiram a uma expanso significativa do
nmero de sindicatos. O Quadro 6 mostra que mais da metade dos sindicatos existentes em
1992 surgiram a partir de 1970. Coerentemente com as reservas apontadas no pargrafo
anterior, porm crucial examinar as caractersticas especficas da expanso recente do

40

Sobre interesses ps-materialistas, ver Paul R Abramson e Ronald Inglehart. Value change in

global perspective. Ann Arbor, Michigan: University of Michigan Press, 1995.

40

sindicalismo. O crescimento do nmero de sindicalizados nas ltimas dcadas expressa o

avano efetivo na incorporao dos trabalhadores rurais anteriormente excludos dessa
forma de representao. A partir de 1988 expressa tambm a incluso macia do
funcionalismo pblico incorporado pela nova legislao constitucional.
Quadro 6 Nmero de sindicatos, por perodo de fundao

Sindicatos por Perodo de Fundao

nmero de
sindicatos
at 1900
de 1901 a 1910
de 1911 a 1920
de 1921 a 1930
de 1931 a 1940
de 1941 A 1950
de 1951 A 1960
de 1961 a 1970
de 1971 a 1980
de 1981 a 1990
de 1991 a 1992
sem informao
Total
Fonte: IBGE, Pesquisa Sindical, 1992.

8
16
48
68
762
781
980
2475
2269
3212
407
162
11188

% do total
0.1%
0.1%
0.4%
0.6%
6.8%
7.0%
8.8%
22.1%
20.3%
28.7%
3.6%
1.4%
100.0%

Considerando agora no o nmero de sindicatos, mas sim o de indivduos

sindicalizados, os dados da Pesquisa Sindical restringem ainda mais o sentido da
exploso da representao sindical que parece ter ocorrido. Observa-se assim no Quadro
7 que entre 1988 e 1992 o nmero total de sindicalizados cresce apenas 3,4% enquanto o
Quadro 8 mostra que o nmero de sindicatos cresceu 22,7% nesse mesmo intervalo. De
fato, no contexto rural, entre 1988 e 1992 o total de indivduos sindicalizados sofre uma
queda de 8,7%. No mundo urbano, a uma expanso de 42,5% no nmero de sindicatos
corresponde apenas 17,9% de aumento no nmero de sindicalizados. Parece, portanto, que
a taxa de criao de novos sindicatos no guarda uma relao direta e imediata com a
expanso da representao de interesses funcionais. possvel sugerir que o dinamismo
sindical do perodo deve muito mais ao aumento da competitividade do sistema poltico
propriamente dito que a uma maior demanda por representao.

41

Quadro 7 Nmero de associados a sindicatos em 1988 e 1992

Nmero de associados a sindicatos em 1988 e 1992

rea

1988
1992
variao
Urbanos
7,656,706
9,030,852
17.95%
rurais
9,128,141
8,331,061
-8.73%
total
16,784,847
17,361,913
3.44%
Fonte: IBGE, Pesquisa Sindical, 1988 e 1992.

Quadro 8 Sindicatos urbanos e rurais em 1988 e 1992

Sindicatos urbanos e rurais em 1988 e 1992

tipo de sindicato
urbanos
rurais
total
Fonte: IBGE, Pesquisa Sindical, 1988 e 1992

1998 1992 variao no perodo

4,697 6,691
42.5%
4,423 4,497
1.7%
9,120 11,188
22.7%

importante tambm examinar a questo da representao sindical indiretamente, a

partir da perspectiva dos representados efetivos ou potenciais. Isto , ao invs de nos
perguntarmos sobre o sindicalismo observando a taxa de criao de novos sindicatos, ou
mesmo a evoluo do total de indivduos sindicalizados com base nas informaes
fornecidas pelas unidades sindicais, podemos analisar informaes fornecidas pelos
indivduos. Tanto o Suplemento sobre Participao Poltico-Social da PNAD de 1988 como
no Suplemento sobre Associativismo e Representao de Interesses de abril de 1996 nos
fornecem informaes relevantes para avaliarmos a contribuio da expanso recente do
sindicalismo para a incluso da parcela menos favorecida dos cidados brasileiros. Da
perspectiva do presente documento, o que interessa mais de perto investigar como a
representao sindical se correlaciona com outros indicadores de incluso social em sentido
amplo. Nesse sentido, a tarefa preliminar verificar como se distribui a representatividade
funcional em termos de educao e renda. Os dados mencionados abaixo devem ser vistos
como ilustrativos do trabalho de pesquisa mais sistemtico a ser feito.
Embora as informaes disponveis na PNAD 88 e na PME abril/96 no sejam
comparveis, interessante observar que ambas mostram uma forte associao entre nveis
42

de rendimento e taxa de sindicalizao. Isto , tanto a amostra nacional de domiclios

quanto a amostra da pesquisa mensal de emprego nas seis maiores reas metropolitanas
indicam que cresce a proporo de sindicalizados com o rendimento mensal. Assim, em
1988, no total da populao ocupada de dezoito anos ou mais, as pessoas com rendimento
superior a cinco salrios mnimos constituam 18,3 %, mas no que diz respeito aos
sindicalizados essa mesma classe de renda respondia pelo dobro dessa proporo (35,6 %).
Por outro lado, aqueles com rendimento mensal at dois salrios mnimos constituam
54,5% da populao ocupada, mas eles representavam apenas 30,9% dos sindicalizados.
A correlao entre sindicalizao e renda, encontrada a nvel nacional, verifica-se
tambm nas seis reas metropolitanas includas na Pesquisa Mensal de Emprego, conforme
se pode deduzir dos dados do Quadro 9. Observe-se que nessas reas metropolitanas
aqueles com rendimento mensal at dois salrios mnimos constituem 40,7 % do total da
populao, mas so apenas 22,5% do total de sindicalizados. Por sua vez, os 20,2% que
ganham acima de seis salrios mnimos so 20,3% do total, mas constituem 33,6 do total de
sindicalizados.
Quadro 9 Proporo de sindicalizados ou associados a rgos de classe por classes de rendimento

Proporo de Sindicalizados ou Associados a rgos de Classe

Segundo Classes de Rendimento

sindicalizados
ou associados % do
classe de rendimento (em
a rgo de
total da
classe (%)
amostra
salrio mnimo)
sem rendimento
2.18
3.67
at 1/2
0.31
2.29
de 1/2 a 1
4.32
12.36
de 2 a 4
15.76
22.40
de 4 a 6
27.91
24.93
de 6 a 10
15.91
12.05
de 10 a 14
15.07
9.93
de 14 a 20
5.10
2.75
de 20 a 30
7.51
4.41
de 30 a 50
3.44
1.86
acima de 50
0.60
0.28
outros, sem inf
1.89
3.07
total
100.00
100.00
Fonte: IBGE-PME, abril, 1996, Suplemento no publicado

43

Associaes Voluntrias
Independentemente da perspectiva analtica adotada, o pertencimento a associaes
voluntrias sempre considerado uma forma virtuosa de participao poltica que atua
como um antdoto alienao ou excluso.41 Na viso de Cohen e Rogers42, a democracia
do presente no pode prescindir das organizaes secundrias, ou como eles as definem,
organizaes no-familiares que exercem mediao entre os indivduos ou firmas de um
lado, e as instituies estatais e o sistema eleitoral formal de outro. Ainda seguindo esses
autores, tais organizaes contribuem na definio da agenda poltica, na escolha entre
alternativas de ao, na implementao ou bloqueio das polticas adotadas, bem como na
estruturao de crenas, preferncias, hbitos de pensamento e ao que os indivduos
trazem para arenas mais abrangentes da poltica.
Em outras palavras, o associativismo constituiria o micro-fundamento da
democracia. Na verdade, tanto Cohen e Rogers como outros defensores da democracia
participativa vem o associativismo contemporneo como uma forma de adequar e
revitalizar a democracia Tocquevilliana43 Nesse sentido, eles parecem temer mais a
ingerncia do estado na vida das organizaes que o bloqueio do governo por um excesso
de demandas. Como quer que seja, os prprios tericos liberais so forados a reconhecer
que a democracia das organizaes de interesse vulnervel ao faccionalismo que, por sua
vez, cria condies de oligopolizao do poder.
Entretanto, ao invs de capitularem ante os efeitos nocivos das organizaes de
interesses, os participacionistas vem na proliferao de associaes um antdoto

3 Robert D Putnam, Robert Leonardi e Raffaella Nanetti. Making democracy work: civic traditions
in modern Italy. Princeton, N.J.: Princeton University Press, c1993.
42

J Cohen e J Rogers, "Secondary Associations and Democratic Governance." Em Joshua Cohen,

Joel Rogers e Erik Olin Wright , Associations and democracy.pp 7-98. London, New York: A.E. Havens
Center for the Study of Social Structure and Social Change, 1995..
43

Veja-se, por exemplo, Benjamin R Barber. Strong democracy: participatory politics for a new

age. Berkeley: University of California Press, 1984..

44

oligarquizao do poder. A idia que a cooperao arregimentada atravs das associaes

compensaria amplamente os problemas da fragmentao de demandas. Nesse sentido,
argumentam que a contribuio potencial de grupos residiria sobretudo na melhor
informao, na equalizao da representao, e na educao dos cidados, bem como em
uma alternativa de governana que envolveria os cidados na conduo das atividades
pblicas. Se do ponto de vista do sistema poltico as organizaes cumprem esse papel
vertebral, do ponto de vista dos atores sociais estar fora delas constitui obstculo srio
incluso.
Que nos sugerem as informaes disponveis sobre o associativismo no Brasil? Na
crescente literatura sobre o tema h uma clara tendncia otimista, enfatizando o dinamismo
do fenmeno e sua superioridade sobre as formas convencionais de participao.44
verdade que a taxa de criao de associaes sugere uma notvel crescimento,
mas no dispomos de indicadores da efetividade dessas associaes, nem temos como aferir
a suspeita de alguns de que tambm seria alta a taxa de mortalidade entre associaes.
Segundo os dados da PNAD/88, cerca de 13% da populao adulta brasileira
pertencia a alguma forma de associao comunitria. Essa cifra relativamente prxima da
mdia encontrada nas grandes reas metropolitanas do pas em 1988 (PNAD), exceo feita
a Porto Alegre e Belo Horizonte, que apresentaram uma taxa de associativismo bastante
mais elevada. Os dados de 1996 (PME/abril) apontam uma tendncia declinante geral, mas
confirmam a liderana de Porto Alegre. digno de nota aqui o fato de que Porto Alegre e
Belo Horizonte detm tambm os percentuais mais elevados de filiao partidria e de
sindicalizao em 1996.

44

Veja-se, por exemplo, Renato Raul Boschi. A arte da associao: poltica de base e democracia

no Brasil. Grande Brasil, veredas, 4. So Paulo e Rio de Janeiro: Vrtice e Instituto Universitrio de Pesquisas
do Rio de Janeiro, 1987., e Ana Maria Doimo. A vez e a voz do popular: movimentos sociais e participao
poltica no Brasil ps-70. Rio de Janeiro: ANPOCS: Relume Dumar, 1995..

45

Quadro 10 Proporo de pessoas filiadas a rgos comunitrios, por rea metropolitana

Proporo de pessoas de 18 anos ou mais que se declararam
filiadas a rgos comunitrios, por rea metropolitana (%)
rea metropolitana
1988 1996
Belo Horizonte
20.4 10.8
Porto Alegre
32.5 20.3
Recife
11.3 8.3
Rio de Janeiro
11.9 9.0
Salvador
13.4 7.0
Fonte: IBGE, PNAD, Suplemento, 1988 e PME, abril de 1996, Suplemento no publicado

Quadro 11 Associaes comunitrias, segundo o tipo de motivao

Distribuio das Associaes Comunitrias

Segundo o Tipo de Motivao (%)
Religiosas
Esportivas e culturais
Vizinhana (bairro, moradores)
Filantrpicas
outras
total
Fonte: IBGE-PME, abril de 1996, Suplemento no publicado

44.0
24.0
22.0
6.5
3.5
100.0

Certamente os interesses, motivaes e aes que animam a vida dentro e entre os

diferentes tipos de associaes comunitrias variam enormemente. Entretanto, conforme
tem sido salientado por diferentes autores, a interao social enquanto tal, a deciso de
participar de aes coletivas, so o elemento decisivo da vida associativa, sendo nesse
sentido menos importante distinguir entre a natureza da associao que identificar que
condies tornam mais propcia a cooperao social.45 Nesse sentido, seria crucial um
desenho de pesquisa visando precisamente avaliar que fatores afetam mais diretamente a
participao voluntria. No h dvida que educao se correlaciona com participao de
qualquer natureza, conforme ilustrado no Quadro 12.

45

Putnam, op. cit. observa que a participao comunitria atua no sentido de criar um capital social.

Veja-se tambm Alfonso Alfonsi,. editor. "Azzione Invizibile.". Roma: Cerfe, 1989.

46

Quadro 12 Pessoas por grupos de ano de estudo, segundo atividades em que participaram
Distribuio percentual das pessoas de 18 anos ou mais de idade, por grupos de anos de estudo, segundo alguns tipos
de atividade em que participaram no perodo de maio de 1995 a abril de 1996 no conjunto das reas metropolitanas .
Anos de estudo
S/ instruo e <4
Participao em atividades
Total
anos
4 a 7 anos 8 a 10 anos
Alguma participao
16.98%
11.09%
15.37%
18.37%
Listas ou abaixo-assinados
10.37%
6.67%
9.58%
11.68%
Manifestaes de protesto
1.83%
0.73%
1.08%
2.18%
Trabalho voluntrio p/ associaes
3.40%
1.89%
2.57%
3.38%
Reunies de grupos locais
4.01%
3.04%
3.73%
4.00%
Greves
2.10%
0.89%
1.46%
1.88%
Nenhuma participao
69.46%
72.61%
71.83%
69.14%
Ignorado
13.56%
16.30%
12.80%
12.49%
Total
100.00%
100.00%
100.00%
100.00%
(*) O total no a soma das parcelas por tratar-se de mltipla marcao
Fonte: PME 1996 - Tabulaes nossas.

11 anos ou
mais
21.97%
13.01%
3.22%
5.38%
4.98%
3.77%
64.83%
13.20%
100.00%

Tambm no h dvida que associativismo e nvel de renda esto associados,

conforme ilustrado no Quadro 13. Para alm de identificar essa convergncia entre as
diferentes dimenses de incluso, importante observar a dinmica das associaes tendo
em vista identificar que mecanismos especficos criam recursos cooperativos que
contribuem para superar problemas recorrentes de ao coletiva.

Quadro 13 Pessoas filiadas a associaes comunitrias, segundo as classes de rendimento mensal.

Distribuio percentual das pessoas de 18 anos ou mais de idade, por filiao a associaes
comunitrias, segundo as classes de rendimento mensal em 1996 (%).
Participao em rgo
Faixa de rendimento
comunitrio
Sem rendimento
10.22%
Ignorado
10.25%
At salrio mnimo
7.65%
Mais de sm a 1 sm
8.40%
Mais de 1 sm a 2 sm
8.48%
Mais de 2 sm a 4 sm
9.56%
Mais de 4 sm a 6 sm
10.14%
Mais de 6 sm a 10 sm
11.94%
Mais de 10 sm a 16 sm
14.36%
Mais de 16 sm a 20 sm
15.68%
Mais de 20 sm a 30 sm
16.42%
Mais de 30 sm a 50 sm
16.59%
Mais de 50 sm
26.23%
Fonte: PME, abril de 1996 - Suplemento especial

47

Formas Novas de Participao e Controle

No que se refere formas menos convencionais de participao poltica, tanto a
literatura estrangeira como a brasileira tem chamado ateno para uma tendncia
expansionista. L como aqui se fala de um grande crescimento de novas formas de
associao e da proliferao de formas no institucionalizadas de participao.46 Nesse
contexto, organizaes caracterizadas como Terceiro Setor, single issues movements,
movimentos sociais, etc. tm merecido estudos de casos e estimulado a imaginao dos
tericos da sociedade civil.
Scherer-Warren, fazendo um balano dos novos movimentos sociais no Brasil,
observa que muitos deles esto em refluxo e v o fato como resultado da abertura de canais
polticos que tem drenado pessoas antes engajadas em movimentos sociais.47 Se essa
observao correta, tambm verdade que a continuidade de um movimento enquanto tal
funo de seu insucesso. Um movimento bem sucedido desaparece e pode ou no dar
lugar ao engajamento dos atores em outras formas de organizao e ao.
Embora tais estudos de caso possam efetivamente iluminar novos aspectos da
participao poltica aqui e alhures, tem faltado no caso do Brasil, estudos mais abrangentes
que permitam avaliar a extenso dessas novas formas de associativismo e participao,
bem como sua significao no cenrio nacional.
Quanto s novas formas de participao e controle diretamente atreladas ao
exerccio da autoridade pblica, os conselhos municipais com atribuies especficas e o

7. Veja-se, por exemplo, Sidney G Tarrow. Power in movement: social movements, collective
action, and politics. Cambridge studies in comparative politics. Cambridge, England and New York:
Cambridge University Press, 1994.; Arturo Escobar e Sonia E Alvarez. The Making of social movements in
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47

Ilse Scherer-Warren, op. cit., esp. p. 58.

48

oramento participativo constituem a matria prima a ser investigada. Um nmero j

expressivo de teses e artigos sobre o tema est a merecer leitura sistemtica e cuidadosa que
nos permita superar dois bias persistentes dessa literatura: o confinamento a casos
singulares por um lado, e uma clara preocupao normativa48. A leitura sistemtica dessa
literatura idealmente dever nos permitir estabelecer recorrncias, identificar tendncias, e
formular questes de investigao.

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