15

perodo de crecimiento neto 18 del poder adquisitivo de los asalariados uruguayos se

concret despus de 1925 y lleg a su fin en 1933. Algunas cifras resultan elocuentes,
entre 1897 y 1930 el poder adquisitivo de los salarios uruguayos creci apenas un 6,5%.
El peor momento de los sectores asalariados en lo que respecta a su poder adquisitivose vivi en los aos de la Primera Guerra Mundial y la inmediata posguerra. Entre 1910
y 1919 el salario real cay en picada, alcanzando a ser -en este ltimo ao- slo un 64%
del de 1910.
La ya sealada tendencia al estancamiento, al menos hasta 1925 y las fuertes
oscilaciones en el poder adquisitivo de los asalariados, son factores a tener muy en
cuenta para entender el desarrollo de la actividad sindical en el perodo y las frecuentes
huelgas, as como el origen -y el sentido- de buena parte de la legislacin social del
batllismo.
4. ENTRE LA DEPRESIN Y LA GLORIA:
DEL TERRISMO AL NEOBATLLISMO (1931-1957)
4.1. La economa internacional
El cuarto de siglo que sigui a la profunda crisis iniciada en los Estados Unidos
en 1929, presenta dos perodos bien delimitados: de 1930 a 1945 se sufre, casi a escala
planetaria, la Gran Depresin y la impresionante destruccin de fuerzas productivas
que signific la Segunda Guerra Mundial 19 ; despus de 1945 el mundo asisti a un
extraordinario fenmeno de crecimiento econmico y de instauracin de un conjunto de
instituciones que definieron un nuevo sistema mundial de comercio y pagos ofreciendo,
a quienes lograron constituirse en centro de ese nuevo sistema, la posibilidad de
disfrutar de una nueva edad de oro del capitalismo que llegara hasta la crisis de los aos
setenta.
La "Gran Depresin" capitalista, que se desarrolla a partir del "crack" de la bolsa
neoyorquina de 1929, fue la crisis ms profunda que padeci el capitalismo en su
historia.
En octubre de 1929 el pnico provoc una avalancha masiva de venta de
acciones en la Bolsa, haciendo que los precios de las mismas cayeran en picada y
eliminando millones de dlares en valores ficticios. Un buen indicador de la gravedad
de la situacin es el ndice de los precios de la Bolsa: de una mxima de 381 cay a 198
el 13 de noviembre. Sin embargo, la quiebra de la Bolsa no fue la causa de la profunda
recesin que se instal a escala internacional desde 1930, los aos anteriores haban
engendrado suficientes desequilibrios como para provocarla.
En el plano de la "economa real", se haba vivido despus de la Primera Guerra
Mundial un extraordinario despliegue tecnolgico que multiplic la produccin hasta
lmites incompatibles con la capacidad de consumo. Esto fue cierto no slo en un sector
industrial que vena revolucionndose desde haca ms de un siglo, sino tambin en el
sector agrcola.
La distribucin del ingreso, por su parte, mostr extremas desigualdades,
llevando a la concentracin de la riqueza en un sentido inverso a lo que la expansin de
la produccin requera.
18

Se considera crecimiento neto a una suba del salario real por encima de la mxima del perodo anterior.
Hasta que no se supera esa mxima slo puede hablarse de recuperacin salarial.
19 La Unin Sovitica, cuya economa se hallaba fuera de la esfera de accin del capitalismo y
embarcada en la estrategia stalinista del "socialismo en un solo pas", no se vio afectada por la "Gran
Depresin". La Segunda Guerra Mundial s tuvo un fuerte impacto en la URSS, aunque su triunfo sobre el
nazismo en Europa Oriental le proporcion un rea de influencia propia en la posguerra.

16

Estos sntomas no fueron visualizados como problemticos por los

contemporneos, ms all de los naturales ajustes y desajustes de la economa liberal,
regulada por el sacrosanto "dejar hacer, dejar pasar". La expansin del crdito apareci
como una solucin lo suficientemente sencilla para compensar los desequilibrios
temporales del sistema. Es que se haba vivido la reconstruccin de posguerra y luego la
expansin de los aos veinte como el reflejo de un sistema capitalista sano y dinmico,
capaz de superar de manera rpida los contratiempos ocasionados por la Gran Guerra
y sus secuelas.
Cuando se inici el espiral depresivo en 1929, nadie -o casi nadie- pens en una
catstrofe, la f en el catecismo liberal fue fatal. La falta de disposicin para cambiar el
rumbo de la poltica econmica hizo que la respuesta demorara demasiado y esto hizo
que la depresin fuera ms intensa y duradera.
Ante la gravedad de la situacin, despus de 1930, se apel a recetas
proteccionistas y este tipo de medidas que se generalizaron, como una verdadera
reaccin en cadena, condujo a una desorganizacin completa de la red de intercambios
mundiales. En los tres primeros meses de 1931, el total del comercio internacional haba
descendido a menos de dos tercios del valor alcanzado en el primer trimestre de 1929.
Varios pases fuertemente afectados por la cada de los precios de sus productos
primarios, como Argentina, Australia y Chile, abandonaron el patrn oro y otros,
aunque nominalmente lo seguan, haban suspendido en realidad los pagos en metlico.
Sin un patrn internacional comn, los valores de las monedas fluctuaron sin
sentido, en respuesta a la oferta y la demanda, influidos por la fuga de capitales y los
excesos del nacionalismo econmico. Esta quiebra del sistema multilateral de comercio
y pagos dio lugar a mecanismos totalmente heterodoxos como los sistemas de
preferencia imperial y los convenios bilaterales.
El resultado de estos procesos fue la conformacin de reas bien definidas a
nivel mundial, de acuerdo a la moneda con la que se poda comerciar: el rea del dlar,
el rea de la libra y -hasta el decreto de inconvertibilidad del franco- el rea del oro.
El problema ms grave se originaba en aquellos pases que deban triangular, o
sea, vender en un rea y comprar en otra. Era el caso de algunos pases latinoamericanos
de zonas templadas, incluido Uruguay, que exportaban bienes primarios en el rea de la
libra pero deban adquirir gran parte de sus materias primas, combustibles, ciertos
bienes de consumo duradero y maquinaria en el rea del dlar.
La cada drstica del comercio internacional entre 1929 y 1932 indujo cadas
similares, en la produccin definindose as las caractersticas ms generales de la
"Gran Depresin": su carcter mundial, su intensidad, la enorme contraccin del
comercio mundial, la espiral deflacionista y la cada radical del empleo.
Junto a los efectos directamente econmicos, las consecuencias de la recesin,
en el plano de la poltica econmica a largo plazo tambin merecen atencin. Despus
de los primeros meses de estupor, los gobiernos de los distintos estados dejaron de lado
las recetas liberales y decidieron intervenir en la actividad econmica, buscando, en
principio paliar los efectos ms nocivos de la crisis y luego encauzar la produccin y el
consumo nacional lo ms independiente posible de las nefastas influencias externas.
En todos los pases del mundo capitalista se puede constatar, en los aos 30, un
aumento del papel del gobierno en la economa y un cambio gradual en la actitud hacia
la poltica econmica (que despus de la segunda guerra mundial fue denominada la
"revolucin keynesiana"). En los pases de Amrica Latina se realizaron grandes
esfuerzos para desarrollar industrias propias que permitieran sustituir las importaciones
y con ello reducir los efectos negativos de la dependencia exterior sobre la balanza de
pagos.

17

A pesar del intervencionismo estatal, la "Gran Depresin" no lleg a superarse

completamente sino por el inmenso proceso de destruccin de recursos y vidas que
signific la Segunda Guerra Mundial. Durante su transcurso la produccin mundial
creci, como consecuencia del esfuerzo blico. La industria norteamericana, por
ejemplo, alcanz tasas de crecimiento superiores al 15% anual.
En todos los pases la intervencin estatal en la economa se profundiz para
organizar el racionamiento de productos esenciales, la distribucin de materias primas
segn las prioridades blicas y la reorientacin de la mano de obra hacia actividades
vinculadas directa o indirectamente con la guerra.
Desde el punto de vista de los pases latinoamericanos que vivan el proceso de
industrializacin sustitutivo de importaciones la guerra tuvo un impacto contradictorio.
Por un lado, la demanda de alimentos y materias primas gener un incremento de los
precios internacionales de los mismos, lo que sumado a las dificultades de importar
productos de Europa y otros pases involucrados en el conflicto, dio por resultado
balances comerciales favorables; esto, a su vez, provey a las economas de divisas
capaces de estimular el impulso industrializador concretado en los aos treinta. Pero,
como contrapartida, se debi soportar la escasez de materias primas, combustibles y
maquinarias esenciales para la produccin, generndose en consecuencia un crecimiento
interesante slo en aquellos sectores que tenan menos dependencia de los insumos
externos y una base tecnolgica ms sencilla.
En la dcada siguiente a la finalizacin de la guerra la propia magnitud de la
tarea de reconstruccin concedi a los estados un papel cada vez ms destacado y
necesario en la vida econmica y social. Y no slo en los pases que haban sufrido la
destruccin de la guerra (Europa, Japn), incluso en los Estados Unidos se aprob la
Employment Act de 1946, que creaba el Consejo de Asesores Econmicos del
Presidente y comprometa al gobierno federal a mantener un alto nivel de empleo. El
Estado Juez y Gendarme haba pasado a ser una institucin del pasado.
La necesidad de la planificacin y la construccin institucional en el plano de la
economa internacional tambin fue asumida ya desde antes de terminar la guerra. En
agosto de 1941, en una reunin llevada a cabo a bordo de un acorazado Roosevelt y
Churchill firmaron la "Carta del Atlntico", en la que comprometieron a sus respectivos
pases a emprender la instauracin de un sistema multilateral de comercio, en lugar del
bilateralismo predominante desde la dcada de 1930. Los vientos parecan propicios
para poder cerrar un perodo, iniciado con la Primera Guerra Mundial, cuya
manifestacin ms visible haba sido la desintegracin econmica mundial.
En 1944, durante la conferencia internacional realizada en Bretton Woods se
concretaron las bases para la creacin de dos instituciones internacionales que ocuparn
un papel fundamental en el funcionamiento del nuevo orden: El Fondo Monetario
Internacional (FMI) y el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF).
Fracas el intento de crear una Organizacin Internacional de Comercio (OIC) que
estableciera las reglas "para el comercio justo entre las naciones" y en su lugar naci
una institucin mucho ms modesta en sus objetivos como el GATT (Acuerdo General
sobre Aranceles y Comercio). Los firmantes se comprometan, como un paso inicial
hacia el multilateralismo, a extender la clusula de la nacin ms favorecida a los dems
(es decir no discriminar a naciones), reducir los aranceles, no recurrir a restricciones
cuantitativas (cuotas) y eliminar las existentes.
A pesar de los negativos presagios de mediados de la dcada de 1940, bajo el
liderazgo de los Estados Unidos de Amrica, la economa mundial se logr reestructurar
en funcin de los principios del sistema capitalista y a partir de la dcada de 1950 vivi,
en torno a los pases industriales del mundo, el ms largo perodo de crecimiento

18

ininterrumpido con las tasas de crecimiento ms altas de la historia. El crecimiento

medio del PBI mundial por habitante desde 1950 hasta 1973, alcanz el 4,5% anual.
Sin embargo, la economa mundial mostr -tambin como nunca- un
extraordinario crecimiento de la desigualdad entre los pueblos del mundo. El contraste
entre la riqueza del "Norte" y la miseria del "Sur" fue tambin parte de la historia
econmica de la posguerra.
La "nueva edad de oro del capitalismo", fue el resultado de un cambio
fundamental en las relaciones de intercambio internacional, un nuevo patrn de
comercio intraindustrial sustituy al predominante hasta 1930, de carcter
fundamentalmente interindustrial. 20
Esto dificult extraordinariamente las posibilidades de insercin de las
economas perifricas, incapaces de competir en productividad con las potencias
econmicas que se movan en la frontera tecnolgica.
El carcter dependiente y perifrico de la economa uruguaya qued
claramente de manifiesto cuando la crisis econmica mundial hizo inviable el modelo
de insercin que haba perfilado desde fines del siglo XIX.
El conjunto de medidas adoptadas por el Consejo Nacional de Administracin
entre 1930 y 1932 instauraron las bases de la respuesta nacional al impacto de la crisis
internacional, pero fue la poltica econmica del terrismo la que erigi un conjunto de
instituciones reguladoras del sector externo y del sector financiero de la economa
uruguaya cuyo objetivo inmediato fue paliar la crisis, pero que determin cambios tan
sustanciales de los precios relativos en la economa, que con su permanencia en el
tiempo fue configurando un nuevo modelo econmico. 21
La Segunda Guerra Mundial y la inmediata posguerra ofrecieron al Uruguay la
posibilidad de acumular divisas producto de una demanda internacional exagerada por
las condiciones blicas y una consecuente coyuntura favorable en los trminos de
intercambio. Pero esta situacin cambi en la dcada de 1950 y puso al pas en una
difcil encrucijada pues el comercio por s solo crea ganancias de una vez y para
siempre y lo que queda como fuente del crecimiento es el cambio tecnolgico y el
aumento de la productividad en ramas que encuentren una rpida expansin de la
demanda. 22
En ese terreno el Uruguay no consigui, a pesar de la activa intervencin del
Estado, superar los problemas fundamentales que afectaban a su estructura productiva.
La regulacin estatal, que pudo redistribuir los ingresos, en base a privilegiar la
produccin manufacturera local y la expansin del mercado interno, mostr una escasa
capacidad de respuesta cuando la coyuntura internacional cambi despus de la
reconstruccin de Europa. Los instrumentos utilizados por el neobatllismo mantuvieron
una proteccin indiscriminada, sin exigir contrapartidas. Esta situacin no permiti
promover, a travs de estmulos selectivos, un patrn de especializacin productiva
20

Se denomina "comercio interindustrial" aquel en que se efectiviza el intercambio de bienes primarios por
secundarios, dando por resultado una complementariedad productiva entre pases con estructura econmica
distinta. Por patrn de "comercio intraindustrial" se define una forma de intercambio en que predominan los
bienes provenientes del mismo sector productivo (especialmente la industria). Esto da por resultado un
incremento del comercio entre pases con estruturas econmicas similares. El patrn de comercio
interindustrial foment el intercambio norte-sur. El patrn intraindustrial dise flujos de intercambio nortenorte y sur-sur .
21
Al hablar de precios relativos nos referimos a la relacin de precios entre bienes producidos en el pas
y en el exterior o entre bienes producidos por distintos sectores de la economa nacional.
22
Brtola, L. (2000) Ensayos de Historia Econ{omica. Uruguay en la regin y el mundo 1870-1990. Trilce.
Montevideo. p. 107.

19

capaz de alcanzar niveles de competitividad que ofrecieran la posibilidad de reinsertar al

pas en las nuevas condiciones de la economa internacional.
4.2. El desempeo econmico global
Los dos modelos de crecimiento definidos, estn separados por una crisis y
posterior recuperacin en los aos que van desde el impacto de la Gran Depresin hasta
el fin de la Segunda Guerra Mundial. Salvando algunas oscilaciones coyunturales,
puede observarse que entre 1931 y 1944 el producto est estancado, a pesar de las
activas medidas de intervencin econmica definidas e implementadas desde el Estado.
Esta constatacin, sumada a las ya sealadas acerca del primer batllismo y los efectos
de la Primera Guerra Mundial, interpela seriamente la visin generalmente aceptada
segn la cual el Uruguay siempre se habra beneficiado de las desgracias ajenas. Las dos
guerras y la Gran Depresin no fueron beneficiosas para la economa uruguaya a juzgar
por el desempeo econmico que exhiben las ya mencionadas recientes estimaciones
del PBI uruguayo.
Estos tres desastres en la economa y la sociedad mundial en el perodo que
Hobsbawn bien llam era de las catstrofes, afectaron al Uruguay de forma diferente,
de acuerdo a las transformaciones que se venan operando en la estructura econmica
del pas y en sus polticas econmicas.
Durante la Primera y la Segunda Guerra Mundial los precios de los productos
exportados tuvieron una enorme alza. En el primer caso, con un sector interno todava
muy dbil y una economa muy abierta, las ganancias extraordinarias obtenidas por el
sector exportador no se transfirieron a la economa en su conjunto. No hubo medidas del
Estado para concretar esa transferencia. 23
En cambio, al estallar la Segunda Guerra Mundial el pas era muy diferente, con
un sector interno muy desarrollado, una industria dinmica y un Estado que vena
controlando el comercio exterior desde que se hicieron sentir los efectos de la crisis de
1929. Parte de las ganancias obtenidas por el sector exportador fueron transferidas al
desarrollo de la industria, la agricultura y los servicios y a una poltica de mayor
equidad distributiva, posibilitando la concrecin de un nuevo modelo.
Este modelo, se constituye en factor explicativo bsico del tercer escenario de
crecimiento identificado (1944-1957). El mismo se corresponde, como se ha dicho
implcitamente ms arriba, con la culminacin de un importante proceso de cambio
estructural (variacin de la participacin sectorial en la generacin de la riqueza).
Como respuesta a las restricciones impuestas al modelo agro-exportador,
primero por sus propias limitaciones y luego por el impacto de la Gran Depresin, se
pusieron en prctica en el pas una serie de medidas de poltica econmica que, en el
marco de un mercado mundial desestructurado y hostil, permiti capear el temporal
dinamizando actividades vinculadas al mercado interno, operndose un embrionario
proceso de diversificacin productiva. A este fenmeno se lo ha denominado
industrializacin sustitutiva de importaciones.
La industria cobr entonces importancia como actividad capaz de procesar
materias primas nacionales e importadas, ahorrando divisas y generando una
reactivacin econmica general y convirtindose, desde entonces, en el sector ms
dinmico. Por supuesto que la dependencia natural de este sector respecto a los
insumos energticos, tecnologa y ciertas materias primas extranjeras, impuso un fuerte
grado de intervencionismo estatal para ahorrar divisas, priorizar su gasto y fomentar la
23

Medidas tales como el control de cambios, el contralor del comercio exterior y los impuestos a las
ganancias extraordinarias no eran parte del arsenal de medidas de poltica econmica al uso en la poca.
S lo seran en los aos treinta.

20

actividad manufacturera. A la sombra de estas inevitables medidas naci y se

desarroll una poltica industrial en la cual el proteccionismo pareci ser la clave.
Esta tercera fase de crecimiento tambin se corresponde con la culminacin de
un importante proceso de construccin institucional (establecimiento de reglas y
mecanismos que modelan el comportamiento de los agentes) orientada a la regulacin
econmica, cuyo origen puede remontarse hacia fines de los aos veinte en el marco de
un segundo impulso batllista 24 , y ms definidamente a partir de 1931 cuando el
establecimiento del control de cambios marc el punto fundacional de un conjunto de
reglamentaciones del comercio exterior que se iran completando en el curso de los
treinta y los cuarenta.
Este proceso de construccin institucional fue abarcando un conjunto creciente
de aspectos del proceso econmico (el comercio exterior, la industria, el mercado
laboral, la comercializacin interna de algunos bienes) hasta completar un denso
andamiaje regulatorio. En este sentido la aprobacin de los Consejos de Salarios en
1943 marca un momento destacado del mencionado proceso. Observado hoy en el largo
plazo, puede sealarse que su instalacin en 1944 fue la culminacin de la transicin
que se iniciara en 1913-1914 ante la crisis del primer batllismo y tomara un rumbo ms
definido a partir de 1931. Aunque resulte en principio extrao, dada la firme oposicin
que Terra present frente a las medidas econmicas del gobierno democrtico que
antecedi a su dictadura, puede decirse que la poltica econmica del terrismo no se
sali del cauce delineado desde fines de los aos veinte. Por el contrario confirm y
profundiz la tendencia preexistente pautada por las crecientes atribuciones regulatorias
del Estado sobre la economa y por el estmulo a la diversificacin productiva. 25
Consideramos que 1943-1944 es un momento culminante de una transicin iniciada en
1913-1914, y tambin el punto inaugural de un nuevo modelo, que se configurara
plenamente durante el neobatllismo (1947-1958), y que cabe caracterizar como
industrialista, pro-agrcola y redistributivista.
Esos aos 1943-1944 son aos bisagra no slo desde el punto de vista de la
transicin de modelos sino tambin desde el punto de vista del desempeo econmico
global del pas. En la segunda mitad de la dcada de 1930 el fuerte crecimiento
industrial permiti la recuperacin hasta 1939 de la economa uruguaya del duro golpe
de la crisis de los primeros aos treinta. La Segunda Guerra Mundial fren esta
tendencia, pero desde 1944 (en que se supera en forma consistente y duradera el PBI de
1939) se inicia una nueva fase de crecimiento econmico que llegara hasta 1957.
La economa uruguaya exhibi en estos aos de crecimiento con redistribucin
del ingreso, un fuerte dinamismo interno, base del buen desempeo global en un
contexto de estancamiento agropecuario. Efectivamente nuestros datos muestran que el
grado de apertura externa de nuestra economa (la relacin entre PBI global y comercio
exterior) cae notoriamente durante estos aos.
La contrapartida de este cerramiento, est en el creciente dinamismo interno que
la economa uruguaya adquiere. Este dinamismo est dado por el impulso
industrializador y el peso cada vez mayor del pequeo mercado interno, en el marco de
una redistribucin de ingresos que alcanz a los sectores populares urbanos especialmente aquellas ramas de actividad en que la organizacin sindical permiti
aprovechar los mecanismos de negociacin salarial obligatoria instalados a partir de
1944- elevando su poder adquisitivo y, consecuentemente, su nivel de consumo.

24

Jacob, R. (1986) El reformismo y sus impulsos. D.T. N 36. CIEDUR. Montevideo.

No es el caso de la poltica social. En ese aspecto, como veremos ms adelante, el terrismo contrasta
notoriamente tanto con el primer batllismo como con el neobatllismo.
25

21

Sin embargo, el modelo encerraba una limitacin y una contradiccin que

resultaran insuperables y lo conduciran a su fracaso: la dimensin del mercado interno
que haca de la proyeccin exportadora la nica alternativa viable para un desarrollo
industrial sostenible- y la estrecha relacin del proceso de industrializacin con el
desempeo del sector agropecuario. Detrs de la interesante dinmica que mostraba la
industria manufacturera se esconda una gran dependencia de las importaciones, lo que
implicaba necesidad de divisas para satisfacer los requerimientos del sector
(combustibles, maquinarias, etc.). El xito y la sustentabilidad del modelo estaban
ligados a los logros de productividad y a la dinmica del sector exportador, en el que el
estancamiento ganadero se mostraba como una restriccin difcil de superar. En la
medida en que el sector manufacturero no conquist niveles de competitividad al nivel
internacional, entre otros motivos, por el efecto nocivo de la forma en que se practic el
proteccionismo, slo poda mantenerse esa dinmica con una permanente transferencia
de ingresos desde el sector primario exportador.
En la segunda mitad de la dcada de 1950 una nueva coyuntura internacional, en
que los precios de nuestros productos exportables cayeron, puso a prueba el modelo de
crecimiento hacia adentro. La restriccin externa se volvi un obstculo difcil de
sortear con la escasa dinmica tecnolgica que haba desarrollado la industria
sustitutiva de importaciones y el estancamiento agropecuario.
La serie del PBI nos muestra al ao 1957 como la cima luego de la cual se dibuja
una cada y el inicio de una fase de estancamiento del PBI por habitante que recin se
superara en la segunda mitad de la dcada de 1970. La cantidad de bienes a disposicin
de la poblacin hizo difcil el reparto pactado del excedente y por ello ya no fue posible
mantener la estabilidad socio-poltica derivada de aquel acuerdo bsico. La disputa por
mantener derechos conquistados y/o privilegios obtenidos provoc tensiones sociales y
polticas. El modelo se encontr por aquellos aos con su propia crisis y se mostr,
luego de variados y dispares intentos, incapaz de superarla.
4.3. Poblacin y nivel de vida
Como el pas no cont con censos de poblacin entre 1908 y 1963, todas las cifras
que podemos manejar para el perodo 1930-1955 son naturalmente estimaciones. 26
En los aos extremos de nuestro perodo, la poblacin del Uruguay pas de
1:700.000 habitantes a algo menos de 2:500.000, lo que era reflejo de un enlentecimiento
del crecimiento, con una tasa media anual del 1,4%. El cese de los flujos migratorios y la
baja tasa de natalidad explican esta dinmica de la poblacin uruguaya. La pirmide por
edades de la poblacin se vio profundamente modificada por el efecto de estos fenmenos.
Mientras que a comienzos de siglo los menores de catorce aos constituan el 41% de la
poblacin, en 1963 ese porcentaje haba cado al 28% y los mayores de sesenta aos
haban pasado en el mismo lapso del 4% al 12%. La poblacin uruguaya envejeca
notoriamente.
El grado de urbanizacin y la macrocefalia capitalina, ya sealadas, adquirieron
magnitudes asombrosas para un pas perteneciente al continente latinoamericano. En 1932,
Montevideo tena ms de medio milln de habitantes, algo menos del 30% de la poblacin
del pas, hacia 1942 alcanzaba a 800.000 habitantes, el 33% del total y en el censo de 1963,
la poblacin de la capital era de 1.260.000 habitantes, representando ms del 45% de la
poblacin uruguaya. Esta constatacin revela una intensificacin de la migracin campociudad, alentada por la secular expulsin de brazos desde las explotaciones agropecuarias y
26

Una vez ms recurrimos a Pereira y Trajtenberg (1966) op.cit y los estudios de Adela Pelegrino, idem.

22

la expectativa de conseguir trabajo en el incipiente sector industrial o en los servicios, que

acompaaban el crecimiento de Montevideo.
La poblacin rural y en forma paralela el empleo rural- creci lentamente,
llegando a su mximo en 1951 debido a los incentivos a la agricultura impulsados por el
neobatllismo. Desde entonces, el nivel de empleo en el campo declin en cifras absolutas
y, aunque el crecimiento de la industria y los servicios fueron capaces de absorber parte de
los migrantes internos, la administracin pblica pudo haber sido tambin una posible
solucin ocupacional.
En lo que respecta al nivel de vida, tal como sealbamos en la primera parte del
trabajo, al utilizar como indicador indirecto la evolucin del salario real, slo se cuenta con
datos urbanos. El desempeo salarial entre 1930 y fines de la dcada de 1950 muestra un
marcado deterioro durante los aos treinta y una mejora importante en la segunda
posguerra. La cada de los aos treinta tiene como explicacin la poltica econmico-social
que instrument el terrismo para enfrentar los efectos de la crisis mundial. Esta compresin
de los salarios ofreci, asimismo, la posibilidad de un proceso importante de acumulacin
en el pujante sector industrial de la economa.
El importante crecimiento de los salarios en la posguerra se dio en el marco de un
fuerte proceso de cambio estructural en la economa uruguaya (el crecimiento acelerado de
la industria) y a travs del funcionamiento de una institucin como los Consejos de
Salarios que ofici de pieza clave de la regulacin salarial desde su creacin en 1943. Entre
1946 y 1950, la tasa de crecimiento del salario real fue del 7,9% anual, la ms alta de la
historia del pas. Esta dinmica fue el resultado de un conjunto de arreglos institucionales
que se articularon dificultosamente, pero que permitieron sensibilizar la evolucin de los
salarios nominales a la evolucin de los precios internos y, an ms, aventajarlos hasta
1950. A partir de entonces, se puede constatar un relativo estancamiento del poder de
compra de los asalariados uruguayos, aunque manteniendo el alto nivel alcanzado en los
aos anteriores.
El salario real pblico tiene un desempeo similar al explicitado en el prrafo
anterior, hasta el fin de la Segunda Guerra mundial. Desde entonces, adelantndose una
dcada a los salarios privados, muestra un estancamiento, especialmente en los niveles
salariales inferiores de la escala. El fenmeno, paralelo al crecimiento del nmero de
funcionarios pblicos, podra interpretarse como un aumento de la masa salarial en
desmedro de la calidad del salario en el sector pblico.
A pesar de las dismiles situaciones que pudieron desarrollarse dentro de los
sectores asalariados, puede sealarse que el Uruguay alcanz hacia 1950 niveles de
bienestar comparables a algunos pases desarrollados.
El comportamiento de algunos indicadores indirectos de la distribucin del ingreso
permiten completar la imagen de los niveles de bienestar social al promediar el siglo XX.
La relacin entre salarios y renta de la tierra se mantiene estable y la relacin salariosalquileres evoluciona muy favorablemente a los primeros a partir de la dcada de 1940;
tambin puede manejarse como muestra de una distribucin ms equitativa del ingreso la
menor dispersin salarial 27 evidenciada tanto entre diferentes categoras de empleados y
obreros, como entre el salario masculino y el femenino. 28
Sin embargo, a medida que avanzaba la dcada de 1950 la poltica redistributiva
del neobatllismo choc con el estancamiento del producto, y ello condujo a progresivos
27
28

Diferencia entre los salarios percibidos por diferentes categoras de asalariados.

Brtola, L (2000) op.cit.

23

enfrentamientos, entre los distintos agentes sociales, por la apropiacin del menguado
excedente. Desde el campo creca la protesta por la exaccin de la que decan ser objeto
los autodenominados productores de la riqueza nacional (lase ganaderos) como
resultado del contralor del comercio exterior y, en particular, de la aplicacin del
sistema de cambios mltiples. Desde tiendas patronales se fueron agudizando las
crticas a los Consejos de Salarios, culpando a esta institucin de la prdida de
competitividad del sector y de la espiral inflacionaria que comenzaba a desarrollarse.
Todos estos eran sntomas de que los mecanismos de regulacin no encontraban margen
de accin en el nuevo escenario de estancamiento.
5. ENFOQUE SECTORIAL (1900-1957)
5.1. Agropecuaria
Asistimos en la primera mitad del siglo XX a un proceso de diversificacin
econmica que hace que la principal actividad, la agropecuaria, pierda peso relativo en
la estructura del PBI (de representar ms de la mitad de este antes de 1930 pasa a menos
de un tercio en 1955). La razn radica en el progresivo estancamiento de la ganadera,

EXISTENCIAS GANADERAS
(millones de cabezas)
Vacunos
Ovinos Unidades ganaderas
1900
6.8
18.6
10.5
1908
8.2
21.5
12.5
1916
7.8
11.5
10.1
1924
8.4
14.4
11.3
1930
7.1
20.5
11.2
1937
8.3
17.9
11.9
1943
6.3
15.4
9.4
1946
6.8
19.6
10.7
1951
8.1
23.4
12.9
1956
7.4
23.3
12.1
Fuente: Bertino-Tajam, D.T.3/00 y Censos Agropecuarios.

cuya tasa de crecimiento anual en este medio siglo es slo del 1,1 %, mientras que la
agricultura crece al mismo ritmo que el PBI en su conjunto (3,4%), aumentando su
participacin en el total del agro desde 15% en 1900 a 38% en 1955. El estancamiento
ganadero es atribuible a la produccin exportable, principalment la de carnes. En
cambio, las actividades ms intensivas como lechera, porcinos y aves registran, un
crecimiento continuo.
Se debe remarcar la incidencia del estancamiento ganadero en el proceso
econmico del pas porque el 90% de los recursos naturales le eran dedicados y por su
papel primordial en la generacin de excedentes con relacin al comercio exterior. En el
caso de la carne adems, el mercado interno fue absorbiendo una parte cada vez ms
grande de la produccin: en las primeras tres dcadas del siglo el consumo interno se
situaba en torno al 30% y hacia fines de la dcada de 1950 alcanzaba el 60%.

54

6.2. El avance de la regulacin a partir de los treinta

Con respecto al sector agropecuario las medidas impulsados por el
CNA estn enmarcadas dentro de las lneas sealadas al describir la poltica hacia el
agro al final de los aos veinte. El rgimen terrista continu con este tipo de polticas.
La creacin del Ministerio de Ganadera y Agricultura en 1935 es la expresin
institucional de la prioridad que el rgimen asign al sector agropecuario. En su rbita
funcionaron diversos organismos de estmulo a la produccin.
Ante los efectos de la crisis sobre el agro, y teniendo en cuenta el apoyo prestado
por los ganaderos al golpe de estado, se rebaj la contribucin inmobiliaria rural, se
suspendi la amortizacin de los prstamos contrados por los ganaderos con el Banco
Hipotecario y, lo que fue muy favorable para los exportadores, se devalu la moneda
(1935 y 1938) y se les fij un tipo de cambi ms favorable que el establecido por el
CNA.
Fue notorio el aumento gradual de la intervencin estatal en la comercializacin
de la produccin. En 1935 se firm un Convenio comercial con el Reino Unido
(Convenio Cosio Runciman) que reabri el mercado britnico a las carnes
uruguayas. 81 Adems se firmaron acuerdos comerciales de canje con Alemania e Italia.
A partir de 1939 se centraliza en el Ministerio de Ganadera, del que pasa a depender la
Comisin de Carnes, todo lo relativo a su exportacin.
Cuando, en 1941, se establece el Contralor de Exportaciones e Importaciones, el
sector ganadero ser particularmente afectado. A travs del mismo y en complemento
con el Control de Cambios y el sistema de cambios mltiples, cuyo funcionamiento
veremos unas lneas ms abajo, el Estado puso en marcha, particularmente durante el
neobatllismo, una importante transferencia de recursos desde el sector agropecuario
hacia otras actividades productivas (polticas pro-agrcolas e industrialistas). Adems,
durante la Segunda Guerra se establece, con la enconada oposicin de los ganaderos, un
gravamen al mayor valor de los productos exportados, cuya recaudacin se destinaba al
abaratamiento de los productos de primera necesidad.
Bajo el neobatllismo se impuls una poltica de fuerte impulso estatal al
desarrollo de la agricultura
(fijacin de precios sostn, tipos de cambio
preferenciales, facilidades para la importacin de maquinaria agrcola, crditos a bajo
inters). Con relacin a la colonizacin agrcola, el neobatllismo se hizo cargo de los
planes del primer batllismo: en 1948 fue creado el Instituto Nacional de Colonizacin.
En los hechos, este despleg entre 1948 y 1958 un tibio impulso a la desconcentracin
de la propiedad de la tierra y a la colonizacin agrcola y ganadera de zonas poco
explotadas. Desafiada por el firme rechazo de las gremiales ganaderas, su accin se vio
seriamente limitada, por la escasez de los recursos con los que se la dot. Respecto a
los arrendamientos, en base a la ley de 1942, sobre crdito para mejoras en los predios
rurales se aprob la ley de 1954, que estableca diversas medidas de proteccin al uso
del suelo, el derecho de los arrendatarios a hacer uso de esos crditos y a la
indemnizacin por parte de los propietarios por la mejoras realizadas.
La preocupacin por el estancamiento ganadero se manifest en forma
permanente: En la elaboracin del Plan Agropecuario Nacional de 1947, realizado en la
81

Los convenios de Ottawa suscritos en 1932 por Inglaterra y las (ex)colonias y dominios del viejo
Imperio Britnico haban otorgado la prioridad para el abastecimiento del mercado britnico. Una vez que
estos pases colocaban toda su produccin exportable, slo si la demanda britnica quedaba insatisfecha
se completaba mediante compras a frigorficos establecidos en otros pases no firmantes del acuerdo,
estableciendo para ello un sistema de cuotas porcentuales calculadas en base a las importaciones
britnicas de 1929-1930.

55

rbita del Ministerio de Ganadera, pasando a depender al ao siguiente del Instituto

Nacional de Colonizacin. En la solicitud del gobierno a la FAO y al Banco Mundial
para el envo de una misin de especialistas (que entregaron su informe en 1951). En el
viaje de expertos uruguayos a Estados Unidos, Australia y Nueva Zelandia. Este
proceso iba a culminar en la elaboracin del Plan Agropecuario Nacional que ser
financiado por el Banco Mundial.
En relacin al sector industrial el CNA retom la tradicional apuesta
proteccionista del batllismo, elevando aranceles y estableciendo prohibiciones para la
importacin de productos competitivos con la produccin nacional. Adems de estas
restricciones a la oferta de productos extranjeros, la promocin de la produccin
nacional fue complementada por el lado de la demanda, a travs del uso de la etiqueta
producto nacional en el marco de una campaa pblica desplegada al efecto. Tambin
se volvi al expediente de los privilegios industriales para promover el desarrollo de
nuevas iniciativas y la modernizacin de las existentes, aprobndose en 1930 una nueva
ley al respecto. El establecimiento en 1931 del Control de Cambios, abrira un nuevo eje
para la promocin de la industria, en tanto el Estado contara a partir de entonces con
un instrumento que le permita asignar el cambio, imprescindible para las importaciones
que la industria requera, de acuerdo a algn orden de prioridades.
La creacin legal de ANCAP en 1931, tena fuertes conexiones con la poltica
industrial. La cuestin de la energa y la dependencia del suministro de combustible por
parte de las multinacionales del petrleo era un verdadero cuello de botella para el
desarrollo de la industria, con repercusiones importantes sobre la balanza de pagos del
pas. En 1932 se haba dado un paso de importancia en materia energtica al inaugurarse
la usina termoelctrica Jos Batlle y Ordez productora de electricidad en base a
carbn y fuel-oil. Que luego el Estado se dotara de una empresa destinada a importar,
refinar y distribuir por s mismo el combustible, marcaba una decisin significativa para
la superacin del problema. Adems la instalacin y puesta en funcionamiento de la
empresa en los aos siguientes sera, por s mismo, una contribucin de importancia a la
produccin industrial.
El terrismo no rompi en este, como en muchos otros campos de la poltica
econmica, con la lnea de promocin industrial desplegada por el CNA, an cuando el
advenimiento de la dictadura estuvo fuertemente asentado en el apoyo del sector
ganadero a travs de sus expresiones gremiales y polticas. Ampliando los antecedentes
en materia de privilegios industriales, por ley de 1935 se concedieron nuevas
franquicias para instalacin de nuevas fbricas y reformas de las existentes. En cuanto a
la poltica energtica, muy vinculada como dijimos a la industrial, se continuaron las
obras que en 1935 culminaron con la puesta en marcha de la refinera de ANCAP, an
cuando se estipularon algunas medidas que limitaron la capacidad operativa de la
empresa en el mercado nacional 82 . A ello se sum una nueva apuesta: la generacin de
energa elctrica por medios hidrulicos (en 1937 inici la contruccin de la represa de
Rincn del Bonete.
El Control de Cambios no slo no fue eliminado, sino que en 1934 se le agreg
el Contralor de Importaciones, fortaleciendo de esa forma la capacidad de regulacin
82

Por ley de 1935 (conocida como ley Baltar por el apellido del diputado riverista que la propuso y
promovi) se les prohibi expresamente a los directorios de los entes autnomos el establecimiento de
nuevos monopolios. Con ello, luego de fuertes presiones de las empresas petroleras multinacionales, se
pona una traba a la concrecin del monopolio de la distribucin de combustible previsto en la ley de
creacin de ANCAP. Ms all del caso concreto, esta ley era un seal, de la lnea que seguira la poltica
econmica del terrismo en relacin al rol econmico del Estado: la tendencia estatizadora se detena,
mientras que los instrumentos regulatorios continuaran incrementndose.

56

estatal respecto al monto y al tipo de productos que se importaban. Cuando en 1941 se

estipulase el Contralor de Exportaciones e Importaciones, se completara el conjunto de
organismos y reglamentaciones a travs de los cuales el Estado desplegara en los aos
siguientes una cada vez ms afinada regulacin del comercio exterior y, por medio de
ella, una creciente transferencia de recursos orientada al estmulo de la diversificacin
productiva y de la distribucin del ingreso. En el momento de su instalacin el
Contralor busc asegurar el abastecimiento regular de materias primas importadas para
la industria y la proteccin de los productos nacionales, mediante el manejo de la
disponibilidad del cambio y de los permisos de exportacin e importacin.
De esta forma, entre 1931 y 1941 se fueron montando un conjunto de
instituciones regulatorias. Qued configurado un ncleo bsico que se fue completando
en los aos posteriores. Con este instrumental, el Estado uruguayo despleg entre 1943
y 1959, en el arco que va de la transicin democrtica a la crisis del neobatllismo, la
poltica de promocin industrial ms impetuosa que se registra en la historia del pas. La
mayora de los instrumentos desplegados no constituyen originalidades, se trata ms
bien de la multiplicacin y ampliacin del espectro y la potencia de estmulos ya
ensayados desde los aos del primer batllismo y an antes83 . Pero, en el marco de una
capacidad regulatoria del comercio exterior de la que nunca antes haba dispuesto el
Estado uruguayo (que se completara con los efectos que sobre la demanda interna tuvo
la regulacin salarial que veremos ms adelante), los alcances y los efectos de estos
viejos instrumentos de promocin industrial se vieron notablemente incrementados.
En cuanto al sector servicios las polticas estatales a lo largo de todo el perodo
considerado estuvieron orientadas a la diversificacin y expansin de los servicios
brindados a la poblacin de forma pblica, a travs de la prestacin directa por parte de
agencias estatales, con importantes efectos positivos sobre el nivel de vida de los
uruguayos. Con la creacin de UTE en 1931 y los sucesivos incrementos de la
capacidad nacional de generacin y distribucin de energa elctrica, el Estado brind
una creciente cobertura de electricidad domstica y dio un impuso decisivo a los
servicios de telefona. La nacionalizacin de la compaa inglesa de aguas corrientes
(1947) y la creacin de OSE como empresa estatal encargada de la potabilizacin y
suministro de agua a la poblacin, trajo consigo una mejora y expansin nacional del
servicio.
En materia de transportes, tambin en 1947 el Estado se hizo cargo del
maltrecho servicio de trenes, al nacionalizarse la compaa inglesa y hacerse cargo AFE
de sus bienes y servicios. Lo mismo sucedi con la compaa inglesa de tranvas de
Montevideo y la creacin de la empresa municipal AMDET. Para completar el
panorama de la poltica de expansin de la cobertura estatal de servicios de transportes,
sealemos que en 1951 se produca la estatizacin de PLUNA con lo que el Estado pas
a disponer de su propia lnea area. De esta forma, con la excepcin del nunca
concretado proyecto batllista de creacin de una marina mercante nacional, el Estado
uruguayo cubra parte del espectro de servicios de transporte de la poca.
La poltica del Estado en relacin a los servicios financieros se desarroll en
base a la expansin de las empresas ya creadas en la poca del primer batllismo, aunque
con una envergadura institucional y unas atribuciones acrecentadas. En particular el
83

Exenciones arancelarias para la importacin de maquinarias, repuestos, materias primas e insumos

industriales; exoneraciones tributarias por instalacin o reformas de establecimientos; barreras
arancelarias y prohibiciones de importacin productos competitivos; subsidios, ya fuera directamente
como primas de produccin o por va indirecta a travs de la concesin de tipos de cambio especiales para
la importacin; lneas crediticias preferenciales en el BROU a travs de su Seccin de Crdito Industrial.

57

BROU despleg una creciente accin vinculada no slo a sus actividades

especficamente bancarias sino tambin como ente regulador del comercio exterior y
como autoridad monetaria del Estado uruguayo. La envergadura de la participacin del
BROU en el mercado consolid su papel orientador, ya ganada en el perodo anterior. A
ello vino a sumarse un acrecentado papel como supervisor y regulador de todo el
sistema bancario, incluyendo por tanto a la banca privada.
En relacin a la poltica fiscal el CNA, en medio de la crisis y el dficit fiscal,
estableci nuevos impuestos. En una lnea ms acorde con la tradicin batllista, tambin
se estipul el aumento de la contribucin inmobiliaria rural y del impuesto a la
herencia, as como un acortamiento del plazo a partir del cual se aplicaba el impuesto al
ausentismo llevndolo de 12 a 6 meses. El deterioro fiscal lleg al punto de que en 1932
se decretara la suspensin del pago de la amortizacin (no de los intereses) de la deuda
externa, crendose la Caja Autnoma de Amortizacin para el escalonamiento de su
pago en cinco aos.
Bajo el terrismo, la complicada situacin de las cuentas del Estado perdurara.
Las primeras medidas fiscales adoptadas son una buena muestra de las prioridades de la
poltica impulsada por el rgimen: se reanud el pago de la deuda pblica, al tiempo que
se extendi a los funcionarios municipales el cobro del impuesto a los sueldos.
Bajo el neobatllismo, la poltica fiscal marcara un giro y en cierta forma una
mayor consonancia con los postulados tradicionales del batllismo. El impuesto a las
ganancias extraordinarias de guerra establecido en el curso de la segunda guerra
mundial, es un ejemplo ilustrativo al respecto. En una poca en que el pas se benefici
de acrecidos saldos comerciales acumulados, y con un Estado crecientemente costoso,
los impuestos fueron una parte ms del complejo entramado de mecanismos
redistributivos (entre sectores de la economa y entre niveles de ingreso) desplegados al
servicio de la diversificacin productiva y del sostenimiento de una ampliada cobertura
estatal de servicios pblicos, responsable a su vez de la elevacin general del nivel de
vida experimentado en los aos cuarenta y primeros cincuenta.
Una de las caractersticas que diferencian la poltica econmica de este perodo
respecto al anterior refiere a la modalidad que asume el creciente intervencionismo
estatal en la economa y en particular a la relacin entre el estatismo y la regulacin
econmica. En ese sentido, el sector pblico retom su expansin, pero la innovacin
ms destacada est dada por el establecimiento progresivo de un nutrido conjunto de
instrumentos que establecieron una creciente regulacin econmica por parte del
Estado. He all un signo distintivo de la poltica econmica del terrismo y, ms an, del
neobatllismo 84 , en comparacin con la del primer batllismo.
El comercio exterior, al que ya hemos hecho referencia al considerar las
polticas hacia los sectores agropecuario e industrial, es un mbito privilegiado para
observar este curso de accin. La creacin del Contralor de Exportaciones e
Importaciones marc el punto culminante de una acumulacin institucional iniciada a
comienzos de los aos treinta, que marca, a su vez, una llamativa continuidad en las
polticas del CNA, el terrismo y el neobatllismo con referencia al sector. El primer
punto de este recorrido est dado por la ley que en mayo de 1931 estableci el Control
de Cambios asignndole al BROU el monopolio de las operaciones de compra y venta
de divisas. El segundo paso lo constituy en octubre de ese mismo ao la ley que, para
84

Para el estudio de la poltica econmica del neobatllismo desde esta perspectiva nos ha sido
particularmente til el trabajo indito de Millot, J. (1993) Poltica econmica y regulacin en el perodo
de predominio del quincismo (1943-1955).

58

poder hacer efectivo el control de cambios, estableci el Contralor de Exportaciones.

El tercer paso estuvo dado por el decreto que en agosto de 1934 dispuso la creacin del
Contralor de Importaciones. El cuarto momento fue el establecimiento por ley de
noviembre de 1934 de la Comisin Honoraria de Importacin y Cambios en el marco
del Plan de de Reajuste Econmico y Financiero.
La Ley N 10.000 (del 10/1/41) vino a terminar el edificio, unificando y
completando los organismos y mecanismos antes mencionados al establecer el
Contralor de Exportaciones e Importaciones bajo jurisdiccin del Ministerio de
Hacienda. Las atribuciones de este organismo comprendan: el control de la operaciones
de compra y venta con el exterior, fiscalizando el valor de las mismas, as como su
origen o destino; la concesin de permisos de importacin de acuerdo a cierto orden de
prioridades (materias primas para alimentos indispensables, para la salud y los servicios
pblicos, maquinarias, repuestos, etc.); la asignacin individual del cambio a los
importadores que lo solicitaren contemplando sus necesidades, el volumen de su giro en
el ramo, el personal ocupado, entre otros criterios establecidos; la fijacin del tipo de
cambio para los importadores que lo requeran de acuerdo a los mismos criterios y al
inters que para el Estado presentase el desarrollo de la actividad y la empresa
solicitante, as como para los exportadores al momento de efectivizar el cobro de sus
operaciones comerciales.
De esta forma qued montado lo esencial del mecanismo de regulacin del
comercio exterior que funcionara en adelante, con particular mpetu en los aos
cuarenta y cincuenta (el mismo que comenzara a ser desmontadocon la Ley de Reforma
Monetaria y Cambiaria de 1959). Algunas otras medidas se agregaron en los aos
siguientes, completando e incrementando la capacidad estatal de regulacin. 85
El control del comercio exterior que se mont entre 1931 y 1941 y que estuvo
vigente hasta 1959 funcionaba de la siguiente manera. Los exportadores hacan efectivo
el cobro de sus operaciones de venta al exterior a travs del BROU que liquidaba las
divisas obtenidas al tipo oficial de cambio, entregando al exportador el resultante en
pesos uruguayos. De esta forma el BROU, retena las divisas ingresadas por concepto
de exportaciones y cada ao realizaba una previsin de las divisas disponibles para el
ao siguiente. Una vez deducida la cantidad que se destinara al pago de deuda pblica y
dems obligaciones del Estado en moneda extranjera, daba a conocer la cantidad que
estara disponible para ser distribuida entre los importadores, formulando adems una
asignacin general por monedas y por rubros. De acuerdo a esa distribucin general,
luego la Comisin Honoraria de Importacin y Cambios reciba las solicitudes de
divisas de parte de los importadores y realizaba la asignacin individual de las mismas
agrupndolas por categoras de bienes a importar.
Cabe recordar que como los tipos de cambio eran mltiples, y adems podan
moverse dentro franjas de variacin considerables, tanto los exportadores como los
importadores podan solicitar tipos preferenciales en la liquidacin del cambio, lo que
dio lugar a una compleja variedad de situaciones, fruto tanto de las polticas estatales de
transferencias como de los avatares de la puja intersectorial y de la capacidad de regateo
poltico de los solicitantes.
La poltica monetaria y cambiaria estaba estrechamente vinculada con la
regulacin del comercio exterior. La convertibilidad oro del peso uruguayo suspendida
en 1914 nunca fue restablecida. En noviembre de 1934 se aprueba por ley el ya
mencionado Plan de Reajuste Econmico y Financiero que estableci la Comisin
85

Entre ellas, es particularmente relevante el decreto que en 1947 sistematiz los cambios mltiples al
establecer tres categoras de productos importados.

59

Honoraria de Importacin y Cambios. Con este plan se puso en marcha el primero de

los revalos: aprovechando la elevacin de la cotizacin internacional del oro, con el
mismo volumen del preciado metal en las reservas del BROU, se reajust el valor de
las mismas. Con ello se respald una nueva emisin monetaria que se destin a cubrir
deuda pblica, apoyar al sector exportador y desarrollar polticas de empleo. Se trataba
de una devaluacin de hecho, no declarada, utilizando parte de las reservas del BROU,
en un apartamiento no confeso del patrn oro. La misma ley estableci el Departamento
de Emisin del BROU con el fin de regular la circulacin monetaria.
En 1938 se puso en marcha, tambin por ley, el segundo revalo. Esta vez s
fue alterada la paridad legal del peso uruguayo dando lugar, por otro mecanismo, a una
nueva devaluacin que en este caso fue del orden del 62%. Al mismo tiempo se
autoriz una nueva emisin monetaria destinada a cubrir el dficit presupuestal, a pagar
servicios de deuda y a realizar obras pblicas. En este mismo ao fue aprobada una ley
por la que se reglamentaba la actividad de los bancos privados, con la que se procuraba
el contralor del sistema bancario nacional con el objeto de rodearlo de ciertas garantas
mnimas de funcionamiento. 86 Esta ley ofreci el mecanismo a travs del cual el
Departamento de Emisin del BROU, se fue convirtiendo en el ente rector de la poltica
monetaria en el pas. Sin embargo, el propio texto de la norma limitaba su accionar al
definirlo como asesor del Poder Ejecutivo y por lo tanto, consagrando a este como
mxima autoridad monetaria.
La situacin expansiva del sector financiero, provocada por la Segunda Guerra
Mundial, gener la necesidad de darle ms seguridad al sistema y all se encuentra la
explicacin de las modificaciones que en 1944 se imponen a la ley de 1938, reforzando
el papel de autoridad monetaria del Poder Ejecutivo.
Finalmente, los problemas generados por los flujos monetarios hacia el exterior
en la inmediata posguerra impulsaron nuevas definiciones en cuanto al manejo de los
asuntos monetarios. En 1948 puede decirse que se inicia una nueva etapa en la
organizacin financiera, otorgndosele al BROU un papel ms activo como autoridad
monetaria, esto se expres en un mayor control sobre la actividad de los bancos
privados y el manejo discrecional de los redescuentos para ensayar un control
cualitativo del crdito.
En referencia al mercado de tierras en este perodo se registran algunas
intervenciones puntuales del Estado en la fijacin de los precios de arrendamiento en
situaciones de crisis particularmente graves. As fue que en 1931-32 el CNA estableci
una reduccin en los arrendamientos (rurales y urbanos) que tuvo sucesivas prrrogas
durante el terrismo. De mayor envergadura fue la ambiciosa poltica de fraccionamiento
de la propiedad y colonizacin agrcola que el neobatllismo se propuso impulsar al crear
en 1948 el Instituto Nacional de Colonizacin. Pero, reeditando la experiencia del
primer batllismo, esta poltica de tierras proagrcola y antilatifundista naufrag en medio
de la escasez de recursos con que debi sobrevivir el INC y la resistencia gremial y
poltica presentada por el sector ganadero frente a tales planes.
La intervencin estatal tambin avanz decididamente en la regulacin del
mercado interno de bienes (tanto de consumo como intermedios). En los treinta se
establecieron precios mximos para la leche, la carne, la harina, el pan y el azcar,
subvencionando a los productores. En particular por ley de setiembre de 1939 el Estado
pas a tener una decisiva intervencin en la fijacin de los precios mnimos para los
productores de trigo y mximos para la harina, el pan y algunas pastas. Esa regulacin
86

Sarchaga y Damonte (1971), op.cit.

60

se realizaba a travs de la intervencin directa del BROU en la compra y la venta del

trigo y se complementaba con el otorgamiento de subsidios compensatorios para
asegurar la rentabilidad de los agentes eventualmente afectados por dicha poltica de
precios.
En 1937 se haba creado el Instituto Nacional de Alimentacin Cientfica del
Pueblo con el cometido de intervenir directamente en la provisin de alimentos bsicos
a precios subsidiados. Con ese antecedente en 1947 el sistema de regulacin de precios
de productos de consumo popular llegara a su punto culminante al establecerse el
Consejo Nacional de Subsistencias y Contralor de Precios, sustituto de una anterior
Junta de Subsistencias, que recibi potestades para controlar los precios de los artculos
de primera necesidad e intervenir directamente en el mercado vendiendo ciertos
productos al costo.
Por ltimo, en lo que tiene que ver con el mercado de trabajo, al igual que en el
perodo anterior, en los aos treinta no hubo regulacin salarial propiamente dicha, con
la nica excepcin de la industria frigorfica que tuvo salario mnimo estipulado por ley
sancionada en 1930. Hasta 1943, los salarios de la actividad privada se fijaban en el
libre juego del mercado. A partir de ese ao, con la promulgacin de la ley que
estableci los Consejos de Salarios y Asignaciones Familiares, se mont un complejo
andamiaje institucional al servicio de la regulacin salarial. Los sueldos mnimos de los
empleados pblicos y trabajadores rurales que quedaban fuera del mecanismo de
negociacin tripartita del salario, se fijaban por ley. En los aos cuarenta la regulacin
del costo de la fuerza de trabajo se complet con el antes mencionado control de precios
de artculos de primera necesidad y de los alquileres.
Al considerar los efectos de las regulaciones salariales, sobre el nivel de
vida de la poblacin, no pueden dejar de considerarse la evolucin de las polticas
sociales a lo largo del perodo. Frente a la desocupacin de los primeros aos treinta, el
terrismo promovi la realizacin de obras pblicas (fundamentalmente vialidad y la
represa del Ro Negro) y en trminos ms generales se expandi el empleo pblico.
Adems, el rgimen promovi diversas medidas paliativas de la grave situacin social
(precios tarifados y subsidios, rebajas de arrendamientos, comedores populares,
expendios municipales). Todas estas medidas fueron la contracara del autoritarismo y la
represin impuesta a la accin sindical, dando va libre a la persecucin desplegada por
las patronales, que dej sin defensas a los sectores asalariados frente a la notable cada
del salario real durante la dictadura.
En materia de polticas sociales, tambin bajo el terrismo se desarrollaron
algunas lneas que recogan el legado batllista anterior y seran desplegadas plenamente
en las dcadas siguientes. As por ejemplo la reorganizacin y expansin de la Salud
Pblica, la expansin de las tres ramas de la Educacin Pblica, y la reorganizacin de
la Seguridad Social (1934).
En contraste con lo ocurrido durante el terrismo, bajo el neobatllismo se produce
un fuerte impulso a la elevacin del salario real como mecanismo de ampliacin de la
demanda interna, a su vez requisito imprescindible para el sostenimiento del modelo
industrial que llev adelante. Para ello, en un clima de democracia y de mayor libertad
para la accin sindical 87 tambin se apost, de forma ms decidida, al control de precios
87

Al respecto debemos cuidarnos de caer en exageraciones por oposicin de la democracia recuperada en

1943 con el autoritarismo terrista desplegado entre 1933 y 1938. Por ello vale traer a colacin las
acciones de represin y persecucin contra los trabajadores organizados que se produjeron en varias
ocasiones durante el perodo neobatllista. Especialmente relevantes fueron los episodios registrados en
1947, 1951, y 1952.

61

de los artculos de primera necesidad, a la creacin de empleo pblico y a la expansin

de la legislacin laboral y social.
Vista la legislacin laboral y social a lo largo de todo el perodo considerado
puede constatarse un persistente crecimiento de la misma, a pesar de algunos pasos
atrs, en particular durante el terrismo, que resultaron episdicos vistos en el conjunto.
En todo este recorrido, el establecimiento de los Consejos de Salarios por ley de
1943 es especialmente importante: el Estado cont con una institucin a travs de la
cual pudo concretarse una fuerte intervencin en el mercado de trabajo por medio de la
regulacin salarial. La ley asign a estos consejos la fijacin de un salario mnimo que
asegurase la satisfaccin de las necesidades fsicas e intelectuales, a travs de la
negociacin de las partes con la mediacin del Estado. Los Consejos tenan un
funcionamiento descentralizado, habiendo tantos como ramas de actividad se
reconociesen (llegaron a haber ms de cuarenta consejos). La integracin inclua tres
representantes del gobierno, dos de los empresarios y dos de los trabajadores. Tanto
empresarios como trabajadores deban elegir a sus delegados en elecciones
especialmente realizadas a tal efecto.
El funcionamiento efectivo de estos Consejos de Salarios tuvo mltiples efectos
econmicos, sociales y hasta polticos. En referencia al itinerario de la poltica
econmica y de las capacidades reguladoras del Estado que es lo que aqu nos interesa,
se volvieron un poderoso instrumento al servicio de la poltica de redistribucin del
ingreso, de ampliacin del mercado interno y de industrializacin. Con los Consejos de
Salarios, que en este sentido venan a agregarse al Contralor del comercio exterior, el
Estado uruguayo tuvo a su disposicin un mecanismo ampliamente til para el
despliegue de una poltica econmica de carcter marcadamente regulador.
Mientras que el Contralor fue el instrumento mediante el cual se canaliz la
trasferencia de recursos desde el sector agro-exportador hacia el sector industrial y el
propio Estado, los Consejos habilitaron la trasferencia de ingreso desde el sector
empresarial urbano hacia los asalariados. Por otra parte el Estado, a travs de sus
polticas sociales (educacin, salud, vivienda, seguridad social, alimentacin) y de su
dominio industrial y comercial, se volvi l mismo un vehculo de las transferencias de
ingreso hacia los trabajadores rurales y urbanos.

7. CONCLUSIONES
La evolucin de la economa uruguaya desde comienzos del siglo XX exhibe
una interesante dinmica de crecimiento, que muestra sntomas de agotamiento al
promediar el mismo. Este desempeo relativamente exitoso, fue el resultado del
funcionamiento de dos modelos econmicos distintos. El primero fue el modelo
agroexportador heredado del siglo XIX que entr en crisis hacia 1913-1914. El segundo,
se termina de configurar a principios de los aos cuarenta y tuvo por base, un proceso
de industrializacin sustitutivo de importaciones.
Entre la crisis del modelo agroexportador y la configuracin plena de otro
modelo, que apost al desarrollo industrial, medi un largo perodo de transicin (19131943) caracterizado por los intentos de reformulacin y tambin apuestas ms
innovadoras. En medio de esa transicin, el ao 1930 constituye un punto de inflexin.
All termina un perodo de crecimiento y se inicia una profunda recesin. Se abandonan
entonces, ms claramente, los intenos de reformular el viejo modelo en crisis y se
comienzan a ensayar, ms decididamente, nuevos rumbos que culminan con la
emergencia de otro modelo que implica un cambio en la estructura econmica. El
crecimiento, en las tres primeras dcadas del siglo, fue inducido por las exportaciones; a