TR

LA TOMA DE RAZON Y EL PODER NORMATIVO DE LA
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
EDUARDO SOTO KLOSS

Profesor de Derecho Administrativo
Director del Dpto. de Derecho Pblico
Facultad de Derecho - Universidad de Chile
Hablar de la Contralora evoca dira ms del mito que de la realidad,

referirse a ella es hablar en alguna medida sobre un signo de contradiccin ( 1 );
para unos sus detractores provoca reacciones contrarias, para otros sus defensores es un instrumento valioso de proteccin ciudadana. Unos controvierten
sus potestades casi omnmodas (2), otros se quejan de su pasividad frente a problemas fundamentales relativos al imperio de la ley o al estado de derecho (3).
Lo que s puede afirmarse con absoluta certeza es que CGR no deja indiferente
a nadie; y ello es, sin duda una muestra de vitalidad cierta de este poder estatal
chileno que hoy cumple su primer cincuentenario, desarrollando sus funciones tan
propiamente tpicas de contralor de la juridicidad del actuar de la Administracin.
Y es que como pocos esta entidad estatal (poder del Estado) est sujeta o
sometida a la opinin pblica; su sensibilidad controlstica debe ser tan aguda
como para, al mismo tiempo que permitir un actuar de la administracin gil,
eficiente y oportuno, sea este actuar conforme a derecho, adecuado a la ley y justo;
sin ser tribunal dice el Derecho en un caso concreto si bien no controvertido
procesalmente, y sin tener potestad para anular un acto de la administracin,
sin embargo puede llegar a algo mucho ms drstico que eso, esto es impedir que
un acto nazca a la vida jurdica si es contraria a Derecho la decisin controlada.
Sin ser jurisdiccin (4) a ella le toca interpretar el Derecho y decir cmo
debe ser aplicado en lo que concierne a la administracin (5); sin ser adminjs(1) Sobre todo en Chile, ya que en el extranjero siempre ha sido observada con mucha
atencin, siendo incluso vista en ocasiones como un verdadero modelo a imitar, esto en aspe.
del en Amrica Latina. Valga sealar en cuanto al inters que ella despierta en otras latitudes, las variadas referencias que sobre CGR hacen G. Braibant, N. Questiaux, C. Wiener,
en su obra ms o menos reciente Le controle de I'Administration et la protection des citoyens
(tude comparative). Edit. Cojas. Paris. 1973, esp. 227-234.
(2) Aquellas que la LOCGR entrega al Contralor, vid. espec. art. 1, 4, 5, 6, 7, 8, 9,
10, 16, 24, etc., etc. No se olvide que el actual- gobierno ha reforzado an ms esas potestades: vid, DL 38 (2.10.1973), y DL 1141 (14.8.1975); valga transcribir el considerando 1
de este DL 1141: "Que es elemento institucional de todo Estado de Derecho le existencia
de normas que aseguren un efectivo control sobre la actividad administrativa del Estado, desde el momento que la fiscalizacin procura obtener un sometimiento cierto de la autoridad
y de los rganos de la Administracin del Estado a la Constitucin y la ley."
(3) Vid. nuestros trabajos sobre la requisacin de industrias (Vigencia de las normas
requintaras de industrias y anlisis de su aplicacin, en Estudios Jurdicos I (1972) 2, 178207; Sobre la legalidad de las requisaciones de industrias, en RDP 13-(1972) 61-80; La requisacin de industrias en la jurisprudencia de Contralora General de la Repblica una
hipstasis jurdica?, en Estudios Jurdicos II (1973) 1/2, 233-260) y el decreto de insistencia
(El decreto de insistencia es conforme al ordenamiento constitucional?, en EJ (1973) cit.
411-435, tambin en RDP 15 (1974) 58-80) donde hemos controvertido varias de sus' jurisprudencias; ver ltimamente El procedimiento disciplinario sumario, en RDP 17 (1975)
111.136.
(4) Salvo en materia de juzgamiento de cuentas (LOCGR arts. 107 a 130; COT art.
5 N 3).
(5) LOCGR arts. 1, 6, 9, 10 inc. 1, etc.
iba LA CONTRALORIA GENEItAL DE LA REPUBLICA (1927-1977)
trador, a ella toca sin embargo decir lo conveniente a la solucin a adoptar; sin
dictar actos administrativos toca a ella no obstante que stos nazcan en el Derecho; sin ser legislador, en fin, ella crea da a da Derecho.
Cmo, s iendo as,,no provocar suspicacias, no producir criticas, no originar
reservas, y hasta, diatribas7 I
Y es que quin no, sentira hasta cierto temor de acercarse a un organismo
tal que encierra en tL carcterlaticas de las ms fundamentales de cada uno de los
poderes clsicos del Estado, sin ser ninguno de ellos, y tal vez siendo al menos
en la prctica hasta an ms que ellos?
Quien tratare de explicarse ello recurriendo a la teora poltica o a la filosofa
poltica, o ms ampliamente a la historia de las ideas polticas, har sin duda un
soberano ridculo; quien pretendiere acudir slo al mero ordenamiento positivo
chileno se encontrar :tan 'perdido como iAriadna en Nexos; en fin, quien quisiere
jugar a socilogo ni) llegar jams a entender ni mnimamente de qu se trata
el problema,en estudio. Slo la historia, nuestra historia chilena, y en una adecuada
perspectiva de: lstoria jurdico-poltico-adininistrativa, podr ayudar J a quien se
asome al tema,' a entender en toda la anchura; altura y profundidad de este
"misterio" lo 'que es Contralora, no slo para los extranjeros sino incluso para
el chileno, yi aun paria quienes se dedican al Derecho, y /al derecho administrativo.
NoPretendembs, ciertamente, ni rasgar el "misterio" ni revelarlo a los "paganos% empresa extensa sera ello, y hasta quien sabe si impublicable. No, ello no
podra ser objeto de un trabajo' como para :este libro, que hemos ideado, organiuido y llevado,a cabo con tanta preocupacin y desvelo, para conmemorar unos
50 aos de' vida ,--e-edad madura, de plena fructificadin en el hombre, pero tan
sin importancia en un organismo estatal que. no :fuera de la cualidad y vitalidad
de esta CGIU, tan inasible por tantos conceptos. Nuestra intencin es ms modesta,
si bien ello no obsta a que verse sobre una' materia fundamental: deseamos mostrar, analizar y r demostrar qu es lo que este Organismo sin par, incluso en el
mundo; realiza cuando, lleva a cabo su labor de control sobre los actos (?) de la
administracin, control que efecta principalmente , al travs de la "toma de razn".
Hace casi, ya- 5 ahosique esta misma materia da tratbamos quizs muy esquemtica y densamente a raz del estudio que hacamos de esa institucin tan, peculiar
como estrambtica de nuestro sistema jurdico-administrativo que era el decreto
de insistencia; y veamos que si se quera llegar no a entender (ya que la creo
an inentendible), peso s a explicar el fenmeno del DI, era imprescindible analizar, y en profundidad, qu es CGR, cul es su papel-.al ejercitar su control y,
en definitiva, cmo es que ella desarrolla sus , competencias' al efectuarte.
Hoy, con la' per'spectiva que d la distancia de los aos, la experiencia sufrida
durante 1970 1973, el mayor acopio de material al respecto, y una meditacin
an mayor sobre: el tema, pretendemos llegar a completar nuestra visin de la funcin contralora chilena y des la toma de razn,' ser peculiaridad ms atpica.
-
La toma de razn y el poder jurdico de control de la Contralora 'General de

la Repblica
Sigue an siendo cierto cuanto decamos hace. aos. poco o nada existe en
nuestra doctrina sobre esta materia, que sin embargo' es tan fundamental para
entender el ordenamiento institucional de nuestra Replialica; y lo que hay, fuera
de limitarse a describir sus exterioridades no llega ni remotamente a la mdula
del problema (6).
En efecto, mientras algunos se contentan con describir cmo opera en la
prctica, otros a lo ms llegan a sealar que se trata de, un acto que da slo efi(6) Vid. sobre la bibliografa nuestro El decreto de insistencia cit. (RDP) nota 3, y 30.
EDUARDO SOTO KLOSS
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cada a un acto administrativo ya existente, lo cual obviamente no significa sino

meramente aproximaciones al tema que no anlisis en derechura. Quien tal vez
ms se acerca a atisbar por dnde va el problema se contenta slo, y de pasada,
con advertir que se trata de un "trmite" (7), pero necesario es esclarecer de inmediato que el vocablo da ms la sensacin en el contexto, de un trmino nicamente
expresivo y nada ms que de una nocin conceptual conectada a la idea de procedimiento administrativo, terminologa, esta ltima que, por lo dems est ausente de la utilizada por los autores en su totalidad.
Y he aqu, precisamente, por donde creemos discurre el correcto camino
del anlisis que otrora hacamos, y que venimos enseando desde hace algunos
aos: es la idea de procedimiento administrativo la que nos diera en aquel entonces como tambin ahora la clave de una exacta comprensin y de un adecuado estudio, de la toma de razn en nuestro derecho (8).
En qu consiste, pues, la toma de razn?
Invirtiendo esta vez el mtodo que usualmente seguimos para estudiar sea
una institucin jurdica sea el rgimen jurdico de un sector determinado del
campo administrativo pblico cual es el de mostrar el derecho positivo y luego
estructurar sobre l nuestras explicaciones nos ha parecido ,adecuado aqu . mostrar primero las conclusiones a que hemos llegado a partir de ese derecho positivo,
y luego sealar el derecho positivo que nos ha servido de base para dichas conclusiones: de este modo aparecer ms claro el por qu de nuestras afirmaciones,
separando al efecto en un primer apartado el anlisis dogmtico, en un segundo
el procedimiento de elaboracin del acto administrativo en Chile, que es el fundamento del obrar mismo de CGR y de su funcin contralora jurdica, y en un
tercero, a fin de especificar ms claramente la labor concreta de CGR, cmo realiza sta el control de juridicidad sobre los actos de la administracin.
1. Anlisis dogmtico
Partiendo de la base de nuestro ordenamiento constitucional, ha de af irmarse que para poder realizar CGR sus funciones de contralor jurdico ha- sido
expresamente habilitada por la ley para efectuar tales labores, es decir el propio
Derecho le ha conferido potestades especficas para desarrollar sus tareas.
(7) Cfr. M. Daniel, El control jurdico de la Administracin. Nociones fundamentales.
Edit. Universitaria. Santiago de Chile. 1960, 31. ,
1
a
a
(8) Sobre procedimiento administrativo poco o nada se ha escrito entre nosotros, siendo
una materia totalmente abandonada por la doctrina; en lo que nos concierne le hemos prestado particular atencin en la ctedra desde hace algunos aos, y a ello nos hemos referido
en algunos trabajos (vid. v. gr . El decreto de insistencia cit. 62-66; Nota sobre el procedh
miento administrativo en el derecho ingls, en RDP 16 (1974) 59-66; El procediadento disciplinario cit.).
Respecto a esta materia de tanta importancia puede verse con provecho en el derecho comparado, M. S. Giannini, Corso di diritto amministrativo. (4 vol.). Giuffr.
1965-1969, vol. IV; A. M. Sandulli, II procedimento amministrativo. (rist.) Giuffr. Milano.
1959; P. Gasparri, Cono di diritto amministrativo. (4 vol.) Zuffi-Giuffr. Bologna.Milano.
1953-1967, vol. II 191-221, vol. IV 49-61 y 115-127, para Italia, entre otros; para Francia,
a la labor pionera de G. Langrod (numerosos artculos) vid. ahora G. Isaac, La procdure
adrainistntive non contentieuse. LGDJ. Paris. 1969; en Argentina ver A. A. Gordillo, Procedimientos y recursos administrativos. r ed. Macchi. Buenos Airea.. 1971; ahora Tratado de
derecho administrativo. (2 vol) Macchi-Lpez. Buenos Aires. 19741975, vol. 2 caps. 27 y , 28:
M. M. Diez y otros, Acto y procedimiento administrativo. Edit. Plus Ultra. Buenos Aires.
1975; en Uruguay, recientemente A. R. Real, Los principia del procedimiento administrativo en el Uruguay, CA ADA I (1975-1976) 269-291, vid. tambin sus Nuevas estudios de
derecho administrativo, Acali Editorial. Montevideo. 1976. Para un estudio comparado de diversos regmenes, ver G. Pastoril, La procedan annailaistrativa. Neri. Pazza Editare. Milano.
1964.
1613 LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA (1927-1977)
Ahora bien, dentro de las variadas potestades que el Derecho chileno ha

atribuido a CGR (9) se encuentra precisamente la que nos interesa aqu analizar,
esto es las de contralor jurdico preventivo de la juridicidad del actuar de la
administracin, cuando dicho actuar se manifiesta sean en decretos, sea en resoluciones, rdenes escritas, formales dictadas por el Presidente de la Repblica,
por los ministros de Estado, por rdenes de aqul previa la delegacin correspondiente, o por los jefes de servicios de las distintas entidades pblicas que
conforman la llamada administracin del Estado.
Y qu son tales potestades de contralor jurdico que el Derecho chileno ha
conferido a CGR para que las ejercite fiscalizando el actuar jurdico de la administracin?
En afn de brevedad y sintetizando al mximo, podra decirse que el poder
jurdico de que est dotada CGR, en tal caso, es un poder que, finalizado a la
salvaguarda de la integridad del orden jurdico puesto bajo su cuidado previa
la habilitacin normativa pertinente, se estructura en un juicio que recae preventivamente sobre el modo de ser o/y sobre el modo de actuar del ente u rgano
controlado, y, adems, en caso de ser desfavorable jurdicamente dicho juicio, en
una medida impeditiva, que va a evitar que la conducta administrativa concretada
en una decisin "proyecto de acto" nazca a la vida del Derecho, pues sera
contraria a l.
Tal poder jurdico de control viene a ser un poder-deber, considerando la
obligatoriedad que implica su ejercicio dada su naturaleza integradora de una
funcin estatal, y puesto que se desarrolla por un rgano pblico en el ejercicio
de una funcin del Estado, pot el hecho de ser una "funcin jurdica" es un poder
deber finalizado, es decir estructurado sobre la idea de fin dicho fin es precisamente la tutela, el cuidado, la salvaguarda de un orden jurdico, orden que se
expresa en normas y que se fundamenta en principios jundicos, y cuya garanta
de integridad ha sido atribuida a CGR (10).
Podra agregarse como nota peculiar del acto jurdico en que se concreta
este poder jurdico de control, su carcter de irrevocabilidad, esto es la no posibilidad de su retiro por el rgano de control, ya que en principio por la naturaleza
peculiar de este poder jurdico contralor el rgano que lo ejercer carece de la
disponibilidad de su propio acto (11).
Pero como caracterstica la ms fundamental de este poder que describimos,
raemos sealar la de su articulacin en un procedimiento administrativo como
veremos en el apartado siguiente es decir su necesaria conexin con lo que
aqu nos contentaremos por ahora con designar como lo controlado.
Podra an agregarse que lo que especifica lo jurdico de este poder de control es la naturaleza del objeto que es sometido a control y no slo una pretendida prefiguracin normativa que hiciera el Derecho, dado que la norma jurdica
(9) De contralor jurdico (art. 10 LOCGR), de jurisdiccin (subcontralor y contralor,
arta. 107-130), de normacin (arte. 2, inc. 6, 5, 8, 24, etc.), de administracin consultiva
(arts. 6 y 9) etc.
(10) LOCGR arts. 1 y 6.
(11) Predico esta irrevocabilidad tanto en el caso de que se efecte la toma de razn
(juicio favorable de jurididdad del D o R sometido a control) como en el caso de la "representacin" (juicio desfavorable) en que - CGR expresa su juicio en orden a sostener que la
decisin controlada es contraria a Derecho. Si ocurre que CGR toma razn finalmente a pesar de haber mediado previamente representacin, ha debido suceder que CGR ha modificado su juicio slo en la medida que le han sido entregados nuevos antecedentes, y, por lo
tanto, su segundo juicio es obviamente diferente del primero (no lu(y modificacin propia.
mente tel,.pues la. situacin es distinta), que queda como tal: de all que tampoco en este
caso haya una pretendida revocabilidad.
EDUARDO SOTO- KLOSS

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169
prev tambin otros tipos de control y que son propiamente tcnicos (v. gr. mdicos, qumicos, mecnicos, contables, etc.); tampoco bastara estarse a la sola
naturaleza del criterio sobre el cual se basa el control, ya que de aceptarse tal
proposicin solamente sera control jurdico el usualmente denominado de "legitimidad", y carecera de dicho carcter el que no asumiera ese rasgo, como v.
gr. el llamado de "mrito" u "oportunidad", lo que es obviamente errado, y especialmente en nuestro Derecho.
De all que quepa sostener que objeto del control jurdico, y ms propiamente del poder jurdico de contralor, sea la actividad humana, esto es el comportamiento humano en cuanto productor de efectos jurdicos; y para nuestro
caso en anlisis, o un poder jurdico ejercitado por un rgano administrativo o
el comportamiento mismo de dicho rgano. Por ello es que pueda afirmarse que
el objeto del poder jurdico de control no es sino la actividad humana productora de efectos en el Derecho, ya en cuanto tal, ya en su modo de actuar, actividad humana que en el caso particular es la de un rgano de la administracin (12),
Sealbamos hace un instante que el poder jurdico de control sobre la juridicidad del actuar de la administracin era un poder-deber, ejercido por un
rgano pblico, y que estructuraba una funcin estatal. Pues que integra una
"funcin", tal poder adquiere relevancia precisamente por el fin que lo estructura,
poder-fin que en el supuesto del atribuido por el ordenamiento a CGR adquiere
una importancia fundamental dentro del estado de derecho que la Constitucin
y el ordenamiento constitucional chileno han configurado.
El fin al cual tiende y que no viene a ser sino su motor de impulsin.
el poder jurdico de control que ejercita CGR, ms que a determinar una mera
conformidad o disconformidad de lo controlado a ciertas reglas preestablecidas,
lo que trata de obtener es la salvaguarda misma de normas y principios jurdicos,
justamente sobre la base de la posibilidad de impedir el acceso a la vida jurdica
de actos no conformes a Derecho, o inhibiendo de actuar a aquel comportamiento
que aparece contrario al ordenamiento jurdico.
La finalidad del poder jurdico de contralor no es otra, pues, que la do
servir de garanta de integridad del orden jurdico puesto bajo su cuidado. De
all que cabe sostener que el fin del control jurdico sea un fin tutelar, defensivo
pero tambin conformador en el caso de CGR, del ordenamiento administrativo.
Es por esto que control jurdico en la perspectiva de la funcin de CGR sea
no slo juicio (apreciacin, verificacin, comprobacin, examen) sino mucho ms:
l exige como que emana de su propia naturaleza, de acuerdo a la habilitacin
normativa atribuida a CGR lo que pudiera llamarse una accin impeditiva, para
el supuesto de juicio desfavorable, ya que slo as podr CGR realizar una actividad-funcin de verdadera garanta de integridad del ordenamiento jurdico, impidiendo el acceso a la vida del Derecho de actos que lo infringen o no se ajustan
debidamente a l.
En cuanto al modo de realizarse esa necesaria conexin de que hablbamos,
entre el ejercicio del poder jurdico de control y lo controlado debe sealarse que
tal conexin se articula en un procedimiento administrativo, en el cual el ejercicio
del poder jurdico de contralor es una fase procedimental dentro del procedimiento de elaboracin de los actos administrativos en Chile (13).
(12) Decimos que objeto de control jurdico es slo la conducta humana en este caso,
de un rgano administrativo, es decir un funcionario dotado de potestades especificas que
imputa su actuacin en la funcin que realiza al ente que ntegra porque slo ella es posible de ser detenida en su curso causal y por tanto centrarla dentro de ciertos lmites. Vid.
ms ampliamente nuestro El decreto de insistencia, cit. nota 41.
(13) Valga recordar que el control jurdico puede articularse en un procedimiento administrativo de diverso modo: siendo parte integrante del procedimiento de elaboracin del
acto administrativo, como es el caso chileno, o como un procedimiento aparte.
170 LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA (19271977)
Despus de haber sintetizado brevsimamente este anlisis: dogmtico del

poder jurdico de contralor que el Derecho chileno ha atribuido a CGR para
fiscalizar el actuar jurdico de la Administracin, podramos concluir sealando
en qu consiste la toma de razn, pero en verdad nos parecera poco adecuado
ello sin mostrar antes cmo se da en lo concreto del rgimen positivo chileno esa
articulacin de la toma de razn en un procedimiento administrativo, que no es
otro que el de la elaboracin del acto administrativo; ello ser el objeto del apartado siguiente.
2. El procedimiento de elaboracin del acto administrativo en Chile
Sin necesidad de entrar a explicar con exhaustividad ni sealar con detalle
esta materia (14), valga precisar aqu que el procedimiento general de elaboracin
de los actos administrativos en nuestro pas est fijado de manera ms bien rudimentaria y heterognea, en disposiciones legales diversas, pero basicamente
y
para estos efectos no son otras que las contenidas en el DFL 7912 (5-12-1927)
art. 17, y en la L 10.336 (10-7-1964 Orgnica de la CGR) arts. 1, 10 en especial, y 154.
Qu han establecido. dichas normas?
La primera de ellas que integra la llamada "ley de ministerios" bsicamente an vigente expresa que
El trmite de los decretos supremos ser el siguiente: firma del Presidente de la Repblica, cuando corresponda, o, en su caso, slo del Ministro,
numeracin y anotacin en el Ministerio de origen, examen y anotacin en
la Contralora General de la Repblica, y comunicacin a la Tesorera General, cuando se trate de compromisos para el Estado.
Ninguna oficina de Hacienda, Tesorera, Contadura, etc., dar cumplimiento a decretos que no hayan pasado por el trmite antes indicado. El
funcionario pblico que no d cumplimiento a esta disposicin perder por
este solo hecho su empleo. Pata este efecto los jefes de servicios no sern
considerados como tales.
La segunda, que repite disposiciones de larga tradicin (15), prev Precisamente el trmite de la toma de razn; dice
.
La Contralora General de la Repblica, independiente de todos los

Ministerios, autoridades y oficinas del Estado, tendr por objeto... pronunciarse sobre la constitucionalidad y legalidad de los decretos supremos y de
las resoluciones de los Jefes de Servicios, que deben tramitarse por la-Contralora General. (Art. 1 inc. 1 LOCGR).
El Contralor General tomar razn de los decretos supremos y de las
resoluciones de los Jefes de Servicios, que deben tramitarse por la Contralora, y se pronunciar sobre la inconstitucionalidad o ilegalidad de que puedan
adolecer, dentro del plazo de treinta das contados desde la fecha de su recepcin... (Inc. 1 art. 10 LOCGR).
La representacin se har con la firma del Contralor... (Inc. 2 art. 10
LOCGR).
(14) Que esperamos Dios mediante publicar dentro de este afio como El acto administrativo, una concepcin finalista. Edit. Jurdica de Chile. Santiago de Chile 1977
(15) Nos remitimos a nuestro El decreto de insistencia, cit. notas 5 a 15.
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171
La Contralora velar por que se d estricto cumplimiento a las disposiciones que prohiben la comunicacin de los decretos supremos y resoluciones antes de que de ellos haya tomado razn el Contralor.
Para este efecto, los distintos Ministerios, al enviar al Diario Oficial o
a otros rganos oficiales de publicacin las transcripciones de los decretos y
de las resoluciones administrativas, debern hacer estampar en ellas la constancia de que los respectivos decretos y resoluciones han sido totalmente tramitados.
En caso de incumplimiento de lo establecido en el inciso 1 se solicitar por la Contralora la aplicacin de las sanciones legales. (Art.
'
154
LOCGR).
En sus fundamentos ms primordiales ste es el esquema sobre el cual se
asienta el procedimiento de elaboracin de los actos administrativos en nuestro
pas; parte l de la idea bsica de que al PR en tanto supremo jerarca le
estn confiados el gobierno y la administracin del Estado (CP gris. 60 y 71) tareas que ha de realizar "de acuerdo con la Constitucin y las leyes" (art. 71
cit.), que l mismo al tomar posesin del cargo debe jurar o prometer "guardar
y hacer guardar" (art. 70 in fine CP), Constitucin que le ha atribuido para ello
una potestad normativa pero secundaria, subordinada a Constitucin y ley, a
fin de "dictar los reglamentos, decretos e instrucciones que crea conveniente para
la ejecucin de las leyes" (art. 72 N" 2 CP, repetido en DL 527/74 art. 10 bla 1).
A este esquema bsico diversas leyes han ido agregando .variadas circunstancias, segn la materia sobre la cual recaiga la decisin administrativa, en orden
ya sea a exigir aprobaciones determinadas, trmites especiales, publicidad suficiente o especial, etc. (16).
Cmo es, entonces, que se articula este procedimiento administrativo para
elaborar un acto administrativo?
Si bien se advierte y omitimos en este apartado cuanto concierne al origen
de la iniciativa que lleva al administrador a emitir una decisin administrativa
es posible resumir en tres grandes bloques el procedimiento en cuestin, o fases
hablando con propiedad.
Una primera tase la constituye la declaracin orgnica que un sujeto dotado
de potestades pblicas en ejercicio de potestades administrativas (17) emite unilateralmente con el objeto de satisfacer una determinada necesidad pblica (18),
decisin que debe enviarse formalizada en un decreto o resolucin a CGR para
que sta examine su juridicidad (constitucionalidad-legalidad) (19).
Segunda fase es el examen de juridicidad que CGR debe realizar por imperativo de la ley, pronuncindose sobre la constitucionalidad y legalidad de los
decretos y resoluciones que estn sujetos a tal trmite (LOCGR art. 10 inc. 1).
De encontrarse adecuada a Derecho la decisin enviada a CGR, sta tomar razn
(16) Sobre aprobaciones determinadas, vid. DL. 1263 (28.11.1975) art. 44; sobre trmites especiales (LOCGR art. 38; DL. 1.289 (14.1.1976) art. 64, inc. 3); sobre publicidad
suficiente (DS (Interior)' 2.710 (25.5.1942) determina que los decretos supremos que afecten a los particulares deben publicarse en el Diario Oficial); sobre publicidad especial
ILOCGR art. 10, inc. en relacin con L 16.464 (25.4.1966) art. 158, L 16.640 art. 171,
DS (Economa) 1379 (27.1.1968) art. 18, etc.
(17) Sea el PR, un ministro, un subsecretario, o un jefe de servicio.
(18) O determinada necesidad de la propia organiza
' cin administrativa a que pertenece.
(19) Debe tenerse presente que en Chile no tiene asidero positivo la distincin entre
reglamento y acto administrativo, ambos son propiamente actos administrativos, y estn sometidos a igual rgimen.
172 LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA (1927-1977)
de ella hecho lo cual la remitir a su autor para que se proceda a la tercera fase
del procedimiento de elaboracin del acto administrativo en nuestro rgimen positivo, y que no es otra que la publicidad de la decisin, a partir de la cual comenzar sta a existir como acto jurdico integrante del ordenamiento jurdico
chileno.
La tercera fase ver practicarse, pues, sea la publicacin de dicha decisin,
cuando se trate de decisiones de efectos generales, o que tengan particular relevancia para toda la comunidad o un sector numeroso o amplio de ella, o en fin
que la propia ley haya dispuesto su publicacin (20), sea la notificacin al interesado o afectado por tal decisin cuando sta es de efectos particulares o individuales, ya como beneficio o ya como carga o gravamen (21).
Es en la segunda fase donde aqu nos detendremos, pues este momento procedimental nos dar la clave de la solucin.
Decidida la autoridad administrativa a actuar a travs de un acta administrativo, emitir pues una declaracin formal bajo la especie de D o R, segn lo
prevea la ley (22), declaracin que de acuerdo a lo dispuesto por la LOCGR (art.
10 inc. 1) debe ser enviada a CGR con todos los antecedentes necesarios para
que sta pueda efectuar el correspondiente control de juridicidad.
Ahora bien, antes de seguir es indispensable sealar que dado el volumen de
trabajo a que puede verse afecta CGR al tener que examinar la juridicidad de
todas las decisiones del administrador que se traducen en actos jurdicos (23), la
propia LOCGR (art. 10 inc. 5) dio la posibilidad al Contralor General de eximir
del examen previo de juridicidad a aquellas decisiones administrativas que recaen
en materias de fcil tramitacin, o que se suponen que no dan origen a mayores
problemas jurdicos. Es as como la disposicin aludida se refiere a licencias, permisos con goce de sueldo, feriados, materias todas que conciernen a la funcin
pblica administrativa, pudindose esta exencin tambin extenderse "a otras
materias que (el Contralor) no considere esenciales", siempre s que no lleven la firma del PR, pues en tal caso se considera la materia esencial, y, por
tanto, sujeta a la toma de razn.
El hecho es que con fecha 15-10-1970 el CGR estableci a travs de R 522
normas para la exencin del trmite de toma de razn, resolucin que fue sustituida por la N? 1.100 de 1973 (Diario Oficial de 10-11-73) (24).
Lo curioso es, sin embargo, que tanto la R 522/70 como la 1.100/73 actualmente vigente, trastrocaron de manera fundamental el sistema previsto por
(20) Vid. nota 16, sobre publicidad especial; los ejemplos pueden multiplicarse; para
mayores explicaciones vid. nota 14 precedente.
(21) A este respecto ver las notificaciones exigidas por el procedimiento disciplinario
"sumario administrativo' en el DEL 338 (6.4.60) Estatuto Administrativo, ttulo IV.
(22) Dejamos aparte aqu los actos verbales: ejemplos de ello pueden encontrarse v. gr.
en el DFL. 338/60 cit. en nota precedente, art. 139 inc. 3 ("Las suplencias o interinatos en
Servicios de Urgencia y Hospitalarios podrn ordenarse aun sin decreto o resolucin, debiera
do ser dictados stos en todo caso y remitidos a la Contralora dentro de treinta das de
dispuesta la medida").
(23) Vale la pena recordar que durante 1969 CGR debi examinar la juridicidad de
184.608 D y R que fueron tomados razn (Memoria de Contralora General de la Repblica.
Ao 1969, 9); en 1972, bajo la vigencia de la R 522/70 cit. fueron 211.622 los D y R tomados razn, y adems fueron revisadas en su juridicidad, a posteriori, 108.259 R y D exentos
(Memoria, ao 1972, 20); en 1975 bajo la vigencia de la R 1.100/73 CGR tom razn de
183.100 y revis 55.761 D y R exentos (Memoria, ao 1975, 28).
(24) Su texto actualizado puede verse en Normas fundamentales del Estado de Chile
(Ruines, Soto Kloss, Verdugo, Fiarme). (2 vol.). EJA. Santiago de Chile. 1975-1976, vol.
1 205-218.
EDUARDO SOTO KLOSS

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la LOCGR pues en lugar de determinar las materias exentas dado que el sistema general previsto es la toma de razn determinaron las materias no exentas, de lo cual se ha seguido que el sistema hoy imperante es en general la no
toma de razn, salvo que expresamente y de modo taxativo la R 1.100 citada la
seale como afecta a la toma de razn.
No es ste ciertamente el lugar para extendernos sobre ello, ya que aqu
estamos analizando precisamente la toma de razn (25). Debe, con todo, sealarse que el hecho de eximirse de la toma de razn a una decisin administrativa
no significa en modo alguno que CGR no fiscalice su juridicidad, sino que el
modo de realizarlo se desarrolla por otras vas: cierto es, en verdad, que esas
vas parecieran no ser tan eficientes a primera vista como aquella otra, pero no
obstante tienden a agilizar tanto la actuacin del rgano administrativo como del
rgano contralor, a travs de controles inspectivos, y en especial a travs de oficinas de control en el oficio mismo de la administracin, sin perjuicio de los
controles de resultados, globales e integrados, que desde hace casi dos lustros
CGR est desenvolviendo desde que ha tratado de concretar las ideas de un
control dinmico finalista sobre el actuar de la administracin (26). Es ms, la
exencin no obsta de manera alguna a que el administrado o el funcionario agraviado por una decisin administrativa exenta pueda igualmente recurrir ante CGR
en amparo de sus derechos, ya que no debe olvidarse que por imperativo de la
propia CP y de la ley, a ella le corresponde velar por la juridicidad del actuar
de la administracin siempre que el asunto no devenga contencioso para lo
cual est dotada de las ms amplias potestades, siendo la toma de razn slo uno
de los medios fiscalizadores, si bien tal vez el de mayor importancia (27).
Debiendo tomarse razn, pues, de una decisin administrativa formalizada
en un D o R, CGR entra a conocer de su juridicidad una vez que el autor de
dicha decisin administrativa se la ha remitido, con los antecedentes que la han
inducido a obrar.
Ahora bien, lo que hace CGR en tal momento lo veremos en el prximo apartado; aqu nos corresponde analizar ahora el actuar del rgano contralor como
segunda fase del procedimiento (administrativo) de elaboracin del acto administrativo.
Veamos que el art. 17 inc. 1 del DEL 7.912 (5-12-1927) dispone que
El trmite de los decretos supremos ser el siguiente: firma del Presidente de la Repblica, cuando corresponda, o, en su caso, slo del Ministro, numeracin y anotacin en el Ministerio de origen, examen y anotacin
en la Contralora General de la Repblica, y comunicacin a la Tesorera
General, cuando se trate de compromisos para el Estado.
Agregara la LOCGR (art. 10 inc. 1) que el CG
se pronunciar sobre la inconstitucionalidad o ilegalidad de que puedan
adolecer (decretos supremos y resoluciones de los jefes de servicios), dentro
del plazo de treinta das contados desde la fecha de su recepcin;
(25) Ver al respecto nuestro La exencin de toma de razn de los actos de la Administracin y el principio de la legalidad administrativa, en Gaceta Jurdica N 7 (1977) en
prensas.
(26) Ver especialmente Memorias de CGR correspondientes a 1970, 9.13; a 1972, 9-17
en esp. 10-14; y a 1973, 9-16; adems Instrucciones sobre control interno, Oficio circular del
CGR 119 80.102 de 15.12.1969, y Circular interna (CGR) N 70.118 de 15.10.1970. Ello
se encuentra recopilado tambin en los Anexos 1 a 4 (229-260) de la abra editada por CGR
Control y evaluacin presupuestarios. Santiago de Chile. 1974.
(27) Vase especialmente LOCGR art. 1, 6 y 9, y DL. 1.141 cit.
174 LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA (1927-1977)
En el caso de que ral examen de, juridicidad sea desfavorable deber el

CGR representarlo, y "la representacin se har con la firma del Contralor"
(id. inc. 2).
Es decir si CGR al examinar la juridicidad de la decisin administrativa enviada a su toma de razn, concluye que ella es contraria a Derecho, deber representar tal circunstancia y devolviendo el D o R a su autor sin tomar razn
de ellos le explicar cules son las causales en virtud de las cuales esa decisin
administrativa no les.ajustada a la CP o a la ley, con el objeto de que pueda ser
reparada la inconstitucionalidad o la ilegalidad de que adolece.
Sin necesidad de referirnos a la posicin que puede adoptar el rgano administrativo autor de la decisin que es representada por su antijuridicidad, frente
al pronunciamiento de CGR (acatarla y reparar la ilegalidad, archivar la decisin
y no actuar, allegar nuevos antecedentes, disentir de CGR y argumentar en su
contra, etc.), valga advertir desde ya que sin la toma de razn "ninguna Oficina
de Hacienda, Tesorera, Contadura, etc., dar cumplimiento a decretos que no
hayan pasado por el trmite antes indicado" (DFL 7512/1927 art. 17 inc. 2),
habiendo atribuido la ley (LOCGR art. 154 inc. 1) adems a CGR el velar "por
que se d estricto cumplimiento a las disposiciones que prohiben la comunicacin de los decretos y resoluciones antes que de ellos haya tomado razn el Contralor". Es ms, "el funcionario pblico que no d cumplimiento a esta disposicin perder por este solo hecho su empleo. Para este efecto los jefes de servidos no sern considerados como tales" (DFL 7.912 cit. art. 17 inc. 2).
Qu significan estas disposiciones que hemos recin recordado?
Algo bien sencillo y claro: que sin toma de razn en los casos en que ella
es, exigida no es posible cumplir ninguna decisin del administrador, no cabe
su aplicacin; es ms: su ejecucin, en el supuesto que se pretendiera hacerlo,
acarrea por ese solo hecho la prdida del empleo para el funcionario ejecutor. Y
an cabra agregar que no sera ejecucin de un acto administrativo sino de una
va de hecho, como seala CGR en jurisprudencia bien constante y reiterada (28).
Y he aqu que llegamos al quid del problema: sin toma de razn simplemente
no hay decisin administrativa; sin que. CGR declare la juridicidad de ella y
tome razn, no hay acto administrativo. Tan cierto es esto e irrefutable, que
para doblegar a CGR en el caso que haya representado por antijurdico un D o
R emitido ,por autoridad u rgano administrativo, la LOCGR ha previsto la
"insistencia presidencial" (29), esto es una orden presidencial firmada adems
por todos los ministros, en la cual el PR ordena al CGR que tome razn de un
determinado D o R (30).
(28 ) V. gr. D 70.482 (1975), 55.041 (1968), 29.851 (1969), 47.609 (1971), 14.656 y
21.531 (1972), 14.348, fundamental, 19.746 y 24.134 (1973) etc.
(29) "pero deber:darles curso cuando, a pesar de su representacin, el Presidente de la
Repblica insista con la firma de todos sus Ministros" (LOCGR art- 10 inc. 1).
(30) No es del caso recordar aqu nuestra posicin sobre el DI y los extremos de esta
figura tan extica del ordenamiento jurdico pblico administrativo nuestro% ver El decreto
de insistencia cit. Afortunadamente durante los ltimos 4 aos (septiembre 1973 - febrero
1577) han desaparecido de la prctica administrativa, no obstante CGR representar con igual
frecuencia que entes tal va, la antijuridicidad de decisiones administrativas.
An debe agregarse que no siempre CGR ha aceptado tomar razn de D o R cuando
son insistidos: es decir el DI no es una orden presidencial incoercible, a la cual no sea posible resistir. Creemos indispensable dar a conocer la posicin que CGR sustentaba hace casi
30 afios y que lamentablemente se dej de lado con posterioridad. En efecto, an a riesgo
de extender un tanto esta nota nos permitirnos transcribir el D 22.042 de 10.7.1950, que,
firmado por el Contralor General de la poca (XL Mewes) devblviera el DI DS 2.773 (6.5.
1950) que insista el DS (Educ.) 1.769 46.4.1950). Su texto, que hemos copiado personalmente en los archivos de CGR, es el siguiente:
Materia del Decret :N1 1.769. Suspende por el trmino de seis' meses las disposiciones
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Todo acto jurdico del ordenamiento sectorial que sea tiende y tiene
por finalidad o producir efectos jurdicos o estar destinado a producirlos: sin toma
de razn, la declaracin orgnica de voluntad emitida por una autoridad adtninistrativa, o por un rgano o por un jerarca dotado de potestades administrativas,
no tender pues a producir efectos jurdicos ya que no es posible ejecutarla, ni
cabe pensar en su aplicacin, y ni siquiera puede estar destinada a producir
efectos jurdicos propios de un acto administrativo, dado que es una mera va de
hecho (31).
que indica del decreto con fuerza de ley N 4.129, de 12 de mayo de 1949, que aprob el
Estatuto de la Carrera Profesional de los funcionarios de Educacin. Materia del Decreto N?
2.773. Con la firma de todos los seores Ministros, ordena que la Contralora General y las
Oficinas de Hacienda den curso al Decreto anterior. Causales de la devolucin. El artculo 8
del DFL. 258, de 22 de julio de 1932, otorga al Contralor General de la Repblica la fecal.
tad de pronunciarse sobre la inconstitucionalidad o ilegalidad de que puedan adolecer los
decretos supremos.
De acuerdo con el mismo artculo 8, el ejercicio de esta facultad se manifiesta mediante
1 la "toma de razn" o la "representacin" de los decretos supremos, segn que el Contralor
los tenga por conformes o por contrarios a la Constitucin o a las leyes.
Pero, agrega el artculo 8, el Contralor deber dar curso a las decretos suprernos (tomar razn de ellos) cuando, a pesar de su representacin, el. Presidente de la Repblica insista con la firma de todos sus ministros.
Como se ve la insistencia contemplada en el articulo 8 en examen se refiere a los decretos supremos y segn se demostrar ella no puede ser aplicada al decreto de Educacin N
1.769 porque se trata de una orden nula de pleno derecho y no propiamente de un decreto
supremo.
Ordinariamente son llamados "decretos supremos" todas las rdenes escritas del Presidente de la Repblica firmadas por l y por el Ministro del departamento respectivo, o firmadas slo por el Ministro "por orden del Presidente" (artculo 75 de la Constitucin).
Pero no todas esas rdenes son propiamente decretos supremos. Lo son slo cuando adems de revestir aquel aspecto formal disponen sobre materia perteneciente a la funcin que
la Constitucin y las leyes han conferido al Presidente de la Repblica, es, decir, sobre materia de la competencia del Poder Ejecutivo o Administrativo.
El artculo 4 de la Constitucin Poltica previene que ninguna magistratura, ninguna
persona ni reunin de personas pueden atribuirse, ni an a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido por las
leyes. Y agrega que todo acto en contravencin a este artculo es nulo.
Por esto es que una orden del Presidente de la Repblica aunque revista el aspecto
formal de Decreto Supremo, no es tal, si por ella se atribuye una autoridad o derechos que
pertenecen a otro Poder Pblico.
As sera nula de pleno derecho y no constituira Decreto Supremo una orden del Presidente de la Repblica que, aunque revestida de las formalidades de tal, importara juzgar en
causa civil o criminal, porque esta materia es funcin de los Tribunales de Justicia conforme
los artculos 80 de la Constitucin Poltica y 1 de la Ley Orgnica de Tribunales.
As tampoco es decreto supremo, sino una orden nula de pleno derecho el Decreto del
Ministerio de Educacin N? 1.769 cuya materia suspensin por el trmino de seis meses de
ciertas disposiciones del D. N? 4.129-- es funcin del Poder Legislativo, de acuerdo con
los artculos 45 de la Constitucin Poltica y 52 del Cdigo Civil.
Un decreto supremo propiamente tal puede ser inconstitucional o ilegal porque el Poder
Ejecutivo, sin invadir funciones de otros Poderes puede no haberse ajustado a la Constitucin o a las leyes que rijan las materias de su competencia.
Para estos casos, representado el decreto (y siempre que tampoco se trate de uno de
los sealados en el artculo 21 inciso 3 de la Constitucin Poltica) se explica la institucin
de la insistencia, por razones que no se reproducen aqu, por estar consignadas en todos
las tratados de derecho constitucional y administrativo.
Pero la insistencia no tiene justificacin posible respecto de decretos que el Ejecutivo
dictare arrugndose atribuciones propias de otros Poderes, pues como lo dicen tambin los
tratadistas, tales actos son inexistentes sin que sea menester que su nulidad sea declarada
por una autoridad pblica.
Por estas consideraciones el Contralor General infrascrito devuelve a US sin tramitar los
mencionados decretos Nos 1.769 y 2.773. Dios guarde a US. Humberto E. Mewes, Contralor General de la Repblica.
(31) Podr s, producir efectos en el Derecho pero derivados del dao o perjuicio que
esa va de hecho origina (responsabilidad civil, penal e incluso administrativa disciplinaria del
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3 (6.5.
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En definitiva, no hay acto administrativo sin la toma de razn; no hay acto
jurdico unilateral de la administracin sin que medie tal trmite; no hay actuacin jurdica posible sin que CGR evacue favorablemente tal pronunciamiento
de juridicidad.
Qu viene a ser, entonces, la toma de razn en el procedimiento de elaboracin del acto administrativo?
Algunos, tal vez sin advertir en todos sus extremos esta figura, sealan que
es un trmite que da eficacia al acto, que habra ya nacido a la vida jurdica con
la sola declaracin formal administrativa. Ya en otra ocasin (32), refutbamos
tal opinin que envuelve una falacia notoria, y una perspectiva desviada del problema de la oponibilidad en materia de derecho pblico y del actuar jurdico de
rganos estatales (administrativos, en este caso); baste sealar ahora y muy brevemente, que no puede haber acto jurdico all donde no se tenga ni la ms remota posibilidad de que tal acto pretendido pueda producir efectos en el Derecho,
dado que si CGR representa tal decisin administrativa por antijurdica, simplemente no hay acto, sino mera va de hecho, y ello en Chile por expresa disposicin de normas legales y jurisprudenciales, segn hemos visto.
Yendo en derechura a la solucin, y sobre la base del derecho positivo
chileno, afirmamos que la toma de razn integra una fase del procedimiento de
elaboracin del acto administrativo, y consiste en el trmite de control de la
juridicidad de la declaracin orgnica unilateral de un ente dotado de potestades
administrativas, declaracin que formalizada en decretos o resoluciones segn lo
disponga la ley, no es sino un "proyecto de acto administrativo". Dicho trmite,
a su vez, se concreta en un ejercicio de potestades jurdicas contraloras en virtud
de las cuales CGR efecta un examen de juridicidad de tal proyecto de acto
administrativo, examen que es un juicio que recae sobre la constitucionalidad y
legalidad del ejercicio de potestades administrativas por parte del ente autor de
dicho "proyecto".
Dicho juicio que CGR realiza o lleva a caso no recae en una mera adecuacin o conformidad del actuar administrativo con la normatividad (33), sino en
una verdadera y exacta tutela de integridad del orden jurdico, una garanta, una
salvaguarda de dicho orden, expresado en normas y principios jurdicos, que se
funcionario, y responsabilidad civil extracontractual del Estado, en su caso), que no por ser
acto administrativo. Valga repetir aqu que nos referimos siempre en este anlisis que hacemos,
a aquellas decisiones administrativas que deben ser tomadas razn por CGR; respecto de aquellas otras que no estn sometidas a tal trmite, el anlisis llevado a cabo no les empece. Es
cierto que el sistema de las exenciones de toma de razn es enteramente excepcional en la
LOCGR; lamentablemente desde 1970 se ha transformado en la regla general. Como ello no es
ni adecuado ni recomendable pues altera un sistema que dio buenos resultados y tipific
de modo tan caracterstico nuestro rgimen chileno pensamos que debe volverse al sistema
originario de la toma de razn general y que la exencin sea slo una excepcin para casos muy
calificados, y en que no estn en juego ni los derechos fundamentales del individuo (administrado, funcionario), ni la probidad o moralidad administrativa. Esperamos que esta vuelta al
buen sistema que previ el legislador sea pronto realidad, a fin de evitar brechas en el imperio de la ley y en el estado de derecho que el ordenamiento normativo fundamental chileno ha
configurado.
(32) Vid. L'entre en application de Pacte administratif, en Homenaje a E. Sayagus Laso
(Perspectivas del derecho pblico en la segunda mitad de sliglo XX). (5 vol.). IEAL Madrid.
1969, ved. IV, 681-761, esp. 729.738.
(33) Como sostena la doctrina clsica italiana, vid. capee. U. Forti, I controlli dell'amministrarione comunak, en el Trattato di diritto amministrativo dirigido por V. E. Orlando, vol.
II parte 1'. Milano. 1915, 613 ss. Mera compatibilidad, usando la terminologa de Ch. Eisenmarm, Le droit administratif et le principe de la lgalit, en Etudes et Documents du Conseil
dEtat (Pars) 11 (1957) 25-40; o control legalista, como dice CGR, oponindolo a control finalista (vid. nota 26 precedente).
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concreta en la posibilidad de impedir el acceso a la vida jurdica de decisiones

("proyectos de actos administrativos") no conformes a Derecho, y ello a travs
del ejercicio de podres jurdicos impeditivos, de inhibicin del proyecto de
acto (emitido por un ente dotado de potestades administrativas) sometido a control jurdico, poderes jurdicos impeditivos que se traducirn en su "representaPodemos an repetir cuanto declaraos hace ya casi cinco aos: no slo es
un juicio la toma de cazn sino que de ser desfavorable el examen sobre la legalidad y constitucionalidad de ese "proyecto de acto ser adems una accin,
no rectificadora sino impeditiva del actuar antijurdico del rgano administrativo
controlado. Y ese impedir es de la esencia del poder jurdico contralor para lo
cual se ha dotado a CGR de la debida independencia orgnica y funcional respecto del rgano o complejo de rganos controlados, independencia que implica
obviamente libertad, esto es autonoma frente al obrar del controlado. Y es por
ello precisamente que tanto la CP como la LOCGR han dotado a sta de una
independencia y autonoma radical, establecindola como entidad estatal autnoma e independiente de todos los ministerios, autoridades y oficinas del Estado
(CP art. 22 inc. 2, LOCGR art. 1 inc. 1), al punto que puede afirmarse con
entera exactitud que el rgimen poltico institucional de Chile se funda en el
ejercicio de las funciones legislativa, ejecutiva, judicial y contralora (34).
Podemos concluir repitiendo igualmente cuanto sealramos en aquella ocasin: respecto de aquellas decisiones que emite la administracin bajo la forma
de decretos o resoluciones y que estn sometidas al examen de juridicidad preventivo de CGR a travs de la toma de razn, su, procedimiento de, elaboracin
en tanto acto administrativo se estructura sobre la base de un procedimiento administrativo en el que participan siempre dos rganos (o poderes si se quiere),
uno de ellos administrativo integrante de la administracin del Estado, sea
centralizada, sea descentralizada y el otro de contralor jurdico la CGRrganos que desarrollando una funcin diferente (uno administrativa, otro de
contralor jurdico preventivo) se integran y complementan para con cuyas intervenciones dar nacimiento a un acto administrativo (35). Sin la declaracin orgnica administrativa formal no cabe pensar ni siquiera en la existencia de un acto
administrativo, y ello es fcilmente comprensible; sin la toma de razn tampoco
cabe pensar en dicha existencia. Es la articulacin de ambas ms una tercera
fase de publicidad en un procedimiento administrativo la que dar origen en
Chile a un acto administrativo, que ajustado a Derecho podr producir efectos
jurdicos y ser aplicado por la administracin para la consecucin de las necesidades pblicas o colectivas.
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(34) Vid. Objetivo Nacional de Chile, en ADA ct. 541-559, la cita en 543 (A. 2. Poltica
General).
(35) La sola excepcin al sistema general valga recordarlo; si salvo el rgimen de la
exencin de toma de razn, obviamente es el caso de los llamados actos de aplicacin inmediata, que como su nombre lo indica son de ejecucin inmediata, y para los cuales slo
se exija que emitida la decisin sea publicada en el Diario Oficial, y una vez ocurrido ello
pueda aplicarse, sin perjuicio de que de todos modos deba ser enviada la decisin formalizada en D o R a la CGR dentro de los treinta das de dispuesta la medida para su consiguiente toma de razn (LOCGR art. 10 inc. 9). De ser representada la decisin que
incluso puede estar ya enteramente ejecutada y salva la posibilidad de que su autor argumente en contra y logre finalmente convencer a CGR, dicha medida es una va de hecho
(vid. nota 28) y originar las responsabilidades que sean del caso (vid. nota 31 y LOCGR
art. 10 incs. 9 y 11).

3.
Contralora General de la Repblica y el ejercicio de sus potestades contraloras
Ale referirse al control jurdico sobre las decisiones de la administracin y

cmo ste es realizado por CGR, nos parece necesario sealar de modo previo
algunas ideas bsicas sobre las cuales se fundamenta el actuar jurdico de los
rganos administrativos.
El constituyente se ha encargado de precisar que el rgimen que ha configurado es un rgimen de derecho "que supone un orden jurdico objetivo e impersonal, cuyas normas inspiradas en un superior sentido de justicia obligan por
igual a gobernantes y gobernados" (AC 2 cons. 4 letra c), donde el Estado "debe
promover el bien comn, atando las condiciones sociales que permitan a todos
y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional, alcanzar su mayor
realizacin espiritual y material posible, con pleno respeto a la seguridad, libertad
y dignidad del ser humano y a su derecho a participar con igualdad de oportuni.
dades en la vida nacional" (id. art. 2 inc. 1).
Ya la Constitucin de 1925 estructuraba tambin un estado de derecho,
segn hemos mostrado en otra ocasin, si bien los operadores del Derecho no
hicieron sino aportillarlo con interpretaciones y aplicaciones que iban muchas veces en contra de su letra y an contra su propia finalidad (36).
Tal rgimen, 'sustentado fundamentalmente en el principio de la juridicidad
del actuar de los rganos estatales, 'y muy en especial de la administracin, tiene
preciso es advertirlo larga tradicin entre nosotros.
Dn efecto, ya la Constitucin de 1833 que no es sino reforma de la de
1828 prevea en su art. 160 una disposicin que retomara ntegra el constituyente de 1925 (que reformara aquella de 1833) en su art. 4, y que con ligeras
variantes rige hoy como art. 6 del AC 2.
Dice este ltimo en su parte medular:
Ninguna magistratura; ninguna persona, ni grupo de personas pueden
atribuirse, ni an a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad
o derechos que los que expresamente se les hayan conferido por las leyes
(Inc. 2).
Esta disposicin verdadera regla de oro del derecho pblico chileno, y
con casi siglo y medio de vigencia no significa otra cosa que la consagracin
desde hace ms de 143 atios, del modernamente llamado principio de la vinculacin positiva del actuar de la administracin, y que en brevsima sntesis implica
que tanto la existencia, el ser, y el obrar mismo de los rganos de la administracin han sido y son denninados por el Derecho (constitucin y leyes) (37).
Esta juridicidad del actuar de la administracin qued claramente establecida en la Constitucin de 1925 y rige hasta hoy salvas las modificaciones respecto al legislativo que el actual ordenamiento institucional ha conllevado (38).
(36) Vid. La constitucin de 1925 y el estado de derecho en Chile, en CDP vol. 2 (1975)
en prensas.
(37) Sobre el principio de la legalidad administrativa ver el trabajo de mi distinguido
ayudante J. Edo. Palma, Consideraciones sobre el contenido del principio de la legalidad
administrativa, en ADA cit. 153.175.
(38) Legislativo que en la CP estaba radicado en el Congreso Nacional, y que hoy se
encuentra radicado su ejercido en la Junta de Gobierno (vid. DL 1(11.9.73), 128(16.11.73)
art. 1, 527(26.6.74) arfa. 1, 2, 4 y 6; 991(3.1.76) y su reglamento DS(Just)220(21.4.76),
y DS 1514(Just) de 6.9.76).
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De este modo el cuadro orgnico se estructur de manera tal que siguiendo

el constituyente una tradicin de larga historia en nuestro pas, se previ armnicamente configurado el principio de la juridicidad administrativa, y precisamente
sobre la base de la vinculacin positiva.
Es as como se da, entonces, un rgano legislativo, un rgano administrador (y jefe supremo de la nacin), tal el Presidente de la Repblica, y un Poder
Judirial (arts. 80 a 87 CP) encargado de juzgar y ello con potestades exclusivas y excluyentes cuanta controversia jurdica se produzca dentro del orden
temporal en el territorio de la Repblica, a travs d rganos jurisdiccionales
llamados tribunales cuya creacin ha sido entregada a la ley, y los cuales deben
resolver las contiendas sometidas a su conocimiento aun si no hubiere ley que
la resuelva.
Aparecen de inmediato dos peculiaridades bien caractersticas de nuestro
rgbnen institucional, respecto a la situacin y posicin jurdicas del rgano administrador ante el Derecho:
1. Que quien admini.stra el Estado con el ttulo de Presidente de la Repblica ha de hacerlo de acuerdo con la Constitucin y las leyes (arts. 60, 70, 71
CP), es decir est plenamente sometido, sujeto, vinculado en su actuacin al
Derecho. Y de tal manera lo est, que las potestades que la CP le ha atribuido
con el objeto de poder realizar sus funciones (CP arts. 60, 71 y 72) son potestades en cuan/o a la normacin secundarias, subordinadas, "para la ejecucin
de las leyes" (art. 72 N9 2,CP), y no poda ser menos, pues que se trata de
un administrador.
2. Que no slo su actividad toda debe conformarse al. Derecho, sino que
adems sus actos son controlados jurdicamente, ya de modo preventivo por la
CGR, ya de modo represivo o a posteriori por los tribunales de justicia,
y ,ello entendido, especialmente tambin respecto de toda la administracin del
Estado, a l, subordinada (como la centralizada) o con l coordinada (corno la
descentralizada).
Cuanto vellimos diciendo se refuerza, en lo que concierne a esta sumisin
de la administracin al Derecho, por una serie de disposiciones constitucionales,
que, teniendo por base el artculo 44, N7 5, llevan, a confirmar una ,vez ms el
principio de la juridicidad del actuar de los rganos de administracin. En efecto,
de acuerdo a dicha disposicin constitucional slo en virtud de una ley se pueden
crear empleos pblicos, cargos pblicos, determinar o modificar sus atribuciones,
aumentar o disminuir sus dotaciones, fijar sus remuneraciones etc o como bien
seala el DL 527, citado, artculo 5, "crear servicios pblicos".
Ello no significa sino que los rganos de la administracin, o an ms ampliamente, los servicios o entidades que configuran la administracin del Estado
existen en cuanto tal los ha creado el Derecho (la ley), quien los ha llamado a
la vida jurdica para un fin bien determinado, cual es preocuparse de la-satisfaccin concreta de las necesidades pblicas en un sector determinado, y para lo cual
los ha dotado, habilitado, con los medios necesarios para actuar en el Derecho
consiguiendo tales fines, es decir les ha atribuido potestades jurdicas.
En otras palabras, ellos son, existen y se mueven en el mbito del Derecho,
previa una habilitacin legal, pues es el Derecho el que los ha creado, y les ha
conferido los poderes jurdicos habilitantes necesarios para, alcanzar los fines que
se tuvieron en vista al crersries.
Por tanto, su ser y su obrar son frutos del Derecho (propiamente, de la ley),
y en consecuencia a ellos deben adecuar toda su actuacin, no pudiendo tener
ms campo de actuacin que aquel que la ley que los ha creado (y sus modificaciones) ha previsto, pues ellos son y existen en cuanto aqulla lo ha determinado. Todo cuanto exceda de ello carece de efectos regulares en el Derecho, sin
,
perjuicio de las responsabilidades que en el Derecho pudieran perseguirse si dicho

exceso produce algn darlo (39).
Establecido ello aparece ya ms sencillo el analizar cmo acta. CGR al realizar a travs de la toma de razn el control jurdico de la declaracin orgnica
unilateral de la administracin.
Necesario es recordar aqu, antes de entrar a la forma misma de actuacin
del rgano contralor, que la habilitacin legal previa para que un ente administrativo pueda actuar en el Derecho puede ser o determinando en todos sus extremos la conducta administrativa a seguir o dejando algn o algunos elementos
del ejercicio de la potestad habilitante a la razonabilidad (apreciacin racional)
de la propia autoridad administrativa. Segn sea una u otra la forma en que se
ha originado la atribucin de potestad ser la forma de ejercer en la prctica el
control jurdico sobre su ejercicio, si bien desde ya debe afirmarse que en Chile
ambos modos son igualmente fiscalizables en Derecho, sea preventivamente por
CGR, sea represivamente por el juez.
En otros trminos, las atribuciones de potestades que la ley confiere a los
rganos de la administracin pueden ser sobre la base de elementos reglados en
su totalidad, o sobre la base de elementos reglados y tambin de elementos discrecionales. En todo caso, debe advertirse que siempre es reglada la atribucin
de potestad en lo que concierne al "quin"' es decir al rgano que es competente
para actuar, al "qu", esto es al tipo de decisin a adoptar, y al "para qu , o sea
el fin que se persigue con el acto, fin que va inserto en las potestades mismas
atribuidas, y que constituyen la rbita propia de atribuciones del rgano.
ra an por preguntarse por el "cmo" y el "cundo" son ellos eleQueda
mentos que pueden considerarse discrecionales en el ejercido de las potestades
administrativas?
Si se advierte con perspicacia podr ya atisbarse una solucin verdaderamente
racional; si entendemos el "cmo' como la manera a travs de la cual ha de originarse la declaracin orgnica administrativa, la decisin misma, habr de concluirse que ello depender de si hay o no una regulacin normativa procedimental
en un rgimen positivo dado, sea regulacin genrica' o especfica; si existe, obvio
es que el "cmo" ser un elemento reglado, pues la manifestacin de la administracin deber exteriorizarse de modo formal por medio de un tal procedimiento
administrativo (40).
(39) Es til recordar que adems de la explicacin propiamente de derecho positivo de
donde deducimos cuanto venimos exponiendo, existe la explicacin racional sin la cual
aqulla estara desprovista de fundamentacin lgica, y es que administrar supone en s subordinacin. Nos explicamos: administrar adquiere relevancia para el Derecho cuando se escinde esta actividad de la de disposicin de algo, confirindosela a otro sujeto distinto de
aquel que conserva su disposicin. De all que administrar sea siempre una actividad subordinada, es decir bajo las directivas u rdenes de otro (sub ordinea= bajo las rdenes), de
aquel que dispone la cosa como seliot (dominas), con dominio. De all tambin, que el que
dispone, que el que conserva la disposicin tenga la potestad de controlar al que administra, pidindole cuenta de su actuacin de administrar; por su parte, el que administra est en el
deber jurdico de dar cuenta a aqul de su administracin, y de responder de sus actos. Por
ello es que puede afirmarse racionalmente que administrar al ser una actividad subordinada
lleva envuelta, implcita, Insita, la idea de control, lo que no significa otra cosa que pedir
cuenta por una parte y responder por la otra, y de no ser satisfactoria esa respuesta,
perseguir aqul la reparacin correspondiente por parte de ste. Estas ideas que constituyen
verdaderos principios fundantes de todo ordenamiento jurdico, son obviamente aplicables y
de modo pleno al administrar de la "cosa pblica" (res publica), es decir a la actividad
administrativa estatal que realizan los rganos de la Administracin del Estado, y vienen a
configurar el llamado principio de la legalidad administrativa, ms propiamente hablando el
principio de la juridicidad del actuar de la Administracin.
(40) En Chile hasta esta fecha no existe an una ley general de procedimientos administrativos, que regule el procedimiento de elaboracin de los actos de la administracin.
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181
Respecto al "cundo", creemos indispensable detenernos un tanto Puede

afirmarse en trminos generales que la doctrina ms representativa en el derecho
comparado est de acuerdo en que el "cundo" (oportunidad, conveniencia, mrito, etc.) es aquel elemento ms tpicamente dejado a la apreciacin del administrador, y que integra mejor esa discrecionalidad que el Derecho atribuye a
aqul para poder mejor as ir concretando da a da la satisfaccin concreta de
las necesidades pblicas, el inters general, el bien comn. Clebre sin duda es
la distincin en el derecho comparado sobre esta materia, oportunidad por un
lado, legitimidad o legalidad por el otro, distincin que adems ha marcado en
no poca medida el desarrollo mismo del derecho administrativo moderno, como
regulacin jurdica protectora de la garanta frente a la potestad, de la libertad
frente al Poder, del individuo (incluso considerado en su socialidad) frente al
Estado. Y es que slo desde algn tiempo ha venido a someterse a control jurdico en especial jurisdiccional la llamada oportunidad o mrito (en terminologa francesa e italiana, respectivamente) marcando de un rasgo peculiar la evolucin del derecho administrativo mismo, cuya historia. pudiera tal vez seguirse
como historia del control de los elementos discrecionales ejercitados por la administracin.
No obstante lo vetusto de aquella doctrina que sostiene la referida distincin,
creo del caso intentar refutarla, ya que nace de un equvoco pernicioso que pervierte cualquier anlisis que se intente efectuar a su respecto, refutacin que es
vlida no slo en Chile, sino en todos aquellos regmenes de derecho que se
sustenten sobre la base de la vinculacin positiva del actuar jurdico de la administracin.
Suele aceptarse casi sin discusin que legalidad y oportunidad seran dos
momentos del control jurdico del actuar de la administracin, en virtud de los
cuales el segundo escapara en cierto modo al poder del controlante (usualmente
juez), ya que recayendo sobre la esencia misma del administrar y estando ello
entregado al administrador no podra el que controla fiscalizar la oportunidad
(conveniencia, mrito, cundo) sin entrometerse o inmiscuirse en las funciones propias del administrador. De all que quienes controlan la juridicidad del actuar administrativo (juez o contralor) lleven su labor en profundidad, si se quiere, al
primer momento, llamado ciertamente de modo torpe "legalidad", pero slo de
manera ms bien tmida o muy cauta al segundo, que queda de ordinario y normalmente entregado a la libre apreciacin del que administra.
Lo cierto es que si se ha atendido a cuanto explicbamos sobre el principio
de la juridicidad administrativa en nuestro rgimen chileno, tales afirmaciones
sobre la pretendida distincin no resisten el menor anlisis.
En efecto, si los rganos administrativos existen y son porque el Derecho
los ha creado (CP art. 44 N? 5; DL 527/74 art, 5); si ellos no tienen ms
potestades ni posibilidad de obrar jurdicamente que en la medida que el Derecho
lo ha determinado (AC 2 arts. 6, 7 y 3); si el fin para el que han sido creados
lo ha previsto la propia ley que crea los entes, y ha precisamente determinado
tal fin la atribucin especfica de potestades para alcanzarlo idnea y eficazmente
(AC 2 art. 2 genricamente, y la ley orgnica respectiva de modo especfico para
cada servicio); y si toda la actuacin misma de los rganos de la administracin
est mediatizada por el fin especfico de lograr la satisfaccin concreta de las ne.
Veamos pginas atrs que nuestro sistema presentaba al procedimiento citado de manera
muy heterognea y escasa debiendo el estudioso verdaderamente "componer" el sistema, de
en medio del frrago legislativo administrativo, sin perjuicio de que por va jurisprudencia!
esa tarea se facilite en sus rasgos ms generales. Con todo, dndose en Chile una normatividad procedimental, no dudamos en afirmar a este respecto que el "cmo" deviene un
elemento reglado del ejercicio de potestades administrativos por parte de los rganos que
conforman la administracin del Estado en Chile.
182 LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA (1927.1977)
cesidades pblicas en el campo sectorial respectivo, resulta ms que obvio que lo

oportuno y lo conveniente del actuar de tales rganos forma parte de su ms
ntima esencia, es decir han sido creados para fines especficos y para lograrlos
concretamente. La oportunidad y la conveniencia integran pues la juridicidad misma de su actividad, ya que le han sido atribuidas potestades determinadas para
lograr esos fines precisos y especficos, de modo idneo y eficaz. De no ser as(
es ms que indudable que tales rganos no slo no existiran sino que ni siquiera
sera pensable imaginar por el legislador su creacin.
El ejercicio, pues, de poderes jurdicos por parte de rganos estatales, administrativos en este caso, est finalizado, y justamente por el objetivo a perseguir:
satisfacer unas determinadas necesidades pblicas. Satisfacer ,.necesidades significa
no otra cosa que utilizar los medios adecuados para lograr su solucin, y lograr
solucin es actuar de manera eficaz, esto ,es oportuna y convenientemente. Parece
insensato afirmar, entonces, que exista satisfaccin concreta de una necesidad pblica por parte de un rgano administrativo dado, cuando ste acta de modo
inapto, de manera inconveniente, y de forma inoportuna. Y si el rgano administrativo acta en el ejercicio de potestades pblicas utilizando sus poderes en
decisiones inconvenientes o inoportunas, parece igualmente insensato afirmar que
tales decisiones, si bien inoportunas, son legales. .
Si la administracin acta con medios inconvenientes, si acta cuando ya
es tarde porque pas la oportunidad, si utiliza procedimientos inidneos o aun
ineptos para el caso concreto, preciso es afirmar y sin vacilacin que, ha
actuado no ajustada a Derecho, que ha hecho mal uso de sus potestades, que, ha
decidido ultra vires, que se ha apartado de la previsin normativa que le atribuy potestades administrativas pblicas; es decir, que su actuar ha sido ilegal,
antijurdico, contrario a Derecho.
La oportunidad, pues, no es un agregado a la legalidad, como algunos piensan y durante tanto tiempo se ha afirmado por la doctrina: no es tampoco un
sector de libertad que conservara la administracin cada vez ms arrinconada
por la juridicidad; ni mucho menos es un elemento que escape a control, y en
profundidad, de aquel que fiscalice el actuar jurdico de la administracin (juez contralor). No, oportunidad, conveniencia, mrito, son elementos que integran la
potestad jurdica misma que el legislador ha conferido al administrador habilitndolo para que pueda realizar concretamente su funcin de tal, en orden a satisfacer las necesidades pblicas.
A ningn ente pblico el legislador puede haberle dado potestades pblicas
administrativas de imposicin unilateral para que acte de modo inconveniente,
de manera inoportuna, en forma inidnea o ineficaz; si tal acta, el administrador
pervierte la normativa creada por el legislador, envilece la funcin jurdica que
le ha sido atribuida, perturba la paz de la comunidad; brevemente, no se ajusta
a Derecho, lo infringe, lo viola, transforma su decisin en una actuacin antijurijica, ya que no ha utilizado sus poderes de acuerdo a Derecho, y no hacerlo
constituye sin discusin posible.una ilegalidad.
Y tan indudable es que la oportunidad, la conveniencia, el cundo, integran
tales potestades, que sin ello no sera posible decisin alguna no slo de un ente
administrativo, o de un ente pblico, en general, sino ni siquiera de un sujeto
de derecho es ms de una persona (41).
.
(41) No es aqu la ocasin, pero ello nos lleva prcticamente al estudio del acto hu.
mano mismo, y precisamente a todo el mbito de la motivacin del acto libre y responsable,
de la virtud de la prudencia, etc. Es el aqui, el ahora, el cmo y el para qu los pilares
fundamentales sobre los que se asienta el actuar humano, que al trasladarse al campo de los
sujetos de derecho, y estatales pblicos nos sugieren el quin, el qu, el para qu, el cmo
y el cundo de que hemos hablado. No podemos menos que remitir aqu a las obras clsicas
de la filosofa perenne (aristotlico-tomista) sobre el particular: vid. Santo Toms de Aquino,
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183
El "cuando" (42), en consecuencia nos atrevemos a afirmar, no es algo

diferente de la legalidad ni algo aparte de la juridicidad que envuelve toda la
actuacin de los rganos de la administracin: es parte integrante, al igual que
los otros elementos que conforman la potestad administrativa, de sta, y por lo
tanto el control sobre su correcto ejercicio ha de comprender ciertamente la oportunidad y conveniencia con que ha sido utilizada en un caso concreto, para lograr
adecuada solucin a una necesidad pblica. No controlarlas so pretexto de que
no configuran la legalidad del actuar de la administracin (o del acto en cuestin,
como suele tambin decirse, en anlisis incorrecto) significara dimitir de la funcin contralora, y en el fondo no entender nada sobre el principio de la juridicidad
que conforma toda la actividad administrativa estatal.
Hechas estas precisiones podemos ya mostrar esquemtkamente cmo
realiza CGR su funcin contralora jurdica a travs de la toma de razn.
Si bien puede que CGR no haya nunca explicitado su manera de actuar en
orden a exponer sistemticamente el modo cmo va controlando la decisin que
le es enviada pan su toma de razn, me he permitido luego de una revisin
general y panormica de su jurisprudencia a travs de varios aos y de variados
sectores concernientes tanto a materias relativas a la funcin pblica como, a
medidas econmicas, de intervencin administrativa, de orden pblico, etc.=-Recgar a una cierta sistematizacin. Debo, s, Jesclarecer de inmediato que esta labor
que. he realizado la he'formulado sobte la base de ptimos, esto es.recalcando los
puntos ms exitosos de la tarea controlstica, que obviamente no se encuentran
en todas las materias, ya que, fcil es comprenderlo, mientras las hay donde el
control es realizado en profundidad en todos sus aspectos, las hay asimismo donde
algunos de ellos son omitidos; a esto debe agregarse que ello tampoco es-constante en el tiempo, puesto que cada- administracin depende de la directiva poltica que le imprime el gobierno respectivo, y as hay materias en extremo frecuentes en un perodo presidencial, que pasado el gobernante tal vez ya no aparecen ms o muy escasamente en la jurisprudencia. De ah que el panorama que
mostramos a continuacin revela los puntos ms sobresalientes del actuar contralor (43).
Si pudiramos referir del modo ms claro el proceso intelectivo que CGR
sigue al controlar la juridicidad de una decisin administrativa (D o R, "proyecto
de acto administrativo") en su toma de razn, diramos que en un primer anlisis
Suma Teolgica, 1-2, 1 y 8.17 (en ed. BAC (vol. IV) vid. introduc. de T. Urdanoz 81.91);
2-2, 47-56 (en ed. BAC vol. VIII). Ver tambin E. Gilson; Le thomisme. 6 e. d. Vrin.
Paris 1972, 263.334; R. Vemeaux, Filosofa del hombre (Curso de filoiofa totnista, varios
autores, tomo 5). Herder. Barcelona. 1971, 151-214; R. Simn Moral (curso cit. tomo 1).
ed. Herder. Barcelona. 1972, 57-95; J. Pieper, Prudenchi y templanza. Rialp. Madrid.
1969, 37-109.
(42) 'Solamente por comodidad de lenguaje utilizamos esta expresin como englobante
de la oportunidad y de la conveniencia; no se nos escapa que stas no son lo mismo, y que
el "cundo" es slo referencia! de la primera, no as de la segunda, que ms propiamente
dice relacin con el fin de la potestad (conveniencia.= solucin idnea y eficaz, para la solucin de hecho (necesidad pblica o social) que se trata de resolver). A ello nos referiremos enseguida.
(43) Hemos omitido en la exposicin la referencia a los dictmenes, ya que atiborraran
Lao huonsable,
pilares
de los
:1 cmo
clsicas
Aquino,
de nmeros y fechas esta parte. El perodo abarcado corresponde a los ltimos veinte aos,
y se han utilizado al respecto. los Boletines de jurisprudencia administrativa que edita mensual
o bimensualmente la propia CGR, en ellos aparecen los dictmenes ms relevantes, con omi.
sin de nombres pero con la explicacin del hecho discutido o problema jurdico presentado,
las consideraciones de derecho y la solucin del rgano contralor; aparece tambin .-segn
los casco la explicacin de que se trata de reiteracin de jurisprudencia anterior, o que es
jurisprudencia de principio derogando una anterior.
su control se dirige al "quin", esto es al autor de la decisin. Y qu ver CGR?

Pues si el autor de la decisin es competente, si ha sido habilitado legalmente
para emitida, es decir si la materia sobre la cual sta recae o versa entra en la
rbita de atribuciones jurdicas con que ha sido dotado por el legislador (o el
propio constituyente, si fuere el caso), si posee competencia tanto en la materia
tomo respecto del territorio en que acta, e incluso en el tiempo (si la habilitacin
'normativa previa hiciere referencia a esta circunstancia), y hasta eventualmente
si fuera procedente, del grado jerrquico.
Efectuado ello y no encontrando reparos jurdicos sobre el particular (44),
llevar CGR su anlisis al hecho que motiva la decisin; es decir a lo que llamara la circunstancia de hecho (o situacin fctica) habilitante para que el rgano
administrativo competente acte a travs de una decisin para resolver la necesidad pblica que tal hecho configura (45).
He aqu una veta o calmo donde el control jurdico puede ir en profundidad' realizando su labor fiscalizadora, pues primeramente habr de verse si el
hecho invocado por el autor de la decisin como motivando su actuacin existe
en la realidad. Para ello podr CGR atenerse a la documentacin que se adjunta
con la decisin enviada a ella para la toma de razn, o si ella le merece reparos
o alguna objecin, o es discutida o impugnada por un partiCular, agraviado por
dicha decisin administrativa, habr de comprobarlo en el'Ingar donde ocurre o
de otro modo igualmente pertinente. Si el hecho invocado no es real es decir si
no existe, obvio es que el actuar de la administracin ser contrario a Derecho,
pues carecer de motivo.
Pero si bien el hecho puede existir y, por ende, ser real y efectivo, puede
suceder que no sea el hecho preciso tipificado por la norma como situacin de
hecho habilitante para que acte el administrador, y uno determinado: en tal caso
(44) Si los encontrare, no seguir el anlisis normalmente sino que detenindose aqu
'representar la decisin pot no ser ajustada a Derecho, no siendo el autor de ella el habilitado para actuar.
(45) Dentro de nuestra perspectiva concebimos la estructura del acto administrativo en
Chile prescindiendo aqu del aspecto procedimental como una declaracin orgnica unilateral de un ente u rgano dotado de potestades administrativas, motivada. El motivo lo
integraran: 1) las circunstancias de hecho (motivo de hecho) o situacin fctica que mueve
a obrar al rgano, ente o autoridad dotada de potestades administrativas, situacin que configura una necesidad pblica, colectiva, o de inters general o social, y que es el elemento
teaccional, desencadenante del ejercicio de 2) las circunstancias de derecho (motivo de derecho) o potestades jurdicas administrativas con que el Derecho ha habilitado al rgano, ente
o autoridad para administrar, esto es satisfacer concretamente de modo oportuno, conveniente
y eficaz, las necesidades pblicas. En estas circuntancias de derecho se encuentran precisamente los poderes jurdicos habilitantes para actuar, poderes en los que va nsito el fin; es
ms: los poderes jurdicos en cuestin engloban (pues que son su propio contenido) lo que
de ordinario suele separarse como competencia y fin, y que no son sino los poderes jurdicos
mismos. En efecto, la potestad, par tanto, no es sino ese haz de atribuciones jurdicas (posibilidad de actuar en el Derecho, produciendo efectos jurdicos) para actuar satisfaciendo necesidades pblicas concretas (fin=para mil) en un sector determinado de la actividad administrativa (materia), en un territorio dado (donde), y en un tiempo igualmente dado (definido o indefinido). Y este potestad es impulsada a actuar cuando se produce una situacin
de hecho (necesidad pblica, lato sensu) prevista por el legislador como habiltame para que
tal rgano, ente o autoridad administrativa (quien) acte; tal situacin fctica es, pues, a
modo de reactivo que desencadenar la actuacin administrativa, y ello de modo determinado
(como=procedimiento administrativo).
De all que, brevsimamente, concibamos al acto administrativo sobre la base de dos elementos primordiales: declaracin (extrinsecacin de la voluntad orgnica) y motivo, lo cual
permite creemos comprender en mejor forma el cmo se origina y produce en la prctica el acto administrativo, cmo acta la administracin y el para qu, y el modo de controlarlo jurdicamente, sea tanto por medios preventivos (CGR= toma de razn), como represivos (juez). Para el desarrollo de estas ideas nos remitimos a obra cit. en nota 14 precedente.
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185
obvio es que CGR habr de representar el D o R sometido a su toma de razn,

porque es evidente que la decisin administrativa en cuestin no es ajustada a
Derecho.
Analizado el hecho en su efectiva y real existencia concreta, y precisado que
se trata del hecho tipificado en la norma que ha prefigurado la habilitacin jurdica previa del administrador, habr de entrar CGR a observar lo que puede denominarse la calificacin jurdica del hecho, es decir si tal hecho que existe y que
es habilitante para que el administrador acte, ha sido jurdicamente bien calificado por el autor de la decisin administrativa sometida a su toma de razn.
Esta materia, una de las ms interesantes del acto administrativo, ha sido
particularmente trabajada por la jurisprudencia contralora, presentando ribetes de
especial relevancia (46).
Innumerables veces la norma legal al atribuir potestades administrativas a
un rgano estatal refiere la actuacin de ste a la existencia de un hecho, de una
situacin fctica, pero no simplemente como tal (atpica), sino que la configura
conceptualizndola jurdicamente: "si existiere huelga", "producida la vacante",
"por la declaracin de estado de catstrofe", etc. Ahora bien, tarea esencial del
rgano contralor al fiscalizar la juridicidad del actuar de la administracin expresado en un D o R, es determinar si el autor de la decisin ha calificado correctamente en el Derecho su actuar en lo que concierne al hecho. No es lo mismo,
ciertamente, una mera paralizacin de faenas en una industria producida por cierre
de vacaciones, o porque una banda de forajidos interrumpi las labores asaltando
una fbrica, mantenindola en su poder con rehenes, que una huelga, segn la
concepta el Cdigo del Trabajo; tampoco es lo mismo un mero impedimento
temporal de un funcionario que lo inhabilita por algn tiempo para desempear
sus funciones, que la renuncia aceptada a su cargo: sta produce la vacante del
cargo y habilita al administrador para llenarla a travs de algunos de los medios
que el Derecho prev, aqulla en cambio habilita para que se proceda a un reemplazo temporal del titular impedido, sea por medio de la subrogacin o una
suplencia. Y los ejemplos podran multiplicarse en profusin.
Este proceder de CGR podra compararse por analoga con ese proceso
intelectivo tan tpico del derecho penal, que sus cultores denominan la subsuncin
del hecho en el tipo penal: no viene ello a ser sino la adecuacin de la situacin
fctica que el legislador previ para que fueran ejercidas en tal caso las potestades jurdicas conferidas al addlinistrador (con el objeto de satisfacer la necesidad
pblica, colectiva, social o general que origina tal hecho) con la norma misma
que la ha configurado ya conceptualizndola en el Derecho.
Tan importante es este aspecto del ejercicio del control que de la sagacidad
y fineza del que controla depender que el administrador use sus poderes de modo
idneo y no abuse de ellos a travs de la utilizacin de potestades que el legislador le ha conferido para situaciones diversas. La errada calificacin jurdica
llevar ordinariamente a aqul a incurrir en una desviacin de procedimiento, sea
de buena fe o no, que la mayora de las veces puede significar un detrimento
o menoscabo en los derechos de los administrados o funcionarios.
No pocas veces puede confundirse esta calificacin jurdica del hecho con
lo que CGR ha llamado "la apreciacin de los hechos", confusin que puede
resultar peligrosa en materia de control, por cuanto si se incurre en tal error el
nico perjudicado, normalmente, ser el particular quien habr, en definitiva, de
(46) Una de las materias dnde ms se encuentra el desarrollo jurisprudencial en este

aspecto es la relativa a reanudacin de faenas laborales, como asimismo la concerniente a requisacin de industrias, de tan frecuente aplicacin a partir de los aos 1970 y hasta 1973;
como a ello le hemos dedicado nuestra atencin en otro tiempo a ello nos remitimos (vid.
trabajos citados en nota 3 precedente).
186 LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA (1927.1977)
recurrir en tal caso a la va judicial para reclamar sea de la ilegalidad, sea del
perjuicio sufrido, o de ambos, si quisiere (47).
En fin, queda an otro elemento sobre el cual ha de dirigirse la atencin en
el control de juridicidad que CGR lleva a cabo al tomar razn de , un "proyecto
de acto administrativo" emitido por una autoridad administrativa. Si puede ocurrir que los tres elementos anteriores analizados sean adecuados a Derecho (quien,
hecho, calificacin jurdica de ste) no basta todava con ello para decir que In
decisin sujeta a la toma de razn es ajustada a Derecho; y es que falta demostrar
que la solucin adoptada por el administrador es la solucin correcta que el Derecho ha previsto para resolver la necesidad pblica, social, general o incluso fiscal,
a travs de la actuacin jurdica del administrador, y para lo cual el ,legislador
lo ha dotado precisamente de potestades normativas secundarias de imposicin
unilateral.
Este es uno de los aspectos ms difciles y complejos del control sobre la
actividad administrativa, y tal vez el punto ms sensible para medir el verdadero
desarrollo alcanzado en un estado de derecho, que tiene por fin justamente reducir al administrador al respecto de la juridicidad, puesto que se encuentra l no
sobre o fuera del Derecho sino dentro de l, y, por lo tanto, sujeto a sus principios y disposiciones (48). Ello se traduce en el estudio de la oportunidad ':0
conveniencia como suele decirse, es el estudio sobre el momento adecuado para
actuar (cuando) y sobre la solucin conveniente (idnea jurdicamente. y tcnica
y prudencialmente eficaz).
De ordinario y CGR tambin lo ha sostenido (49) es entendida. oportunidad y la conveniencia como aquello que ms recndita e intrnsecamente pertenece al administrador, de all que entrar a fiscalizar jurdicamente estas. materias
o aspectos de la decisin administrativa sea algo que produce cautela cuando no
temor en un controlante. En verdad no es sino temor a producir una controversia,
que pudiera transformarse en poltica, pero que para quien se dedica al Derecho
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(47) Sobre apreciacin de los hechos en la jurisprudencia contralora ver el trabajo de

mi distinguido ayudante. G. Fiamma Olivares, en esta misma obra. En cuanto a la jurisprudencia misma a fin de no errar en su adecuada interpretacinvalga' observar que debe
tenerse especial cuidado en distinguir el controlar el hecho en su existencia, la calificacin
jurdica de tal hecho, y hasta la idoneidad del medio jurdico empleado ante tal. 'hecho por
el administrador (cosas que en determinadas materias CGR efecta y en profundidad, vid.
nota 46), y la potestad que CGR dice no poseer;, como lo reconoce reiteradamente..de
poder ordenar la "mantencin o retiro" de determinadas medidas administrativas. En este
segundo caso, CGR ha repetido variadamente que a ella no le corresponde tal funcin, y que
es al PR y a los rganos administrativos en , ejercicio de sus facultades, a quien . ''corresponde apreciar... los antecedentes de hecho en que han descansado las medidas dictadas, y
por lo mismo... calificar su mantencin o retiro" (Cfr. espec. D 36.620/1968, 17341/1971
y 40.039 y 78.959/1972; ver tambin sobre ello el pargrafo "Perspectiva fiscalizadora y contenido de le funcin administrativa", de la Memoria de CGR ao 1973, - 9-16). Ello dice
relacin -y el perodo 1970-73 fue fructfero en ello, desgraciadamente en especial con le
situacin producida amando CGR tomaba razn de D o R que habindolos representado por
su andjunidicidad, eran insistidos por la va del DI; tambin puede referirse a /a ilegalidad
sobreviniente de un acto administrativo legal en su origen (y obviamente tomado razn):
en algunos casos como en la asimilacin en la funcin pblica puede obligarse a la ad.
ministrad& a efectuar una nueva asimilacin (vid. A. Pizarro Borgoo, La asimilacin en
la funcin pblica administrativa, una construccin jurisprudencial, en RDP 19/20 (1976)
en prensas).
(48) Ello es particularmente claro en Chile no slo sobre la base de los principios generales del Derecho sino sobre la base de precisas y claras disposiciones constitucionales (vid.
v. gr . AC 2 cons. 4 letra c, arte. 3, 4 inc. 2. 5 y en espec. 6 y 7; AC 3 art. I N 2 incs.
I y 3; aras. 60, 70, 71, 72 bls 2, 80 y 86 CP; etc.).
(49) Ver nota 47 precedente.
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no puede inspirarle temor alguno, porque es su propia tarea la de resolver controversias o ayudar a resolverlas (50).
Y para evitar o. escabullir, tal control jurdico suelen darse argumentos que
podran convencer tal vez en ordenamientos de otros pases, pero no en Chile.
El ms socorrido suele ser la invocacin del principio de la divisin de poderes
entendido a la francesa como separacin de ellos, pero que carece de total asidero
en nuestro pas, tanto en la CP de 1925 como en la actualidad. Como hemos
visto ya ms que argumentacin es simplemente carencia de razn (51).
Lo cierto es que CGR ha llegado en profundidad a efectuar este control en
algunas materias, representando por no ajustarse a Derecho ciertas decisiones de
la adrainistradn que adoptaban una solucin que no era la idnea jurdicamente
para resolver el conflicto que una situacin de hecho provocaba, sealndole CGR
precisamente al autor de la decisin el medio adecuado y conveniente para actuar
en tal caso (52). Es decir si bien CGR en esta materia de la oportunidad, y en
especial de la conveniencia, presenta de ordinario una jurisprudencia donde se
advierte claramente que correspondera su, apreciacin o calificacin al administrador, tratndose en cambio de algunos sectores especialmente sensibles frente a la
violacin de derechos fundamentales (particularmente propiedad) por parte del
administrador, el control jurdico que CGR realiza adquiere notable fineza y profundidad al punto de llegar a sealar la solucin conveniente, idnea y eficaz que
el Derecho ha previsto, solucin que por no beberla adoptado el administrador
ha hecho incurrir a su decisin en una inconstitucionalidad o ilegalidad, debiendo,
en consecuencia, abstener CGR de tomar razn de ella devolvindosela a su autor
por no ajustarse a Derecho.
Pudiera parecer inslito tal vez a algunos administradores esta posicin controlstica, pero vale recordar cuanto decamos hace un instante: el administrador
ha sido habilitado por el Derecho (la ley, usualmente) con poderes jurdicos de
administracin a fin de satisfacer las necesidades de la colectividad y de sus integrantes en cuanto asumen la calidad de pblicas o generales, pero para satisfacerlas
de modo real, efectivo, verdadero, y ello no se logra sino en la medida en que
su actuacin sea eficaz, idnea, conveniente, adecuada a todas las circunstancias,
de hecho y de derecho. Si la solucin adoptada no es la que el Derecho ha previsto, significa que el administrador se ha apartado de l. (53), y ello no significa
(50) Excluyo el caso de aquellos que se especializan en que no se resuelvan las contiendas, pues ello slo pervierte la hermosa misin del hombre de derecho; sobre el papel
de ste en la poca presente vid. nuestras Consideraciones sobre la posicin de los juristas
frente al Derecho en la poca actual, en RDP 19/20 cit. (en prensas).
(51) El art. 4 de la CP (1925) hoy derogado pero retomado casi idntico en el AC 2
art. 6 inc. 2 que suele invocarse no pasa de ser un error de proporciones, ya que slo establece (repitiendo el art. 160 de la CP de 183.3) el principio de la juridicidad del ser y del
obrar de los rganos estatales, sobre la base de lo que la doctrina alemana muchsimas dcadas despus denominarla la vinculacin positiva. Nada tiene que hacer, pues, ello con la
pretendida separacin de poderes entendida, adems, a la francesa (L de 16-24.8.1790 art.
13, luego L 6.11.9.1790 y posteriormente D de 16 fructidor ao 3 con su famoso texto
"Dfenses itratives sant faltes aux tribunaux de connattre des actea d'administration, de
quelque espce qu'ils soient"), que si bien estaba dentro de las tradiciones galas (vid. F. P.
Bnoit, Le droit administratif fntncals. Dalloz. Paris. 1968, 275-284) no slo repugna al sistema hispnico (cfr. nuestros Apuntes sobre la historia de la administracin indiana en Chile
en ADA cit. 105-152 apee. 120-122 y notas) sino que jams tuvo ni ha tenido asidero en
nuestra rgimen institucional.
(52)' Pensamos en la materia concerniente a la reanudacin de faenas, y en los numerosos D recatdos en ella en especial entre 1968 y 1973 (v. gr. entre otros, 18136/68, 17785/71,
61089/71, 4325 y 5347/72) como asimismo la relativa a requisacin de industrias (en especial D 43315/71 y sus snretivas aplicaciones perfeccionndolo).
(53) Valga advertir que entendemos y CGR tambin lo entiende as( a la ley y al
Derecho en su sentido finalista, y no meramente formal o legalista (vid. nota 26 precedente).

sino que su solucin no es jurdicamente la idnea, la conveniente, la eficaz; si
tal ocurre, su decisin obviamente no es ajustada a Derecho, luego es contraria
a las previsiones normativas, y por ende no puede en Chile nacer a la vida jurdica; ha de ser representada pues por CGR, quien ejercer all su poder inhibitorio de impedir que la declaracin orgnica administrativa pueda producir efectos
antijurdicos.
Esta adecuacin de la solucin administrativa al hecho y al Derecho es lo
que permite que la actividad administrativa cumpla sus fines, fines que han sido
precisamente los que han llevado al legislador a crear los distintos servicios y
entes de la administracin del Estado. Para ver si ellos se cumplen o no el constituyente y el legislador- idearon un sistema tpicamente chileno, que los hechos
de nuestra historia fueron configurando de modo muy especial. A CGR le fue
conferida la potestad de velar preventivamente por la juridicidad del actuar de la
administracin, y ello de modo primordial a travs de la toma de razn.
Por la conformacin tan curiosa sin paralelo en el derecho comparado
de nuestro sistema controlstico administrativo, CGR devino a poco de su creacin un rgano fundamental de la institucionalidad chilena, participando en el
procedimiento de elaboracin del acto administrativo en una funcin peculiar: la
de contralor jurdico, funcin que diversa de la de juez, tiene la caracterstica de
poder impedir el nacimiento a la vida del Derecho de una decisin administrativa
("proyecto de acto administrativo") si luego de su examen de juridicidad conviene
en su calidad de contraria a Derecho.
Uni) en el mundo, este sistema a pesar de su exoticidad ha funcionado
por varias dcadas, logrando que la administracin vaya comprendiendo su papel
de actividad subordinada a la Constitucin y a las leyes, para ir satisfaciendo cada
da ms y mejor las necesidades pblicas o colectivas de nuestra comunidad, e ir
as concretando ese siempre huidizo bien comn.
Tarea ingrata ciertamente la del que fiscaliza o controla, pero indispensable:
slo as podr determinarse si el Derecho es respetado y cumplidos los fines que
ste atribuy en su consecucin al administrador. No debe olvidarse que quien
tiene poder llega usualmente hasta donde encuentra lmites, y en este caso del
poder administrativo los lmites fijados por el Derecho e finitos en las propias
potestades jurdicas con que ha sido habilitado los determina de modo ordinario
el juez. Pues bien, en Chile, de modo lcido y sagaz hace ya 50 aos el legislador quiso que esos lmites los fuera fijando de manera preventiva la CGR, sin
perjuicio que a posteriori (de modo represivo) los fijara tambin el juez (y en
forma definitiva, con fuerza de res iudicata). Esta, particularidad ha caracterizado
nuestro rgimen jurdico pblico: el administrador no slo est sujeto al Derecho
que dice el juez, una vez que sus actos han nacido a la vida del Derecho, sino
tambin est sujeto al Derecho que dice CGR antes de que nazcan aqullos como
actos jurdicos administrativos (54).
Los regmenes que no conocen este sistema suelen quejarse de la lentitud
del juez, de la judicatura administrativa, y llegan hasta hablar (55) de la, decadencia de tal solucin; la dcada que parte de los aos cincuenta ha visto florecer
los comisarios parlamentarios de las ms diversas tendencias, pero todos unidos
por el comn rasgo de la carencia de imperio; la mismsima Francia, cuna del
droit administrad), ha visto florecer , en su seno un cuerpo tan extico como el
(54) LOCGR art. 6 ("Corresponded exclusivamente al Contralor informar sobre.. y,
en general, sobre los asuntos que se relacionen con... y con el funcionamiento de los servidos pblicos sometidos a su fiscalizacin, para los efectos de la correcta aplicacin de las
leyes y reglamentos que los rigen.").
(55) V. gr. Ch. Debbasch, D din du contentieux administratif, en Recueil Dalloz 1967
dironique, 95100.
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EDUARDO SOTO KLOSS

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tndiateur. Y es que cada vez ms aparece necesario paliar la lentitud del juez, y
en especial, la reparacin a posteriori del agravio ya producido por actos de la
administracin.
Chile hace 50 aos, cuando en el mundo de la poca ni se pensaba en mdiateur, ombudsman o parliamentary commissioner, y cuando rega en pleno esplendor el rgime administran" predicado y ensalzado por un Hauriou, un Duguit
y tantos otros prceres de esta disciplina, vio nacer una institucin que, devenido
un verdadero poder estatal (56), lograba una solucin al problema siempre acuciante de cmo efectuar un control jurdico de la administracin, que fuese gil,
dinmico, pronto y, en lo posible, eficaz. Cincuenta aos es un tiempo ms que
suficiente para advertir si los logros conseguidos han sido reales o ficticios, eficaces o ineficaces, adecuados o inoportunos. El hecho mismo de su vitalidad, y
un crecimiento siempre progresivo de sus potestades contraloras (57), son respuesta ms que satisfactoria a tales interrogantes.
Si quisiramos concluir nada ms acertado que meditar una vez ms y
siempre es oportuno y conveniente hacerlo e inducir a otros a hacerlo en un
hecho irredargible: y es que a menudo caemos en el olvido de que somos homo
fallen, queremos la perfeccin y olvidamos que eso es tan solo atributo de Dios;
queremos ser como Dios y exigimos perfeccin de la obra humana: Eva y luego
Adn experimentaron esa satnica tentacin, y el fruto de esa idea y la aceptacin de su complacencia fue la prdida de la felicidad preternatural. Y es que
grave error es ir contra la naturaleza humana.
Cierto es que al hombre de Derecho le asalta irresistiblemente el deseo de
la impecabilidad del juez, de la impecabilidad del que fiscaliza o controla. Loable
deseo, sin duda, pero humanamente irrealizable; ellos tambin son hombres y
pueden caer en el error. En vez de la crtica mezquina o de la diatriba insensata,
nuestra labor ha de ser la de ilustrar al que yerra, iluminarle el camino, sostenerle en la argumentacin, para que en sus pesadas tareas de cada da encuentre
un apoyo en nuestra ciencia, una luz en nuestras obras, y puedan as doctrina
y jurisprudencia caminar ms estrechamente unidas, que siempre es ms hermoso
por los duros caminos de la vida caminar en compaa.
Puesto que nada es imposible para Dios, podremos as algn da ver el crecimiento de un derecho administrativo chileno homogneo, desarrollado y tpicamente nuestro, y en el que la labor de esta Contralora hoy cincuentenario., haya
puesto cimientos firmes y seeros, y la doctrina sea la argamasa slida y al mismo
tiempo flexible, donde vayan juntos construyendo ese estado de derecho que todos
anhelamos como un orden jurdico objetivo e impersonal, cuyas normas inspiradas en un superior sentido de justicia, obligan por igual a gobernantes y gobernados.
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57
Abreviaturas usadas
CGR Contralora General de la Repblica, LOCGR Ley Orgnica de la Contralora
General de la Repblica, D Dictmenes de la Contralora General de la Repblica, CP Constitucin Poltica de la Repblica, AC Actas constitucionales, L Ley, DEL Decreto con fuerza
de ley, DL Decreto ley, DS Decreto supremo, D Decreto, R Resolucin, DI Decreto de
insistencia, PR Presidente de la Repblica, RDP Revista de Derecho Pblico (Chile), CDP
Conferencias de Derecho Pblico (Chile), ADA Anuario de Derecho Administrativo (Chile),
EJ Estudios Jurdicos (Chile).
(56) Ver Objetivo Nacional de Chile cit. 543 (ver nota 34).
(57) Particularmente bajo el rgimen actual, vid. DL 38 y 1141 cit.

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LA TOMA DE RAZON Y EL PODER NORMATIVO DE LA

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

EDUARDO SOTO KLOSS

Hablar de la Contralora evoca dira ms del mito que de la realidad,

iba LA CONTRALORIA GENEItAL DE LA REPUBLICA (1927-1977)

La toma de razn y el poder jurdico de control de la Contralora 'General de

EDUARDO SOTO KLOSS

cada a un acto administrativo ya existente, lo cual obviamente no significa sino

1613 LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA (1927-1977)

Ahora bien, dentro de las variadas potestades que el Derecho chileno ha

EDUARDO SOTO- KLOSS

170 LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA (19271977)

Despus de haber sintetizado brevsimamente este anlisis: dogmtico del

La Contralora General de la Repblica, independiente de todos los

(15) Nos remitimos a nuestro El decreto de insistencia, cit. notas 5 a 15.

EDUARDO SOTO KLOSS

172 LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA (1927-1977)

EDUARDO SOTO KLOSS

174 LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPBLICA (1927-1977)

En el caso de que ral examen de, juridicidad sea desfavorable deber el

EDUARDO. SOTO KLOSS

176 LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA (1927-1977)

EDUARDO SOTO KLOSS

concreta en la posibilidad de impedir el acceso a la vida jurdica de decisiones

178 LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA (1927-1977)

Contralora General de la Repblica y el ejercicio de sus potestades contraloras

Ale referirse al control jurdico sobre las decisiones de la administracin y

EDUARDO SOTO KLOSS

De este modo el cuadro orgnico se estructur de manera tal que siguiendo

180 LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA (1927-1977)

perjuicio de las responsabilidades que en el Derecho pudieran perseguirse si dicho

EDUARDO SOTO KLOSS

Respecto al "cundo", creemos indispensable detenernos un tanto Puede

182 LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA (1927.1977)

cesidades pblicas en el campo sectorial respectivo, resulta ms que obvio que lo

EDUARDO SOTO KLOSS

El "cuando" (42), en consecuencia nos atrevemos a afirmar, no es algo

184 LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA (1927-1977)

su control se dirige al "quin", esto es al autor de la decisin. Y qu ver CGR?

EDUARDO SOTO KLOSS

obvio es que CGR habr de representar el D o R sometido a su toma de razn,

(46) Una de las materias dnde ms se encuentra el desarrollo jurisprudencial en este

186 LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA (1927.1977)

(47) Sobre apreciacin de los hechos en la jurisprudencia contralora ver el trabajo de

EDUARDO SOTO KLOSS

188 LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA (1927-1977)

EDUARDO SOTO KLOSS

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