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POLTICA SOCIAL
EN
VENEZUELA
TABLA DE CONTENIDOS
INTRODUCCIN.............................................................................................................................................................
LA POLTICA SOCIAL: EL PAPEL DEL ESTADO Y LOS PRIVADOS...............................................................................
El Objetivo de la Poltica Social.......................................................................................................................
El Papel del Estado.........................................................................................................................................
El Estado de Bienestar....................................................................................................................
La Propuesta Neoliberal..................................................................................................................
La participacin de los ciudadanos.................................................................................................................
LAS REDES TRADICIONALES DE ATENCIN SOCIAL EN VENEZUELA (1958-2005)..................................................
El Papel del Estado: la Modernizacin............................................................................................................
Orientacin y Resultados de la Poltica Social Tradicional de la Democracia..................................................
Caractersticas de la Poltica Social Tradicional ..............................................................................
Resultados de la Poltica Social Tradicional: la construccin y ampliacin de redes de atencin ....
Las Redes Tradicionales de Atencin y las Crisis a partir de la Dcada de los 80...........................................
LAS POLTICAS SOCIALES FOCALIZADAS (O COMPENSATORIAS)...........................................................................
El Programa de Enfrentamiento a la Pobreza (1989-1994).............................................................................
El Programa de Ajuste Estructural ..................................................................................................
Nuevas Orientaciones de la Poltica Social......................................................................................
Programas del Plan de Enfrentamiento a la Pobreza.......................................................................
Un nuevo ajuste econmico: la Agenda Venezuela (1996-1998).....................................................................
Balance de los programas compensatorios.....................................................................................................
LA REVOLUCIN BOLIVARIANA Y SU IMPACTO EN LAS POLTICAS SOCIALES.......................................................
Orgenes del Proyecto Bolivariano Revolucionario..........................................................................................
La Poltica Social del Gobierno Bolivariano.....................................................................................................
Las Reformas Institucionales...........................................................................................................
El Plan Bolvar 2000........................................................................................................................
El Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 2001-2007.......................................................
El Plan Estratgico Social ...............................................................................................................
Las Misiones Sociales.....................................................................................................................................
La Misin para la salud: Barrio Adentro...........................................................................................
La Misin para la alimentacin y el abastecimiento: MERCAL.........................................................
Las Misiones para la educacin: Robinson I y II, Ribas y Sucre.......................................................
La Misin para la vivienda y el reordenamiento urbano: Hbitat......................................................
La Misin para la poblacin en situacin crtica: Negra Hiplita.......................................................
La Misin para un nuevo modelo productivo: Vuelvan Caras...........................................................
La Misin para la maternidad: Madres del Barrio.............................................................................
Un balance de las Misiones.............................................................................................................
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CONCLUSIONES................................................................................................................................................................................. 68
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS..................................................................................................................................................... 70
INTRODUCCIN
A partir de los aos ochenta empez a evidenciarse una brecha social dentro de la
poblacin venezolana, producto de errores y omisiones en las polticas sociales y
econmicas que se venan aplicando con antelacin. A medida que esta brecha se hizo
ms notoria, siendo el Caracazo del ao 1989 el momento clave de esta notoriedad, el
tema de las polticas sociales entonces fue cobrando una mayor importancia en el
escenario de las discusiones de polticas pblicas. De ser una poltica subsidiaria de la
poltica econmica y con poco impacto en el discurso pblico, la poltica social con el
tiempo cobr un rol ms activo y presente en el escenario pblico. Desde la poca del
segundo gobierno de Carlos Andrs Prez cuando surgieron las polticas sociales
compensatorias y se cre un ministerio para ello, el Ministerio de la Familia, hasta el da
de hoy cuando las Misiones son de manera corriente parte de las noticias, el tema de lo
social ha sido de uso corriente en las discusiones pblicas.
Sin embargo, dicha relevancia no implic un mejoramiento de las condiciones de
vida de los venezolanos como tampoco una mejora considerable en la eficiencia de
dichos programas a lo largo del tiempo. Esta relevancia de las polticas sociales se
debi ms bien a la combinacin de un proceso de cambios sociales y polticos que ha
vivido la sociedad venezolana desde la crisis de los ochenta y a las expectativas
sociales insatisfechas que la poblacin ha tenido desde entonces que fueron
traducindose cada vez ms en objeto de discursos polticos. En ambos casos, el
resultado fue que las polticas sociales fueron objeto cada vez ms de atencin. Una
seal de ello, es la vasta literatura que se ha escrito sobre el tema de las polticas
sociales en Venezuela a partir de esa dcada.
En todo caso, esta notabilidad de las polticas sociales no ha estado acompaada
de una discusin seria, inclusiva y profunda sobre lo que implica el tema de las polticas
sociales: el tipo de sociedad que queremos y los obstculos que debemos sobrepasar
para lograrla. Si bien esta discusin se ha dado en algunos mbitos especializados, sta
no ha logrado trascender de dichos espacios para alcanzar propiamente el mbito de
las polticas sociales.
Parte de esta discusin est relacionada con la nocin de lo que es poltica social.
Generalmente se refiere a la accin gubernamental dirigida a satisfacer necesidades
especficas de la poblacin que suelen agruparse bajo la categora de sociales: salud,
educacin, vivienda, seguridad social, entre otras. Una concepcin ms amplia incluye
que toda poltica social est orientada por las metas que una sociedad se plantea en el
largo plazo. Es decir, que la accin gubernamental en el rea social no debe limitarse a
las necesidades inmediatas de los ciudadanos, sino que debera intentar tambin las
transformaciones que lleven al cumplimiento o la materializacin de los objetivos
sociales deseados. En este sentido, en la Venezuela de hoy se hace necesario, y casi
imperativo, plantear la discusin sobre las polticas sociales, pero no slo desde la
perspectiva de su impacto y ejecucin que ciertamente son importantes, sino tambin
como medio para lograr esa Venezuela que queremos: sana, educada, bien alimentada,
con un trabajo y una vivienda dignos, protegida de los riesgos sociales y partcipe de su
propio progreso social.
El presente trabajo, frente a un tema que exige tanto, se plantea ms bien un
3
objetivo modesto: pasar revista a las diferentes polticas sociales que se han dado en
Venezuela en el marco de sus proyectos de modernizacin y democratizacin. Para esto
revisamos en el primer captulo los principales temas que estn implicados en toda
discusin en la poltica social a manera de trazar
El Estado de Bienestar
Esta concepcin del Estado se consolida a partir de principios del siglo XX y podra
ser considerada como una consecuencia directa de los conceptos polticos y valores
democrticos heredados del liberalismo del siglo XVIII. Las transformaciones en el
sistema poltico contemporneo, que paulatinamente fueron llevando a la inclusin de
una mayor proporcin de poblacin dentro del mismo, fueron generando problemas ya
que frente a la igualdad formal de derechos establecida por las leyes se presentaba una
desigualdad efectiva en las posibilidades individuales de disfrutarlos.
Frente a esta situacin, la concepcin del Estado de Bienestar propone que para
poder llevar la democracia hacia su expresin mxima es indispensable no slo
garantizar los derechos polticos (por ejemplo, igualdad ante la ley, igual derecho para la
participacin poltica) sino tambin los derechos sociales, tales como el bienestar de la
poblacin o su acceso a diferentes servicios sociales. Se presenta, entonces, como la
funcin principal del Estado la correccin de los efectos adversos de la implantacin de
una competitiva sociedad industrial; es decir, compensar aquellas desventajas que
aquejan a los individuos como consecuencia del modo de vida resultante del sistema
capitalista y que resultan intolerables en un sistema que propone la igualdad formal de
todos los ciudadanos.
Es por esto que se propone como idea central dentro de la concepcin del Estado
de Bienestar la imposibilidad de que la poblacin haga reales sus derechos polticos si
stos no van acompaados de unas condiciones mnimas de existencia. De este modo,
el Estado de Bienestar se ve en la obligacin de garantizar a la poblacin estas
condiciones "mnimas", las cuales no representan sino la garanta de un grado mnimo
de igualdad a travs de la intervencin gubernamental. Esta intervencin suele incluir
medidas como una distribucin justa del ingreso, acceso generalizado a diversos
servicios sociales (salud, educacin, etc.), garantizar la obtencin de empleo y de
salarios mnimos para cada persona, atencin de los incapacitados para el trabajo,
entre otras.
La poltica social en el Estado de Bienestar, entonces, se presenta como una
actividad permanente e inherente a la concepcin misma del Estado. Adems, se basa
en una concepcin colectivista del bienestar, lo que quiere decir que ste no puede
dejarse en manos de la suerte individual, sino que el Estado debe proveer un monto
bsico de bienes y servicios que garantice una condicin digna de existencia para toda
la poblacin.
Dada esta caracterstica, el Estado de Bienestar se presenta como un ente
distribuidor de recursos hacia la sociedad, lo cual trae consigo una serie de
implicaciones. En primer lugar: Dnde obtiene el Estado los recursos a distribuir? Para
resolver este problema de financiamiento, esta propuesta no insiste en la propiedad
formal del Estado sobre los medios de produccin sino en la distribucin de lo producido
en la sociedad a travs de un sistema econmico de libre empresa (Garca Pelayo, 1985:
p. 31). En otras palabras, el Estado se encarga de redistribuir la riqueza producida por
los privados, de la cual obtiene parte a travs de la tributacin.
En segundo lugar, al asumir su funcin distribuidora, el Estado se encuentra en la
obligacin de tomar parte activa dentro del proceso econmico, ya no slo cobrando
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tiene problemas ya que para conocer la calidad del producto, ste carece de la
informacin que obtienen los productores privados a travs del mercado. Adems, al
carecer de los beneficios como meta de la gestin, las agencias gubernamentales
tienden a considerar al presupuesto como lo que deben
maximizar (Wolf, 1992) . De este modo, se presentan las condiciones para que se
genere un infinito crecimiento presupuestario no vinculado a un aumento en la
produccin. Por otra parte, la falta de competencia inhibe los esfuerzos por aumentar la
calidad y la productividad de los servicios prestados por las agencias gubernamentales.
La eleccin sobre quin ha de ser beneficiado por la poltica estatal implica
tambin elegir quin ha de ser perjudicado y quin ha de financiar ese beneficio que
otro va a recibir. Qu criterios utiliza el Estado para decidir cul grupo de la poblacin
va a ser beneficiado? Para algunos autores esta decisin es siempre arbitraria , en ella
el Estado no demuestra ningn valor intrnseco sino su propia preferencia. Sea cual
sea la justificacin formulada por el Estado para su actuacin (generar la mayor
utilidad o beneficio general, una mayor justicia redistributiva, o cualquier otra) no hay
forma emprica de determinar que la poltica en cuestin en realidad tiende al objetivo
previsto, por lo tanto no existe algo que la distinga de una eleccin ajustada al propio
inters del Estado. Y este inters no es otro que obtener la mayor cantidad de apoyo
posible, ya que en nuestro sistema democrtico (un hombre-un voto), donde el Estado
se vale ms del consenso que de la coercin para gobernar, el Estado decide ayudar a
un grupo particular no por motivos altruistas, sino para asegurar un apoyo suficiente
como para continuar en el ejercicio del poder (De Jasay, 1993).
Por otra parte, se seala que la excesiva intervencin del Estado de Bienestar en
aras del "bien comn" lo que logra es violar el principio de la libertad del ciudadano, el
derecho a la propiedad privada y la libertad de contratos. Todas estas garantas, que son
fundamentales tanto en un sistema poltico democrtico como en una economa
capitalista, son recurrentemente violadas al inducir el Estado presiones para favorecer
ciertas decisiones econmicas, al imponer restricciones en los contratos libremente
acordados entre los privados (el ejemplo clsico es la intervencin en los contratos
laborales, imponiendo salarios mnimos u otros beneficios no acordados entre las partes)
o al restringir la propiedad privada mediante la apropiacin del Estado de parte de la
misma.
Suele criticarse arduamente esta posicin por sus efectos sobre la sociedad, ya
que se considera que mientras el Estado ms proporcione a sus ciudadanos ayudas
incondicionadas, menor llegar a ser la capacidad de stos para ayudarse a s mismos
a travs del esfuerzo y del trabajo productivo . En resumen, se crea un vnculo de
dependencia entre el ciudadano y el Estado, hacindose cada vez ms difcil retirar la
ayuda, la cual comienza a percibirse como un derecho adquirido. Adems, este tipo de
poltica favorece la aparicin de grupos de inters, los cuales son corporaciones
creadas para obtener una mayor cuota en el proceso redistributivo o, simplemente,
para mantener sus "derechos adquiridos". Finalmente, el Estado se encuentra frente a
una sociedad "ingobernable" que l mismo ha creado al generar "derechos" y al
permitir la defensa corporativa de los mismos ya que cualquier intento de cambio en
la distribucin se encuentra con enormes resistencias e, incluso, podra ser
9
La Propuesta Neoliberal
liberalismo clsico que, segn ellos, han sido distorsionados tanto en la teora como en
la prctica poltica del Estado de Bienestar.
En esta propuesta se considera que la principal garanta que debe ser protegida
por el sistema poltico es la libertad del ciudadano. Por lo tanto, el Estado debe ser
mnimo, garante ante todo de la propiedad privada y de la libertad de contratos, las
cuales constituyen la principal base para una sociedad capitalista. Estos son los
principios fundamentales del Estado capitalista:
1. la propiedad debe considerarse como un derecho y no como algo sujeto a
juicios de valor o a criterios de justicia; es decir, el Estado debe defender el
derecho a la propiedad independientemente de los juicios que tengamos
sobre su distribucin y tambin de nuestra opinin acerca de si su
utilizacin est de acuerdo o no con los intereses sociales;
1. no existe ningn argumento vlido para que el Estado intervenga en los
contratos libremente acordados entre los privados, ni siquiera el bien de
las partes contratantes (adems, cmo podra el Estado evaluarlo?),
quizs slo en algunos casos excepcionales podra ser vlida la
intervencin en relacin al bien de terceros.
Entre las caractersticas de este tipo de Estado estn las siguientes: har pocas
leyes y sencillas, no intervendr en situaciones derivadas de contratos libremente
acordados entre privados y no actuar buscando el bien comn. Esto ltimo no por falta
de inters o de compasin por sus ciudadanos menos afortunados, sino por considerar
que sus sentimientos e ideales, por honorables que sean, no le conceden autoridad
alguna para imponerlos a sus ciudadanos (De Jasay, 1993: p. 44). Recordemos que en
esta propuesta la libertad individual es el principal valor que debe guiar la accin
poltica, de modo que ningn otro valor tico o poltico puede imponerse a la libertad de
eleccin del ciudadano.
El principal punto defendido por esta corriente es el origen histrico de facto del
Estado, por lo tanto ste siempre es una imposicin a la cual la sociedad debe
adaptarse. Por esto, es racional para la sociedad civil defender que el Estado sea
mnimo, ya que de esta manera garantiza una menor probabilidad de intervencin de lo
pblico en sus libertades y garantas individuales. En este sentido, exigir al Estado que
haga cosas buenas por la ciudadana incrementa la posibilidad de que los derechos de
los ciudadanos se vean limitados por la actuacin estatal.
El Estado debera dedicarse, entonces, a aquellas actividades que le corresponden,
tales como garantizar la seguridad de sus ciudadanos y administrar justicia, las cuales
son garantas indispensables para que los ciudadanos, mediante su propia iniciativa,
puedan lograr su bienestar. El progreso, el crecimiento econmico y el bienestar social
sern el resultado de dejar libres a los ciudadanos, los cuales actuando en pos de su
propio inters irn llevando hacia el desarrollo de toda la sociedad.
La poltica econmica dentro de esta concepcin consiste en dejar que sean las
fuerzas del mercado las que decidan la asignacin de recursos y en dar plena libertad
para que los agentes econmicos acten en pro de su beneficio individual. Esta libre
competencia de los privados dentro del mercado permitir tanto un aumento en la
produccin como en la productividad y la calidad de los bienes.
por llevarnos hasta la definicin de cul debe ser el papel del Estado y, por ende, sus
responsabilidades y sus lmites en esta materia. Esta aproximacin, aunque abreviada,
nos permite intentar una sntesis que nos oriente sobre cules deberan ser las
caractersticas de una poltica social viable.
Hemos visto ambas propuestas y las crticas que han recibido por parte de sus
contrarios. Aunque desde el punto de vista de su argumentacin cada quien tiene la
razn; al observar ambas propuestas en perspectiva podemos notar que cada una nos
alerta sobre los peligros y los puntos dbiles de la otra. Vale la pena resaltar, adems,
que en la realidad los modelos de poltica social existentes en los diversos pases
difcilmente encajan con exactitud en uno de estos modelos. La distincin entre ambos
es ms bien analtica, pero permite analizar cada caso de estudio y ver cul de estos
modelos tericos lo gua o a cul se aproxima en mayor medida.
Desde la perspectiva de cules lineamientos, entonces, deben orientar el diseo
de polticas sociales exitosas, coherentes y sostenibles en el largo plazo deberan
considerarse las propuestas y advertencias de ambas posturas tericas. A continuacin,
un breve intento de .sntesis de esta naturaleza.
En primer lugar, tal como proponen los crticos al neoliberalismo, parece inviable
que el Estado deje de intervenir en el rea social, menos an en aquellas sociedades en
las que importantes contingentes de poblacin no cuentan con elementos suficientes
para insertarse con xito en el mercado laboral. Si bien podra (y debera) discutirse si el
Estado debe prestar directamente los servicios o no, no parece posible que el bienestar
se convierta en una realizacin individual, al menos para aquellos grupos que se
encuentran actualmente excluidos del sistema productivo.
Esta conclusin aparece no slo por las consideraciones ticas y polticas que
pudieran relacionarse con la idea de bienestar, sino, sobre todo, porque no es posible
lograr el crecimiento econmico, del cual depende el bienestar social en ltimo trmino,
si la poblacin no cuenta con los atributos necesarios para insertarse productivamente
en el mercado de trabajo. Por lo tanto, podra proponerse que el Estado debe dotar a la
poblacin excluida de estos recursos mnimos sin los cuales la misma no podra
insertarse en el proceso de desarrollo econmico. Sin embargo, estas transferencias
hacia los sectores de menores recursos no pueden ser, como bien apuntan los
neoliberales, incondicionadas, ni deben alterar los equilibrios econmicos. La poltica
social debe tender siempre a favorecer el trabajo, el esfuerzo y la productividad.
Al mismo tiempo, sigue siendo vlida la crtica neoliberal que apunta a la
ineficiencia y el alto costo de las instituciones estatales; por lo tanto, es importante
incorporar de alguna manera la disciplina del mercado dentro de las agencias
gubernamentales para lograr una gestin ms eficiente y productiva (Mrquez, 1992).
La definicin de metas claras y mensurables en la intervencin social del Estado
sera de gran utilidad en este sentido, ya que en relacin a las mismas se hara la
asignacin de recursos y no con base en los derechos adquiridos de la burocracia
estatal (el ya mencionado problema de "maximizacin del presupuesto"), lo cual hace la
gestin de las agencias no slo ms costosa sino tambin ms ineficiente ya que no
existen parmetros para su evaluacin.
12
13
2)
3)
4)
La forma en que este proyecto poda llevarse a cabo era con los recursos
provenientes de la renta petrolera, de forma que el Estado se convirti, al ser
propietario de estos recursos, en el principal motor de este proceso de cambio. Mientras
haba un gran consenso nacional alrededor de la idea de la modernizacin y del papel
del Estado como propulsor de este desarrollo, el conflicto se presentaba entre los
14
desarrollo del pas. Frente a esta disyuntiva sobre el destino de la renta petrolera
existan bsicamente dos posiciones (Espaa, 1989: p. 81):
1)
2)
Parte de las dificultades en el logro del acceso universal a los servicios sociales
bsicos estuvo en la propia forma en que se disearon y ejecutaron las polticas en
diversas reas, pero tambin en las dificultades surgidas desde el plano econmico y
sus efectos sobre el rea social en general. Se describirn con detalle estos elementos
ms adelante al describir los resultados de esta poltica social tradicional.
Como hemos mencionado anteriormente, el papel del estado en el proyecto
modernizador incluye dos elementos: el econmico de impulso a la inversin, al
crecimiento y diversificacin de la economa nacional; y el social, que pretenda incluir a
la poblacin en este proceso.
En el aspecto econmico, se propuso el proceso de sustitucin de importaciones
como la forma en la cual Estado venezolano impulsara la transformacin econmica del
pas. Este proceso, junto con los consecuentes cambios en el sistema productivo, iran
generando el crecimiento necesario para ir insertando a una cada vez mayor parte de la
poblacin dentro del sistema. En este sentido, importantes recursos del Estado fueron
transferidos al sector privado en forma de crditos o incentivos para la inversin. Dentro
de este mismo propsito se encuentra la inversin directa del estado venezolano en
actividades productivas consideradas estratgicas para el desarrollo nacional, tales
como la industria metal-mecnica o hidroelctrica.
Por otra parte, la poltica social, al estar ubicada en este contexto de crecientes
recursos y en un escenario de previsible crecimiento econmico, pretendi dotar a la
poblacin de las capacidades bsicas para poder insertarse dentro de este nuevo
esquema capitalista e industrial. Por consiguiente, la misma se centr en acciones
tendientes a reforzar el capital humano del pas distribuyendo los servicios esenciales
(educacin y salud, principalmente, pero tambin viviendas y servicios de saneamiento)
a toda la poblacin. Finalmente, estas transferencias de recursos hacia la poblacin
tambin traan efectos polticos positivos, ya que los sectores beneficiarios de las
mismas se convertan en fuentes de apoyo al nuevo rgimen democrtico.
Una de las grandes ventajas que permiti al Estado acometer este proceso
modernizador, distribuyendo recursos simultneamente a diversos sectores sociales y
econmicos del pas, fue el contar con los recursos de la renta petrolera. Gracias a sta,
los ingresos pblicos eran abundantes, estables e independientes del sector privado
En otros modelos de Estado de Bienestar siempre existen conflictos distributivos,
alguien tiene que poner los recursos que han de ser distribuidos. En el caso de
Venezuela, pudo financiarse tanto el proceso de acumulacin del sector econmico
privado como el de distribucin de bienes y servicios a la poblacin sin mayores
dificultades o conflictos polticos gracias a que el dinero no haba sido producido
internamente. Antes de ser distribuida la renta perteneca a todos -o a nadie-, por lo que
ningn sector del pas senta que haba sido "robado" en este proceso distributivo, todos
los sectores estaban recibiendo recursos que no haban sido dados por nadie dentro del
pas. El resultado fue una situacin poltica en la que todos los participantes se sentan
de alguna manera ganadores con las polticas gubernamentales.
En este modelo populista que hemos descrito brevemente, la poltica del Estado en
el rea social adquiri las siguientes caractersticas:
- Con la intencin de insertar a una proporcin cada vez mayor de la poblacin en
16
tanto de los salarios como de los precios. Se intent, incluso, mantener bajas
tasas de desempleo expandiendo el empleo en el sector pblico cuando era
necesario. A esto se une tambin la creacin de un sistema de seguridad social
para amparar a la poblacin empleada en el sector moderno de la economa.
- Como la intencin ltima de este proceso modernizador era sentar las bases para
una economa moderna, cobra gran relevancia la intervencin social destinada a
fortalecer el capital humano. La intencin de estas polticas era preparar los
recursos humanos que seran demandados por el proceso de crecimiento
econmico. Esta poltica se bas, sobre todo, en la prestacin de servicios
gratuitos en educacin y salud, as como la inversin en infraestructura para
masificar el acceso a los servicios de saneamiento y apoyo para la adquisicin de
vivienda en los sectores necesitados.
- Todas las acciones del Estado venezolano en el rea social tienen un carcter
universal; es decir, la prestacin de los servicios se ofrece a toda la poblacin sin
distinguir a aquellos grupos que podran proveerse a s mismos de estos servicios.
- Todo este modelo de accin se basa tambin en una importante vinculacin entre
la intervencin social del Estado y las bases de apoyo del sistema poltico
democrtico. Esta relacin se manifiesta claramente en la importancia de los
gremios de los sectores sociales, los cuales tienen un papel decisivo en la
asignacin de los recursos y en las decisiones de poltica. Por otra parte, se
genera tambin un importante vnculo con la estabilidad poltica gracias a la
visin clientelar que se impone en la intervencin social del Estado (Vivancos y
Espaa, 1991: p. 23).
La poltica social tradicional se destin, entonces, a atender buena parte de las
necesidades sociales y a proveer recursos para brindar a la poblacin un nivel de vida
ms alto, lo cual se hizo mediante los siguientes aspectos especficos:
- Educacin gratuita en todos sus niveles y
modalidades - Servicios de salud prestados
gratuitamente
- Subsidios a los principales servicios conectados a la vivienda y el transporte
(gasolina, agua, electricidad, gas, telfono, etc.)
- Subsidios a gran variedad de productos de consumo masivo (alimentos,
sobre todo) - Control del mercado laboral y de los precios
- Establecimiento de un sistema de seguros sociales para proteger a la poblacin
trabajadora.
- Subsidios a la construccin de viviendas sociales, tanto en las reas urbanas
como las rurales
Como podemos notar en esta breve descripcin, esta poltica social no tenda a
transformar la sociedad venezolana hacia un nuevo escenario de pas moderno y
productivo. Por el contrario, con esta poltica de controles slo se lograba "paliar" los
efectos que la ineficiencia y la improductividad de las empresas nacionales hubieran
17
18
Esto no es del todo cierto puesto que esta forma de comprender el xito de la
poltica educativa de la democracia no toma en consideracin la calidad de la instruccin
impartida por este
Grfico 1
Matricula en Educacin Bsica (1958-2005)
5500
5000
4500
4000
Enmiles
3500
3000
2500
2000
1500
1000
58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97 00 03 Fuente:
Hasta 1994: ME, Memoria y Cuenta. 1994-2005: SISOV.
Hombres
45,0
31,2
20,6
12,8
8,7
6,3
Mujeres
52,6
38,5
25,2
15,3
9,9
6,6
Total
64,2
59,1
48,8
34,8
22,9
14,0
9,3
6,4
Adems de la red escolar formal tambin se crea una red de educacin extraescolar, fundamentalmente orientada a la formacin permanente de la fuerza de
trabajo. El INCE surge como organismo adscrito al Ministerio de Educacin en 1959 y su
principal lnea de accin es el Programa Nacional de Aprendizaje que adems de
ofrecer cursos de formacin en oficios a jvenes entre 14 y 18 aos, luego incluye un
componente de prctica bajo la figura de aprendices en las empresas. Este organismo
desde sus inicios se concibe con una vinculacin directa con el sector productivo por lo
que patrones, trabajadores y el estado forman parte de su directiva y contribuyen con
su financiamiento. Esta estrategia forma parte integrante de la voluntad del Estado de
generalizar la educacin en distintos niveles y modalidades para contribuir as al
desarrollo econmico y social del pas.
En el rea de la salud sucede algo semejante: la mejora en las condiciones de
salubridad y la expansin de la atencin mdica hacia la mayora de los sectores del
pas redund en una constante disminucin de la mortalidad infantil, indicador muy
importante de la situacin de salud en general ya que ante las fallas de los servicios de
salud pblica, la poblacin infantil es la que ms pronto sufre las consecuencias. Tal
como se muestra en el Grfico 2, este indicador muestra mejoras constantes, tanto que
el nivel alcanzado en 1991 es menos de la mitad que el de 1959. Sin embargo, durante
la dcada de los noventa tambin puede observarse un estancamiento en este
19
Grfico 2
Tasa de Mortalidad Infantil (1959-2005)
60
50
40
30
20
10
0
59 62 65 68 71 74 77 80 83 86 89 92 95 98 01 04 Fuente: Hasta
1991: MSAS, Anuario Epidemiologa y Estadstica Vital. 1992-2005:
petrolera sera posible dotar de una vivienda digna a toda la poblacin mediante
subsidios y crditos preferenciales otorgados por organismos del sector pblico. Estas
polticas beneficiaron a importantes grupos de poblacin, pero la gran mayora qued al
margen dado que se consideraba a los barrios populares como un fenmeno transitorio,
por lo que no eran la prioridad en las polticas del sector (Layrisse de Niculescu, 2004). Y
aunque existieron algunos programas orientados al mejoramiento urbano de zonas
populares, stos no fueron el centro de la poltica de infraestructura bsica y vivienda.
Si bien durante las dos primeras dcadas del perodo democrtico fue posible
observar grandes mejoras en los indicadores sociales a nivel global, existen tambin
diferencias notables entre las distintas regiones del pas, y entre las reas urbanas y
rurales. A pesar del progreso general, se muestran importantes debilidades en este
modelo de intervencin social del estado, ya que no fue posible incluir a toda la
poblacin dentro de los bienes y servicios ofrecidos. Estas debilidades se hicieron
evidentes con la posterior crisis de los aos ochenta, cuando la escasez de recursos
impidi que la poltica social pudiera seguir creciendo a los ritmos experimentados en
las primeras dcadas.
21
Grfico 3
Gasto social real per cpita (1967-2006)
350
300
250
200
150
100
67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05 Fuente:
Hasta 1989: BCV, Es|tadsticas socio-laborales. 1990-2006: SISOV
Grfico 4
Gasto social por sectores (1967-2006)
100
90
80
Otros
Porcentaje
70
60
50
Salud
40
30
20
10
Educacin
0
67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05
Fuente: Hasta 1989: BCV, Es|tadsticas socio-laborales. 1990-2006: SISOV
presupuestarios. Pero estas actividades son, al mismo tiempo, aqullas que aportan
menos a los usuarios ms necesitados (Mrquez, 1993: p. 14).
El gasto en salud y educacin suman ms del 60% del gasto social total hasta
1983, ao en que ocurre la primera devaluacin del bolvar y se hace explcita la crisis
econmica. Esta proporcin disminuye durante el resto de la dcada de los ochenta,
mientras que en la dcada de los noventa presenta aumentos, pero con grandes
altibajos. Estas variaciones se explican en parte por los efectos de los sucesivos
programas de ajuste, pero tambin por el surgimiento en las ltimas dcadas de nuevos
programas y orientaciones de la poltica social que se ven reflejados en la composicin
sectorial del gasto1.
En el grfico 5 podemos notar la alta proporcin que en ambos ministerios
representa el gasto en personal, lo que muestra que son pocos los recursos que pueden
ser destinados a la inversin para ampliar la cobertura y la calidad de los servicios. Los
presupuestos de estos dos grandes Ministerios del rea social se dedican en buena
parte a remuneraciones a los funcionarios debido a que, como los recursos son escasos
en nuestra situacin de crisis, las obligaciones con el personal y otros gastos corrientes
se convierten casi en los nicos rubros que logran mantener sus asignaciones
presupuestarias. Este es otro de los factores que nos puede explicar el importante
descenso de la calidad de estos servicios ocurrido a partir de la dcada de los ochenta.
23
1 Estos
70
Grfico 5
Gasto en Personal de los Ministerios
de Educacin y Salud (1972-2004)
MECD
60
50
30
MSDS
10
0
1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004
90%
Porcentaje
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2003
Pre-escolar Primaria Media Superior
Fuente: OCEPRE / ONAPRE: Leyes de Presupuesto
24
Porcentaje
40
20
Grfico 7
Distribucin de los Alumnos Inscritos
en el Sistema Educativo segn Nivel (2003)
Superior
14%
Pre-escolar
13%
Media
8%
Bsica
65%
Esta distribucin del gasto entre los distintos niveles se percibe an ms injusta
cuando se demuestra que el sistema educativo venezolano todava no ha sido capaz de
lograr una cobertura total y de retener a todos los nios hasta completar la educacin
bsica obligatoria (ver Cuadro 2), requisito indispensable para promover la insercin de
las mayoras en empleos productivos y bien remunerados. Podemos ver que es baja la
proporcin de nios inscritos en primer grado que logran culminar la educacin bsica y,
aunque se muestra una tendencia ascendente slo 41% de quienes iniciaron primer
grado en 1990-91 lograron culminar noveno grado en el tiempo reglamentario (19992000) y la proporcin disminuye an ms al considerar cuntos de los que inician sus
estudios terminarn por graduarse de bachiller: slo un 33%.
Cuadro 2
Venezuela 1980-1990: Permanencia en el Sistema
Escolar segn Cohortes de Entrada a 1 Grado
Grados o
Aos
1 Grado
2 Grado
3 Grado
4 Grado
5 Grado
6 Grado
7 Grado
8 Grado
9 Grado
1 Ao
2 Ao
Ao de inicio 1 Grado
1980-81
1985-86
1990-91
100,0
100,0
100,0
89,3
91,2
93,9
84,2
86,6
89,4
78,3
81,7
83,9
72,7
76,6
78,4
65,8
72,3
71,1
60,8
67,8
64,7
44,8
47,6
49,7
35,6
39,8
41,6
29,5
33,5
37,6
23,9
25,5
33,0
Las causas de esta situacin son diversas. En primer lugar, existe un importante
dficit de cobertura puesto que en muchos lugares del pas no existe oferta de cupos
suficiente para incluir a todos los posibles demandantes del servicio. Esta brecha es
especialmente fuerte en el paso de 6 a 7 grado puesto que al aprobarse la Ley
Orgnica de Educacin de 1980, en la que se aumentaba la
25
Egresados
Crecimiento
Anual (tasa)
10.622
91.471
339.434
359.480
323.377
30,9
17,8
0,7
-1,3
Esta situacin de mayor demanda de formacin por parte de las empresas puso de
manifiesto las carencias del INCE como ineficiencia y altos costos de la formacin
impartida, carencia de mecanismos de evaluacin curricular o seguimiento de los
26
Porcentaje
80%
60%
40%
20%
0%
1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 1999
Curativos Preventivos Administrativos
Fuente: OCEPRE, Ley de Presupuesto/ Se excluye los aportes a otros organismos.
son dedicados a la prestacin de los servicios de salud, podemos notar que se privilegia
la atencin hospitalaria y curativa. Los recursos se concentran en grandes hospitales
con equipos muy sofisticados en los cuales se pueden acometer las intervenciones ms
difciles. Al mismo tiempo, buena parte de la poblacin no tiene acceso a los servicios
de atencin primaria y preventiva en salud, a los cuales se dedica una pequesima
parte del presupuesto del Ministerio.
Los resultados de esta distribucin del gasto se muestran en el Grfico 9, en el
que se puede observar que, a pesar del importante gasto del ministerio en atencin
curativa, la disponibilidad de camas de hospital ha ido disminuyendo, encontrndose en
el ao 2000 muy por debajo de los niveles de 1970. Por otra parte, la disponibilidad de
personal mdico, paradjicamente, ha duplicado con creces su nivel inicial en el mismo
perodo. Como podemos observar, el crecimiento del ministerio se ha basado en el
crecimiento de su personal y no en la ampliacin y consolidacin de su infraestructura
preventiva y curativa. Lo ltimo habra requerido una importante inversin en
infraestructura que, como hemos visto, no ocurri a partir de la dcada de los ochenta.
27
3,5
Grfico 9
Disponibilidad de Camas y de Personal Mdico (1970-2000)
Camas
2,5
2
1,5
1
Mdicos
0,5
0
1970
1975
1985
1990
1995
2000
El otro gran pilar de la poltica social tradicional consista, como hemos visto, en el
sistema de seguridad social. A pesar del crecimiento de la poblacin asegurada, su
diseo basado en la contribucin de empleados y patrones fue insuficiente para
alcanzar la universalidad del sistema por la persistencia de amplios sectores de la
poblacin que no han sido incluidos dentro de la economa formal. Por lo anterior,
podemos ver en el grfico 10 la alta proporcin de poblacin que no est asegurada por
el IVSS: en los aos de mayor cobertura apenas 40% de los activos se encontraban
asegurados.
Esta debilidad no se debe nicamente a la propia gestin del IVSS y su capacidad
de inclusin o a las dificultades de fiscalizacin por parte del Ministerio del Trabajo para
garantizar el cumplimiento de las disposiciones de la legislacin laboral. La expectativa
de la inclusin progresiva de la poblacin en un creciente nmero de empresas
modernas que sera impulsado por el alto crecimiento econmico es lo que no se logr
en el perodo y es la persistencia de un alto nmero de trabajadores autoempleados o
de la economa informal el principal factor que explica el que siga existiendo un
importante sector de los trabajadores que se encuentran expuestos a riesgos de distinta
naturaleza sin el apoyo o los recursos que le permitan hacer frente a estas
contingencias.
28
Grfico 10
Asegurados del IVSS en relacin con la PEA (1967-2005)
45
40
35
30
25
20
15
10
67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99 01 03 05
Fuente: Hasta 1989: BCV, Estadsticas socio-laborales. 1990-2005: SISOV
excluidos de las redes sociales del Estado. En segundo lugar porque el servicio prestado
es deficiente: el sistema educativo no est preparando ciudadanos para el trabajo
productivo y el sistema de salud no puede responder con calidad a las necesidades de
la poblacin.
Por ltimo, el crecimiento econmico y la industrializacin, sobre los cuales se
basaban las esperanzas de transformacin y modernizacin del pas, tampoco aportaron
los resultados sociales deseados. Esto ocurri as por varias razones:
- No se gener una dinmica industrial productiva que produjera una creciente
demanda de puestos de trabajo para la poblacin.
- La baja productividad de las empresas redund en bajas remuneraciones a los
trabajadores.
- La distribucin de las nuevas industrias estaba concentrada en pocos sitios del
pas, cerca de los centros de consumo -las grandes ciudades- o de los puertos a
donde llegaban las materias primas o bienes intermedios utilizados en la
produccin. Esta dinmica conllev a que buena parte del territorio nacional
estuviera marginado del proceso de industrializacin y a que aumentaran las
migraciones hacia las grandes ciudades.
El resultado obtenido es la persistencia de la pobreza: la forma en que el Estado
venezolano enfrent tradicionalmente la prestacin de servicios sociales y la esperanza
en que el proceso
31
En 1989 se agrava la crisis econmica que ya haba estado presente durante casi
toda la dcada y se hace imposible mantener los sistemas hasta entonces vigentes, en
los cuales el estado venezolano prestaba grandes recursos para subsidios
generalizados, mantena empresas pblicas deficitarias de toda ndole y daba toda clase
de facilidades a las empresas privadas. El presupuesto pblico era insuficiente para
cumplir con las obligaciones contradas y haban mermado considerablemente las
32
reservas internacionales. Ante esta grave situacin, el nuevo gobierno que acababa de
ser electo tuvo que intentar una serie de cambios drsticos para solucionar los
problemas econmicos bsicos del pas. Por esta razn se aplic en 1989 el Programa
de Ajuste Econmico, tambin llamado "Paquete Econmico", con el cual se intentaba
restablecer los equilibrios macroeconmicos bsicos.
Los principales desequilibrios econmicos causados por la dinmica de la dcada
de los ochenta eran lo siguientes:
- Ya que la intervencin estatal era el principal motor de la inversin, el
crecimiento econmico que se experiment durante esta dcada fue en los
sectores de infraestructura y construccin, sectores stos que no son
transables en el mercado internacional, por lo que son actividades que no
producen divisas para el pas.
- En relacin con lo anterior, ya en 1989 se presentaba un dficit en la balanza
de pagos debido a la cada sufrida en los precios del petrleo, a la baja
produccin de otros bienes para la exportacin y al monto de divisas
destinado al servicio de la deuda externa.
- El tipo de cambio mltiple mantenido desde 1983 no constitua un mecanismo
para aumentar la competitividad de las exportaciones sino para disminuir
las tendencias inflacionarias tanto en los bienes de primera necesidad
como en los insumos para la produccin nacional. El resultado de este tipo
de poltica fue una sobre-valuacin del bolvar, lo cual desmejor la
competitividad de los productos de exportacin no tradicionales.
Adicionalmente, el mantenimiento de este tipo de cambio repercuti
directamente en el descenso de las reservas internacionales.
- El mantenimiento de un tipo de cambio controlado, de subsidios, de bajas
tarifas de las empresas pblicas, sumados a los recursos destinados al
servicio de la deuda externa, causaron el mantenimiento de un importante
dficit fiscal.
- A pesar de que todas las polticas presentes intentaban evitar que ocurriera
un fuerte impacto sobre el nivel de vida de la poblacin, se logr
exactamente lo contrario: no se logr contener la inflacin y hubo una
constante cada del salario real promedio obtenido por la poblacin.
Ante esta situacin marcada por las distorsiones en el sistema econmico, se
propuso la solucin desde una concepcin neoliberal; el estado deba limitar su
intervencin en el sistema econmico y dejar que las fuerzas del mercado libremente
fijaran los precios y la asignacin de recursos. Con este cambio en la poltica econmica
se intentaba lograr los siguientes objetivos:
- Reducir los desequilibrios macroeconmicos externos e internos;
- Lograr altas tasas de crecimiento econmico en el mediano plazo dentro de
un clima
general de estabilidad tanto en el sistema financiero como en los precios;
- Propiciar un cambio en el sistema productivo para lograr una economa
diversificada y competitiva;
- Aumentar los niveles de ahorro y reasignar una mayor cantidad de recursos
33
hacia la inversin.
Pobreza, en el cual cristalizan todas las orientaciones que guiarn la nueva poltica
social compensatoria.
41
Cuadro 4
Cobertura de los Programas del Plan de Enfrentamiento a la Pobreza (1989-1993)
Programas
Beca Alimentaria
Dotacin Uniformes y tiles Escolares
Programa Ampliado Materno Infantil
Ampliacin Cobertura en Pre-escolar
Hogares de Cuidado Diario
Vaso de Leche Escolar
Desayuno y Merienda Escolar
Comedores Escolares
Programa Nacional de Beca Salario
Seguro de Paro Forzoso
Apoyo a la Economa Popular
Capacitacin y Empleo Juvenil
1989
64,7
2,0
121,3
28,0
15,6
-
1990
81,9
75,7
9,3
8,9
93,5
33,6
15,3
0,4
64,6
-
1991
113,1
95,1
24,3
11,4
90,1
43,9
15,3
1,5
60,2
2,2
-
1992
121,6
126,8
15,8
20,2
84,2
38,5
15,4
2,7
69,0
1,2
2,6
1993
110,6
126,6
18,0
0,3
20,6
86,7
40,2
12,8
0,4
2,7
7,6
Andrs Prez caus gran inestabilidad poltica. Se pretendi lograr fuertes cambios en la
economa venezolana y el papel del estado sin contar con el apoyo de los distintos
sectores nacionales. Ello llev a una
compensen rpidamente los efectos adversos del ajuste econmico sobre la poblacin
ms vulnerable. En este nuevo programa de ajuste la definicin de poblacin vulnerable
no slo incluye a mujeres embarazas y nios en edad pre-escolar y escolar, sino
tambin
a los adultos mayores. Si bien las orientaciones generales son las mismas, el
componente social de la Agenda Venezuela no comprende exactamente los mismos
programas. Los 14 programas sociales que incluy fueron los siguientes:
- Subsidio Familiar: es una transferencia directa de bs. 9.600 a las familias de
nios de pre-escolar y bsica de zonas pobres. Es, bsicamente, la
continuacin de la beca alimentarios bajo una nueva denominacin.
- Dotacin de Uniformes Escolares
- Programa Alimentario Materno-Infantil (PAMI)
- Hogares de Cuidado Diario
- Programa Alimentario Escolar: su objetivo es garantizar el rendimiento y la
permanencia de los nios en educacin pre-escolar y bsica hasta 6
grado. Para ello, se brinda una comida al da a los nios escolarizados en
reas urbanas, rurales e indgenas. Este programa es ejecutado por el
Ministerio de Educacin.
- Desayuno, Merienda y Comedores Escolar: se engloba como un nico
programa las diversas iniciativas del Instituto Nacional de Nutricin que ya
estaban presentes en el Plan de Enfrentamiento a la Pobreza
- Capacitacin y Empleo Joven: Se mantiene la misma estrategia del programa
originado en el marco del PEP, pero con dos organismos ejecutores, Por un
parte el Ministerio de la Familia y a la vez la Fundacin Juventud y Cambio
con el Plan Empleo Joven. La diferencia entre ambos tiene que ver con el
monto de la beca que reciben los beneficiarios (mayor en el programa
coordinado por el Ministerio de la Familia) y la estrategia de formacin que
en el segundo caso es coordinada con el INCE (Pantoja, 1999).
- Subsidio al Pasaje Estudiantil
- Incremento pensiones de vejez: el objetivo es incrementar los ingresos que
recibes los pensionados del IVSS. Ya a lo largo de esta dcada el Ejecutivo
Nacional se hace cargo de buena parte de los costos de pago de las
pensiones puesto que lo acumulado en los fondos del IVSS se utiliza para
gastos operativos o para la atencin mdica (Daz, 2003).
- Proteccin al Anciano: Se propone aportar recursos econmicos a las personas
de la tercera edad que no posean otro beneficio social. Este programa es
ejecutado por el Instituto Nacional de Geriatra y Gerontologa (INAGER).
- Suministro de Medicamentos: su objetivo es brindar de los medicamentos
requeridos por mujeres embarazadas, nios y ancianos que asisten a los
ambulatorios a bajos precios. Con ello se propone evitar que el alto costo
de estos productos conlleve a una desmejora en la salud de la poblacin
vulnerable. Se subsidian 55 medicamentos que son distribuidos en
ambulatorios y farmacias. El paciente slo cancela el 20% del precio de los
medicamentos.
44
- Dotacin Medico-Quirrgica: su objetivo es suministrar la dotacin mdicoquirrgica para el apropiado funcionamiento de los servicios preventivos de
la red de ambulatorios del Ministerio de Sanidad, con lo cual se beneficia a
la poblacin de escasos recursos que asiste a estos establecimientos.
- Programa Alimentario Estratgico: Se propone apoyar a la poblacin de
menores recursos econmicos para comprar a bajo costo cinco alimentos
considerados como bsicos. Estos alimentos subsidiados (arroz, aceite
vegetal, sardinas, caraotas, frijoles o arvejas) se distribuyen a travs de las
bodegas tradicionales. Este programa est a cargo del Ministerio de
Agricultura y Cra.
- Fondo de Fortalecimiento Social: Su objetivo es incentivar la ocupacin
temporal de las comunidades en labores de infraestructura, mantenimiento
y servicios que sean requeridas por la propia comunidad. Para ello se
brinda a las comunidades asesora, apoyo tcnico para la formulacin de
los proyectos y, finalmente, recursos financieros para llevar adelante las
obras.
Cuadro 5
Cobertura de los Programas de la Agenda Venezuela (1996-1998)
Programas
Sunsidio Familiar
Dotacin de Uniformes Escolares
Programa Alimentario Materno Infantil
Hogares de Cuidado Diario
Programa Alimentario Escolar
Merienda y Comedores Escolares
Capacitacin y Empleo Joven
Subsidio al Pasaje Estudiantil
Incremento Pensin de Vejez
Proteccin al Anciano
Sumnistro de Medicamentos
Dotacin Mdico-Quirrgica
Programa Alimentos Estratgicos
Fortalecimiento Social
1996
97,2
101,2
105,2
100,0
98,3
89,4
38,5
52,7
81,1
100,0
47,3
63,2
28,9
100,0
1997
95,3
100,0
71,0
100,0
100,0
111,4
83,3
62,6
90,8
100,0
44,0
99,7
84,8
47,0
1998
97,0
90,0
77,0
104,0
79,0
155,0
69,0
76,0
100,0
100,0
65,0
100,0
100,0
200,0
Ambos clculos provienen de estudios previos cuyas metodologas podran diferir y esto
explicara las inconsistencias observadas.
48
Si bien buena parte del PRB se matiza con el fin de entrar en el juego electoral,
muchas de sus ideas de base se conservaron, en especial aqullas de carcter social.
Este Proyecto no duda en colocar los orgenes de la exclusin de gran parte de la
poblacin venezolana en las limitaciones de
2 Para profundizar en este punto sugerimos la lectura de Maingn (2004; 2006), de donde
buena parte de la informacin fue obtenida, as como otros textos reseados en la bibliografa.
503
(http://www.mps.gob.ve/)
web del Ministerio del Poder Popular para la Participacin y Proteccin Social
53
5 http://www.mindefensa.gov.ve/FUNDAPROPAIS/
Este programa rompe las formas clsicas de atencin social que se venan
ejerciendo en Venezuela pues el ejercicio de las polticas pblicas en el sector social,
tanto las polticas tradicionales como las focalizadas, eran llevadas a cabo por
instituciones civiles especializadas en el rea. Si bien en algunas ocasiones las FAN
prestaban apoyo a labores sociales, su rol dentro del sistema era ms el de la seguridad
pblica, la garanta de la democracia y la salvaguarda del territorio. Muchos de estos
cambios de rol tienen que ver con el papel que la Constitucin de 1999 le otorga a las
FAN. En la Constitucin de 1961, las FAN era apolticas, mientras que en la de 1999 no
tienen militancia poltica, se les concede el derecho a votar y se les reconoce su
participacin activa en las tareas del desarrollo nacional.
La incorporacin de los militares en las tareas sociales no ha estado libre de
crticas pues para algunos esto supone una desviacin de las tareas originales de las
Fuerzas Armadas, el desplazamiento de los sectores profesionales que venan
desarrollando estas tareas y el desaprovechamiento de los canales institucionales del
estado para tales fines. Por otro lado, el Plan Bolvar 2000 ha sido criticado por su
carcter asistencialista, su poca capacidad para hacer frente de manera integral a los
problemas de pobreza, su poca efectividad en comparacin con los recursos invertidos y
las continuas denuncias de corrupcin que se hicieron pblicas (Maingn: 2004;
Alvarado Chacn: 2003)
6 Ministerio
http://mpd.gob.ve/pdeysn/pdesn.pdf
De esta manera, las polticas sociales del gobierno bolivariano no pudieron hacerse
efectivas hasta que estas tensiones polticas bajaran, lo que fue parcialmente posible
con la realizacin del referndum en agosto de 2004. Para ese momento, los escenarios
polticos requeran una poltica
Objetivos de la Poltica Social de acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 2001-2007.
OBJETIVOS GENERALES
Educacin de calidad para todos y
todas
Promocin de la calidad de vida
y la salud
Seguridad social universal
Seguridad ciudadana permanente
Acceso pleno a la cultura
Deporte y recreacin al alcance de
las grandes mayoras
Cobertura de los dficit de atencin
a necesidades sociales segn sus
expresiones diferenciales por
grupos poblacionales y territorios
Fortalecimiento de la economa
social
Democratizacin de la propiedad
de la tierra
Generacin del empleo productivo
Apoyar una democracia
participativa y protagnica
OBJETIVOS ESPECFICOS
Acceso, permanencia y prosecucin; Extender la cobertura
educativa; Articular con sistema de produccin
Planta fsica y dotacin educativa; Equidad en la educacin superior;
Atencin a no escolarizados; Erradicar el analfabetismo
Universalizar el derecho a la salud; Promover la calidad de vida; Combatir
las inequidades; Fortalecer las redes de salud; Acceso a la salud segn
necesidades
Crear el Sistema Pblico Nacional de Seguridad Social; Pensiones
universales y solidarias; Empleo y desarrollo laboral; Atencin a los
riesgos laborales; Viviendas y ambiente seguro y sano
Programas de prevencin; Desarrollar la seguridad comunitaria; Aumentar
la cobertura y calidad de servicios
Desarrollar el Sistema Nacional de Cultura; Articular las iniciativas de la
sociedad; Atencin a los problemas culturales
Deporte recreativo para la salud; Deporte de rendimiento
Acceso a los servicios bsicos; Crear sistema de proteccin social
territoriales; Mejorar las condiciones para la insercin laboral
Fomentar entidades de la economa social; Desarrollo de redes de
economa social
Regularizar la propiedad; Dotar de tierras; Garantizar la permanencia de
productores
Expandir la demanda de empleo; Polticas activas de empleo;
Intermediacin y capacitacin laboral; Reestructurar del rgimen de
remuneraciones
Desarrollo de redes sociales; Estimular las organizaciones de bases;
Crear la figura de las Contraloras Sociales
Tomado de: D'Elia, Yolanda (2006), Las Misiones Sociales en Venezuela, Caracas, ILDIS.
Durante los primeros aos del gobierno de Chvez, las discusiones sobre la
redefinicin de las orientaciones de las polticas pblicas en materia social se llevaron a
cabo, en gran parte, en el seno del nuevo Ministerio de Salud y Desarrollo Social,
partiendo fundamentalmente de una reflexin sobre los derechos sociales de los
ciudadanos y su relacin con la calidad de vida de stos. Esto hace que el MSDS
adquiera un rol directivo dentro de las polticas sociales del gobierno y le permite
reactivar la figura del Gabinete Social, dentro del cual asume el rol de la coordinacin.
Para orientar estas polticas, se present el Plan Estratgico Social (PES) a inicios del
ao 2002 y a la luz de los lineamientos presentados en el Plan de Desarrollo Econmico
y Social de la Nacin (Maingn, 2004: 63)..
56
57
7 Ministerio
Fecha de creacin
rea de impacto
Alimentacin (Mercal)
Diciembre 2003
Alimentacin
rbol
Junio 2006
Barrio Adentro
Diciembre 2003
Ecolgico
Salud
Ciencia
Febrero 2006
Ciencia y Tecnologa
Cultura
Octubre 2004
Cultura
Guaicaipuro
Octubre 2003
Poblacin Indgena
Identidad
Agosto 2004
Cedulacin
Marzo 2006
Milagro
Julio 2004
Salud
Miranda
Octubre 2003
Negra Hiplita
Piar
Enero 2006
Octubre 2003
Minera
Noviembre 2006
Energa
Justicia
Febrero 2005
Justicia
Ribas
Octubre 2003
Educacin
Revolucin Energtica
Diciembre 2004
Junio 2003
Septiembre 2007
Deporte
Educacin
Educacin Superior
Sonrisa
Noviembre 2006
Salud
Sucre
Septiembre 2003
Educacin
Villanueva
Septiembre 2006
Marzo 2004
Desarrollo
Enero 2005
Tierras
Hbitat
Vuelvan Caras
Zamora
8 Para
58
9 Existen pocos documentos que recopilen la informacin global e integral sobre las Misiones.
Por esta razn hacemos uso bsicamente de dos fuentes: el estudio realizado por DElia y su equipo (2006) as como las
59
informaciones contenidas en diferentes pginas web tanto de las Misiones como del Gobierno Ejecutivo. Para una informacin ms
detallada de stas, recomendamos la consulta de estas fuentes.
Las Misiones educativas tienen por antecedente los compromisos del gobierno
adquiridos en el Foro Mundial sobre Educacin celebrado en Dakar en el ao 2000 y la
Declaracin Mundial sobre la Educacin Superior llevada a cabo en Pars en 1998. Estos
compromisos quedaron luego incluidos en el Plan de Desarrollo Econmico y Social de la
Nacin 2001-2007. Partiendo de este plan, el Ministerio de Educacin, Cultura y
Deportes concret el plan Educacin para Todos a mediados del ao 2002 destinado a
reducir las brechas creadas por las desigualdades mediante la promocin de las
garantas y el cumplimiento de los derechos sociales y la equidad de oportunidades. Las
lneas de accin que derivaron de estas polticas fueron el Plan Nacional de
Alfabetizacin 2003-2005, el Liceo Bolivariano, la Escuela Tcnica Robinsoniana y otros
programas.
61
conocido como la Misin Robinson en junio de 2003, en honor al pseudnimo usado por
Simn Rodrguez. Su objetivo es eliminar el analfabetismo en jvenes y adultos de todo
el pas mediante la promocin de la comprensin lectora de la poblacin analfabeta. La
misin inici sus actividades contando con el apoyo de 74 asesores cubanos y un total
de 50 mil voluntarios. La metodologa utilizada para esta misin es de origen cubano y
se denomina Yo si puedo. Se caracteriza por el uso de recursos audiovisuales como la
TV, el VHS y las video-clases, donde la alfabetizacin parte primero de aquello que es
conocido por las personas para luego abordar lo desconocido. El participante hace uso
de cartillas y cuenta con la ayuda de un facilitador que se encarga de supervisar el
proceso. Se consideran tres etapas: la primera fase se traduce en el adiestramiento, la
familiarizacin, el desarrollo de expresin oral y habilidades psicomotoras, dirigida
principalmente al estudio de las vocales; la segunda consiste en la enseanza de la
lectura y de la escritura; y la tercera a la consolidacin de las letras estudiadas.
Considerando que la adquisicin de la compresin lectora no era suficiente para
garantizar el logro educativo de la poblacin alfabetizada, se cre la Misin Robinson II
en octubre de 2003 teniendo como objetivo la aprobacin del sexto grado por parte
de todos los participantes, as como tambin la consolidacin de los conocimientos
adquiridos durante la alfabetizacin. Adems abre las puertas a nuevas oportunidades
de formacin, como por ejemplo la adquisicin de conocimientos para la prctica
agrcola.10 En marzo de 2004 se cre la Fundacin Misin Robinson y as la misin
pas a ser responsabilidad del Ministerio de Educacin, siendo que estaba en manos
del INCE. La metodologa es similar a la aplicada en la Robinson I y se llama Yo si
puedo seguir, contando con apoyos audiovisuales y la asistencia de un facilitador.
Est organizada en dos bloques, el primero que equivale al cuarto grado y consta de
cinco asignaturas: Matemtica, Lenguaje, Historia, Geografa y Ciencias Naturales. El
segundo bloque cubre hasta el sexto y agrega Informtica e Ingls al plan de estudios,
cada bloque con un total de 300 clases con una duracin de diez meses cada uno.
Tanto la Misin Robinson I como la Robinson II ofrecen becas para sus participantes.
Por otro lado, en octubre de 2003 se cre Comisin Presidencial de participacin
comunitaria para el Plan Extraordinario Misin Jos Flix Ribas y el 17 de Noviembre
del ao 2003 se reconoce legalmente este plan mediante una resolucin del gobierno.
La Misin Ribas se dirige a jvenes y adultos(as) para su formacin en el nivel de
secundaria para egresar como bachilleres(as) de la Repblica con el siguiente perfil:
Nuevo Republicano Bolivariano y Nueva Republicana Bolivariana, ciudadanos y
ciudadanas capaces de valorarse a s mismos(as) y a su comunidad para vivir en
democracia, de manera participativa, protagnica y corresponsable en el marco del
ideario bolivariano, con visin holstica y en armona con el ambiente, para la
construccin de una sociedad de convivencia, cooperacin, solidaria, de justicia y, por
ende, de paz 11. Esto implica, primero, incorporar a la poblacin excluida al sistema de
educacin formal; segundo, lograr que todos los venezolanos sean bachilleres; y
tercero, democratizar la educacin. Para mejorar la coordinacin de la misin se cre
en agosto 2004 la Fundacin Misin Ribas la cual est adscrita al Ministerio de Energa
y Minas.
10 http://www.misionesbolivarianas.gob.ve/misiones/mision-robinson-2.html
62
11 http://www.misionribas.gov.ve/
2do Nivel.
1er semestre
2do semestre
3er semestre.
4to semestre
Frecuencia
semanal
Frecuencia
semanal
Frecuencia
semanal
Frecuencia
semanal
Matemtica
Lenguaje
Geografa Universal
___
___
Geografa de Venezuela
___
___
Historia Universal
___
___
___
Historia de Venezuela
___
___
Formacin de la Ciudadana
Ciencias
___
Asignaturas
Ingls
Computacin
___
___
Fuente: http://www.misionribas.gov.ve/
63
La Misin Negra Hiplita fue creada en enero de 2006 como un programa especial
destinado a responder a las necesidades acumuladas de trabajo, alimentacin, calidad
de hbitat, vivienda y salud de la poblacin en situacin de extrema pobreza. Esta
accin constituye un paso ms en el propsito del gobierno de la Repblica Bolivariana
de Venezuela, de saldar la enorme deuda social contrada durante dcadas con los
ciudadanos y ciudadanas de este territorio. 15 Esta misin es manejada por el Ministerio
para la Participacin y la Proteccin Social el cual fue creado en junio de 2005. Las
formas de atencin de la misin estn fundadas en criterios de edad: Negra
13 http://www.mhv.gob.ve/
64
14 http://www.mhv.gob.ve/
15 http://www.misionesbolivarianas.gob.ve/misiones/mision-negra-hipolita.html
Hiplita I de los 0 a los 7 aos de edad; Negra Hiplita II de 8 a 12 aos; Negra Hiplita
III de 13 a 17 aos; Negra Hiplita IV de 18 a 25 aos; y Negra Hiplita V atiende a toda
la poblacin mayor de 25 aos de edad.
Se contempla la atencin de la poblacin en las siguientes situaciones: las
personas en situacin de calle que tienen como hbitat principal las calles de las
ciudades, los nios, nias y adolescentes vulnerados en sus derechos fundamentales o
en situacin de riesgo o abandono, lo cual incluye la poblacin en situacin penal, las
personas adultas en situacin de calle que consumen sustancias psicotrpicas y la
poblacin en pobreza extrema. Para esto, la misin persigue tambin la creacin de
Comits de Proteccin Social quines se encargan de la localizacin y organizacin de
las tareas de insercin social de aquella poblacin que se encuentra en las situaciones
descritas.
Como lo seala Argello (2005), citando a Carlos Lanza, la Misin Vuelvan Caras
tiene sus orgenes en el programa "Todas las Manos a la Siembra" el cual se origin en la
coyuntura del desabastecimiento durante el paro en enero de 2003. La base conceptual
de este programa era la del desarrollo local sustentable, en lugar de utilizar la
concepcin o terminologa de desarrollo endgeno. Los documentos y experiencias de
este programa fueron considerados al momento de empezar el diseo del la Misin, la
cual fue lanzada en enero 2004 y formalizada en marzo de ese mismo ao. La Misin
est dirigida bsicamente a la capacitacin laboral para contrarrestar el desempleo y la
exclusin, intencin que se traduce en su objetivo fundamental: "Garantizar la
participacin de la fuerza creativa del pueblo en la produccin de bienes y servicios,
superando las condiciones de exclusin y pobreza generadas en las ltimas cuatro
dcadas."16 No obstante, no debe entenderse la misin como un programa para la
generacin de empleos, si bien ste es uno de sus resultados; varios de sus voceros han
insistido en esta diferencia. La Misin apunta ms a la incorporacin de las personas en
nuevos modelos de produccin, siendo una de las claves de la misin el concepto de
desarrollo endgeno.
El desarrollo endgeno es la capacidad de un pas de poder generar todo lo que
necesita para vivir desde dentro a su sociedad, eliminando las formas de dependencia
con otras sociedades. Esta autonoma permite llevar a cabo un proceso de
transformacin integral de la sociedad fundado en la recuperacin de las tradiciones, el
respeto al medio ambiente y la creacin de relaciones de produccin igualitarias. El
modelo de desarrollo endgeno facilitara a las comunidades la toma del poder para que
desarrollen las potencialidades agrcolas, industriales y tursticas de sus regiones, la
incorporacin al sistema educativo, econmico y social a las personas que hasta ahora
haban sido excluidas y la construccin de redes productivas donde todos participan en
igualdad de condiciones y acceden fcilmente a la tecnologa y el conocimiento 17.
Uno de los elementos claves dentro de la misin son los Ncleos de Desarrollo
Endgeno. stos son espacios territoriales con caractersticas especficas y potencial de
desarrollo propio donde
65
16 http://www.vuelvancaras.gov.ve/home.php
17 http://www.misionesbolivarianas.gob.ve/misiones/mision-vuelvan-caras.html
18 http://www.misionesbolivarianas.gob.ve/misiones/mision-madres-del-barrio.html
dio lugar a que stas pudieran dar respuesta a algunos problemas puntuales pero de
manera poco sostenible en el tiempo. Superada la fase de las tensiones polticas dentro
de las cuales nacieron las Misiones, stas empezaron a mostrar sus problemas: falta de
pago del personal, de las becas, problemas de infraestructura y de cobertura,
situaciones de corrupcin, tensiones con la institucionalidad formal y otras
situaciones.
Estas situaciones que se presentaron en el corto plazo inmediatamente luego al
cese de las tensiones en torno al referndum continuaron estando presentes en los aos
subsiguientes a este momento. Misiones como Barrio Adentro no han logrado poner en
marcha la maquinaria de la salud pblica y se han presentado situaciones de abandono
en los primeros mdulos de la Misin. Algunas Misiones, como la Villanueva, han pasado
por sucesivas transformaciones sin mostrar ningn resultado pero implicando un gran
gasto de los fondos pblicos. La Misin Alimentacin no ha podido resolver los
problemas de desabastecimiento que surgieron en la segunda mitad del ao 2007. Entre
julio 2006 y julio 2007 unas 1.5 millones de personas dejaron de asistir a Mercal (de
11.481.763 a 9.954.423 personas, cifra que alcanz los 15.678.565 en el 2005) debido
principalmente a los problemas de distribucin y a la ausencia de algunos rubros en los
puntos de venta19.
La Misin Robinson, considerando los datos oficiales, no logr superar el problema
del analfabetismo, esto a pesar de que se haba declarado a Venezuela un territorio
libre de analfabetismo en octubre 2005 20. Para ese momento el ministro de educacin
Aristbulo Istriz declar que se haban alfabetizado unos 1.482.543 ciudadanos en los 2
aos que lleva el programa - do, lo cual haca que quedara menos del 1% de la
poblacin por alfabetizar y que corresponda principalmente a indgenas nmadas que
viven en zonas muy alejadas. Sin embargo, en una nota de prensa de junio 2007 se
destaca que, segn las cifras de la Vicepresidencia, de 5 millones 862 mil personas
registradas durante el proceso de inscripcin en el Partido Socialista Unido de
Venezuela, unas 227 mil 351 son analfabetas. Es decir, 4% de la poblacin de esa
organizacin. Esto equivaldra a nivel nacional que la cifra de iletrados supera el milln
de personas21.
19 El
67
20 El
21 El
69
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