TEMA 1:

LA CARACTERIZACIN CONSTITUCIONAL DE LAS ADMINISTRACIONES

PBLICAS Y DEL DERECHO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

1. La consideracin multidisciplinar de la Administracin

Pblica y la influencia del Derecho en su caracterizacin.
La Administracin Pblica es un complejo orgnico dotado de
personalidad jurdica que no puede ser comprendida mediante una
caracterizacin de sta que atienda exclusivamente a su vertiente
jurdica. Para entender el estudio de la Administracin Pblica hay que
tener en cuenta el contexto sociopoltico y econmico del pas, puesto
que las intervenciones en cascada del aparato administrativo en todos
los procesos econmicos, culturales y sociales han favorecido
recprocamente la creciente participacin de los grupos sociales en el
Estado, y de forma ms acusada en su aparato vicarial, que es la
Administracin Pblica. De dicha realidad sociolgica deriva la Ciencia de
la Administracin, que tiene como campo de estudio las organizaciones
pblicas y sus grupos dominantes como elemento del sistema poltico
general, analizando la estructura organizativa, las relaciones internas, la
gestin de sus recursos humanos y financieros, la informacin y la
adopcin de decisiones para mejorar la organizacin. La Administracin
Pblica es tambin una organizacin personificada regulada por el
Derecho, de manera que no se configura de forma alejada e
independiente de los imperativos constitucionales, sino que responde
necesariamente de ellos.

2. Los presupuestos constitucionales de la Administracin

Pblica: caracterizacin general y referencia especial a la
Teora de la Divisin de Poderes.
La Administracin de nuestros das es el fruto de una larga evolucin
histrica que no comienza en un momento histrico determinado, pero
que s adquiere una diferenciacin clara y concreta con la Teora de la
Divisin de Poderes y del surgimiento del Estado moderno. Dar otro
paso decisivo con la configuracin social del Estado contemporneo, en
el que se alude a la existencia de determinados presupuestos
constitucionales que constituyen fundamentacin de la caracterizacin
global de la Administracin Pblica.
En referencia a la Teora de la Divisin de Poderes, Montesquieu parte de
la frmula de divisin de poder del Estado como una respuesta al poder
arbitrario y absoluto. Pretende que el poder detenga el poder. As,
existen tres funciones consideradas bsicas: la funcin legislativa
(formulacin de normas), una funcin ejecutiva (ejecucin de las
medidas establecidas por ley) y por ltimo, una funcin judicial
(resolucin de los conflictos).

Se propugna de este modo la necesidad de mantener un cierto

equilibrio, fruto de un sistema articulado de contrapesos, entre las
distintas esferas del poder que se influencian recprocamente. El
nacimiento del Derecho administrativo se vincula a la Teora de la
Divisin de Poderes por la mayora de la doctrina cientfica que ve en la
Revolucin Francesa y en el nuevo rgimen que alumbra la misma su
acta de nacimiento.
Su consagracin es uno de los presupuestos bsicos del Estado de
Derecho.
Se vincula por la Declaracin de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789 la existencia de la Constitucin al establecimiento de
la divisin de poderes, concepto clave en la caracterizacin del Estado
actual. La dinmica actual del Estado postindustrial es diferente del
Estado liberal de la Revolucin Francesa, cambiando as a la
consideracin del citado principio. El principio de la divisin de poderes
responda a dos tipos de racionalidades: una axiolgica, como mximo
valor de configuracin de la sociedad y otra organizativa, la divisin de
tareas, aadindose un cuarto poder, a parte de los tres ya mencionados
(legislativo, ejecutivo y judicial), que sera la Administracin y las
organizaciones intermedias.

3. Los presupuestos constitucionales de la Administracin

Pblica: caracterizacin general y referencia especial al
Estado social y democrtico de Derecho.
La Administracin de nuestros das es el fruto de una larga evolucin
histrica que no comienza en un momento histrico determinado, pero
que s adquiere una diferenciacin clara y concreta con la Teora de la
Divisin de Poderes y del surgimiento del Estado moderno. Dar otro
paso decisivo con la configuracin social del Estado contemporneo, en
el que se alude a la existencia de determinados presupuestos
constitucionales que constituyen fundamentacin de la caracterizacin
global de la Administracin Pblica. En referencia al Estado social y
democrtico de Derecho, podemos decir que la definicin constitucional
de Estado tiene una triple concepcin; el principio de sometimiento del
poder pblico al Derecho, la articulacin democrtica de la sociedad y la
perspectiva social en la construccin del Estado. Esta caracterizacin
marca necesariamente una huella indeleble en la funcionalidad y
misiones atribuidas a nuestra Administracin. En un primer momento,
con la base establecida en el racionalismo y fruto de la reaccin contra
el despotismo ilustrado, se genera el concepto de Estado de Derecho
dirigido a garantizar exclusivamente el derecho de propiedad y libertad
del individuo. Dicha consideracin inicial tender a una formalizacin
que traslada el concepto de los fines del Estado a las formas con Kelsen.
De esta clusula de Estado de Derecho se van a derivar tres importantes
principios que configuran nuestra Administracin: legalidad, tutela
judicial y garanta patrimonial, principios que vienen recogidos en el

artculo 9.3 de la Constitucin Espaola. Cada uni de ellos cobra valor

en funcin de los dems y en tanto sirva a promover los valores
superiores del ordenamiento jurdico que propugna el Estado social y
democrtico de Derecho. Cuando se disea un nuevo tipo de
Administracin que ha de atender necesidades sociales, las anteriores
consideraciones se revelan insuficientes. De esta forma, la concepcin
de Estado de Derecho va a dotarse de un contenido material, no basta
que el Estado respete y acate la ley. Es preciso que, adems, preste
determinadas tareas sociales que coadyuven al individuo para mantener
su existencia vital. La conjuncin del Estado social junto al Estado de
Derecho son la cara y la cruz de una misma realidad. En este sentido, el
Estado de Derecho completa su caracterizacin con un componente
material que viene representado por el Estado social. De esta forma, la
realizacin efectiva, como tarea del Estado y de la Administracin en su
vertiente de aparato vicarial de ste, de un conjunto de derechos y
prestaciones tendentes a asegurar la igualdad material de los individuos
y que hoy resultan en gran medida plasmados en el bloque
constitucional que representa la Constitucin y los Estatutos de
Autonoma, representa un equilibrio caracterizador de nuestro Estado y
del propio espacio comn europeo. El principio democrtico se
manifiesta en una distribucin del poder estatal, conforme a un orden
establecido de competencias, cuyo sentido y justificacin ltima se
encuentran en el pueblo. La Administracin Pblica acta as, en una
legitimacin democrtica indirecta, en nombre del pueblo. Este principio
democrtico adquirir su expresin ltima en el pluralismo poltico,
Constitucin de 1978.

4. Los presupuestos constitucionales de la Administracin

Pblica: caracterizacin general y referencia especial a los
derechos fundamentales y a las libertades pblicas.
La Administracin de nuestros das es el fruto de una larga evolucin
histrica que no comienza en un momento histrico determinado, pero
que s adquiere una diferenciacin clara y concreta con la Teora de la
Divisin de Poderes y del surgimiento del Estado moderno. Dar otro
paso decisivo con la configuracin social del Estado contemporneo, en
el que se alude a la existencia de determinados presupuestos
constitucionales que constituyen fundamentacin de la caracterizacin
global de la Administracin Pblica.
En referencia a los derechos fundamentales y a las libertades pblicas,
la Administracin Pblica ve moldeada su consideracin contempornea
por la configuracin de una tabla de derechos libertades pblicas,
reflejado en el artculo 10.1 de nuestra constitucin. Se produce as una
articulacin y funcionamiento de los poderes pblicos, entre ellos la
Administracin Pblica, que se caracteriza por la necesidad de orientarse
hacia una configuracin positiva de los derechos fundamentales. Hay
una vinculacin por parte de los poderes del Estado y, en lo que nos

importa, del Poder Ejecutivo, donde se enclava nuestra Administracin, a

los derechos fundamentales.
El inters general, al que se debe la Administracin Pblica se plasma
constitucionalmente en unos intereses generales, un conjunto de
derechos fundamentales, libertades pblicas y derechos econmicosociales existentes en nuestra Constitucin y en los Estatutos de
Autonoma como integrantes del bloque de constitucionalidad. El artculo
9.2 de nuestra constitucin obliga a los poderes pblicos a remover las
condiciones para que la libertad y la igualdad de los individuos y de los
grupos en que se integra sean reales y efectivas, es decir,
materialmente efectivas.
5. Los presupuestos constitucionales de la Administracin

Pblica: caracterizacin general y referencia especial a la

articulacin territorial del Estado y la pluralidad de
Administraciones Pblicas.
La idea clave para aprehender la significacin constitucional de la
Administracin Pblica es la organizacin territorial del Estado. La
Constitucin Espaola de 1978 parte de un concepto unitario del Estado.
Estado que, no obstante, se articula a travs de dos niveles de
Administracin territorial junto a la Administracin General del Estado.
De esta forma, la descentralizacin territorial, plasmada en las Entidades
Locales y el denominado Estado Autonmico, implica no slo la ejecucin
autnoma de los propios intereses como en el caso de las Entidades
Locales, sino tambin y en el caso de las Comunidades Autnomas el
ejercicio efectivo de potestades legislativas compartidas con el Estado.
El nuevo tipo de Estado ha intentado ser definido como federal-regional,
a lo que le ha precedido Estado Autonmico. Es absolutamente difana
su distincin con el Estado federal. En cualquier caso, lo distingue, en
menor medida, el alcance y contenido de sus competencias. De otro
lado, el Estado definido constitucionalmente es un Estado pluralmente
organizado. En efecto, a las Comunidades Autnomas hay que aadir las
Entidades Locales que se consideran bsicas en el ordenamiento
constitucional y legal. Junto a estas ests las Entidades Locales
complementarias, para reas metropolitanas, comarcas, etc. Esta
pluralidad de Administraciones Pblicas que aparecen en el mbito del
Estado autonmico permite su reconduccin a la unidad por tres tipos de
razones:
La primera, atiende a los contenidos mnimos reservados a la
legislacin estatal para el establecimiento de unas caractersticas
bsicas de la Administracin.
La segunda, relativa a la consideracin necesaria de la igualdad
predicable de todos los ciudadanos en el Estado espaol que tiene una
virtualidad sustancial, que es la de imprimir un necesario grado de
uniformidad a la actuacin administrativa de los entes pblicos que

debern imprimir a su accin, en atencin a la igualdad de derechos que

debe presidir el estatus de los distintos ciudadanos del pas, una
impronta en lo esencial uniforme. En tercer lugar, por la prevalencia que
el inters estatal tiene en la conjuncin y articulacin de los distintos
intereses en presencia, facultando a la entidad que representa el inters
de alcance superior a delimitar las competencias de las otras entidades.
6.

La incardinacin de la Administracin Pblica dentro del

poder ejecutivo.
Es uno de los tres vectores que explican la posicin institucional de la
Administracin Pblica. Partiendo del Ttulo IV del Gobiernos y la
Administracin, artculos 97 y 103, concluimos que an sometida la
Administracin al Gobierno, como al resto de los poderes del Estado,
existe una imparcialidad en su actuacin que se caracteriza por una
actuacin subjetiva y objetivamente independiente de ste. Se ha
podido hablar as de una eficacia indiferente de la Administracin Pblica
en lo que se refiere a su actuacin en contraposicin a la actuacin del
Gobierno. La Administracin an sirviendo con objetividad los intereses
generales, lo hace en dependencia del Gobierno, que se constituye as
como un rgano de configuracin democrtica por oposicin a la
Administracin Pblica caracterizada por ser una organizacin
profesionalizada al servicio del inters general.

7. La triple dimensin de la Administracin Pblica en la

Constitucin.
El artculo 1o3.1 de la Constitucin, establece tres elementos
configuradores de nuestra Administracin. En primer lugar, para la
Constitucin espaola de 1978 la Administracin Pblica es un complejo
orgnico subjetivo, un autntico poder pblico en sentido constitucional.
La Administracin Pblica se encuentra afincada en el Poder Ejecutivo y
est formada por un conjunto de rganos que se estructuran con arreglo
a unos principios concretos: jerarqua, descentralizacin, y coordinacin.
Se entiende a la Administracin Pblica como centro de imputacin
jurdica en las relaciones del Estado con los ciudadanos. En segundo
lugar, la Administracin Pblica es como un sujeto dotado de
personalidad jurdica al servicio objetivo y eficaz de los intereses
generales. Y en tercer lugar, un elemento de carcter formal es esencial
en esta caracterizacin: la consecucin de esos objetivos por la
Administracin Pblica se ha de realizar con sometimiento pleno a la ley
y al Derecho. La Administracin tiene un doble rgimen de actuacin:
Derecho Pblico y Derecho Privado. Al Derecho Administrativo y slo, en
forma accesoria e incidental en determinadas funciones, se puede
admitir la utilizacin por la Administracin del Derecho privado. El
Derecho administrativo, resulta ser el Derecho propio y ordinario de la
Administracin pblica.

8. El principio de eficacia y su influencia en la concepcin de

la Administracin Pblica.
La Administracin Pblica de nuestros das es una organizacin
determinada por un parmetro esencial: la eficacia. El artculo 9.2 CE
ordena una actuacin dirigida a hacer real y efectiva la Igualdad y la
libertad. La buena administracin recogida en algunos Estatutos de
Autonoma y que marca como gua para la Administracin Pblica unos
procedimientos de actuacin de calidad. La importancia del principio de
eficacia, ha sido puesta de manifiesto por el Tribunal Constitucional, que
entiende que dicho principio debe ser considerado como un principio
ordenador esencial. Una de las condiciones de eficacia ser ser
escrupuloso con el diseo constitucional del poder y de la legalidad
vigente y, slo en esta clave, cabe interpretar el artculo 103 CE cuando
somete plenamente la actuacin administrativa, presidida por la
eficacia, a la ley y al Derecho.
9.

Globalizacin y Derecho: especial referencia a la Unin

Europea.
Actualmente los procesos de globalizacin son hechos ineludibles y en
cierta medida imparables. Un mundo global exige soluciones y enfoques
globales que han de responder al cambio que se produce en sus
sistemas de relaciones jurdicas, con el consiguiente cambio en las
instituciones jurdicas que, siendo creacin del Derecho, las sirven y dan
respuesta. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas es el que
se encarga de la construccin de principios comunes a los estados
miembros. Se va produciendo un progresivo acercamiento de los
ordenamientos, generndose as un Derecho comn, unas normas
comunes y unos principios comunes que constituyen un acervo creciente
y cada vez en mayor medida con una importante interconexin. La
construccin comunitaria, aunque slo consistiese en la realizacin de
un nico mercado, que ya sabemos que no, va a requerir, pues est
condicionada por ste, de un sistema administrativo que, si no idntico
en la totalidad de sus caracteres en todos los pases miembros,
si que al menos no provoque una prdida de competitividad de las
empresas que operan en esos mercados ni, por supuesto, indeseables
interferencias entre los distintos ordenamientos jurdicos. Por ello que,
precisamente, sean los tratados europeos los que imponen unos
objetivos que finalmente estn condicionando la propia evolucin de los
sistemas jurdicos de los Estados miembros que, fruto del nuevo marco
de relaciones econmicas entabladas en la Unin Europea, produce un
encuentro de intereses de las empresas que operan en el mbito
internacional y de los grupos e individuos afectados por la puesta en
marcha de este espacio econmico, que determina finalmente que la
realizacin de las libertades comunitarias presuponga la previa
tendencia a la unificacin en sectores.

Esto presenta una ventaja que debiera ser suficientemente valorada y es

el perfeccionamiento de los distintos sistemas administrativos sujetos,
en este aspecto, a una especie de crisol en el que se valoran y
adoptan las mejores soluciones para dar tambin las mejores respuestas
a los problemas que los ciudadanos plantean y a los cuales han de hacer
frente las Administraciones, especialmente en cuanto a la proteccin y
desarrollo de sus derechos.

Los principios generales de Derecho y su influencia en la

construccin de un concepto comn de Administracin
Pblica.

10.

Cuando se alude a principios generales del Derecho comunitario se va a

hacer referencia, por tanto, a los principios integrantes de la
colaboracin legislativa, jurisprudencial y doctrinal que las distintas
instituciones jurdicas han experimentado en los pases miembros de la
Unin Europea. El principal protagonista para la creacin del sistema
principal del Derecho comunitario ha sido el Tribunal de Justicia, que ha
sido el gran artfice de lo que, con propiedad, podemos calificar de
principios comunes a los ordenamientos jurdicos de los Estados
miembros. Las tres fases que se siguen en la delimitacin y aplicacin de
un principio general del Derecho comunitario: Identificacin en los
Derechos nacionales del ncleo comn de las soluciones aportadas para
la resolucin del problema que tiene un alcance normativa forzosamente
limitado. Posteriormente, el Tribunal enriquece ese ncleo comn
optando por una o varias tendencias dentro de las soluciones aportadas
por los pases miembros. En concreto, es aqu donde el Tribunal atiende
a las exigencias de integracin dando preferencia a las interpretaciones
que favorecen la misma. Por ltimo, el Tribunal aplica la regla de
carcter general as entresacada al caso especfico. An cuando una vez
deducido el principio comunitario se convierte en autnomo e
independiente. Nos encontramos ante una regla de Derecho que tendr
que ser completada posteriormente por la jurisprudencia del propio
Tribunal a travs de sucesivas sentencias que han de ir perfilando, en el
caso concreto, las distintas vertientes y efectos de dicho principio. Si se
produce, como vemos, una prolongacin de los Derechos nacionales a
travs del Derecho comunitario que va a representar a una continuidad
natural de aqul. La abstraccin de reglas de Derecho por el Tribunal de
Justicia va a producir, a su vez, una vez extrado el principio general a
travs del procedimiento antes expuesto, su formulacin va a influenciar
la accin judicial de los distintos tribunales internos de los pases
comunitarios en la interpretacin de asuntos que afecten al Derecho
comunitario.
11. La concepcin comunitaria de Administracin Pblica.
Existen dificultades de construccin de un Derecho Administrativo
Europeo tanto por razones de soberana como por la influencia de los
Derechos nacionales hoy este Derecho Administrativo Europeo viene

constituido por el Derecho comunitario originario y derivado, y la

jurisprudencia del Tribunal de Justicia a travs de la creacin de
principios generales del Derecho. Tiene dos acepciones: la primera cmo
conjunto de reglas, normas y principios que rigen la actuacin de la
Unin Europea la segunda, como el proceso de desarrollo de un Derecho
Administrativo comn a todos los estados miembros y en el que
desempea un papel fundamental los principios generales del Derecho.
En cualquier caso, para entender el concepto comunitario de
Administracin Pblica, se ha de partir de dos premisas: la primera
premisa consiste en que del Derecho Comunitario no parte de las
Administraciones Pblicas o los sujetos pblicos sean o deban ser una
categora unitaria la segunda premisa se refiere a que el Derecho
Comunitario no conoce un nico concepto.
Se pueden detectar en varios sectores dicha diversificacin del concepto
atendiendo a la finalidad de la legislacin comunitaria y a la efectiva
realizacin de las libertades comunitarias. Existen instituciones jurdico
administrativas influenciadas por el Derecho Administrativo que se
genera en el espacio europeo: Directamente (telecomunicaciones)
Indirectamente (procedimiento administrativo).

12. El concepto de Administracin Pblica.

La participacin creciente de los ciudadanos en las tareas
administrativas, obligan a un nuevo planteamiento global de la
consideracin clsica de nuestra Administracin Pblica. La
consideracin constitucional espaola de las relaciones Estado sociedad
obligan a concebir a la Administracin ms que como una funcin, como
un sujeto dirigido a la consecucin de determinados fines. La
Administracin Pblica no se identifica con un poder, su esencia no es
siquiera administrar sino prestar y servir objetivamente al inters
general. Conceptuamos a la Administracin Pblica como la organizacin
pblica personificada, subordinada a los poderes del Estado, con la
finalidad del servicio objetivo a los intereses generales y cuya actuacin
est sometida a la Ley y al Derecho en el marco de los principios
constitucionales.
13. El concepto de Derecho Administrativo
El Derecho Administrativo puede definirse como el Derecho propio y
estatutario de las Administraciones Pblicas que regula la actividad de
stas en orden a la consecucin objetiva y eficiente de los intereses
generales plasmados en los derechos fundamentales y dems valores
constitucionales. Los dos principales caracteres de este Derecho
Administrativo seran los siguientes:
- Derecho Pblico comn y general.
- Derecho Constitutivo y garantizador de las posiciones jurdicas del ciudadano

TEMA 2:
EL REGLAMENTO Y OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO .
1. Defina el ordenamiento jurdico y el ordenamiento jurdicoadministrativo.
El ordenamiento jurdico no es exclusivamente un conjunto de normas,
sino que adems se integra por tres elementos fundamentales. Estos
son: el sistema normativo, la organizacin y la colectividad humana a la
que va a ir referido todo sistema de normas. El sistema normativo es el
conjunto de preposiciones lingsticas o representaciones simblicas
dotadas de autoridad o fuerza de obligar. Se incluyen las normas
jurdicas escritas, como las no escritas, como por ejemplo, la costumbre.
La organizacin es la que produce las normas y las hace cumplir, pero a
su vez se rige por ellas y sus miembros estn sometidos a procesos de
eleccin en los que, de una u otra forma, interviene la colectividad.
La colectividad humana, juega un importante papel en cuanto a su
participacin directa en el proceso de creacin de las normas, pudiendo
constituir creacin plena de los ciudadanos, como es el caso de la
costumbre. El ordenamiento jurdico-administrativo puede definirse
como aquel ordenamiento propio y peculiar de las Administraciones
Pblicas, ya que el Derecho Administrativo es un derecho estatuario,
comn y general de las Administraciones Pblicas. Contiene un sistema
de normas referidas a las Administraciones Pblicas que regulan su
organizacin, la actividad administrativa, sus relaciones con otros
sujetos, tanto privados como pblicos, sus potestades y privilegios, as
como los controles jurdicos a los que deben someterse. Los dems
poderes que no se encuadran en las Administraciones pblicas tambin
se regulan por el Derecho Administrativo.
Adems, contiene una pluralidad de normas, que van a ordenarse en
virtud de los principios de jerarqua, competencia, primaca, preclusin,
supletoriedad y prevalencia.

2. Cules son las particularidades del ordenamiento jurdicoadministrativo?

El ordenamiento jurdico-administrativo presenta las siguientes
particularidades:
1. En l existe un predominio absoluto de normas escritas, de tal
manera que difcilmente pueden encontrarse principios generales del
Derecho o incluso normas consuetudinarias
2. A ello se le une la abundancia de normas que presenta, dado que
todos los das se presentan obras estatales, autonmicas, locales en
los distintos boletines o diarios oficiales.
3. El ordenamiento- jurdico administrativo presenta una gran variedad
de normas, no solo en funcin de la diversidad de su procedencia, rango
o jerarqua, sino tambin en funcin de su contenido. A ello tambin se

aade que el procedimiento de elaboracin y aprobacin de estas

normas, tambin es bastante diverso, en funcin de qu tipo de normas
se trate.
4. La importancia que en el mismo tienen los principio generales del
Derecho, ms como principio informadores que cmo fuente supletoria
del mismo. La mayora de esos han sido plasmados en normas escritas.
5. La costumbre y los precedentes y las prcticas administrativas tienen
una funcin muy limitada en l.
6. Hay que destacar la importancia de la jurisprudencia, ya que como
dice el artculo 1.6 del CC, La Jurisprudencia complementar el
ordenamiento jurdico con la doctrina que establezca el Tribunal
Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principio
generales del Derecho. Aunque no sea fuente directa del Derecho, sirve
de complemento indispensable para todo ordenamiento jurdico y
tambin para el ordenamiento jurdico-administrativo.

3. Defina la costumbre y las clases de costumbres.

El artculo 1.3 del CC seala que La costumbre slo regir en defecto de
Ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden pblico
y que resulte probada. Los usos jurdicos que no sean interpretativos de
una declaracin de voluntad tendrn la consideracin de costumbre.
Hay tres clases de costumbre:
a) Costumbre extra legem o praeterlegem: La costumbre extra legem
opera por remisin de la Ley y no plantea problemas en Derecho
Administrativo, ya que ste contiene normativa que remita la regulacin
de determinados aspectos de la costumbre, por ejemplo, en materia de
aguas. Su carcter es supletorio, cuando exista norma en la materia. La
costumbre extra legem, acta como fuente supletoria de la ley en
ausencia de remisin legal expresa para cubrir las lagunas de la norma
escrita. Su presencia es prcticamente nula, aunque no inexistente, y es
escasa en la jurisprudencia contenciosa-administrativa.
b) Costumbre secundum legem: Tambin llamada interpretativa, se
refiere al modo habitual y uniforme de interpretar y aplicar una norma
jurdica, tiene una nula presencia en la jurisprudencia contenciosoadministrativa.
c) Costumbre contra legem: Su aparicin es colateral a travs de las
referencias al precedente ilegal y al desuso, desuetudo, o derogacin
ordinamental de las normas. La admisin de precedentes ilegales
supondra consagrar una forma alternativa de derogar las normas
escritas mediante la aceptacin de una costumbre o prctica ilegal. En
lo que se refiere al desuso de las normas jurdicas, existen multitud de
normas escritas que han dejado de aplicarse sin haber sido
expresamente derogadas. La desuetudo, aprecia que aunque una ley
sea obsoleta por el cambio de circunstancias pero no haya sido
derogada formalmente, debe quedar privada de fuerza para subsistir
dentro del bloque de la legalidad imperante en ese momento.

4. Tiene validez la costumbre en Derecho Administrativo? En

caso de respuesta afirmativa, Qu tipo de costumbre es la
admisible en Derecho administrativo?
La existencia de la costumbre, est admitida mayoritariamente por la
doctrina en Derecho Administrativo, sin embargo, al tener un papel muy
limitado, se le otorga un carcter de fuente subsidiaria. La costumbre
extra legem y praeterlegem es la nica admisible por el Derecho
Administrativo.

5. Defina los precedentes administrativos y las prcticas

administrativas.
El precedente administrativo consiste en la manera reiterada de aplicar
una norma por la Administracin Pblica. No tiene valor normativo per
se, ya que no obliga a la Administracin a actuar siempre de la misma
manera, por lo que sta puede separarse del criterio de un precedente
sin infringir la norma jurdica. No obstante, tiene cierto valor jurdico. Sin
embargo, el precedente administrativo contra legem, no podr nunca
invocarse, ya que el principio de igualdad nicamente tiene validez
dentro de la legalidad. La prctica administrativa, es un uso de la
Administracin, repetido y consolidado, aunque con el pleno
conocimiento de su carcter no normativo.

6. Establezca las diferencias entre la costumbre, los

precedentes administrativos y las prcticas
administrativas.
La costumbre es derecho no escrito, requiere la reiteracin de actos y
cierta antigedad, mientras que el precedente administrativo es derecho
escrito, en el no juega el factor tiempo y , aunque comporta una
reiteracin de actos, se sustenta en la concrecin del principio de
igualdad. Deben diferenciarse el precedente administrativo y las
prcticas administrativas, constituyendo estas ltimas meras normas
usuales de carcter y eficacia puramente interna para la administracin
derivadas de principios de tcnica administrativa o de buena
administracin , que los funcionarios siguen en el desarrollo de su
actividad, esto, es, su estilo corriente de proceder, las tradiciones
propias de los empleados , la rutina administrativa, el precedente
administrativo implica la resolucin sustantiva de la administracin
sobre cuestiones sometidas a la misma y generadoras e intereses para
los particulares. El precedente administrativo consiste pues en la
manera reiterada de aplicar una norma por la administracin pblica,
este tiene cierto valor jurdico. El precedente administrativo contra
legem no podr nunca invocarse, toda vez que el principio de igualdad
nicamente tiene validez dentro de la legalidad. Las prcticas
administrativas, como ya se ha adelantado, constituyen las conductas
concordantes seguidas por los oficios de un ramo de la administracin
en las materias de su competencia.

7. Los principios generales del derecho y su incidencia en el

ordenamiento jurdico- administrativo. Principios generales
del derecho de especial relevancia en el ordenamiento
jurdico- administrativo.
Los principios generales del derecho son valores fundamentales y
centrales de la realidad social. Se trata de principios porque son
soportes estructurales primarios del sistema del ordenamiento jurdico al
que prestan todo su sentido. Son generales porque trascienden de un
precepto concreto para dar sentido a muchos de ellos. Todo el
ordenamiento jurdico, y, por ende, tambin del ordenamiento jurdicoadministrativo, se constituye sobre un sistema de principios generales
del derecho, que no solo se aplican en defecto de ley o costumbre, sino
que le proporcionan a aquel todo su sentido, de ah su carcter
informador del ordenamiento jurdico, y del ordenamiento jurdicoadministrativo, a lo que se aade su funcin de control del ejercicio de
potestades administrativas.

Especial relevancia:
- Principio de igualdad, se trata de un valor superior del ordenamiento
jurdico.
- Principio de legalidad supone que tanto los ciudadanos como los poderes
pblicos estn sujetos tambin al poder judicial.
- Principio de interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos, la
prohibicin de que la administracin pblica actu con arbitrariedad en el
ejercicio de sus potestades discrecionales y cualquiera otra de sus
actuaciones.
- Principio de seguridad jurdica, abarca un amplio abanico de situaciones.
- Principio de buena fe, principio de directa aplicacin de la administracin
pblica que tiene el deber de respetarlo.
- Principio de eficacia que comporta la administracin pblica debe procurar
la satisfaccin de los intereses generales con la mayor diligencia posible.
- Principio de transparencia que la administracin debe motivar sus actos y
procurar el derecho a la informacin de los ciudadanos.

8. Tcnicas de articulacin del ordenamiento jurdico.

Primera : principio de competencia que supone que existen materias
que van a ser reguladas exclusivamente por un ordenamiento jurdico,
con exclusin de los dems, en determinadas circunstancias tendr
competencia para establecer las bases de ordenacin de la materia de
que se trate mientras que otro ordenamiento jurdico va a tener

competencia de desarrollo y ejecucin de la misma; esta circunstancia

se da principalmente en las relaciones entre el ordenamiento jurdico
estatal y los ordenamientos jurdicos autonmicos.
Segunda: principio de primaca, que comporta la aplicacin preferente
de un ordenamiento jurdico sobre cualquier otro, de tal manera que el
ordenamiento jurdico que se aplica provoca el desplazamiento de todos
los dems. El nico supuesto de aplicacin de una norma de un
ordenamiento desplazado vendra por el hecho de la derogacin de la
norma del ordenamiento que tiene primaca.
Tercero: principio de preclusin aunque una materia puede ser
regulada por varios ordenamientos jurdicos, el hecho de que sea
regulada por uno de ellos excluye la posibilidad de que despus sea
regulada por otros.
Cuarto; principio de supletoriedad implica que si en un ordenamiento
jurdico no existe norma aplicable a un determinado supuesto, se
aplicaran supletoriamente las normas de otro ordenamiento jurdico.
Quinto: principio de prevalencia que entra en juego para los supuestos
en que no se respeten los principios de competencia y de primaca y,
por tanto, se generen conflictos de aplicacin entre normas de varios
ordenamientos jurdicos, de tal manera que, hasta la resolucin de tales
conflictos por el Tribunal competente, prevalecer la aplicacin de un
ordenamiento concreto y no del otro.

9. Defina la potestad reglamentaria y establezca su

justificacin.
La potestad reglamentaria, esto es, el poder jurdico que se atribuye
al Poder Ejecutivo y a la Administracin pblica para dictar
reglamentos, que se encuentran subordinados jerrquicamente a las
leyes y a las disposiciones normativas con fuerza de ley, encuentran
su justificacin primordial en el hecho de que el poder legislativo,
esto es, las Cortes Generales y los parlamentos no pueden abarcar la
regulacin de absolutamente todo; de hecho, su volumen de creacin
legislativa habitualmente suele ser excesivo, de tal manera que se
hace necesario que tanto el Gobierno como la Administracin tengan
capacidad para dictar normas. Pero es que, adems, determinadas
administraciones pblicas, concretamente las entidades locales, no
gozan de potestad legislativa, por lo que su potestad reglamentaria
se convierte en su nica fuente de produccin normativa.

10.
Establezca quienes son los titulares de las
potestades reglamentarias.
En el caso del Estado, la titularidad de la potestad reglamentaria se
encuentra atribuida al Gobierno y a la Administracin del Estado, pero
la potestad reglamentaria ad extra, solo se encuentra atribuida al
Gobierno del Estado, mientras que la ad intra, administrativa o
interna, es la que va a quedar en manos de los rganos de la
administracin del Estado. En lo que respecta a las CCAA, tanto el
gobierno autonmico como la administracin autonmica gozan de

potestad reglamentaria, y , como en el caso del estado, la potestad

reglamentaria ad extra o externa solo se atribuye al gobierno
autonmico, mientras que la ad intra o interna se atribuye a los
rganos la administracin autonmica. Las entidades locales tambin
van a tener atribuida la potestad reglamentaria ad extra o externa,
toda vez que se trata de entidades territoriales que son
administracin pblica pero que en la composicin de sus rganos
dirigentes incorporan representatividad poltica.

11.
Cules son los lmites de la potestad
reglamentaria?
Dado que los reglamentos no son mandatos jurdicos originarios
directamente emanados del Poder Legislativo, sino que comportan el
ejercicio de una potestad discrecional, la potestad reglamentaria va a
estar sujeta a una serie de lmites. En primer lugar, los reglamentos
no pueden vulnerar la Constitucin, ni las leyes, ni regular aquellas
materias que la Constitucin o los Estatutos de Autonoma reconocen
de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas
Legislativas de las CCAA. Tambin podrn infringir las normas de
Derecho comunitario europeo ni los tratados internacionales
celebrados por Espaa. Adems, los reglamentos tampoco podrn
vulnerar los preceptos de otro reglamento de rango superior En
segundo lugar, el reglamento debe respetar el principio de reserva
de ley, de tal manera que, como ya se ha adelantado, le est vedado
regular materias reservadas a la ley. Adems debe respetar los
trminos de la remisin reglamentaria.
Por ltimo, el reglamento debe igualmente respetar los principios
generales del Derecho, toda vez que el sometimiento de la
Administracin Pblica a dichos principios se establece en los
artculos 9 y 103.1 CE, entre ellos:
- Principio de Legalidad.
- Jerarqua normativa.
- Publicidad de las normas.
- Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales.
- La Seguridad jurdica.
- La Responsabilidad.
- La interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos (art. 9.3
CE).

12.
Tcnicas de control jurisdiccional de la potestad
reglamentaria.

Las tcnicas de control jurisdiccional de la potestad reglamentaria son

llevadas a cabo ante los Jueces y Tribunales o por ellos mismos a
efectos de que se respeten los lmites y son las siguientes:
a) Inaplicacin de los reglamentos ilegales por los Jueces y
Tribunales.
Conforme dispone el art. 6 de la LOPJ los Jueces y Tribunales no
aplicarn los Reglamentos o cualquier otra disposicin contrarios a la
CE, a la Ley o al principio de jerarqua normativa, supliendo la laguna
que se presente mediante tcnicas jurdicas de integracin.
b) Recurso administrativo indirecto.
Si bien el art. 107.3 de la LRJPAC dispone que contra las
disposiciones administrativas de carcter general no cabra recurso en
va administrativa, por lo que no prev la posibilidad de interponer
recurso directo contra los reglamentos en va administrativa, s va a
ser posible interponer recurso indirecto contra los reglamentos en va
administrativa recurriendo directamente los actos administrativos de
aplicacin del reglamento viciado.
c) Revisin de oficio.
Los reglamentos tambin pueden ser objeto de control por la propia
Administracin Pblica que los ha dictado mediante la potestad de
revisin de oficio, toda vez que, en base a lo previsto en el art. 102.2
LRJPAC, en cualquier momento, la Administraciones Pblicas, de
oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rganos
consultivos equivalentes de las CCAA si los hubiere, y podrn declarar
la nulidad de pleno Derecho de las disposiciones administrativas en
los supuestos previstos en el art. 62.2 de la LRJPAC, esto es, cuando
se trate de reglamentos que vulneran la CE, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen
materias reservadas a la ley y las que establezcan la retroactividad

d) Recurso contencioso-administrativo.
Conforme a lo dispuesto en los arts. 106 CE, 8 LOPJ y 1 de la Ley
29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdiccin ContenciosoAdministrativa, corresponde a los Juzgados y Tribunales de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa el control de los reglamentos
que no sean conforme a Derecho. Existen dos posibilidades de
interponer un recurso contencioso-administrativo contra los
reglamentos ilegales.
Por un lado, cabe interponer recurso directo contra el reglamento en
el plazo de los dos meses siguientes a su publicacin. Pero adems,
cabe tambin la posibilidad de interponer recurso indirecto contra el

reglamento recurriendo directamente ante la Jurisdiccin

Contencioso-Administrativa los actos administrativos de aplicacin del
reglamento viciado; por ello, el art. 26.1 de la LJCA establece que
Adems de la impugnacin directa de las disposiciones de carcter
general, tambin es admisible la de los actos que se produzcan en
aplicacin de las mismas, fundadas en que tales disposiciones no son
conformes a Derecho. Si finalmente el recurso contenciosoadministrativo interpuesto contra un reglamento ilegal es estimado y
la sentencia lo anula, los efectos de tal sentencia, cuando sea firme,
sern erga omnes, esto es, tendrn efectos generales desde el da en
que sea publicado su fallo y los preceptos anulados en el mismo
peridico oficial en que lo hubiera sido la disposicin anulada (art.
72.2 LJCA).
e) La cuestin de ilegalidad.
Otra tcnica de control de los reglamentos la constituye la
denominada cuestin de ilegalidad, que, inspirada en la cuestin de
inconstitucionalidad, viene articulada en la propia LJCA en su art. 27.1
de la siguiente manera: Cuando un Juez o Tribunal de lo ContenciosoAdministrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por
considerar ilegal el contenido de la disposicin ilegal aplicada, deber
plantear la cuestin de ilegalidad ante el Tribunal competente para
conocer el recurso directo contra la disposicin, salvo lo dispuesto en
los apartados siguientes, es decir, si un Juez o Tribunal es
competente para conocer del recurso indirecto contra un reglamento
viciado, y, por tanto, ha estimado en su sentencia la ilegalidad de los
actos de aplicacin de dicho reglamento, pero no es competente para
conocer del recurso directo contra tal reglamento, deber plantear la
cuestin de ilegalidad ante el Tribunal que es competente para
conocer del recurso directo contra el mentado reglamento. Por su
parte, si el Juez o Tribunal competente para conocer del recurso
indirecto contra un reglamento viciado lo fuere tambin para conocer
del recurso directo contra este, la sentencia declarar la validez o
nulidad de dicho reglamento, por lo que no es necesario interponer la
cuestin de ilegalidad. Finalmente, tampoco procede plantear la
cuestin de ilegalidad en el supuesto que recoge el art. 27.3 de la
LJCA, esto es, cuando el Tribunal Supremo conozca de un recurso
indirecto contra un reglamento, es decir, de un recurso contra un acto
fundado en la ilegalidad de la norma.
f) Recurso de inconstitucionalidad contra los reglamentos.
Aunque la competencia del TC se circunscribe al control de la
constitucionalidad de las leyes, siendo el de los reglamentos
competencia de la Jurisdiccin de lo Contencioso-Administrativo, no
obstante, el art. 161.2 CE permite al Gobierno impugnar ante el TC las
disposiciones y resoluciones adoptadas por los rganos de las CCAA,
posibilidad que ha sido ampliada por la LOTC tambin a los
reglamentos que comporten conflictos de competencias entre Estado
y CCAA o entre stas entre s.
Sin perjuicio de lo anterior, en el supuesto de que un reglamento
vulnere los derechos constitucionales susceptibles de amparo
constitucional, puede ser objeto de recurso de amparo ante el TC.

13. Concepto de reglamento. Peculiaridades de los

reglamentos.
El reglamento puede definirse como toda norma jurdica aprobada por
el Gobierno y por las Administraciones Pblicas, que tienen un rango
inferior a la CE y a la ley y disposiciones normativas con fuerza de ley,
y que son objeto de control por la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa. La evidencia de la peculiaridad de los reglamentos se
hace patente fundamentalmente a travs de las siguientes notas:
a) Los reglamentos son una fuente peculiar del Ordenamiento JurdicoAdministrativo que proceden del Poder Ejecutivo y de las Administraciones
Pblicas.
A diferencia con lo que ocurre con el resto de normas, que emanan del
Poder Legislativo, los reglamentos son normas que proceden del Poder
Ejecutivo (Gobierno del Estado, CCAA, Administracin del Estado, etc.). No
obstante, reciben tambin la denominacin de reglamentos los dictados por
el Congreso y el Senado y por los Parlamentos Autonmicos, que no son
reglamentos propiamente dicho, sino que se trata de autenticas normas con
rango de ley.
b) Los reglamentos son verdaderamente normas.
Los reglamentos son autenticas normas y, por tanto, son regulaciones
generales y abstractas que presentan una vigencia indefinida en el tiempo
hasta que no se deroguen o modifiquen por normas de superior o igual
rango, y deben ser publicadas en los boletines o diarios oficiales
correspondientes. Por ser regulaciones generales y abstractas se distinguen
de los actos administrativos que tienen solamente uno o varios destinatarios
concretos, a los cuales se les notifican, debindose dictar actos
administrativos para las distintas situaciones concretas. Los reglamentos se
diferencian con mayor dificultad de los actos administrativos generales no
normativos, toda vez que stos tienen una pluralidad indeterminada de
destinatarios y pueden incluso llegar a publicarse en boletines o diarios
oficiales correspondientes, por ejemplo: una convocatoria de oposicin.
Los reglamentos tambin se distinguen de las instrucciones o circulares
dictadas por los rganos administrativos para dirigir las actividades de sus
rganos jerrquicamente dependientes, que tienen eficacia ad intra en la
organizacin administrativa, ya que se dirigen a los subordinados
jerrquicamente y no a los ciudadanos. Tambin existen circulares e
instrucciones que s tienen eficacia ad extra tratndose de autnticos
reglamentos.
c) Los reglamentos estn subordinados jerrquicamente a la CE, a la Ley y
disposiciones normativas con fuerza de ley, y tambin al Derecho
Comunitario Europeo.
d) Los reglamentos, a diferencia de lo que ocurre con las leyes, pueden ser
inaplicados o anulados por los Jueces y Tribunales de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa, si es que aprecian su ilegalidad.

14.

Clases de reglamentos.

Existen numerosas clases de reglamentos. En nuestro caso, la

clasificacin que realizaremos atender a las relaciones entre el
reglamento y la ley:
A. Reglamentos ejecutivos, dependientes y de necesidad.
1. Reglamento ejecutivo:
Es aquel cuya funcin es desarrollar completar y establecer las
disposiciones que sean necesarias para la ejecucin de las leyes. Se
trata pues de reglamentos que son complemento indispensable de las
leyes a las que desarrollan, por lo que no pueden introducir
desarrollos que entren en contradiccin con stas, ni invadir el
contenido propio de la ley en supuestos de materias reservadas a la
ley.
2. Reglamento independiente:
Es aquel que no desarrolla ninguna ley y que se dicta de manera
independiente de sta para regular materias que no han sido
reguladas por ninguna ley y que no estn incluidas en la reserva de
ley. No obstante, si una materia no reservada a la ley es regulada
directamente por una ley, en el respeto al principio de jerarqua ya no
podr ser regulada por un reglamento independiente, sino que
nicamente podr ser desarrollada por un reglamento ejecutivo. Si se
ha producido una previa regulacin legal sobre una materia no
reservada a la ley, nicamente podrn dictarse reglamentos
independientes en el supuesto en el que se hayan producido una
previa deslegalizacin. En cuanto a las materias que pueden regular
los reglamentos independientes, la doctrina se debate entre su
admisibilidad exclusivamente parta cuestiones de carcter
organizativo y administrativo del mbito de la Administracin y su
admisibilidad para cuestiones de carcter propiamente jurdico.
3. Reglamento de necesidad:
Es aquel que se dicta con carcter excepcional de manera transitoria,
por razones extraordinarias de necesidad, para hacer frente a
situaciones de catstrofe, calamidad o grave riesgo para las personas
y bienes. Un ejemplo de este tipo de reglamentos se encuentra en la
atribucin que el artculo 21.1.m) LRBRL otorga al alcalde para
Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de
catstrofe o de infortunios o grave riesgo de los mismos, las medidas
necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno. Se trata
de una medida excepcional y transitoria que nicamente debe
permanecer mientras dure la existencia de una situacin de
extraordinaria necesidad para la que se dicte y su contenido debe
respetar el principio de proporcionalidad.
B. Reglamentos estatales, autonmicos y locales.

4. Reglamentos estatales:
Son los dictados por el Gobierno y por la Administracin Pblica del
Estado, Se han de ajustar a la siguiente jerarqua:
1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del
Gobierno o del Consejo de Ministros
2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. No obstante,
tambin existen reglamentos aprobados por rganos jerrquicamente
inferiores, tales como secretarios de Estado, secretarios generales,
etc., y que suelen recibir la denominacin de resoluciones,
instrucciones o circulares.
5. Reglamentos autonmicos:
Son los dictados por el Gobierno y por la Administracin de las CCAA.
Los dictados por el Gobierno autonmico y por su presidente reciben
el nombre de Decretos y los dictados por las Consejeras se
denominan rdenes. Por su parte, ciertas resoluciones y disposiciones
de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de otros rganos de
inferior jerarqua pueden tener tambin carcter reglamentario. Los
reglamentos autonmicos se subordinan a las leyes ya sean estatales
o de la propia Comunidad. No obstante, cuando desarrollan
legislacin entre ordenamientos jurdicos distintos, y la funcin de
tales reglamentos no se limita a desarrollar y completar la ley bsica
estatal
porque no son reglamentos ejecutivos- , sino que comporta el
ejercicio de las competencias propias de la CA en todo aquello que no
sea bsico.
6. Reglamentos locales:
En Pleno del Municipio o de la Provincia es el que tiene atribuida la
potestad reglamentaria, recibiendo los reglamentos que dictan la
denominacin de reglamentos y ordenanzas. Aunque el alcalde puede
dictar bandos y reglamentos de necesidad [(artcs. 21.1. e.) Y m) y
124.g) y h) LRBRL], los bandos son una figura ambigua que no suelen
tener contenido normativo y normalmente se limitan a cuestiones
menores, simples recomendaciones, avisos o advertencias, o de mero
recordatorio de leyes y reglamentos. Las relaciones entre los
reglamentos locales y las legislaciones estatales y autonmicas no
son en principio de jerarqua, sino de competencias; no obstante, los
reglamentos locales se subordinan a las legislaciones estatal y
autonmica, pero stas debern respetar el mbito propio de la
autonoma local.

C. Reglamentos de las Administraciones no territoriales.

En lo que respecta a las Administraciones no territoriales, la CE
garantiza la potestad reglamentaria en el caso de los Colegios
profesionales (artc.36 CE) y las Universidades (art.27.10 CE), que
pueden dictar sus propios estatutos. Puede pues decirse que la

Administracin corporativa y la institucional tambin van a poder ejercer

la potestad reglamentaria en el caso de ciertas corporaciones
representativas de intereses profesionales o econmicos, en la medida
en que la CE les reconoce cierta autonoma, lo que implica cierta
capacidad de autonormacin, de la que la legislacin en la materia no
podr privarles. En lo que se refiere a la Administracin institucional, la
determinacin de la potestad reglamentaria para los distintos entes
institucionales se determinar en cuanto a una de sus leyes reguladoras y
generalmente se trata de una potestad ad intro, de organizacin
interna. No obstante, las denominadas autoridades independientes
gozan de potestad reglamentaria ad extra, y pueden dictar
reglamentos que generalmente reciben el nombre de circulares (por
ejemplos, del BE, DNMV. CNE, CNMT, etc.).

Cules son las diferencias entre los reglamentos

ejecutivos, los reglamentos independientes y los
reglamentos de necesidad?

15.

Los reglamentos mencionados se encuadran dentro de una

clasificacin determinada de los mismos. As la diferenciacin que
hemos de hacer de los tres mencionados es: El reglamento ejecutivo
es aquel cuya funcin es desarrollar, completar y establecer las
disposiciones que sean necesarias para la ejecucin de las leyes,
siendo as un complemento indispensable para las leyes a las que
desarrollan. Por el contrario, los reglamentos independientes no
desarrollan ninguna ley, dictndose de manera independiente para
regular materias que no han sido reguladas por ninguna ley (con la
premisa de que no estn incluidas en la reserva de ley, ni que est
regulada directamente por una ley, esto ltimo en el respeto al
principio de jerarqua. Las materias susceptibles de su regulacin son
cuestionables, se debate su admisibilidad exclusiva a cuestiones de
carcter organizativo y administrativo del mbito de la Administracin
y su admisibilidad para cuestiones jurdicas.
Por ltimo en relacin con el reglamento de necesidad, ni se dicta de
forma complementaria, ni de forma independiente sino que se dicta
de forma excepcional y de manera transitoria, por razones que como
su propio nombre indican suponen extraordinaria necesidad. Adems
mientras que los otros reglamentos poseen una duracin permanente
hasta que no se eliminen del ordenamiento, stos solo permanecen
mientras dure la situacin de extraordinaria necesidad para la que se
dicta,
debiendo
respetar
su
contenido
el
principio
de
proporcionalidad.

16.
Pueden dictar reglamentos todas las
Administraciones Pblicas?
Respondiendo de manera simple a la pregunta, podramos decir que
todas las administraciones territoriales tienen potestad para dictar
reglamentos, mientras que en las administraciones no territoriales no
siempre cuentan con dicha potestad reglamentaria. Las
Administraciones Pblicas las clasificamos en: -Administraciones
territoriales: tanto la Administracin Pblica del Estado como las de

las Comunidades Autnomas como las Locales tienen potestad

reglamentaria. En el caso de la Administracin estatal, sta solo
tendr potestad ad intra o interna ya que la potestad reglamentaria
ad extra, general o externa, se encuentra atribuida para el Gobierno
del Estado, lo mismo ocurre en las Comunidades Autnomas cuya
potestad ad extra se le encarga al gobierno autonmico.
Por su parte, las Entidades locales tambin van a tener atribuida la
potestad reglamentaria ad extra o externa, siempre que se trate de
entidades territoriales que son Administraciones Pblicas pero que en
la composicin de sus rganos dirigentes incorporan
representatividad poltica. -Administraciones no territoriales: en lo
que respecta a dichas Administraciones, la Constitucin garantiza la
potestad reglamentaria en los casos de Colegios profesionales (art 36
CE) y las universidades (art. 27.10 CE). Puede decirse que la
Administracin corporativa y la institucional pueden ejercer la
potestad reglamentaria en el caso de ciertas corporaciones
representativas de intereses profesionales o econmicos, en la
medida que la Constitucin les reconoce cierta autonoma, lo que
implica cierta capacidad de autoformacin, de la que la legislacin en
la materia no podr privarles.
En lo que se refiere a la Administracin institucional, la
determinacin de la potestad reglamentaria para los distintos entes
institucionales se determinar en cada una de sus leyes reguladoras,
y generalmente se trata de una potestad add intra, de organizacin
interna. Por otro lado, las autoridades independientes tambin gozan
de potestad reglamentaria add extra, pueden dictar reglamentos que
generalmente reciben el nombre de circulares, por ejemplo, las del
Banco de Espaa.

Establezca los principios que presiden las

relaciones entre la ley y los reglamentos.

17.

Entre las relaciones ley-reglamento partimos de la premisa de que la

ley posee un valor superior al reglamento en la jerarqua normativa
que opera dentro de un ordenamiento jurdico. De que la ley puede
regular cualquier materia y de que existen materias slo y
exclusivamente reservadas a la misma. La relacin ley-reglamento
parte de los siguientes principios:
-Principio de jerarqua normativa: subordinacin del reglamento a la
ley. En nuestro ordenamiento jurdico el reglamento debe de estar
plenamente subordinado a la ley, incluidas las disposiciones
normativas con fuerza de ley (decretos leyes y decretos legislativos).

El reglamento o preceptos del mismo que infrinjan leyes o disposiciones

normativas con fuerza de ley sern nulos de pleno derecho (art 62.2
LRJPAC).
-Principio de reserva de ley: este principio se materializa en la
obligacin para el legislador de regular determinadas materias por
ley. Respecto de estas materias nicamente se pueden dictar

reglamentos ejecutivos que sirvan de complementos indispensables a

la regulacin legal, reglamentos que lo desarrollan y complementan y
que no pueden introducir desarrollos que entren en contradiccin con
sta, ni invadir el contenido propio de la ley en supuestos de materias
reservadas a la ley. Cuando se haya producido una previa regulacin
legal sobre una materia no reservada a la ley, el reglamento que
posteriormente se dicte deber de ser ejecutivo, es decir, de
desarrollo y complemento de la ley.
nicamente podrn dictarse reglamentos independientes cuando se
haya producido una previa deslegalizacin.
-Principio de colaboracin del reglamento con la ley: aunque puedan
existir reglamentos independientes, lo normal es que los reglamentos
colaboren con la ley en la regulacin de cada materia. La colaboracin
puede presentarse de diversas formas:
Si existe reserva de ley: la remisin o reenvo al reglamento es
necesario cada vez que por va reglamentaria se van a regular
materias que en principio le estarn vedadas.
Si no existe esa reserva de ley pero la materia se encuentra regulada
por una: los reglamentos pueden dictarse de manera espontnea sin
necesidad de que exista esa previa remisin o reenvo al reglamento
por parte de la ley.

La remisin o reenvo pueden ser de varios tipos:

Lo normal es que la ley establece determinados principios y objetivos
y se remite al reglamento para todo lo dems. O que sta ( la ley), tenga
una pormenorizada regulacin, limitndose el reglamento a regularla y
desarrollarla.
Tambin existen...
Reenvos en blanco: mediante los que el legislador hace dejacin de
sus facultades normativas a favor del reglamento ( no se admiten en
casos de materias reservadas a la ley).
Reenvos mediante clusulas generales: que normalmente autorizan
para el dictado de las disposiciones necesarias para la ejecucin de la
ley.
Reenvos especficos: limitados a cuestiones concretas.
- Deslegalizacin: comporta que una determinada materia, hasta ese
momento regulada por la ley, pase a regularse por reglamento. se
rebaja el rango normativo exigible a la materia en cuestin. El
reglamento puede regular dicha materia hasta que el legislador
decidiese de nuevo que se regulara por ley.

El reglamento podr derogar, modificar o sustituir preceptos con rango

de ley que han perdido su inmunidad o imposibilidad de derogarse por
normas de inferior rango. Esta deslegalizacin no puede producirse en
materias reservadas a la ley.

Cmo se articula el principio de reserva de ley? Y

el de colaboracin del reglamento con la ley?

18.

El Principio de reserva de ley se materializa en la obligacin para el

legislador de regular determinadas materias por ley. Respecto de
estas materias nicamente se pueden dictar reglamentos ejecutivos
que sirvan de complementos indispensables a la regulacin legal,
reglamentos que lo desarrollan y complementan y que no pueden
introducir desarrollos que entren en contradiccin con sta, ni invadir
el contenido propio de la ley en supuestos de materias reservadas a
la ley. Cuando se haya producido una previa regulacin legal sobre
una materia no reservada a la ley, el reglamento que posteriormente
se dicte deber de ser ejecutivo, es decir, de desarrollo y
complemento de la ley. nicamente podrn dictarse reglamentos
independientes cuando se haya producido una previa deslegalizacin.
Por otro lado, en el principio de colaboracin del reglamento con la
ley: aunque puedan existir reglamentos independientes, lo normal es
que los reglamentos colaboren con la ley en la regulacin de cada
materia. La colaboracin puede presentarse de diversas formas:
Si existe reserva de ley: la remisin o reenvo al reglamento es
necesario cada vez que por va reglamentaria se van a regular
materias que en principio le estarn vedadas.
Si no existe esa reserva de ley pero la materia se encuentra regulada
por una: los reglamentos pueden dictarse de manera espontnea sin
necesidad de que exista esa previa remisin o reenvo al reglamento
por parte de la ley.
La remisin o reenvo pueden ser de varios tipos:
lo normal es que la ley establece determinados principios y objetivos
y se remite al reglamento para todo lo dems. O que sta ( la ley), tenga
una pormenorizada regulacin, limitndose el reglamento a regularla y
desarrollarla.
Tambin existen...
reenvos en blanco: mediante los que el legislador hace dejacin de
sus facultades normativas a favor del reglamento ( no se admiten en
casos de materias reservadas a la ley).
reenvos mediante clusulas generales: que normalmente autorizan
para el dictado de las disposiciones necesarias para la ejecucin de la
ley.
reenvos especficos: limitados a cuestiones concretas.

19.

La inderogabilidad singular de los reglamentos.

Supone que los actos administrativos, aunque hayan sido dictados

por rganos de igual o superior jerarqua a aquel que dicta un
reglamento, nunca podr vulnerar lo establecido en dicho
reglamento.
En definitiva, lo que comporta la inderogabilidad singular de los
reglamentos es la subordinacin de los actos administrativos a las
normas jurdicas y concretamente, a los reglamentos administrativos.
As lo dice el artculo 23.4 LG que nos dice que son nulas las
resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un
reglamento, aunque hayan sido dictadas por rganos de igual o
superior jerarqua que el que lo haya aprobado

TEMA 3.
TEORIA GENERAL DE LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
1. Las administraciones territoriales
Aunque habitualmente solo se hable de la Administracin Pblica como un
solo sujeto, lo cierto es que en realidad existen una pluralidad de
Administraciones Pblicas, pues pueden considerarse:
Administracin General del Estado (AGE) que abarca todo el territorio
nacional Administracin de las Comunidades Autnomas que abarca todo el
territorio de la comunidad

Entes que integran la denominada Administracin Local: Municipios,

Provincias, e islas y otras de existencia optativa.
Administracin institucional, compuesta por multitud de entes
dotados de personalidad jurdica, cuya existencia aparece motivada
exclusivamente por la gestin diferenciada y separada de una
funcin administrativa,(Ej..Servicio Andaluz de Salud, RENFEOperadora), creados por las anteriores.

Mientras que las tres primeras tienen la funcin de gestionar competencias

generales sobre un determinado territorio, que es la base sobre la que se
ejercen esas competencias ( se caracterizan por tener una delimitacin
territorial y poblacional) las otras se crean para prestar o cumplir una
finalidad especfica, con independencia del territorio sobre el que se acte,
pero eso s, con dependencia de la Administracin territorial que la crea a la
que est sujeta mediante tcnicas de tutela y control.
Los criterios diferenciadores entre las administraciones territoriales y las no
territoriales son los siguientes:
1. Los entes territoriales se caracterizan por la generalidad de sus
fines, es decir, potencialmente gozan de capacidad para desarrollar
mltiples actividades que persiguen la satisfaccin de fines muy
diversos pero todos ellos de inters para la poblacin, sin embargo,
las no territoriales se caracterizan por la especialidad de sus fines, ya
que gestionan separadamente una funcin o servicios pblicos
determinados.
2. Las funciones de los entes territoriales se pueden ejercer sobre la
totalidad de las personas que se encuentran fsicamente en su
territorio, mientras que en las no territoriales se ejercen sobre un
colectivo sectorial.
3. Los entes no territoriales deben su creacin a una entidad
territorial, de forma que quedan afectados por estrechos vnculos que
supeditan su organizacin y funcionamiento.
4. Los entes territoriales tienen atribuidas potestades publicas mas
importantes
(reglamentarias,
tributarias,
expropiatorias
y
sancionadoras) de las cuales carecen por regla general, las no
territoriales.

Esta pluralidad de Administraciones no supone que formen dentro de la

estructura del Estado compartimentos estancos, de forma que se
encuentren aisladas unas de otras. Aun el Art.137 de la CE establece que
el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias, y en
las Comunidades Autnomas que se constituyan.y garantice la autonoma
en la gestin de sus respectivos intereses a estas administraciones de
carcter territorial, es de destacar la existencia de tcnicas de relacin entre

ellas, basada en la unidad de principios constitucionales comunes a todas

las Administraciones Publicas.
Buena prueba de ello es la competencia que el Art.149.1 CE atribuye al
Estado para establecer el rgimen jurdico comn de todas las
Administraciones Publicas y que se plasma entre otras, con la ley 30/1992,
del 26 de noviembre, LRJPAC.
La AGE, constituida por rganos jerrquicamente ordenados y que acta con
personalidad jurdica propia, distinta por tanto de la que ostentan las
restantes Administraciones Publicas. Se estructura a dos niveles: uno
mediante una serie de rganos centrales con competencia en todo el
territorio nacional y por otro lado, mediante sus rganos perifricos con un
mbito competencial territorial ms limitado.
La Administracin de cada CCAA que se constituyan. El rgimen jurdico de
su organizacin se contiene en sus respectivos estatutos de autonoma y las
leyes autonmicas sobre su gobierno y actuacin de ellas y se estructuran
de forma similar a la del Estado.
La administracin Local, integrada por los distintos entes previstos en la CE,
los cuales unas veces tienen carcter obligatorio y otras no. Son de carcter
obligatorio: El municipio, la provincia, la isla, en los archipilagos canario y
balear.
Pues bien, junto a estas Administraciones territoriales bsicas, de existencia
obligatoria segn la CE , podemos encontrar otras administraciones de
carcter complementario y facultativo y por tanto de no necesaria
existencia. Pueden ser: Comarcas, reas metropolitanas, mancomunidades
de municipios, con carcter supramunicipal y entidades locales de mbito
territorial inferior al municipio.

2. La Administracin institucional
Por Administracin institucional en sentido estricto se entiende, conjunto de
organizaciones pblicas de que se sirven los entes territoriales para cumplir
y ejercer sus competencias, ya se trate de concretar funciones de servicio
pblico o de intervencin administrativa, al objeto de conseguir una mayor
eficacia en la consecucin de los objetivos que se persiguen.
La LOFAGE (Art.43) bajo la denominacin de organismo pblico incluye
solamente a los organismos autnomos, las entidades pblicas
empresariales y las agencias estatales, que e regirn por su normativa
especfica y supletoriamente, por la LOFAGE, las dos primeras dependientes
y las ultimas adscritas al Ministerio.

Los organismos autnomos se rigen por el derecho administrativo y

se le encomienda la realizacin de actividades de fomento,
prestacionales o de gestin de servicios pblicos (Art.45.1). Son
entidades creadas que no pueden considerarse independientes de
la Administracin territorial de la que dependan, sino incardinadas
en estas a travs del mecanismo de tutela.

Las entidades pblicas empresariales son organismos pblicos a los

que se le encomienda la realizacin de actividades prestacionales,
la gestin de servicios o la produccin de bienes de inters pblico
susceptible de contraprestacin. Se rige por el derecho privado,
excepto en la formacin de la voluntad de sus rganos, en el
ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y
en los aspectos que especficamente regula la LOFAGE o en otras
normas.

No obstante, junto a esas hay otras entidades sometidas a un rgimen

especial que tiene ciertos mbitos de autonoma respecto de la
Administracin de la que dependan.
Hay diversos tipos y se clasifican como de:
1. naturaleza corporativa : -consorcio mancomunadas
2. naturaleza fundacional : - Entidades pblicas de gestin
( instituciones pblicas, organismos autnomos y entidades gestoras
de la seguridad social)
sociedades pblicas ( Estatales, autonmicas y locales)
sociedades pblicas
- fundaciones pblicas.
Es preferible el uso de la expresin Administracin instrumental pues
estos entes son instrumentos para la mejor consecucin de algunos fines de
las territoriales y las instituciones un mero subtipo.
La administracin instrumental engloba un conjunto muy numeroso y
absolutamente heterogneo de entes, que han proliferado en el tiempo,
cuya principal caracterstica radica en mantener una relacin de
instrumentalidad con respecto a las Administraciones territoriales, estando
dotadas todas ellas de personalidad jurdica, para el desempeo de
funciones y servicios propios de estas ltimas. Se ha considerado que su
gestin se ejerza mediante estructuras independientes, personificadas y
dotadas de patrimonio propio, que actan con autonoma formal, pero
sometidas a la potestad de configuracin, direccin y control de ente matriz,
el cual puede en todo momento alterar su organizacin, denominacin y
funciones.
En definitiva, constituye una mera tcnica organizativa, utilizada para seguir
una mayor agilidad en el desempeo de las funciones encomendadas a los
entes territoriales.

3. La administracin corporativa
La administracin corporativa tiene una base privada, pues estar compuesta
de asociaciones forzosas de particulares, aunque ltimamente se ha
flexibilizado esa adhesin obligatoria. Ms que administraciones pblicas
podramos decir que son organizaciones con funciones administrativas y de
servicio pblico. No tienen por tanto carcter instrumental, ya que no

ejercen polticas pblicas. En realidad, responden a interese privados pero

no son meras asociaciones privadas.
Estas entidades son creadas por el Estado con personalidad jurdica pblica
para desempear funciones de inters general.
El Estado aprovecha esta frmula para controlar esa rea de actividad, por
lo que su rgimen jurdico es en parte de derecho pblico, estando su
actividad controlada por la jurisdiccin de los contencioso-administrativa,
sujetas a normas de derecho administrativo y cumplan fines pblicos de
inters general.
Son corporaciones de derecho pblico representativas de intereses
profesionales o econmicos o bien ejercen por delegacin funciones
pblicas de carcter administrativo.
(Ej. colegios profesionales, federaciones deportivas...)
Tienen unos caracteres comunes en su faceta pblica: en cuanto a su
creacin y su rgimen jurdico-publico. Pero tambin en su faceta privada
en cuanto a personal, patrimonio, contratacin y presupuesto.
Respecto de los colegios profesionales, de los Art. 36 y 52 de la CE, no se
desprenden en ningn momento que sean administraciones pblicas.
nicamente se desprende el carcter eminentemente pblico de algunas
funciones que desempean. Se trata de un conjunto de entes asociativos
que son creados y regulados en sus aspectos bsicos por una norma legal y
no por un pacto societario, y que dicha normativa les confa algunas
funciones de regulacin, disciplina o fomento de la actividad de los
asociados que son tpicamente administrativas ( Ej..Guardias de la
farmacias) junto a actividades de puto inters particular de sus miembros.

4. La potestad organizatoria de la administracin:

Toda actividad de un grupo de personas dirigida a una finalidad concreta a
de estar necesariamente organizada, por ello la actuacin de las
Administraciones Pblicas encaminada al servicio objetivo de los intereses
generales requiere una organizacin administrativa. Las Administraciones
Pblicas Ad-extra se comportan como personas jurdicas, sujetos de Derecho
(Art. 3.4 de la L 30/1992), Ad-Intra se muestra ante todo como una
planificacin de rganos, es decir, como un conjunto de rganos personales
y materiales orientados hacia determinados fines, ahora bien, debemos
resaltar que las administraciones pblicas no son organizaciones
cualesquiera son las organizaciones ms poderosas del pas, por el nmero
de personas a su servicio, por el valor de los bienes en su propiedad y por el
volumen de sus recursos financieros y econmicos que manejan.
Por ello su estructura y organizacin indudablemente que produce efectos
en el mundo del Derecho, de tal modo que solo puede ser realizado la
organizacin administrativa en el uso de una potestad pblica que suele
denominarse potestad organizatoria, potestad que engloba a todas las
potestades pblicas concebidas para la creacin, configuracin, puesta en

marcha y modificacin de los rganos administrativos y de los entes

instrumentales que puedan crear los entes territoriales.
La atribucin de esta potestad organizatoria ha seguido una pauta de
divisin en la que el protagonismo en cuanto a la creacin, modificacin y
extincin de los entes pblicos ha correspondido a la ley y a la
Administracin Pblica le ha correspondido la tarea que integran tanto a los
entes territoriales como instrumentales. Para crear una CCAA la CE exige
una norma jurdica con rango de ley, de Ley Orgnica para la aprobacin de
los estatutos de Autonoma. Tambin se exige una ley para crear provincias,
sin embargo, en la creacin de municipios la tarea se reparte entre la
participacin del municipio de la Comunidad Autnoma.
En cuanto a los rganos administrativos son creados habitualmente
mediante reglamentos aunque hay determinados rganos constitucionales
que no administrativos en los que la Constitucin exige una reserva de Ley.
De forma que la estructura organizativa bsica debe hallarse de forma
amplia regulada por la Ley, que faculta a la potestad reglamentaria para
concretar las diversas tareas de esa organizacin administrativa. En este
mbito de la organizacin administrativa denominada potestad domestica
de la Administracin, es un campo atribuido al reglamento independiente
junto al de las relaciones de especial sujecin los servicios pblicos y la
actividad de fomento. Esta ley general de la organizacin de la
Administracin Pblica, si se trata de la Administracin General del Estado
queda concretada en la LOFAGE, si se trata de las CCAA en sus leyes de
administracin y Gobierno, en el mbito de nuestra Comunidad Autnoma
en la LAJA y en el mbito local en la Ley de Bases de Rgimen Local.
La potestad organizatoria implica la creacin de estructuras
administrativas, es decir, de entes y rganos, la regulacin de la
composicin interna de estas estructuras, la concrecin de la capacidad y la
distribucin de competencias , la ordenacin de las relaciones entre las
distintas administraciones, detallar junto con los Artculos 22 a 29 (L
30/1992) las reglas sobre la formacin de la voluntad de los rganos
colegiados en el proceso de adopcin de decisiones, atribuir los medios
personales y materiales a las distintas estructuras administrativas y
preservar una funcin de proteccin y garanta de los legtimos intereses del
ciudadano que se relaciona con las Administraciones Pblicas.
Por tanto la potestad organizatoria de las Administraciones
Pblicas, es la capacidad conferida por el ordenamiento jurdico
para intervenir en el diseo de su propia organizacin, es el
conjunto de facultades que permite a las Administraciones Pblicas
configurar su estructura y llevar a cabo su autoorganizacin.
Siempre claro est, dentro de los lmites impuestos por la CE y por
las leyes.
limites potestad organizadora:

Art. 103. 1 CE: 1. La Administracin Pblica sirve con objetividad los

intereses generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia,
jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho- Primer Limite

Art. 103.2. CE: 2. Los rganos de la Administracin del Estado son

creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.+ 103.3 CE:
La ley regular el estatuto de los funcionarios pblicos, el acceso a la
funcin pblica de acuerdo con los principios de mrito y capacidad,
las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicacin, el
sistema de incompatibilidades y las garantas para la imparcialidad
en el ejercicio de sus funciones.
Garanta institucional

El Art. 103.1 CE afirma que la Administracin Pblica sirve con objetividad

los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia,
jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, aqu encontramos el primer lmite
de la potestad organizatoria.

El segundo lmite lo impone el mismo precepto en el Art.103.2 CE que

determina que los rganos administrativos sern creados, regidos y
coordinados de acuerdo con la Ley, aadiendo el apartado tercero de este
mismo precepto que la ley regular el estatuto de los funcionarios pblicos,
el acceso a la funcin pblica de acuerdo con los principios de mrito y
capacidad.
El tercer lmite lo encontramos en la denominada garanta institucional, que
supone un respeto a la autonoma de los entes territoriales de unos a otros,
cuya manifestacin ms genuina es la posibilidad de organizarse aunque el
mbito estatal tiene competencia exclusiva segn el
Art.149.1.18 de la CE sobre el rgimen jurdico de las Administraciones
Pblicas las normas bsicas estatales aprobadas en desarrollo de este ttulo
competencial como es la Ley 30/1992 no puede condicionar la autonoma
organizatoria de las CCAA .
En el mbito local con la ley de bases de rgimen local, fija los criterios y
principios bsicos en materia de organizacin y funcionamiento de las
entidades locales. Un mnimo comn denominador en todo el territorio
nacional que podr ser completado por el desarrollo de las CCAA y de los
plenos municipales y provinciales sin que el desarrollo autonmico pueda
vulnerar la autonoma de la entidad local. Por ltimo el contenido de la
organizacin ha de tener en cuenta que las administraciones publicas
debern ser plurales y cohesionadas y que estarn sometidos a los
principios de lealtad institucional, solidaridad y proximidad al ciudadano.

5. Los principios de organizacin y actuacin de las

Administraciones Publicas :

La administracin es un conjunto de entes subordinados a la ley, que sirve

con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los principios
de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin
con sometimiento pleno a la ley y al derecho (art.103 CE).Junto a estos
principios recogidos directamente de la constitucin, es preciso resaltar en
materia organizativa los recogidos en la LOFAGE. concretamente en su
artculo 3 referidos "a los principios de organizacin y funcionamiento" se
dispone que la AGE se organiza-y acta- con pleno respeto al principio de
legalidad y de acuerdo con los principios de organizacin y
funcionamiento :
1.

De organizacin:

Jerarqua

-Descentralizacin

funcional
-Economa, suficiencia y adecuacin estricta de los medios a los fines
institucionales
-Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos
-Coordinacin.

2. DE FUNCIONAMIENTO
-Eficacia

en el cumplimiento de los objetivos fijados.

-Eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos

pblicos.
-Programacin y desarrollo de objetivos y control de la gestin y de los
resultados.
-Responsabilidad por la gestin pblica.
-Racionalizacin y agilidad de los procedimientos administrativos y de las
actividades materiales de gestin.
-Servicio efectivo a los ciudadanos.
- Objetividad y transparencia de la actuacin
administrativa.
-Cooperacin y coordinacin con las otras Administraciones pblicas.

En los art. 3.2 y 4 LOFAGE se recogen, respectivamente, sendos listados de

principios de funcionamiento o actuacin y de servicio de los
ciudadanos.
Por su parte, la LRJPAC establece en su artculo 3 bajo la rbrica " principios
generales", una reiteracin del art.103.1 CE, pero aade que la
administraciones Publicas debern de respetar en su actuacin los principios
de buena fe y de confianza legitima, los criterios de eficacia y
servicios a los ciudadanos, y en sus relaciones con estos actuaran de
conformidad con el principio de transparencia y de participacin. Asimismo
junto a estos cabe destacar dos principios surgidos en el mbito de la Unin
Europea, que se han visto tambin reflejados el los Estatutos de Autonoma
y las ms recientes reformas legislativas autonmicas : el principio de
buena administracin y el de buena gestin financiera.

5.1 principios entre rganos de un mismo ente pblico :

Hemos visto que el Art. 103 CE establece la finalidad de la Administracin
y de los principios de los que queda sometida, esta generalidad y
abstraccin de la formulacin de los principios constitucionales que afectan
a las Administraciones Pblicas tiene plena eficacia jurdica al estar dotada
del mximo rango posible que se deriva de su consagracin constitucional.
Esta eficacia jurdica no solo se proyecta en el plano hermenutico de
interpretacin, sino que se manifiesta en que tales principios constituyen
parmetros para el enjuiciamiento de la constitucionalidad de las leyes. El
principio de unidad que consagra el Art.2 del texto constitucional se
manifiesta en el plano organizativo a travs de la nocin de supremaca que
designa la posicin relativa de poder de unos entes respecto de otros entes
en funcin de los intereses que unos y otros defienden.

PRINCIPIO DE JERARQUIA:
En el mbito interno de cada administracin Pblica rige como hemos visto
el principio de jerarqua, que alude a la estructura de una organizacin
administrativa en escalones o grados. De forma que los superiores ejercen
mando sobre los inferiores y estos deben obediencia a aquellos, se proyecta
el principio de jerarqua sobre relaciones interorgnicas, es decir, entre
rganos administrativos de una misma persona jurdica nunca se aplicar en
las relaciones entre personas jurdicas donde podr existir supremaca o
tutela pero nunca jerarqua y fundamento del principio de jerarqua supone
que la actuacin de las administraciones Pblicas debe realizarse con
coherencia y unidad de accin de forma que al exterior solo se har valer la
voluntad del superior jerrquico que es cuando el acto de la administracin
Pblica agota la va administrativa.

Este principio se caracteriza por cuatro notas principales : supervisin,

direccin, inspeccin y resolucin de conflictos, que dan lugar a las
facultades que posee el superior jerrquico sobre el subordinado :
-dictar rdenes.
-Inspeccionar su actividad.
-resolver conflictos.
-Anular o reformar actos del inferior.
-Avocar atribuciones.
-Ejercer la potestad disciplinaria.
-Delegar, cuando la ley lo invoque o no lo prohba.
- Resolver los recursos de alzada interpuestos contra resoluciones y actos de
los rganos inferiores.

PRINCIPIO DE EFICACIA:
En cuanto al principio de eficacia consiste en la consecucin concreta del fin
de inters general perseguido, es un principio constitucional de actuacin
administrativa que busca la calidad de prestacin de los servicios y la buena
gestin administrativa. Implica este principio que la Administracin cumpla
los objetivos previamente fijados mediante ndices de calidad ptimos para
obtener los mejores resultados. El principio de eficacia se complementa con
el principio de eficiencia que atiende a la optimizacin en el uso de los
recursos materiales y humanos, condicionando la toma de decisiones para
lograr mayores logros a menor coste. Es un principio la eficiencia de
actuacin desde un punto de vista econmico.
Este principio tiene como limite el principio de legalidad, pues en aras de la
eficacia no todo vale .La consecucin inmediata del fin no siempre justifica
los medios empleados.

PRINCIPIO DE DESCONCENTRACION
Junto con la jerarqua que supone un poder de direccin o impulso, un poder
de inspeccin vigilancia y control se aplica en las relaciones interorganicas
para racionalizar y planificar de forma ordenada las mltiples tareas
encomendadas;
el
principio
de
desconcentracin
que
implica
transferencia o cesin de la titularidad o ejercicio de una
determinada competencia o materia de un rgano superior a otro
inferior siempre dentro del mismo ente pblico. La desconcentracin
se realiza con carcter permanente son caractersticas de la
desconcentracin: las relaciones interorganicas es decir en el seno de un

mismo ente, la cesin o transferencia puede dirigirse a un rgano

subordinado central o perifrico, tiene vocacin de permanencia no para un
asunto concreto, se aplica tanto en las Administraciones territoriales como
instrumentales siempre en el interior de cada una de ellas en la que existe
una relacin jerrquica. Al ser la competencia irrenunciable la
desconcentracin debe realizarse mediante norma jurdica.
PRICIPIO DE CONTROL
Junto con el principio de coordinacin encontramos en las relaciones
interorgnicas, el principio de control , se concreta en que los rganos de
control jerrquicamente dirigen la actividad de los inferiores a quienes
podrn inspeccionar y dirigirle rdenes e instrucciones de servicio. Los
rganos inferiores tienen la obligacin jurdica de informar a sus superiores
quienes tambin conocern de los recursos administrativos de alzada sobre
los actos administrativos que se interpongan de los rganos inferiores. El
superior jerrquico mediante el principio de control podr tambin delegar y
avocar la competencia y resolver los conflictos de atribuciones.
PRINCIPIO DE COORDINACION :
En relacin al principio de coordinacin la existencia de una pluralidad de
rganos administrativos de una misma persona jurdica genera la posibilidad
de duplicidades y contradicciones en una misma materia o competencia con
el riesgo de producirse sobrecostes econmicos como de esfuerzo por la
superposicin de una misma tarea realizada por varios rganos. La
coordinacin es un principio organizativo que pretende dotar de coherencia
y lograr la unidad en la actuacin administrativa. Mediante la coordinacin
se trata de establecer determinadas tcnicas entre rganos de una misma
administracin pblica que pueden ser de tipo orgnico y funcional, las
tcnicas orgnicas consisten en la existencia de rganos administrativos
especficos de carcter permanente con una clara funcin coordinadora. Un
ejemplo de ello lo encontramos en las comisiones delegadas del Gobierno
como rganos coordinadores de la Administracin General del Estado, las
tcnicas funcionales de coordinacin implican la creacin de rganos
colegiados con reuniones peridicas presididos por el superior jerrquico.
Esta tcnica de coordinacin habitualmente se aplica entre rganos
administrativos de un mismo sujeto de Derecho, pero en ocasiones
puntuales cuando as lo establece la normativa se pueden aplicar tcnicas
de coordinacin entre los entes territoriales en sus relaciones. Un ejemplo
de ello, lo vemos en el delegado de Gobierno como rgano coordinador de la
Administracin General del Estado en las CCAA.

Principios que rigen las relaciones entre entes pblicos: autonoma,

descentralizacin, cooperacin y colaboracin; convenios
interadministrativos.

La CE en el Art.2 consagra el principio de unidad del Estado Espaol que en

el plano organizativo de la Administracin Pblica se expresa a travs de la
nocin de supremaca que indica la posicin de poder de unos entes
respecto de otros, en funcin de los inters que unos y otros decidan. No
cabe duda que los intereses confiados a la Administracin General del
Estado que se extienden por todo el territorio nacional son ms amplios que
los confiados a las CCAA que tienen que ceirse a su mbito territorial. Y los
confiados a las CCAA son mayores que los de las entidades locales. Ahora
bien, esto no quiere decir que la Administracin General del Estado en
relacin a las CCAA sea superior jerrquica que no lo es, ni que la Admin. De
las CCAA sean superiores en jerarqua a las de las entidades locales. El
principio que vertebra las relaciones territoriales es el principio de
competencia que supone que cada una de ellas tiene encomendadas unas
distintas actividades, materias La supremaca se concreta en tcnicas de
supervisin a travs de la colaboracin y cooperacin. Incluso mediante
tcnicas de coordinacin, un ejemplo de ello lo vemos en el Art.149.1.16
que atribuye al mbito estatal la coordinacin general de la Sanidad que
implica que la Admr. General del Estado pueda requerir a las
Administraciones de las CCAA para que subsane deficiencias en la misma.
Ahora bien la supremaca derivada del principio de unidad del Estado
Espaol, debe ejercerse de modo compatible con la situacin de autonoma
que gozan las entidades territoriales superiores.
AUTONOMIA - AUTONOMIA POLITICA -AUTONOMIA FUNCIONAL:
La autonoma de los entes territoriales implica la capacidad de ordenacin y
gestin de forma independiente de una esfera de asuntos que le son propios
al ente territorial porque as se lo ha atribuido el ordenamiento jurdico. La
autonoma supone un poder limitado que se integra en otro poder que es
superior que es el principio de soberana ya que la autonoma se predica de
entidades personas jurdicas o entes pblicos integradas en una sola
organizacin estatal de la que forman parte y de cuya unidad no pueden
oponerse. No podemos predicar la autonoma de la misma forma cuando se
atribuye a entes territoriales que cuando es atribuida a entes
instrumentales. Existe la denominada autonoma poltica y la denominada
autonoma funcional o administrativa.
La autonoma poltica o territorial la tienen reconocida los entes
territoriales y consiste en la capacidad de dictar normas jurdicas en la
capacidad de organizarse en la de gestionar sus propios intereses y la de
contar con suficiencia.
La autonoma funcional o de servicios tienes aspectos ms de gestin y
de administracin que de ordenacin y formacin y es la autonoma que se
predica de los entes instrumentales. Este principio de autonoma alude a
tres realidades o criterios:
El primero de ellos es a la existencia de una persona jurdica diferenciada,
dotada de autonoma presupuestaria y patrimonial la denominada
autonoma funcional o de servicio.

La segunda realidad que alude es al ser considerada como un instrumento

de proteccin de una determinada funcin, autonoma universitaria,
autonoma local, autonoma contractual que va acompaada de la garanta
institucional.
El tercer criterio o realidad de la autonoma trata de ser titular de las
mayores potestades publicas superiores, como puede ser la potestad
reglamentaria, la organizatoria, la de de direccin poltica. Esta capacidad la
autonoma poltica o territorial.
Cmo se garantiza esta autonoma? Si se trata de la autonoma poltica, el
mecanismo de salvaguarda es la garanta institucional que consiste en
asegurar frente al legislador ordinario y frente a todos los poderes pblicos
el contenido de una determinada institucin de acuerdo con la imagen que
de esa institucin tiene la conciencia social en cada momento y lugar. Junto
al principio de competencia y al principio de autonoma las relaciones
intersubjetivas implica en algunos casos la necesidad de descentralizar
determinados asuntos mediante el principio de descentralizacin.

PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACION :
Implica la transferencia o cesin de la titularidad y del ejercicio de una
determinada competencia entre sujetos de derecho, es decir, entre
personas jurdico-publicas. Funciona el principio de descentralizacin, en
sentido descendente pues si fuese ascendente hablaramos de
centralizacin. Busca la descentralizacin la aproximacin de los niveles de
decisin a los administrados e intenta evitar las disfunciones propias de un
excesivo centralismo distribuyendo el poder de forma que la
descentralizacin tiene que ver con el principio de autonoma.
La descentralizacin puede ser territorial- poltica o una descentralizacin
funcional o de servicios. La descentralizacin territorial se realiza desde la
administracin general del Estado a las CCAA, o desde la Administracin .
De las CCAA a las Administraciones Locales.
Esta

descentralizacin

territorial

tiene las siguientes caractersticas:

El ente territorial al que se descentraliza goza de personalidad

jurdica propia.
El ente territorial al que se descentraliza tiene reconocidas un mbito
de competencias propio autonoma.
Los titulares de los rganos de gobierno de ambos entes territoriales
son distintos e independientes.

Por el contrario la descentralizacin funcional o de servicios, tambin

llamada descentralizacin instrumental pretende incrementar las cotas de
gestin a los responsables de un servicio pblico y consiste en la creacin
de entes instrumentales especializados a los que se transfiere una
determinada funcin o actividad para su ejercicio efectivo. Estos entes
instrumentales gozan de autonoma formal y poltica y estn dotados de
personalidad jurdica.
Dentro de la descentralizacin funcional o de servicios, se producen
diferentes grados de dependencia del ente instrumental respecto del ente
matriz que los crea. Ya sea porque la decisin inicial de la descentralizacin
y por tanto de la creacin de un ente corresponde a un ente territorial y
porque es el ente territorial el que aprueba el estatuto del instrumento o
porque el personal directivo del ente instrumental en su ms alto nivel es el
mismo personal que dirige al ente territorial o porque el personal del ente
instrumental es nombrado y cesado por el ente territorial.
Junto al principio de descentralizacin nos encontramos con el principio de
tutela, que se distingue del principio de control tpico de las relaciones
interroganticas o de jerarqua. En primer lugar, porque no existe
subordinacin del ente tutelado cosa que si pasa en el principio de control.
En segundo lugar, el mbito de la tutela es un mbito muy limitado cosa
que no pasa con el principio de control que es un principio genrico. En
tercer lugar, la tutela supone que su existencia no se presuma, presuncin
que si se da en las relaciones de jerarqua interorgnicas e implica siempre
control. En cuarto lugar, la tutela origina relaciones o ncleos mucho menos
estrechos que el principio de control. En quinto lugar, no implica la tutela
obligacin de obediencia como si existe en el control y puede dar lugar a
que el tutelado reaccione contra los actos del tutelante impugnndolos ante
un tribunal lo que no sucede en las relaciones de jerarqua y por tanto de
control. Se manifiesta la tutela a travs de la aprobacin de manifestaciones
administrativas o suspensiones de los actos tutelados y no puede
manifestarse mediante instrucciones u rdenes sino a travs de
recomendaciones, sugerencias o supervisin.

COOPERACIN Y COORDINACIN :
En cuanto a la cooperacin frente al principio de coordinacin es un
principio de obligado cumplimiento la cooperacin y colaboracin son
tcnicas voluntarias ejercidas en pie de igualdad , es decir, que tanto un
ente como el otro ente se encuentran en una posicin de paridad aunque
enmarcados en un principio de supremaca. La cooperacin busca la
armona de las actuaciones pblicas y se instrumenta a travs de tcnicas
voluntarias en las que los entes cooperantes se colocan en posicin de
igualdad de forma que ninguno de ellos puede imponer unilateralmente su
voluntad, pues la colaboracin y cooperacin presuponen siempre un
acuerdo de ambos entes. Se han creado rganos sectoriales de cooperacin
denominadas conferencias sectoriales, integradas por los responsables
polticos y administrativos de los ministerios y de las Consejeras de las
CCAA competentes sobre una misma materia. En las reuniones de las
Conferencias sectoriales , se discuten materias de inters comn, se trazan
planes conjuntos y se buscan las formulas ms adecuadas para solucionar

un determinada problema. Existen otros rganos como el consejo nacional

de universidades, el consejo de la Juventud o el consejo superior de la
funcin pblica.

LOS CONVENIOS DE COLABORACIN:

Estos convenios pueden ser celebrados entre las administraciones pblicas
denominados convenios interadministrativos o celebrados entre una
administracin pblica y un particular o varios particulares para el
cumplimiento eficaz de una determinada actividad u obligacin que ya
prev una ley por estar estudiando la organizacin administrativa nos
interesa ahora detenernos en los convenios de colaboracin
interadministrativos. El Art. 6 de la L 30/1992 especifica que la
administracin general del Estado podr celebrar convenios con las
administraciones de las Comunidades autnomas en el mbito de sus
respectivas competencias. Cuando el convenio se celebre entre la
Administracin General del Estado o en las CCAA su regulacin se contiene
en los Arts. 55-61 de la Ley de Bases de Rgimen Local que junto a los
artculos 6 a 8 de la Ley 30/1992 ser la normativa a aplicar. En el mbito de
nuestra comunidad autnoma es la LAJA la normativa que regula los
convenios interadministrativos.

6. El principio de eficacia y distincin de la eficiencia

(ya aparece mencionada y definida en la pregunta numero 5 )
PRINCIPIO DE EFICACIA
Consiste en la consecucin concreta del fin de inters general perseguido,
es un principio constitucional de actuacin administrativa que busca la
calidad de prestacin de los servicios y la buena gestin administrativa.
Implica este principio que la Administracin cumpla los objetivos
previamente fijados mediante ndices de calidad ptimos para obtener los
mejores resultados. El principio de eficacia se complementa con el principio
de eficiencia que atiende a la optimizacin en el uso de los recursos
materiales y humanos, condicionando la toma de decisiones para lograr
mayores logros a menor coste. Es un principio la eficiencia de actuacin
desde un punto de vista econmico.

Este principio tiene como limite el principio de legalidad, pues en aras de la

eficacia no todo vale .La consecucin inmediata del fin no siempre justifica
los medios empleados.

7. Principio de jerarqua administrativa

( tambin lo mencione y defin en la pregunta numero 5. )
PRINCIPIO DE JERARQUIA
En el mbito interno de cada administracin Pblica rige como hemos visto
el principio de jerarqua, que alude a la estructura de una organizacin
administrativa en escalones o grados. De forma que los superiores ejercen
mando sobre los inferiores y estos deben obediencia a aquellos, se proyecta
el principio de jerarqua sobre relaciones interorgnicas, es decir, entre
rganos administrativos de una misma persona jurdica nunca se aplicar en
las relaciones entre personas jurdicas donde podr existir supremaca o
tutela pero nunca jerarqua y fundamento del principio de jerarqua supone
que la actuacin de las administraciones Pblicas debe realizarse con
coherencia y unidad de accin de forma que al exterior solo se har valer la
voluntad del superior jerrquico que es cuando el acto de la administracin
Pblica agota la va administrativa.
Este principio se caracteriza por cuatro notas principales : supervisin,
direccin, inspeccin y resolucin de conflictos, que dan lugar a las
facultades que posee el superior jerrquico sobre el subordinado :
-dictar rdenes.
-Inspeccionar su actividad.
-resolver conflictos.
-Anular o reformar actos del inferior.
-Avocar atribuciones.
-Ejercer la potestad disciplinaria.
-Delegar, cuando la ley lo invoque o no lo prohba.
- Resolver los recursos de alzada interpuestos contra resoluciones y actos de
los rganos inferiores.

8. Los principios de descentralizacin y desconcentracin:

diferencias.
La descentralizacin puede ser definida como la transferencia de la
titularidad de funciones y competencias de un nivel territorial superior a
las dems personas jurdico pblicas, territoriales o institucionales
(descentralizacin territorial o funcional, cuando es a entes pertenecientes
a la misma Administracin). La titularidad transferida desde ese momento
pasa a ser ejercida como propia.

La descentralizacin puede consistir tanto en la atribucin de funciones

pblicas, como en la disminucin de las formas de fiscalizacin o tutela. En
nuestro ordenamiento jurdico este principio ha de ser completado con el de
autonoma, recogido en el artculo 137 CE, que implica dotar a las entidades
descentralizadas de un marco de decisin de sus respectivos intereses, sin
perjuicio de determinados mecanismos de tutela del ente descentralizador,
que slo podr implicar controles de legalidad y no de oportunidad.
El principio de descentralizacin, con independencia del grado de autonoma
que se adquiera, no puede chocar con el concepto de soberana que radica
en el pueblo espaol en su conjunto del que manan todos los poderes del
Estado.

9. El concepto de competencia
La competencia es el conjunto de facultades, poderes y atribuciones que el
ordenamiento jurdico atribuye a cada rgano.
A ella se refiere el artculo 12 LRJPAC, indicando que la competencia es
irrenunciable y se ejercer precisamente por los rganos administrativos
que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegacin o
avocacin, lo cual significa que estn autorizados y obligados a ejercitarla.
La atribucin de competencias a un rgano tiene una destacada
transcendencia jurdica, ya que tiene como finalidad determinar su mbito
de conocimiento y actuacin legtimo.
El principio de competencia satisface as una necesidad de seguridad
jurdica a la que tienen derecho los administrados, esto es, conocer en cada
momento si las decisiones adoptadas por un determinado rgano son de su
competencia y por lo tanto son vlidas. Es preciso destacar adems, que las
competencias son del rgano y no de la persona titular, lo que explica que
continen en caso de vacante o de relevo por otra persona.
Los criterios de distribucin de las competencias son en primer lugar, por
razn de la materia, es decir, de la actividad a desarrollar o llevar a cabo. En
segundo lugar, por razn del territorio, mbito territorial de la competencia
y en tercer lugar, por razn de jerarqua. Pues bien la invalidez por
incompetencia jerrquica puede ser convalidada por el rgano superior
jerrquico Art. 63 de la Ley 30/1992 El sistema competencial en nuestro
ordenamiento jurdico es bastante complejo y son las normas jurdicas las
que atribuyen las competencias, la CE en el Art. 149 y 148 as como en el
Articulo 150.1 y 150.2, los estatutos de autonoma y la legislacin ordinaria,
leyes bsicas estatales, desarrollo de las comunidades autnomas y los
reglamentos que desarrollen y completen a la legislacin ordinaria. Las
competencias pueden ser exclusivas, atribuidas completamente y por un
entero a un mbito territorial a un ente o a un rgano. Pero puede ser
tambin competencias compartidas, se distribuyen las funciones entre el
Estado y los dems entes territoriales. Puede ser que se trate de
competencias distintas o abiertas donde los distintos entes territoriales
pueden ejercer funciones sobre una misma materia o competencia, por
ejemplo, en servicios asistenciales, culturales o deportivos.

Puede ser que se trate de competencias conjuntas que requieren la

intervencin obligatoria y forzosa de dos entes pblicos sobre una misma
materia y puede ser que se trate de competencias alternativas, la
intervencin de un ente excluye la posibilidad de intervencin de otro. Una
vez atribuida por la norma la competencia solo podr ser ejercida por el
rgano al que se le ha atribuido porque como hemos visto es irrenunciable,
no obstante, el ordenamiento jurdico prev una distribucin de
competencias que sin afectar a la titularidad de la misma traslada o cede
algn elemento de esa competencia es el caso de las delegaciones de la
avocacin, de las encomiendas de gestin y de la delegacin de firma y de
la suplencia o sustitucin. Todas estas alteraciones no afectan a la
titularidad de la competencia que sigue atribuida al rgano que
especficamente concreta la normativa por tanto se trata de la cesin de
alguno de los elementos sin afectar a la titularidad frente a la
descentralizacin y desconcentracin que como sabemos supone la cesin
de la titularidad y del ejercicio, es decir, la cesin completa de una
competencia o materia y que solo podr ser llevada a cabo mediante norma
jurdica.
COMPETENCIAS.
Los supuestos de alteracin de las competencias son los siguientes:

Delegacin de competencias:

La delegacin implica la cesin del ejercicio de una competencia

quedndose el delegante con la titularidad de esa competencia, las
delegaciones de competencias pueden ser interorgnicas entre rganos de
un mismo sujeto o intersubjetivas entre sujetos de derecho o entes pblicos
distintos. El Art. 13de la L 30/1992 especifica que las administraciones
publicas podrn delegar el ejercicio de las competencias entre sus propios
rganos e incluso entre rganos que no sean jerrquicamente dependientes
concretando en el apartado segundo determinados asuntos que no podrn
ser objeto de delegacin. Las resoluciones administrativas que se adopten
por delegacin han de indicar expresamente esta circunstancia y se
consideraran dictadas por el rgano delegante.
La delegacin ser revocable en cualquier momento por el rgano que la
haya concedido, han de publicarse las resoluciones en el boletn oficial de la
administracin que se trate, especificando el mbito territorial donde tendr
que ejercerse la delegacin.
Como hemos la delegacin puede ser intersubjetiva entre entes territoriales,
un supuesto tpico de esta delegacin lo contempla el Art. 27 de la Ley de
Bases de Rgimen Local. Cuando una delegacin pretenda perdurar en el
tiempo, es decir, con carcter estable se realice entre la Admin.General del
Estado y de las CCAA ha de hacerse con el Art. 150.1 y el Art. 150.2
mediante ley orgnica. La delegacin intersubjetiva tiene por objeto las
materias que afecten a los intereses del delegante y del delegado, siempre
que con ello se pueda mejorar la eficacia de la gestin y se alcance una
cercana y mayor participacin ciudadana determinando el acuerdo de
delegacin, el alcance, contenido, condiciones, duracin y el control que se
reserve la administracin delegante, as como los medios personales,
materiales y econmicos que el delegante transfiera al delegado.

En todo caso como la administracin delegante no pierde la titularidad de la

competencia puede dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados,
puede emanar instrucciones y recabar en cualquier momento informacin
sobre la gestin delegada , as como enviar comisionado y formular
requerimientos para la subsanacin de las deficiencias observadas en caso
de incumplimiento de las directrices previamente establecidas. Los actos
dictados por delegacin intersubjetiva son recurribles ante la administracin
delegante mediante un recurso de alzada impropio, la administracin
delegante podr revisar de oficio la actuacin llevada a cabo por el
delegado la gestin delegada, podr en cualquier momento la delegacin
revocar o ejecutar por s misma la competencia delegada. Existen
delegaciones en las que se establece un acuerdo entre los entes (DelegadoDelegante) denominadas delegaciones voluntarias y delegaciones forzosas
que son las impuestas mediante ley que no necesitan aceptacin del
delegado. La delegacin como hemos visto ha de expresarse en cualquier
actuacin que la desarrolle, se entender siempre el acto dictado por el
delegado que ha sido dictado por el delegante, si se trata de una relacin
interorgnicas el superior podr avocar los actos del delegado, si se trata de
una relacin intersubjetiva para que se produzca la avocacin ha de estar
previamente establecida y aceptada. En cualquier caso en la relacin
interorgnicas como en la intersubjetiva se puede revocar en cualquier
momento y controlar las actuaciones. No son susceptibles de delegacin las
competencias delegadas o sobre aquellos asuntos en que se haya emitido
un dictamen preceptivo sobre el ejercicio de una determinada competencia

Avocacin :

Junto a la delegacin nuestro ordenamiento contempla una alteracin en los

elementos de la competencia, en la avocacin en la que el Art. 14 de la L
30/1992 especifica que los rganos superiores podrn avocar para as el
conocimiento de un asunto que corresponda a sus rganos administrativos
dependientes cuando circunstancias de ndole econmica, social, jurdica o
territorial lo haga conveniente. La avocacin se realizar mediante un
acuerdo motivado que ser notificado a los interesados en el procedimiento
si los hubiere con anterioridad a la resolucin final que se dicte.
Es lo contrario de la delegacin.

Encomienda de gestin : Segn el artculo 15.1 LRJPAC: La

realizacin de actividades de carcter material, tcnico o de servicios
de la competencia de los rganos administrativos o de las entidades
de Derecho pblico podr ser encomendada a otros rganos o
entidades de la misma o de distinta Administracin, por razones de
eficacia o cuando no se posean los medios tcnicos idneos para su
desempeo. No supone cesin de titularidad de la competencia ni
de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad
de la entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de
carcter jurdico den soporte o en los que se integre la concreta
actividad material objeto de encomienda. La encomienda de gestin
y su resolucin deber ser publicada, para su eficacia, en el Boletn
Oficial correspondiente, indicando las actividades a las que afecten,
el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestin

encomendada. Cuando la encomienda de gestin se realiza entre

distintas Administraciones se formalizar mediante firma del
correspondiente convenio entre ellas (art. 15.4).

Delegacin de firma:
Consiste en atribuir exclusivamente a otro rgano inferior la facultad
de firmar las decisiones adoptadas, en materia de su propia
competencia, por el delegante a quien se imputan plenamente las
decisiones adoptadas, haciendo constar la autoridad de procedencia
en las resoluciones y actos que se firmen por delegacin. Para su
validez no ser necesaria su publicacin. No cabe esta delegacin en
las resoluciones de carcter sancionador.

Suplencia:
Los titulares de los rganos administrativos podrn ser suplidos
temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad.
Mediante la suplencia el rgano suplente ejercer las competencias
propias y delegadas, que estuviera ejerciendo el rgano suplido. Si no
se designa suplente, la competencia se ejercer por quien designe el
rgano administrativo inmediato de quien dependa. La suplencia
junto a la encomienda de gestin y la delegacin de firma no suponen
alteraciones de la titularidad de la competencia, aunque s de los
elementos determinantes de su ejercicio.
11. El principio de coordinacin: diferencias con el de y el
deber de colaboracin
En relacin al principio de coordinacin la existencia de una pluralidad
de rganos administrativos de una misma persona jurdica genera la
posibilidad de duplicidades y contradicciones en una misma materia o
competencia con el riesgo de producirse sobre costes econmicos
como de esfuerzo por la superposicin de una misma tarea realizada
por varios rganos. La coordinacin es un principio organizativo que
pretende dotar de coherencia y lograr la unidad en la actuacin
administrativa. Mediante la coordinacin se trata de establecer
determinadas tcnicas entre rganos de una misma administracin
pblica que pueden ser de tipo orgnico y funcional, las tcnicas
orgnicas consisten en la existencia de rganos administrativos
especficos de carcter permanente con una clara funcin
coordinadora.
Un ejemplo de ello lo encontramos en las comisiones delegadas del
Gobierno como rganos coordinadores de la Administracin General
del Estado, las tcnicas funcionales de coordinacin implican la
creacin de rganos colegiados con reuniones peridicas presididos
por el superior jerrquico. Esta tcnica de coordinacin habitualmente
se aplica entre rganos administrativos de un mismo sujeto de
Derecho, pero en ocasiones puntuales cuando as lo establece la
normativa se pueden aplicar tcnicas de coordinacin entre los entes

territoriales en sus relaciones. Un ejemplo de ello, lo vemos en el

delegado de Gobierno como rgano coordinador de la Administracin
General del Estado en las CCAA.
En cuanto a la cooperacin frente al principio de coordinacin es un
principio de obligado cumplimiento la cooperacin y colaboracin son
tcnicas voluntarias ejercidas en pie de igualdad, es decir, que tanto
un ente como el otro ente se encuentran en una posicin de paridad
aunque enmarcados en un principio de supremaca. La cooperacin
busca la armona de las actuaciones pblicas y se instrumenta a
travs de tcnicas voluntarias en las que los entes cooperantes se
colocan en posicin de igualdad de forma que ninguno de ellos puede
imponer unilateralmente su voluntad, pues la colaboracin y
cooperacin presuponen siempre un acuerdo de ambos entes. Se han
creado rganos sectoriales de cooperacin denominadas conferencias
sectoriales,
integradas
por
los
responsables
polticos
y
administrativos de los ministerios y de las Consejeras de las CCAA
competentes sobre una misma materia. En las reuniones de las
Conferencias sectoriales, se discuten materias de inters comn, se
trazan planes conjuntos y se buscan las formulas ms adecuadas
para solucionar un determinado problema. Existen otros rganos
como el consejo nacional de universidades, el consejo de la Juventud
o el consejo superior de la funcin pblica.
Por ltimo, los convenios de colaboracin, estos convenios pueden ser
celebrados entre las administraciones pblicas denominados
convenios interadministrativos o celebrados entre una administracin
pblica y un particular o varios particulares para el cumplimiento
eficaz de una determinada actividad u obligacin que ya prev una
ley por estar estudiando la organizacin administrativa nos interesa
ahora
detenernos
en
los
convenios
de
colaboracin
interadministrativos. El Art. 6 de la L 30/1992 especifica que la
administracin general del Estado podr celebrar convenios con las
administraciones de las
Comunidades autnomas en el mbito de sus respectivas
competencias. Cuando el convenio se celebre entre la Administracin
General del Estado o en las CCAA su regulacin se contiene en los
Arts. 55-61 de la Ley de Bases de Rgimen Local que junto a los
artculos 6 a 8 de la Ley 30/1992 ser la normativa a aplicar. En el
mbito de nuestra comunidad autnoma es la LAJA la normativa que
regula los convenios interadministrativos.
Los convenios son negocios jurdicos bilaterales, acuerdos, pactos
para el cumplimiento de una obligacin legal previamente establecida
su finalidad es el auxilio, la asistencia, la actuacin conjunta o la
realizacin en comn de obras o servicios que en muchas ocasiones
incluyen delegaciones de competencia o una encomienda de gestin,
en el desarrollo del convenio se desarrollan los denominados
protocolos de actuacin.
Los convenios debern especificar los rganos o entes que celebran
un convenio, la competencia que ejercer cada una de las

administraciones y de los rganos, su financiacin, las actuaciones

que derivadas del convenio que debern realizar para su
cumplimiento, el plazo de vigencia as como la forma de terminar las
actuaciones para su extincin.
Recordemos que la normativa que se aplica a los convenios de
colaboracin viene establecido en la Ley 30/1992 aplicable a todas las
Administraciones Pblicas ms los desarrollos normativos de esta ley
por parte de la administracin general del Estado por las leyes de
Administracin de las CCAA y por la ley de Bases de Rgimen Local.
Las controversias que puedan suscitarse sobre la validez, eficacia
interpretacin se resolvern en la jurisdiccin contenciosoadministrativa.

12. Tipologa y resolucin de conflictos entre administraciones

y entre sus rganos

Los conflictos de competencia entre Estado y CCAA, o de stas

entre s, encuentran su regulacin en la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de
octubre, del Tribunal Constitucional (arts. 60 a 72). Pueden ser de dos
tipos: negativos, que suceden cuando frente a la peticin concreta de
un ciudadano ambas instancias no se consideran competentes o
porque, requerida una Comunidad Autnoma para el ejercicio de una
competencia, no se ejerce por sta; y positivos, cuando una de las
citadas Administraciones invada la competencia de otro ente. Los
conflictos entre entidades locales y el Estado o la Comunidad
Autnoma respectiva son resueltos, previo requerimiento a stas y si
ste no es atendido, por los rganos jurisdiccionales competentes.
Los conflictos entre entidades locales: se resuelven por la
Comunidad Autnoma
respectiva o por el Estado cuando pertenecen a
CCAA distintas. Tanto la Constitucin como la Ley
Reguladora de las Bases de Rgimen Local, en el caso de las CCAA y
las entidades locales, respectivamente, prevn en supuestos lmite en
que se atente contra el inters general de Espaa o se produzca un
incumplimiento de obligaciones que la legislacin les imponga, su
sustitucin o disolucin.
Conflictos entre rganos de las Administraciones Pblicas: En
este caso se conocen con el nombre de conflictos de atribucin a los
que en general se refiere la LRJPAC en su artculo 20, siendo de
destacar que este tipo de conflictos slo pueden suscitarse entre
rganos de la misma Administracin que no estn relacionados
jerrquicamente (pues en caso contrario, el superior jerrquico
decidira, sin ms).En atencin a la naturaleza del conflicto, cabe
hablar de conflictos positivos, que se dan cuando dos rganos se
estiman competentes para conocer del asunto y conflictos negativos,
que tienen lugar cuando ninguno se considera competente para

conocer del asunto. Los conflictos entre rganos de una misma

Administracin son resueltos segn los cauces diversos de resolucin
que prev el ordenamiento para cada caso y, a salvo de legislacin
especfica, con carcter general por el rgano superior jerrquico
comn.

13. Teoria general del rgano, imputacin

Los entes pblicos se dividen en una serie de unidades
administrativas, los rganos, integradas por dos elementos
fundamentales, subjetiva y objetiva: de un lado, la persona, fsica
titular del rgano; de otro, el conjunto de competencias que tienen
atribuidas y los medios materiales puestos a su disposicin para
ejercitarlas. Constituye una institucin que no cambia normalmente
pese a la variacin de sus elementos, es decir, de los individuos que
forman parte del mismo o de sus competencias concretas.
La expresin ms clara para delimitar la idea de rgano es la que
considera como unidad administrativa mnima e indivisible. No toda
unidad funcional abstracta puede considerarse rgano administrativo.
La doctrina reserva el trmino para aquellas que posean capacidad
para realizar una actuacin jurdica eficaz en el mbito de las
relaciones intersubjetivas, pudiendo expresar la voluntad del ente
hacia instancias externas de la Administracin.
El artculo 5.2 LOFAGE define el rgano administrativo como las
unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que
tengan efectos jurdicos frente a terceros, o cuya actuacin tenga
carcter perceptivo.

Por otro lado, las relaciones del rgano con el ente administrativo del
que forma parte se comprenden a travs del rgimen de la
personalidad jurdica. Los rganos carecen de personalidad jurdica,
slo tienen competencias.
Consecuencia de ello es que, salvo supuestos especficos de
irregularidad en su constitucin o ejercicio de la competencia, sus
actos y acuerdos se imputan directamente a la Administracin de la
que forman parte, sin perjuicio de que en caso de dolo, culpa o
negligencia graves con posterioridad sta repercutas obre los
miembros del mismo las eventuales responsabilidades en que haya
incurrido. Es la Administracin la que goza de personalidad jurdica, la
que se presenta frente a terceros como nico centro de imputacin de
efectos jurdicos.
En cuanto a la relacin del rgano con su titular, se parte de la base
de la integracin de ste ltimo en el rgano como una parte
inseparable del mismo.

En este sentido, cuando el titular toma una decisin, sta ser del
rgano mismo, imputable al rgano y no a su titular. Ello por
considerar que el funcionario es el rgano mismo y no su
representante.
Requisitos formales para que pueda producirse la imputacin de la
actuacin del rgano administrativo al ente pblico donde est
integrado:
1. Que la actividad desplegada por el servidor pblico, lo
sea en el ejercicio de funciones propias del ente pblico
al que pertenece o est integrado. La actividad
estrictamente personal de un servidor pblico, no se le
imputa sin masa la administracin.
2. Es la apariencia formal mnima de legalidad o de
correccin del acto, no hay imputacin de los actos
afectados por una irregularidad manifiesta o grosera
apreciable por cualquier mediano jurista.
3. Existe una investidura de ese servidor pblico,
funcionario u rgano o sea, un nombramiento regular de
este y la toma de posesin del cargo. La imputacin se
negara en caso de usurpacin y simulacin grosera del
ejercicio de funciones pblicas.

14. Clases de rganos administrativos.

- Existen muchas clases de rganos, segn el criterio que se
adopte para clasificar:

Por el ente del que forman parte, podrn ser rganos de la AGE, de la
Administracin Autonmica o de la Administracin Local.
Los hay unipersonales y colegiados.
Existen rganos generales o de competencia general (Consejo de
Ministros) y rganos especiales o de competencia especial (una
concreta Direccin General).

-Tambin hay quien

consultivos y de control:

distingue

entre

rganos

activos,

Activos son los que actan directamente llevando a cabo la gestin y

la ejecucin de los acuerdos de las Administraciones de las que

forman parte. Estn encargados de gestionar los distintos servicios

generales. (Ejemplo: alcalde)
Consultivos los que emiten su parecer, asesorando a otros rganos,
conforme a criterios tcnicos o jurdicos. Se trata de rganos de
asesoramiento que no toman decisiones, sino que emiten informes o
dictmenes (el principal rgano consultivo de la Administracin del
Estado es el Consejo de Estado y de nuestra Comunidad Autnoma el
Consejo
Consultivo de Andaluca). De control los que supervisan determinados
aspectos de la actividad administrativa valorando su adecuacin a la
legalidad (ejemplo: la Intervencin General del Estado).

15. Rgimen de los rganos colegiados

Los rganos colegiados tienen un rgimen dispositivo en cuanto al
rgimen de convocatoria, si ste no est previsto en sus normas de
funcionamiento. Su rgimen difiere segn sean rganos decisorios o
consultivos, es decir, aquellos en los que participan organizaciones
representativas de intereses sociales o representaciones de distintas
Administraciones.

El rgimen jurdico de los rganos colegiados viene regulado en los

artculos 22 a 27 LRJPAC, de los que extraemos las siguientes notas
esenciales:

Los rganos colegiados estarn formados por una pluralidad de

miembros de nmero variable, entre los que siempre deber existir
un presidente y un secretario.

Corresponde al presidente las siguientes funciones: presidir sesiones,

dirimir con su voto los empates y ejercer las funciones inherentes a
su cargo.
Corresponde al secretario las siguientes funciones: asistir a las
reuniones con voz y sin voto, convocar las sesiones, el despacho de
los asuntos, levantar acta de la sesin y expedir las certificaciones
sobre los acuerdos tomados.

Para la vlida constitucin del rgano se requerir la presencia de

presidente y del secretario, y de la mitad al menos de sus miembros
en primera convocatoria.

No podr ser objeto de debate y decisin ningn asunto que no figure

en el orden del da, salvo declaracin de urgencia.

Los acuerdos sern adoptados por mayora de votos, salvo previsin

de mayoras cualificadas. - Cuando los miembros del rgano voten en
contra o se abstengan en un asunto, quedarn exentos de la posible
responsabilidad que pudiera derivarse del acuerdo del rgano,
pudiendo dejar constancia en el acta de ello.

Tema 4.
LOS RECURSOS HUMANOS; EL EMPLEO PBLICO
1. La distribucin de competencias y el modelo actual de
empleo pblico
a) La plasmacin del artculo 103.3 CE: el Estatuto Bsico del Empleado
Pblico
El artculo 103.3 de la Constitucin espaola (CE, en adelante) establece
que la ley regular el estatuto de los funcionarios pblicos y su artculo

149.1.18 atribuye al Estado la competencia sobre las bases del rgimen

estatutario de los funcionarios de las Administraciones Pblicas.
La demora en la regulacin de las bases de dicho rgimen estatutario se
explica sobre todo por la dificultad que entraa abordar una reforma
legislativa del sistema de empleo pblico de alcance general, habida cuenta
de la diversidad de Administraciones y de sectores, de grupos y categoras
de funcionarios a los que est llamada a aplicarse, ya sea de manera directa
o, al menos, supletoria.
La plasmacin de este mandato constitucional no se producir hasta la
aprobacin de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del
Empleado Pblico (EBEP, en adelante). Se trata de un texto legal que
contiene aquello que es comn al conjunto de los funcionarios de todas las
Administraciones Pblicas, ms las normas legales especficas aplicables al
personal laboral a su servicio.
As, partiendo del principio constitucional de que el rgimen general del
empleo pblico en nuestro pas es el funcionarial, reconoce e integra la
evidencia del papel creciente que en el conjunto de Administraciones
Pblicas viene desempeando la contratacin de personal conforme a la
legislacin laboral para el desempeo de determinadas tareas.
De esta forma, aunque sin merma de la aplicacin de la legislacin laboral
general en lo que proceda, se regula en el mismo texto legal que articula la
legislacin bsica del Estado sobre la funcin pblica aquellas
peculiaridades de la relacin laboral de empleo pblico. El presente estatuto
contiene, pues, tambin las normas que configuran esta relacin laboral de
empleo pblico, en virtud de la competencia que atribuye al Estado el
artculo 149.1.7.' CE.
No obstante, hay que tener muy presente que, en desarrollo de este
estatuto bsico, el legislador estatal y el de las Comunidades Autnomas, en
el mbito de sus respectivas competencias, habrn de aprobar o modificar
las leyes de funcin pblica de sus Administraciones, as como las normas
aplicables a la Administracin Local, respetando en este ltimo caso la
autonoma organizativa de las Entidades Locales. Sin olvidar, asimismo, la
negociacin colectiva de los funcionarios pblicos y del personal laboral,
que habr de contribuir finalmente a concretar las condiciones de empleo
de todo el personal al servicio de la Administracin, como ya sucede en la
actualidad.
Y en este sentido, no podemos olvidar tampoco que las recientes reformas
del mercado laboral vienen a establecer un nuevo escenario en las
relaciones laborales del sector pblico que, en algunos puntos incluso, se
aleja de los planteamientos del EBEP.

b) La delimitacin de funciones entre el personal funcionario y el personal

laboral

Siendo cierto todo lo anterior, se abre la posibilidad, por tanto, y como as

viene sucediendo en la prctica, de que cada Administracin Pblica pueda
contar con personal funcionario o personal laboral para el desempeo de las
funciones de la misma. Sin embargo, esta circunstancia no debe significar
que sea indiferente asignar cualquier puesto de trabajo a personal de uno u
otro tipo. Por el contrario, una regla de orden elemental exige diferenciar
con claridad los puestos de trabajo y las funciones que deben desempear
el personal funcionario y el laboral dentro de cada organizacin.
Esta regla bsica se contiene en el artculo 9.2 EBEP cuando seala que ser
necesario atribuir exclusivamente a funcionarios pblicos el ejercicio de
funciones que impliquen la participacin directa o indirecta en el ejercicio de
las potestades pblicas o en la salvaguarda de los intereses generales del
Estado y de las Administraciones Pblicas. A partir de esta regla, por tanto,
las leyes de funcin pblica que se dicten en desarrollo del EBEP debern
establecer los criterios para la determinacin de los puestos de trabajo que
pueden ser desempeados por personal laboral, sin remisiones en blanco
hacia los respectivos Gobiernos y Administraciones Pblicas (STC 99/1987,
de 11 de junio).
Este precepto, sin embargo, no acaba con la polmica acerca de qu grupos
de empleados pblicos deben tener necesariamente o preferentemente la
condicin de funcionarios, de la misma manera que no acaba con la
dialctica entre partidarios de una mayor laboralizacin del empleo pblico
(que se est extendiendo fundamentalmente a travs de la creacin de
nuevos entes pblicos de todo tipo) y los de una mayor funcionarizacin,
perseguida por buena parte de los empleados con contrato laboral y por los
sindicatos, como garanta superior de estabilidad en el empleo.

2. El sistema de fuentes del EBEP.

De hecho, la configuracin de nuestro modelo hunde sus races en lo que
venamos caracterizando en un inicio como sistemas cerrados, influenciados
en gran medida por las corrientes francesas del siglo XIX y buena parte del
siglo XX. En este sentido, hay varios textos legislativos que pueden
considerarse claves en este proceso de estructuracin de la funcin pblica:
el Estatuto de Lpez Ballesteros, el Estatuto de Bravo Murillo y el Estatuto
O'Donnell. Posteriormente, la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964
y la Ley de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica de 1984
orientaron nuestro modelo de empleo pblico hacia un sistema abierto. Y se
puede hablar entonces de la existencia de un modelo mixto en el que
funcionarios pblicos y personal en rgimen laboral convergen en el seno de
nuestras Administraciones Pblicas, para el cumplimiento de los fines y
actividades atribuidas a stas. Esta reforma fue completada por la Ley
53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio
de las Administraciones Pblicas (Ley de Incompatibilidades, en adelante) y,
ms tarde, por la Ley 9/1987, de 12 de junio, de rganos de Representacin,
Determinacin de las Condiciones de Trabajo y Participacin del Personal al
Servicio de las Administraciones Pblicas (LORAP, en adelante).
Estas normas legales han venido constituyendo hasta el ao 2007 el ncleo
esencial de la legislacin bsica del Estado en la materia y, a su vez, han
sido modificadas puntualmente, complementadas o desarrolladas por

mltiples normas de distinto rango elaboradas por el Estado y por las

Comunidades Autnomas.
As, en el mbito estatal, podemos encontrar el Real Decreto 2.617/1985, de
9 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de
Provisin de Puestos de Trabajo y de Promocin Profesional de los
Funcionarios de la
Administracin del Estado, o el Real Decreto 730/1986, de 11 de abril, por el
que se aprueba el Reglamento de Situaciones Administrativas de los
funcionarios de la Administracin del Estado; por su parte, en el mbito
autonmico andaluz nos encontramos con la Ley 6/1985, de 28 de
noviembre, de Ordenacin de la Funcin Pblica de la Junta de Andaluca.
No podemos olvidar tampoco que la regulacin bsica en materia de
personal
al
servicio
de
las
Entidades
Locales,
contemplada
fundamentalmente en el Ttulo
VII de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Rgimen
Local (arts. 89 a 104 LRBRL); y, en el Ttulo VII del Real Decreto Legislativo
781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las
disposiciones legales vigentes en materia de Rgimen Local (arts. 126 a 177
TRRL). A todo ello hay que sumar la regulacin efectuada por las
Comunidades Autnomas en esta materia y que caracterizan el carcter
bifronte de la legislacin local en esta materia. En nuestro caso, la Ley
5/2010, de 11 de junio, de autonoma local de Andaluca.
El artculo 103.3 de la Constitucin espaola (CE, en adelante) establece
que la ley regular el estatuto de los funcionarios pblicos y su artculo
149.1.18 atribuye al Estado la competencia sobre las bases del rgimen
estatutario de los funcionarios de las Administraciones Pblicas. La demora
en la regulacin de las bases de dicho rgimen estatutario se explica sobre
todo por la dificultad que entraa abordar una reforma legislativa del
sistema de empleo pblico de alcance general, habida cuenta de la
diversidad de Administraciones y de sectores, de grupos y categoras de
funcionarios a los que est llamada a aplicarse, ya sea de manera directa o,
al menos, supletoria.
La plasmacin de este mandato constitucional no se producir hasta la
aprobacin de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del
Empleado Pblico (EBEP, en adelante). Se trata de un texto legal que
contiene aquello que es comn al conjunto de los funcionarios de todas las
Administraciones Pblicas, ms las normas legales especficas aplicables al
personal laboral a su servicio.

3. La delimitacin de funciones entre el personal funcionario

y el personal laboral.
Siendo cierto todo lo anterior, se abre la posibilidad, por tanto, y como as
viene sucediendo en la prctica, de que cada Administracin Pblica pueda
contar con personal funcionario o personal laboral para el desempeo de las
funciones de la misma. Sin embargo, esta circunstancia no debe significar

que sea indiferente asignar cualquier puesto de trabajo a personal de uno u

otro tipo. Por el contrario, una regla de orden elemental exige diferenciar
con claridad los puestos de trabajo y las funciones que deben desempear
el personal funcionario y el laboral dentro de cada organizacin.
Esta regla bsica se contiene en el artculo 9.2 EBEP cuando seala que ser
necesario atribuir exclusivamente a funcionarios pblicos el ejercicio de
funciones que impliquen la participacin directa o indirecta en el ejercicio de
las potestades pblicas o en la salvaguarda de los intereses generales del
Estado y de las Administraciones Pblicas.
A partir de esta regla, por tanto, las leyes de funcin pblica que se dicten
en desarrollo del EBEP debern establecer los criterios para la
determinacin de los puestos de trabajo que pueden ser desempeados por
personal laboral, sin remisiones en blanco hacia los respectivos Gobiernos y
Administraciones Pblicas (STC 99/1987, de 11 de junio).
Este precepto, sin embargo, no acaba con la polmica acerca de qu grupos
de empleados pblicos deben tener necesariamente o preferentemente la
condicin de funcionarios, de la misma manera que no acaba con la
dialctica entre partidarios de una mayor laboralizacin del empleo pblico
(que se est extendiendo fundamentalmente a travs de la creacin de
nuevos entes pblicos de todo tipo) y los de una mayor funcionarizacin,
perseguida por buena parte de los empleados con contrato laboral y por los
sindicatos, como garanta superior de estabilidad en el empleo.

4. Las clases de empleados pblicos en el EBEP.

A) Clases de empleados pblicos

Partiendo de los planteamientos apuntados anteriormente, podemos
definir a los empleados pblicos como aquellos que desempean funciones
retribuidas en las Administraciones Pblicas al servicio de los intereses
generales. En este sentido, los empleados pblicos se clasifican en:

a)

Funcionarios de carrera: quienes, en virtud de nombramiento

legal, estn vinculados a una Administracin Pblica por una
relacin estatutaria regulada por el Derecho administrativo
para el desempeo de servicios profesionales retribuidos de
carcter permanente. Es a esta clase de empleado pblico, en
todo caso, a quien corresponde el ejercicio de las funciones que
impliquen la participacin directa o indirecta en el ejercicio de
las potestades pblicas o en la salvaguardia de los intereses
generales del Estado y de las Administraciones Pblicas, en los
trminos que en la ley de desarrollo de cada Administracin
Pblica se establezca (art. 9.2 EBEP).

b)

c)

d)

Funcionarios interinos: los que, por razones expresamente

justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como
tales para el desempeo de funciones propias de funcionarios
de carrera, cuando se d alguna de las siguientes
circunstancias: la existencia de plazas vacantes cuando no sea
posible su cobertura por funcionarios de carrera; la sustitucin
transitoria de los titulares; la ejecucin de programas de
carcter temporal; el exceso o acumulacin de tareas por plazo
mximo de seis meses, dentro de un perodo de doce meses.

Personal laboral: el que en virtud de contrato de trabajo

formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de
contratacin de personal previstas en la legislacin laboral,
presta servicios retribuidos por las Administraciones Pblicas.
En funcin de la duracin del contrato ste podr ser fijo, por
tiempo indefinido o temporal. Y los puestos de trabajo que
pueden desempear sern los que determinen las leyes de
funcin pblica en desarrollo del EBEP, respetando lo
establecido en el artculo 9.2.

Personal eventual: el que, en virtud de nombramiento y con

carcter no permanente, slo realiza funciones expresamente
calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo
retribuido con cargo a los crditos presupuestarios consignados
para este fin.

5. Los funcionarios de las Corporaciones Locales y

funcionarios con habilitacin de carcter estatal.
Toda esta clasificacin de los empleados pblicos es trasladable
asimismo al mbito de las Entidades Locales. No obstante, la
Disposicin Adicional Segunda del EBEP introduce algunas
matizaciones para los funcionarios de las Corporaciones Locales, a los
que les corresponden las siguientes funciones: las que impliquen
ejercicio de autoridad, las de fe pblica y asesoramiento legal
preceptivo, las de control y fiscalizacin interna de la gestin
econmica financiera y presupuestaria, las de contabilidad y
tesorera. En este sentido, cabe destacar asimismo que las funciones
aqu sealadas no presentan concordancia con las establecidas en el
artculo 9.2 EBEP para el conjunto de los funcionarios de carrera de
las Administraciones Pblicas.
En este contexto, no podemos olvidar tampoco a los funcionarios con
habilitacin de carcter estatal, en atencin a que son ellos quienes
tienen por misin realizar las imprescindibles funciones de control

interno, profesional e independiente de legalidad y econmico

financiero de las Entidades Locales, y que constituyen una pieza
importante y diferenciada del rgimen local.
De esta forma, y conforme al contenido de la referida disposicin
adicional 2.a, se viene a transformar el rgimen jurdico de este
colectivo en el sentido de dotar a las Comunidades Autnomas de un
amplio margen de competencias (acceso, carrera, provisin de
puestos y agrupacin de funcionarios). No obstante, cabe subrayar
que el tema no est cerrado definitivamente ya que la futura reforma
local (Ley de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin
Local) pretende restaurar el sistema anterior de funcionarios de
Administracin Local de habilitacin nacional en el nuevo artculo
92 bis LRBRL y la consiguiente pretendida derogacin de la
disposicin adicional 2.8 y la disposicin transitoria 7.a EBEP, as
como todas aquellas disposiciones contrarias contenidas en la Ley
22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y de Rgimen Especial de
Madrid, y en la Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula el
Rgimen Especial del municipio de Barcelona.

6. El personal directivo profesional.

Finalmente, junto a estas clases de empleados pblicos, el artculo 13
EBEP viene a regular, sin llegar a configurarlo como una clase ms, la
figura del personal directivo profesional. Su regulacin se
determinar por el Gobierno (en el mbito de la Administracin
General del Estado) y por los rganos de gobierno de las
Comunidades Autnomas, conforme a los siguientes principios:
A)

B)

C)

D)

E)

Es personal directivo el que desarrolla funciones

directivas profesionales en las Administraciones Pblicas,
definidas como tales en las normas especficas de cada
Administracin.
Su designacin atender a principios de mrito y
capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevar a cabo
mediante procedimientos que garanticen la publicidad y
concurrencia.
El personal directivo estar sujeto a evaluacin con
arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia,
responsabilidad por su gestin y control de resultados en
relacin con los objetivos que les hayan sido fijados.
La determinacin de las condiciones de empleo del
personal directivo no tendr la consideracin de materia
objeto de negociacin colectiva.
Cuando el personal directivo rena la condicin de
personal laboral, estar sometido a la relacin laboral de
carcter especial de alta direccin.

Bajo estos principios, se plantea el problema adicional de qu

legislador (estatal o autonmico) debiera regular la figura del
personal directivo profesional de las Entidades Locales. Aunque la
cuestin no es pacfica, la doctrina ms especializada (SNCHEZ
MORN, CASTILLO BLANCO, JIMNEZ ASENSIO, PALOMAR OLMEDA,
etc.) entiende que debiera corresponder a las Comunidades
Autnomas en el marco de sus respectivas leyes de desarrollo del
EBEP y sin agotar el espacio de autonoma que, tambin en este
punto, debe corresponder a los Gobiernos loca-les. No obstante, cabe
advertir que la futura reforma local antes sealada tambin contiene
algunas referencias al respecto.

7. La estructura y organizacin del empleo pblico.

Para entender los planteamientos de la nueva normativa bsica, hay que
tener en cuenta asimismo que son las Administraciones Pblicas quienes,
en el marco de sus potestades de auto organizacin, estructuran sus
recursos humanos de acuerdo con las normas que regulan la seleccin, la
promocin profesional, la movilidad y la distribucin de funciones, que
veremos en el siguiente apartado.

No obstante, las Administraciones Pblicas estructurarn su organizacin a

travs de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos
organizativos similares (sern pblicos), y que habrn de comprender
como mnimo (al menos) los siguientes extremos: la denominacin de los
puestos, los grupos de clasificacin profesional, los cuerpos o escalas, en
su caso, a que estn adscritos, los sistemas de provisin y las retribuciones
complementarias (art. 74 EBEP).
De esta forma, se viene a situar al puesto de trabajo como un elemento
esencial de la estructura, y como viene siendo tambin una tradicin en
nuestra funcin pblica, el artculo 75 EBEP viene a agrupar a los
funcionarios en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que
incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes
acreditados a travs de un proceso selectivo. Y clasificando, asimismo, estas
agrupaciones de funcionarios de acuerdo con la titulacin exigida para el
acceso a los mismos, en los siguientes grupos:
Grupo A, dividido en dos subgrupos A 1 y A2. Para los que se exigir estar
en posesin del ttulo universitario de grado. Y cuya ubicacin en uno u otro
subgrupo depender del nivel de responsabilidad de las funciones a
desempear y de las caractersticas de las pruebas de acceso.
Grupo B, que exigir estar en posesin del ttulo de tcnico superior.
Grupo C, dividido tambin en dos subgrupos. El Cl para quienes estn en
posesin del ttulo de bachiller o tcnico y el C2 con el ttulo de graduado en
educacin secundaria obligatoria.
Sin embargo, de forma transitoria, es decir, hasta tanto no se generalice la
implantacin de los nuevos ttulos universitarios, los anteriores grupos

previstos en la legislacin precedente se integrarn en los nuevos conforme

a las siguientes equivalencias:

Grupo A: Subgrupo A1.

Grupo B: Subgrupo A2.

Grupo C: Subgrupo Cl.

Grupo D: Subgrupo C2.

Grupo E: Agrupaciones profesionales para cuyo acceso no se exija estar

en posesin de ninguna de las titulaciones previstas en el sistema
educativo

Por lo dems, y as se deduce de los preceptos reseados del EBEP (al

utilizar el trmino empleado pblico), las reglas relativas al desempeo,
agrupacin y ordenacin de los puestos de trabajo son de aplicacin
tambin para el personal laboral. Sin embargo, como as establece
especficamente su artculo 77, la normativa prioritaria para la clasificacin
de este colectivo ser la legislacin laboral. Aunque, en cualquier caso y
como as viene producindose en la prctica, es previsible que la
negociacin colectiva tender tambin a la clasificacin propia de los
funcionarios.

8. El acceso al empleo pblico.

Las Administraciones Pblicas seleccionan su personal, ya sea funcionario o
ya sea laboral, de acuerdo con su oferta de empleo pblico, mediante
convocatoria pblica y a travs del sistema de oposicin, concursooposicin o, con carcter excepcional, concurso en los que se garanticen en
todo caso los principios constitucionales de igualdad de mrito y capacidad,
as como el de publicidad.
Son tres, pues, los procedimientos selectivos admitidos en nuestro Derecho:
el concurso, que consiste meramente en la valoracin de los mritos
alegados por los aspirantes con arreglo al baremo o tabla de calificacin que
exista (sin prueba de conocimientos, de ningn tipo, por tanto); la oposicin,

consistente en la realizacin de pruebas competitivas de exposicin de

conocimientos; y el concurso-oposicin, simple celebracin sucesiva, como
parte del mismo procedimiento de seleccin, de los dos sistemas que
acaban de mencionarse. La opcin de estos procedimientos no es
discrecional: el rgimen ordinario para el acceso a la condicin de
funcionario es la oposicin; el concurso oposicin slo es utilizable cuando,
por la naturaleza de las funciones a desempear, sea ms adecuada su
utilizacin; el concurso, en cambio, posee carcter excepcional (art. 61
EBEP).
El procedimiento de seleccin culmina con la adquisicin de la condicin de
funcionario o la contratacin de personal laboral. Hasta este punto el
proceso se estructura en una serie de actos concatenados que a efectos
expositivos podemos dividir en las fases siguientes: actividad previa al inicio
del procedimiento selectivo; realizacin de pruebas y valoracin de mritos
de los candidatos; relacin de aprobados y comprobacin de los requisitos
de la convocatoria; adquisicin de la condicin de funcionario o la
contratacin del personal laboral.
Centrndonos en el acceso de los funcionarios pblicos, cabe aadir
tambin que los procesos selectivos podrn completarse con la superacin
de cursos o de perodos de prcticas. Cuando la convocatoria hubiera
establecido un curso selectivo o un perodo de prcticas se considerar a los
aspirantes propuestos como funcionarios en prcticas.
Los aspirantes que no superen el curso selectivo de acuerdo con el
procedimiento de calificacin del mismo perdern el derecho a ser
nombrados como funcionarios de carrera, mediante resolucin motivada de
la autoridad que haya efectuado la convocatoria, a propuesta del rgano o
centro responsable de la evaluacin del curso. La concrecin del rgimen
jurdico del perodo de prcticas se ha de determinar en las bases de la
convocatoria. Una vez superado el proceso selectivo, podrn adquirir la
condicin de funcionario de carrera, siempre que sean nombrados por el
rgano o autoridad competente, acaten el ordenamiento jurdico y tomen
posesin en el plazo establecido, cumpliendo a travs de estos actos las
condiciones que establece el artculo 62 EBEP.

9. La promocin profesional y la evaluacin del desempeo.

El artculo 14 EBEP establece, entre el listado de derechos individuales de
los empleados pblicos, el derecho a la progresin en la carrera profesional
y promocin interna segn principios constitucionales de igualdad, mrito y
capacidad mediante la implantacin de sistemas objetivos y transparentes
de evaluacin.

De esta forma, el trmino de carrera profesional aludira a un concepto

amplio de este instituto jurdico, y estara constituido por diversas
modalidades (carrera vertical y horizontal, as como promocin interna
vertical y horizontal, entre otras) que vendran a dar un contenido
especfico y, por ende, a materializar el derecho genrico o abstracto de los
empleados pblicos a la promocin profesional.

En este sentido, y conforme a la reserva de ley que sobre esta materia viene
estableciendo nuestra jurisprudencia constitucional, el artculo 16.3 viene a
sealar que las leyes de funcin pblica que se dicten en desarrollo de este
estatuto regularn la carrera profesional aplicable en cada mbito, que
podrn consistir, entre otras, en la aplicacin aislada o simultnea de alguna
o algunas de las siguientes modalidades:
a)

b)

Carrera horizontal: que consiste en la progresin de grado,

categora, escaln u otros conceptos anlogos, sin necesidad de
cambiar de puesto de trabajo y de conformidad con las reglas
establecidas en el artculo 17 EBEP.
Carrera vertical: que consiste en el ascenso en la estructura de
puestos de trabajo por los tradicionales procedimientos de
provisin de puestos de trabajo (concurso y libre designacin). No
obstante, como suceda con la legislacin precedente, habr que
tener en cuenta, adems, los supuestos de reingreso al servicio
activo, permuta entre puestos de trabajo, cese o remocin y
dems supuestos de movilidad (arts. 78 a 84 EBEP).

En este sentido, cabe sealar tambin, como seala el apartado cuarto del
artculo 16 EBEP, que las Administraciones Pblicas podrn asimismo
implantar simultneamente, en un mismo mbito, las modalidades de
carrera horizontal y vertical.
c)

Promocin interna: ya sea vertical, es decir, el ascenso desde un

cuerpo o escala de un subgrupo, o grupo de clasificacin
profesional en el supuesto de que ste no tenga subgrupo, a otro
superior. O ya sea horizontal, esto es, el acceso a cuerpos o
escalas distintas del mismo subgrupo profesional), mediante los
correspondientes procesos selectivos.

La carrera profesional y la promocin del personal laboral se har efectiva a

travs de los procedimientos previstos en el Estatuto de los Trabajadores
(ET, en adelante) o en los Convenios Colectivos. No obstante, teniendo en
cuenta que el Estatuto de los Trabajadores se remite en estas materias a lo
que establezcan los Convenios Colectivos, es presumible, como as viene
sucediendo en la prctica, que muchos de estos Convenios Colectivos se
adapten al sistema de carrera de los funcionarios pblicos.

En este contexto, el procedimiento de la evaluacin del desempeo

mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o

el logro de resultados, adquiere un papel muy destacado (art. 20 EBEP). As,

debe desplegar algn efecto sobre la carrera horizontal, y aunque la mayor
o menor incidencia de esta figura depender de la opcin elegida por cada
Administracin Pblica, lo cierto es tambin que deber obligatoriamente
condicionar la progresin de los empleados pblicos en esta modalidad de
carrera.
Pero, adems, no slo debe condicionar la carrera horizontal, sino que
tambin ha de proyectar una incidencia sobre la formacin, la provisin de
puestos de trabajo y en la percepcin de las retribuciones complementarias.
Variables, todas ellas, que presentan una intensa conexin con la carrera
profesional en sentido amplio, es decir, no slo sobre esta modalidad
horizontal sino tambin sobre el resto de modalidades, ya sea vertical o ya
se trate de la promocin interna (en sus dos versiones).

10. Los derechos colectivos.

En esta materia, el artculo 15 EBEP establece, nuevamente, que los
empleados pblicos tienen los siguientes derechos individuales ejercidos
colectivamente y, por tanto, de aplicacin comn tambin para el personal
funcionario y laboral:
a) A la libertad sindical;
b) A la negociacin colectiva y a la participacin en la determinacin de
las condiciones de trabajo;
c) Al ejercicio de la huelga, con la garanta del mantenimiento de los
servicios esenciales de la comunidad;
d) Al planteamiento de conflictos colectivos de trabajo, de acuerdo con
la legislacin aplicable en cada caso;
e) Al de reunin, en los trminos establecidos en el artculo 46 EBEP.
Junto a este listado de derechos individuales ejercidos colectivamente
habra que tener en cuenta, del mismo modo, el derecho de
representacin enumerado en el artculo 31 del EBEP donde se
establecen los principios generales de los derechos colectivos de los
empleados pblicos y que se concretiza, posteriormente, en los artculos
sucesivos.
Una mencin especial requiere el tema de la negociacin colectiva, y
sobre la cual es precisa realizar algunas consideraciones para poder
entender el alcance del EBEP sobre el personal laboral en esta materia:
a)

Que el fundamento constitucional y legal del derecho a la negociacin

colectiva del personal laboral y funcionario es muy distinto: por un lado,
el artculo 37.1 CE y el Ttulo III del ET en el caso del personal laboral; y,
por otro, para el caso de los funcionarios es un derecho de
configuracin legal, teniendo su base antes en la LORAP y ahora en el
EBEP, si bien una vez reconocido legalmente formar parte del
contenido adicional del derecho de libertad sindical de los funcionarios

b)

pblicos, permitiendo su tutela por la va del recurso de amparo (STC

80/2000, de 27 de marzo).
A partir del EBEP, la negociacin colectiva del personal laboral se regir
por las disposiciones contenidas en el ET, sin perjuicio de los preceptos
del EBEP que expresamente les son de aplicacin (art. 32 EBEP).

No obstante, no hay que perder de vista en ningn caso que la perspectiva

que late en el EBEP es la de que la negociacin colectiva de los funcionarios
pblicos y del personal laboral habr de contribuir finalmente a concretar
las condiciones de empleo de todo el personal al servicio de la
Administracin, como ya sucede en la actualidad.

11.

Los deberes de los empleados pblicos.

Se puede considerar, asimismo, como principios y normas de aplicacin

comn, para el personal funcionario y laboral, los que integran el Cdigo de
Conducta de los empleados pblicos. As, los empleados pblicos debern
desempear con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los
intereses generales con sujecin y observancia de la Constitucin y del resto
del ordenamiento jurdico, y debern actuar con arreglo a los siguientes
principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad,
imparcialidad, confidencialidad, dedicacin al servicio pblico,
transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez,
promocin del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad
entre mujeres y hombres, que inspiran el Cdigo de Conducta de los
empleados pblicos.
Este Cdigo de Conducta, configurado por los principios ticos y de
conducta regulada en los artculos 53 y 54 EBEP, ha de informar asimismo la
interpretacin y aplicacin del rgimen disciplinario.

12.

El rgimen disciplinario.

En este punto el EBEP viene a unificar nuevamente el rgimen bsico

aplicable al personal funcionario y laboral, con escasas diferencias, lgicas
por lo dems, como son la distincin entre la separacin del servicio para
unos y el despido disciplinario, para otros.
El ejercicio de esta potestad en manos de la Administracin se dirige a
reprimir aquellas conductas del personal a su servicio que puedan
contradecir, precisamente, el listado de deberes que constituyen el referido
Cdigo de Conducta. No obstante, hay que subrayar que tambin despliega
sus efectos sobre la promocin profesional de los empleados pblicos. As,
puede citarse la regulacin del demrito, entre el elenco de sanciones que
establece en el artculo 96 EBEP, que consistir en la penalizacin a efectos
de carrera, promocin o movilidad voluntaria.

13.

Las incompatibilidades.

Con el trmino incompatibilidades se hace referencia a que el personal al

servicio de las Administraciones Pblicas slo puede conciliar su empleo
pblico con otro de igual naturaleza o de naturaleza privada en los casos y
condiciones previstas por la ley.
Y ello, porque el legislador presume iuris et de jure la existencia de un
riesgo para los bienes jurdicos protegidos en el caso de que el empleado
pblico realice una de las actividades expresamente definidas como
incompatibles y, por eso, las prohbe con carcter general sin necesidad de
demostrar en cada caso la colisin con los intereses pblicos o de que se
pueda invocar en defensa la falta de intencin de causar perjuicio al inters
pblico.
Su rgimen jurdico se encuentra en la Ley de Incompatibilidades, ya que el
EBEP no ha recogido prcticamente ninguna previsin al respecto, salvo la
establecida en su Disposicin Final Tercera que modifica el artculo 16.1 de
la Ley de Incompatibilidades, estableciendo que: no podr autorizarse o
reconocerse compatibilidad al personal funcionario, al personal eventual y al
personal laboral cuando las retribuciones complementarias que tengan
derecho a percibir incluyan el factor de incompatibilidad al retribuido por
arancel y al personal directivo, incluido el sujeto a la relacin laboral de
carcter especial de alta direccin.

14.

La prdida de la relacin de servicio.

Conforme al artculo 63 EBEP, son causas de prdida de la condicin

de funcionario de carrera:
a)

La renuncia a la condicin de funcionario;

b) La prdida de la nacionalidad;
c) La jubilacin total del funcionario;
d) La sancin disciplinaria de separacin del servicio que tuviere
carcter firme;
e) La pena principal o accesoria de inhabilitacin absoluta o especial
para cargo pblico que tuviere carcter firme.
Por lo que respecta a la extincin del vnculo que une al personal laboral con
la Administracin Pblica, habr que estar a las causas establecidas en la
legislacin laboral (arts. 49 ss. ET).

15. Las situaciones administrativas.

La situacin normal en la que el funcionario se encuentra es aquella

en la que presta normalmente las funciones del puesto de trabajo
para el que ha sido designado, y que se denomina servicio activo.
Dicha situacin puede experimentar diversas modificaciones o
interrupciones, que son las que dan lugar al resto de situaciones
especiales y que vienen a significar tambin un reconocimiento de
derechos de los empleados pblicos.

En este sentido, y conforme a los artculos 85 a 91 EBEP, los

funcionarios pueden hallarse en alguna de las siguientes situaciones
administrativas:
a)

Servicio activo, es la situacin ms comn.

b) Servicios especiales, una persona por un cargo electo (concejal,

diputado, o cualquier otro de libre designacin), se me computa el
tiempo que est en esa situacin como si hubiese ocupado mi puesto
original.
c) Servicio en otras Administraciones Pblicas.
d) Excedencia, voluntarias, violencia de gnero, agrupamiento familiar,
etc en la voluntaria no tiene reserva de puesto, ni computa el
tiempo, slo de la condicin de funcionario. e) Suspensin de
funciones, puede ser en va administrativa o en va penal.
No obstante, se reconoce asimismo la competencia de las Comunidades
Autnomas para establecer nuevas situaciones administrativas,
incorporar nuevos supuestos a los ya establecidos en algunas
situaciones reguladas en el EBEP (servicios especiales) o establecer las
condiciones para el disfrute de ciertas situaciones (servicio activo o
excedencias).
Por lo que respecta al personal laboral, en esta materia se regirn por el
ET y lo que establezcan los respectivos Convenios Colectivos. Estos
ltimos, como establece el artculo 92 EBEP, podrn determinar
asimismo la aplicacin de los anteriores preceptos en lo que resulte
compatible con el ET.

TEMA 5.
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS

1. Cmo se regula el principio de legalidad administrativa

en el ordenamiento jurdico espaol?

El principio de legalidad est vinculado al Estado de Derecho, que

surge en la segunda mitad del siglo XIX como reaccin al Antiguo
Rgimen. Segn el principio de legalidad administrativa, la
Administracin Pblica est sometida al ordenamiento jurdico.
En las primeras construcciones tericas del principio de legalidad, la
Administracin era una simple ejecutora de la ley. La Administracin
deba limitarse a realizar actuaciones para el cumplimiento de los
mandatos de la ley. Sin embargo, pronto se reconoci que la
Administracin deba tener cierta autonoma para lograr diversos
fines pblicos, y que ello slo era posible si contaba con potestades
discrecionales, es decir, si tena un espacio de libre decisin. Las
potestades son poderes que permiten a sus titulares imponerse
legtimamente a otros dentro de unos lmites. Las potestades
discrecionales de la Administracin son poderes jurdicos que le
otorgan un margen de libre apreciacin. As se lleg a sostener que la
Administracin poda hacer todo aquello que la ley no le prohibiera. A
esta concepcin del principio de legalidad administrativa se le
denomin vinculacin negativa.
Si la Administracin poda hacer todo aquello que la ley no le prohiba,
incluso aprobar normas, podra afirmarse que la vinculacin negativa
conllevaba una excepcin a la idea de KELSEN sobre la produccin
jurdica, segn la cual todas las normas derivan de la norma
fundamental. Esta objecin pudo influir en la doctrina de la
vinculacin positiva, segn la cual la Administracin slo puede
realizar las actuaciones para las que est facultada o habilitada por
ley, y en la forma prevista por sta.

2.

Qu relacin existe entre Estado de Derecho y principio de

legalidad?

Frente al Estado absoluto, en el que el poder legtimo corresponde al

monarca, que adems no est limitado por la ley (rex legibus solutus),
aparece el Estado de Derecho, que nace de la idea de que la legitimidad
del poder procede de la voluntad del pueblo. El poder del pueblo se
expresa mediante leyes que son aprobadas en asambleas por sus
representantes. En el Estado de Derecho las leyes limitan al poder y
garantizan los derechos de los ciudadanos.
Tan formidable conquista se logra principalmente mediante el imperio de
la ley, la divisin de poderes, y el reconocimiento y la proteccin de los
derechos fundamentales.
De acuerdo con el principio de legalidad administrativa tanto el Gobierno
como las Administraciones Pblicas estn sometidos al ordenamiento
jurdico, y por tanto, su actuacin debe regirse por la ley.
El artculo 103 CE, fundamental en el Derecho administrativo, eleva al
rango constitucional este principio en los siguientes trminos: La
Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y
acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua,
descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento
pleno a la Ley y al Derecho. La Administracin debe orientar su
actividad a la satisfaccin del inters general. Para ello se le dota de una
serie de medios personales, materiales y formales. Entre estos ltimos
estn las potestades exorbitantes con las que pueden imponerse a la
voluntad de los ciudadanos para alcanzar el fin del inters general.

3. De qu forma est vinculada la Administracin al

principio de legalidad?
De acuerdo con el principio de legalidad la Administracin slo puede
hacer lo que el ordenamiento le permite, pero que el ordenamiento
establece algunos espacios de libre decisin y actuacin.
Todas las actuaciones del Gobierno y de las Administraciones Pblicas
deben ser conformes a derecho, es decir, que deben respetar el
ordenamiento jurdico y tienen que estar dirigidas al inters general. No
son vlidas las excepciones al principio de legalidad administrativa.

4. Qu es una potestad administrativa y cmo se

diferencia de la competencia?

El concepto de potestad no est definido legalmente. La potestad es un

poder jurdico otorgado por el ordenamiento que permite imponer
decisiones para cumplir una funcin.
La potestad administrativa, es una potestad pblica, es un poder jurdico
que el ordenamiento atribuye a la Administracin para que pueda
cumplir sus funciones. El poder administrativo, en un Estado de Derecho,
es un poder funcional, un poder obligado a dar cuenta de su efectivo
servicio a la funcin para la que fue creado, a justificarse en su ejercicio
y a justificar, tambin, su conformidad a la ley y al Derecho, a los que
est expresa y plenamente sometido por la Norma Fundamental.
La diferencia entre competencia y potestad administrativa es que la
competencia es un mbito de poder, ya sea jerrquico, territorial o
material, y que la potestad es una forma concreta del poder (normativo,
expropiatoria, u otras).

5. Cules son las caractersticas de las potestades

administrativas?
Las potestades administrativas no se asignan a la Administracin para
su propio inters, sino para que sirva con objetividad los intereses
generales; las potestades administrativas no son poderes absolutos, sino
que estn sometidos a los lmites y controles previstos en nuestro
ordenamiento.
6.

Qu diferencias existen entre potestades regladas y

discrecionales?

La potestad es reglada si la norma jurdica predeterminada con precisin

y minuciosidad la futura actuacin de la Administracin sin dejar a sta
margen alguno de libre apreciacin. Es decir, la potestad es reglada
cuando la Administracin, en un caso concreto, slo puede comprobar si
concurren los requisitos y presupuestos establecidos en las normas
aplicables. La potestad es discrecional si la norma no predetermina con
exactitud qu debe hacer la Administracin, sino que prev un margen
de libre decisin que le permite elegir entre varias opciones igualmente
vlidas, siempre que la decisin no sea arbitraria, es decir, caprichosa o
sin fundamento. En este caso, la Administracin no es una aplicadora
automtica de las normas, sino que tiene capacidad de valoracin
subjetiva. Entre las distintas opciones vlidas, la Administracin deber
valorar cul es la ms conveniente.

7.

Qu es un concepto jurdico indeterminado?

Conceptos jurdicos indeterminados, son aquellos cuyo significado slo

puede conocerse tras una operacin intelectual de concrecin.

8. Qu diferencia existe entre potestad discrecional y

concepto jurdico indeterminado?
La potestad es discrecional si la norma no predetermina con exactitud
qu debe hacer la Administracin, sino que prev un margen de libre
decisin que le permite elegir entre varias opciones igualmente vlidas,
siempre que la decisin no sea arbitraria, es decir, caprichosa o sin
fundamento. Entre las distintas opciones vlidas, la Administracin
deber valorar cul es la ms conveniente, para realizar esa valoracin,
la Administracin tendr en consideracin criterios diversos que pueden
ser tcnicos, polticos, econmicos, etc.
En cambio, las normas incluyen conceptos jurdicos determinados son
aquellos cuyo significado no precisa de concrecin o de particularizacin
e el caso concreto. Pero las normas tambin contienen conceptos
jurdicos indeterminados, que son aquellos cuyo significado slo puede
conocerse tras una operacin intelectual de concrecin. Por ejemplo, el
justiprecio es un concepto jurdico indeterminado porque en cada
expropiacin hay que determinar el quantum que debe pagarse por el
bien expropiado.
El significado de los conceptos jurdicos indeterminados no aparece pues
precisado en su enunciado a diferencia de lo que sucede con los
conceptos jurdicos determinados. Su concrecin suele ser compleja
porque requiere de criterios de experiencia o juicios de valor.
Algunos conceptos jurdicos indeterminados son especialmente
complicados porque para su concrecin hay que aplicar criterios
valorativos de carcter poltico.

9. Por qu discrecionalidad no es arbitrariedad?

En el concepto de discrecionalidad conviene hacer tres advertencias: la
primera, que el concepto de discrecionalidad administrativa ha sido y es
uno de los mas polmicos en el Derecho administrativo; la segunda, que
la discrecionalidad administrativa no tiene perfiles tericos claros a pesar
de los esfuerzos doctrinales que se han hecho; y la tercera, que existen
diferentes concepciones sobre la discrecionalidad.
La discrecionalidad no es una apologa democrtica, sino una necesidad
para el adecuado funcionamiento de las Administraciones Pblicas, las
Administraciones deben cumplir unas funciones que no pueden venir
predefinidas con precisin en las normas jurdicas, no slo alcanza el
contenido concreto de la decisin, a veces incluye la decisin de actuar y
el momento de hacerlo. La discrecionalidad no es arbitrariedad. La
arbitrariedad se genera cuando se acta de forma irrazonable e
injustificada, la arbitrariedad de la Administracin est prohibida
constitucionalmente. Hay casos en los que resulta complejo deslindar si

la actuacin administrativa est justificada en una potestad discrecional

o es, en cambio, arbitraria.
10.

Qu
problemas
discrecionales?

plantea

la

impugnacin

de

actos

La libertad de actuacin de la Administracin que se llama

discrecionalidad puede suscitar algunos recelos l menos por dos razones:
la primera, porque el poder discrecional, que en algunos casos no est
realmente justificado en cuanto a su necesidad, puede suponer una
desvinculacin de la ley formal; y la segunda, porque la discrecionalidad
puede generar mbitos exentos del control judicial. La lucha contra las
inmunidades del poder fue precisamente uno de los principales objetivos
de nuestra mejor doctrina en los ltimos tiempos del Rgimen del
General Franco. Ni la discrecionalidad supone libertad absoluta de la
Administracin para decidir, porque cualquier actuacin administrativa
est sometida al ordenamiento jurdico, ni la discrecionalidad impide el
control de los Tribunales conforme al art.106.1 CE.

11.
Por qu hay quienes piensan que la
discrecionalidad debe reducirse al mnimo?
Algunos autores son partidarios de que el margen de discrecionalidad se
reduzca en todo lo posible, de forma tal que la facultad de eleccin de la
Administracin sea mnima, defienden que el control judicial llegue al
fondo de la decisin discrecional a travs de parmetros de racionalidad
y coherencia, de tal manera que los Tribunales puedan incluso llegar a
anular la decisin arbitraria y sustituirla por otra. En cambio, otros
autores consideran que la discrecionalidad administrativa es esencial
para el cumplimiento de los fines que se atribuyen a la Administracin, y
que el alcance del control judicial sobre las decisiones discrecionales
debe ser limitado para no invadir ni anular el mbito de actuacin propio
de la Administracin.

12.
A travs de qu tcnicas se controla la
discrecionalidad administrativa?
El control del ejercicio de potestades discrecionales requiere de operaciones
intelectuales adicionales porque como la norma no predetermina totalmente
la actuacin de la
Administracin, el texto de la norma no es el referente nico, ni es
suficiente para enjuiciar la actuacin administrativa que se ha desarrollado
en el ejercicio de dicha potestad. Para hacer posible el control se han
desarrollado distintas tcnicas:

a)

1.

2.

3.

4.

b)

c)

El control de elementos reglados: en el ejercicio de cualquier

potestad hay elementos que son reglados y que por tanto estn
precisados en las normas:
El rgano administrativo: si el rgano que dicta el acto es
incompetente por razn del territorio o de la materia, el acto ser
nulo de pleno derecho, el titular del rgano debe abstenerse en la
toma de decisin si incurre en causa de abstencin, y de n o hacerlo,
puede ser recusado por los interesados. La falta de abstencin no
implica necesariamente la invalidez del acto.
El procedimiento administrativo: el acto ser nulo de pleno derecho si
la Administracin prescinde total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido.
El fin de la potestad y desviacin del poder: las potestades
administrativas se otorgan para un fin de inters general y el uso
concreto de la potestad se debe ajustar a dicho fin. Si la actuacin
persigue un fin distinto al previsto por la norma que atribuye la
potestad que se ejercita, se producir desviacin de poder, y el acto
ser anulable. Para que se aprecie desviacin de poder se requiere la
aportacin de pruebas o, de indicios sobre la utilizacin fraudulenta
de la potestad administrativa.
La motivacin: la obligacin de motivacin es tambin un mecanismo
de control, el art. 54.f) LRJPAC dispone que ser motivados los actos
que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales esto
quiere decir que la Administracin que ejercita potestades
discrecionales debe exteriorizar suficientemente las razones de su
decisin para que sea posible apreciar cmo se ha ejercitado esa
potestad.

El control de los hechos: toda actuacin administrativa se basa en

unos hechos o acontecimientos que han sucedido. La Administracin
no puede inventarse los hechos sobre los que decide, por
consiguiente, los Tribunales pueden verificar si existen o no los
hechos determinantes d la actuacin de la Administracin. Ser
discrecional el otorgamiento de una medalla al mrito policial por
haber realizado un servicio de trascendental importancia, pero la
prestacin del servicio para la obtencin de dicho premio debe
haberse producido. Una cosa es el control de la realidad de los
hechos, y otra distinta la valoracin jurdica que se haga de los
mismos. La valoracin jurdica de los hechos puede responder a
criterios de oportunidad o a criterios tcnicos.

El
control
mediante
los
Principios
Generales
del
Derecho: forman parte del Ordenamiento Jurdico y por tanto
vinculan a la Administracin tanto como las normas (art.103.1 CE).
El principio de proporcionalidad, buena fe, confianza legtima, u otros
muchos, sirven de parmetro de control de las actuaciones

administrativas discrecionales. Una decisin administrativa puede ser

anulada por infraccin de un Principio General del Derecho.
Algunos derechos son particularmente indicados para el control de las
potestades discrecionales.

14. Cules son los privilegios de las Administraciones

Pblicas?
Al conjunto de privilegios de la Administracin se le llama autotutela
administrativa, los privilegios de la Administracin han ido evolucionando y
se han adaptado a las exigencias constitucionales, algunos incluso se han
eliminado en las ltimas dcadas por ser contrarios a la Constitucin.
Dentro de la autotutela podemos hablar de: autotutela declarativa y
ejecutiva. La declarativa es donde la Administracin no tiene que acudir a
los Tribunales para que declaren su derecho y por tanto, lo declara por s
misma. Esto no significa que est exenta del control judicial, que puede
posteriormente comprobar la legalidad de la actuacin. El acto declarado
por la Administracin es ejecutivo, es obligatorio, en cambio los ciudadanos
tienen que acudir a la heterotutela y slo en determinadas situaciones
excepcionales pueden ejercer poderes de autotutela. Por tanto, las
prerrogativas de la Administracin slo existen en la medida en que son
reconocidas por el Ordenamiento Jurdico, y para fines de inters general,
los derechos fundamentales delimitan el ejercicio de dichas prerrogativas.
Los actos administrativos se presumen vlidos, por lo que se permite su
ejecutoriedad sin necesidad de acreditar que son conformes con el
Ordenamiento Jurdico, esta presuncin es iuris tantum, y corresponde al
interesado la carga de la impugnacin del acto y acreditacin de la
invalidez.
La autotutela ejecutiva es cuando la Administracin puede ejecutar sus
decisiones forzosamente, si el destinatario de los actos administrativos, que
son ejecutivos (obligatorios) no los cumple voluntariamente, la
Administracin dispone de una serie de medios de ejecucin forzosa.
Aunque esta prerrogativa no se recoge en la Constitucin, tanto el Tribunal
Supremo como el Constitucional la han dado por supuesta.
Conviene diferenciar entre la ejecutividad de los actos administrativos, que
es una de sus cualidades que permite a la Administracin imponer
forzosamente la decisin, de la realizacin de los actos materiales
necesarios para la ejecucin forzosa.
Otro privilegio, hoy limitado, es el de la necesaria interposicin de recurso
administrativo previo al contencioso-administrativo. Los actos que no
agotan la va administrativa deben ser recurridos en alzada para que sea
admisible el recurso contencioso-administrativo. Sin embargo, el recurso de
reposicin, es simplemente potestativo, por lo que se puede interponer
recurso contencioso-administrativo sin previo recurso de reposicin.

Los breves plazos de recurso a los que se someten las actuaciones

administrativas, frente a los plazos de las acciones civiles, son otro privilegio
de la Administracin.

15. Cmo se atribuyen las potestades?

La atribucin de potestades a las Administraciones Pblicas es muy
importante, no slo porque conlleva que stas puedan realizar
legtima y vlidamente determinadas actuaciones, sino porque
adems, las potestades son el criterio para determinar el rgimen
jurdico que se aplica o incluso la jurisdiccin competente en caso de
conflicto. Las potestades se atribuyen mediante normas jurdicas, su
rango depende de la intensidad de la potestad en la esfera de los
derechos; la atribucin puede ser expresa (cuando afecta a materias
reservadas a la ley) o implcita, tambin puede ser en funcin de su
concrecin, genrica o especfica.
16.

Qu diferencias existen entre las potestades y los

derechos subjetivos?

Las potestades administrativas se diferencian de los derechos

subjetivos en que las primeras son intransmisibles, irrenunciables,
imprescriptibles, no se agotan en su ejercicio, y no requieren del
consentimiento del afectado. Los derechos subjetivos, por otro lado,
protegen intereses de sus titulares.

TEMA 6.
EL CIUDADANO Y SU CONSIDERACIN EN EL ORDENAMIENTO
JURIDICO

1.

Conceptos de ciudadano y administrado.

Administrado era el trmino tradicionalmente empleado por la

legislacin espaola en el siglo XX, dado que el trmino ciudadano se
consideraba excesivamente restringido para identificar a los sujetos que
podan entablar una relacin con la Administracin, en la medida en que
no slo las personas fsicas (sino tambin las jurdicas), y no slo
aquellos que ostentan el ttulo de ciudadano (sino tambin los
extranjeros) pueden establecer relaciones jurdicas con la
Administracin. Aunque este trmino se halle presente en ocasiones en
la redaccin de las normas, no deja de ofrecer una concepcin
esencialmente pasiva del sujeto al que se refiere (baste referirnos a su
propia definicin en el Diccionario de la Real Academia Espaola:
persona sometida a la jurisdiccin de una autoridad administrativa).
Es probablemente por ello que la denominacin principal establecida
actualmente por la Ley 30/1992, de 26de noviembre, de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo
Comn (en adelante LRJPAC), norma de cabecera en la regulacin de la
relacin entre Administracin y particulares, haya sido la de ciudadano,
que resulta ms expresiva de la condicin de titular de derechos y
libertades constitucionales. Sin embargo y con carcter general, dicho
concepto no debe de entenderse en su sentido restringido, teniendo en
cuenta los matices a los que hacamos referencia con respecto al
concepto de administrado.

2. La capacidad del administrado y sus modificaciones en el

Derecho Administrativo.
El Derecho administrativo introduce una serie de modulaciones que
determinan que la capacidad jurdica de los ciudadanos en el marco

de sus relaciones con la Administracin sea ms amplia o ms

restringida segn el caso.
Para garantizar que cualquier persona encuentre los menores
obstculos posibles para interactuar con la Administracin y
viceversa, est al servicio de los ciudadanos.
No solo garantiza a aqullas la posibilidad de hacer valer sus
pretensiones o derechos ante la Administracin, sino que tambin
facilita la actuacin de esta ltima en pro del inters general y su
compatibilizacin con los intereses individuales. Apreciacin
redactada en el articulo 30 LRJPAC: Tendrn capacidad de obrar ante
las administraciones adems de las personas que la ostenten con
arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y
defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuacin este
permitida por el ordenamiento jurdico administrativo sin la asistencia
de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela.

La ley administrativa puede valorar otros criterios que pueden llegar a

limitar parcial o totalmente la capacidad de obrar en algunos mbitos.
Algunos ejemplos son la nacionalidad o la vecindad.

3. Relaciones generales y especiales de sujecin.

Dentro de las relaciones que todo ciudadano puede tener
ordinariamente con la Administracin, el mismo se halla en una
situacin de sujecin, derivada de la aludida posicin de supremaca
de la que goza esta. Esta situacin de sujecin, aplicable sobre
cualquier ciudadano comn es la que configura el denominado status
civitatis o estatus general y comn de todo ciudadano, que define su
posicin jurdica en las relaciones generales con la Administracin.
La relacin de sujecin puede llegar a plantearse de una forma
especial, ms intensa, en el caso de algunos colectivos concretos, se
trata principalmente de individuos que, ya sea por su propia voluntad
o por diversas circunstancias ajenas a la misma han entablado una
relacin especial con una concreta Administracin que les comporta
un compromiso o dependencia igualmente especial.
Ello se traducir en la limitacin o reduccin de algunos de los
derechos y libertades propios del estatus general de ciudadano, lo
que conlleva que estos ciudadanos terminen por contar con un
estatuto de libertad ms restringido aunque el Tribunal Constitucional
ha advertido que en ningn caso la concurrencia de estas situaciones
especiales puede llegar a determinar una privacin desproporcionada
de los derechos individuales. La CE nos ofrece algunos ejemplos de
limitaciones de derechos basadas en la existencia relaciones de
especial sujecin, como la que afecta al derecho de sindicacin para
los miembros de las

Fuerzas Armadas (art. 28.1 CE) o para los jueces, magistrados y

fiscales (art. 127.1 CE). El concepto de las relaciones especiales de
sujecin es muy criticado en la actualidad.

4. Situaciones jurdicas activas de los ciudadanos.

Entre ellas encontramos los derechos subjetivos, los intereses
legtimos y los simples intereses.
A. Derechos subjetivos: Son aquellos que garantizan situaciones
sustanciales de utilidad para el ciudadano titular de los mismos,
gozando, en consecuencia, de proteccin por el ordenamiento
jurdico.
Los mismos pueden derivarse directamente de la Constitucin, o bien
serle reconocidos con carcter general por una ley o una norma
reglamentaria o, en un supuesto especfico, por un acto
administrativo concreto (o por un contrato).

Su privacin ha de ir acompaada de un
expropiacin y su eventual violacin dar lugar
impondr a la Administracin la obligacin de
defecto, a proceder al pago de su equivalente
indemnizacin por los perjuicios causados).

procedimiento de
a responsabilidad e
restituirlo o, en su
econmico (ms la

Clasificados en: libertades pblicas, derechos reales,

derechos de naturaleza obligacional, derechos de prestacin,
derechos instrumentales y derechos reaccionales.
Libertades
pblicas:
coinciden
con
aquellos
fundamentales de libertad que se comprenden en el

derechos

Captulo II del Ttulo I de la CE, cuentan con una proteccin reforzada,

las Administraciones quedan tambin obligadas a intervenir,
protegindolas cuando se vean perturbadas por cualquier sujeto.
Derechos reales: El derecho de propiedad reconocido en la CE,
resulta oponible ante la Administracin, que debe respetarlo. Cuenta
con lmites intrnsecos derivados de la funcin social, las
Administraciones adquieren un papel de garantes, el ordenamiento
les reconoce potestades como la expropiacin forzosa.
Derechos de naturaleza obligacional: los adquiridos por el
ciudadano frente a la Administracin por vas similares a las que
determinan su adquisicin en el mundo jurdico privado.
Derechos de prestacin: son aquellos que permiten al ciudadano
acceder a un servicio pblico u obtener algn tipo de ayuda o

beneficio. Para su efectivo goce es necesario cumplir algunos

requisitos previos.
Derechos instrumentales: derechos especficos reconocidos a los
ciudadanos (que analizamos en el apartado 5 de esta leccin).
Derechos reaccionales: permiten a sus titulares reaccionar ante
una actuacin de la Administracin que consideran lesiva con
respecto a la situacin jurdica que se les reconoce en funcin de
dichos derechos.
Comprendido el derecho a recurrir los actos de la Administracin ante
ella misma o ante los Jueces y
Tribunales.
B.-Los intereses legtimos.
Permiten al ciudadano que se encuentra en determinadas
circunstancias intervenir en el procedimiento administrativo de
adopcin de actos administrativos que le afectan, pudiendo llegar a
recurrirlos ante los Tribunales, si fuese necesario, al igual que ocurre
con los derechos subjetivos.
Las especiales circunstancias en las que se encuentran los
ciudadanos en este tipo de situaciones jurdicas determinan que, aun
no gozando de un derecho subjetivo directamente afectado por la
concreta actuacin de la Administracin de que se trate, los mismos
cuentan con un inters especial en controlar la legalidad de la accin
administrativa en el referido caso. Por ejemplo, en la posicin que
adquiere un ciudadano propietario de una vivienda frente a la
apertura de un pub o discoteca a escasos metros de la misma o ante
la demolicin del edificio colindante, el procedimiento administrativo
que conllevaran dichas circunstancias, no impacta sobre sus
derechos subjetivos sino sobre los de otras personas ,pero en virtud
de las posibles consecuencias que podran depararle las mismas,
dicho sujeto ostenta un especial inters en el resultado de la decisin
administrativa muy diferente de los que pudieran tener otros
ciudadanos, extremo que justificara un inters igualmente especial
en comprobar que la Administracin cumple estrictamente con la
normativa vigente a la hora de resolver el concreto expediente
administrativo.
C.- Simples intereses.
Son las situaciones que se presumen
interesado en el funcionamiento de la

en

todo

administrado

Administracin Pblica. Estos intereses, a priori, no legitiman ni para

intervenir en el procedimiento ni para interponer recursos
encaminados a controlar la legalidad del acto. Ello implica que el
control de la legalidad del acto no es un derecho de todos los
ciudadanos, sino slo de aquellos que se ven afectados en sus

derechos o intereses legtimos. En ocasiones este principio cae:

cuando se prevn trmites de informacin pblica o cuando se
reconoce la accin popular.

5. Los derechos subjetivos como situacin jurdica activa

de los ciudadanos.
Derechos subjetivos: Son aquellos que garantizan situaciones
sustanciales de utilidad para el ciudadano titular de los mismos,
gozando, en consecuencia, de proteccin por el ordenamiento
jurdico.
Los mismos pueden derivarse directamente de la Constitucin, o bien
serle reconocidos con carcter general por una ley o una norma
reglamentaria o, en un supuesto especfico, por un acto
administrativo concreto (o por un contrato).
Su privacin ha de ir acompaada de un
expropiacin y su eventual violacin dar lugar
impondr a la Administracin la obligacin de
defecto, a proceder al pago de su equivalente
indemnizacin por los perjuicios causados).

procedimiento de
a responsabilidad e
restituirlo o, en su
econmico (ms la

Clasificados en: libertades pblicas, derechos reales, derechos de naturaleza

obligacional, derechos de prestacin, derechos instrumentales y derechos
reaccionales.
Libertades
pblicas:
coinciden
con
aquellos
derechos
fundamentales de libertad que se comprenden en el Captulo II del
Ttulo I de la CE, cuentan con una proteccin reforzada, las
Administraciones
quedan
tambin
obligadas
a
intervenir,
protegindolas cuando se vean perturbadas por cualquier sujeto.
Derechos reales: El derecho de propiedad reconocido en la CE,
resulta oponible ante la Administracin, que debe respetarlo. Cuenta
con limites intrnsecos derivados de la funcin social, las
Administraciones adquieren un papel de garantes, el ordenamiento
les reconoce potestades como la expropiacin forzosa.
Derechos de naturaleza obligacional: los adquiridos por el
ciudadano frente a la Administracin por vas similares a las que
determinan su adquisicin en el mundo jurdico privado.
Derechos de prestacin: son aquellos que permiten al ciudadano
acceder a un servicio pblico u obtener algn tipo de ayuda o
beneficio. Para su efectivo goce es necesario cumplir algunos
requisitos previos.

Derechos instrumentales: derechos especficos reconocidos a los

ciudadanos Derechos reaccionales: permiten a sus titulares
reaccionar ante una actuacin de la Administracin que consideran
lesiva con respecto a la situacin jurdica que se les reconoce en
funcin de dichos derechos.
Comprendido el derecho a recurrir los actos de la Administracin ante
ella misma o ante los Jueces y Tribunales.
6.- El inters legitimo como situacin jurdica activa de los
ciudadanos.
Permiten al ciudadano que se encuentra en determinadas
circunstancias intervenir en el procedimiento administrativo de
adopcin de actos administrativos que le afectan, pudiendo llegar a
recurrirlos ante los
Tribunales, si fuese necesario, al igual que ocurre con los derechos
subjetivos.
Las especiales circunstancias en las que se encuentran los
ciudadanos en este tipo de situaciones jurdicas determinan que, aun
no gozando de un derecho subjetivo directamente afectado por la
concreta actuacin de la Administracin de que se trate, los mismos
cuentan con un inters especial en controlar la legalidad de la accin
administrativa en el referido caso. Por ejemplo, en la posicin que
adquiere un ciudadano propietario de una vivienda frente a la
apertura de un pub o discoteca a escasos metros de la misma o ante
la demolicin del edificio colindante, el procedimiento administrativo
que conllevaran dichas circunstancias, no impacta sobre sus
derechos subjetivos sino sobre los de otras personas ,pero en virtud
de las posibles consecuencias que podran depararle las mismas,
dicho sujeto ostenta un especial inters en el resultado de la decisin
administrativa muy diferente de los que pudieran tener otros
ciudadanos, extremo que justificara un inters igualmente especial
en comprobar que la Administracin cumple estrictamente con la
normativa vigente a la hora de resolver el concreto expediente
administrativo.

7. Diferenciacin entre derechos subjetivos e

intereses legtimos como situaciones jurdicas
activas de los ciudadanos.
A)

Constituye una categora inferior a la de derecho

subjetivo.

B)

C)
D)
E)

F)
G)
H)

Presenta un carcter instrumental, vinculado al

procedimiento o actuacin administrativa con el objeto
de poder intervenir en la misma y controlar su
legalidad.
Ha de ser un inters compatible con la legalidad y ha de
responder a una pretensin real y presente.
Cuando el inters resulta del expediente administrativo,
a diferencia del derecho subjetivo, es siempre necesaria
una personacin de su titular.
En el marco de un eventual proceso contencioso
administrativo, el titular del inters legtimo slo podr
solicitar del Juez o Tribunal la anulacin del acto pero no
el restablecimiento de la situacin jurdica
individualizada (beneficio que asiste nicamente al
titular de un derecho subjetivo).
Su contenido no tiene que ser necesariamente
patrimonial, sino que puede ser moral, profesional,
social, cultural, etc.
Su interpretacin se realiza de forma extensiva.
Se identifica en situaciones en las que la actuacin
administrativa causa un perjuicio o beneficio o cuando
se ostenta la titularidad potencial de una posicin de
ventaja o de una utilidad jurdica.

8. Situaciones jurdicas pasivas del ciudadano.

Nos encontramos tres diferentes:
Deberes: entendidos como el contrapunto de los derechos subjetivos.
Aparte de ser bastante numerosos son variados en cuanto a la
naturaleza de la actuacin requerida a sus destinatarios. Respecto a
su origen pueden estar previstos en la CE, en las leyes o en los
reglamentos. Pueden ser el resultado del ejercicio de potestades
pblicas por parte de las administraciones y tambin pueden quedar
asignados
a
los
ciudadanos
afectados
por
la
situacin
administrativa.
Obligaciones: constituyen tambin un contrapunto de los derechos
subjetivos, pero surgen de una concreta relacin jurdica entre el
ciudadano y la Administracin. Pueden ser tanto para uno como para
otra y presentan una configuracin ms concreta y definida que los
deberes.
Cargas: constituyen la imposicin al ciudadano de una actividad o
accin a los efectos de hacer eficaz un derecho que le asiste.

9. La condicin del interesado y su alcance.

El concepto de interesado se proyecta sobre el mbito de la
legitimacin activa en el desarrollo de los procedimientos
administrativos. El interesado sera pues un administrado
cualificado en el marco de un procedimiento administrativo,
comprendiendo los siguientes casos:

Los titulares de derechos o intereses legtimos individuales o

colectivos que han promovido dicho procedimiento administrativo.
Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que
puedan resultar afectados por la decisin que en el mismo se
adopte.

Aquellos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan

resultar afectados por la resolucin y se personen en el
procedimiento en tanto no haya recado resolucin definitiva.

Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses

econmicos y sociales que la ley reconozca como titulares de
intereses legtimos colectivos.

Quien suceda a quien ostenta en el pasado dicha condicin (siempre

que la misma se derivara de alguna relacin jurdica transmisible),
cualquiera que sea el estado del procedimiento en el momento en
que se produce la subrogacin.
En aras de garantizar la defensa de los derechos o intereses
legtimos por parte de los interesados, las Administraciones Pblicas
tambin adquieren un deber de comunicacin a favor de aquellos
(art. 34 LRJPAC -> Ley del Rgimen Jurdico y Procedimiento
administrativo comn), en los casos en que las mismas identifican la
existencia de posibles interesados que podran resultar afectados por
la resolucin que se dicte cuando dicho procedimiento no ha contado
con una publicidad suficiente.

10.
La representacin en el Derecho
Administrativo.
No es de extraar que la actuacin a travs de representantes ante
la Administracin sea contemplada, con carcter general, como una

posibilidad (art. 32.1 LRJPAC) y no como una obligacin, salvando

algunas excepciones referidas a personas concretas o acciones
especficas.
Como requisito para poder actuar como representante ante la
Administracin la ley se limita a exigir que el mismo cuente con
capacidad de obrar (art. 32.3 LRJPAC) y pueda acreditar el concreto
poder de representacin. En relacin con este segundo requisito la
LRJPAC se manifiesta muy flexible.
En cuanto al alcance material de dicha representacin, la LRJPAC
no establece a priori ninguna limitacin. En trminos generales, y
salvo que medien manifestaciones expresas y puntuales del
representado en sentido contrario, la totalidad de la actuacin
administrativa ser dirigida sobre aqul, quien se har cargo de
responder a la misma.

11.

El estatuto del ciudadano.

Junto a los Derechos Fundamentales reconocidos en la

Constitucin, las leyes administrativas reconocen otra serie de
derechos de los ciudadanos que se refieren de manera ms directa a
las relaciones jurdico-pblicas que se entablan entre stos y la
Administracin Pblica. El artculo 35 LRJPAC representa un punto de
partida bsico, donde se renen los principales derechos
instrumentales que asisten a los ciudadanos en el marco de una
relacin concreta con la Administracin.
Por una parte, la propia LRJPAC recoge otros derechos que resultan
cruciales en el marco de las relaciones con la Administracin Pblica;
por otra, la legislacin sectorial regulan tambin derechos especficos
que asisten a los ciudadanos en el seno de los concretos
procedimientos
que
se
desarrollan
ante
las
respectivas
Administraciones.
Por cuanto afecta a sus contenidos, buena parte de los derechos
contemplados en el artculo 35 LRJPAC es una consecuencia lgica de
algunos de los principios esenciales que rigen el procedimiento
administrativo. Para poder conocer con detalle sus contenidos y
alcance no slo ser preciso prestar atencin a las especialidades que
pueden presentar los mismos a la luz de la legislacin sectorial, sino
que tambin habr que estar a lo dispuesto en los concretos
desarrollos reglamentarios que sobre los mismos se practiquen y
archivos de la Administracin o el derecho a exigir responsabilidad de
la Administracin o de su personal cuando proceda.
La LRJPAC no dedica un precepto correlativo al artculo 35 para la
definicin de los deberes que se imputan a los interesados en el
marco de sus relaciones con la Administracin. En este sentido tan
slo puede citarse el dictado del artculo 39 LRJPAC. Conviene tener
presente que otros deberes ms especficos pueden deducirse para

los interesados del rgimen general dispuesto por la LRJPAC para el

procedimiento administrativo as como los que resulten de las
especialidades
dispuestas
por
la
legislacin
sectorial
en
procedimientos especficos.

12.
El derecho de informacin de los ciudadanos
ante las Administraciones Pblicas.
La LRJPAC reconoce el derecho a obtener informacin, el cual se
concreta, a su vez, en los siguientes derechos:
a). Conocer en cualquier momento el estado de tramitacin de los
procedimientos.
b). Obtener copias de los documentos contenidos en ellos.
c). Identificar a las autoridades y personal de las Administraciones
Pblicas responsables de la tramitacin del concreto procedimiento.
d). Debe precisarse que este derecho de informacin se reconoce slo
a aquellos ciudadanos que ostentan la condicin de interesados en un
concreto procedimiento. Este reconocimiento se deriva del principio
de publicidad que debe de informar los procedimientos
administrativos, el cual impide que las actuaciones de la
Administracin sean llevadas en secreto, al margen del conocimiento
del interesado. Esto resulta coherente tambin con la naturaleza
contradictoria del procedimiento administrativo. Los contenidos de
estos derechos se especifican por va reglamentaria, precisando el
alcance concreto del citado derecho de informacin. Las siguientes
normas constituyen ejemplo del desarrollo reglamentario operado
para los procedimientos tramitados ante la Administracin General
del Estado:
El Real Decreto 208/1996, de 9 de febrero: se regulan los servicios de
informacin administrativa y atencin al ciudadano, distingue el
objeto de este derecho diferencindolo del resultante del deber
general de informacin que se impone a la Administracin.
La Resolucin de 3 de febrero de 1993, de la Secretaria de Estado
para la Administracin Pblica: define el sistema de identificacin del
personal al servicio de la Administracin General del Estado.
El Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo: regula las condiciones en las
que se materializar la expedicin de copias de documentos, as
como la devolucin de originales a los interesados en un
procedimiento.

13.
El derecho a utilizar las lenguas oficiales en el
territorio de la Comunidad del administrado.

El presente derecho trae causa directa del reconocimiento operado

en el artculo 3 CE en relacin con la cooficialidad de las lenguas
habladas en el territorio nacional, el cual le har merecedor de contar
con una regulacin bsica en la propia LRJPAC, en su artculo 36. El
castellano queda definido, con carcter general, como la lengua
oficial para los procedimientos tramitados ante la AGE.
En relacin con los procedimientos desarrollados ante rganos de
la AGE que tengan sede en el territorio de una CA en la que se haya
adoptado una de las lenguas cooficiales diferentes del castellano, el
interesado tendr derecho a utilizar la misma para dirigirse a dicho
rgano.
Por cuanto respecta a los procedimientos tramitados por las
Administraciones de las CCAA y de las Entidades Locales, la LRJPAC se
limita a remitir a lo que disponga la legislacin vigente en la concreta
CA (art. 36.2 LRJPAC). En este sentido cabe advertir que el rgimen
del uso de la lengua en estos procedimientos puede variar en funcin
de la opcin legislativa adoptada. En los procedimientos tramitados
ante Administraciones Autonmicas y Locales siempre habr de ser
respetado el derecho general reconocido a todo interesado de que la
documentacin o actuaciones que le afecten consten en la lengua
que l escoja (art. 36.1, in fine, LRJPAC), as como la obligacin de la
Administracin Pblica actuante de traducir al castellano los
documentos o expedientes que generen efectos fuera del territorio de
la CA (art. 36.3 LRJPAC).

14.

El derecho de acceso a archivos y registros.

El artculo 35 LRJPAC proclama, en su apartado h), el derecho de

acceso a archivos y registros. El presente derecho cuenta con una
previsin constitucional previa, en este caso ms expresa, contenida
en el artculo 105.b) CE, por el que se dispone que la ley regular
<<el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros
administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del
Estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad de la
personas>>. Del mismo modo, su trascendencia conllevar una
regulacin bsica del mismo en el propio articulado de la LRJPAC, la
cual le reserva el contenido de su extenso artculo 37.
El contenido del presente derecho de acceso a archivos y registros
tambin se proyecta sobre la esfera del derecho a la informacin,
aunque adquiere una configuracin, alcance y sentido bien diferentes.
A diferencia del derecho de informacin ste es un derecho que asiste
a todo ciudadano, contando con un reconocimiento ms amplio. Ello
viene determinado por el hecho de que el mismo no es tanto una
expresin del principio de publicidad como del principio de
transparencia del procedimiento administrativo. Su reconocimiento
abre una importante va para garantizar la transparencia del ejercicio
de las funciones y poderes propios de la Administracin ante el
ciudadano.

15.

Las excepciones impuestas al derecho de acceso a

archivos y registros.

Veamos a continuacin las limitaciones que establece al respecto la

LRJPAC en funcin del tipo de documento:

Documentos que contengan datos referentes a la intimidad

de las personas (art. 37.2 LRJPAC): en este caso, el acceso
queda reservado a dichas personas, comprendiendo en su favor el
derecho a comprobar la correccin y exactitud de los datos y a
exigir que sean rectificados o completados. Cuando prevalezcan
razones de inters pblico referido al derecho de acceso a estos
datos puede ser denegado (art. 37.4 LRJPAC).

Documentos de carcter nominativo que, no incluyendo otros

datos pertenecientes a la intimidad de las personas, figuren
en los procedimientos de aplicacin del Derecho y que
pueden hacerse valer para el ejercicio de los derecho de los
ciudadanos: en estos casos se admite el derecho de acceso no
slo a los titulares de dicho datos, sino tambin a cualquier persona
que acredite un inters legtimo y directo. Tambin en este caso
resulta aplicable la posibilidad eventual de denegar dicho derecho
de acceso, volvindose a utilizar el artculo 37.4 LRJPAC.

Documentos con respeto a los que se deniega el derecho de

acceso: en el apartado 5. del artculo 37 LRJPAC se establece en
un listado de tipologas de expedientes en relacin con los cuales no
se podr ejercer el derecho de acceso. Aqu la limitacin del acceso
es generalizada y se extiende a los siguientes tipos de
expedientes:

*Que contengan informacin sobre las actuaciones del Gobierno del

Estado o de las CCAA, en el ejercicio de sus competencias
constitucionales no sujetas a Derecho administrativo.
*Que contengan informacin sobre la Defensa Nacional o la Seguridad
del Estado.
*Relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o
industrial.
*Relativos a actuaciones administrativas derivadas de la poltica
monetaria.

Archivos y registros sometidos a rgimen especial: por ltimo,

en el apartado 6. del artculo 37 LRJPAC se recogen un conjunto de
archivos y registros que van a contar con normativa especial. El
derecho de acceso en dichos casos no se regular por las normas
generales previstas en la LRJPAC, sino por las especficas previstas
en las leyes que regulan su funcionamiento.

TEMA 7. EL ACTO ADMINISTRATIVO

1.- Qu es un acto administrativo?
Comente las consecuencias jurdicas de la definicin aportada.
Segn el profesor ZANOBINI, un acto administrativo es una declaracin de
voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la
Administracin Pblica en el ejercicio de una potestad distinta de la
reglamentaria.
De esta definicin derivan una serie de consecuencias jurdicas:

A) Por declaracin no ha de entenderse nicamente la que

formalmente realiza la Administracin de forma expresa,
sino tambin la que se manifiesta a travs de un
comportamiento o conducta concluyente, refirindonos
al acto tcito y el acto presunto.
B) La declaracin normalmente ser de voluntad, pero
tambin puede ser de juicio, como un informe, actos de
intervencin y fiscalizacin financiera o una rendicin de
cuentas. Tambin podr ser de deseo, como las
propuestas o decisiones de un rgano administrativo a
otro o de un ente a otro. O de conocimiento, como son
las certificaciones, diligencias, etc.
C) Esta declaracin proceder de una Administracin
Pblica por lo que se excluyen los actos de los
Administrados, los actos materialmente administrativos
dictados por los rganos constitucionales no
encuadrados en la administracin pblica y aquellos
actos realizados por un ente pblico que no sea
considerado administracin pblica. El acto
Administrativo es un acto unilateral por lo que tambin
se distingue de los contratos lo que no impide en
algunas ocasiones que la voluntad del Administrado
juegue con presupuesto de existencia del acto.
D) El acto se presenta siempre en el ejercicio de una
potestad administrativa, potestad que como sabemos
exclusivamente atribuye la norma jurdica, por lo que el
acto tiene una vinculacin directa con la legalidad. No
hay potestad sin norma previa que la autorice y todas
las potestades estn tasadas y especificadas en nuestro
ordenamiento jurdico por lo que el acto expresa una
potestad previamente especificada por el ordenamiento
jurdico y fcilmente puede concluirse que no hay acto
administrativo sin norma previa que lo prevea y
autorice.

2.

Comente las
reglamento

diferencias

entre

acto

administrativo

A). El reglamento va dirigido a una pluralidad general e indeterminada de

destinatarios mientras que el acto administrativo va dirigido a una persona
concreta (hay casos, sin embargo, de actos administrativos dirigidos a una
pluralidad de personas como, por ejemplo, las convocatorias pblicas de
exmenes u oposiciones).

B). El reglamento innova o crea Derecho objetivo, el acto lo aplica. Los

reglamentos son normas jurdicas y los actos son aplicacin de normas.
C). El reglamento es revocable mediante derogacin, modificacin. La
revocacin de actos administrativos, como luego veremos, tiene una serie
de lmites tanto de fondo como de procedimiento.
D). La regla general es que los defectos o vicios de los reglamentos son de
nulidad mientras que los de los actos administrativos es la anulabilidad.
E). Los actos se agotan con su cumplimiento mientras que los reglamentos
se reafirman con su sucesiva y continua aplicacin.
F). Los actos se someten a recurso administrativo, los reglamentos no.
G). Los actos se notifican y los reglamentos se publican.

3.

Elementos objetivos del acto administrativo.

En cuanto a los elementos objetivos, si la Administracin solo acta

legalmente cuando se lo permite una norma jurdica que es la que le otorga
potestades para obrar, la Administracin solo podr dictar el acto en funcin
de un presupuesto de hecho tipificado en la norma. Este supuesto de hecho,
es un elemento reglado y por tanto perfectamente controlable por el juez.
Distinto del presupuesto del hecho es el fin que la norma le asigna a la
Administracin como objetivo a perseguir, por tanto, el acto administrativo
deber servir necesariamente a ese fin tipificado por la norma e incurrir en
un vicio de desviacin de poder si se aparta de ese fin o pretende servir a
una finalidad distinta.
Requisitos:
A). Presupuesto de hecho. Debe haber una clara conexin entre el acto
administrativo y el presupuesto de hecho de la potestad sobre la que se
basa.
B). Causa o fin que la norma creadora de la potestad le asigna (siempre
pblico). Si la Administracin dicta un acto administrativo apartndose de la
finalidad que fundamenta la potestad, incurrir en el vicio de desviacin de
poder. La prueba de que se ha incurrido o no en este vicio tendr como
elemento fundamental la motivacin.
C). Contenido y objeto: el contenido del acto administrativo tiene que ser
lcito, adecuado al ordenamiento jurdico, determinado o determinable y
posible (art. 53.2 LRJPAC).

4. Elementos subjetivos del acto administrativo.

En cuanto a los elementos subjetivos, el acto solo puede producirse por

una Administracin Pblica en sentido formal que ser elaborado por un
rgano administrativo dotado de competencia para ello que deber ser el
titular del rgano con la investidura legitima legal , por tanto, debern
confluir en el rgano todos los criterios de competencia material, territorial y
temporal.

5. Elementos formales del acto administrativo: especial

referencia a la motivacin
En cuanto a los elementos formales, la Administracin no tiene otra
actuacin que la estrictamente legal, de modo que no puede haber en ella
motivos marginales al Derecho. Por ello la Ley impone un nmero
importante de supuestos en los que la Administracin viene obligada a
motivar sus actos, incluyen los que se dicten en el ejercicio de potestades
discrecionales.
El Art. 54 de la L 30/1992 especifica que ser motivados con cierta
referencia de hechos y fundamentos de Derecho determinados actos que
este precepto contenga.
Otro elemento formal, es el procedimiento administrativo para la
elaboracin del acto que supone un conjunto de actuaciones de la
Administracin concatenadas, unas preparatorias, otras de extraccin y
otras conducentes a la resolucin final que es el acto administrativo. Por ello
el procedimiento administrativo es un requisito esencial impuesto por el
Art. 53 de la L 30/1992 cuando se obvia totalmente el procedimiento es
una causa de nulidad de pleno derecho del acto administrativo, segn
establece el Art. 62.1 de la L 30/1992.
Otro elemento formal del acto es la forma de la declaracin del mismo, que
en contraste con el principio general de libertad de los actos o negocios
jurdicos privados el acto administrativo se le exige que sea escrito, en
trminos anlogos o los exigidos en los actos judiciales. La justificacin es
que el acto crea Derechos y Deberes dotados de fuerza ejecutoria, el acto
tambin deber tener un contenido con unas exigencias mnimas de
identificacin y de certeza del contenido resolutorio al que va dirigido.
MOTIVACIN: La motivacin es un elemento formal muy importante por
cuanto que supone hacer pblicas las razones de hecho y de derecho en
que se apoyan los actos administrativos para mostrar la conexin del acto
con la legalidad vigente y no fruto del mero arbitrismo. Qu es motivar?
Fijar los hechos de que se parte para incluirlos en una norma jurdica.
Razonar cmo tal norma impone la resolucin adoptada. La LRJPAC, en su
artculo 54, seala los actos administrativos que, especialmente, se tienen
que motivar y que viene a identificarse con aquellos actos administrativos
en que resultan afectados derechos o intereses particulares.

6. Comente la definicin y diferencias entre los actos

resolutorios y los de trmite
La primera clasificacin que vamos a hacer es entre actos
administrativos resolutorios y actos de trmite. Los actos administrativos
se dictan en el seno de un procedimiento administrativo que es un
concatenacin de trmites administrativos hasta llegar al final del
procedimiento con el acto resolutorio, es decir, con una resolucin
administrativa final que es la que decide el fondo del asunto, pero para
llegar a ella a esta resolucin, el acto resolutorio ha de seguirse una
serie de actos-trmite con fases distintas y con la intervencin de
rganos administrativos diversos. Estos actos administrativos previos a
la resolucin final, son los denominados actos administrativos-trmite
destinados todos ellos a preparar el acto resolutorio final, esta distincin
esta formulada desde la posible recurribilidad de los actos, ya que el acto
resolutorio podr ser recurrido siempre, no as, los actos tramites que no
se podrn recurrir. Sin embargo, excepcionalmente, se admite la
impugnacin de los actos de trmite (especialmente cualificados) si,
como seala, el artculo 107.1 LRJPAC:
A). A pesar de apariencia deciden el fondo del asunto.
B). Hacen
actuaciones).

imposible

su

continuacin

(por

ej.,

archivo

de

C).Causan indefensin.
D).Producen perjuicios irreparables.

Habr por tanto de esperar al acto resolutorio final para a travs de la

impugnacin del mismo poder plantear las eventuales discrepancias
que el recurrente pueda tener sobre el modo en que el procedimiento
administrativo se ha tramitado.

7. Comente la resolucin y diferencias entre los actos

reglados y los discrecionales
Se trata de una clasificacin que ya ha sido analizada en el tema de
las potestades. Recordar, no obstante, que los actos reglados son
aquellos que proceden del ejercicio de potestades regladas en las que
no hay margen de apreciacin para la Administracin. Los actos
discrecionales son aquellos que proceden del ejercicio de potestades
discrecionales en las que hay margen para la Administracin para

elegir entre varias opciones, no siendo posible el control por los

Juzgados y Tribunales del ncleo duro de la decisin. No obstante,
como ya se sabe, discrecionalidad no es arbitrariedad. Las tcnicas de
control de la discrecionalidad son: elementos reglados (competencia,
procedimiento y fin pblico); hechos determinantes o presupuesto de
hecho: principios generales del derecho (proporcionalidad, buena
fe).
A) Actos que agotan o no agotan la va administrativa: agotan la va
administrativa los actos que no admiten recurso administrativo salvo el
potestativo de reposicin. No hay que identificar resolucin con agotamiento
de la va administrativa. Los actos que ponen fin a la va administrativa
vienen determinados legalmente. Con carcter bsico, el artculo 109
LRJPAC seala que ponen fin a la va administrativa: a) las resoluciones de
los recursos de alzada; b) las resoluciones de los procedimientos de
impugnacin a que se refiere el artculo 107.2; c) las resoluciones de los
rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico, salvo que una
ley establezca lo contrario; d) las dems resoluciones de rganos
administrativos cuando una disposicin legal o reglamentaria as lo
establezca;
B) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin
de finalizadores del procedimiento.
C).Actos firmes: manifestaciones judicialmente indiscutibles de la voluntad u
rgano administrativo por haber pasado el plazo de impugnacin.
D). Actos declarativos de derechos y actos de gravamen. Segn amplen o
no la esfera jurdica de particulares. Fciles de dictar y &lidies de derogar los
primeros, al revs los segundos. H) Actos expresos y actos presuntos: el
silencio administrativo (remisin).

8. Qu es y cuando se agota la va administrativa?

La quinta clasificacin tiene que ver con los actos que agotan la va
administrativa y los actos que no agotan dicha va. Distincin capital a los
efectos de abrir al acceso a la va jurisdiccional que solo est disponible
respecto de aquellos actos administrativos que constituyen la ltima
palabra de la administracin por proceder de rganos o de autoridades a
cuyas decisiones reconoce la ley esa trascendencia. La expresin acto que
agota la va administrativa se refiere a los actos pronunciados por la
mxima autoridad, es decir, que ponen fin al acto administrativo.
Y por ltimo existen actos administrativos constitutivos que crean,
modifican o extinguen relaciones jurdicas y actos declarativos que
acreditan un hecho o una situacin jurdica, ejemplo de actos constitutivo
una expropiacin, una liquidacin tributaria, la concesin de una beca, la
jubilacin de un funcionario. Ejemplo de acto declarativo: una notificacin,
certificacin, autorizacin.

9. Qu es el silencio administrativo?
El silencio administrativo es desestimatorio, es decir, la ley presume que
mediante ese silencio la administracin deniega una peticin o una
solicitud, el acto administrativo se denomina acto presunto que es el acto
obtenido mediante silencio negativo. Ante la ausencia de voluntad de la
administracin y transcurrido el plazo legal para resolver la ley sustituye esa
voluntad inexistente de la administracin presumiendo que a ciertos efectos
dicha voluntad se ha producido con un contenido bien negativo o bien
positivo.

Si el silencio de la Administracin es considerado por la ley como un

silencio positivo se trata de un verdadero acto administrativo, por el
contrario, si el silencio de la administracin es considerado por la ley como
desestimatorio se trata de una ficcin legal y no se le considera como un
mero acto. En este ltimo caso en el silencio negativo se habla de acto
presunto.
A) Obligacin de resolver
El presupuesto del silencio administrativo es la obligacin de resolver (art.
42 LRJPAC). La Administracin est obligada a dictar resolucin expresa de
todo procedimiento y a su notificacin (excepto en los casos de terminacin
convencional y en los procedimientos en los que slo se exige la
comunicacin previa).
El plazo para resolver, que incluye la notificacin, viene determinado en
cada regulacin sectorial con el lmite de seis meses, salvo que un plazo
superior a este venga establecido por normas con rango de ley o en el
Derecho comunitario (art. 42.2 LRJPAC). La Ley tambin establece un plazo
residual de tres meses para el caso de que la regulacin del procedimiento
correspondiente no estableciera un plazo de resolucin (art. 42.3). El
artculo 42.5 LRJPAC contempla algunos supuestos en los que se suspende el
plazo obligatorio de resolucin (subsanacin de deficiencias y aportacin de
documentos; rgano de la UE; informes preceptivos; pruebas tcnicas;
negociaciones para finalizacin convencional. El artculo 42.6 establece que
en casos de procedimientos administrativos con un elevado nmero de
solicitudes se pueden habilitar ms medios o, excepcionalmente, la
ampliacin del plazo.
B) Sentido del silencio administrativo Tenemos que diferenciar dos
supuestos:
1)

2)

Procedimientos iniciados a instancia del

interesado (art. 43).
Procedimientos iniciados de oficio.
Realmente caducidad (art. 44 LPC). Carcter
de mera ficcin jurdica.

1) Procedimientos a instancia del interesado

A)

B)

Silencio negativo: en este caso, cuando el ordenamiento

jurdico prev este efecto, el silencio negativo implica la
desestimacin y posibilita al interesado recurrir en va
administrativa o contencioso administrativa.
Silencio positivo: en este caso se trata de un autntico acto
administrativo declarativo de derechos (art. 43.3). En el caso
de que hubiese una resolucin posterior, sta slo seria
confirmatoria [art. 43.4 a)]. Acto presunto produce efectos
desde que pasa plazo para resolver, no haciendo falta, como
ocurra con normativas anteriores, la denuncia de mora o la
certificacin de acto presunto. Slo se pueden evitar los
efectos de este acto mediante la tcnica de la revisin de
oficio.

La regla general es la del silencio positivo, salvo que una norma con
rango de ley o de Derecho comunitario estableciese lo contrario, o
que nos encontremos ante una de las excepciones contempladas en
el artculo 43.2 LRJPAC:
Ejercicio del derecho de peticin.
Si suponen transferencia al solicitante o facultades relativas al
dominio pblico o servicio pblico.
Procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones. En este
caso existe una excepcin: el silencio administrativo en un recurso de
alzada interpuesto frente a un silencio administrativo anterior tendr
el carcter de silencio administrativo positivo.
2) Silencio administrativo en procedimientos iniciados de
oficio (art. 44 LRJPAC)
Realmente estamos ante un supuesto de caducidad (relacin con el
art. 92 LPC). Dos casos:
a). Silencio que pueda producir el reconocimiento o constitucin de
derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas (por ej.,
subvenciones). En este caso, el silencio administrativo tiene un efecto
desestimatorio y abre la va impugnatoria (art. 44.1 LRJPAC).
b). Silencio en casos en que la Administracin ejercita potestad
sancionadora u otros efectos negativos o de gravamen. En este caso
se produce la caducidad del procedimiento sin necesidad de solicitud
ni declaracin expresa (art. 44.2 LRJPAC).

10. La obligacin de resolver de la administracin

pblica
El presupuesto del silencio administrativo es la obligacin de resolver
(art. 42 LRJPAC). La Administracin est obligada a dictar resolucin
expresa de todo procedimiento y a su notificacin (excepto en los
casos de terminacin convencional y en los procedimientos en los que
slo se exige la comunicacin previa).

El plazo para resolver, que incluye la notificacin, viene determinado

en cada regulacin sectorial con el lmite de seis meses, salvo que un
plazo superior a este venga establecido por normas con rango de ley
o en el Derecho comunitario (art. 42.2 LRJPAC). La Ley tambin
establece un plazo residual de tres meses para el caso de que la
regulacin del procedimiento correspondiente no estableciera un
plazo de resolucin (art. 42.3). El artculo 42.5 LRJPAC contempla
algunos supuestos en los que se suspende el plazo obligatorio de
resolucin (subsanacin de deficiencias y aportacin de documentos;
rgano de la UE; informes preceptivos; pruebas tcnicas;
negociaciones para finalizacin convencional. El artculo 42.6
establece que en casos de procedimientos administrativos con un
elevado nmero de solicitudes se pueden habilitar ms medios o,
excepcionalmente, la ampliacin del plazo.

11. El silencio administrativo en los procedimientos

iniciados a instancia del particular.
Cuando el ordenamiento jurdico prev el silencio negativo, este
implica la desestimacin y posibilita al interesado recurrir en va
administrativa o contencioso administrativa.
El silencio positivo, se trata de un autntico acto administrativo
declarativo de derechos y, en este caso, slo sera confirmatorio. Slo
se pueden evitar los efectos de este acto mediante la tcnica de la
revisin de oficio.

12. El silencio administrativo en los procedimientos

iniciados de oficio.
Nos encontramos ante un supuesto de caducidad, en el que hay dos
casos:
-

13.

Silencio que pueda producir el reconocimiento o constitucin de

derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas. En este
caso, el silencio administrativo tiene un efecto desestimatorio y
abre la va impugnatoria. Ejemplo: subvenciones.
Silencios en caso de que la Administracin ejercita potestad
sancionadora u otros efectos negativos o de gravamen. En este
caso, se produce la caducidad del procedimiento sin necesidad
de solicitud ni declaracin expresa.

Qu es la notificacin y qu actos han de notificarse?

La notificacin es una comunicacin singular a persona determinada.

Es la tcnica ms solemne y formalizada de comunicacin.

Los actos que deben ser obligatoriamente notificados sern los que
afecten a derechos e intereses. No existe la obligacin de notificar los
actos de trmite o internos, salvo que estn especialmente
cualificados.

14.

Prctica de notificacin por correo certificado.

Es el medio ordinario de notificacin y la prctica de este sistema de

notificacin tiene que respetar una serie de reglas.
Si intentando una primera notificacin no fuera posible, se intentar
una segunda vez dentro de los tres das siguientes en una hora
diferente.
Si el interesado no se encontrare en el domicilio, se podr hacer
cargo quien all se halle, haciendo constar su identidad.
Si el interesado o su representante rechaza la notificacin, se har
constar en el expediente a
notando las circunstancias y se tendr
por efectuado el trmite. No ocurre as si el rechazo es de terceros, ya
que estos no tienen que hacerlo si no quieren.

15.

Notificacin por medios telemticos.

Cada vez es ms frecuente este tipo de notificacin y para que esta

sea jurdicamente vlida se tienen que dar estos requisitos:
1. El particular debe haber mostrado su preferencia o haya consentido
su utilizacin.
2. El sistema de notificacin permitir acreditar la fecha y hora en que
se produzca la puesta a disposicin del interesado del acto objeto de
notificacin.
3. Si existiera constancia de puesta a disposicin y pasan diez das
naturales sin que se acceda a su contenido, se entender que la
notificacin ha sido rechazada.
4. Durante la tramitacin del procedimiento el interesado podr
requerir a la Administracin para que notificaciones sucesivas no se
practiquen telemticamente, salvo en algunos casos concretos.

5. Producir los efectos propios de la notificacin por comparecencia

el acceso electrnico por los interesados al contenido de las
actuaciones administrativas correspondientes, siempre que quede
constancia de dicho acceso.

16. La notificacin edictal y la publicacin de actos

administrativos.
La notificacin se define como una comunicacin singular a persona
determinada. Es la tcnica ms solemne y formalizada de
comunicacin, ya que incluye actuacin por la que el agente pblico
acredita haber entregado a una persona copia del acto.
La notificacin edictal. La regla de la notificacin formal ordinaria
cambiar a notificacin edictal en los siguientes supuestos:
A). Interesados desconocidos.
B). Se ignore lugar de notificacin.
C).Intentada la notificacin no hubiera podido realizarse.
La notificacin tendr lugar por medio de anuncios en el tabln de
edictos del Ayuntamiento de su domicilio y en el Boletn Oficial
correspondiente. Esta notificacin tendr el mismo contenido que la
notificacin ordinaria y tendr lugar cuando se acredite la
imposibilidad de acudir a otros medios.
La publicacin de actos administrativos. La publicacin es tambin
una forma de comunicacin de los actos administrativos; sin
embargo, a diferencia de la notificacin, aqulla no deja constancia
de su recepcin por sus destinatarios. La publicacin sustituir a la
notificacin en los siguientes casos (art. 59.5 LRJPAC):
A). Actos cuyo destinatario es una pluralidad indeterminada de
personas o si se estima que la notificacin a uno slo no es suficiente
para garantizar la notificacin a todos, siendo adicional a la
notificacin.
B). Actos integrantes en procedimientos selectivos o competitivos
de cualquier clase.
C). Si lo aconsejan razones de inters pblico.
El contenido de la publicacin tiene que ser el mismo que el de la
notificacin y se practicar en los medios de mxima difusin
(tericamente Boletines Oficiales). Los artculos 11 y 12 de la Ley
11/2007 regulan la publicacin telemtica, anunciando que tiene los
mismos efectos que la que se produce en papel.

17. La suspensin en la eficacia de los actos

administrativos.
La suspensin de la eficacia del acto administrativo es una medida
provisional y cautelar que persigue como objetivo el aseguramiento
de la integridad del objeto litigioso cuando la ejecucin del acto
pudiera ocasionar daos o perjuicios de difcil o imposible reparacin
(arts. 104 y 111 LRJPAC). En va administrativa, se declarar la
suspensin por la Administracin si se pondera que el perjuicio que
soportara el particular como consecuencia de la ejecucin merece
mayor proteccin que el perjuicio que soportara el inters pblico
como consecuencia de la suspensin (art. 111 LRJPAC).
Normalmente, la suspensin de la eficacia del acto administrativo
tiene lugar en va de recurso administrativo, de revisin de oficio o en
va de recurso contencioso administrativo (remisin).

18.

Qu es la ejecutoriedad de los actos administrativos?

Requisitos y lmites.

La ejecutoriedad o ejecucin forzosa es el principio o institucin que

permite llevar a la aplicacin prctica y efectiva la declaracin que
contiene un acto administrativo, no obstante la resistencia activa o
pasiva del particular obligado. La ejecutoriedad slo es predicable de
los actos administrativos que contengan una obligacin de hacer o
que constituyan un gravamen o disminucin de derechos para los
particulares (no sera posible, por ejemplo, con una licencia. Para los
actos favorables, el particular tiene que instar a la Jurisdiccin
Contencioso Administrativa que obligue a la Administracin a cumplir
con su obligacin).
El fundamento de la ejecucin forzosa es un acto administrativo que
establece la obligacin de cumplir con el mandato de otro acto
administrativo anterior que se ha incumplido. El artculo 93 LRJPAC
establece dos requisitos:
A). Se tiene que notificar al particular el incumplimiento y que,
por tanto, el acto se va a ejecutar de oficio por la
Administracin.
B). El particular dispondr de una ltima oportunidad para el
cumplimiento voluntario de la obligacin del acto (previo
apercibimiento). Del artculo 95 LRJPAC se deduce que est
implcito un plazo de cumplimiento proporcional a la obligacin
impuesta.
La ejecucin forzosa tiene una serie de lmites:
1. La ejecucin no puede imponer obligaciones nuevas.

2. Se limitar a cumplir lo que el acto ordenaba (diferencia con sancin

y expropiacin).
3. La ejecucin forzosa no requiere la firmeza del acto. Salvo
suspensin, cabe aunque haya pendiente un recurso C A (diferencia
con las sentencias).
4. La ejecucin forzosa puede requerir, en algunos supuestos
excepcionales, el auxilio o autorizacin judicial. Por ejemplo, la
entrada en domicilio requieren autorizacin judicial salvo en caso de
flagrante delito.

19.

Enumere los mecanismos de ejecucin forzosa de los actos

administrativos que se contienen en la LRJPAC.

Respecto a los medios con que cuenta la Administracin para la

ejecucin forzosa de los actos administrativos, el artculo 96 LRJPAC
establece los siguientes:

Apremio sobre el patrimonio.

Ejecucin subsidiaria.

Multa coercitiva.

Compulsin sobre las personas.

Desahucio (no contemplado en la LRJPAC pero s en otras normas).

Si caben varios de ellos, la Administracin tendr que optar por el
menos restrictivo de la libertad. Si el medio de ejecucin forzosa
requiere la entrada en domicilio, ser necesario el consentimiento del
titular o autorizacin judicial.

20.

La multa coercitiva.

La multa coercitiva pretende vencer la resistencia en el cumplimiento de un

acto administrativo mediante multas sucesivas, sin carcter retributivo, sino
que persiguen forzar el cumplimiento de lo ordenado. Son compatibles con
las sanciones administrativas. Es obligacin nueva, diferente, requiere
cobertura con norma con rango de ley (STS de 26 de junio de 1998).
Los supuestos en que procede este medio de ejecucin forzosa son:
1)

Actos personalsimos en que no procede la compulsin o,

siendo posible, no se considere adecuada.

2)

Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra

persona (crtica: se podra acudir a la ejecucin
subsidiaria).

Se trata de un medio de ejecucin forzosa relativamente de moda

(Ley Espacios Naturales o de Disciplina e Intervencin en Entidades
de crdito). Al final tambin se remite al procedimiento de apremio.

21.

La ejecucin subsidiaria de los actos administrativos.

Este medio de ejecucin forzosa supone la realizacin del contenido

del acto por persona distinta del destinatario del mismo y por cuenta
de ste (art. 98 LRJPAC). Los requisitos necesarios para llevar a cabo
este medio de ejecucin forzosa son:
Se tiene que tratar de actos no personalsimos que puedan
realizarse por terceros (por ej., ejecucin de obras).
La Administracin puede realizar por s misma la ejecucin o
encargarla a tercero corriendo los gastos y los daos y perjuicios por
el obligado principal.
El importe de esos gastos se exigir conforme o segn el apremio
sobre el patrimonio.
Esas cantidades se pueden exigir como medida cautelar sin
perjuicio de la liquidacin definitiva. En definitiva, la ejecucin
subsidiaria se transforma en apremio sobre el patrimonio.

22. Qu diferencias hay entre la nulidad, la

anulabilidad y las irregularidades no invalidantes de
los actos administrativos?
En Derecho administrativo la nulidad de pleno derecho corresponde a
los vicios ms graves, los que afectan al orden pblico. La
anulabilidad, sin embargo, se corresponde con los vicios menos
graves y constituye la regla general en Derecho administrativo, a
diferencia de lo que ocurre en el Derecho privado, en que se entiende
que todo vicio afecta al orden pblico.

23.

Supuestos de nulidad de pleno derecho de los actos

administrativos recogidos en el artculo 62 LRJPAC.

La relacin de vicios de nulidad de pleno derecho se relacionan en el

artculo 62 LRJPAC. Se trata de las infracciones ms graves que prev
el sistema ya que suponen un atentado a los principios
fundamentales del sistema jurdico, por lo que slo pueden estar
reconocidos en normas con rango de ley:

A). Actos que lesionen los derechos y libertades

susceptibles de amparo constitucional (arts. 14 a 30; por
ej., actos administrativos que comporten un trato desigual o
discriminatorio; actos que impidan el ejercicio del derecho de
reunin o los que impongan servicios mnimos abusivos en caso
de huelga). No necesidad de lesin del contenido esencial.
B). Actos dictados por rgano manifiestamente
incompetente por razn de la materia o del territorio
(incompetencia clara y ntida).
C). Actos de contenido imposible: tradicionalmente,
imposibilidad fsica o material (nombramiento de funcionario
fallecido). A partir de la Sentencia del Tribunal Supremo de 27
de marzo de 2003, por contenido imposible se entiende, por
ejemplo la notificacin de un mismo acto por dos rganos
diferentes.
D). Actos constitutivos de infraccin penal o dictados
como consecuencia de sta. No slo delitos, tambin faltas.
No slo los que en s lo sean, sino los que hayan sido posibles
por ella (prevaricacin, cohecho); referencia a delitos de
funcionarios; su declaracin corresponde a juez penal. Por
ejemplo, resolucin por la que se impone una sancin en virtud
de pruebas documentales falsificadas.
E). Actos dictados con falta total y absoluta de
procedimiento. La regla general para los vicios de
procedimiento es la anulabilidad; sin embargo, los ms graves
determinan la nulidad. Omisin trmites esenciales (por ej.,
audiencia) o cambio de procedimiento (por ej., contratacin por
subasta y no concurso). Tambin se incluye en este apartado el
supuesto de actos dictados con infraccin de las reglas
esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos
colegiados (convocatoria, composicin del rgano, qurum de
asistencia y votacin).
F).
Actos
expresos
o
presuntos
contrarios
al
ordenamiento jurdico por los que se adquieren facultades o
derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para
su adquisicin. Qu se entiende por esenciales? Parece que
condiciones del sujeto u objeto sobre el que recaiga la actividad
(ttulo de licenciado para nombramiento como abogado del
Estado).
G). Cualquier otro que se establezca expresamente en una
disposicin de rango legal (por ej., arts. 9 de la Ley de Costas, o
51 Texto Refundido de Rgimen Local).

24.

La anulabilidad de los actos administrativos

La teora de la anulabilidad en Derecho administrativo est

configurada a favor del afectado por el vicio de que se trate, ya que si
l no lo impugna, el tiempo lo sanar. Cabe su convalidacin.
Se considera vicio de anulabilidad cualquier infraccin del
ordenamiento jurdico que no sean las del artculo 62 LRJPAC, incluida
la desviacin de poder.

Cualquier otro vicio o defecto de forma en que incurra un acto

administrativo slo determinar la anulabilidad si:
1). El acto carece de requisitos formales e indispensables para
alcanzar su fin.
2). Da lugar a indefensin de los interesados.
3). Se trata de una actuacin fuera de plazo slo si as lo impone la
naturaleza del trmino o del plazo.

25. Tcnicas jurdicas que se incluyen bajo el principio

general de conservacin de los actos
administrativos.

Los artculos 64 a 67 LRJPAC recogen una serie de tcnicas que tienen

como denominador comn el principio de conservacin de los actos
administrativos: convalidacin, incomunicacin de validez y
conversin.
a) Convalidacin (art. 67)
La Administracin Pblica puede convalidar los actos anulables
subsanando los vicios de que adolezcan conforme a las siguientes
reglas:
1)

2)

Si se trata de un vicio de incompetencia, que no determine

nulidad, el rgano superior jerrquico es el que tiene la
competencia para hacerlo.
Si el vicio consiste en una falta de autorizacin, se convalidar
al dictarlo el competente.

b). Incomunicacin de validez (arts. 64 y 66)

La nulidad o anulabilidad de un acto no lleva a la del resto del
procedimiento que sea independiente.

La nulidad de parte de un acto no lleva la del resto, salvo que sea

de tal importancia que sin ella no se hubiera dictado (por ej.,
declaracin de urgencia).
Los actos nulos o anulables que contengan los elementos
constitutivos de otro distinto producirn los efectos de ste (art. 66).
c).Conversin de actos viciados (art. 65)
Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contenga los elementos
constitutivos de otro distinto producirn los efectos de ste (por ej.,
nombramiento de funcionario titular que podra ser de interino).

TEMA 8.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1.

Concepto de procedimiento administrativo.

Es importante distinguir el procedimiento administrativo del proceso

judicial. El proceso comprende mayor complejidad, ya que el rgano
en el cual se desarrolla, ya que el juez es independiente e imparcial
de las partes del proceso. En el administrativo hay menor complejidad
ya que se desarrolla ante una autoridad que es juez y
parte.
Por lo tanto afirmamos que el procedimiento administrativo es anti
formal, donde se evitan aquellos trmites innecesarios y
repetitivos.
El procedimiento administrativo comn es por tanto un conjunto de
reglas generales en que se concreta la actuacin administrativa para
realizar un fin.
2.

Funciones del procedimiento administrativo.

Las funciones que cumple son:

-Se da un acierto en la decisin ya que se hace en base a un cauce
ordenado.
-Existe una garanta para los ciudadanos que puedan verse afectados
por la resolucin administrativa.
-Da una relacin de colaboracin entre los ciudadanos y la
Administracin y existe una mayor transparencia.

3.

Qu norma jurdica regula con carcter bsico el

procedimiento administrativo y cul es su contenido?

Es la LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico

de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn.
En ella se sientan unos principios ya consolidados, consecuencia
general que la CE establece para el funcionamiento de las
Administraciones (art.103 CE: principios de eficacia jerarqua,
descentralizacin, coordinacin, pleno sometimiento a la lay y al
Derecho). Sin embargo no son los nicos principios que recoge, ya
que acua algunos como el de congruencia, flexibilidad, oficialidad, el
de proteccin de confianza legtima el de responsabilidad de
Administraciones Pblicas. Tambin esta ley recoge Derechos de los
ciudadanos (art.35). En esta ley sin embargo no se actualizan las
relaciones que se dan hoy da por la globalizacin mundial, que
incorporan las nuevas tecnologas a la sociedad. Es por ello que se ha
creado una ley complementaria a esta, la denominada ley 11/2007 de
22 de junio de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios
pblicos.

4.

Abstencin y recusacin de los responsables en el

procedimiento

Cada procedimiento administrativo debe contar con un responsable,

que puede ser uno o varios rganos. La LRJPAC no da esto a un solo
funcionario porque lo afirma en un sentido plural en su art. 41.1``Los
titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de
las Administraciones Pblicas que tuviesen a su cargo la resolucin o
el despacho de los asuntos. Es necesario que se identifiquen los
responsables de este procedimiento, de la misma forma que los
responsables tienen que remover los obstculos que dificulten o
retrasen el ejercicio de los derechos de los interesados.
La imparcialidad de la Administracin lleva consigo la abstencin
prevista en el art.28.5 de esta misma ley, que son:
A).

Tener inters personal en el asunto.

B).

Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o

de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los
interesados, con los administradores de entidades o sociedades
interesadas y tambin con los asesores, representantes legales
o mandatarios que intervengan en el procedimiento

C.

Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las

personas mencionadas en el apartado anterior.

D).
Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el
procedimiento de que se trate.

E).

Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica

interesada directamente en el asunto.

En estos casos el afectado lo comunicara a su superior, que resolver

haciendo que deje de intervenir en el procedimiento. En caso de que
no abstenga se darn responsabilidades del funcionario o del superior
si esta implicacin no implica invalidez de actos. Si el interesado no
se abstiene algn interesado puede reclamar su recusacin que se
puede plantear en cualquier momento de la tramitacin. Se debe
hacer mediante escrito redactando la causa. Al da siguiente el
recusado manifestara si concurre o no la causa alegada. Si el
recusado lo niega, el superior deber resolver esto en tres das.

5.

Quines son los interesados en el procedimiento

administrativo?

Estos son los titulares de una serie de derechos que les reconoce el ordenamiento
jurdico.
Estos Derechos son:
-Derecho a conocer el estado de la tramitacin y obtener copias obtenidas en este.
-Derecho a obtener copia sellada de documentos que presenten a la Administracin
y aportndola junto con los originales y el derecho a la devolucin de estos.
-Derecho a formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del
procedimiento antes del trmite de audiencia
-Interponer recursos procedentes frente a actos que pongan fin al procedimiento o
actos de trmite cualificados.
En el art. 31.1 de la LRJPAC se definen las situaciones en las que se dan las
condiciones para ser interesado:
1). Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos
individuales o colectivos.
2). Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisin que en el mismo se adopte.
3). Aqullos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan resultar
afectados por la resolucin y se personen en el procedimiento en tanto no haya
recado resolucin definitiva.
Estos actuaran por s mismo o a travs de un representante que no es necesario que
sea jurista, ya que el procedimiento administrativo no es formal.

6. Los derechos de los interesados en el procedimiento

administrativo.
Son:
A).

El derecho a conocer en cualquier momento el estado de

tramitacin de los procedimientos en los que son parte y
obtener copias de los documentos contenidos en ellos. Si
bien pueden establecerse limites en materia de seguridad y
defensa del Estado, intimidad de las persones, etc

B).

El derecho a obtener copia sellada de los documentos que se

presenten a la Administracin, aportndola junto a los
originales, y el derecho a la devolucin de estos, salvo
cuando deban obrar en el procedimiento.

C).

Derecho a formular alegaciones y aportar documentos en

cualquier fase del procedimiento anterior al trmite de
audiencia, lo que adems es extensivo a proponer
actuaciones, pruebas, quejas..

D).

A interponer los recursos procedentes contra los actos que

pongan fin al procedimiento o los actos de tramite
cualificados, y a solicitar la revisin de los actos nulos de
pleno derecho(art. 102 LRJPAC).

7. La iniciacin de oficio del procedimiento

administrativo.
En los procedimientos iniciados de oficio es necesario el acuerdo del
rgano competente (art.69.1), siento esta decisin de carcter reglado o
discrecional, pero en todo caso, y es lo importante, no depende de la
peticin de la parte, incluso en los supuestos de denuncia, por la que se
comunica a la Administracin unos hechos que pueden ser constitutivos
de infraccin o no pero que, en ningn caso, sta vincula al rgano
competente para que se inicie el procedimiento. As pues, el acuerdo de
iniciacin puede ser acordado a iniciativa del rgano competente, como
consecuencia de una orden superior, a peticin razonada de otros
rganos o por denuncia.
El rgano, antes de iniciar el procedimiento, puede abrir un periodo de
informacin previa o reservada para decidir (art.69.2), bien entendido
que en el cmputo del palo para resolver ha de tenerse en cuenta la
fecha de acuerdo formal de iniciacin (art.42.3) y si se trata de
denuncia, igualmente, y no la fecha de presentacin de la denuncia,
pues se trata, como acabamos de ver de procedimientos de iniciacin de
oficio.

8. La iniciacin del procedimiento administrativo a

solicitud del interesado.
El acto inicial se realiza a travs de la solicitud del interesado, que
deber contener los requisitos del art.70.1, como son el nombre y los
apellidos del interesado, representante, hechos, razones y peticin,
lugar y fecha, forma del solicitante, rgano o unidad administrativa a la
que se dirige si bien en virtud del principio antiformalista, se admite la
ms amplia variedad de modalidades. En caso de que la solicitud
presente algunos defectos o falten documentos perceptivos, se podrn
subsanar (art.71) bien a iniciativa del solicitante o a requerimiento de la
Administracin, para quienes se les conceder un plazo de diez das ,
que puede ser ampliado a cinco das ms, excepto en los
procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva(art.73.2) y
cuando el requerimiento no sea atendido en palo por el solicitante,
habr de dictarse resolucin donde se le tendr por desistido de su
peticin. Por lo que respecta al lugar de presentacin es el art.38 LRJPAC
el que establece los registros en los cuales pueden presentarse los
documentos.

9. La prueba y los informes en el procedimiento

administrativo.
La prueba y los informes son etapas de la fase central del
procedimiento:
La fase de instruccin del procedimiento. La prueba en virtud de la
cual los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento
podrn acreditarse por cualesquiera medios de prueba admitidos en
Derecho (art.80), eso es, los establecidos en los artculos 299 y
siguientes de la Ley 1/2000, de 7 de enero de Enjuiciamiento Civil,
como con documental, testifical, pericial, etc si bien, por su
especial importancia en el procedimiento, hemos de significar que las
actas y documentos pblicos, realizados por funcionarios a los que se
les reconoce la condicin de autoridad, goa de una presuncin de
veracidad (art.137.3), iris tantum, por lo que pueden ser
desvirtuados por prueba en contrario. En todo caso, corresponde la
valoracin de las pruebas a los responsables de la instruccin y
resolucin del procedimiento.
Informes. Se solicitarn aquellos informes que sean perceptivos
por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para
resolver (art.82)estos pueden ser: preceptivos o facultativos,
vinculantes o no y salvo disposicin expresa, sern facultativos y
no vinculantes (art.83.1), siendo obligado motivarlos cuando el
acto definitivo se aparta del dictamen de rganos consultivos
(art54.1.c), como sucede con los dictmenes del Consejo de
Estado o del Consejo Consultivo de Andaluca.

10.La participacin de los interesados en el procedimiento

administrativo: trmite de audiencia e informacin pblica.

Participacin de los interesados, que como ya sabemos les permite que, en cualquier
fase del procedimiento anterior al trmite de audiencia, pueden
aducir alegaciones (art. 79.1); ahora en esta fase, una vez que ha
finalizado la instruccin, se produce el trmite de audiencia (art. 84),
lo que se denomina vista del expediente, siendo un trmite
esencial, hasta el punto que, segn numerosa jurisprudencia, cuando
conlleva indefensin material puede provocar la anulabilidad del acto
definitivo o en ocasiones la nulidad de pleno derecho (SSTS de 12 de
enero y 12 de marzo de 1998; 3 y 12 de diciembre de 2001; 16 de
enero 2002; 14 de diciembre de 2006). Ahora bien, para que se
produzcan estas situaciones tiene que haber indefensin material o
efectiva.
Es importante tener en cuenta que de este trmite se puede
prescindir cuando no se tengan en cuenta en la resolucin otros
hechos, alegaciones y pruebas que las aducidas por los interesados
(art. 84.4).

11.
La resolucin expresa y la terminacin
convencional del procedimiento administrativo.
Iniciado un procedimiento, la Administracin tiene la obligacin de
resolverlo, siendo lo normal que se finalice a travs de una
resolucin expresa que puede ser una decisin unilateral o
sustituirse por un acuerdo, pacto o convenio. Tambin puede
finalizar anticipadamente por renuncia o desistimiento, caducidad
o causa sobrevenida que impida materialmente su continuacin.
Resolucin expresa, por la que se decidirn todas las cuestiones
que se hayan planteado por los interesados en sus solicitudes y las
que se hayan suscitado a lo largo del procedimiento. Adems, en
los procedimientos iniciados a instancia de parte, la resolucin
ser congruente con las peticiones formuladas, sin que en ningn
caso pueda agravarse la situacin (prohibicin de la reformatio in
peius).
La resolucin contendr la decisin, que ser motivada en los casos
establecidos en el artculo 54, y expresar adems lo que se
denomina pie de recurso, donde se deber constar los recursos que
contra la misma procedan, rgano administrativo o judicial ante el
que hubiera de presentarse y plazo para interponerlo (art. 89.3).

12.
Renuncia, desistimiento y caducidad en el
procedimiento administrativo.
Resolucin expresa, por la que se decidirn todas las cuestiones
que se hayan planteado por los interesados en sus solicitudes y las
que se hayan suscitado a lo largo del procedimiento. Adems, en los
procedimientos iniciados a instancia de parte, la resolucin ser
congruente con las peticiones formuladas, sin que en ningn caso
pueda agravarse la situacin (prohibicin de la reformatio in peius).
La resolucin contendr la decisin, que ser motivada en los
casos establecidos en el artculo 54, y expresar adems lo que se
denomina pie de recurso, donde se deber constar los recursos
que contra la misma procedan, rgano administrativo o judicial ante
el que hubiera de presentarse y plazo para interponerlo (art. 89.3).
Desistimiento y renuncia, que son dos figuras muy parecidas; la
diferencia fundamental es que el desistimiento se predica de
acciones, en este caso, la accin de inicio del procedimiento de la
que luego se desiste; mientras que la renuncia es de derechos
sustantivos, donde se declara la prdida voluntaria cuyo
reconocimiento o ejercicio se pretenda a travs del procedimiento.
Segn el artculo 90.1, la primera es libre, y la segunda est
condicionada a que no est prohibida por el ordenamiento, como son
los derechos fundamentales irrenunciables.
La caducidad o decaimiento de la validez del procedimiento
opera de distinta forma, segn sea la naturaleza del procedimiento,
es decir, iniciado a instancia del interesado y en los iniciados de
oficio. En los primeros (art. 92), si se produce la paralizacin de los
trmites del procedimiento, por causa imputable al interesado, la
Administracin le advertir que transcurridos tres meses desde que
se haya iniciado u otros plazos si estamos en procedimientos
especiales, caducar, y para que el procedimiento se considere
caducado ser necesaria una declaracin del rgano competente,
que se deber notificar para que ste, si la entiende disconforme a
Derecho, pueda interponer los recursos.

13.
Los derechos de los ciudadanos ante la
Administracin electrnica.
Estn regulados en el artculo 6, donde a ttulo de principio podemos
significar lo que puede ser considerado como la aportacin ms
considerable de LAE; es decir el reconocimiento a los ciudadanos del
derecho a relacionarse con las Administraciones Pblicas utilizando
medios electrnicos. Para el ejercicio de los derechos previsto en el
artculo 35 LRJPAC, adems se reconocen los siguientes derechos:

a).

A elegir, entre aquellos que en cada momento se encuentren

disponibles, el canal a travs del cual relacionarse con medios
electrnicos con las Administraciones.

b).

A no aportar los datos y documentos que obren en poder de

las Administraciones Pblicas, las cuales utilizarn medios
electrnicos para recabar dicha informacin, si bien en el caso
de datos de carcter personal se estar al consentimiento de
los interesados en los trminos de la Ley 15/1999, de
Proteccin de Datos de Carcter Personal.

c).

A la igualdad en el acceso electrnico.

d).

A conocer por medios electrnicos el estado de tramitacin de

los procedimientos en los que sean interesados.

e).

Obtener copias electrnicas de los documentos electrnicos

que formen parte de procedimientos en los que tengan la
condicin de interesado.

f).

A la conservacin en formato electrnico por las

Administraciones de los documentos electrnicos que formen
parte de un expediente.

g).

A obtener los medios de identificacin electrnica necesarios,

como pueden ser los sistemas de firma electrnica del DNI.

h).

A la utilizacin de otros sistemas de firma electrnica admitidos

por las Administraciones.

i).

A la garanta de la seguridad y confidencialidad de los datos

que figuren en los ficheros.

j).

A la calidad de los servicios pblicos.

k).

A elegir las aplicaciones o sistemas para relacionarse con

las Administraciones, siempre y cuando se utilicen estndares
abiertos o de uso general.

14.
Qu es el archivo electrnico de documentos y el
expediente electrnico?
Si bien antes de proceder al examen de las reglas principales del
procedimiento, es necesario detenernos ante dos conceptos: el
primero, el de Archivo electrnico de documentos (art. 31), donde
constan los documentos electrnicos que contengan actos
administrativos que afecten a derechos o intereses de los
particulares, debiendo los medios o soportes en los que se
almacenen documentos contar con las medidas de seguridad que
garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad,
proteccin y conservacin de los documentos almacenados; y el

segundo, el expediente electrnico como conjunto de documentos

electrnicos correspondientes a un procedimiento administrativo,
realizndose su foliado mediante un ndice electrnico, firmado por
la Administracin u rgano actuante.

15. Las comunicaciones y notificaciones electrnicas.

En el procedimiento administrativo electrnico de lo que se trata
es de hacer desaparecer el papel de la gestin administrativa y
canalizarla por entero mediante soportes electrnicos, a los que
habr que darles el marco jurdico adecuado, pues el
procedimiento administrativo comn (art. 149.1.18.' CE) no es
una proclamacin puramente retrica ni un mero ttulo
competencial del Estado, sino una norma bsica.

16.

Por lo que respecta a los registros telemticos

Se encuentran regulados en los artculos 24 a 26 LAE, donde se

dispone que las Administraciones crearn registros electrnicos para la
recepcin y remisin de solicitudes, escritos y comunicaciones, que se
transmitirn por medios telemticos, cuyos asientos debern de incluir
los mismos datos que los registros usuales, debiendo emitir
automticamente un recibo consistente en una copia autenticada del
escrito, incluyendo la fecha y la hora de presentacin y el nmero de
entrada de registro.
Estos registros permitirn la presentacin de documentos todos los
das del ao durante las veinticuatro horas; si bien, a efectos del cmputo
de plazos fijados en das hbiles o naturales, por lo que se refiere al
cumplimiento de plazos por los interesados, la presentacin en un da
inhbil se entender realizada en la primera hora del primer da hbil
siguiente, salvo que una norma permita expresamente la recepcin en da
inhbil.
Las comunicaciones y notificaciones electrnicas tienen su acomodo
legal en los artculos 27 y 28. As, los ciudadanos podrn elegir en todo
momento la manera de comunicarse con las Administraciones Pblicas,
sean o no por medios electrnicos, y es una decisin que puede realizarse
en cualquier momento, lo que no le vincula pro futuro, y podr cambiar el
medio de comunicarse.
Ahora bien, la LAE prev dos tipos de excepciones a la libre eleccin
de medio de comunicacin: una para impedir que se acuda a medios
electrnicos, en cuyo caso queda reservada a normas con rango de ley
estatales o autonmicas; y otra, en sentido contrario, cuando se obliga a los
ciudadanos a utilizar solamente los medios electrnicos, para lo que ser
necesario que una norma reglamentaria establezca esta obligatoriedad, si
bien esta imposicin queda limitada a personas jurdicas o colectivos de
personas que por sus cualidades tengan garantizado el acceso de medio
tecnolgicos.

Por lo que respecta a las notificaciones, el artculo 28: no admite duda

se requerir que el interesado haya sealado dicho medio como preferente
o haya consentido su utilizacin, sin perjuicio de lo expuesto anteriormente
en el artculo 27.6.
No obstante, el medio electrnico utilizado presenta un rgimen
jurdico especial, que en sntesis es el siguiente:
La eleccin del modo de practicar la notificacin no corresponde en
exclusiva a la Administracin, sino que el interesado ha de aceptar ser
notificado a travs de medios electrnicos (art. 59.1 LRJPAC).
El momento en que se entiende practicada la notificacin (especialidad
frente al art. 59.1 LRJPAC), es decir diferencia entre la recepcin y el acceso
al contenido.
La eliminacin de un segundo intento de notificacin (especialidad frente
al art. 59.2 LRJPAC).
La previsin de un rechazo implcito de la notificacin por no acceder en
das naturales a su contenido (especialidad ante el art. 59.4 LRJPAC).

TEMA 9.
LAS FORMAS DE ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

1. Formas de actividad administrativa

La clasificacin tradicionalmente aceptada sobre las formas de actuacin de
la Administracin fue introducida por primera vez, en la doctrina espaola, a
mediados del siglo xx por JORDANA DE POZAS, quien propuso la divisin de
los modos de la actividad administrativa en tres categoras: polica, servicio
pblico y fomento. La polica englobara todas las actuaciones o decisiones
administrativas que implicaran limitaciones o restricciones de los derechos;
el servicio pblico agrupara todas las prestaciones que la Administracin
organiza directa o indirectamente, para ofrecerlas a los ciudadanos y
mejorar, por tanto, sus condiciones de vida y derechos. Y, por ltimo, la
actividad de fomento, que incluira todos los instrumentos y tcnicas de que
se vale la Administracin para estimular la de los propios ciudadanos o
facilitar el cumplimiento de sus deberes.
Sin embargo, en la actualidad, cabe admitir que estas formas de entender la
actividad administrativa, histricamente aceptadas, se encuentran
ampliamente superadas. La posicin del Estado, en relacin con la sociedad,
ha sufrido una notoria transformacin desde finales del siglo XX y
comienzos del siglo XXI, lo que ha provocado cierta dificultad a la hora de
pretender encajar las actuales tcnicas de actuacin administrativa en la
triple categora diseada por JORDANA DE POZAS. El progresivo
fruncimiento del Estado para dar paso a un exponencial avance de la

sociedad, las instituciones privadas y las empresas ha planteado la

necesidad de ubicar la accin del Estado conforme a categoras diferentes
que se correspondan con esta nueva realidad.
El Estado regulador y garante es considerado la mejor expresin del nuevo
orden de relaciones entre el Estado y la sociedad. Alrededor de la idea de
regulacin es necesario volver a posicionar las potestades de conformacin
de las actividades pblicas que tienen relacin con ellas, y que se reserva a
las Administraciones Pblicas. La funcin de regulacin adquiere gran
relevancia, llegando a ser considerada no como el poder de dictar normas,
sino de utilizar todos los instrumentos, normativos y ejecutivos, precisos
para orientar el funcionamiento de los mercados hacia la competencia
(Muoz MACHADO).
El Estado regulador no ha venido a sustituir por completo al Estado gestor.
Tampoco las tcnicas e instrumentos de actuacin de que se han valido las
Administraciones Pblicas, para intervenir en los derechos y satisfacer los
intereses generales, se han diluido. El nuevo posicionamiento del Estado
regulador, dejando que muchas actividades de inters general, antes de su
exclusiva responsabilidad, sean desarrolladas por organismos de carcter
privado, ha venido a regenerar las tcnicas de actuacin tradicionalmente
aceptadas.

2. Principios que rigen la actividad de las administraciones

Pblicas
A).

Principio de legalidad

El sometimiento de la actividad desarrollada por la Administracin

resulta in-cuestionable teniendo en cuenta la regulacin contenida en
el artculo 103 CE, conforme al cual la Administracin debe actuar con
pleno sometimiento a la ley y al Derecho. Esta exigencia queda
avalada adems por la propia LRJPAC cuando, en su artculo 93, se
determina que no cabe admitir una actividad material lcita de la
Administracin sin un acto previo, como tampoco hay una actividad
lcita sin una norma previa, legal o reglamentaria a la que, implcita o
explcitamente, el acto o la actividad de la Administracin pueda ser
reconducida. En consecuencia, toda la actividad administrativa
deber estar sometida a la ley y la aplicacin de sta no puede ser,
en modo alguno, discriminatoria.
B).

Principio de igualdad

El artculo 14 CE proporciona al principio de igualdad no solamente

rango constitucional, sino tambin la condicin de derecho
fundamental. La igualdad despliega en relacin con la actividad
administrativa una virtualidad especfica (PA-REJO ALFONSO) cuando
la legalidad a aplicar utiliza clusulas generales y conceptos jurdicos
indeterminados que conceden a la Administracin un margen de
apreciacin ms o menos importante, o configura las competencias
de sta de forma discrecional. Puede y debe hablarse entonces, no
tanto y sin ms, de igualdad ante la ley, como hace el artculo 2 del
Decreto de 17 de junio de 1955, Reglamento de Servicios de las
Corporaciones Locales (RSCL en adelante), sino ms bien de igualdad
de trato. En este sentido, la igualdad se aproxima al principio de
confianza legtima (la generada por la propia Administracin en el
curso de su actividad en un mismo sentido) y de buena fe en las
relaciones jurdico administrativas, que no constituye ms que una
especfica modulacin del correspondiente principio del Derecho
comn.
C).

Principio de proporcionalidad

La proporcionalidad entre la actividad administrativa y el fin pblico

pretendido supone que los medios empleados se correspondan con
los resultados. Esta adecuacin se da cuando la medida de
intervencin administrativa adoptada comprende slo lo que es
necesario para esa satisfaccin con la finalidad aadida, como precisa
el artculo 6 RSCL, de seleccionar, entre varias posibles, aquella que
resulte menos restrictiva para la libertad individual.

3. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ARBITRAL

La actividad arbitral es definida como aquella que desarrolla la
Administracin cuando decide controversias o conflictos entre los
ciudadanos o derechos privados o administrativos (PARADA VZQUEZ).
Se produce cuando, con carcter voluntario u obligatorio, las partes se
someten a los rganos de la Administracin para la resolucin de la
controversia. La Administracin puede estar investida por la ley de la
potestad de resolver conflictos entre terceros, entre los administrados
sobre derechos privados, o administrativos bajo el control de la
Jurisdiccin Contencioso Administrativa y esta actividad arbitral no tiene
su razn de ser en el inters pblico ni en un beneficio directo de la
Administracin como sujeto, sino en la equidad con que debe resolver

entre los sujetos enfrentados, asumiendo con ello una actitud de rigurosa
neutralidad, idntica a la que han de adoptar los rganos judiciales en
los procesos civiles.
Esta actividad administrativa, carente de regulacin constitucional,
posee dos manifestaciones. Una es el arbitraje voluntario (as en materia
de consumo, transportes, deporte, etc.), en el que la Administracin
cumple con la funcin de un rbitro privado al que se someten
voluntariamente las partes en conflicto. En estos casos, lo ms singular
del acto arbitral de la Administracin es que aparece desprovisto de dos
caractersticas esenciales de los actos administrativos: la ejecutoriedad
por la propia Administracin y la recurribilidad ante la Jurisdiccin
Contencioso Administrativa; la Administracin dicta un laudo arbitral,
susceptible, en su caso, de ser recurrido ante la Jurisdiccin Civil. Y la
otra, es el arbitraje obligatorio, lo que plante a la doctrina la cuestin de
si la Administracin poda resolver conflictos entre partes, siendo sta en
trminos constitucionales, una funcin exclusiva de los Tribunales.
4.

CONCEPTO DE POLICIA O DE LIMITACIN. CONCEPTO Y

ORIGEN
CONCEPTO
La actividad de polica puede ser definida como aquella forma de
intervencin mediante la cual la Administracin restringe la libertad o
derechos de los particulares, pero sin sustituir con su actuacin la
actividad de stos. Esta modalidad de actuacin administrativa
supone una incidencia negativa en la esfera jurdica de los
ciudadanos, que encuentra su justificacin en la necesidad de llegar a
articular o coordinar aquellas situaciones de la actividad privada, bien
con el inters general o pblico, bien incluso con los derechos o
intereses legtimos de otros ciudadanos o administrados. La
intervencin
administrativa
presupone
necesariamente,
en
consecuencia, la existencia de posiciones activas privadas (de
libertad o patrimoniales) y no tiene por objeto su sacrificio, sino tan
slo su restriccin.
Esta forma de intervencin administrativa es, en definitiva, de
regulacin u ordenacin concretas de la actividad privada, en el
sentido de que asegura que sta se produce conforme con el inters
general o, en todo caso, sin lesionar ilegtimamente otros derechos o
intereses privados. La Administracin Pblica ejercer esta actividad
de manera unilateral e imperativa siempre en rgimen de Derecho
administrativo. Esto significa que, en razn del principio de legalidad,
tiene como requisito necesario la atribucin por ley de la
correspondiente potestad.

ORIGEN
El origen de esta actividad se sita hacia comienzos del siglo XV en el
que la polica es considerada como actividad referida a la prosperidad

y seguridad pblica (GARRIDO FALLA). Concretamente, unas

Ordenanzas reales francesas de 1415 hacen referencia a
disposiciones pour garder le bien public... en trs bonne police. Con
posterioridad, el trmino pasara a Alemania con un sentido amplio
para designar la actividad estatal, donde aparece siempre vinculada
dicha nocin al orden y la seguridad pblica. En concreto, Muoz
MACHADO seala que tal rgimen de polica tiene un origen
perfectamente determinado en el pargrafo 10.11, 17, del Allgemeine
Landrecht fr die Preussischen Staaten de 1794. Esta norma absoluta
llen, en este punto, todo el siglo XIX, y sobre sus principios elabor,
ya al final del mismo, Orro MAYER su influyente construccin sobre la
funcin administrativa de polica y la complementaria teora de las
rdenes. Sin embargo, la vinculacin sealada se ira desvaneciendo
a lo largo del siglo XX, ya que instituciones y tcnicas construidas
alrededor de dicha nocin empezaran a aplicarse por la
Administracin a mbitos distintos tambin considerados de inters
general, muy especialmente la actividad econmica, lo cual iba a
plantear la necesidad de dimensionar la tradicional configuracin de
esta forma de actuacin articulada en torno a la idea de orden pblico
para dar paso a una pluralidad de policas especiales que
progresivamente iban a actuar con objetivos diferentes de carcter
econmico o social (Muoz MACHADO).

5. Clases de medida de polica

Las modalidades de intervencin administrativas ms destacadas
son: la reglamentacin; la autorizacin; las comunicaciones previas y
declaraciones responsables, y las rdenes, mandatos y
prohibiciones.
a) La reglamentacin
La regulacin normativa de carcter administrativo supone que la
Administracin queda habilitada para realizar por va complementaria
la concrecin de las limitaciones previstas en la ley. Esta concrecin
deber realizarse necesariamente cuando la ley se limite a verificar
una atribucin genrica de competencias dentro de determinados
lmites. La reglamentacin puede ser tambin considerada como
tcnica de intervencin. En este sentido, merece ser tenida en cuenta
la enumeracin contenida en el artculo 84 de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, Reguladora de las Bases de Rgimen Local (LRBRL en adelante)
donde se establece que las Entidades Locales podrn intervenir la
actividad de los ciudadanos a travs de medios como el dictado de
ordenanzas y bandos; el sometimiento a previa licencia y otros actos
de control preventivo; el sometimiento a comunicacin previa o
declaracin responsable; el sometimiento a control posterior al inicio
de la actividad y las rdenes constitutivas de mandato para la
ejecucin de un acto y la prohibicin del mismo.

b) La autorizacin
La autorizacin es considerada como un acto de control reglado que
determina si se cumplen las exigencias legales o reglamentarias
previstas en la norma. En funcin del control a realizar y del objeto de
este mismo. A diferencia de lo que ocurre con la concesin, la
autorizacin no confiere ningn derecho ex novo al administrado, sino
que se limita a remover los obstculos para el ejercicio de alguno de
los que ya estaban dentro de su patrimonio jurdico. Las
autorizaciones pueden ser: personales o reales, y, en su caso, mixtas
segn que para el otorga miento o la denegacin de la autorizacin
deban jugar las caractersticas subjetivas del peticionario
(autorizaciones personales; ejemplo: el permiso de circulacin), las
objetivas del acto o actividad a ejecutar (autorizaciones reales;
ejemplo: la licencia de importacin o exportacin) o ambas en
especfica y diversa combinacin (autorizaciones mixtas; ejemplo: las
licencias de taxis).
c) Las declaraciones responsables y comunicaciones previas
La declaracin responsable aparece definida en el artculo 71.bis.1
LRJPAC al sealar que se entender por declaracin responsable el
documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su
responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la
normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o
facultad, o para su ejercicio, que dispone de la documentacin que as
lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento
durante el perodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o
ejercicio. De igual modo, en el apartado 2 del mencionado artculo,
la Ley considera a la comunicacin previa como aquel documento
mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la
Administracin Pblica competente sus datos identificativos y dems
requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una
actividad, de acuerdo con lo establecido en el artculo 70.1.
d) Las rdenes, mandatos y prohibiciones
En el ejercicio de esta actividad de polica, la Administracin puede
actuar a travs de mandatos positivos y prohibiciones. El mandato
positivo supone el requerimiento a un particular para que cumpla con
una obligacin previamente establecida por va general o soporte una
actuacin administrativa en la esfera de su libertad personal o
patrimonial. Estos mandatos suelen ir acompaados de una amenaza
de sancin. Pero la orden concreta de polica puede adoptar con ms
frecuencia la forma de prohibicin, lo cual resulta comprensible dada
la existencia de una reglamentacin previa de tipo limitativo que al
establecer prohibiciones absolutas y relativas va a plantear la
necesidad de actualizarlas al supuesto concreto al que puedan
resultar aplicables. En consecuencia, cabe admitir que la imposicin
de deberes o prohibiciones puede tener lugar, bien directamente a

travs de regulaciones de carcter administrativo, bien mediante

actos concretos de la Administracin.

6. Seale las similitudes y diferencias entre una comunicacin

previa y una declaracin responsable.
La declaracin responsable aparece definida en el artculo 71.bis.1
LRJPAC al sealar que se entender por declaracin responsable el
documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su
responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la
normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o
facultad, o para su ejercicio, que dispone de la documentacin que as
lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento
durante el perodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o
ejercicio
De igual modo, en el apartado 2 del mencionado artculo, la Ley
considera a la comunicacin previa como aquel documento
mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la
Administracin Pblica competente sus datos identificativos y dems
requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una
actividad, de acuerdo con lo establecido en el artculo 70.1.
7. Autorizacin como medida de polica
La autorizacin es considerada como un acto de control reglado que
determina si se cumplen las exigencias legales o reglamentarias
previstas en la norma. En funcin del control a realizar y del objeto de
este mismo. A diferencia de lo que ocurre con la concesin, la
autorizacin no confiere ningn derecho ex novo al administrado, sino
que se limita a remover los obstculos para el ejercicio de alguno de
los que ya estaban dentro de su patrimonio jurdico. Las
autorizaciones pueden ser: personales o reales, y, en su caso, mixtas
segn que para el otorga miento o la denegacin de la autorizacin
deban jugar las caractersticas subjetivas del peticionario
(autorizaciones personales; ejemplo: el permiso de circulacin), las
objetivas del acto o actividad a ejecutar (autorizaciones reales;
ejemplo: la licencia de importacin o exportacin) o ambas en
especfica y diversa combinacin (autorizaciones mixtas; ejemplo: las
licencias de taxis).

8. La directiva de servicios y el rgimen jurdico de las

autorizaciones

El rgimen jurdico de las autorizaciones se ha visto modificado tras la

regulacin que la Directiva 2006/123/CE, referida a los servicios en el
mercado interior (Directiva de servicios en adelante), lleva a cabo en
relacin con las intervenciones administrativas previas o regmenes
de autorizacin en cualquiera de sus variantes. El pargrafo 39 del
prembulo de la Directiva indica expresamente que el concepto de
rgimen de autorizacin debe abarcar, entre otros, los
procedimientos administrativos mediante los cuales se conceden
autorizaciones, licencias, homologaciones o concesiones, pero
tambin la obligacin, para poder ejercer una actividad, de estar
inscrito en un colegio profesional o en un registro, en una lista oficial
o en una base de datos, de estar concertado como un organismo o
de obtener un carn profesional. La concesin de una autorizacin
puede ser resultado no slo de una decisin formal, sino tambin de
una decisin implcita derivada, por ejemplo, del silencio
administrativo de la autoridad competente o derecho de que el
interesado deba esperar el acuse de recibo de una declaracin para
iniciar la actividad en cuestin o para ejercerla legalmente.
El cambio de rgimen de las autorizaciones administrativas
presupone su eliminacin como modo normal de intervencin, que va
a quedar condicionada, en trminos muy estrictos, a los supuestos
que aparecen regulados en su artculo 9, cuyo apartado 1 seala:
Los Estados miembros slo podrn supeditar el acceso a una
actividad de servicios y su ejercicio a un rgimen de autorizacin
cuando se renan las siguientes condiciones:
a) el rgimen de autorizacin no es discriminatorio para el prestador
de que se trata; b) la necesidad de un rgimen de autorizacin est
justificada por una razn imperiosa de inters general;
c) el objetivo perseguido no se puede conseguir mediante una
medida menos restrictiva, en concreto porque un control a posteriori
se producira demasiado tarde para ser realmente eficaz.
9.

Actividad de fomento. Concepto y evolucin

La actividad de fomento puede ser definida como aquella modalidad
de intervencin administrativa que consiste en dirigir la accin de los
particulares hacia fines de inters general, mediante el otorgamiento
de incentivos diversos. La actividad administrativa tiende aqu a la
satisfaccin de una necesidad pblica, a alcanzar un fin de utilidad
general; pero sin merma alguna de la libertad de los administrados
que, estimulados por la Administracin, cooperan voluntariamente en
la satisfaccin de la necesidad pblica. La tcnica de fomento es una
construccin tradicional y tpicamente espaola que se remonta a la
Edad Media, si bien el verdadero auge de esta modalidad de
intervencin administrativa se produce durante el siglo IX, dando
lugar en 1832 a la creacin del Ministerio de Fomento y a que su
primer titular, don Francisco Javier de Burgos, dictara el 30 de
noviembre de 1833 su famosa Instruccin dirigida a los subdelegados
de Fomento que se situaban al frente de las provincias que haban
resultado de la nueva divisin territorial promovida por el propio De
Burgos. A partir de ese momento, la aceptacin de las tcnicas de
fomento va a suponer una constante en la legislacin de nuestro pas

que, a da de hoy, han experimentado un notable incremento que sin

limitar su objeto a las tradicionales prestaciones o auxilios
econmicos se da paso a acciones de fomento de signo distinto. Los
premios, medallas o galardones son tcnicas indirectas de fomento, si
bien las ayudas econmicas o las subvenciones continan siendo la
principal y ms caracterstica de las actividades de fomento que
realizan las Administraciones Pblicas. La CE contiene dentro de los
principios rectores de la poltica social y econmica diferentes
preceptos referidos a la actividad de fomento; as, en el artculo 43.3
se seala que los poderes pblicos fomentarn la educacin
sanitaria, la educacin fsica y el deporte, las organizaciones de
consumidores (art. 51.2), las sociedades cooperativas (art. 129.2).
La actividad de fomento es tambin ttulo competencial especfico
tanto del Estado: el fomento y la coordinacin general de la
investigacin cientfica y tcnica (art. 149.1.15. 8) como de las
Comunidades Autnomas: el fomento del desarrollo econmico de la
Comunidad (art. 148.1.13.8). Tambin merece ser mencionado el
artculo 9.2, donde se insta a los poderes pblicos a promover las
condiciones para que la libertad y la igualdad de los individuos sean
reales y efectivas, generando con este propsito la facultad para
poder otorgar ayudas y subvenciones que contribuyan a lograr esa
igualdad. El desarrollo exponencial de esta actividad ha merecido que
el legislador proporcione un marco general de regulacin de las
subvenciones que es el que otorga, en la actualidad, la Ley 38/2003,
de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS en adelante),
muchos de cuyos preceptos tienen carcter bsico, como tambin su
desarrollo ejecutivo, contenido en el Real Decreto 887/2006, de 21 de
julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de
Subvenciones (RGS en adelante). Debe destacarse que esta Ley se
produce cuando la regulacin y control de las subvenciones se haba
reconocido ya como competencia de las Comunidades Autnomas, lo
que haba provocado que, antes o despus de la Ley de 2003, se
originara la existencia de una normativa autonmica basada tambin
en sus mismos principios.
10.

Medidas de fomento
Las medidas de fomento pueden clasificarse atendiendo a diversos
criterios. As, segn la ventaja que puedan otorgar a los particulares
cabe distinguir entre medidas honorficas, como las condecoraciones
militares o civiles, el otorgamiento de ttulos nobiliarios, los ttulos y
calificaciones acadmicas; econmicas: primas, subvenciones,
desgravaciones fiscales, etc.; y jurdicas: carcter de beneficiarios de
la expropiacin forzosa, otorgamiento de concesiones a los
descubridores de minas, etc.

11.

Concepto y caracteres de la subvencion

CONCEPTO
El concepto de subvencin aparece diseado en el artculo 2 de la Ley
General de Subvenciones, donde se seala que subvencin es toda

disposicin dineraria realizada por cualquiera de los sujetos

contemplados en el artculo 3 de esta Ley a favor de personas
pblicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) que la
entrega se realice sin contraprestacin directa de los beneficiarios; b)
que la entrega est sujeta al cumplimiento de un determinado
objetivo, la ejecucin de un proyecto, la realizacin de una actividad,
la adopcin de un comportamiento singular, ya realizados o por
desarrollar, o la concurrencia de una situacin, debiendo el
beneficiario cumplir las obligaciones materiales o formales que se
hubieren establecido; c) que el proyecto, la accin, conducta o
situacin financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de
utilidad pblica o inters social o de promocin de una finalidad
pblica.

CARACTERES

Carcter reglado
El otorgamiento de las subvenciones presupone la existencia de un
acto reglado no enteramente discrecional que responde a una
relacin jurdico administrativa, siendo la litigiosidad que pudiera
derivarse competencia de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa.
La propia LOS ha asumido esta previsin cuando al regular los
procedimientos de concesin de las subvenciones seala, en su
artculo 22, que los mismos se realizarn de acuerdo con los criterios
de valoracin previamente fijados en las bases reguladoras y en la
convocatoria, y su adjudicacin se someter al lmite fijado en la
convocatoria dentro del crdito disponible. En consecuencia, no debe
olvidarse que cuando la subvencin se ha creado con determinadas
caractersticas y lmites de carcter presupuestario, se ha de estar a
esa regulacin y a su cumplimiento, de acuerdo con los principios de
legalidad, de seguridad y de ordenacin econmica.

Carcter gratuito
La LGS, al regular las subvenciones, se refiere, en su artculo 2, a toda
disposicin dineraria cuya entrega se lleve a cabo sin
contraprestacin directa de los beneficiarios, aunque stos debern
asumir la realizacin de la actividad subvencionada.

Carcter finalista
Este carcter se deduce tambin de la propia regulacin del
mencionado artculo 2 de la LGS, donde se establece que la
subvencin debe concederse para fomento de una actividad de
utilidad pblica o inters social o de promocin de una finalidad
pblica.

Carcter de subsidio
Aparece contemplado en la regulacin normativa que lleva a cabo la
Ley General Presupuestaria en su artculo 19, donde se seala que el
importe de la subvencin, en ningn caso, podr ser de tal cuanta
que, aisladamente o en concurrencia con subvenciones o ayudas de
otras Administraciones Pblicas, o de otros Entes pblicos o privados,
nacionales o internacionales, supere el coste de la actividad
subvencionada. En consecuencia, la cuanta de las subvenciones no
podr sobrepasar un porcentaje, por lo general, el 50 por 100, a veces
el 75 por 100 del coste total de la actividad subvencionada.

Carcter unilateral
Al que se ha hecho referencia con anterioridad al sealar que la
relacin jurdico subvencional no es una relacin contractual sino una
relacin jurdica unilateral que surge de un acto administrativo
necesitado de aceptacin.
La determinacin de los principios generales por los que se rigen las
subvenciones aparece regulada en el artculo 8 LGS. El primero de
ellos hace referencia a la predeterminacin de las subvenciones, que
deber llevarse a cabo conforme a un plan estratgico de
subvenciones en el que se hagan constar los objetivos y efectos que
se pretendan conseguir, el plazo para su consecucin, as como los
costes y las fuentes de financiacin (art. 8.1). Cuando los proyectos
de subvenciones afecten al contenido de los artculos 87 a 89 del
Tratado CE, en la actualidad (arts. 107 a 109 TFUE) debern ser
comunicados a la Comisin Europea (art. 9.1 LGS).

12.

PROCEDIMIENTO PARA LA CONCESIN DE LAS

SUBVENCIONES

De acuerdo con lo establecido en los artculos 22 a 27 LGS y 58 y 59

RGS, el procedimiento para el otorgamiento de las subvenciones se
somete a un rgimen de concurrencia competitiva que se inicia siempre
de oficio con la convocatoria y tiene por objeto establecer, mediante la
comparacin de las solicitudes presentadas, una prelacin entre las
mismas de acuerdo con los criterios de valoracin previamente fijados en
las bases reguladoras y en la convocatoria, siendo posible iniciar el
procedimiento con una fase de pre evaluacin en la que se verificar el
cumplimiento de las condiciones impuestas para adquirir la condicin de
beneficiario de la subvencin. La evaluacin ha de llevarse a cabo por un
rgano colegiado que emite un informe y lo traslada al rgano instructor
del procedimiento. Este elabora una propuesta de resolucin provisional,
que notificar a los interesados para que formulen alegaciones en el
plazo de diez das.

Tras la consideracin de las alegaciones el rgano instructor elabora una

propuesta de resolucin definitiva, que notificar a los beneficiarios para
recabar su aceptacin. Una vez aceptada la subvencin, el rgano
competente resolver el procedimiento (art. 25.1), de manera motivada,
debiendo quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la
resolucin que se adopte (art. 25.2); la resolucin contendr tambin de
manera expresa las solicitudes que hubieren sido desestimadas.
Seguidamente se procede a la notificacin de la resolucin a los
beneficiarios, y slo en el momento en que hayan sido notificados se
consolida su derecho (art. 24.6). El plazo mximo de resolucin y
notificacin del procedimiento es de seis meses (art. 25.2), y el efecto de
la resolucin presunta, desestimatorio (art. 25.5). Las resoluciones de
otorgamiento de subvenciones debern publicarse en el correspondiente
diario oficial (art. 18). Tambin cabe el otorgamiento directo de las
subvenciones cuando la cuanta venga impuesta a la Administracin por
una norma de rango legal o cuando las subvenciones estn previstas
nominativamente en los presupuestos pblicos (art. 22.2).

13.

FORMAS DE GESTIN DE LOS SERVICIOS PUBLICOS

La regulacin de las formas de gestin de los servicios pblicos,

actualmente admitida, tiene su origen en el RSCL donde, refirindose a
los servicios locales, se regula por primera vez la ordenacin de todas las
tcnicas de gestin de los servicios pblicos, llegando a definirse
tambin el rgimen jurdico bsico de cada una de las tcnicas previstas
por la mencionada norma. Con este precedente legal, la actividad
administrativa prestacional ha diseado una formulacin de sus formas
de gestin:
a) Gestin directa
1).
Gestin a travs de la organizacin propia de la Administracin
Pblica titular.
2).

Gestin efectuada a travs de entidades de Derecho pblico

destinadas a este fin o atribuida a una sociedad de Derecho privado
de capital ntegramente perteneciente a la Administracin Pblica
titular o a un ente pblico de la misma.

b) Gestin indirecta
1.

2.

Concesin (gestin del servicio por el empresario contratante a su

riesgo y ventura).
Gestin interesada (participacin de ambas partes contratantes en el
resultado de la explotacin, en la proporcin que se establezca).

3.

Concierto (con persona natural o jurdica que venga realizando

prestaciones anlogas).
Esta clasificacin plantea una doble vertiente de la actividad
administrativa analizada, ya que sta puede desplegarse de forma
bien directa, bien indirecta, de un lado; y su ejercicio o cumplimiento
puede desarrollarse de acuerdo a las normas de Derecho pblico, o
bien con sujecin a un rgimen jurdico privado. Tambin cabe admitir
la existencia de situaciones intermedias entre la actividad privada
sujeta a intervencin administrativa y la actividad publicitada; se
habla entonces de actividades pblicas reglamentadas o de servicios
pblicos virtuales o impropios.
14. Qu derechos adquieren los usuarios en la prestacin de
los servicios pblicos?
La materializacin de los principios del servicio pblico anteriormente
mencionados conlleva para los ciudadanos el reconocimiento de los
siguientes derechos:
a') El derecho al establecimiento del servicio
La existencia de un deber de la Administracin de establecer
efectivamente el servicio, y mucho ms la de un paralelo derecho
subjetivo de los ciudadanos a la creacin o establecimiento del
servicio de que se trate, no ha sido admitida de forma unnime por
nuestra doctrina, habida cuenta de que la creacin de los servicios
pblicos estara concebida por nuestro Derecho como una facultad
discrecional de la Administracin. En la medida que la apreciacin de
la existencia de las correspondientes necesidades colectivas y la
decisin de su cobertura por el sector pblico corresponde a los
poderes pblicos, se ha dicho que los ciudadanos no son titulares de
derecho subjetivo alguno a la implantacin del servicio.

La excepcin a esta regla negativista la plantea la regulacin de

algunos servicios locales. En este sentido, la vigente LRBRL
reconoce expresamente en su artculo 18.1.g) a los vecinos el
derecho a exigir la prestacin y, en su caso, el establecimiento
del correspondiente servicio pblico, en el supuesto de
constituir una competencia municipal propia de carcter
obligatorio. Sin embargo, las posibilidades abiertas por esa
positivizacin se toparan con las dudas que plantea la
legitimacin para su exigibilidad ante la Jurisdiccin Contencioso
Administrativa. Una vez declarada por ley la creacin de un
servicio pblico, la Administracin debera disponer los
medios personales y materiales necesarios para su organizacin y
prestacin, pero su implantacin no es exigible judicialmente por el
ciudadano, lo cual no impide que los daos o perjuicios ocasionados
por esa inactividad pudieran servir de fundamento a pretensiones de
resarcimiento ante la Administracin.

b') Derecho de acceso al servicio

En relacin con el derecho a la utilizacin y disfrute de los servicios
existentes, el rgimen general es el de remisin a lo establecido en
las normas reguladoras de cada uno de ellos. La LRBRL establece en
su artculo 18.1.c) que los vecinos tienen derecho a utilizar, de
acuerdo con su naturaleza, los servicios pblicos municipales. El
rgimen de esta utilizacin puede ser diferente, tanto en el mbito de
la legislacin local como en el de la legislacin general del Estado. En
esta ltima existen servicios y derechos de utilizacin y disfrute
obligatorios: la afiliacin a la Seguridad Social (art. 15 del Texto
Refundido, de 20 de junio de 1994); tambin lo es la enseanza
bsica (art. 27.4 CE). En otras ocasiones no se determina con
precisin la obligatoriedad o voluntariedad, sino que la
reglamentacin se remite al cumplimiento por los usuarios de las
condiciones y requisitos establecidos en cada caso (art. 128.1.2.
RSCL).
c') Derecho a ser indemnizados por los daos y perjuicios
En los supuestos en que los usuarios de los servicios pblicos sufran
daos debido a que la Administracin responsable de los mismos no
mantenga un estndar de funcionamiento adecuado. La posibilidad de
exigir responsabilidades a la Administracin queda garantizada en
aplicacin de lo establecido en el artculo 106 de la Constitucin y los
artculos 139 y siguientes LRJPAC.

15. Clases de contraprestaciones econmicas que debern

abonar los usuarios por el disfrute de un servicio pblico.
Una vez establecido el servicio pblico, los usuarios no solamente
debern observar las normas referidas a su funcionamiento, sino
tambin abonar la debida contraprestacin econmica por su disfrute.
sta puede consistir en una tasa, precio pblico o una tarifa.
Las tasas tienen carcter tributario y la Ley 58/2003, de 17 de
diciembre, General Tributaria, en su artculo 2.2.a), las define
sealando que son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la
utilizacin privativa o en el aprovechamiento especial de dominio
pblico, la prestacin de servicios o la realizacin de actividades en
rgimen de Derecho pblico que se refieran, afecten o beneficien de
modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o
actividades no sean de solicitud o recepcin voluntaria para los
obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado.

El prrafo segundo del mismo artculo dispone: Se entender que los

servicios se prestan o las actividades se realizan en rgimen de
Derecho pblico cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las
formas previstas en la legislacin administrativa para la gestin del
servicio pblico y su titularidad corresponda a un ente pblico. Las
retribuciones por la utilizacin del servicio son, por consiguiente,
prestaciones patrimoniales de carcter pblico de las mencionadas en
el artculo 31.3 de la Constitucin, para cuya exigencia existe reserva
de ley.

Por otro lado, los precios pblicos alcanzan la consideracin de

contraprestaciones pecuniarias que debern satisfacerse por la
prestacin de servicios o la realizacin de actividades efectuadas en
rgimen de Derecho pblico cuando, prestndose tambin tales
servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud
voluntaria por parte de los administrados.
Las tarifas son percepciones de naturaleza no tributaria con las que
se retribuye a los concesionarios que gestionan indirectamente un
servicio pblico. Su aplicacin resulta adecuada para calcular la
retribucin asumiendo que se trata de un precio en el que tiene que
incorporarse el coste de la organizacin y prestacin del servicio, as
como el beneficio de la empresa gestora del mismo.