La desigualdad sigue siendo un problema

central en nuestra sociedad. La coordinacin

entre los diversos organismos estatales
ejecutores de programas y polticas con
impactos en la calidad de vida de la poblacin
es el camino a seguir. El desafo, lograr una
concepcin sistmica del problema para la
aplicacin de acciones integrales.

La dimensin Poltica
de la coordinacin
intraestatal
una mirada desde
la proteccin social

por Fabin Repetto

Director del Programa de Proteccin
Social del Centro de Implementacin
de Polticas Pblicas para la Equidad
y el Crecimiento (CIPPEC)

a situacin social de Amrica latina, ya en marcha

la segunda dcada del siglo XXI y pese a los avances
experimentados en muchos pases en aos recientes
(la Argentina entre ellos), sigue marcada por niveles importantes de
desigualdad, lo cual torna la agenda social en una prioridad fundamental para el futuro. Enfrentar problemas tan complejos como
los vinculados con la desigualdad y sus vasos comunicantes con la
pobreza en sus mltiples dimensiones, deja en claro la necesidad de
intervenciones pblicas integrales.

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Es precisamente ese requerimiento de acciones estatales

integrales lo que coloca en primer plano el tema de la coordinacin entre los diversos organismos ejecutores de programas y polticas con impactos en la calidad de vida de la
poblacin. Esto es particularmente difcil en pases como la
Argentina, con una fuerte tendencia a sectorializar sus organismos y con un complejo sistema federal. En pocas palabras, la
coordinacin (en tanto medio para promover intervenciones
integrales) no resuelve por s misma los notables problemas de
equidad que afectan a la regin, pero s es un requerimiento
necesario para abordar con perspectiva de alto impacto algunas
de las asignaturas pendientes ms notorias en materia social.
Si bien los principales problemas sociales requieren de acciones coherentemente articuladas entre las polticas econmicas
y sociales, en tanto las primeras tienen una incidencia directa
en el bienestar de la poblacin (pensemos, por caso, en cuestiones de fiscalidad y regulacin del mercado laboral), estas notas
se concentrarn en los desafos asociados con la necesidad de
coordinar, en favor de la integralidad, las polticas sociales y sus
expresiones en trminos de servicios y programas.

La integralidad como objetivo

y la coordinacin como medio:
la importancia de la poltica
Roberto Martnez Nogueira ha hecho importantes aportes al
concepto de integracin, del cual se derivan enseanzas para
encuadrar analticamente la integralidad. En polticas sociales,
responde a la aspiracin de que prestaciones y servicios que
la conforman estn centradas en las diversas necesidades y
derechos vulnerados de personas, familias o comunidades. Para
ello, la integralidad requiere poner el acento en la entrega de las
acciones del Estado de un modo muy atento a lo especfico y
situacional, respondiendo no solamente a las demandas sociales
insatisfechas de la poblacin, sino tambin a las carencias, restricciones y debilidades institucionales que pueden registrarse
en las organizaciones pblicas involucradas en todos los niveles
de gobierno.

5 6 > por Fabin Repetto

La integralidad, en sntesis, procura dar a las polticas sociales una mayor coherencia e impacto, a travs de su convergencia, privilegia la perspectiva del receptor y atiende de modo
especfico a las caractersticas del territorio en el que se realizan
las intervenciones.
No hay una nica modalidad de integralidad de las intervenciones, ms all de que prioricen el diseo integrado o la
implementacin integrada. Esto implica que no ser posible
establecer modalidades de coordinacin que sean homogneas
y aplicables a todo contexto. Lo que s se requiere, seguro y a
efectos de lograr que el ejercicio de la funcin de coordinacin
supere la mera preocupacin por construir estructuras de coordinacin, es contar con refinados (lase apropiados) diagnsticos sociales, institucionales y territoriales que integren miradas,
experiencias y saberes.
Tomando en consideracin las necesidades y/o derechos
vulnerados de la poblacin, un mecanismo usual donde la coordinacin se pone en acto para generar la integralidad es a travs
del uso de la informacin, por ejemplo, va la ventanilla nica.
Una segunda opcin, que ha sido dada en llamar
integralidad interorganizacional, implica un proceso de
confluencia donde cada organismo con responsabilidad en
la poltica social preserva tanto sus competencias como sus
responsabilidades. Como tercera posibilidad, la denominada
integralidad programtica requiere dar un paso ms en tanto
se necesitan objetivos compartidos y formulacin conjunta de
las intervenciones multisectoriales. Una opcin adicional, con
fuerte nfasis en la fase de implementacin (y por ende complementaria de las otras opciones) est asociada con la integralidad operacional, que implica un alto nivel de coordinacin
entre los equipos responsables de llevar adelante las acciones en
el territorio, ms all del nivel de gobierno al que pertenezcan
los funcionarios involucrados.
Pero justamente esta bsqueda de la integralidad de las
polticas sociales como expresin de la formulacin e implementacin de acciones multisectoriales se ve afectada por
diversos factores. A modo de ejemplo y siguiendo una vez ms
a Martnez Nogueira: a) la fragmentacin de las intervenciones

La dimensin poltica de la coordinacin intraestatal > 5 7

(proyectos, programas, polticas, planes); b) los problemas propios de la implementacin sectorial, incluyendo las debilidades
institucionales en lo referido a las relaciones entre niveles de
gobierno; c) los modelos organizacionales inadecuados ( falta de
programacin estratgica, debilidades en materia de diagnsticos sociales e institucionales, seguimiento y evaluacin, etc.), y
d) la escasa cultura de participacin social, en particular en el
nivel local.
Dado el anunciado papel crtico que tiene la coordinacin
para avanzar en el deseable resultado de la integralidad (que obviamente no se requiere en todos los temas ni en todos aspectos
de la gestin pblica moderna), es necesario analizar un aspecto
especfico de los procesos de coordinacin: su dimensin
poltica. Esta eleccin analtica no significa negar la importancia

de la gestin tcnica de la coordinacin, toda vez que constituye

una condicin necesaria (mas no suficiente) para que objetivos
de polticas, combinacin de voluntades, recursos y esfuerzos
de mltiples actores y organizaciones, y resultados en trminos
de impactos, se articulen positivamente. Esto implica, en pocas
palabras, cuestiones como relaciones de poder entre sectores
con intereses e ideologas en conflicto, grupos con dotaciones
de recursos diferenciales, brechas entre el discurso pblico procoordinacin e incentivos perversos que inciden en la voluntad
de los protagonistas para no establecer y cumplir acuerdos, y
estructuras de oportunidades para desarrollar estrategias ms o
menos colaborativas, entre otras.
Se interpreta aqu por coordinar el proceso mediante el
cual se va generando sinergia entre las acciones y los recur-

La coordinacin (en tanto medio para promover

intervenciones integrales) no resuelve por s misma
los notables problemas de equidad que afectan a la
regin, pero s es un requerimiento necesario
para abordar con perspectiva de alto impacto algunas
de las asignaturas pendientes ms notoriasen
materia social.

sos de los diversos involucrados en un campo concreto de

gestin pblica, al mismo tiempo que se va construyendo (o
redefiniendo en caso de su preexistencia) un sistema de reglas
de juego formales e informales a travs de las cuales los actores
participantes encuentran algn tipo de incentivo para cooperar,
ms all de sus intereses e ideologas particulares, habitualmente
en conflicto entre s. El mencionado proceso generar realmente
una coordinacin que fomente integralidad cuando derive en
la fijacin de prioridades, en la asignacin acordada de responsabilidad (con su consiguiente sistema de premios y castigos), en
la decisin de qu y cuntos recursos movilizar y, por ltimo y
quizs lo ms relevante, en una implementacin que se aproxime de modo importante a aquellos objetivos planteados por los
responsables de las polticas y programas sociales. A este tipo
de coordinacin se la ha denominado oportunamente, con una
valoracin positiva, coordinacin prointegralidad. Subyace,
por ende, la idea de que la coordinacin no es un fin en s mismo,
y existe el peligro de que una coordinacin ejercida en casos en
los que sea innecesario pueda derivar en un desempeo negativo
de las instancias de gestin pblica involucradas en el proceso.
Tal como indica Leonardo Garnier, es evidente que para
orientar los esfuerzos de coordinacin poltica de actores en
conflicto en una problemtica tan compleja y sensible como la
social, se requiere como requisito fundamental (mas no exclusivo) el definir prioridades. Lograr esto sirve como principio
ordenador a los procesos de toma de decisiones estratgicas, as
como para elaborar y aplicar polticas pblicas (tanto en el interior de las organizaciones involucradas como entre ellas), lo cual
conduce a reconocer que las formas a travs de las cuales se
puede arribar a una positiva coordinacin pueden expresar tanto rasgos de jerarqua vertical como de prcticas horizontales.
Para que la coordinacin funcione es indispensable, entonces,
que los distintos sectores no se vean a s mismos como partes
aisladas sino ligadas a otros por algn nivel de interdependencia
en torno de una materia o problema en comn. Segn explica
Koldo Echebarra, la necesidad de coordinacin surge de la
interdependencia, del hecho de que dos unidades de la misma
o diferentes organizaciones compartan un entorno de trabajo.
Esto ocurre por el hecho de actuar sobre la misma realidad externa (un sector de la poblacin), porque intercambien recursos
(coordinacin con proveedores o clientes) o porque comparten
objetivos generales (de la organizacin o del sistema de orga-

5 8 > por Fabin Repetto

La integralidad, en
sntesis, procura dar
a las polticas sociales
una mayor coherencia
e impacto, a travs
de su convergencia,
privilegia la perspectiva
del receptor y atiende
de modo especfico
a las caractersticas
del territorio en el
que se realizan las
intervenciones.

La dimensin poltica de la coordinacin intraestatal > 5 9

nizaciones al que pertenecen).

Una clave para hacer cumplir los acuerdos polticos a los que
se pueda arribar en los espacios de coordinacin (incluyendo
los reconocimientos mutuos entre los involucrados y la fijacin
de prioridades) es tener parmetros claros sobre los aspectos
sustantivos respecto de los cuales los actores deciden ponerse
de acuerdo. En esta bsqueda de resultados, segn Garnier, son
vitales tanto los instrumentos y procesos de evaluacin como
la capacidad de generar, a partir de ellos, sistemas de incentivos que infundan una dinmica que consolide la bsqueda de
la coordinacin de esfuerzos, por ejemplo en materia social.
Para ser solucionados o al menos enfrentados con cierto
xito, los problemas de coordinacin en el mbito de las polticas pblicas requieren algo ms que exclusivamente la sinergia
de voluntades, intereses y recursos de los actores involucrados
(lo cual s constituye una condicin necesaria). Tambin se
necesita una cierta arquitectura institucional que no se limite a
la creacin de estructuras formales de coordinacin (Gabinetes
Sociales, Mesas Interinstitucionales, etc.), sino que adems de
estructura, combine virtuosamente procesos e incentivos para
aquellos actores.
Una clave interpretativa para entender la dimensin poltica
de la coordinacin intraestatal es preguntarse qu est en juego
cuando se hace referencia a ella o, de otro modo, preguntarse
qu intereses e ideologas compiten por la fijacin de prioridades de la agenda gubernamental en aquellos temas que
requieren abordajes integrales y, por ende, del ejercicio de la
coordinacin. En situaciones de restricciones como las que permanentemente afectan el accionar estatal, la lucha distributiva
en el interior de un gobierno adquiere una importancia singular.
Por ejemplo, privilegiar algunos asuntos transversales de la
agenda social podra ser visualizado por algunos funcionarios
polticos y equipos tcnicos de reas clave del accionar estatal
como un potencial debilitamiento de sus agendas sectoriales
especficas, lo cual obviamente generar conflictos muy fuertes.
Gestionar polticamente estos conflictos coloca en primer plano
la importancia de las reglas de decisin interna, el eventual
liderazgo de quien debe coordinar a eventuales pares y el modo
en que cada involucrado busca conformar coaliciones de apoyo
externas a los mbitos de coordinacin, buscando apoyos crticos en otros actores del sistema poltico, el mercado, la sociedad
civil o el escenario internacional.

Repensar desafos en el caso argentino

La Argentina ha explorado, en los ltimos 20 aos, diversos
caminos para fomentar la coordinacin de sus polticas sociales.
Entre los noventa e inicios del nuevo siglo, con una visin acotada a la multiplicidad de pequeos programas focalizados en la
pobreza. Desde tiempos recientes, y en el marco de una recuperacin de la presencia estatal ante los retos sociales, con una
perspectiva que intenta ser superadora de aquella, sin por ello
lograr todava resultados concretos en trminos de integralidad.
A partir de 2003, las polticas sociales expresaron respuestas relevantes y pertinentes a problemas sociales y asignaturas pendientes que se venan gestando en la estructura social
argentina desde mediados de los aos setenta. Esto se expres
en diversos hitos de carcter sectorial, entre los que vale destacar la ley de financiamiento educativo que llev a una meta (ya
cumplida) del 6% del Producto Interno Bruto (PIB) destinado a
este campo estratgico de accin estatal; la muy importante
expansin de la cobertura previsional, sostenida en lo fundamental por una amplia y generosa moratoria que permiti
incorporar a ms de dos millones de nuevos jubilados y pen-

Tomando en
consideracin las
necesidades y/o
derechos vulnerados
de la poblacin, un
mecanismo usual
donde la coordinacin
se pone en acto para
generar la integralidad
es a travs del uso
de la informacin,
por ejemplo, va la
ventanilla nica.

6 0 > por Fabin Repetto

sionados; la puesta en marcha de programas masivos de salud

pblica, donde se destac en un inicio el Remediar (destinado
a proveer medicamentos gratuitos a las personas en situacin
de vulnerabilidad), y tambin el plan Nacer, que permiti bajo
apropiadas modalidades de gestin una mayor atencin a los
nios en situacin de pobreza; y finalmente, en este punteo
introductorio, la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin
Social, masiva intervencin que ayud a mejorar los ingresos de
aquellos hogares con hijos cuyos padres estuviesen en situacin
de desempleo, informalidad o precariedad laboral.
Se sabe que un sistema es ms que la suma de las partes. Y,
en ese sentido, estos avances que la poltica social argentina ha
venido desarrollando con nfasis desde 2003 en adelante (ya con
grmenes importantes desde 2002) han carecido de una concepcin sistmica que hiciera frente, al mismo tiempo, a los desafos
de intersectorialidad y de relaciones entre niveles de gobierno.
Por ello, buenas polticas y buenos programas no parecen estar
alcanzando en el caso argentino todo su potencial de sinergia.
Entre otras razones, no hay integralidad de las intervenciones
en tanto no se ha avanzado lo suficiente en una concepcin
integral de cules son los nudos crticos (y estructurales) de
la cuestin social de la Argentina federal. Es justamente en
ese camino incompleto donde adquiere particular importancia
la dimensin poltica de la poltica social (expresado entre otros
aspectos en materia de coordinacin), porque el pas tiene por
delante el reto de traducir el liderazgo poltico que jerarquiz
recientemente la agenda social en un liderazgo de largo plazo
con visin sistmica y estratgica.
En este contexto, es posible identificar dos aspectos cruciales
que es necesario atender en el arduo camino de la coordinacin
pro-integralidad. Por un lado, es necesario fortalecer una instancia que asegure la direccin estratgica y el enfoque integral. El espacio previsto para la coordinacin de la poltica social
argentina en el nivel central de gobierno, el Consejo Nacional de
Coordinacin de Polticas Sociales que reemplaz slo nominalmente al anterior Gabinete Social, ha tenido en aos recientes
un pobre desempeo, no solamente en la funcin de coordinar a
un conjunto amplio de ministerios relacionados con las intervenciones sociales (incluyendo al Ministerio de Economa), sino
y esencialmente en lo que podramos denominar funcin de
gobierno de la poltica social, es decir, el ejercicio del rumbo
estratgico del conjunto de las organizaciones estatales involucradas, ms all de las agendas sectoriales.

La dimensin poltica de la coordinacin intraestatal > 6 1

Para que la
coordinacin funcione
es indispensable,
entonces, que los
distintos sectores no
se vean a s mismos
como partes aisladas
sino ligadas a otros
por algn nivel de
interdependencia en
torno de una materia o
problema en comn.

Esta situacin no puede ser explicada por la falta de

ministros con experticia en sus respectivas reas, ya que en
diversos casos hubo mximas autoridades con probados
saberes sectoriales. Desde su liderazgo, sin embargo, carecieron de una concepcin estratgica orientada a construir
una nueva matriz de materia social capaz de aprovechar
poder poltico, solvencia tcnica y recursos fiscales para dar
coherencia sistmica a un importante conjunto de reformas
que, importantes en s mismas desde la lgica sectorial, no
tuvieron en el Consejo un mbito de definicin poltica que
permitiese promover las evidentes sinergias intersectoriales
que muchas de ellas tenan desde su propio diseo y razn de
ser. Estas carencias del Consejo no fueron suplidas a la fecha
por la Jefatura de Gabinete de Ministros, que segn mandato
constitucional tendra que ejercer un activo rol articulador
entre diversos ministerios que compartan una problemtica
particular de interdependencia (en este caso, lo social).
Por otro lado, es necesario hacer frente a las heterogneas situaciones sectoriales entre niveles de gobierno.
Este aspecto conduce a resaltar las asignaturas pendientes
en trminos de definiciones ms precisas (no slo desde las

normas formales) respecto del quin hace qu en cada nivel

de gobierno en los respectivos sectores que conforman la
poltica social. Si bien en la dcada de los noventa la descentralizacin de la educacin y la salud (entre otras reas) dio
creciente protagonismo a los Consejos Federales sectoriales,
que en ambos casos se fortaleci en tiempos recientes, ese
tipo de mbitos tiene todava retos por afrontar en otros
sectores. El ms evidente es el referido a los temas de desarrollo social ms all del avance en relaciones intergubernamentales especficos a diversos grupos vulnerables (niez,
discapacidad, etc.).
A esta complejidad en el vnculo entre la Nacin y las provincias que se combina con los cambiantes vnculos coyunturales del Poder Ejecutivo Nacional con los gobernadores
de turno se suma la muy desigual capacidad de gestin
tcnica y margen fiscal de los que disponen cada una de las
jurisdicciones subnacionales. En muchos casos, esto lleva
a la imposibilidad de adecuar la oferta nacional a las realidades y necesidades del propio territorio. Un captulo aparte
constituyen los ms de 2.000 municipios que existen en el
pas, donde finalmente aterrizan un nmero importante
de programas sociales con foco en situaciones de pobreza
y vulnerabilidad. Sus diferencias en trminos de fortalezas
organizacionales y competencias de sus recursos humanos
para fomentar adaptaciones de esas polticas y programas
(en general nacionales y a veces provinciales), tiene grandes
implicancias en los resultados de las intervenciones a nivel
local, y se destaca una ausencia importante en trminos de
estrategias masivas de fortalecimiento institucional centradas precisamente en fortalecer las capacidades de gestin
municipal en materia social.