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Sumario
1. Introduccin
2. Qu es el fraccionamiento?
3. Vinculaciones entre el plan anual y el fraccionamiento
4. La debida programacin y su relacin con
el fraccionamiento
5. Elementos que configuran un fraccionamiento indebido
6. Clases de fraccionamiento
7. Palabras finales
8. Casustica
1. Introduccin
El rgimen jurdico de las contrataciones
del Estado tiene por objetivo establecer
las normas orientadas a maximizar el valor
por el dinero del contribuyente en las contrataciones que realicen las Entidades del sector
Pblico, de manera que estas se efecten en
forma oportuna y bajo las mejores condiciones de precio y calidad1.
En este sentido, nuestra normativa sobre
contrataciones del Estado recoge la tendencia logstica a favor del agrupamiento
de los objetos contractuales, en virtud de
la cual se busca acumular adecuadamente bienes, servicios, u obras vinculadas,
con la finalidad de incentivar la mejora
de precios y calidades en funcin de la
competencia y las economas de escala2,
* Miembro del rea Legal de Instituto Pacfico. Especialista en
Derecho Administrativo y Contrataciones del Estado. Egresado
dela Facultad de Derecho y Ciencia Poltica de la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos. Miembro fundador del Taller
de Investigacin de Derecho Administrativo TIDA.
1 Artculo 2 de la Ley de Contrataciones del Estado.
2 En microeconoma, se entiende por economa de escala las
ventajas en trminos de costos que una empresa obtiene gracias
2. Qu es el fraccionamiento?
La programacin de las contrataciones
debe realizarse de acuerdo al sistema
de abastecimiento de bienes, servicios
y obras en la Administracin Pblica, a
a la expansin. Existen factores que hacen que el coste medio
de un productor por unidad caiga a medida que la escala de
la produccin aumenta. El concepto de economas de escala
sirve para el largo plazo y hace referencia a las reducciones en
el coste unitario a medida que el tamao de una instalacin y
los niveles de utilizacin de inputs aumentan.
3 El artculo 6 del Reglamento precisa que: En la fase de programacin y formulacin del Presupuesto Institucional, cada una
de las dependencias de la Entidad determinar, dentro del plazo
sealado por la normativa correspondiente, sus requerimientos
de bienes, servicios y obras, en funcin de sus metas presupuestarias establecidas, sealando la programacin de acuerdo a sus
prioridades. ().
Los requerimientos sern incluidos en el cuadro de necesidades
que ser remitido al rgano encargado de las contrataciones
para su consolidacin, valorizacin y posterior inclusin al Plan
Anual de Contrataciones.
Una vez aprobado el Presupuesto Institucional, el rgano
encargado de las contrataciones revisar, evaluar y actualizar
el proyecto de Plan Anual de Contrataciones sujetndolo a los
montos de los crditos presupuestarios establecidos en el citado
Presupuesto Institucional.
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Informes Especiales
rea
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4. La debida programacin y su
relacin con el fraccionamiento
Ahora bien, sobre la base del Plan Anual
de Contrataciones, el rea usuaria deber
requerir la contratacin de los bienes, servicios u obras, teniendo en cuenta los plazos de
duracin establecidos para cada proceso de
seleccin, con el fin de asegurar la oportuna
satisfaccin de sus necesidades.
Al plantear su requerimiento, el rea usuaria
deber describir el bien, servicio u obra a
contratar, definiendo con precisin su cantidad y calidad, indicando la finalidad pblica
para la que debe ser contratado.
La formulacin de las especificaciones tcnicas deber ser realizada por el rea usuaria
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6. Clases de fraccionamiento
Segn MORN URBINA, podemos identificar la existencia de seis modos de fraccionamiento indebido en funcin de la manera
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en que son desdoblados los objetos contractuales que ameritaran procesos unitarios.
6.1. Fraccionamiento del objeto contractual en sus componentes
Es la modalidad ms comn de fraccionamiento, por el que se desdobla un
bien, servicio u obra en sus elementos
componentes, para seguir procedimientos adquisitivos independientes.
As sucede, si en vez de adquirir un
vehculo se adquieren por separado
los diversos componentes del bien, y se
integra por administracin directa. En
este caso estamos ante el mismo objeto
contractual especfico, es decir tienen
la misma naturaleza, ambos contratos
satisfacen lo mismo.
6.2. Fraccionamiento de objetos
contractuales homogneos en
subgrupos arbitrarios
Es una segunda modalidad de fraccionamiento indebido que consiste en
la accin deliberada del funcionario
que debiendo contratar un conjunto
de bienes, servicios y obras homogneos, artificialmente los desdobla
en subgrupos para seguir procedimientos adquisitivos independientes.
As sucede, si en vez de adquirir un
lote de uniformes para el personal,
se adquieren por separado clasificando subgrupos arbitrariamente de
profesionales, secretarias, obreros,
directivos, etc.
6.3. Fraccionamiento por lneas o tem
complementarios entre s
La tercera modalidad de fraccionamiento est constituida por el
desdoblamiento de adquisiciones o
contratos por bienes, servicios y obras
complementarios que si bien son divisibles fsicamente, por mandato legal
deben ser adquiridas unitariamente.
Seran ejemplos de fraccionamiento de
este tipo, si alguna entidad, adquiere
por separado, materiales constructivos,
tales como tubos, cemento, arena, bloques, piedras, fierros, etc.; o equipos
de oficina, como sillas, mesas, tachos,
archivadores, etc.
6.4. Fraccionamiento por tipo de contratos
La cuarta modalidad es distinguir entre
la naturaleza de servicios a adquirirse
cuando conforme a su naturaleza
responden a una misma necesidad
unitaria. Por ejemplo, separar la parte
de obra por un lado (Ej. Reparacin de
una maquinaria) y de los servicios de
mantenimiento de la misma maquinaria; o comprar equipos de cmputos
(bienes) y el servicio de mantenimiento
(servicios) por separado.
6.5. Fraccionamiento de objeto contractual por periodo presupuestal
Esta modalidad de fraccionamiento se
produce en funcin al desdoblamiento
efectuado por el funcionario entre dos
perodos presupuestales, respondiendo
a una necesidad unitaria.
Por ejemplo, si se trata de contratar
un mismo bien o servicio u obra para
satisfacer una necesidad continuada de
la administracin, pero distribuyndola
en periodos temporales (semestrales,
bimensuales, etc.), e incluso distribuyndola en dos periodos presupuestales subsecuentes (ejemplo: comprar
equipos de cmputo en diciembre, y
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7. Palabras finales
En las lneas anteriores hemos intentado
sintetizar algunas posturas que el Organismo Supervisor de las Contrataciones
del Estado - OSCE, y algunos autores, han
desarrollado en torno al tema del fraccionamiento, de tal modo que el lector
pueda identificar aquellas divisiones que
puedan traer consigo el fraccionamiento
indebido de algn proceso de contratacin
estatal, y por consecuencia una repercusin
administrativa o penal en contra de alguna
de las partes, en especial en desmedro de
los integrantes del rgano encargado de
las contrataciones. Asimismo, se encuentra pendiente por motivos de espacio el
desarrollo de las causales de inaplicacin
del ilcito del fraccionamiento y el desarrollo de las responsabilidades penales
y administrativas que recaen sobre los
administrados que dolosamente obvian
estos preceptos en determinados procesos
de contratacin, tema que esperamos podamos desarrollar en otra ocasin.
8. Casustica
Pronunciamiento N 244-2013/DSU
Entidad: Municipalidad Provincial de
Huancabamba
Referencia: Adjudicacin Directa Selectiva N 001-2013-MPH/CEP, convocada
para la Adquisicin de Alimentos para
el programa del vaso de leche enero a
diciembre del 2013.
15 QUIJADA TACURI, Vctor Hugo. El fraccionamiento indebido
en las contrataciones del Estado [en lnea]. Universidad San
Martin de Porres. Junio 2010. <[http://bit.ly/160AUQW]>.
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Observacin N 7:
El recurrente observa que se hayan convocado procesos de seleccin distintos para
la adquisicin del producto Hojuelas de
Avena, Quinua, Maca Precocida y Fortificada con Vitaminas y Minerales, por
un lado y para la adquisicin de Leche
fresca. por otro lado seala que toda vez
que se trata de insumos para un mismo
programa, la municipalidad debi convocar un solo proceso para la adquisicin de
ambos productos, podra deducirse que
puede ha habido fraccionamiento, por lo
que solicita tomar las medidas correctivas
del caso.
Pronunciamiento
De acuerdo al artculo 19 de la Ley, est
prohibido fraccionar la contratacin de
bienes, servicios y la ejecucin de obras
con el objeto de evitar el tipo de proceso
de seleccin que corresponda segn la
necesidad anual, o de evadir la aplicacin
de la normativa de contrataciones para
dar lugar a contrataciones menores a
tres (3) UIT. Asimismo, el artculo 20 del
Reglamento seala que la contratacin de
bienes o servicios de carcter permanente,
cuya provisin se requiera de manera continua o peridica, se realizar por periodos
no menores a un (1) ao.
Por otro lado, de la revisin del pliego
absolutorio de observaciones, se observa que el comit especial aclara que la
entidad no ha fraccionado el presente
proceso, pues la adquisicin del producto hojuelas de avena, quinua, maca
precocida y fortificada con vitaminas
y minerales es para el suministro del
ao 2013. Argumenta que se tratara de
fraccionamiento en el caso de que se adquiera por lotes o tramos o se convoque
trimestralmente, lo cual no es el caso. Asimismo, respecto a la leche fresca, indica
que al recibir un tratamiento distinto y
sobre la base de la experiencia de procesos
anteriores, se determin su adquisicin de
manera separada.
Al respecto, debe sealarse que si bien,
tanto el cereal como la leche, son productos que se complementan para el Programa de Vaso de Leche, ello no conlleva a la
obligacin de que ambos sean adquiridos
mediante un solo proceso de seleccin,
por lo que la entidad puede optar por
procesos de seleccin distintos, observando en cada uno de ellos la normativa de
contrataciones pblicas.
Tal como seala el comit especial, el
presente proceso tiene como finalidad la
adquisicin de cereal para el periodo de
un (1) ao, por lo que no se evidencia
vulneracin de la normativa de contrataciones. Siendo ello as, este organismo
supervisor ha decidido NO ACOGER la
presente observacin.