La banca de fomento en el financiamiento

de la economa mexicana
Gabriel Gmez Ochoa1

Introduccin

ace alrededor de medio siglo se iniciaba en Mxico un periodo de desenvolvimiento de la economa nacional denominado desarrollo estabilizador, que
fue determinante para alcanzar un grado de industrializacin que situ al
pas como uno de los ms industrializados entre los pases en vas de desarrollo.
Ese periodo, al paso del tiempo, se ha convertido en un referente obligado ante el
evidente fracaso del modelo de corte neoliberal instrumentado desde principios de
la dcada de los aos ochenta del siglo pasado. El contraste entre ambos modelos es
ineludible, pues la contumacia de las autoridades actuales las lleva a negar la viabilidad
de una intervencin estatal ms decidida en la promocin del desarrollo econmico;
ante esta actitud, resulta necesario el anlisis detallado, crtico y ecunime de las condiciones que hicieron posible un desarrollo estabilizador, no con el vano propsito
de regresar al pasado, por supuesto, sino con el nimo de indagar qu elementos son
imprescindibles para alcanzar un crecimiento sostenido en el largo plazo.
Uno de los elementos que es necesario analizar para poner en claro su aportacin
al desarrollo econmico es la banca de fomento, pues ahora como nunca antes est
sufriendo la embestida de aquellos que no toleran ver un instrumento financiero con
tantas potencialidades dentro del mbito estatal.

Profesor de la FES Acatln.

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CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

El presente trabajo tiene como propsito hacer una modesta contribucin al anlisis del papel que ha desempeado el sistema financiero de fomento en el comportamiento de la economa mexicana. Para ello, despus de esta introduccin, se exponen
brevemente las razones por las cuales debe existir una banca de desarrollo slida;
enseguida se presentan los antecedentes que hacen surgir a la banca de fomento en
Mxico y las instituciones que la conforman.
En el siguiente apartado se analizan las cifras del financiamiento bancario en
cinco periodos: a) desde la fundacin de los principales bancos de fomento, hasta
antes del desarrollo estabilizador (1933-1957); b) durante el desarrollo estabilizador
(1958-1970); c) el periodo de mayor intervencin estatal: 1971-1982; d) la primera
parte del neoliberalismo (1983-1996) y e) los ltimos aos: (1997-2006). Por ltimo
se recuperan las principales conclusiones del trabajo.

Las razones de la banca de desarrollo

Fallas de mercado irremediables, informacin incompleta y asimtrica, segmentacin
de crdito, cortoplacismo, inestabilidad internacional, comportamientos procclicos
de agentes privados, etc., son fenmenos que hicieron y hacen necesaria la intervencin pblica en la actividad econmica, en particular mediante un instrumento para
el financiamiento del desarrollo, como lo es la banca de fomento.
Aun en los pases desarrollados que tienen sectores financieros profundos y con
plazos relativamente largos, la banca estatal ha desempeado una funcin muy relevante en el financiamiento de la actividad productiva. En Amrica Latina y el Caribe,
salvo algunas excepciones, los mercados financieros son pequeos y poco diversificados, tienen pocos instrumentos de intermediacin financiera y de administracin
de riesgo si se les confronta con los de naciones desarrolladas. Agudizada por los
periodos inflacionarios que ha sufrido casi toda la regin en diversas pocas, hay una
alta propensin al financiamiento de corto plazo. Los mercados de crdito estn muy
segmentados, lo que se traduce en escaso acceso al crdito de las pequeas y medianas empresas, campesinos y agricultores pequeos, trabajadores sin historial crediticio, pero con proyectos innovadores. El sistema financiero mexicano, al igual que el
latinoamericano y el europeo, est dominado por el crdito bancario. La importancia
de otras formas de financiamiento como seran otros intermediarios financieros y los
mercados de deuda y capitales es prcticamente nula (Titelman, 2003).
Por otra parte, en Mxico est comprobado que un Estado promotor, a diferencia
de lo que promueve la ideologa dominante, puede estimular el crecimiento econmico e, incluso, reducir las desigualdades sociales que hoy son tan apremiantes. Las
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formas de promocin son variadas y deben de ser coherentes entre s para lograr sus
objetivos, entre estas formas destacan, por su importancia, las polticas de financiamiento, pues son un poderoso instrumento en la asignacin de recursos, elemento
fundamental para el crecimiento sostenido y equilibrado de cualquier economa.
La asignacin de recursos exclusivamente por parte del mercado, ms an en pases no desarrollados, generalmente no garantiza la canalizacin de recursos suficientes
hacia las actividades que rinden mayores beneficios sociales. En economas con mercados financieros libres, pero poco profundos y de corto plazo, los recursos suelen destinarse en una proporcin considerable a operaciones rentables en el corto plazo, con
altas garantas, en sectores tradicionales y en centros urbanos, bsicamente. Ello genera
concentracin econmica y desequilibrios sociales (Fanelli y Frenkel, 1994).
De acuerdo con los resultados que ha tenido en las ltimas dos dcadas el sistema
financiero en Mxico, sigue siendo pertinente la pregunta acerca de si los mercados e
intermediarios financieros, en ausencia de polticas de orientacin selectiva del crdito, son capaces de destinar los recursos hacia las actividades econmicas que son
ms productivas socialmente.
Parecen mantenerse vivas an las condiciones que, hace muchos aos, condujeron a que se instrumentaran polticas de asignacin de crdito diseadas por la
banca central. Hace ms de treinta aos se sealaba que eran varios los aspectos que
justificaban la intervencin gubernamental en la asignacin de recursos, todos ellos
basados en las diferencias existentes entre beneficio privado y beneficio social, que a
su vez eran resultado de las imperfecciones de los mercados en pases en desarrollo
(Petriciolli, 1976). Las utilidades altas para una empresa o sector no necesariamente
indican un rendimiento social elevado, puede ser lo contrario, esto se manifiesta en:
Una subestimacin de la capacidad crediticia y de las posibilidades reales de
rendimiento y riesgo de proyectos en sectores prioritarios. Esto es producto de
la informacin incompleta y asimtrica, as como de la actitud conservadora
y rentista de intermediarios e inversionistas. El resultado es que los agentes
incapaces de ofrecer garantas quedan sin acceso al financiamiento, o terminan
buscando recursos en mercados informales, o bien, operando en escalas inapropiadas, por lo que dejan de realizarse proyectos.
El obstculo al desarrollo de actividades prioritarias que generan las economas
externas que no pueden ser aprovechadas en su totalidad por los potenciales
financiadores ni por las empresas financiadas. Los efectos multiplicadores de
largo plazo se derraman hacia otros agentes, por lo que la rentabilidad financiera subestima la rentabilidad social; debido a esto, se presenta como impres-

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CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

cindible la canalizacin de recursos haciendo a un lado los criterios exclusivos

del mercado.
Los sectores que no se han modernizado tienen problemas para integrar proyectos productivos y presentarlos de acuerdo con los estndares exigidos por
los intermediarios financieros privados, para estos ltimos la evaluacin y el
financiamiento de dichos proyectos entraa costos de operacin que no estn
dispuestos a asumir si obtienen una rentabilidad suficiente en otros mercados.
La consecuencia lgica es que numerosos proyectos viables y con alta rentabilidad social son rechazados por el sistema financiero privado.
El resultado de los puntos anteriores es un progresivo ensanchamiento de la brecha
entre actividades con rentabilidad privada que son financiadas por los mercados y actividades con rentabilidad principalmente social donde escasea el financiamiento, lo cual
agudiza los desequilibrios sociales, con todos los problemas que ello acarrea. De esta
forma, una poltica de crdito dirigido a sectores prioritarios, encabezada por la banca
de desarrollo, no tiene por qu aparecer como un atentado a la economa de mercado.
De hecho, la poltica de orientacin forzosa del crdito, mantenida durante el
proceso de industrializacin, contribuy de manera innegable al desarrollo de una
estructura industrial y de una infraestructura que al paso del tiempo no pueden ser
despreciadas. Si bien es posible que se argumente que destinar recursos captados del
pblico y asignados por la banca de desarrollo limitara el monto de fondos disponibles para financiar proyectos privados, tambin es una realidad que en la actualidad
el problema no parece ser de escasez de recursos financieros, sino de proyectos y de
escasa profundidad financiera. Adems, en esta poca, a diferencia de las condiciones en que se fragu el desarrollo estabilizador, los proyectos privados viables pueden conseguir financiamiento de diversas fuentes, nacionales y del exterior.

Antecedentes
De acuerdo con Banxico, la historia de la banca en Mxico se inicia en 1864, con
el establecimiento de una del sucursal de The Bank of London, Mexico and South
America, de origen britnico. Posteriormente, en el estado de Chihuahua surgieron el
Banco de Santa Eulalia y el Banco de Hidalgo.2 En 1881 se funda el Banco Nacional
2

En 1824, tres aos despus de haber iniciado Mxico su vida independiente, la Casa Barclay de
Londres estableci una agencia en Mxico, aunque ello no signific por s mismo el establecimiento
de un banco y menos el desarrollo de la actividad bancaria, la cual realmente se inici hasta 1864. El

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LA BANCA DE FOMENTO EN EL FINANCIAMIENTO DE LA ECONOMA MEXICANA

Mexicano con capital del Banco Franco Egipcio con sede en Pars. En 1883 aparece
el Banco Mercantil, Agrcola e Hipotecario, y en Chihuahua se establecen tambin el
Banco Minero, el Banco de Chihuahua y el Banco Mexicano de Chihuahua. Posteriormente, a partir de 1888 se establecen otros bancos, entre ellos los de emisin en
la ciudad de Mxico y dos en Yucatn.
Todos estos bancos se crearon mediante diversos arreglos jurdicos, por lo que no
estaba clara su operacin; por ello, en 1897 se promulg la Ley de Instituciones de
Crdito, con el propsito de hacer uniforme la operacin de las instituciones existentes y de las que quisieran establecerse. En dicha ley se prevea la existencia de tres
tipos de bancos: bancos de emisin (bancos de depsito y descuento con facultad
para emitir billetes), bancos hipotecarios y bancos refaccionarios.
Segn la misma fuente, hasta poco antes de que estallara la Revolucin, la estructura bancaria en Mxico estaba conformada por 24 bancos de emisin, entre los que
destacaban el Banco Nacional de Mxico y el Banco de Londres, que eran los nicos
cuyos billetes podan circular en todo el pas. Los billetes del resto de los bancos de
emisin slo circulaban en los estados donde stos operaban. Adems, haba dos
bancos hipotecarios y cinco refaccionarios.
El rgimen de Francisco I. Madero, desde el punto de vista bancario, continu la
idea del porfiriato, ya que hubo un ambiente favorable al establecimiento de bancos;
incluso se intent incrementar los bancos de emisin para fortalecer la red bancaria.
Los avatares revolucionarios afectaron, al igual que a toda la economa, al incipiente sistema bancario mexicano, especialmente a las instituciones de emisin.3 Fue
con la promulgacin de la Constitucin de 1917, Artculo 28, cuando se establece
que la facultad de emitir billetes queda reservada en forma exclusiva al gobierno, a
travs de un banco nico de emisin; con esto se sentaron las bases jurdicas para el
nacimiento del Banco de Mxico ocho aos despus. La mayor parte de los bancos
de emisin incautados durante la Revolucin reanud sus operaciones ya sin esa
facultad, pero bajo la propiedad de sus antiguos dueos.

gobierno de la Repblica fund, mediante ley del 16 de octubre de 1830, el Banco de Avo para Fomento
de la Industria Nacional, el cual finalmente tuvo que ser liquidado ante la imposibilidad de que el gobierno pagara todo el capital comprometido, pues enfrentaba la invasin de Estados Unidos de Amrica
(SHCP, 2003).
3
Huerta impuso prstamos forzosos a los bancos; hubo quebrantos que se provinieron de dichos
prstamos, saqueos y los propios daos sufridos por sus acreditados. Carranza, por su parte, lleg a
declarar ilegal a los bancos de emisin y decret que deberan cubrir con metlico la totalidad de sus billetes en circulacin y proceder a su liquidacin. En 1917 se recurre a la incautacin y al crdito forzoso
con los bancos, dicho periodo se prolong hasta 1920.

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CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

El Banco de Mxico inici sus operaciones en 1925, un ao despus se promulg una nueva ley para la banca, en la cual se defini con mayor precisin el tipo de
instituciones que podan llevar a cabo la intermediacin en el pas; as, seran instituciones de crdito los bancos de depsito y descuento, hipotecarios, refaccionarios,
de fideicomiso y de ahorro, los almacenes generales de depsito y las compaas de
fianzas. Seis aos ms tarde, una nueva ley bancaria fue expedida, en ella se detall
todava ms el tipo de instituciones y se introdujo por primera vez la figura de la
institucin nacional de crdito, con lo cual se establecieron las bases legales de lo
que hoy conocemos como banca de desarrollo y se dio origen al nacimiento de una
amplia estructura financiera pblica de fomento econmico.

Las instituciones
Instituciones nacionales de crdito
Fue en el sector primario donde se origin en Mxico la banca pblica de fomento,
aun antes de la ley que dio bases jurdicas a sta; efectivamente, durante el mandato
de Plutarco Elas Calles se promulg la Ley General de Instituciones de Crdito y
Establecimientos Bancarios, en cuyo artculo 5 figuraban los bancos agrcolas como
uno de los tipos de instituciones que prestaran servicios al pblico; se promulg la
Ley del Banco de Mxico, S. A. e inici labores la Comisin Nacional Bancaria. En
febrero de 1926 se cre el Banco Nacional de Crdito Agrcola, S. A. y se norm la
organizacin y funcionamiento de las Sociedades Locales y Regionales de Crdito
Agrcolas. Aqul era un banco de depsito que otorgaba prstamos de avo, refaccionarios e inmobiliarios para fines agrcolas, dando as nacimiento al sistema de crdito
agrario. Al ao siguiente se publica la Ley de Bancos Agrcolas Ejidales y se autoriza
a la Secretara de Agricultura y Fomento para fundar estos bancos con los gobiernos
de los estados de la Repblica, con la misma finalidad que el Banco Nacional, pero
orientados a los ejidatarios organizados.4
La dcada de los aos treinta del siglo pasado fue fundamental para el sistema
financiero de fomento, pues durante sta se crearon las instituciones que en mayor
medida contribuyeron al desarrollo econmico del pas y que perduran en la actua-

Se establecieron nueve pequeos bancos agrcolas ejidales bajo la jurisdiccin de la Secretara de

Agricultura, los cuales fueron liquidados en 1931, transfirindose sus recursos al Banco Nacional de Crdito Agrcola.

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LA BANCA DE FOMENTO EN EL FINANCIAMIENTO DE LA ECONOMA MEXICANA

lidad, a pesar de los intentos por desaparecerlas. En efecto, siete aos despus de la
creacin del Banco Nacional de Crdito Agrcola, en 1933, naci el Banco Nacional
Hipotecario Urbano y de Obras Pblicas, que oper en un principio en las mismas
condiciones y sigui los mismos objetivos que los bancos hipotecarios privados. Sin
embargo, a este banco se le encomend el financiamiento de obras fundamentales
para el desarrollo del pas: financiar obras pblicas, crear y desarrollar industrias de
transformacin de inters nacional y fomentar las construcciones urbanas que satisficieran una necesidad social. Cuando NAFINSA reorient sus objetivos, la funcin de
desarrollar la industria fue dejada de lado5.
Nacional Financiera, la institucin financiera de fomento ms importante del pas,
que incluso sirvi de modelo para otras naciones, fue creada por decreto presidencial en diciembre de 1933, mismo que fue modificado por ley el 28 de abril de 1934
(Bautista, 1999). Su propsito central fue proporcionar al sistema bancario la liquidez indispensable para el desempeo de su funcin. En un principio, tena por objeto
fraccionar, colonizar y vender los bienes inmuebles y cobrar los crditos hipotecarios
que los bancos privados como accionistas quisieran aportarle; otra de sus finalidades era plantear y dirigir el fraccionamiento y la colonizacin de las tierras de la
poca. La ley de 1934 le asign, adems, las funciones de constituir y promover el
mercado de valores y fungir como agente financiero del gobierno federal. Para ello, se
le dieron atribuciones para participar en empresas e invertir en la emisin de acciones,
bonos u otras obligaciones. En 1941, mediante modificaciones a su ley orgnica,
NAFIN sufri importantes transformaciones que la dotaron de las capacidades para ser
pilar del proceso de industrializacin, entre las ms destacadas estuvieron:
Vigilar y regular el mercado de valores y de crdito a largo plazo.
Promover la inversin de capital en todo tipo de empresas.
Apoyar las sociedades financieras y de inversin que otorgaran crditos con
garanta de valores.
Vigilar y dirigir la bolsa de valores.
Adicionalmente poda hacer prcticamente todas las operaciones financieras que
requiriera para cumplir con sus mltiples propsitos.6

Para mayor detalle sobre el desempeo de esta institucin en la etapa de industrializacin, vase
Banobras, 1968.
6
Para ms detalle sobre el papel de NAFIN desde su fundacin, vase: Nacional Financiera (1999),
(1985) y NAFIN CEPAL (1971), entre otros.

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CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

Unos aos despus de la creacin de Nafinsa, en 1937 se fund el tercer pilar de

la banca de desarrollo del pas: el Banco Nacional de Comercio Exterior; sus objetivos fueron promover, desarrollar y organizar el comercio exterior en Mxico. En su
escritura constitutiva se le asignaron capacidades muy amplias para cumplir con
su propsito, pues se pensaba con acierto que los problemas de escasez de divisas no
deberan solucionarse mediante la restriccin de las importaciones ni el aumento de
la inversin extranjera, sino mediante el progresivo aumento de las ventas al exterior.
No obstante sus atribuciones y su carcter de intermediario financiero, BANCOMEXT
destin desde sus inicios grandes recursos a la organizacin y promocin del comercio
exterior del pas, pues el impulso a las exportaciones no tena su principal obstculo en
la falta de crdito sino en la conjuncin de diversos aspectos imprescindibles para
el xito exportador: organizacin de productores, comunicaciones, mercadotecnia,
formulacin y evaluacin de proyectos, logstica, etctera.7
Durante la misma dcada se crearon otras instituciones financieras de fomento,
aunque de menor impacto que las anteriormente mencionadas, entre ellas destacan:
El Banco Nacional de Crdito Ejidal, fundado en 1936, que fue resultado del
traslado de los crditos ejidales que le hizo el Banco Nacional de Crdito Agrcola,
con la intencin de que una entidad especializada manejara los fondos destinados a
ese sector. Las funciones centrales del banco fueron: organizar a las sociedades locales, otorgarles crdito, organizar la produccin y venta de sus cosechas, comprar y
vender semillas, implementos y equipo; y representar a los socios en negociaciones
administrativas o fiscales con las autoridades.
La Unin Nacional de Productores de Azcar (UNPASA) fue creada en 1938 con
el objetivo de coordinar y promover el desarrollo de la industria azucarera. Se estableci como una institucin auxiliar de crdito, su fuente de fondos fue el Banco
de Mxico. Los crditos otorgados eran fundamentalmente de habilitacin o avo;
posteriormente, esta institucin fue reemplazada por Financiera Azucarera, S. A.,
hoy en da en liquidacin.
En 1937 se estableci el Banco Nacional Obrero de Fomento Industrial, cuyo
propsito fue otorgar recursos a cooperativas y uniones de crdito popular para que
stas pudieran dar crdito a productores organizados que no tuvieran acceso a los
intermediarios privados.
En los aos siguientes se crearon varias instituciones ms (Bautista, 1999):

Para mayor detalle del desempeo de BANCOMEXT, vase El Colegio de Mxico, 1987.

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LA BANCA DE FOMENTO EN EL FINANCIAMIENTO DE LA ECONOMA MEXICANA

Banco Nacional de Fomento Cooperativo en 1941, que se transform en Banco

Nacional Pesquero y Portuario en 1980.
Banco Cinematogrfico, creado en 1942 y liquidado en 1982.
Banco del Pequeo Comercio del D. F., en 1943, que se convirti en Banco
Nacional del Pequeo Comercio en 1986.
Banco Nacional del Ejrcito, Fuerza Area y Armada, en 1947.
El Patronato del Ahorro Nacional, que se cre en 1953 y, aunque estrictamente
no era banco, se convirti en BANSEFI en 2002.
La Financiera Azucarera sustituy a la UNPASA en 1953.
El Banco Nacional de Crdito Rural se fund en 1975 como producto de la fusin
de los Bancos nacionales de Crdito Agrcola, de Crdito Ejidal y Agropecuario.

Fondos y fideicomisos de fomento

Como parte de la estrategia de financiamiento para el desarrollo de la economa nacional inmersa en un proceso de industrializacin que demand crecientemente recursos
adecuadamente asignados, surgieron los Fondos de Fomento Econmico que, mediante el uso del redescuento, funcionaron como un instrumento complementario de los
cajones de crdito del encaje legal.
Con su creacin se busc facilitar la asignacin de recursos de origen externo,
en concreto los fondos con propsitos especficos que llegaban al pas procedentes
del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo. Los crditos de este
tipo de organismos se destinaban a proyectos y sectores relevantes para el desarrollo
econmico. El pionero en este aspecto es el Fondo de Garanta y Fomento a la Industria Mediana y Pequea (FOGAIN), creado en 1953 para apoyar, como su nombre
claramente lo seala, a los establecimientos industriales que por sus caractersticas
no podan acceder a recursos de la banca privada, tal y como sucede actualmente.
Estos fondos se crean como fideicomisos financieros constituidos por el gobierno
federal afectando sus propios recursos, que son complementados con recursos externos cuyo destino est previamente determinado. Adems de la administracin de
recursos, tienen como objetivo ofrecer asesora tcnica y administrativa a sectores
productivos, empresas y regiones definidas como prioritarias para el pas. Por lo general, estn vinculados con algn banco de desarrollo de acuerdo con su objeto social.
Los recursos canalizados por los fondos de fomento normalmente eran de bajo
costo, tanto en la institucin nacional de crdito e incluso con los bancos comerciales
gracias a las operaciones de descuento.
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CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

Las necesidades de financiamiento y los lmites que tena el sector financiero privado para otorgarlo condujeron a la creacin de varios fondos de fomento para la atencin
de poblaciones objetivo muy especficas; entre los principales se encontraban:8
El mencionado FOGAIN, establecido en 1953, para atender a la pequea y mediana
industria, por lo que estaba vinculado a Nacional Financiera.
El Fondo de Garanta y Fomento para la Agricultura, Ganadera y Avicultura,
(FONDO de los FIRA9), creado en 1955 y vinculado al Banco de Mxico.
El Fondo de Fomento a las Exportaciones (FOMEX), creado en 1962 y vinculado al
Banco Mexicano de Comercio Exterior.
El Fondo de Operacin y Descuento Bancario a la Vivienda (FOVI), establecido en
1963 y vinculado tambin a BANXICO (en 1985 cambi de nombre a Fondo de Operacin y Financiamiento Bancario a la Vivienda). De este fondo se tomaron recursos para
constituir en el ao 2002 el banco de desarrollo denominado Sociedad Hipotecaria
Federal.
El Fondo Especial para el Financiamiento Agropecuario (FEFA de FIRA), que surgi
en 1965, vinculado al Banco de Mxico.
El Fondo Nacional de Estudios y Proyectos (FONEP) creado en 1967 y vinculado
a Nacional Financiera.
El Fondo de Equipamiento Industrial (FONEI) que a partir de 1971 estuvo vinculado al Banco de Mxico.
El Fondo Especial de Asistencia Tcnica y Garanta para Crditos Agropecuarios
(FEGA de FIRA), creado en 1972 por el Banco de Mxico.
El Fondo Fiduciario Federal de Fomento Municipal (FOMUN), establecido en 1972
y vinculado a Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos (BANOBRAS).

8
Para conocer la forma de operacin y el desempeo de los fondos durante el periodo de industrializacin, vese Banco de Mxico, 1975.
9
Los Fideicomisos Instituidos en Relacin con la Agricultura (FIRA) son un conjunto de fondos de
fomento constituidos por el gobierno federal como fideicomitente y el Banco de Mxico como fiduciario.
Desde hace 50 aos tienen el propsito de celebrar operaciones de crdito y descuento y otorgar garantas de crdito a las actividades agrcolas, ganaderas, avcolas, agroindustriales, forestales, pesqueras y
otras conexas o afines, o que se desarrollen en el medio rural; asimismo busca fomentar el otorgamiento
de servicios de capacitacin, asistencia tcnica y transferencia de tecnologa a dichas actividades. Estos Fideicomisos forman parte del sistema bancario mexicano y operan en segundo piso por conducto
de las instituciones financieras que estn autorizadas para operar con FIRA, las cuales pueden otorgar
crditos directamente al beneficiario final o bien a otro intermediario para que ste los haga llegar a los
productores. Asimismo, FIRA otorga subsidios a productores, organizaciones econmicas, intermediarios
financieros o empresas de servicios especializados para actividades de capacitacin, asistencia tcnica,
consultora y transferencia de tecnologa.

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LA BANCA DE FOMENTO EN EL FINANCIAMIENTO DE LA ECONOMA MEXICANA

El Fondo nacional de Fomento al Turismo (FONATUR) creado en 1974 y vinculado

a Nacional Financiera.
El Fondo para la Creacin y Fomento de Centrales de Maquinaria y Equipo Agrcolas de la Industria Azucarera (FIMAIA), que en 1975 naci vinculado a la Financiera
Azucarera.
El Fideicomiso para Crditos en reas de riego (FICAR) creado en 1975 y vinculado al Banco Nacional de Crdito Rural (BANRURAL). En 1981 se ampli su campo de
accin para incluir a las reas de temporal por lo que se denomin FICARI.
El Fondo de Inversiones Financieras para Agua Potable y Alcantarillado (FIFAPA),
que surgi en 1976, vinculado al Banco Nacional de Obras.
El Fondo para el Desarrollo Comercial (FIDEC), nacido en 1980 y vinculado al
Banco de Mxico.
El Fondo Nacional de Habitaciones Populares, establecido en 1981, del Banco
Nacional de Obras.
El Fondo de Garanta y Fomento para las Actividades Pesqueras (FOPESCA de FIRA),
creado en 1989 por el Banco de Mxico.
El Fondo de Capitalizacin e Inversin del Sector Rural (FOCIR), vinculado con
Nacional Financiera.
El Fideicomiso de Riesgo Compartido (FIRCO), en 1981, trabaja ahora con la Financiera Rural.
El Fideicomiso de Minerales no Metlicos, creado en 1972 y que en 1990 cambia de
nombre a Fideicomiso de Fomento Minero (FIFOMI), vinculado a Nacional Financiera.
Todas estas entidades conformaron una estructura de financiamiento y organizacin que fue fundamental para el positivo desempeo de la economa mexicana en los
aos de la industrializacin, especialmente en el periodo del denominado desarrollo
estabilizador, ya que, como se puede apreciar por sus nombres, se establecieron los
organismos y mecanismos para financiar y organizar a diversos sectores estratgicos
que difcilmente podran haber accedido a recursos del sistema financiero privado y
cuyo desarrollo no se puede entender sin tomar en cuenta el papel desempeado por
el sistema financiero pblico de fomento econmico. No obstante, en las ltimas dos
dcadas y media, el sistema financiero de fomento econmico paulatinamente se ha
ido desmantelando, lo cual ha coincidido con la cada en la inversin pblica y el
estancamiento de la produccin, situacin opuesta a lo acontecido durante el periodo
de industrializacin, en que dicho sistema financiero estuvo asociado a una inversin
pblica considerable y a un crecimiento sostenido.

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CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

Las cifras
Los inicios de la banca de fomento
Despus de la Revolucin y cuando ya se vea una salida a la crisis mundial de principios de la dcada de los aos treinta del siglo pasado, el financiamiento total otorgado por el incipiente sistema bancario mexicano fue respondiendo paulatinamente
al dinamismo que iba tomando la economa nacional.
Efectivamente, en la grfica 1 se puede ver que a partir de 1936 el financiamiento
del sistema bancario adopta una tendencia creciente hasta llegar a un mximo de 24%
del producto en 1949, lo cual signific un incremento promedio de alrededor de un
punto porcentual por ao. A partir de 1950 el monto de financiamiento se estabiliz en
torno a 20% del producto. Resulta interesante, sin embargo, mostrar cmo se distribua
dicho financiamiento entre los agentes autorizados para tal propsito.
En la grfica 2 se puede ver cmo se reparti el otorgamiento de recursos entre
la banca comercial, las instituciones nacionales de crdito y el Banco de Mxico,

Grfica 1. Financiamiento otorgado por el sistema bancario.

Porcentaje del PIB, 1933-1957
25

% del PIB

20

15

10

Fuente: Elaborado con base en datos de Banco de Mxico, INEGI y NAFINSA.

56

1957

1955

1953

1951

1949

1947

1945

1943

1941

1939

1937

1935

Aos

1933

LA BANCA DE FOMENTO EN EL FINANCIAMIENTO DE LA ECONOMA MEXICANA

Grfica 2. Financiamiento otorgado por tipo de institucin.

Porcentaje del PIB, 1933-1957
12

% del PIB
Banca comercial

Ins. nales. de crdito

Banco de M xico

10

1957

1955

1953

1951

1949

1947

1945

1943

1941

1939

1937

1935

Aos

1933

Fuente: Elaborado con base en datos de Banco de Mxico, INEGI y NAFINSA.

instituto que al principio del periodo revisado desempeaba un papel primordial en

el financiamiento de la economa nacional.
Llama la atencin que en los primeros aos (1933-1938) hay una cada del financiamiento de la banca comercial, la cual fue ms que compensada por el aumento del
correspondiente a las instituciones estatales: el Banco de Mxico y las Instituciones
Nacionales de Crdito, que crecieron en una proporcin similar. De este modo, el
aumento del financiamiento a la economa, que alcanz 18% del producto, se debi
exclusivamente a la accin estatal.
A partir de 1939 se reanuda el crecimiento de los recursos otorgados por la banca
comercial, para estabilizarse alrededor del 8% del producto hasta el ltimo ao del
periodo analizado (1957). De manera similar, el financiamiento del Banco de Mxico
sigue creciendo hasta alcanzar un mximo de casi 10 puntos porcentuales del producto en 1944; posteriormente se mantiene durante los siguientes 5 aos en un nivel
equivalente al de la banca comercial. A partir de este ltimo ao, la participacin del
banco central comienza a declinar, pero es sustituida por la banca de fomento que,
despus de rondar los 4 puntos del producto durante el periodo 1939-1947, inicia
57

CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

una etapa de consolidacin como instrumento de la poltica de financiamiento del

desarrollo, que la lleva incluso a superar, en algunos aos, el monto de financiamiento otorgado por la banca comercial. Cabe resaltar que a partir de 1950 el Banco de
Mxico cede su espacio en materia de financiamiento a la banca de fomento, misma
que sostiene niveles de intermediacin similares a los de la banca comercial.

El desarrollo estabilizador (1958-1970)

El comportamiento del sistema bancario mexicano durante el denominado desarrollo
estabilizador cambi notablemente respecto del periodo anterior, esto se asocia con
el desempeo de la economa nacional que, inmersa en el proceso de industrializacin
va sustitucin de importaciones, creca aceleradamente. El financiamiento otorgado
por todo el sistema bancario creci tambin de forma acelerada hasta superar los 45
puntos del producto (vase grfica 3), lo que signific que ese rengln se duplicara
como proporcin de un producto creciente en tan slo 12 aos.
De igual manera, la distribucin del financiamiento entre los tipos de banco tambin
mostr cambios notables. En principio, todos ellos aumentaron sus recursos, aunque
Grfica 3. Financiamiento otorgado por el sistema bancario.
Porcentaje del PIB, 1958-1970
% de PIB
50

40

30

20

10

Fuente: Elaborado con base en datos de Banco de Mxico, INEGI y NAFINSA.

58

1970

1969

1968

1967

1966

1965

1964

1963

1962

1961

1960

1959

Aos

1958

LA BANCA DE FOMENTO EN EL FINANCIAMIENTO DE LA ECONOMA MEXICANA

Grfica 4. Financiamiento bancario por tipo de institucin.

Porcentaje del PIB, 1958-1970
25

% de PIB
Banca comercial

Ins. nales. de crdito

Banco de M xico

20

15

10

1970

1969

1968

1967

1966

1965

1964

1963

1962

1961

1960

1959

A os

1958

Fuente: Elaborado con base en datos de Banco de Mxico, INEGI y NAFINSA.

a diferentes ritmos; la banca comercial se mostr un tanto conservadora durante el

primer sexenio, tal vez por el discurso oficial de tintes (slo tintes) de izquierda, ya
que en el sexenio de Daz Ordaz inici un despegue sin precedente hasta esos aos,
como se ve en la grfica 4.
Este comportamiento condujo a que la banca comercial participara en el financiamiento bancario con casi 22 puntos del producto; es conveniente aclarar que la mayor parte de este financiamiento corresponda a las llamadas sociedades financieras,
que prestaban una porcin relevante de sus recursos a largo plazo.10

10

Segn la Ley Bancaria de 1941, las instituciones de crdito podan ser: bancos de depsito, sociedades financieras e hipotecarias y bancos de capitalizacin. Era claro que en esos aos la estructura
del sistema financiero contaba con muy pocas instituciones orientadas al crdito de largo plazo, lo que
limitaba los crditos destinados a promover la capitalizacin de las empresas. Para contrarrestar esta
ausencia, se otorgaron amplias facultades a la figura de sociedad financiera, lo que dio lugar a que se
crearan muchas entidades de ese tipo. A pesar de que en 1958 se les incluy dentro del rgimen de encaje legal, no dejaron de seguir aumentando su participacin en el financiamiento.

59

CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

Las instituciones nacionales de crdito tambin mostraron un continuo aumento en

el financiamiento otorgado, aunque ms mesurado que la banca comercial. Durante el
periodo analizado, dicho rengln pas de representar 8 puntos del producto a 13 puntos,
siempre con el objetivo de financiar a los sectores que se entendan como prioritarios.
El Banco de Mxico, por su parte, reanud su actividad como actor destacado en el
financiamiento de la actividad econmica, especficamente mediante el otorgamiento
de recursos a los fideicomisos de fomento econmico bajo su administracin. Tan
importante fue la recuperacin de la banca central en este aspecto, que casi igual a la
banca de fomento en el monto de recursos destinados al financiamiento.
Dentro del concepto de financiamiento, la modalidad ms efectiva para que las
instituciones de crdito pudieran hacer llegar los recursos a aquellas unidades productivas que lo requeran era (y sigue siendo) el crdito, pues el mercado de valores
nunca ha ofrecido realmente esa oportunidad.11
Como se puede ver en la grfica 5, durante el desarrollo estabilizador el crdito
bancario creci de manera constante, lo que implic que su profundidad alcanzara
hasta una tercera parte del producto interno.
Grfica 5. Crdito y valores bancarios. Porcentaje del PIB, 1958-1970
% del PIB
40

Valores

Crdito

35
30
25
20
15
10
5

1970

1969

1968

1967

1966

1965

1964

1963

1962

1961

1960

1959

Aos

1958

Fuente: Elaborado con base en datos de Banco de Mxico, INEGI y NAFINSA

11
Dentro del financiamiento se incluye el monto de recursos otorgados a) como crdito, y b) por la
adquisicin de valores.

60

LA BANCA DE FOMENTO EN EL FINANCIAMIENTO DE LA ECONOMA MEXICANA

El financiamiento mediante la adquisicin de valores tambin fue de una magnitud

relevante al final del periodo analizado, por lo que resulta adecuado conocer cmo se
distribuyeron estos dos mecanismos de intermediacin entre los tipos de bancos.
En el cuadro 1 se presenta la estructura porcentual del financiamiento y los recursos totales del sistema bancario mexicano en el periodo 1958-1970; en l se puede
apreciar que la banca comercial siempre fue la de mayores recursos totales e inclusive aument su participacin hasta llegar a tener 58% de todo el sistema bancario.
La banca de fomento econmico mantuvo su participacin en alrededor de 30% y el
banco central fue la institucin que redujo sensiblemente su participacin en ms de
10 puntos porcentuales.
Sin embargo, respecto del crdito, es notable que la banca de fomento particip
con ms de 40% del total, mientras que la banca central prcticamente se aparta de
este segmento para orientarse, fundamentalmente, al financiamiento mediante la adquisicin de valores, esencialmente pblicos.
Es evidente la vocacin de la banca de fomento por la intermediacin financiera
mediante el otorgamiento de crdito, pues dentro de sus recursos totales, la adquisicin y tenencia de valores no fue tan relevante durante este periodo; no as la banca
comercial, pues a pesar de ser la dominante en materia de crdito, lo fue ms en valores. Conviene recordar que esta distribucin porcentual de los recursos y del financia-

Cuadro 1. Sistema bancario. Recursos totales, crditos y valores, 1958-1970.

Estructura porcentual
Recursos totales
A o
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
Promedio

Valores

Crdito

Banca Banca de Banco de

Banca Banca de Banco de
Banca Banca de Banco de
comercial fomento Mxico comercial fomento Mxico comercial fomento Mxico
44.9
46.2
45.1
44.7
45.6
47.5
50.0
50.7
52.6
53.1
53.9
56.0
57.8

29.3
29.2
33.0
33.9
33.6
32.7
32.0
32.3
30.9
31.1
30.3
29.1
27.9

25.8
24.5
22.0
21.4
20.8
19.9
18.0
17.0
16.5
15.8
15.8
14.9
14.3

48.6
47.6
45.0
42.6
41.1
42.5
45.3
51.0
52.7
52.7
54.5
56.1
59.0

44.2
42.1
45.0
44.2
42.4
43.0
45.4
46.1
43.5
42.9
42.6
42.4
39.8

7.3
10.3
10.0
13.2
16.5
14.5
9.3
2.9
3.8
4.4
2.9
1.5
1.3

45.7
53.6
56.2
59.4
68.1
71.6
68.3
53.6
57.3
60.5
59.9
59.9
61.6

18.8
18.1
20.2
19.8
20.6
17.2
14.4
17.4
15.2
17.7
17.5
11.0
10.9

35.5
28.3
23.6
20.9
11.3
11.2
17.3
29.0
27.5
21.7
22.6
29.1
27.5

49.9

31.2

19.0

49.1

43.3

7.5

59.7

16.8

23.5

Fuente: Elaborado con base en datos de Banco de Mxico, INEGI y NAFINSA.

61

CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

Grfica 6. Crdito de las bancas comercial y de fomento 1958-1970

90 000

Millones de pesos
Banca comercial

80 000

Banca de fomento
70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000

1970

1969

1968

1967

1966

1965

1964

1963

1962

1961

1960

1959

0
Aos

1958

10 000

Fuente: Elaborado con datos de Banco de Mxico.

miento se da en un periodo de crecimiento sostenido de la actividad bancaria, lo cual

indica que a travs de la banca de fomento y la banca central se hizo un enorme esfuerzo para canalizar fondos a sectores escasamente atendidos por la banca comercial, lo
cual, a su vez, estuvo estrechamente asociado con el comportamiento de la formacin
de capital y el crecimiento observado en la actividad econmica del pas.
De hecho, la actividad desplegada por el sistema bancario de fomento sirvi de
fundamento para que la banca comercial incrementara sus niveles de operacin, ya
que el primero, con menos recursos, expandi de manera continua el crdito a la
economa nacional, e incentiv consecuentemente el crdito de la banca comercial,
como se desprende de la grfica 6.
Es clara la correlacin en el comportamiento de ambos tipos de bancos (98%). A
partir de 1965 los comerciales se expanden con mayor celeridad, lo que se debe, entre
otros elementos, a la infraestructura desarrollada, a la consolidacin de grandes proyectos industriales ambos con importante participacin de la banca de fomento y
a la consecuente solidez del comportamiento de la economa nacional.

62

LA BANCA DE FOMENTO EN EL FINANCIAMIENTO DE LA ECONOMA MEXICANA

El aumento de la participacin estatal (1971-1982)

Al inicio de la dcada de los aos setenta del siglo pasado, el modelo de desarrollo
sustentado en la sustitucin de importaciones ya mostraba signos de agotamiento, a
pesar de no haberse completado (Villareal, 1997). Ante la atona del sector privado
para realizar las inversiones que pudieran mantener el crecimiento de la actividad
econmica, el Estado opt por incrementar su participacin para tratar de darle un
nuevo aliento al modelo de desarrollo. El esfuerzo en el gasto estatal no se vio correspondido por el lado de los ingresos, fundamentalmente por la negativa del sector privado a aceptar una reforma fiscal, lo cual llev a que se recurriera a la deuda
pblica, con las consecuencias negativas ya conocidas. No obstante, el desempeo de
la economa nacional mostr, durante la mayor parte del periodo, cifras positivas.
El sistema financiero de fomento fue llamado a desempear un papel muy relevante durante el periodo, especialmente porque la banca comercial, que se haba ido
fortaleciendo financiera y polticamente en el periodo anterior, termin por desafiar
al gobierno del pas.
En la grfica 7 se puede ver que el nivel de financiamiento bancario durante
1971-1982 tuvo un comportamiento errtico y se mantuvo por debajo de los niveles
Grfica 7. Financimiento otorgado por el sistema bancario.
Porcentaje del PIB, 1971-1982
% del PIB
60
55
50
45
40
35
30
25

Fuente: Elaborado con base en datos de Banco de Mxico, INEGI y NAFINSA.

63

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

1974

1973

1972

Aos

1971

20

CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

alcanzados en el periodo anterior; la fuerte cada en los primeros aos del periodo
tuvo su correlato en la actividad econmica, que tambin se vio frenada de manera
significativa.
El comportamiento errtico del financiamiento bancario se asocia con las diferencias que se presentaron entre los sectores pblico y privado en torno al desarrollo del
pas, pues este ltimo se mostr renuente a apoyar la poltica econmica a pesar de
ser ampliamente beneficiario de ella. En la grfica 8 se aprecia que la volatilidad en
el financiamiento se debe al comportamiento de la banca comercial; conviene aclarar
que el repunte en el financiamiento que se aprecia en 1982 est ms relacionado con la
depreciacin de la moneda nacional que con el incremento de la intermediacin.12
A diferencia del periodo anterior, ahora la banca comercial reduce drsticamente
su financiamiento durante el primer sexenio, hasta llegar a niveles similares a los
de 15 aos atrs; esta desintermediacin de la recientemente convertida banca
mltiple (1974) tuvo que ser parcialmente compensada por el sector pblico. Tanto
Grfica 8. Financimiento bancario por tipo de institucin.
Porcentaje del PIB, 1971-1982
25

% del PIB

20

15

10

Banca comercial

Ins. nales. de crdito

Banco de M xico

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

1974

1973

1972

A os

1971

Fuente: Elaborado con base en datos de Banco de Mxico, INEGI y NAFINSA.

12

Con la devaluacin del peso, los activos y pasivos bancarios en moneda extranjera elevaron considerablemente su valor en la depreciada moneda nacional, lo que aunado al estancamiento del producto
se traduce en un aparente aumento en la intermediacin de recursos.

64

LA BANCA DE FOMENTO EN EL FINANCIAMIENTO DE LA ECONOMA MEXICANA

la banca de fomento como el banco central se vieron orillados a financiar proyectos que
dej de atender la banca comercial.
Para la segunda parte del periodo, en el sexenio 1977-1982, hubo una recuperacin en la intermediacin de la banca comercial y un retraimiento de la banca
pblica, pues la bonanza petrolera volvi a hacer atractivo el financiamiento de la
actividad econmica; sin embargo, no se alcanz el nivel de intermediacin logrado
en el desarrollo estabilizador.
Como se puede ver en el cuadro 2, la desintermediacin de la banca comercial
se suscit en el rengln de adquisicin de valores. Es destacable que tanto la banca
comercial como la de fomento redujeran sustancialmente su tenencia de valores, fenmeno que fue compensado por la operacin del banco central, que al finalizar el
periodo acumulaba casi 90% de los valores que posea todo el sistema bancario. Vale
hacer notar que la tenencia de valores por parte del sistema bancario se mantuvo,
como proporcin del producto, en los mismos niveles que en el desarrollo estabilizador, lo que da una idea del endeudamiento interno del sector pblico con el banco
central.
En lo que se refiere al crdito, la participacin que perdi la banca comercial fue
compensada bsicamente por la banca de fomento, que durante varios aos del periodo en cuestin fue la principal prestamista dentro del sistema bancario.

Cuadro 2. Sistema bancario. Recursos totales, crdito y valores, 1971-1982.

Estructura porcentual
Recursos totales
A o

Valores

Crdito

Banca Banca de Banco de

Banca Banca de Banco de
Banca Banca de Banco de
comercial fomento Mxico comercial fomento Mxico comercial fomento Mxico

1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982

57.2
54.3
51.6
48.4
46.9
41.3
40.2
43.6
44.6
46.3
46.3
39.0

28.8
27.0
27.7
28.6
29.8
37.5
32.3
28.7
28.3
27.3
28.4
35.3

14.0
18.7
20.7
23.1
23.3
21.2
27.6
27.7
27.1
26.3
25.3
25.7

56.9
57.1
54.3
51.1
48.7
40.5
44.2
49.7
51.6
49.6
49.3
40.0

41.0
42.0
44.6
48.7
50.8
55.4
52.4
47.3
45.8
45.4
47.1
53.3

2.2
0.9
1.1
0.2
0.5
4.2
3.4
3.0
2.6
5.0
3.5
6.7

67.0
46.4
37.0
28.5
25.7
41.3
6.4
6.8
6.3
8.9
10.1
7.9

12.2
10.4
9.1
7.4
8.8
8.2
6.6
5.7
5.1
4.9
4.5
3.7

20.8
43.2
53.9
64.2
65.5
50.5
87.0
87.5
88.6
86.3
85.4
88.3

Promedio

46.6

30.0

23.4

49.4

47.8

2.8

59.7

16.8

23.5

Fuente: Elaborado con base en datos de Banco de Mxico, INEGI y NAFINSA.

65

CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

Para el ltimo ao del periodo (1982), la banca comercial fue estatizada porque,
en clara oposicin a la poltica econmica, se sumergi en un acelerado proceso de
desintermediacin que implic la canalizacin de recursos al exterior, previa especulacin contra la moneda nacional. Fue tambin en 1982, paradjicamente el ao en
que se denomin oficialmente como banca de desarrollo, cuando se dio por concluida
la concepcin de la banca de fomento como un instrumento imprescindible para el desarrollo econmico del pas; de ah en adelante, hasta la fecha, la llamada banca de
desarrollo ha ido en un franco proceso de deterioro, interrumpido brevemente durante el salinismo, que la ha conducido a una situacin en la que su operacin es prcticamente insignificante, como se mostrar brevemente en el siguiente apartado.

Neoliberalismo y banca de desarrollo.

Los primeros aos (1982-1996)
A partir de 1983 llega al poder el grupo poltico cuya ideologa se distingue por creer
en el predominio de los mercados en la asignacin de recursos; con ello, la banca de
desarrollo se fue convirtiendo de instrumento financiero para el desarrollo econmico, en una instancia promotora y subordinada del sector financiero privado. En espera de que este ltimo capte y provea los recursos que necesita la actividad productiva
del pas, se ha soslayado la funcin que podra cumplir la banca de desarrollo; de
hecho, no parece haber una estrategia slida para este tipo de intermediarios, ms
bien se aprecia cierto desdn de las propias autoridades por la banca pblica.13
No obstante las evidentes insuficiencias del sector financiero privado, la banca de
desarrollo se ha deteriorado progresivamente durante los ltimas dos dcadas y media, inmersa en continuas reformas, reestructuraciones, creacin y desaparicin de
intermediarios y, lo ms grave, est sumida en una acelerada prdida de importancia
como instrumento del desarrollo econmico (Gmez, 2007).
Efectivamente, en los planes de desarrollo de principios de los aos ochenta se
estableca que el sistema financiero pblico de fomento econmico despus de haber desempeado un papel muy destacado en el desarrollo econmico del pas14 era
necesario que se reestructurara para que fuese til a la economa nacional, debido a
13
Resulta elocuente que en el primer Reporte del Sistema Financiero 2006, del Banco de Mxico,
publicado en 2007, no se menciona a la banca de desarrollo. De la misma forma, en la Historia sinttica
de la Banca en Mxico, publicada por el mismo instituto en su pgina electrnica, apenas en dos prrafos se hace una breve mencin a la banca de fomento.
14
Vase Profanice 1984-1988, publicado por la Secretara de Programacin y Presupuesto (1984).

66

LA BANCA DE FOMENTO EN EL FINANCIAMIENTO DE LA ECONOMA MEXICANA

los nuevos requerimientos de la misma. Inmediatamente despus, se consider que

ese sistema de fomento debera ser un instrumento bsico dentro de la poltica de financiamiento del desarrollo, por lo cual requera de su modernizacin, la adecuacin
del marco jurdico, la canalizacin eficiente y equitativa de los recursos crediticios y
la posible desincorporacin de entidades que supuestamente ya haban cumplido con
el objetivo para lo cual fueron creadas.
La operacin de la banca de desarrollo se orient, entonces, hacia la pequea y
mediana industrias, la creacin de nuevos intermediarios financieros no bancarios, la
intermediacin desde el segundo piso y la promocin de desarrollo de los mercados
de capitales, entre otros objetivos. Se determin que la banca de desarrollo debe ser
complemento de la operacin de la banca comercial y del resto del sistema financiero
privado, todo ello con el supuesto implcito de que ste ltimo iba a funcionar como
en algunos libros de texto. La realidad ha sido muy distinta.
Desde la crisis de 1982 y hasta 1988, la cantidad de recursos otorgados por la
banca comercial y de desarrollo fueron similares; con la llegada del nuevo rgimen
en 1989, la banca comercial, que iba a ser privatizada, comienza a estar en el centro
de las decisiones poltico-econmicas y reinicia su creciente financiamiento, como
muestra la grfica 9.
Grfica 9. Financiamiento otorgado por el sistema bancario*.
Porcentaje del PIB, 1982-1996
% del PIB
80
T otal

70

Banca comercial

Banca de desarrollo

60
50
40
30
20
10

*Se excluye Banco de Mxico.

Fuente: Elaborado con base en datos de Banco de Mxico e INEGI.

67

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

Aos

1982

CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

La reforma financiera, la apertura de la cuenta de capitales, la formacin de grupos financieros y la privatizacin conducen a que el crecimiento del crdito de la banca
mltiple sea explosivo, llegando a su mximo en 1994. Por el contrario, la banca de
desarrollo manifiesta una paulatina tendencia a la desintermediacin, que la lleva a
los niveles ms bajos desde que inici el proceso de industrializacin del pas. De llegar a representar ms de 55% del financiamiento bancario, con la reforma financiera
apenas ronda 25%. No obstante la disminucin en sus niveles de intermediacin, la
banca de desarrollo tambin cae en crisis en 1995 y tiene que ser rescatada de manera
similar a la banca mltiple.

Los aos recientes (1997-2006)

La administracin de la crisis bancaria signific una nueva reestructuracin para la
banca de fomento; ante la escasez de recursos se opt por seguir reduciendo sus instituciones y sus niveles de operacin, fenmeno que fue agudizado por su operacin
en segundo piso, ya que la banca privada no ha colocado como crdito ni sus propios
recursos. Posteriormente, en los planes gubernamentales ms recientes se repite retricamente que la banca de desarrollo es un instrumento imprescindible para el desarrollo econmico del pas; en el PRONAFIDE 2001-2006 se establece, por ejemplo, que
la banca de desarrollo representa un aspecto fundamental de la estrategia de financiamiento del desarrollo y un elemento primordial para alcanzar las metas econmicas
y sociales contenidas en el PND, al mismo tiempo que seala que el funcionamiento
del sistema financiero de fomento bajo estrictos esquemas de operacin, supervisin
y capitalizacin, permitir atender aquellos sectores estratgicos para la economa
nacional y redundar en un desarrollo ms balanceado y equilibrado regionalmente
(Anaya, 2006).
En ese sentido, tambin se afirma que:
Con el fin de ampliar el acceso de la poblacin a servicios financieros y estimular la
creacin de micro, pequeas y medianas empresas, el PRONAFIDE plantea un redimensionamiento del sistema financiero de fomento. En especfico, se pretende que ste promueva
alternativas de financiamiento con bases sanas para los proyectos que no son apoyados
por los mercados de capitales y que por problemas de informacin, costos de transaccin
u otras imperfecciones de mercado no son atendidos por la banca comercial.15

15

Vese el Programa Nacional del Financiamiento del Desarrollo 2002-2006, SHCP, 2002: 104.

68

LA BANCA DE FOMENTO EN EL FINANCIAMIENTO DE LA ECONOMA MEXICANA

Grfica 10. Bancas comercial y de desarrollo. Activos y crdito.

Porcentajes del PIB, 1997-2006
Activo de banca comercial
Activo de banca de desarrollo
Crdito de banca comercial
Crdito de banca de desarrollo

%
35
30
25
20
15
10
5
0
Aos 1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Fuente: Elaborado con base en datos de la CNBV e INEGI.

El discurso oficial se queda en eso, en discurso, pues la realidad muestra que existe una estrategia bien definida para desmontar el sistema financiero de fomento, que
tanto tiempo, recursos y esfuerzo ha costado, para dejarlo con unas pocas entidades
y con escasa presencia en la economa.
Como se puede ver en la grfica 10, desde 1997 a la fecha, el deterioro del nivel
de intermediacin de la banca de desarrollo ha seguido su cauce, aun cuando la banca
comercial no cubre las necesidades mnimas de financiamiento que tiene la economa
nacional; esto se pone en evidencia con el escaso nivel de penetracin bancaria que
tiene el pas, muy por debajo de naciones con niveles similares de desarrollo.
En efecto, los activos totales de la banca comercial apenas equivalen a menos de
30% de la produccin anual del pas y, por si fuera poco, de ellos tan slo la mitad
aproximadamente se destina al crdito; lo cual resulta obviamente insuficiente. De la
misma manera, los activos totales de la banca de fomento han cado de forma estrepitosa hasta representar nicamente 5% del producto en 2006, en tanto que el crdito
slo equivale a 2.8 puntos del producto.
Una economa no puede funcionar de manera adecuada con un saldo crediticio
acumulado equivalente a menos de 20% de su produccin anual; por una parte,
la banca privada parece no estar interesada en expandir el crdito, en especial a la
69

CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

Grfica 11. Inversin total y pblica. Porcentajes del PIB 1958-2006

% 30

Inversin total
Inversin pblica

25
20

15
10

2006

2004

2002

2000

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

1970

1968

1966

1964

1962

1960

Ao

1958

Fuente: Elaborado con base en datos de Aspe, 1993; Banxico e INEGI.

actividad productiva y, por otra parte, la poltica econmica neoliberal ha desarmado

al sistema financiero de fomento. Esta ltima condicin est asociada seguramente
con la cada de la inversin pblica y con el estancamiento econmico que ha caracterizado prcticamente todo el periodo neoliberal.
Para finalizar, es conveniente hacer notar cmo, a partir de 1983, cuando la banca de desarrollo inicia su declive, la inversin pblica muestra una clara tendencia
descendente, con un nivel de 2 a 3 puntos porcentuales menos que en el desarrollo
estabilizador y an menor respecto del periodo 1976-1982, vase grfica 11.16

Conclusiones
La historia de la banca en Mxico inicia en las ltimas dcadas del siglo XIX; sin embargo, el nivel de operacin de la banca generalmente fue insuficiente para cubrir las
necesidades de financiamiento de la economa nacional.

16

Podra argumentarse que la inversin total en la actualidad es incluso superior al periodo de industrializacin; no obstante, hay que hacer notar que se hace referencia a inversiones de diferente tipo; la pblica
es imprescindible para crear las condiciones de valorizacin de la privada. Es evidente que el nivel de inversin total es insuficiente para las necesidades del pas; con mayor inversin pblica habra ms privada.

70

LA BANCA DE FOMENTO EN EL FINANCIAMIENTO DE LA ECONOMA MEXICANA

La insuficiencia del sistema bancario privado hizo necesaria la aparicin de la banca

pblica, cuyo objetivo fue el financiamiento de actividades especficas, relevantes para
la economa del pas, pero con escasas posibilidades de acceder al financiamiento.
Desde la tercera dcada del siglo pasado se fue conformando un sistema financiero pblico de fomento econmico que se encarg de transferir recursos por montos
similares e incluso mayores que los otorgados por la banca comercial privada. De
esta forma se crearon instituciones para atender el sector primario, la industria, la
construccin de infraestructura y vivienda entre otros, lo cual se tradujo en una importante palanca de apoyo a la actividad econmica.
El fortalecimiento del sistema financiero de fomento estuvo asociado estrechamente al crecimiento que tuvo la economa nacional durante dcadas, esto es, durante
el periodo de industrializacin. Sin embargo, es ms notable el papel cumplido por
los intermediarios pblicos durante el desarrollo estabilizador, ya que la estructura de
ese sistema se fue complementando con varios fideicomisos de fomento econmico,
cuyo objetivo fue an ms especfico que el de las sociedades nacionales de crdito,
pues atendan a sectores ms delimitados.
Durante el desarrollo estabilizador, que sin lugar a dudas es el periodo de mejor desempeo de la economa nacional, el sistema financiero pblico de fomento
otorgaba ms de la mitad del financiamiento bancario total; lo cual da una idea de la
magnitud de su impacto en la actividad econmica. Inclusive despus de ese exitoso
periodo, la actuacin de la banca de fomento est claramente asociada con un desempeo positivo de la inversin y la actividad econmica.
No obstante estos resultados, a partir de 1983, en Mxico se inici una verdadera
cruzada contra el llamado intervencionismo estatal, lo cual ha conducido, en particular, a que el instrumento financiero del Estado siga sufriendo hasta estos das un
proceso de desmantelamiento progresivo. La estrategia hacia la banca de desarrollo
ha llevado a que su intermediacin se ubique en niveles por debajo de lo que tuvo
en sus orgenes y claramente inferiores al nivel de operacin durante el periodo de
industrializacin.
La desintermediacin de la banca de desarrollo, paradjicamente, se da a pesar
de la escasez de crdito por parte de la banca privada; de hecho, dicha desintermediacin est relacionada con la funcin subsidiaria que la banca de desarrollo tiene
con respecto del sistema financiero privado. Por tanto, ante la evidente carencia de
crdito proveniente de los bancos comerciales, las condiciones para una nueva emergencia en el sistema financiero pblico de fomento, otra vez, estn presentes, tal y
como suceda en los aos treinta del siglo XX.
Ante esta situacin es imprescindible que se vuelva a poner nfasis en la canalizacin de recursos a sectores especficos; requerimos de una banca pblica fuerte que,
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CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

como en otras pocas, pueda contrarrestar el comportamiento cclico del financiamiento privado y apoye la inversin pblica para el desarrollo. El restablecimiento
de una banca pblica de fomento, sin embargo, tendr que abarcar un periodo largo,
pues el proceso de desmantelamiento de que ha sido objeto la llev a ser casi insignificante en el panorama financiero nacional.

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