Introduccin

l presente libro se ha escrito con el propsito de extraer algunas lecciones de poltica financiera para Mxico; con base en la experiencia de los ltimos cincuenta aos podemos hablar de dos estrategias de desarrollo diferentes: la primera,
implementada de 1958 a 1982, se bas en un fuerte intervencionismo estatal en el
mercado financiero y real, y en una poltica comercial proteccionista; y la segunda, de
1982 a la fecha, caracterizada por la desregulacin econmica y la apertura comercial.
La periodizacin es arbitraria en cierta forma, pues los cambios institucionales
son graduales. Sin embargo, existe amplio consenso en que la crisis deudora de 1982
marc el fin de una estrategia de desarrollo liderada por el Estado y dio origen a la
implantacin de la estrategia de desarrollo neoliberal.
Ambas estrategias perseguan el mismo objetivo: crecer con estabilidad de precios, pero cada una interpret de diferente manera la restriccin externa al crecimiento
y utiliz instrumentos de poltica diferentes para superarla.
La primera se centr en la sustitucin de importaciones y la inversin pblica en
infraestructura con el objetivo de generar externalidades que alentaran la inversin
privada nacional; en tanto que la segunda opt por la apertura comercial y financiera.
En el primer caso, la intervencin estatal se consider necesaria para corregir fallas
de mercado, mientras que en el segundo caso se asumieron mercados reales y financieros competitivos y eficientes.
Los resultados con una y otra estrategia han sido muy diferentes. En la primera,
el PIB real creci a una tasa media anual de 6.6%, con una inflacin media anual de
10.7%. Durante su fase ms exitosa, denominada del desarrollo estabilizador y que
abarc de 1958 a 1970, el PIB real creci a una tasa media anual de 6.8%, con una
inflacin de apenas 2.5% anual, lo que hasta la fecha contina considerndose el
milagro mexicano.

CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

Con la estrategia neoliberal, los resultados han sido menos satisfactorios. De 1982
a 2007, el PIB real creci a una tasa media anual de 2.2%, con una inflacin media de
34.6 por ciento.
La desregulacin econmica ha afectado el funcionamiento del sistema financiero
y el comercio exterior en formas no previstas por los economistas que la impulsaron.
El crdito bancario en relacin con el PIB se ha reducido a los niveles que tena a principios de los aos sesenta (aproximadamente 18%), siendo el crdito a la produccin
el segmento ms afectado; la elasticidad ingreso de las importaciones ha aumentado
hasta triplicarse; sin que las amplias variaciones en el tipo de cambio real hayan
modificado esa tendencia; las tasas de inters sobre los depsitos bancarios han declinado hasta representar menos de un tercio del rendimiento del activo sin riesgo,
induciendo la intermediacin bancaria de valores gubernamentales en detrimento de
la expansin del crdito.
Estos resultados evidencian la presencia de importantes fallas de mercado en la
economa mexicana, no siendo adecuados los instrumentos de la poltica neoliberal
para superar las limitaciones de las economas en desarrollo.
El desempeo del sector bancario, durante el periodo 1958-1982, fue comparativamente mejor. El crdito en proporcin al PIB se duplic, canalizndose en su mayora a
la actividad productiva, como resultado de los lineamientos del encaje legal y la actividad promotora de la banca de desarrollo. En el sector externo la poltica comercial proteccionista y los avances en la sustitucin de importaciones mantuvieron la propensin
a importar en forma reducida y con poca variacin a lo largo del periodo.
No obstante que las polticas intervencionistas haban contribuido de manera notoria a desarrollar el sistema financiero y a integrar la industria nacional, la inestabilidad econmica que Mxico comenz a mostrar desde principios de los setenta se
interpret como un agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones en el
que se haba centrado el desarrollo estabilizador. La opinin expresada de manera
ms frecuente fue que, por sus deficiencias en la promocin de exportaciones, este
esquema de poltica haba sido incapaz de realizar la segunda etapa de la sustitucin,
correspondiente a la fabricacin interna de bienes de capital, que demandaba mayores importaciones que la sustitucin de bienes de consumo.
Bajo la influencia de esta opinin, ha prevalecido la idea de que el milagro mexicano de los sesenta fue un fenmeno de corto plazo, por lo que es improcedente tratar
de re-editar el modelo de desarrollo estabilizador.
El artfice de esta estrategia, sin embargo, rechaz este juicio, argumentando que
el principio fundamental en el que se apoy dicho modelo de poltica econmica
tena validez permanente. En su libro El Desarrollo Estabilizador: reflexiones sobre
una poca, Antonio Ortiz Mena precisa que la poltica del desarrollo estabilizador
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INTRODUCCIN

no constitua un paquete estandarizado de medidas, sino una prctica flexible segn

la cual el gasto pblico, y en especial el de inversin, primeramente, se ajustaba a
la disponibilidad de recursos financieros, y despus se asignaba de acuerdo con las
prioridades nacionales. El modelo permita hacer ajustes en las polticas econmicas, pero requera mantener firmeza en los objetivos fundamentales, creatividad en
el diseo de las medidas de poltica y capacidad de ejecucin, lo que implicaba una
compleja y delicada labor de negociacin para conciliar los intereses de los diferentes
grupos sociales. En su opinin, las deficiencias en la promocin de exportaciones hubieran podido superarse en los aos setenta, tal como se resolvieron otros obstculos
en los aos de 1970, si las polticas pblicas se hubieran mantenido alineadas a esa
estrategia.
La hiptesis del agotamiento del modelo de desarrollo estabilizador se utiliz en
los ochenta para justificar el cambio hacia la estrategia de desarrollo neoliberal. Consecuentemente, es ms importante probar la validez de los argumentos esgrimidos
para sustentarla.
Sin rechazar que el prolongado proteccionismo afect las exportaciones y redujo
la capacidad del pas para crecer de manera equilibrada, es necesario considerar otros
factores importantes que generaron inestabilidad en la economa mexicana en los
setenta. Primero, las turbulencias en la economa internacional, causadas principalmente por la crisis del dlar y los aumentos en el precio del petrleo, que colapsaron
el sistema monetario de tipos de cambio fijos anclados al oro; en segundo lugar, la
inercia con que se condujeron las polticas fiscal y monetaria en esa dcada, sin adaptarlas a los cambios en la economa mundial, que condicionaban la disponibilidad de
recursos financieros internos y externos.
Durante los setenta y principios de los ochenta, el gobierno mexicano mantuvo
ambiciosos programas de inversin pblica, mientras la mayora de los pases aplicaba polticas recesivas para estabilizar sus economas; adems sostuvo el tipo de
cambio fijo, con libre movilidad de capital, sin reaccionar ante la creciente magnitud
y volatilidad de los flujos internacionales de capital. Por otra parte, las autoridades
tuvieron una actitud pasiva ante el creciente poder de la banca privada, que encontr
oportunidades ms rentables de intermediacin financiera desde el exterior, evadiendo el encaje legal.
As, la conduccin de la poltica fiscal y monetaria claramente se apartaba de las
reglas del modelo de desarrollo estabilizador, que estableca una coherencia entre la
inversin pblica y sus fuentes de financiamiento, y precisaba creatividad y habilidad
en la concertacin social de las medidas de poltica.
Tres dcadas de experimentacin con el modelo de desarrollo neoliberal han
puesto de manifiesto que existen importantes fallas de mercado, ante las cuales los
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CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

instrumentos de esta estrategia son ineficaces. En el pasado, algunas de estas fallas

fueron adecuadamente corregidas por la poltica monetaria, valindose de instrumentos de control directo y de la poltica fiscal, principalmente, a travs del gasto pblico
en inversin.
Si el diagnstico de la situacin econmica prevaleciente al inicio de los ochenta
cambiara, habra que re-abrir algunos antiguos debates, y considerar entre otras cosas:
Si la estrategia de sustitucin de importaciones sera ms eficaz para el desarrollo econmico de Mxico, en lugar de continuar con el modelo importadorexportador actual.
Si convendra volver a regular la captacin y la canalizacin de recursos por
los bancos.
Si sera deseable que la banca de desarrollo volviera a operar directamente con
el pblico.
Si es pertinente que el gobierno participe directamente en algunos sectores estratgicos de la actividad econmica.
Una revisin a fondo de los argumentos en que se sustentaron las reformas financieras de los aos ochenta, a la luz de su fracaso para conseguir el crecimiento con
estabilidad, contribuira a re-orientar la poltica monetaria y fiscal hacia el objetivo
del desarrollo econmico y social a largo plazo. Esta tarea es urgente, pues la conduccin de la poltica macroeconmica con base en las metas de estabilizacin de
corto plazo no slo ha sacrificado el crecimiento del ingreso y el empleo, sino que
ha generado una dinmica econmica desestabilizadora. La apertura comercial con
tipo de cambio anclado obliga a reprimir el crecimiento econmico para lograr un
precario equilibrio en las cuentas externas, pero las polticas monetaria y fiscal utilizadas para este fin estimulan una intermediacin financiera perversa, que eleva el
endeudamiento pblico aun cuando el gobierno tenga su presupuesto equilibrado,
promueve el gasto deficitario en consumo privado, y raciona el crdito bancario a la
actividad productiva, obligando a las empresas a contraer su produccin o a acudir a
fuentes alternativas de financiamiento.
Esta obra pretende hacer una contribucin a ese anlisis en dos sentidos. Primero, examinando las polticas financieras en cada una de las estrategias de desarrollo
referidas y observando las cualidades y defectos que mostraron en su contribucin
al crecimiento con estabilidad. En segundo lugar, proponiendo medidas concretas de
poltica monetaria y fiscal, viables en el marco institucional actual de las relaciones
comerciales y financieras internacionales, para acelerar el crecimiento con estabi12

INTRODUCCIN

lidad y corregir algunas fallas evidentes de mercado que actualmente impiden una
intermediacin financiera funcional al desarrollo econmico.
Siete ensayos integran este libro.
El primero, presentado por Guadalupe Mntey de Anguiano cuestiona los argumentos que se utilizaron para justificar el paso de la estrategia de industrializacin,
basada en la sustitucin de importaciones y un sistema financiero regulado, al modelo
neoliberal de desarrollo basado en la promocin de exportaciones y la liberalizacin
financiera. En l se muestra que algunos instrumentos de control directo usados en
la conduccin de la poltica monetaria durante el periodo del desarrollo estabilizador
fueron eficaces para corregir fallas de mercado, y que su eliminacin ha generado
distorsiones en la intermediacin financiera que frenan el crecimiento y desquilibran
la balanza de pagos.
En el segundo ensayo, Gabriel Gmez Ochoa recupera los argumentos en los
que se bas el establecimiento de la banca de fomento en Mxico y comprueba
que stos no han perdido vigencia. En su trabajo, hace hincapi en la funcin que
ha tenido la banca pblica como instrumento para corregir fallas del mercado financiero; y a travs de un anlisis histrico, demuestra que este sector ha influido
de manera decisiva en el desempeo de la economa mexicana, al llevar recursos
a actividades estratgicas y prioritarias insuficientemente atendidas por la banca
privada, por lo cual debe ser revitalizado.
Teresa S. Lpez, en el tercer ensayo, investiga la relacin del gasto pblico con
el crecimiento econmico de 1960 a 2005. Revisa los mecanismos estabilizadores
de las finanzas pblicas en el momento en que estuvieron dirigidas a promover el
crecimiento, en el periodo 1960-1982; y los contrasta con el carcter pro-cclico que
ha adquirido la poltica fiscal vigente desde finales de los ochenta, comprometida con
la estabilizacin monetaria.
Para continuar, Luis ngel Ortiz examina la poltica fiscal y monetaria durante el
periodo de desarrollo estabilizador, detallando los mecanismos de financiamiento y
fondeo de la inversin, pblica y privada, que operaron exitosamente para lograr el
crecimiento econmico con estabilidad caracterstico de esa poca.
En el captulo quinto, Ericka Arias, Felipe Cruz y Mildred Espndola complementan la exposicin anterior reflexionando sobre el marco institucional que permiti el
acelerado crecimiento con estabilidad de precios durante el periodo del desarrollo
estabilizador. Al respecto, ellos destacan las virtudes del sistema monetario internacional de Bretton Woods, basado en tipos de cambio fijos y anclado al oro, as como
el crculo virtuoso de la inversin pblica que, a travs de su efecto multiplicador
sobre el ingreso, contribuy a mantener finanzas pblicas sanas.
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CINCUENTA AOS DE POLTICAS FINANCIERAS PARA EL DESARROLLO EN MXICO (1958-2008)

En seguida, Noemi Levy hace un estudio comparativo de la estructura financiera

que acompa al modelo de sustitucin de importaciones, y la que se ha conformado
bajo el modelo secundario-exportador. Su anlisis muestra que el desarrollo financiero no garantiza la acumulacin de capital productivo, y que la inversin pblica, en
cambio, tuvo importantes efectos de arrastre que explican el mejor desempeo de la
economa en el primer periodo. A la luz de esos resultados, la autora propone medidas de poltica para vincular el financiamiento interno a la actividad productiva.
A conclusiones similares llega Irma Manrique, en el captulo sptimo, donde contrasta las polticas de crdito bancario y su instrumentacin en el periodo del desarrollo estabilizador, y en el de banca extranjerizada posterior a 1995. Su anlisis muestra
que mientras en el primero la regulacin bancaria estimul el crecimiento con estabilidad, en el segundo la desregulacin del crdito ha tenido los efectos opuestos.
Esta obra se plane y desarroll, en su mayor parte, dentro del proyecto de investigacin Polticas monetaria y crediticia para el desarrollo en economas con
inflacin estructural y oligopolio bancario, financiado por la Direccin General de
Asuntos del Personal Acadmico de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
a travs del Programa de Apoyo para la Investigacin e Innovacin Tecnolgica. Los
autores agradecemos esta contribucin, as como el financiamiento complementario
otorgado por la Facultad de Estudios Superiores Acatln y la Facultad de Economa
de la UNAM para la publicacin del libro.
Guadalupe Mntey de Anguiano
Noemi Levy Orlik
Naucalpan, Mxico, septiembre de 2008

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