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El principio general que consagra la intervencin del Ayuntamiento en todas las ob
ras que se realicen en el trmino municipal admite otras modulaciones: enfrentado
a actuaciones de gran envergadura y teniendo en cuenta la ndole del objeto de la
a actividad constructiva y la distincin entre los conceptos de ordenacin urbanstica
en sentido estricto y ordenacin del territorio, el Tribunal Supremo ha afirmado
que las grandes obras de marcado inters pblico se incluyen en este ltimo concepto y
no pueden calificarse de actividades meramente urbansticas, sino de grandes obra
s a realizar por la Administracin del Estado en ejercicio de las competencias que
le reconoce el art. 149.1.24 CE. Tales obras exceden, por su relevancia, de las
previstas en el art. 244.2 LS 92 y por ello no precisan licencia municipal.
En este sentido, determinar si unas obras son de una u otra naturaleza no es cue
stin fcil, hasta el punto de que normalmente solo en presencia del supuesto concre
to podra decidirse. As, por ejemplo, en la STS de 08.04.1996 (Arz. 784), se declar
en relacin con las obras de construccin de un acueducto en la provincia de Jan que
"el fin que con ellas se persigue queda lejos de procurar una organizacin detalla
da del uso del suelo y su edificacin, para alinearse con mayor propiedad entre la
s que marcan las grandes directrices territoriales que, en el caso de autos, vie
nen, condicionadas, adems, por razones de inters pblico y social, aadindose a ellas l
a urgente necesidad de paliar la grave situacin en que se encuentran determinadas
poblaciones del territorio a resultas del prolongado perodo de sequa... por lo qu
e se confirma esa idea de que nos hallamos ante una obra excepcional que escapa
a la regla general que se establece para el control y ejecucin de las obras ordin
arias urbansticas".
En el mismo sentido, se ha venido reiterando que no es necesaria la licencia o a
utorizacin del Ayuntamiento, en los siguientes supuestos:
-Construccin de la autopista de peaje Campomanes (Asturias) a Len: STS de 28.05.19
86 (Arz. 4471).
-Reparacin de la Autopista Valencia-Alicante: STS de 17.07.1987 (Arz. 7524).
-Obras del ferrocarril metropolitano de Valencia: STS de 11.11.1991 (Arz. 8750)
-Obras de encauzamiento de una Rambla como parte complementaria y necesaria de l
a Autova de Levante: STS 17.05.93 (Arz. 3488).
-Construccin de la Autova de Andaluca: STS de 10.05.1997 (Arz. 4802).
-Demolicin de las compuertas de hormign en la Presa de Doiras (Asturias): STS de 2
8.12.93 (Arz. 9841).
-Proyecto de conduccin de Agua para el abastecimiento de la Costa del Sol orienta
l, provincias de Mlaga y Granada: STS de 05.03.1997 (Arz. 1662).
-Construccin de una presa en el ro Albaida (Valencia): STS de 21.04.97 (Arz. 3712)
.
-Construccin de acueducto para el trasvase de aguas (Ciudad Real): STS de 19.02.2
000 (Arz. 1647).
Como puede observarse, se trata en definitiva de una va de escape al previsible c
onflicto interadministrativo que por la sujecin a licencia de las grandes obras pb
licas pudiera producirse y se basa, como advierte SANCHEZ GOYANES , en la "disti
ncin artificiosa entre actos sujetos a licencia, que son los enumerados en la leg
islacin urbanstica, y actos de ejecucin de obras de infraestructuras, no subsumible
s en la lista de actos sujetos a licencia que incluye la legislacin urbanstica", e
ntre los que pueden incluirse las grandes obras pblicas o infraestructuras bsicas
como carreteras, puertos, obras hidrulicas, etc.
Ello supone, siguiendo a MUOZ MACHADO, que en estos casos las decisiones de las a
utoridades supramunicipales priman siempre hasta el punto de dejar sin efecto en
ocasiones el contenido de los instrumentos de ordenacin urbanstica.
1. Ordenacin del Territorio versus Urbanismo.
Ahora bien, la dificultad que presenta esta contraposicin entre los conceptos "or
denacin del territorio" y "ordenacin urbanstica", habida cuenta de que, como afirma
PAREJO ALFONSO, aluden a una misma tarea y su finalidad es coincidente (organiz
acin de los espacios en que se desenvuelve la vida individual y colectiva), resid
e en encontrar una frontera clara entre ambos.
La ordenacin del territorio es ms una poltica que una concreta tcnica y una poltica,
tnoma.
2.- Regulacin legal en las CC.AA.
Como dice LOPEZ RAMON, las potestades del municipio en materia urbanstica tienen
diversos condicionantes, unos derivados de las propias competencias que en esta
materia tienen reconocidas las CC.AA y otros, que son los que ahora nos interesa
n, derivados "de los instrumentos formales de ordenacin territorial y de las comp
etencias estatales y autonmicas sobre elementos vertebradores del territorio".
Como quiera que ya ha quedado analizada la cuestin en relacin al Estado, proceder a
hora contemplar cmo la legislacin autonmica sobre Urbanismo y Ordenacin del Territor
io ha enfrentado estos asuntos.
Legislaciones que someten a licencia las actuaciones de las administraciones aut
onmicas
Este es el caso de las Leyes de Ordenacin del Territorio de Asturias (Ley 1/1987,
de 30 de marzo, art. 29) y Murcia (Ley 4/1992, de 30 de julio, art. 43), en las
que se indica que la ejecucin por la Administracin Regional de las obras, instala
ciones y actuaciones que incidan directamente sobre el territorio (las que las d
irectrices de ordenacin o normas sectoriales consideren) no estn exentas de la obt
encin de la correspondiente licencia.
En el mismo sentido, aunque refirindose solo a los actos de naturaleza urbanstica
que ella misma relaciona, la legislacin urbanstica de Catalua (Decreto Legislativo
1/1990, de 12 de julio, art. 250.1) proclama que la Generalidad est igualmente su
jeta a licencia municipal, si bien luego, por la va de la legislacin sectorial se
alinea con los modelos que han excluido este trmite en razn del inters general de a
lgunas actuaciones (por ejemplo, en la Ley 5/1998, de 17 de abril, de Puertos de
Catalua, donde se excluye el control preventivo municipal en relacin con las obra
s de infraestructura y superestructura relacionadas con la instalacin portuaria:
art. 30.5).
Legislaciones que solo requieren licencia cuando la legislacin aplicable lo exija
Tanto la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Actividad Urbanstica de Valencia (
art. 81) como la Ley de Urbanismo de Castilla y Len (art. 97.2) optan por una sol
ucin conforme a la cual las obras pblicas y construcciones de servicio pblico solo
estarn sujetas a licencia cuando as lo exija la legislacin reguladora de la corresp
ondiente obra o servicio o cuando no hayan sido eximidas por la legislacin sector
ial o de ordenacin del territorio.
Legislaciones que excepcionan el rgimen de sometimiento a previa licencia para la
ejecucin de actuaciones territoriales
En Madrid la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Ordenacin del Territorio, Suelo y Urb
anismo, declara no sujetos al deber de obtener previa licencia los actos de ejec
ucin de infraestructuras regionales de cualquier tipo previstos en Proyectos de A
lcance Regional (art. 41).
En Galicia, la Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenacin del Territorio, al r
egular los planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal (los que
tienen por objeto regular la implantacin territorial de las infraestructuras, dot
aciones e instalaciones de inters pblico o utilidad social cuando su incidencia tr
ascienda del trmino municipal en que se ubiquen, por su magnitud, importancia o e
speciales caractersticas, o que se asienten sobre varios trminos), establece que l
as obras pblicas expresamente calificadas como de marcado carcter territorial en l
os instrumentos de ordenacin del territorio no estarn sometidas a los actos de con
trol preventivo municipal a que se refiere el art. 84.1,b) LBRL (disposicin adici
onal primera).
En La Rioja la Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin del Territorio y Urbanism
o (art. 183) y en Aragn la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanstica (art.177), exclu
yen del rgimen de sometimiento a previa licencia a las obras pblicas de inters auto
nmico y a las grandes obras de ordenacin territorial
En todos estos casos se ha diseado un procedimiento alternativo a la licencia par
a permitir una mnima intervencin de los Municipios afectados, que consiste en la r
eproduccin, con ciertas modulaciones, del sistema de audiencia e informes de conf
ormidad o disconformidad existente para las obras promovidas en casos de urgenci
a o excepcional inters pblico
Legislaciones que sustituyen completamente la licencia de obras por un trmite de
consulta
Con matices que impiden homogeneizarlas por completo, es el caso de las legislac
iones de Castilla-La Mancha (Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territor
io y de la Actividad Urbanstica) y Canarias (Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de
mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del Terr
itorio y Espacios Naturales), que introducen el deber de cooperacin interadminist
rativa con la finalidad de armonizar la programacin y actuacin de las diferentes A
dministraciones con competencias que afectan al territorio y lograr la satisfacc
in de los diversos intereses en juego como integrantes de un nico y comn inters gene
ral.
En Castilla-La Mancha, segn se dispone en los art. 10 y 173 de la Ley mencionada,
ciertas actuaciones promovidas por la Administracin de la Junta de Comunidades y
las Diputaciones pueden realizarse sin necesidad de obtener la previa licencia
municipal de obras siempre que la actuacin en cuestin se someta al trmite de consul
ta que la sustituye. Este trmite, que es de cumplimiento preceptivo, procura conc
ertar la actuacin de las Administraciones territoriales afectadas en orden a hace
r valer las exigencias que resulten de los intereses pblicos cuya gestin les est en
comendada y concluye con una resolucin que legitima la actividad de ejecucin, incl
uso en el caso de que no fuera conforme con el planeamiento vigente, si bien ent
onces se ordenar la incoacin del procedimiento de modificacin o revisin del planeami
ento de ordenacin territorial y urbanstico.
Los casos en que esta Ley admite la sustitucin de la licencia de obras por el trmi
te de consulta son los siguientes:
a)
Obras pblicas promovidas por la junta de Comunidades y las Diputaciones,
siempre que:
-Se trate de infraestructuras bsicas tales como carreteras, obras hidrulicas o sis
temas de produccin o distribucin de sistemas energticos y de comunicaciones.
-El correspondiente proyecto est incluido en planes sectoriales o en programas de
inversiones de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autnoma.
-No impliquen un aumento de la superficie ocupada.
b)
Proyectos de Singular Inters (tienen cualquiera de los objetivos sealados
en el art. 19.2 de la Ley: infraestructuras bsicas, obras para la ejecucin de la p
oltica de viviendas, instalaciones para el desarrollo de actividades industriales
y terciarias, etc).
c) Otros actos de construccin, edificacin y uso del suelo promovidos por la Admini
stracin de la Junta cuando razones de urgencia o excepcional inters pblico as lo exi
jan.
En Canarias, el modelo plasmado en la Ley citada (art. 11 y 167) es muy parecido
al anteriormente expuesto, aunque presenta ciertas singularidades. La Ley anunc
ia en primera instancia que los actos realizados por las Administraciones pblicas
o entidades de derecho pblico que administren bienes de aquellas para los que or
dinariamente se exige la previa licencia urbanstica estarn igualmente sujetos a el
la, salvo en los casos expresamente exceptuados en ella o en la legislacin sector
ial aplicable.
Ocurre sin embargo que los casos exceptuados son tan omnicomprensivos que realme
nte puede afirmarse que la sujecin a licencia de las actividades promovidas por l
a Comunidad Autnoma y los Cabildos Insulares prcticamente ha desaparecido en esta
Ley.
En efecto, no estn sujetos a licencia urbanstica los actos de construccin, edificac
in y uso del suelo incluidos en los planes, programas o proyectos de obras y serv
icios pblicos de la Comunidad Autnoma y de los Cabildos Insulares, aunque afecten
a un solo municipio. En estos casos el procedimiento de otorgamiento de licencia
se sustituye por un procedimiento de cooperacin interadministrativa en el que de
staca un trmite de consulta e informacin prcticamente idntico al regulado en Castill
a-La Mancha. La resolucin de ese procedimiento legitima los actos de construccin,
edificacin y uso del suelo y determina, en su caso, la procedencia de la incoacin
del procedimiento de modificacin o revisin del planeamiento de ordenacin.
Esta breve exploracin nos trae enseguida la evidencia de que lo que se est haciend
o es dejar casi en la nada el sometimiento de las Administraciones Pblicas al pro
cedimiento de otorgamiento de licencia extendindose de manera absoluta un sistema
eneidad que solo pueda asegurarse mediante su atribucin a un nico titular" (STC 30
6/2000, de 12 de diciembre)
Todo ello nos conduce a preguntarnos si realmente el hecho de que la LBRL atribu
ya competencia a los municipios en materia de disciplina urbanstica, en la que tr
adicionalmente se engloba la potestad de intervencin realizada a travs de la licen
cia, autoriza a entender que tal materia les est reservada, es decir a averiguar
si los conceptos de "materia reservada" y "materia competencial" son sinnimos. Un
simple anlisis de la legislacin nos conduce a una respuesta negativa, tal y como,
en relacin con otro asunto, ha aclarado recientemente el Tribunal Constitucional
(STC 289/2000, de 30 de noviembre).
2.- Condiciones para el mantenimiento del sistema dentro de los lmites del bloque
de la constitucionalidad.
Sabemos que la CE atribuye atribuye a los Municipios autonoma para la gestin de su
s respectivos intereses (art. 137 y 140) y ello significa, positivamente, un der
echo de la Comunidad Local a la participacin, a travs de rganos propios, en el gobi
erno y administracin de cuantos asuntos le ataen, con mayor o menos intensidad en
funcin de la presencia o no de interese locales y supralocales (STC 32/1981, de 2
8 de junio( y, negativamente, que esa autonoma que garantiza la CE no habilita a
los Municipios para incidir sobre otros intereses generales distintos de los pro
pios de cada Entidad Local (STC 4/1981, de 2 de febrero).
Dicho de otra forma, esta garanta institucional llamada "autonoma local" exige que
el Legislador, a la hora de concretar su alcance dote a los Municipios de las c
ompetencias propias y exclusivas que en cada caso sean necesarias para satisface
r el inters local, sin que en ningn caso fuera admisible un sistema que sencillame
nte pusiera a las Administraciones superiores "por encima de la Ley" que constit
uyen los Planes Urbansticos en tanto parte del Ordenamiento jurdico (art. 9.1 CE)
al que deben someterse todas las Administraciones Pblicas (art. 103 CE).
Pero esto no basta. No se trata solo de que el sistema para ser acorde con la Co
nstitucin y la Legislacin bsica de Rgimen Local reconozca algunas competencias a las
Entidades Locales, sino que adems tal reconocimiento no puede ser meramente simbl
ico (STC 170/1989), porque en ese caso no superara el juicio de constitucionalida
d.
A la vista de estas premisas puede decirse que ciertamente el Urbanismo, y ms con
cretamente esa parte del mismo que tradicionalmente se ha venido denominando "in
tervencin administrativa en la edificacin y uso del suelo", es uno de los asuntos
de inters para los municipios y por ello las Leyes reconocen competencias en esta
materia a los Ayuntamientos (recurdense los art. 25.2, d) y 84.1, b) LBRL).
Pero la cuestin capital reside en discernir si, por ello, siempre y en todo caso
esa intervencin municipal debe verificarse a travs de la licencia urbanstica, tal y
como parece desprenderse del art. 84.1,b) LBRL, o no. Y la respuesta la ha dado
el Tribunal Constitucional en la STC 40/1998:
"No puede, sin embargo, colegirse que la intervencin del Municipio en los casos d
e ejecucin de obras que deben realizarse en su trmino tenga que traducirse, sin ex
cepcin alguna, en el otorgamiento de la correspondiente licencia (porque) no pued
e considerarse que atente contra la autonoma que garantiza el art. 137 CE el que
el legislador disponga que, cuando existan razones que as lo justifiquen, la inte
rvencin municipal se articule por medio de otros procedimientos adecuados para ga
rantizar el respeto a los planes de ordenacin urbanstica".
En conclusin, la condicin que debe existir para que las Administraciones Pblicas "s
uperiores" escapen del sometimiento a previa licencia es la previa existencia de
la oportuna previsin legal que as lo disponga, la cual ser acorde con el principio
de autonoma local en la medida en que prevea en su lugar un procedimiento adecua
do para garantizar una intervencin municipal no meramente simblica y tenga en cuen
ta una finalidad pblica de inters general que constituya su razn de ser.
Si no fuera as el legislador estara afectando seriamente al legtimo inters local que
tiene ahora la posibilidad de defenderse planteando el correspondiente Conflict
o en Defensa de la Autonoma Local
Leer ms: http://www.monografias.com/trabajos109/actuaciones-promovidas-administra
ciones-publicas/actuaciones-promovidas-administraciones-publicas.shtml#ixzz4HSUq
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