TEMA 11

EL SECTOR PBLICO
Fernando Pampilln

NDICE
11.1. Introduccin
11.2. La intervencin del sector pblico en la economa
11.3. La delimitacin del sector pblico espaol
11.4. La distribucin del gasto pblico entre las distintas Administraciones
Pblicas
11.5. La composicin del gasto pblico en Espaa
11.6. Nivel de gasto pblico en Espaa
11.7. Evolucin y composicin de los ingresos pblicos
11.8. La presin fiscal en Espaa. Evolucin y anlisis comparado
11.9. El dficit pblico espaol y sus causas
11.10. La explosin del endeudamiento pblico en Espaa
11.11. La necesidad de una reforma tributaria
11.12. Ideas bsicas
11.13. Bibliografa

11.1. ORIENTACIN GENERAL

En las economas desarrolladas, el sector pblico tiene un peso muy importante,
no slo cuantitativamente en 2012, el gasto pblico medio en la Unin Europea
supuso el 45,4% del PIB- sino tambin cualitativamente, al incorporar la inversin
pblica y estimular el crecimiento del sector privado.
Este tema tiene por objeto estudiar el papel del sector pblico en la economa
espaola. Para ello, se examinan los marcos de referencia del sector, la actividad
financiera que realiza, tanto por el lado del gasto como de los ingresos, y otros
aspectos complementarios como la presin fiscal, el dficit, la deuda pblica, as
como, a la vista de la realidad actual, los puntos que deben considerarse para
acometer una reforma fiscal.
Una vez que se haya estudiado este tema, el alumno estar en condiciones de
responder a preguntas del siguiente tipo.

Qu instituciones abarca el sector pblico en Espaa?

Qu partidas del gasto pblico son las ms importantes?
Es exagerado el nivel de gasto pblico que tenemos en Espaa?
Con qu medios se financia ese gasto pblico?
Qu presin fiscal soportamos los espaoles?

11.2 LA INTERVENCIN DEL SECTOR PBLICO

ECONOMA

EN LA

Si bien el mercado es el principal medio de asignacin de los recursos en una

economa, tambin es cierto que para un correcto funcionamiento del sistema de
mercado, y el logro de una asignacin eficiente de los recursos disponibles, se
exigen que se cumplan muchas condiciones que, difcilmente suelen darse en la
realidad.
Este hecho justifica la intervencin del sector pblico, que trata de corregir esos
denominados fallos del mercado, con el fin de lograr los siguientes objetivos:
2

1. Contribuir a una asignacin eficiente de los recursos, de forma que

mediante la utilizacin de la poltica presupuestaria se logre una mejora
del bienestar social corrigiendo situaciones que dan lugar a equilibrios
ineficientes.
2. Lograr la equidad en la distribucin de la renta y la riqueza, debido a
que el mercado puede llegar a situaciones de desigual distribucin entre
la poblacin de estas dos magnitudes.
3. Estabilizar la actividad econmica para lograr un ritmo apropiado de
crecimiento econmico, con pleno empleo y sin tensiones inflacionistas,
ya que la libre actividad comercial e industrial no garantiza por s misma
niveles elevados de ocupacin, bajas tasas de inflacin o crecimiento
econmico.
Para corregir estos fallos, el sector pblico interviene en la economa de diversas
maneras:
1. Elaborando normas que permitan un mejor funcionamiento y contribuyan
al logro de un sistema econmico ms eficiente, y a la cohesin social, y
2. Desarrollando la actividad financiera o conjunto de elecciones y
decisiones econmicas materializadas en programas de gastos e ingresos
pblicos.

11.3. LA DELIMITACIN DEL SECTOR PBLICO ESPAOL

El cuadro 11.1, tomado de Paniagua y Navarro (2010), ofrece un panorama
completo del sector pblico en Espaa. En l se distinguen por un lado:

1. El

sector

pblico

en

sentido

restringido,

formado

por

las

Administraciones Pblicas (AAPP) que, a su vez, estn constituidas por la

Administracin

Central,

las

Comunidades

Autnomas

(CCAA),

las

Administraciones Territoriales y las Administraciones de la Seguridad Social

(SS).

2. El sector pblico en sentido amplio, que incorpora a las administraciones

anteriores las empresas pblicas, cuya actividad principal consiste en
producir bienes y servicios destinados al mercado y en las que las AAPP
ostentan mayora en el capital social, es decir, tienen una participacin
superior al 50%.
En el cuadro 11.1 observamos dentro de las Administraciones Pblicas, o
sector pblico en sentido restringido, a:
1. La Administracin Central que est formada, en primer lugar, por el Estado
cuyas competencias abarcan todo el territorio nacional y lo componen los
rganos constitucionales: Casa del Rey, Defensor del Pueblo, Cortes Generales,
Tribunal Constitucional y Tribunal de Cuentas y la Administracin General del
Estado: Gobierno, ministerios y otros organismos con dotaciones diferenciadas
en el Presupuesto del Estado. En segundo lugar, aparecen otros organismos de
la Administracin Central en los que el Estado ha delegado determinadas
funciones

como

los

organismos

autnomos

administrativos,

organismos

independientes de carcter consultivo y otros, de carcter mercantil, empresarial

y pblico, que el Sistema de Contabilidad Nacional considera dentro de las
Administraciones Pblicas.
2. Las Administraciones territoriales, integradas, de una parte, por las
Comunidades Autnomas y sus correspondientes organismos autnomos,
universidades pblicas y las sociedades de carcter mercantil, empresarial y
organismos pblicos que se consideran Administracin Pblica, y de otra, por las
Corporaciones Locales: Diputaciones forales y provinciales, Cabildos, Consejos
insulares, Ayuntamientos, Mancomunidades y consejos, as como otras entidades
de mbito local, y organismos y entes pblicos de carcter administrativo.
3. Las Administraciones de la Seguridad Social, constituidas por las entidades
gestoras, organismos autnomos, como INEM o Fogasa, y mutualidades
colaboradoras (Muface, ISFAS, etc.).
En el cuadro 11.1 pueden observarse asimismo a las empresas pblicas:
sociedades no financieras e instituciones financieras que, junto con las
Administraciones Pblicas, integran el sector pblico en sentido amplio.
4

Cuadro 11.1. EL SECTOR PBLICO ESPAOL

1

ESTADO. rganos constitucionales y Administracin General del Estado

ORGANISMOS DE LA ADMINISTRACIN CENTRAL

2.1. Organismos autnomos administrativos: Biblioteca Nacional, Consejo Superior de Deportes,
CSIC, INE, Museo del Prado, CES.
2.2. Organismos independientes de carcter consultivo: Consejo Superior del Poder Judicial.
3.3. Ciertas sociedades mercantiles, entidades empresariales y organismos pblicos.

ADMINISTRACIN CENTRAL = 1 + 2

ADMINISTRACIN AUTONMICA Comunidades Autnomas

ADMINISTRACIN LOCAL Ayuntamientos, diputaciones, cabildos, mancomunidades.

ADMINISTRACIONES TERRITORIALES = 4 + 5

ADMINISTRACIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL

7.1. Seguridad Social central: Instituto Nacional de Gestin Sanitaria (INGESA), Instituto de Mayores
y Servicios Sociales (IMSERSO), Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), Instituto
Social de la Marina (ISM).
7.2. Seguridad Social autonmica (Transferida).

ADMINISTRACIONES PBLICAS = 3 + 6 + 7

SOCIEDADES NO FINANCIERAS
9.1. Controladas por el Estado.
9.1.1. Organismos pblicos: Boletn Oficial del Estado (BOE), Agencia Tributaria, Patrimonio
Nacional, AENA.
9.1.2. Sociedades mercantiles: Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), RTVE,
Correos, Paradores de Turismo.
9.2. Controladas por las Administraciones territoriales.
9.2.1. Controladas por las CC.AA.: Diarios oficiales de Comunidad.
9.2.2. Controladas por las CC.LL.: Empresas municipales de agua.

10

INSTITUCIONES FINANCIERAS
10.1. Banco de Espaa.
10.2. Instituto de Crdito Oficial (ICO).
10.3. Sociedades para el Desarrollo Industrial (SODIS).
10.4. Fondo de Garanta de Depsitos.
10.5. Compaa Espaola de Seguros de Crdito a la Exportacin (CESCE).

11

EMPRESAS PBLICAS = 9 + 10

12

SECTOR PBLICO EN SENTIDO AMPLIO = 8 + 11

13

SECTOR PBLICO ESTATAL = 1 + 2 + 7.1 + 9.1 + 10

14

SECTOR PBLICO ESTATAL CON PRESUPUESTO CONSOLIDADO = 1 + 2 + 7.1 + 9.1.1 + 10.2

15

TESORO PBLICO = 1 + 2 + 9.1.1 + 10.2

Fuente: elaborado a partir de Paniagua y Navarro (2010).

11.4. LA DISTRIBUCIN DEL GASTO PBLICO ENTRE LAS

DISTINTAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Con la llegada de la democracia y la institucionalizacin del Estado de las
Autonomas, que impuls la Constitucin de 1978, las Comunidades Autnomas
(CCAA) han pasado a ser las administraciones que mayor volumen de gasto
gestionan.

Cuadro 11.2. Evolucin del gasto entre las Administraciones Pblicas

espaolas
1975-2013 (en %)
1975

1985

2005

2010*

2013 (A)*

49

41

22

20,5

23,5

10

36

35

31

1.

Administracin Central

2.

Comunidades Autnomas

3.

Corporaciones Locales

10

11

13

13,5

11

4.

Seguridad Social

41

38

29

31

34,5

* Incluye ayudas a las entidades financieras

(A) Avance.
Fuente: IGAE

El cuadro 11.2, que muestra la evolucin porcentual del gasto de las diferentes
Administraciones Pblicas desde 1975 hasta 2013, es claramente indicativo de la
descentralizacin territorial que ha vivido el Estado espaol. Partiendo de la
inexistencia de las CCAA en 1975, stas se han convertido en las
administraciones que gestionan el mayor volumen de gasto pblico, superando
un tercio del total, aunque ciertamente a partir de 2012, y como consecuencia de
la financiacin del desempleo, que aumenta la participacin de la Seguridad
Social, se produce una reduccin en el peso de las CCAA.
Por su parte, la Administracin Central, que en 1975 llegaba casi al 50% del
gasto total, pasa a situarse en la actualidad en niveles inferiores al 25%. Las
Corporaciones Locales, que crecan ligera pero continuadamente en el perodo
sufren tambin una contraccin y la Seguridad Social, tras una importante cada,
6

muestra ahora una tendencia creciente en los ltimos aos a consecuencia del
fuerte incremento del desempleo y de las pensiones, causado estas ltimas tanto
por el envejecimiento de la poblacin, que aumenta el nmero de perceptores por
jubilacin, como por el crecimiento de las prestaciones de los nuevos jubilados.
En cualquier caso, los datos anteriores permiten afirmar que Espaa es en la
actualidad uno de los pases ms descentralizados del mundo occidental.

11.5. LA COMPOSICIN DEL GASTO PBLICO EN ESPAA

En los ltimos aos, el gasto de las AAPP en trminos consolidados, es decir,
eliminando las transferencias realizadas y los intereses abonados y percibidos
entre las diferentes administraciones que las conforman, se ha situado en torno a
los 450-500 millardos de , es decir, casi medio billn de euros, tal como recoge
el cuadro 11.3.
Este cuadro muestra la evolucin del gasto de las AAPP desde 1995 a 2013 1 en
trminos consolidados, es decir, eliminando las operaciones que se producen
internamente en el sector de las AAPP, tales como transferencias corrientes y de
capital o pago de intereses entre unas administraciones y otras.
El gasto social, formado por la suma de las partidas 1.5 y 1.6 prestaciones y
transferencias sociales, es el ms cuantioso de todo el presupuesto de gastos (un
43,2% y 198,6 millardos en 2013).
De las prestaciones sociales (partida 1.5.), la mayor parte corresponde a las
pensiones: 1. Contributivas 2 : de jubilacin, incapacidad permanente y de
fallecimiento a favor de los familiares; 2. No contributivas 3 y 3. Clases pasivas de
los funcionarios del Estado. Todas ellas sumaban unos 121,5 millardos de euros
en 2013, lo que supone un 12% del PIB. Dentro tambin de las prestaciones
sociales destacan las cantidades abonadas por desempleo, unos 30 millardos de
euros, a los que se unen otros subsidios.

ltimos datos publicados en el momento de redactar este tema (enero de 2015)

Aquellas en las que ha habido una cotizacin previa que da derecho a la prestacin.
3
No ha existido en ellas una cotizacin previa o sta no ha cubierto el perodo mnimo.
2

Cuadro 11.3. Empleos no financieros de las Administraciones Pblicas (PDE) 4

(En millones de euros)

1995
EMPLEOS NO FINANCIEROS
1. EMPLEOS CORRIENTES

2000

2005

2010

2012 2013(P)

203.628 252.608 356.470 492.714 460.220

173.823

219.931

305.231

1.1. Remuneracin de asalariados

50.337

64.995

90.719

124.884

113.925

114.537

1.2. Consumos intermedios

19.745

26.016

43.222

61.050

58.599

55.927

4.619

7.496

9.728

12.354

9.975

10.427

22.679

20.424

16.220

20.248

30.922

34.198

60.753

75.762

106.559

162.693

168.472

170.600

9.511

14.783

23.377

31.558

28.570

28.030

1.7. Otras transferencias corrientes

2.611

4.148

5.270

6.843

5.710

5.553

1.8. Otros empleos corrientes

3.568

6.307

10.136

11.442

11.546

12.818

29.805

32.677

51.239

61.642

32.501

27.772

19.818

23.716

38.862

50.693

25.093

22.074

2.2. Ayudas a la inversin

6.165

6.834

10.428

8.010

5.498

4.051

2.3. Otras transferencias de capital

3.437

2.173

1.851

1.671

1.226

1.215

385

-46

98

1.268

684

432

1.3. Subvenciones
1.4. Intereses
1.5. Prestaciones sociales distintas
de las transferencias sociales en
especie
1.6. Transferencias sociales en
especie: produccin adquirida en el
mercado

2. EMPLEOS DE CAPITAL
2.1.Formacin bruta de capital fijo

2.4. Otros empleos de capital

431.072 427.719

459.862
432.090

Nota: (p): provisional

Fuente: IGAE (2014)

El fuerte crecimiento de las prestaciones sociales se explica, en parte por la crisis

y en parte por el aumento del gasto social por desempleo y pensiones, debido a
una doble efecto: 1. Efecto cantidad, por el creciente nmero de pensionistas y 2.
Efecto importe, porque los nuevos pensionistas reciben prestaciones ms
elevadas.
4

No incluye las ayudas a las entidades financieras, consideradas como otras transferencias de
capital, que ascendieron a 392 millones de en 2010, 39.068 millones en 2012 y 4.897 millones
en 2013.

Las remuneraciones a los asalariados representan asimismo una cuanta

elevada (24,9% del presupuesto y ms de 114,5 millardos de ). Esta partida ha
crecido de forma considerable hasta 2009, decreciendo a partir de esa fecha,
aunque ya con visos de estabilizarse en los ltimos aos.
Siguiendo con la evolucin presupuestaria, hay dos aspectos que merecen
destacarse:
1. El fuerte aumento de los intereses de la Deuda Pblica (partida 1.4),
que tras reducir su cuanta hasta 2005, por el doble efecto de la cada de
la deuda y de los tipos de inters, con la crisis duplica su cuanta y, a la
vista del persistente dficit existente, continuar creciendo de manera
notable en los prximos aos, y

2. La cada de la inversin pblica (formacin bruta de capital) que, tras

alcanzar un mximo en 2009, con 55 millardos de , desciende de manera
brusca hasta situarse en 22 millardos, lo que supone una cada del 40% y
de 33 millardos de euros, casi similar a la reduccin de todo el gasto
pblico que ha tenido lugar en el perodo 2009-2013 (35 millardos).

Un hecho observable es que, habitual y desgraciadamente, en situaciones

de crisis los sucesivos gobiernos, en vez de centrar los esfuerzos en
reducir los gastos corrientes, lo hacen en los de inversin, por ser una
va ms fcil para reducir el gasto pblico sin soportar el coste poltico de
los recortes que afectan a grupos sociales determinados. La inversin
pblica, sobre todo en capital humano (como educacin e investigacin) y
tecnolgico, contribuye a sentar las bases de un crecimiento econmico
sostenible, necesario para el futuro de cualquier pas, y un recorte tan
radical en la formacin bruta de capital tendr indudablemente efectos muy
negativos.

Una cuestin que no ha sido destacada suficientemente es que, partiendo del

principio de que es necesario acometer la reduccin de todo gasto pblico
corriente que sea ineficiente, su logro, tal como muestra la experiencia de
9

periodos anteriores, plantea serias dificultades, ya que las tres grandes partidas
del presupuesto: prestaciones sociales, salarios e intereses suponen por s solas
las tres cuartas partes del gasto pblico corriente y son relativamente rgidas a la
baja, lo cual requiere que el esfuerzo se intensifique en el 25% restante, donde
tampoco dejan de existir problemas a la hora de acometer una reduccin del
gasto.

11.6. ANLISIS COMPARADO DEL NIVEL DE GASTO PBLICO

EN ESPAA
Partiendo del elevado nivel absoluto de gasto que realizan las administraciones
pblicas, 460 millardos de euros en 2013, cabe preguntarse si puede
considerarse exagerado en trminos relativos al compararlo con el de los pases
de nuestro entorno.
El cuadro 11.4 muestra el gasto pblico espaol, en porcentaje del PIB, y la
media de los 28 pases de la UE y de los 18 del rea Euro, y de otros siete
pases europeos.

10

Cuadro 11.4. Gasto pblico total (en porcentaje del PIB)

Media 5 aos
1995-99 2000-04 2005-09

2010

2011

2012

2013

Alemania

49,7

47,2

45,6

47,2

44,6

44,2

44,3

Espaa (1)

42,1

38,8

40,7

46,3

45,2

44,0

43,9

Francia

53,7

52,6

53,8

56,5

55,9

56,6

57,2

Italia

50,2

47,2

48,9

49,9

49,1

50,4

50,5

Pases Bajos

48,2

45,8

46,6

48,2

47,0

47,5

46,8

Portugal

41,8

43,5

46,1

51,8

50,0

48,5

50,1

Suecia

61,1

54,9

52,7

52,0

51,4

52,6

53,3

Reino Unido

40,4

40,3

45,6

48,6

46,8

47,0

45,5

UE (28 pases)

49,9

48,5

48,9

48,5

rea Euro (18)

50,4

49,0

49,5

49,4

(1) Sin ayudas financieras

Fuente: Comisin Europea

Los datos muestran que entre 2010 y 2013 la UE de 28 pases y la Eurozona de

18 han reducido el gasto pblico en trminos del PIB en punto y medio y un
punto, respectivamente. La mayora de los pases considerados en el cuadro
tambin lo han hecho. Alemania 2,9 puntos, Espaa 2,4, Pases Bajos 1,4,
Portugal 1,7 y Reino Unido en 3,1. Los otros tres: Francia, Italia y Suecia han
aumentado su gasto pblico, a pesar de que ya estaba situado en niveles del
50% o superiores.
Pero

sea

cual

sea

esa

evolucin,

los

porcentajes

de

Espaa

son

comparativamente inferiores a los de los pases de nuestro entorno. Tomando

como referencia 2013, ltimo dato publicado por la Comisin, la media de la UE
nos supera en 4,6 puntos porcentuales, la Eurozona lo hace en 5,4 puntos y lo
mismo sucede con el resto de los pases considerados, con diferenciales que van
desde 0,4 puntos con Alemania a ms de 13 con Francia.
11

11.7.

EVOLUCIN

COMPOSICIN

DE

LOS

INGRESOS

PBLICOS
Tal como muestra el cuadro 11.5, las AAPP financian sus gastos con los ingresos
pblicos, y ms del 90% de ellos se recaudan mediante impuestos.
Cuadro 11.5. RECUROS NO FINANCIEROS DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
(En millones de euros)

CONCEPTO

1995

2000

2005

2010

2012

RECURSOS NO FINANCIEROS

171.301

246.000

367.699

391.661

390.385

393.468

1. RECURSOS CORRIENTES

168.072

242.147

360.528

390.904

388.789

389.625

8.108

10.963

15.843

22.852

22.442

22.492

46.512

74.092

113.847

110.407

109.461

115.357

8.230

6.959

5.933

9.456

10.615

10.662

44.610

64.519

100.834

100.625

106.265

105.056

57.005
3.607

81.425
4.189

117.460
6.611

138.649
8.915

131.859
8.147

128.172
7.886

3.229

3.853

7.171

757

1.596

3.843

2.1. Impuestos sobre el capital

1.498

2.489

4.317

4.234

3.880

5.085

2.2 Transferencias capital y ajustes

1.731

1.364

2.854

-3.477

-2.284

-1.242

1.1. Recursos de la produccin

1.2. Impuestos sobre la produccin
y las importaciones
1.3. Rentas de la propiedad
1.4. Impuestos sobre la renta y
otros impuestos corrientes
1.5. Cotizaciones sociales
1.6. Transferencias corrientes

2. RECURSOS DE CAPITAL

2013(P)

(p): provisional
Fuente: IGAE (2014)

Desde 1995 los ingresos pblicos crecen continuamente ao tras ao hasta llegar
a 2007, momento en el que alcanzan un mximo de 442 millardos de euros. La
cada del 33% en los ingresos de los impuestos sobre la renta de las personas
fsicas (IRPF) y del IVA, las dos figuras con ms capacidad recaudatoria de
nuestro sistema tributario, explican la fuerte cada de los ingresos, hasta llegar en
2009 a 376 millardos, para recuperarse en los aos siguientes hasta situarse en
torno a los 390 millardos de euros.
Se analizan a continuacin las distintas partidas, por volumen de recursos
recaudados, que componen el presupuesto de ingresos:

12

1. Las cotizaciones sociales que aportan empleadores, asalariados y

autnomos. A partir de 2008 estas cotizaciones caen de manera clara por la
prdida de empleo causada por la crisis econmica.
2. El segundo grupo con mayor peso recaudatorio es el de los impuestos
sobre la produccin y las importaciones. Tal como muestra el cuadro
11.6. corresponde a los impuestos indirectos, entre ellos el IVA, que es el
ms importante de este grupo (de hecho es el segundo tras el IRPF). En
2013 recaud 62 millardos, pero no logra alcanzar los 64 millardos de 2007 y
ello a pesar de las notables subidas de tipos y los cambios en la estructura
del impuesto 5.
Destacan tambin los impuestos sobre los productos que incluyen a los que
gravan los consumos especficos, como alcohol, tabaco, hidrocarburos, etc.,
y a los que tienen como objeto impositivo las transmisiones patrimoniales y
los actos jurdicos documentarios. Finalmente, tenemos en este grupo otros
impuestos sobre la produccin, entre ellos, el IBI, de circulacin de vehculos
y de actividades econmicas.
Cuadro 11.6. IMPUESTOS SOBRE LA PRODUCCIN Y LAS IMPORTACIONES
(En millones de euros)

CONCEPTO
IMPUESTOS SOBRE LA
PRODUCCIN

1995

2000

2005

2010

2012

2013(P)

40.844

66.460

103.765

95.753

89.935

96.245

23.323

38.546

58.800

58.458

57.584

62.179

Impuestos y derechos sobre las

importaciones, excluido IVA

110

103

130

131

118

127

Impuestos sobre los productos,

excluido IVA e importaciones

17.411

27.811

44.835

37.164

32.233

33.939

OTROS IMPUESTOS SOBRE LA

PRODUCCIN

5.668

7.632

10.082

14.654

19.526

19.112

Impuestos tipo valor aadido (IVA)

TOTAL

46.512

74.092 113.847 110.407 109.461 115.357

(p): provisional
Fuente: IGAE (2014)

Se han pasado productos y servicios que estaban gravados con tipo impositivo superreducido y reducido
al normal.

13

3. Los impuestos corrientes sobre la renta y el patrimonio, denominados

directos, entre los que sobresale el IRPF, el gravamen que ms recauda en
Espaa (por encima del 75% de este grupo), mientras el impuesto de
sociedades se sita en estos aos por debajo del 20%.
Otros ingresos no procedentes de impuestos son:
1. Las ventas de la produccin de bienes, sobre todo por prestacin de
servicios que abonan los ciudadanos.
2. Las rentas de la propiedad, entre otros, los intereses de prstamos al
ICO, de los depsitos, de la cuenta del Tesoro en el Banco de Espaa, de
los beneficios de la Lotera Nacional y del Banco de Espaa.
3. Otras transferencias corrientes como sanciones tributarias e ingresos de
la UE.
4. Transferencias de capital: impuestos sobre el capital (donaciones y
sucesiones, plusvala de terrenos) y fondos de la UE.

11.8. LA PRESIN FISCAL EN ESPAA. EVOLUCIN Y ANLISIS

COMPARADO
Definida la presin fiscal como la relacin entre el volumen anual de impuestos
soportados por los ciudadanos y el PIB del pas, es, por tanto, una media que no
refleja necesariamente la presin fiscal individual, sobre todo si como en nuestro
pas existen bolsas notables de defraudacin que cargan sobre unos ciudadanos
los impuestos que no abonan otros.
La evolucin de la presin fiscal en Espaa entre 2002 y 2012 (ver cuadro
11.7) muestra una cada de un punto porcentual y medio en esos diez aos y de
3,6 puntos porcentuales desde 2006, antes del comienzo de la crisis.
Un anlisis comparado con los pases de la UE y de la Eurozona permite
concluir que la presin fiscal espaola ha sido inferior en todo el perodo
considerado a la media de aqullos, y que para 2012 la diferencia era,
respectivamente, de 8,3 y 9,1 puntos porcentuales. De los trece pases incluidos
en el cuadro, slo Rumana, con una renta per cpita considerablemente menor y
14

un muy bajo nivel de prestaciones sociales, tena una menor presin fiscal que
Espaa.
Llama la atencin que esa menor presin fiscal media se logra, sin embargo, con
unos tipos impositivos muy elevados, lo cual significa que la estructura
impositiva no es adecuada por la existencia de mltiples deducciones o
desgravaciones fiscales y por bolsas importantes de evasin fiscal (fraude). En
consecuencia, el reparto de la carga impositiva no es justo ya que hay grupos
sociales que soportan una elevada presin fiscal, mientras otros se ven
favorecidos al disfrutar (legal o ilegalmente) de condiciones mucho ms
favorables.

15

Cuadro 11.7. PRESIN FISCAL COMPARADA. Ingresos fiscales (% del PIB)

Pas

2002

2004

2006

2008

2009

2010

2011

2012

EU-27

43,9

43,8

44,7

44,6

44,1

44,1

44,6

45,4

Eurozona (18
pases)

44,8

44,5

45,3

45,0

44,9

44,8

45,3

46,2

Blgica

49,6

48,9

48,8

48,7

48,1

48,7

49,6

51,0

Dinamarca

54,8

56,4

56,6

54,8

55,3

55,0

55,7

55,5

Alemania

44,1

43,3

43,7

44,0

45,2

43,7

44,3

44,8

Grecia

40,3

38,1

39,2

40,7

38,4

40,6

42,4

44,7

Espaa

38,6

38,8

40,7

36,9

35,1

36,7

36,2

37,1

Francia

49,6

49,6

50,6

49,9

49,2

49,5

50,6

51,8

Italia

44,0

44,0

45,0

45,9

46,5

46,1

46,1

47,7

Holanda

44,1

44,3

46,1

46,7

45,8

46,3

45,6

46,4

Polonia

39,3

37,2

40,2

39,5

37,2

37,5

38,4

38,3

Portugal

39,6

41,4

40,6

41,1

39,6

41,6

45,0

40,9

Rumana

33,0

32,3

33,3

33,6

32,1

33,3

33,9

33,7

Suecia

54,1

54,6

54,9

53,9

54,0

52,3

51,5

51,4

Reino Unido

38,8

39,1

40,8

42,1

39,5

39,8

40,3

42,0

Fuente: Eurostat

11.9. EL DFICIT PBLICO ESPAOL Y SUS CAUSAS

La diferencia entre los ingresos y los gastos pblicos da lugar, si los primeros son
mayores que los segundos, a un supervit, y en caso contrario, a un dficit. Salvo
periodos

aislados,

el

sistema

tributario

espaol

se

ha

caracterizado

histricamente por no lograr suficientes ingresos para cubrir los gastos de las
AAPP. Lo sucedido en los ltimos aos no ha sido una excepcin y de hecho,
16

estudios recientes muestran que el dficit estructural, es decir, aquel que

prescinde de los aumentos o disminuciones de ingresos ocasionales derivados
de las fases cclicas a las que estn sometidas las economas, segua existiendo
incluso en momentos en que los ingresos cclicos extraordinarios procedentes del
boom inmobiliario lograban equilibrar el presupuesto. No deja de ser
sorprendente que, con este panorama, gobiernos recientes de diferente color
poltico tomaran medidas para reducir la presin fiscal, sin ser conscientes del
espejismo de una coyuntura cclica excepcional que daba lugar a unos ingresos
elevados pero transitorios, cuando la sociedad espaola en relacin con los
pases de nuestro entorno mostraba todava carencias en la cobertura de
necesidades sociales y la presin fiscal espaola era comparativamente ms baja
(vase cuadro 11.7).
Como era de esperar, la crisis provoc un doble efecto: cada de los ingresos y
aumento de los gastos. Los primeros cayeron entre 2007 y 2009 6,4 puntos
porcentuales del PIB y los segundos aumentaron 6,5 puntos, lo que supone un
total de casi 13 puntos del PIB. En igual sentido, los datos de dficit de IGAE e
INE (IGAE, 2012, pg. 10) muestran que el supervit de 2007 (1,9% del PIB) se
convirti en un dficit del 11,2% en 2009 (en total 13,1 puntos del PIB).
El grfico 1 muestra la evolucin del dficit pblico entre 2001-2013 y en l se
observa una situacin de las cuentas pblicas relativamente equilibrada en la
etapa que coincide con el boom inmobiliario, que da lugar incluso a supervit
entre 2005-2007, para desplomarse en 2008 y 2009 a niveles superiores al once
por ciento del PIB, que luego se corrigen de forma muy lenta. En 2012 se llega al
6,8 por ciento, si no se incluyen las ayudas europeas al rescate bancario, ya que
con ellas el dficit se situ en el 10,6% del PIB y en 2013 se rebajan slo dos
dcimas, hasta el 6,6, que con las ayudas a las entidades financieras subiran al
7,1%.
Pendiente del cierre del ejercicio presupuestario, el dficit previsto inicialmente
para 2014 era del 5,4% y para 2015 se espera que baje hasta el 4,6%.

17

Grfico 1. DEUDA BRUTA Y DFICIT PBLICO

(en porcentaje del PIB)

100

90

2
0

80

-2
70
-4
60
-7
50

-9

40

-11
-13

30
2001

2002

2003

2004

2005

Deuda bruta (esc. izda)

2006

2007

2008

Dficit pblico (esc. dcha.)

2009

2010

2011

2012

2013

Dficit pblico con ayuda a los bancos

11.10. LA EXPLOSIN DEL ENDEUDAMIENTO PBLICO

Para cubrir estos elevados dficit, el sector pblico necesita acudir a los
mercados en busca de financiacin y, en consecuencia, endeudarse, lo que ha
dado lugar a un notable crecimiento de la deuda pblica, cuya evolucin puede
seguirse en el grfico 1.
Entre 2001 y 2007, la ratio deuda pblica con relacin al PIB ha ido disminuyendo
por el doble efecto del relativo equilibrio presupuestario, de los aos de supervit,
y del fuerte crecimiento del PIB en el perodo, de forma que alcanz su punto
mnimo en 2007 con un 36,3%. A partir de ese momento, y sobre todo desde
2009, el crecimiento de la ratio es muy significativo, de forma que se espera que
rompa la significativa frontera del 100% de deuda sobre el PIB en 2015 o en
2016.
El grfico 2 ofrece un anlisis comparado por pases de la relacin entre deuda
pblica y PIB en 2012. Pese al fuerte crecimiento que aquella ha experimentado
18

en nuestro pas en el perodo 2008-2012, su nivel relativo de deuda respecto al

PIB era inferior al de todos los pases sealados en el grfico, salvo Alemania y
Holanda.

250

Grfico 2: Deuda pblica respecto al PIB en 2012 (en %)

200

150

100

50

Fuente: Comisin Europea

Sin embargo, y tal como muestra el cuadro 11.8., la situacin ha seguido

deteriorndose durante 2013 y 2014 y la ratio deuda pblica/PIB de Espaa se ha
situado ya por encima de la de Francia, Reino Unido y de las medias del rea
euro y la UE. Adems, a la vista del largo periodo de tiempo que se est
necesitando para eliminar el dficit pblico, la tendencia es que la ratio seguir
creciendo en los prximos aos, lo que constituye, sin duda, uno de los
problemas centrales del futuro prximo de la economa espaola.

19

Cuadro 11.8. Ratio deuda pblica/PIB (en %)

Septiembre 2014
Alemania

74,8

Espaa

96,8

Francia

95,3

Holanda

69,0

Irlanda

114,8

Italia

131,8

Portugal

131,4

Reino Unido

87,9

rea Euro 18

92,1

UE 28

86,6

Fuente: Eurostat (2015)

11.11. LA NECESIDAD DE UNA REFORMA TRIBUTARIA

De lo indicado hasta aqu se desprende que el sector pblico espaol presenta
fuertes dficit presupuestarios debido a la insuficiencia del sistema tributario
para obtener los recursos necesarios con los que cubrir el gasto pblico.
Ante esta tesitura, quedan dos soluciones. La primera sera reducir el gasto
pblico y la segunda aumentar los ingresos pblicos.
La reduccin del gasto pblico, sobre todo de aquellos gastos corrientes o de
inversin que se caracterizan por su ineficiencia, es una tarea que se debe
considerar como prioritaria y permanente, y no abandonarse nunca. Por tanto,
cualquier decisin de poltica econmica debe estar permanentemente atenta a la
posibilidad de recortar gastos que no sean socialmente tiles. Como ya se ha
sealado y se observa en el grfico 3, nuestro gasto pblico no es exagerado, y
como muestra la experiencia pasada, los esfuerzos acometidos para reducirlo no
han dado frutos realmente relevantes y a lo ms que se ha llegado es a un
recorte de punto o punto y medio porcentual del PIB, lo que supondra en la
actualidad alrededor de diez a quince millardos de euros, una cifra muy
20

cuantiosa, pero que resulta escasa en estos momentos con relacin al nivel de
dficit pblico en el que nos movemos, en torno a unos 50 millardos de euros.
Parece, por tanto, que como complemento a esta va, no queda otra solucin que
recurrir al aumento de los ingresos pblicos. Tambin aqu nos encontramos
con problemas, ya que la mera subida de tipos, tal como se ha realizado en los
ltimos aos, ha tenido unos efectos muy limitados en la recaudacin e inferiores
a los esperados.
Como muestran el cuadro 11.7 y el grfico 3, Espaa tiene una baja presin
fiscal relativa, por lo que dispone de un amplio recorrido para generar aumentos
en los ingresos pblicos. Sin embargo, a pesar de que nuestros tipos impositivos
son similares a los europeos y en el caso del impuesto sobre la renta de las
personas fsicas los tipos marginales estn entre los ms altos de la UE-, la
recaudacin del sistema impositivo espaol es baja para el nivel de renta que
tenemos. Como seala Zabalza (2014), ello es debido a que las bases imponibles
de nuestros impuestos son, por un lado, demasiado estrechas, al venir corregidas
por mltiples deducciones y desgravaciones, y por otro, por el elevado nivel de
fraude existente.
En relacin con el fraude, Arrazola et al. (2011) han estimado que la economa
sumergida se situaba entre el 20 y el 23,7% del PIB en el perodo 2005-2008 6, lo
que supona una prdida de recaudacin del 5,6% del PIB. Dado que con la crisis
probablemente este porcentaje habr aumentado, en trminos absolutos se estn
perdiendo, como mnimo, unos 60 millardos de euros de recaudacin, cifra
suficiente para compensar el actual dficit pblico y lograr en torno a un 1% de
supervit del PIB.
En consecuencia, el logro de la suficiencia tributaria para reducir tanto el dficit
presupuestario, como el volumen de deuda pblica, pasa necesariamente por
acometer una profunda reforma tributaria que persiga la eficacia recaudatoria
del sistema impositivo, estableciendo un marco que ayude a reducir el fraude y
posibilite, adems, el logro de un sistema impositivo ms justo y eficiente.

En una lnea similar, un trabajo posterior de Sanz y Romero (2013) seala que las estimaciones existentes
sobre la economa sumergida en Espaa la sitan entre el 20 y el 25% del PIB.

21

Grfico 3. Ingresos y gasto pblico en 2012 en pases de la UE (en % sobre el PIB)

60,0

Dinamarca
Francia
55,0

Blgica
Grecia

Gasto pblico / PIB (%)

P. Bajos
50,0

Suecia
Italia

Zona Euro
Reino Unido Unin Europea (28)
Portugal

45,0

Alemania

Espaa
Polonia
40,0

Rumana
35,0

30,0
30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

55,0

Ingresos pblicos / PIB (%)

Fuente. Tomado de V. Valle (2014)

Tal como seala Zabalza (2014:19), esta reforma tributaria que necesita la
economa espaola debe seguir las siguientes lneas de accin:

1. La extensin mxima posible de las bases imponibles, aunque con ello se vean
afectados intereses clientelares muy consolidados en el sistema impositivo
espaol;

2. La lucha contra el fraude fiscal y la corrupcin, en todos los frentes, de forma

sistemtica y rigurosa, y dotada de los medios necesarios;

3. La consiguiente reduccin de los tipos impositivos, si el resultado de los dos

anteriores objetivos lo permite.
Sealar finalmente que la reciente reforma fiscal acometida por el Gobierno para
los aos 2015-16, pese a que ha apuntado hacia algunas de las lneas marcadas
22

anteriormente, tales como ampliar las bases de algunos impuestos eliminando

deducciones y desgravaciones, y reducir tipos impositivos, slo ha tenido un
carcter parcial, que no ha modificado en esencia los histricos vicios del sistema
tributario, y que en consecuencia no ha supuesto la profunda reforma tributaria
que necesita en estos momentos la sociedad espaola.

11.12 IDEAS BSICAS

Un rasgo caracterstico de la actividad econmica de los pases desarrollados es
el peso que tiene en ella el sector pblico y que se justifica por su contribucin a
la eficiente asignacin de los recursos, al logro de la equidad en la distribucin de
la renta y de la riqueza, y a la estabilidad de la actividad econmica.
El concepto de sector pblico puede ser visto en sentido restringido, las
Administraciones Pblicas (AAPP), y en sentido amplio, si a stas se incorporan
las empresas pblicas.
En los ltimos aos, el sector pblico espaol ha vivido una intensa
descentralizacin en el gasto realizado por las administraciones pblicas,
pasando la Administracin Central de ejecutar en 1975 casi la mitad del gasto
pblico total a menos del 25%, mientras las Comunidades

Autnomas,

inexistentes en ese ao, gestionan ahora el mayor volumen de gasto, en torno a

un tercio del total.
Prcticamente un 43% del gasto pblico es gasto social: pensiones y subsidios;
un 25% corresponde a las remuneraciones de los funcionarios y empleados
pblicos y un 7,5% al pago de intereses de la deuda pblica, lo cual significa que
ms del 75% del gasto est ya comprometido en estas tres partidas.
Por su parte, los ingresos proceden en su mayor parte de impuestos.
Un aspecto interesante del sistema tributario espaol es que, en comparacin
con otros pases, recauda poco y tiene unos tipos impositivos entre los ms altos
de la UE, lo que se traduce en una relativa baja presin fiscal para los espaoles.

23

Esta situacin da lugar a una insuficiencia recaudatoria cuyo efecto ms directo

es la existencia de fuertes dficit presupuestarios que se traducen en una deuda
pblica muy elevada y en constante crecimiento.
Ingresos pblicos escasos, por baja presin fiscal y alto fraude, un gasto pblico
relativamente bajo, cuya reduccin plantea dificultades importantes, un dficit
pblico cuantioso son razones ms que fundadas para acometer una profunda
reforma tributaria que persiga la eficacia recaudatoria del sistema impositivo,
estableciendo un marco que ayude a reducir el fraude y posibilite, adems, el
logro de un sistema impositivo ms justo y eficiente.

11.13. BIBLIOGRAFA

Arrazola, M., J.M. de Hevia, I. Maulen y R. Snchez (2011): La Economa

Sumergida en Espaa, Funcas, Madrid.
Comisin Europea, http://ec.europa.eu/.
Eurostat (2015): Data Explorer
Garca Delgado J. L. y R. Myro (2011): Lecciones de economa espaola,
Thomson Reuters, Pamplona.
IGAE (2014): Avance de la actuacin presupuestaria de las administraciones
pblicas en 2013.
Paniagua, F. y R. Navarro (2010): Hacienda Pblica I. Teora del presupuesto y
gasto pblico. UNED, Pearson. Madrid.
Sanz, J.F., y Romero, D. (2013), La Imposicin Indirecta en Espaa: Situacin y
Perspectivas de Reforma, en M. Marn, G. Elorriaga y J.F. Sanz (Eds.), Una
Reforma Fiscal para el Crecimiento y el Empleo, Fundacin para el Anlisis y los
Estudios Sociales, Madrid.
Valle, V. (2014): Conferencia no publicada.
Zabalza, T. (2014): Retos actuales de la Hacienda Pblica Espaola. Papeles de
Economa Espaola, 139, pp.2-20.

24