Esfuerzo fiscal en los estados mexicanos

Por
Jaime Bonet y Fabio Rueda
(jaimeb@iadb.org; fabior@iadb.org)
Divisin de Gestin Fiscal y Municipal (ICF/FMM)
Banco Interamericano de Desarrollo
Resumen
Debido a la alta dependencia de las transferencias desde el gobierno federal,
tradicionalmente se ha argumentado que existe un bajo esfuerzo fiscal en los
estados mexicanos. Esta aproximacin es parcial porque una evaluacin completa
del desempeo fiscal debe estar asociada con su potencial tributario, de tal manera
que se pueda establecer si los estados explotan adecuadamente su capacidad
recaudatoria. A travs de la aplicacin de un Sistema Tributario Representativo,
este artculo avanza en el clculo del esfuerzo fiscal en los estados mexicanos
utilizando el ndice de esfuerzo fiscal (IEF) y el ndice de uso del potencial fiscal
(IUPF). De igual manera, se exploran los posibles determinantes del
comportamiento de estos ndices. La evidencia permite afirmar que el nivel de
producto per cpita, el grado de informalidad laboral y la afiliacin poltica del
gobernador explican los desbalances horizontales en la gestin fiscal de los
estados, mientras que las transferencias determinan la carga tributaria relativa. La
comparacin del recaudo potencial y efectivo del impuesto a las remuneraciones
indica que, en trminos agregados, el esfuerzo recaudatorio es adecuado y, por lo
tanto, existe un limitado espacio fiscal para aumentar los ingresos de este
gravamen. Un cambio en la dependencia fiscal de los estados requerira la
definicin de bases tributarias solidas con incentivos claros que permita una
mayor generacin de recursos propios.

Palabras clave: federalismo fiscal, Mxico, esfuerzo fiscal, estados.

Clasificacin JEL: H71, H77, O23.

Washington D.C., Enero de 2011

Tabla de Contenido

I.

Introduccin............................................................................................................................. 1

II. Algunos hechos estilizados de la tributacin de los estados ................................................... 3

III.

Estimaciones del esfuerzo fiscal ........................................................................................ 15

1.

Metodologas de estimacin del esfuerzo fiscal ................................................................ 15

2.

Resultados y anlisis del esfuerzo fiscal............................................................................ 18

IV.

Determinantes del esfuerzo fiscal ...................................................................................... 26

1.

Revisin de literatura ......................................................................................................... 26

2.

Especificacin del modelo ................................................................................................. 27

3.

Resultados y anlisis de las estimaciones .......................................................................... 30

V. Reflexiones finales ................................................................................................................ 33

Bibliografa ................................................................................................................................... 35

I.

Introduccin

La Ley de Coordinacin Fiscal (LCF) de 1978 constituye el esqueleto jurdico sobre el cual se
han estructurado las relaciones administrativas y fiscales entre los diferentes niveles de gobierno
en Mxico. Esta ley estipul la creacin del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal (SNCF), al
cual cada estado se adhiere mediante la firma de un convenio con el gobierno federal. En
trminos generales, en estos convenios el gobierno estatal cede al federal la potestad de cobrar
impuestos, a cambio que les transfieran una porcin de la recaudacin federal participable1 que
se conoce como participaciones o Ramo 28. Reformas legales posteriores, especialmente la
descentralizacin iniciada en 1998, introdujeron el rubro denominado aportaciones o Ramos 33 y
29. Estos ltimos recursos estn dirigidos a financiar las responsabilidades que se les
transfirieron a los estados especialmente en educacin y salud. En este sentido, a diferencia de
las participaciones, el destino de las aportaciones est condicionado 2 .
Como resultado del diseo del SNCF, los estados son dependientes de las transferencias
del gobierno federal. En promedio, el 80.0% de los ingresos estatales provienen de transferencias
y solamente un 20.0% se financia con recursos propios, de los cuales el 4.2% corresponde a
ingresos tributarios. Varios autores en Mxico han abordado el anlisis del impacto del modelo
de coordinacin fiscal sobre la dependencia de los estados 3 . En trminos generales, estos
estudios buscan determinar las variables que explican los diferenciales en la dependencia estatal
de las transferencias y en el desempeo entre los estados. Utilizando bases de datos agregadas y
aplicando tcnicas economtricas, los especialistas concluyen que la organizacin fiscal vigente
fomenta la dependencia y que el mejor desempeo est asociado con una menor poblacin, un
PIB per cpita alto, baja marginacin y ubicacin geogrfica en la frontera norte mexicana
(Ibarra et al., 1999 y 2005).
Existe, en consecuencia, un reclamo recurrente de mayor esfuerzo fiscal propio de los
estados, los cuales estn facultados para la creacin, cobro y administracin de ciertos tributos.

La recaudacin federal participable corresponde a los ingresos tributarios netos del gobierno federal ms los
derechos sobre hidrocarburos.
2
Para un mayor detalle de la LCF y el SNCF ver Guiguale y Webb (200), Cabrera y Lozano (2008) y Bonet y
Reyes-Tagle (2010).
3
Para mayor detalle, vanse Arellano (1996), Flores y Caballero (1996), Aguilar (1996), Sempere y Sobarzo (1996),
Moreno (1999), Cabrero y Carrera (2000), Daz-Cayeros y McLure (2000), e Ibarra et al. (1999 y 2005).

Los fundamentos de este reclamo son varios. En primer lugar, se argumenta que las
transferencias crean un incentivo perverso para que los gobiernos estatales no se preocupen por
lograr una mayor recaudacin propia. Por otro lado, las crecientes demandas de provisin de
bienes pblicos y servicios sociales que contribuyan a la productividad, competitividad y
desarrollo de los estados, genera una presin sobre estos para que gestionen los recursos
necesarios para atenderlas. Finalmente, la necesidad de propiciar un vinculo ms estrecho entre
los ciudadanos y los gobernantes, en el cual los primeros se sientan ms cercanos a los segundos
y tengan un estimulo por supervisar su gestin y los segundos estn obligados a optimizar los
recursos y hacer rendicin de cuentas.
La mayora de los estudios, sin embargo, asumen que la alta dependencia de
transferencias es una proxy del esfuerzo fiscal y no evalan la capacidad recaudatoria de las
haciendas pblicas estatales en el marco de las atribuciones tributarias que le otorga el SNCF. Un
completo anlisis del desempeo fiscal de los estados debe involucrar el estudio del potencial
tributario estatal y la explotacin del mismo por parte de la autoridad tributaria. Han sido escasos
los autores que han tomado este enfoque. Por ejemplo, un primer intento lo realiza Daz-Cayeros
y McLure (2000) al examinar la posibilidad de asignar ciertos impuestos a los gobiernos estatales
y proveer estimaciones de los ingresos que se generaran con esos gravmenes. Un esfuerzo
adicional para analizar el esfuerzo tributario estatal lo realiza Sobarzo (2007). Este autor lleva a
cabo una aproximacin al potencial de recaudacin de diferentes impuestos, tanto federales
como estatales, en los entes federativos a travs del ndice de Uso de Potencial Fiscal (IUPF).
Bonet y Reyes-Tagle (2010) amplan el uso del IUPF empleando la Encuesta Nacional de
Ocupacin y Empleo (ENOE) para estimar la base potencial del impuesto a las remuneraciones
en los estados de Baja California y Michoacn. A pesar de estos avances, existen ciertos vacios
metodolgicos que impiden una aproximacin emprica viable al anlisis del tema y, adems, no
se ha intentado determinar cules son las variables que explican las diferencias en el esfuerzo
fiscal entre los distintos estados.
En este orden de ideas, este trabajo tiene como objetivo hacer una contribucin en la
direccin descrita empleando dos propuesta metodolgicas para estimar el esfuerzo fiscal estatal:
el ndice de Esfuerzo Fiscal (IEF) y el ndice de Uso de Potencial Fiscal (IUPF).
Adicionalmente, se especifica y estima un modelo de determinantes muy similar para ambos
ndices con el propsito de explicar sus comportamientos. De igual manera, se efecta tambin
2

un anlisis exploratorio de datos en el espacio y se evala la conveniencia de introducir rezagos

espaciales en la estimacin de los modelos.
El documento est organizado en seis secciones. En la siguiente se presentan algunos
hechos estilizados que permiten tener una aproximacin a la tributacin de los estados
mexicanos. En particular, se muestra que el impuesto a las remuneraciones concentra, en
promedio, el 70% de la recaudacin tributaria de los estados. Por esta razn, el ejercicio de
estimacin del IUPF se concentra en este gravamen. La tercera seccin desarrolla la metodologa
y la estimacin de los ndices de esfuerzo fiscal, mientras que en la cuarta se explica el modelo
de determinantes del comportamiento de los ndices y los resultados de las estimaciones del
mismo. Finalmente, la ltima seccin presenta las conclusiones y recomendaciones de poltica.

II.

Algunos hechos estilizados de la tributacin de los estados

Como ya fue mencionado, las transferencias, con una participacin promedio del 80%, son la
principal fuente de ingresos de los estados mexicanos. Estas a su vez estn compuestas de las
aportaciones (45% del total) y las participaciones (35% del total). Le siguen los ingresos
tributarios (6,0%), los derechos (3.5%), el financiamiento (2.3%), los aprovechamientos (1.7%),
y otras fuentes como las contribuciones de mejoras, los productos, excedentes del periodo
anterior, entre otros, que en conjunto contribuyen con el restante 6.5% (Vase Grfico 1). Dentro
de los derechos, los ms importantes son los que se pagan por concepto de servicios de vialidad y
transporte y registros, mientras que los aprovechamientos corresponden principalmente a
recuperacin de saldos de periodos anteriores, recargos, reintegros u otros conceptos similares,
as como multas y sanciones.
En el terreno de los ingresos tributarios, un primer elemento a destacar es la baja
recaudacin registrada en los estados mexicanos cuando se compara con lo observado en otros
pases de la regin y de la OECD. En efecto, mientras que en Mxico el promedio de la
recaudacin tributaria de los estados como porcentaje del PIB no alcanza a ser medio punto
porcentual entre 2003 y 2007, en Canad es cercano al 12.0%, en Espaa y Suiza se ubica entre
el 7.0% y el 8.0% y en Australia y Estados Unidos ronda el 5.0% (Vase Grfico 2).

Grfico 1: Distribucin porcentual de los ingresos de los gobiernos estatales segn las
principales fuentes, 2003 2007 (Promedio)
Imp.Indirectos, 0.2%

Otros, 4.6%

Imp.Directos, 4.0%
Aprovechamientos, 1.7%
Derechos, 3.5%

Participaciones, 35.7%

Financiamiento, 2.3%

Aportaciones, 47.8%

Participaciones

Aportaciones

Financiamiento

Derechos

Aprovechamientos

Imp.Directos

Imp.Indirectos

Otros

Fuente: clculos de los autores con base en informacin fiscal del INEGI

Grfico 2: Participacin de los ingresos tributarios de los estados en el PIB de Mxico y de

una muestra de pases de la OECD, 2003 2007 (Promedio)
20.00%
18.00%
16.00%
14.00%

12.81%

12.00%
10.00%
7.76%

8.00%

7.65%

7.23%
5.44%

6.00%

4.67%
4.00%
2.00%
0.37%
0.00%
Ca nad

Alemania

Espa a

Suiza

Estados Unidos

Australia

Mxico

Fuente: clculos de los autores con base en informacin fiscal de la OECD

Respecto a Amrica Latina, la presin tributaria de Mxico tampoco se destaca por ser de
las ms altas. De acuerdo con CEPAL, la presin tributaria regional total fue 16.9% en 2006,
4

mientras en Mxico se situ en 9.8% 4 . Respecto a los gobiernos intermedios de Argentina y

Colombia, provincias y departamentos respectivamente, en el primero los ingresos tributarios
representaron aproximadamente el 70.0% de los ingresos totales entre 2002 y 2004 y en el
segundo el 33.0% en promedio entre 2002 y 2007. En Mxico este valor oscil alrededor de
6.0% entre 2003 y 2007.
Entre los ingresos tributarios de los estados mexicanos, los impuestos directos
representan aproximadamente el 90.0%, mientras los indirectos el restante 10.0%. Los impuestos
que bajo el SNCF quedaron a disposicin de los gobiernos estatales son: el impuesto sobre
hospedaje, el impuesto sobre la nomina o a las remuneraciones, el impuesto sobre loteras, rifas y
dems juegos de azar permitidos, impuestos que gravan la tenencia, uso y/o enajenacin de
vehculos, impuestos a ciertas actividades econmicas, entre otros (Vase Tabla 1). Al ser un
pas federal, cada estado es soberano en cuanto a que gravmenes cobrar en su territorio, por ello
es posible encontrar casos como los de Baja California, Mxico, Quintana Roo y San Lus de
Potos que emplean solo cuatro impuestos, mientras otros como Guerrero, Hidalgo, Morelos,
Nayarit y Sonora que hacen uso de ocho.

Tabla 1: Impuestos permitidos bajo el SNCF para ser reglamentados y cobrados a nivel
estatal
Nombre del Impuesto
Impuesto sobre hospedaje
Impuesto sobre nminas
Impuesto sobre loteras, rifas, concursos, sorteos y
juegos permitidos
Impuesto local sobre tenencia o uso de vehculos
Impuestos especiales a la produccin y servicios
Impuestos adicionales:
enajenacin de bienes inmuebles
adquisin de bienes inmuebles
remuneraciones al trabajo personal
ejercicio de profesiones y honorarios
intrumentos pblicos y operaciones contractuales
impuestos directos diversos
Otros
Fuente: Cabrera y Lozano (2008)

El gravamen ms significativo en los estados mexicanos es el impuesto sobre nminas o a

las remuneraciones. Como puede verse en el Grfico 3, durante el periodo 2003 2007, este

Se excluyen los ingresos petroleros.

tributo aport en promedio el 65.0% del total de los ingresos tributarios estatales. Los otros
recaudos provienen de los impuestos a la propiedad, dentro de los cuales se destacan el impuesto
a la tenencia y uso de vehculos y el impuesto a la enajenacin de bienes muebles.

Grfico 3: Distribucin porcentual de los ingresos tributarios de los gobiernos estatales

segn las principales fuentes, 2003 2007 (Promedio)
Otros, 0.2%
Adicionales, 12.3%
Propieda d, 16.0%
Diversos, 0.0%

Servicios, 7.9%

Comercio, 0.5%

Remunera ciones, 65.1%

Propiedad

Remunera ciones

Comercio

Servicios

Diversos

Adicionales

Otros

Fuente: clculos de los autores con base en informacin fiscal del INEGI

A pesar del predominio del impuesto a las remuneraciones, existen cinco estados en los
cuales la participacin de este gravamen es inferior al 50.0%: Distrito Federal 5 , Durango,
Guerrero, Nayarit y Zacatecas (Vase Grfico 4). El caso del Distrito Federal lo explica el peso
que tiene el impuesto predial, el cual representa aproximadamente el 40.0% de sus ingresos
tributarios. Este es un caso muy particular de la doble caracterstica de estado y municipio que
posee la capital nacional. En Zacatecas, por su parte, los denominados impuestos a la propiedad
(tenencia y uso de vehculos y enajenacin de bienes muebles) y el impuesto a las
remuneraciones tienen un peso similar, ambos cercanos al 45.0% del total, por lo cual en
conjunto aportan el 90.0% del los ingresos tributarios de este estado. En Durango, el mayor peso
lo registra un rubro que se denomina fomento a la educacin, el cual es una sobre tasa que se
aplica sobre todos los gravmenes que se cobran en el estado. Por lo tanto, el impuesto a las

Dada su importancia en la economa mexicana, el Distrito Federal se considera como un estado para efectos del anlisis de este estudio.

remuneraciones es individualmente el que ms recauda. En Nayarit y Guerrero es el impuesto

ms significativo pero con una participacin inferior al promedio, que en estos dos casos se sita
entre 30.0% y 40.0%.

Grfico 4: Participacin del impuesto a las remuneraciones en el total del recaudo

tributario en cada estado y agregado nacional, 2003 2007 (Promedio)
Campeche
Tamaulipas
Veracruz
Mxico
Nuevo Len
Jalisco
Tabasco
Tlaxcala
Chiapas
Yucatn
Puebla
San Luis Potos
Sonora
Agregado Nacional
Chihuahua
Coahuila
Michoacn
Baja California
Distrito Federal
Oaxaca
Sinaloa
Baja California Sur
Quintana Roo
Guanajuato
Hidalgo
Colima
Aguascalientes
Durango
Zacatecas
Quertaro
Guerrero
Nayarit
Morelos

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

90.0%

100.0%

Fuente: clculos de los autores con base en informacin fiscal del INEGI

En la recaudacin tanto del total de ingresos tributarios como del impuesto a las remuneraciones
en particular, se aprecia una marcada concentracin espacial. Entre 2003 y 2007, el Distrito
Federal particip en promedio con el 50.0% del total de la recaudacin de ingresos tributarios
estatales y con cerca de una tercera parte del impuesto a las remuneraciones. Al sumar los
estados de Mxico, Nuevo Len, Jalisco, Chihuahua y Veracruz, se aprecia que estos seis
territorios concentran el 70.0% del total de ingresos tributarios y del impuesto a las
remuneraciones.

Mapa 1: Estados que concentran el 70% del recaudo total de impuestos estatales, 2007

Fuente: elaborado por los autores en Geoda 0.9.5-i con base en informacin fiscal del INEGI

Mapa 2: Estados con el 70% del recaudo del impuesto a las remuneraciones, 2007

Fuente: elaborado por los autores en Geoda 0.9.5-i con base en informacin fiscal del INEGI

Si se excluyen al Distrito Federal, los otros cinco estados mencionados siguen

concentrando cerca del 45.0% de los ingresos tributarios y un poco ms de la mitad del impuesto
a las remuneraciones. No se debe dejar de mencionar que pese a que estos seis estados
concentran una porcin mayoritaria de la recaudacin, su participacin se redujo levemente en el
periodo bajo estudio, de 76.5% en 2003 a 68.7% en 2007 para el total de los tributarios, y de
72.9% en 2003 a 64.1% en 2007 para las remuneraciones.
Una manera alternativa de abordar este punto, es a travs del ndice de concentracin de
Herfindahl-Hirschman 6 , segn el cual valores por debajo de 0.1 reflejan una situacin de no
concentracin, entre 0.1 y 0.18 moderada concentracin y mayores a 0.18 alta concentracin. En
el caso mexicano, considerando los 31 estados y el Distrito Federal el ndice arroja un valor en el
rango de moderada concentracin. Excluyendo al Distrito Federal, el ndice entre en el rango de
no concentracin. Con y sin el Distrito Federal el ndice tiende a disminuir en el periodo (Vase
Grficos 5 y 6).

Grfico 5: ndice de Herfindahl-Hirschman normalizado para el total de los ingresos

tributarios estatales, 2003 2007
0.2
0.18
0.16
0.14
0.12
0.1
0.08
0.06
0.04
0.02
0
2003

2004
32 Estados

2005

2006

2007

31 Estados (Excluyendo DF)

El ndice de Herfindahl-Hirschman ha sido utilizado extensamente en organizacin industrial para estimar que tan concentrado esta un mercado
entre las empresas que participan de l. La frmula del ndice es:

Donde S es la participacin i en el total y N el tamao de la muestra. El ndice puede normalizarse de la siguiente forma:

Fuente: clculos de los autores con base en informacin fiscal del INEGI

Grfico 6: ndice de Herfindahl-Hirschman normalizado del impuesto a las

remuneraciones, 2003 2007
0.2
0.18
0.16
0.14
0.12
0.1
0.08
0.06
0.04
0.02
0
2003

2004
32 Estados

2005

2006

2007

31 Estados (Excluyendo DF)

Fuente: clculos de los autores con base en informacin fiscal del INEGI

Mapa 3: Distribucin espacial de la participacin de los ingresos tributarios en el agregado

estatal, 2007

Fuente: elaborado por los autores en Geoda 0.9.5-i con base en informacin fiscal del INEGI

10

En el contexto de lo que se est analizando, el espacio puede llegar a jugar un papel

importante en la medida que las bases tributarias son sensibles a aglomeraciones de poblacin y
actividad econmica, as como el nivel y concentracin del ingreso, entre otros factores.
Incorporando esta consideracin en el anlisis, se observa que la participacin del recaudo total
de cada estado en el agregado estatal de las dos variables analizadas, ingresos tributarios totales e
impuesto a la nomina, presentan entre ellas una distribucin espacial muy similar (Vase Mapas
3 y 4).

Mapa 4: Distribucin espacial de la participacin del impuesto a las remuneraciones en el

agregado estatal, 2007

Fuente: elaborado por los autores en Geoda 0.9.5-i con base en informacin fiscal del INEGI

Aislando al Distrito Federal y al estado de Mxico por ser valores extremos 7 , tiende a
formarse alrededor de estos una agrupacin de estados con participaciones altas, al igual que

Los valores extremos de una distribucin se hayan multiplicando el rango inter-cuartlico (diferencia entre el
primer y el cuarto cuartil de una distribucin ordenada de mayor a menor) por 1.5 (por 3 si se quiere seguir criterios
ms estrictos). Estos valores se suma y sustrae, respectivamente, al primero y cuarto cuartil para obtener los valores

11

entre los estados que comparten la frontera con Estados Unidos. Sin embargo, al estimar el
estadstico I-Moran para evaluar la hiptesis de dependencia especial 8 , se rechaza la validez de la
apreciacin en la medida que para ninguna de las dos variables y en ninguno de los aos, result
estadsticamente significativo (Ver Tabla 2).

Tabla 2: Resultados del test de auto correlacin espacial con base en el estadstico I-Moran
Variables / Aos
Participacin de los ingresos
tributarios en el agregado
estatal
Participacin del recuado del
impuesto a las remuneraciones
en el agregado estatal

2003

2004

2005

2006

2007

-0.0363 -0.0375 -0.0310 -0.0263 -0.0189

(0.526) (0.526) (0.593) (0.662) (0.704)
-0.0385 -0.0406 -0.0275 -0.0218 -0.0072
(0.540) (0.540) (0.608) (0.639) (0.702)

Fuente: calculo de los autores. El valor entre parentesis corresponde a la probabilidad de error tipo I asociado al
estadistico.

Con el fin de determinar la posible existencia de clusters espaciales, se efectu una

descomposicin del estadstico de I-Moran global en I-Moran locales 9 . Los resultados fueron
significativos en varios casos, lo cual indica la presencia de clsteres entre estados con bajas
participaciones y otros entre estados con resultados opuestos, es decir con bajas y altas
participaciones. En trminos generales, el cluster alto-bajo se ubica en la zona centro del pas
con el Distrito Federal y Mxico con una participacin alta rodeados de territorios con baja
contribucin en el total. No obstante, la aleatoriedad global de la muestra hace que estos clusters
no sean estables y se alteren entre un ao y otro dentro del periodo que se est estudiando.
En trminos per cpita, sobresale el Distrito Federal con un recaudo total y del impuesto a
las remuneraciones por encima del promedio y con una distancia considerable del resto de

extremos. Aquellos que estn por fuera del rango de la nueva distribucin sern considerados valores atpicos
(outliers).
8
El test de dependencia especial evala en la hiptesis nula que la distribucin de un conjunto de datos en el espacio
sea aleatoria, mientras la alterna es que la distribucin presente asociaciones de valores similares o disimiles. El
estadstico convencionalmente utilizado para llevar a cabo la prueba es el I-Moran, el cual se distribuye normal con
media cero y varianza constante igual a 1. En su construccin el estadstico se asemeja a la auto correlacin
convencional, pero en este caso ponderando por una matriz de contigidad que incorpora los efectos de vecindad y
distancia. Para mayores detalles ver Moreno y Vaya (2000).
9
Corresponde a la descomposicin aditiva del I-Moran global y permite identificar clusters tanto de valores similares
como disimiles, es decir centro alto (bajo) y periferia alto (bajo) o centro alto (bajo) y periferia bajo (alto). Para ms
detalles sobre su aplicacin vase Anselin (1995) y Koschinsky et al. (2010).

12

estados. El recaudo total es entre 2 y 2.5 veces superior al promedio nacional, mientras que en el
caso de las remuneraciones entre 3 y 4 veces. Otros estados con desempeo superior al promedio
en el caso del recaudo total de ingresos tributarios son: Campeche, Chihuahua, Nuevo Len y
Quintana Roo. En el caso de las remuneraciones, sobresalen por encima del promedio Baja
California, Campeche, Chihuahua, Nuevo Len, Quertaro, Quintana Roo, Sonora y Tamaulipas.
En el lado opuesto, los estados con la ms baja recaudacin total per cpita son Chiapas,
Michoacn, Oaxaca, San Lus de Potos, Sinaloa y Tabasco, y en cuanto a remuneraciones
Guerrero, Hidalgo, Nayarit, Oaxaca y Zacatecas.
La distribucin en el territorio de los ingresos tributarios y del impuesto a las
remuneraciones en trminos per cpita tiende a guardar cierta similitud. Los estados de la
pennsula de Yucatn, los que comparten frontera con Estados Unidos a excepcin de Coahuila,
el estado de Mxico, el Distrito Federal y un grupo de estados al noroeste de estos dos ltimos
territorios, son los que registran los per cpita ms altos. Los estados sureos son los que
persistentemente presentan los menores recaudos por habitante (Vase Mapas 5 y 6).

Mapa 5: Ingresos tributarios totales per cpita, 2007

Fuente: elaborado por los autores en Geoda 0.9.5-i con base en informacin fiscal del INEGI

13

Mapa 6: Impuesto a las remuneraciones per cpita, 2007

Fuente: elaborado por los autores en Geoda 0.9.5-i con base en informacin fiscal del INEGI

Aunque no parece haber patrones claros de distribucin de las variables en el territorio, el

I-Moran global es estadsticamente significativo, sugiriendo la presencia de dependencia espacial
(Vase Tabla 3). El anlisis de clsteres de manera consistente arroja que el I-Moran local del
Distrito Federal es significativo y conforma un clster con un centro (DF) de alta recaudacin
per cpita y periferia de menor recaudo por habitante.

Tabla 3: Resultados del test de auto correlacin espacial con base en el estadstico I-Moran
Variables / Aos
Ingresos tributarios per capita

2003
2004
2005
2006
2007
-0.0752*** -0.0754*** -0.0818*** -0.0921** -0.0976***
(0.002)
(0.005)
(0.006)
(0.01)
(0.003)

Impuesto a las remuneraciones

per cpita

-0.0936**
(0.044)

Fuente: calculo de los autores. El valor entre parentesis corresponde a la probabilidad de error tipo I asociado al estadistico. ***
Significativo al 1.0%, ** Significativo al 5.0%, * Significativo al 10.0%

14

En sntesis, la recaudacin tributaria de los estados mexicanos se caracteriza por diversas

concentraciones. En primer lugar, se centraliza en un solo gravamen: el impuesto a la nomina o
las remuneraciones. En segundo lugar, se observa que seis territorios concentran el grueso de la
recaudacin tributaria de los estados. Finalmente, existe un patrn espacial que muestra que,
tanto en trminos totales como per cpita, los mejores resultados se observan en el centro
(Distrito Federal y Mxico), la pennsula de Yucatn (Campeche y Quintana Roo) y la frontera
con los Estados Unidos (Baja California, Chihuahua, Nuevo Len y Tamaulipas). Existe
evidencia que soporta la existencia de ciertos clusters de estados con buen comportamiento
rodeados de otros con un desempeo relativo menor.

III.

Estimaciones del esfuerzo fiscal

Esta seccin presenta los resultados de dos indicadores de esfuerzo fiscal: el ndice de Esfuerzo
Fiscal (IEF) y el ndice de Uso de Potencial Fiscal (IUPF). Cada uno tendr un uso especfico en
el anlisis del esfuerzo fiscal de los estados mexicanos. El IEF permite tener una aproximacin al
esfuerzo fiscal global de cada territorio, mientras el IUPF se emplea para evaluar el esfuerzo
recaudatorio que realiza cada estado en el ms importante gravamen bajo su control, el impuesto
a las remuneraciones. Esta seccin inicialmente presenta las metodologas empleadas para el
clculo de cada uno de los indicadores y luego los principales resultados.

1. Metodologas de estimacin del esfuerzo fiscal

Siguiendo lo planteado por Acosta y Bird (2005), el IEF se estima de la siguiente manera:

donde:
: son los ingresos tributarios totales del estado i en el periodo t.
: es el producto interno bruto del estado i en el periodo t.

15

: es la participacin del agregado de los ingresos tributarios de los estados en el

agregado de los PIB estatales, el cual se expresa de la siguiente forma:

t: corresponde a los aos 2003, 2004, 2005, 2006 y 2007.

Por su parte, a partir de lo propuesto por Sobarzo (2007) y Bonet y Reyes-Tagle (2010),
el clculo del IUPF se realiza de la siguiente manera:

donde:
: recaudo efectivo del estado i en el periodo t.
: recaudo potencial del estado i en el periodo t.

A su vez, el

se calcula de la siguiente manera:

donde:
: es la tasa nominal del impuesto a las remuneraciones del estado i, que est consignada
en las leyes de hacienda o en las leyes de ingreso de cada uno.
: es la base impositiva del impuesto a las remuneraciones del estado i en el periodo t,
el cual a su vez se estima de la siguiente forma:

donde:
: es el salario por hora de los trabajadores subordinados-remunerados del estado i en
el trimestre k.
16

: es el nmero promedio de horas de trabajo a la semana de los trabajadores

subordinados-remunerados del estado i en el trimestre k.
: es el nmero de trabajadores subordinados-remunerados del estado i en el
trimestre k 10 .
: corresponde a los aos 2003, 2004, 2005, 2006 y 2007.

Cada ndice enfrenta limitaciones que deben tenerse en cuenta al momento de realizar su
anlisis. El IEF compara la carga tributaria de cada estado con el promedio del agregado estatal.
Dependiendo del comportamiento de los diferentes estados podra estarse sub o sobre estimando
el valor para cada territorio. Por ejemplo, si existe una baja carga tributaria en general, el IEF
podra sobrestimar el esfuerzo fiscal estatal. Adicionalmente, cuando se compara lo recaudado
con el PIB estatal, implcitamente se est asumiendo que cada territorio tiene las atribuciones y
potestades tributarias para explotarlo, lo cual no es cierto dada la distribucin de competencias
recaudatorias entre los distintos niveles de gobierno al interior de un pas. No obstante estos
problemas, la carga tributaria es un indicador frecuentemente utilizado dada la facilidad de su
clculo.
Una estimacin ms apropiada la dara el IUPF dado que permite aproximar en qu
proporcin un estado est haciendo uso de su potencial tributario. Aqu la limitacin que se
enfrenta es la una adecuada valoracin de la base tributaria. En el caso de los estados mexicanos,
el reto es lograr una correcta aproximacin de las remuneraciones pagadas en su territorio. La
propuesta metodolgica realizada asume que no existe movilidad de la base; es decir, que las
personas residen y trabajan en el mismo territorio. Este supuesto puede ser fuerte en algunos
casos y, en especial, si se considera la aglomeracin de la actividad econmica en Mxico. A
pesar de los problemas de estimacin, el IUPF se aproxima con mayor precisin al esfuerzo
fiscal estatal porque tiene en cuenta el potencial tributario que los estados estn en capacidad de
explotar.
Finalmente, se debe tener en cuenta que el esfuerzo fiscal est influenciado por el tipo de
gravmenes que estn bajo el control de la autoridad tributaria estatal y por la estructura

10

La estimacin se realiza tomando a los trabajadores subordinados y remunerados exclusivamente por cuanto las
leyes de hacienda estatales expresan que el impuesto a la nmina se aplica sobre el trabajo remunerado. Por esta
razn, no se tienen en cuenta a los independientes ni ninguna otra clasificacin en que se pueda descomponer a la
poblacin ocupada.

17

econmica de cada estado. Ciertos territorios pueden, por ejemplo, tener la preponderancia de
determinado sector econmico sobre el cual no se posee atribuciones tributarias. Eso podra
llevar, por ejemplo, a que algunos territorios tengan una baja carga tributaria y un bajo esfuerzo
fiscal.
A pesar de las limitaciones observadas, los ndices considerados permiten tener una
aproximacin al desempeo recaudatorio de los estados mexicanos. Estos indicadores son una
medida indirecta del esfuerzo fiscal y se deben analizar bajo dos perspectivas. Por un lado, es
importante revisar su evolucin a travs de los aos para detectar patrones de mejoras o cadas en
el desempeo y, por otro lado, es importante considerar su valor absoluto para determinar si el
comportamiento de cada estado es satisfactorio en trminos relativos. Este anlisis es el principal
propsito de la siguiente seccin.

2. Resultados y anlisis del esfuerzo fiscal

Una primera aproximacin al esfuerzo fiscal de los estados mexicanos se tiene con el IEF, un
ndice que evala la carga tributaria estatal con relacin al promedio. De esta manera, si un
estado tiene un IEF igual a uno se considera que su esfuerzo fiscal es similar al promedio, si es
mayor que uno es superior a este y si es menor a uno es inferior.
En trminos generales, los resultados muestran que existen algunos estados que
tradicionalmente han registrado un IEF por encima del promedio: Distrito Federal, Chihuahua,
Baja California Sur, Baja California, Nayarit, Mxico, Quintana Roo, Chiapas y Guerrero.
Dentro de estos se pueden detectar tres grupos. El primero est conformado por el Distrito
Federal y Chihuahua, quienes, en promedio, mantuvieron respectivamente una carga tributaria
que era 2,0 y 1,6 veces la observada en el promedio nacional. A pesar de los positivos resultados
en estos dos territorios, se registra una tendencia descendente que se profundiza en 2007. En el
siguiente grupo se ubican Baja California Sur, Baja California, Nayarit, Mxico y Quintana Roo,
quienes mantuvieron, en promedio, un esfuerzo fiscal que fue entre 1,2 y 1,4 veces superior al
agregado nacional. En esta categora se destacan los buenos desempeos de Baja California Sur,
Nayarit y Mxico, los cuales tuvieron un incremento relativo en su presin tributaria a los largo
del periodo. Finalmente, Chiapas y Guerrero tuvieron un IEF promedio alrededor de uno.

18

Mientras el primero registr una tendencia creciente en el tiempo, Guerrero se mantuvo estable
alrededor de ese valor (Vase Tabla 4).

Tabla 4: ndice de esfuerzo fiscal - IEF, 2003 - 2007

Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila de Zaragoza
Colima
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn de Ocampo
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz de Ignacio de la Llave
Yucatn
Zacatecas

2003
0.21
1.33
0.97
0.23
0.84
1.73
0.48
0.20
2.08
0.63
0.10
0.98
0.69
0.86
1.17
0.56
0.26
1.10
0.97
0.35
0.55
0.26
1.17
0.32
0.53
0.89
0.30
0.92
0.78
0.86
0.72
0.74

2004
0.24
1.46
1.02
0.24
1.11
1.74
0.49
0.20
2.02
0.59
0.13
0.77
0.74
0.90
1.17
0.57
0.28
1.41
0.95
0.34
0.55
0.26
1.30
0.54
0.54
0.90
0.28
0.86
0.77
0.89
0.68
0.75

Fue nte : clculos de los autore s

2005
0.28
1.30
1.44
0.20
1.00
1.58
0.46
0.76
2.10
0.53
0.84
1.02
0.68
0.81
1.02
0.58
0.32
1.24
0.88
0.39
0.50
1.11
1.10
0.47
0.50
0.83
0.25
0.76
0.74
0.77
0.61
0.74

2006
0.55
1.25
1.68
0.19
1.00
1.58
0.43
0.84
2.00
0.90
0.97
1.13
0.75
0.79
1.07
0.69
0.32
1.12
0.85
0.46
0.68
1.32
1.07
0.46
0.54
0.75
0.22
0.80
0.73
0.75
0.72
0.74

2007
0.87
1.23
1.73
0.22
1.03
1.49
0.40
0.85
1.89
0.85
0.95
1.03
0.66
0.77
1.45
0.67
0.55
1.29
0.78
0.42
0.73
1.20
1.16
0.53
0.49
0.75
0.20
0.72
0.62
0.67
0.63
0.73

El resto de estados se ubican por debajo de uno y se podran separar en dos grupos. Por
un lado, se detectan estados con un esfuerzo fiscal entre 0,6 y 0,9. En orden descendente, estos
son Nuevo Len, Quertaro, Jalisco, Sonora, Tamaulipas, Veracruz, Zacatecas, Tlaxcala,
Hidalgo, Durango, Yucatn, Michoacn, Puebla y Guanajuato. El segundo grupo lo conforman
19

aquellos estados con un IEF menor a 0,6: Colima, Sinaloa, San Luis Potos, Coahuila,
Aguascalientes, Oaxaca, Morelos, Tabasco y Campeche. Sobre estos dos grupos es fundamental
destacar el comportamiento que registran durante el periodo. Una parte est formado por estados
que mejoran sustancialmente su carga tributaria (Aguas Calientes, Colima, Guanajuato y
Quertaro), otros presentan un incremento leve (Durango, Puebla, San Luis Potos y Morelos),
otros la disminuyen (Nuevo Len y Veracruz) y el resto mantienen un indicador bajo y estable.
Un hecho que llama la atencin es que los cuatro estados de este grupo con un desempeo
destacado son los que iniciaron el recaudo del impuesto a las remuneraciones durante el periodo.
Una manera complementaria de analizar los resultados del IEF es con relacin a la
riqueza de cada estado, la cual se aproxima a travs del PIB per cpita. Si se considera un plano
de coordenadas XY para mostrar en el eje vertical el IEF y en el horizontal el PIB per cpita del
estado con respecto al promedio nacional, se lograra tener dos variables normalizadas con media
igual a uno. De esta manera, se podran formar cuatro cuadrantes simtricos, de modo que los
estados que se siten en el primer (tercer) cuadrante sern aquellos con IE y PIB per cpita
superior (inferior) al promedio, mientras en el segundo (cuarto) cuadrante estarn aquellos que
registren un IEF por encima (debajo) de la media, pero un PIB per cpita por debajo (encima).
Los que se siten cerca de la lnea de 45 grado tienen un IEF acorde con su nivel de riqueza
relativa.
En la medida en que Campeche pose un PIB per cpita que es siete el promedio nacional,
se convierte en un valor extremo y, por tanto, fue excluido de los valores reportados en el
Grfico 7. Analizando los cuatro cuadrantes, se encuentra en el primero un grupo de estados que
tienen un PIB per cpita por encima del promedio nacional y, a su vez, tienen un esfuerzo fiscal
mayor al promedio del pas. Dentro de ellos estn Baja California, Baja California Sur, Quintana
Roo y el Distrito Federal. Este ltimo con una carga tributaria relativa muy cercana al valor
esperado para su nivel de ingreso. Luego, en el cuadrante II se ubican los territorios que tienen
un IEF mayor que uno y un PIB por habitante menor a la media nacional. En este sentido, estos
son los que realizan un esfuerzo fiscal mayor al esperado y seran los que tienen un
comportamiento destacado. Aqu se encuentran Chiapas, Guerrero, Nayarit, Mxico y
Chihuahua. Posteriormente, se pueden identificar en el cuadrante IV los estados que realizan un
esfuerzo fiscal relativo inferior a lo que se esperara para su nivel de ingreso: Sonora,
Tamaulipas, Quertaro, Coahuila, Nuevo Len y Tabasco. Finalmente, en el cuadrante III se
20

ubican los 16 estados restantes que se destacan por tener un esfuerzo fiscal y un PIB per cpita
menor al promedio nacional. Estos, por lo tanto, tienen un desempeo tributario relativo acorde
con su nivel de ingreso relativo.

Grfica 7: IEF vrs PIB per cpita, 2003 2007 (Promedio)

2,5

IEF

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0
0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2 ,5

PIB per cpita

Fuente: elaborado por los autores con base en clculos propios

Estos resultados tambin para ilustrar las dificultades que puede tener usar la carga
tributaria para evaluar el esfuerzo fiscal de provincias al interior de un pas. Por ejemplo, dos
estados con un nivel de PIB por habitante similar pueden presentar grandes diferencias en el IEF.
Este es el caso de Jalisco y Chihuahua que tienen un PIB per cpita similar pero el IEF de
Chihuahua es el doble de Jalisco. Sus estructuras econmicas son relativamente similares pero
muestran una organizacin diferente en el empleo. Mientras en Chihuahua la industria
manufacturera absorbe el 52% del empleo estatal, en Jalisco este sector participa con el 31%. El
hecho de que un estado tenga una funcin de produccin industrial relativamente intensiva en
mano de obra afecta el recaudo del impuesto a las remuneraciones y, por lo tanto, existiran
limitaciones para que Jalisco logre la carga tributaria que muestra Chihuahua.
21

Otra dificultad que surge es el resultado del IEF para los estados mineros: Campeche y
Tabasco. Este sector genera en promedio el 80% del PIB en el primero y el 50% en el segundo.
Eso lleva a que tengan un PIB per cpita por encima de la media nacional, en el caso de
Campeche, como se mencion, termina siendo siete veces y en Tabasco 1,5 veces. En la medida
en que los estados no tienen atribuciones para imponer gravmenes a este sector de la economa,
el esfuerzo fiscal relativo termina siendo muy bajo.
Dada las limitaciones del IEF, una alternativa es estimar el IUPF pues compara la
recaudacin efectiva con la potencial. En este caso, el ejercicio se debe realizar por tipo de
tributo y realizar una estimacin de la base para cada uno. Por su importancia en la recaudacin
de los estados mexicanos, este trabajo se concentra en el impuesto a las remuneraciones. Un
primer aspecto llamativo es el resultado de algunos estados en el cual el ndice arroja un valor
superior a 1. Esto resulta es contra intuitivo pues estara sugiriendo que se est recaudando ms
de su potencial. Una posible explicacin a esta situacin est en la movilidad de la base 11 , siendo
el ejemplo ms claro, aunque no el nico, el Distrito Federal, en el cual un nmero muy
significativo de personas laboran all y residen en los estados vecinos de Mxico, Morelos,
Puebla o Hidalgo. De este modo, la empresa para la cual trabaja paga los impuestos en el Distrito
Federal pero la ENOE, al ser una encuesta de hogares, lo contabiliza como trabajador en el
estado en el cual reside.
Explicaciones similares se pueden encontrar en algunos de los otros casos en que el IUPF
es mayor a uno. Por ejemplo, en Campeche, donde existe una alta concentracin de produccin
en el sector minero, una prctica comn en esta industria es que sus empleados permanezcan
determinado nmero de das en los campamentos y luego pasen los das libres en sus lugares de
residencia permanente. Aguascalientes, Nuevo Len y Quertaro son estados altamente
industrializados donde prcticas laborales similares con contratistas, consultores y asesores se
pueden presentar. Estos estados pueden estar atrayendo mano de obra a sus territorios.
El caso ms llamativo de aquellos con IUPF superior a la unidad es Chiapas, uno de los
estados ms pobres del pas y con caractersticas distintas a las de los antes mencionados. Una
hiptesis en este caso puede ser que ms que problemas de movilidad de la base, lo que puede

11

La subestimacin de la base puede ser tambin una de las causas para que esto se presente. Esto se puede deber
principalmente a un sub registro de los ingresos laborales en la ENOE. Se compararon las estimaciones de salario
por hora y horas promedio de trabajo a la semana de la ENOE con los parmetros que de dichas variables se derivan
del ltimo censo econmico disponible y, pese a haber divergencias en unos casos a favor y en otros en contra, los
valores son bastante similares.

22

haber es una marcada subestimacin de esta como resultado, por ejemplo, de migrantes no
formalizados provenientes de Guatemala. Sin embargo, Chiapas ha mostrado un buen
desempeo fiscal en los dos indicadores (IEF y IUPF).
Tabla 5: ndice de Uso de Potencialidad Fiscal IUPF, 2003 - 2007
Estado
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila de Zaragoza
Colima
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn de Ocampo
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz de Ignacio de la Llave
Yucatn
Zacatecas

2003

2004

2005

N.A.

N.A.

N.A.

0.62
0.18
1.37
0.83
0.77
0.77

0.63
0.18
1.58
1.16
0.74
0.74

2006
0.72
0.68
0.32
1.48
1.18
0.73
0.75
0.53
1.86
0.78
0.94
0.34
0.38
0.72
0.56
0.68

N.A.

N.A.

0.27
0.41
0.72
0.55
0.26

0.21
0.39
0.73
0.57
0.29

0.70
0.30
1.43
1.10
0.76
0.79
0.46
1.87
0.47
0.80
0.33
0.40
0.74
0.56
0.34

N.A.

N.A.

N.A.

N.A.

0.33
1.03
0.28
0.45

0.35
1.03
0.26
0.44

N.A.

N.A.

0.88
0.25
0.42
0.67
0.78
0.99
0.61
0.92
0.64
0.34

0.76
0.46
0.41
0.67
0.80
0.93
0.66
0.84
0.59
0.37

0.39
1.03
0.32
0.43
1.08
0.71
0.47
0.41
0.72
0.93
0.91
0.65
0.85
0.62
0.34

0.38
1.05
0.30
0.72
1.46
0.73
0.49
0.42
0.81
0.92
0.90
0.62
0.85
0.71
0.35

N.A.

N.A.

1.78
0.43

1.88
0.47

2007
1.01
0.74
0.38
1.83
1.16
0.81
0.75
0.61
1.88
0.78
0.97
0.39
0.43
0.75
0.93
0.71
0.24
0.36
1.04
0.27
0.88
1.49
0.73
0.61
0.45
0.82
0.90
0.95
0.60
0.80
0.69
0.37

Fue nte : calculos de los autores. N.A. corresponde a los casos e n los cuale s el impue sto no habia sido
implementado por parte de l e stado.

Un elemento adicional que surge del anlisis anterior es la importancia de tener bases
inmviles o poco mviles para los tributos locales, algo que ha sido reseado por la literatura del

23

federalismo fiscal 12 . En el caso mexicano, valdra la pena preguntarse Quin debera hacer uso
del impuesto? Se podra argumentar que el estado en el cual se desarrolla la actividad laboral
porque es all donde los empleados hacen uso de ciertos bienes pblicos. O tambin podra
decirse que en el estado de residencia, por cuanto es en ese lugar donde el trabajador y su familia
demandan bienes pblicos. Los resultados observados en Mxico ponen de manifiesto esta
problemtica para la estructuracin de la tributacin entre los diferentes niveles de gobierno al
interior de un pas.
Con base en los resultados del IUPF es posible formar cuatro grupos. El primero
conformado por el Distrito Federal, Campeche, Quertaro, Chiapas y Nuevo Len con los
ndices ms elevados y en todos superior a 1. El segundo grupo lo conforman los estados con
ndices que oscilaron entre 0.7 y 1: Tamaulipas, Guanajuato, Aguascalientes, Tabasco, Veracruz,
Chihuahua, Quintana Roo, Coahuila, Sonora y Jalisco. Con resultados entre 0.4 y 0.7 se
encuentran Baja California, Yucatn, Mxico, Tlaxcala, Durango, Pueblo, Colima, Michoacn,
San Lus de Potos, Sinaloa e Hidalgo. Finalmente, con un desempeo menor a 0.4 estn Nayarit,
Zacatecas, Guerrero, Oaxaca, Baja California Sur y Morelos. Diez estados mejoraron
progresivamente su ndice durante el periodo, mientras los restantes 22 presentaron alzas y bajas
sucesivas. Los diez que mejoraron su desempeo se ubican indistintamente en los cuatro grupos
que se mencionaron y varios de ellos corresponden a estados que comenzaron a aplicar el cobro
del gravamen dentro del mismo periodo que se est analizando, lo cual en gran medida puede
explicar el dinamismo que registran.
Una manera de hacer a un lado el problema de movilidad de la base y sacar provecho de
la informacin que provee el IUPF es agregndolo para los 32 estados. En este caso, este se
incrementa al pasar de 0.83 en 2003 a 0.87 en 2006 y dar luego un salto a 0.95 en 2007. En
buena medida el aumento de 2007 se debe a que en dicho ao todos los estados estaban cobrando
el impuesto y, adicionalmente, a que los que lo implementaron en el curso de los dos aos
previos lo hicieron cobrando una porcin muy significativa de su potencial (Vase Grfico 7).
Del resultado agregado del IUPF tambin se desprende que el espacio fiscal que an
queda disponible para ser explotado a travs de una mejor gestin de recaudo es muy poca y que,
en el agregado, la explotacin de este tributo en Mxico es satisfactoria. En efecto, al comparar

12

Para ms detalles sobre las caractersticas que se mencionan en la literatura sobre federalismo fiscal referente a los
impuestos delegables a los gobiernos subnacionales vase Norrengaard (1997) y Bahl y Bird (2008).

24

recaudacin efectiva y potencial del impuesto a las remuneraciones como porcentaje del PIB
para el periodo 2003 - 2007, se aprecia que la diferencia es muy pequea. Lo anterior sugiere que
an haciendo los estados su mejor esfuerzo administrativo para controlar la evasin y la elusin,
as como mejorar la recaudacin y cobro del mismo, es poco lo que ello les significar en
trminos de mayor autonoma fiscal (Vase Grfico 7).

Grafico 7: Recaudacin efectiva y potencial del impuesto a las remuneraciones como

porcentaje del PIB, 2003 2007
0.30%

0.25%

0.20%
2003

2004

2005

Remun/PIB

2006

2007

Potencial/PIB

Fuente: elaborada con base en clculos de los autores

En sntesis, al comparar los resultados del IUPF y el IEF, se encuentra que estados
como el Distrito Federal y Quertaro, no solo explotan eficientemente su impuesto ms rentable,
sino que tambin, dado el tamao de su economa, hacen un esfuerzo fiscal sobresaliente.
Campeche y Nuevo Len son el caso opuesto: hace buen uso del principal impuesto a su
disposicin pero dado el tamao de sus economas su desempeo fiscal no es destacable.
Tambin se encuentran casos como los de Baja California Sur y Nayarit, los cuales estn entre
los que explotan en menor medida la base potencial del impuesto a las remuneraciones, pero en
trminos globales hacen un buen esfuerzo fiscal. Estn, a su vez, otros como Baja California,
25

Chihuahua, Mxico y Quintana Roo con resultados satisfactorios en ambos ndices. En cuanto a
la distribucin de los ndices en el espacio, no se observa un patrn claro de concentracin en el
territorio, lo cual es confirmado por el estadstico I-Moran que no result significativo en los dos
casos. Finalmente, no surgen patrones claros que expliquen las diferencias en esfuerzo fiscal
entre los estados. La siguiente seccin define un modelo de determinantes con el fin de captar
que variables explican las diferencias en el esfuerzo fiscal de los estados mexicanos.

IV.

Determinantes del esfuerzo fiscal

La mayor parte de la literatura sobre esfuerzo fiscal y capacidad tributaria se haya principalmente
en el terreno emprico. Esta seccin realiza inicialmente una breve revisin de los trabajos
previos que se han realizado en este campo y luego, a partir de los principales resultados
encontrados, define un modelo de estimacin del esfuerzo fiscal en los estados mexicanos.
Finalmente, se presentan los resultados de las estimaciones y su anlisis.

1. Revisin de literatura

En el caso de los estados mexicanos, Ibarra et al (2005) estiman un modelo de determinantes de

un ndice Global de Desempeo. Este ndice sintetiza la capacidad administrativa, fiscal y
financiera de los estados. Como variables explicativas toman el PIB per cpita, el grado de
marginacin, la poblacin, el saldo de la deuda, la afiliacin poltica del gobernador de turno y la
ubicacin geogrfica de los estados respecto a la frontera norte. Los resultados sugieren que un
mejor desempeo est asociado a mayor PIB per cpita, menor poblacin, baja tasa de
marginacin y estar ubicado en la frontera norte. Para la estimacin utiliza mtodos de corte
transversal (MCO, Probit, Logit) con datos de 1997.
Para una muestra de 16 pases rabes, Eltony (2002) estima un modelo de determinantes
de la participacin de los ingresos del gobierno central en el PIB. Como variables explicativas
toma las participaciones de la agricultura, minera y manufacturas en el PIB, el PIB per cpita, la
participacin de las exportaciones y las importaciones en el PIB y el saldo de la deuda como
porcentaje del PIB. El modelo se estim usando tcnicas de datos de panel. Los resultados
sugieren que una mayor participacin de los ingresos del gobierno central en el PIB de la
26

muestra de pases estudiados, est asociada con mayor PIB per cpita, menor particin del sector
agrcola en el PIB y mayor contribucin del sector minero en el PIB.
Iregui et al (2004) estiman un modelo emprico de determinantes del recaudo del
impuesto predial para una muestra de 295 municipios en Colombia. Como variables explicativas
toman el partido poltico al cual est afiliado el alcalde, una variable dummy para el ciclo
poltico, el nmero de aos de rezago en la actualizacin del avalo catastral, el grado de
dependencia de las transferencias, el comportamiento de los ingresos tributarios locales
diferentes al predial, el tamao del gasto pblico local y una variable que aproxima la intensidad
de la violencia en el municipio. El modelo se estim utilizando datos de panel para el periodo
1990 2002. Con excepcin de la afiliacin poltica del alcalde, todas las dems variables
resultaron significativas.
Para una muestra de 105 pases, Gupta (2007) se centra en estudiar las variables que
explican la participacin que tienen los ingresos del gobierno central en el PIB. Dentro de las
variables explicativas se consideran el PIB per cpita, la participacin del sector primario en el
PIB, las importaciones como porcentaje del PIB, la ayuda internacional como porcentaje del PIB,
el saldo de la deuda como porcentaje del PIB, la tarifa promedio a la importacin de mercancas
y algunas variables de corrupcin y de estabilidad poltica, econmica y gobierno. Como mtodo
de estimacin utiliza datos de panel. Los resultados sugieren que una mayor participacin de los
ingresos del gobierno en el PIB estn relacionados con mayor PIB per cpita, menor
participacin del sector primario en el PIB, mayor apertura comercial, mayor participacin de
ayuda internacional como porcentaje del PIB, menor deuda externa, menor corrupcin, mayor
participacin (origen) de impuestos provenientes de ingresos y ganancias, y menor participacin
de impuestos provenientes del consumo de bienes y servicios. Las variables polticas resultaron
significativas pero bajo condiciones especficas.

2. Especificacin del modelo

Teniendo en cuenta los trabajos empricos reseados, se procedi a especificar un modelo de
determinantes del IUPF y del IEF, que permita captar las variables que explican las diferencias
en el esfuerzo fiscal entre los estados mexicanos. El modelo incorpora variables de tres tipos:

27

 Econmicas: PIB per cpita, tasa de informalidad laboral y participacin del sector
agrcola en el PIB estatal.
Fiscales: participacin de las transferencias en los ingresos totales de los estados y gastos
estatales como porcentaje del PIB.
Polticas e institucionales: percepcin de corrupcin, dummy de ciclo poltico que toma
el valor de 1 si el gobernador est en su ltimo ao de mandato y dummy de afiliacin
poltica que toma el valor de 1 si el gobernador es del mismo partido del presidente.

La especificacin del modelo para el IUPF queda de la siguiente manera:

En el caso del IEF:

donde:

: ndice de Uso del Potencial Fiscal del estado i en el periodo t.

: ndice de Esfuerzo Fiscal del estado i en el periodo t.
: Logaritmo natural del PIB per cpita del estado i en el periodo t.
: Tasa de informalidad laboral del estado i en el periodo t.
: Participacin del sector agrcola en el PIB del estado i en el periodo t.
: Participacin de las transferencias en los ingresos totales del estado i en el periodo t.
: Participacin de los gastos en el PIB del estado i en el periodo t.
: Percepcin de corrupcin en el estado i en el periodo t.
: Variable dummy que toma el valor de 1 si el gobernador del estado i en el periodo t es
del mismo partido del presidente.
: Variable dummy que toma el valor de 1 si el gobernador del estado i en el periodo t est
en su ltimo ao de mandato.

28

: termino residual
i: corresponde a los 32 estados mexicanos incluyendo el Distrito Federal.
t: corresponde a los aos 2003, 2004, 2005, 2006 y 2007.

Los trabajos previos permiten prever los signos esperados para las distintas variables
incluidas en los modelos. En primer lugar, y en la medida en que el PIB per cpita se puede
asociar con bases tributarias ms amplias y liquidas, se espera que tenga una relacin directa con
el esfuerzo fiscal. De otra parte, se puede esperar una relacin inversa con respecto al peso del
sector agrcola en el PIB, ya que este sector tradicionalmente tiene una baja contribucin en la
formacin de bases tributarias. Una situacin similar debera encontrarse con la tasa de
informalidad laboral, especialmente con el IUPF, por cuanto resulta menos probable que
trabajadores y negocios informales cumplan a cabalidad con sus obligaciones tributarias.
Sobre el peso de las transferencias se puede predecir una relacin inversa con el esfuerzo
fiscal, debido a que el costo poltico para el gobernante local es menor al gestionar recursos ante
el gobierno federal que cargando con tributos a sus electores. Adicionalmente, en la medida que
el gobernante perciba que puede sostener el funcionamiento del estado, al tiempo que promover
inversiones estratgicas para el desarrollo de sus comunidades con los recursos de transferencias,
se desincentiva la generacin de recursos propios. Por otra parte, el peso de los gastos en el PIB
estatal se espera que tengan una relacin directa con el esfuerzo fiscal, ya que mayores
compromisos de gasto deben ir acompaados de los recursos para acometerlos. Si las reglas de
distribucin de las transferencias estn determinadas por leyes federales, se esperara que el
origen de los recursos adicionales provenga de la gestin fiscal propia del estado.
Una mayor percepcin de corrupcin tendra una relacin inversa con el esfuerzo fiscal,
pues estados ms corruptos tendern a estar asociados a una mayor laxitud en el cobro de
impuestos y a ser ms benevolentes con los evasores. De igual manera, se esperara tambin que
los estados cuyo gobernador sea del partido del presidente realice un menor esfuerzo fiscal, en la
medida que pueden aspirar a recibir un trato preferencial en la asignacin de recursos de parte
del gobierno federal. Finalmente, resulta ms difcil prever un posible resultado de la dummy del
ciclo poltico. Podra argumentarse que durante el ltimo ao de mandato el gobernador reducira
la gestin de cobro para no perturbar el ambiente electoral. Sin embargo, tambin se podra
sealar que el gobernador hara un mayor esfuerzo fiscal para poder disponer de ms recursos y
29

acometer un mayor volumen de gastos que impacten en la imagen que los electores tengan de su
gestin.
Para iniciar el proceso de estimacin de los modelos, se realiz un anlisis confirmatorio
de datos espaciales con el propsito de evaluar la conveniencia de incorporar rezagos espaciales
de la variable dependiente o en los residuos. La evidencia no result concluyente y, por lo tanto,
se descart hacer estimaciones de corte transversal para cada ao incorporando efectos espaciales
y se opt por estimar un panel de datos tradicional. Se descart incorporar dummy regionales
como las propuestas por Aroca et al (2005), debido a que el efecto de las mismas se anulara en
una estimacin de panel.
Los paneles son desbalanceados en la variable percepcin de corrupcin y el IUPF. El
primer caso resulta porque esa variable tiene una periodicidad bianual y est disponible para los
aos 2003, 2005 y 2007. En cuanto al IUPF, el desbalance se registra porque solo hasta 2007 la
totalidad de los 32 estados haban implementado el cobro del impuesto a las remuneraciones, en
los aos anteriores algunos an no lo hacan.
Con el fin de determinar el procedimiento de estimacin adecuado, inicialmente se
efectuaron las pruebas para evaluar la conveniencia de estimar un pool. Los resultados
permitieron descartar este procedimiento, por lo que se procedi a calcular los modelos mediante
datos de panel. Se aplic la prueba de especificacin de Hausman robusta para paneles
desbalanceados para conocer si se deba proceder con una estimacin de efectos fijos o
aleatorios. Los resultados de esta prueba confirmaron la necesidad de utilizar efectos fijos en el
procedimiento.

3. Resultados y anlisis de las estimaciones

La tabla 6 contiene los resultados del IEF. Se introdujeron dos variables de control adicionales,
participacin del PIB manufacturero y minero en el PIB total, intentando descontar el efecto que
tienen estos dos sectores muy representativos de la economa mexicana y sobre los cuales los
estados no tienen facultades para gravar con impuestos. La variable robusta del modelo es la
dependencia de transferencia, la cual no es sensible a ningn cambio en la especificacin. Este
resultado apunta en la misma direccin de lo que tradicionalmente se ha argumentado en
Mxico, sobre la excesiva dependencia que tienen los estados de los recursos que regularmente
30

les transfiere el gobierno federal. En pocas palabras, la baja presin tributaria relativa de los
estados es el resultado del sistema de transferencias vigentes en Mxico.

Tabla 6: Resultados del modelo de determinantes del IEF

Variable
Participacin del PIB gricola en el PIB total
Participacin del PIB manufacturero en el PIB total
Participacin del PIB minero en el PIB total
Tasa de informalidad laboral
Dependencia de las transferencias
Participacin de los gastos en el PIB
Percepcin de corrupcin
Afiliacin politica del gobiernador
Ciclo politico
Constante

Coef.
-7.249949**
-4.459361*
-3.583687**
-0.0073087
-2.11474**
-2.885337
-0.0107614
-0.1337606*
-0.0958365
4.792655***

Robust Std. Err.

2.751818
1.490989
1.303085
0.0062214
0.8521089
3.443589
0.0084295
0.0656655
0.0580605
1.442365

t
-2.63
-2.99
-2.75
-1.17
-2.48
-0.84
-1.27
-2.04
-1.65
3.32

P-value
0.013
0.005
0.010
0.249
0.019
0.409
0.215
0.050
0.109
0.002

Fuente: estimaciones de los autores

En este caso, adems, se corrobora que el IEF no guarda relacin con la estructura
econmica del estado. El signo obtenido para la participacin del PIB agrcola y minero es el
esperado, mas no as en el caso del peso del PIB manufacturero, del cual se hubiese esperado una
relacin directa. Lo que esto estara sugiriendo es que no importa cual rengln de la economa
predomine en un determinado estado, su IEF seguir estando condicionado por el volumen de
transferencias. A una conclusin similar se puede llegar al considerar el resultado obtenido para
la participacin de los gastos en el PIB, el cual no result estadsticamente significativo. Lo
anterior sugiriere que, independiente del tamao del gasto, este ser cubierto principalmente con
transferencias. Finalmente, en el margen de la significancia estadstica se encuentra la variable
que mide la afiliacin poltica del gobernador, indicando que, en promedio, los estados cuyo
gobernador es del mismo partido del presidente tienen un esfuerzo fiscal que es 0.13 puntos
inferiores al de los estados en donde el gobernador est afiliado a alguno de los otros dos
partidos. Esto aporta evidencia para sealar que los factores polticos tienen un peso en la gestin
fiscal de los estados.
Pasando al IUPF, dos variables resultaron estadsticamente significativas: el PIB per
cpita y la tasa de informalidad laboral, ambas con los signos esperados. Una relacin directa
31

entre la riqueza relativa del estado y el uso del potencial del impuesto sobre la nomina es de
esperarse en la medida que estados ms ricos tienden a estar asociados a estructuras productivas
que absorben ms mano de obra y la remuneran mejor. A su vez, estados con una tasa de
informalidad ms elevada se enfrentaran tanto a una base real ms reducida, como a la dificultad
de forzar el cobro a una porcin importante de la fuerza laboral.

Tabla 7: Resultados del modelo de determinantes del IUPF

Variable
Coef.
Robust Std. Err.
Logaritmo natural del PIB per cpita
0.5044767***
0.1663424
Participacin del PIB gricola en el PIB total
0.2679731
1.576524
Tasa de informalidad laboral
-0.0087075***
0.0026698
Dependencia de las transferencias
0.0478391
0.4363474
Participacin de los gastos en el PIB
1.633528
2.162113
Percepcin de corrupcin
-0.0068312
0.0074566
Afiliacin politica del gobiernador
-0.0679215
0.0411196
Ciclo politico
-0.0303455
0.0241816
Constante
-4.907817**
2.240044

t
3.03
0.17
-3.26
0.11
0.76
-0.92
-1.65
-1.25
-2.19

P-value
0.005
0.866
0.003
0.913
0.456
0.367
0.109
0.219
0.036

Fuente: estimaciones de los autores

Un hecho que llama la atencin es que la dependencia de transferencias no result

significativa para explicar las diferencias en IUPF. Esto aporta evidencia para sealar que cuando
se toma en cuenta el potencial tributario real, el esfuerzo fiscal que realiza un estado no estara
determinado por las transferencias que reciben. Los resultados muestran que dicho esfuerzo
tienden a estar fuertemente asociados con el nivel de ingreso y el grado de informalidad laboral
en el caso del impuesto a las remuneraciones.
Nuevamente se encontr que el peso de los gastos en el PIB no es significativo para
explicar el esfuerzo fiscal que realizan los estados. Como se seal, este resultado en el caso
mexicano podra explicarse porque el gasto es financiado en gran medida con recursos
transferidos. La importancia de los ingresos tributarios para financiar los gastos estatales es
marginal en Mxico.
La afiliacin poltica del gobernador est muy cerca de la zona de significancia y con el
signo esperado, lo cual, al igual que en el caso del IEF, est sugiriendo que en aquellos casos
donde el gobernador es del mismo partido del presidente, la gestin fiscal es inferior a la de los
estados gobernados por la oposicin. Este resultado no est sugiriendo que determinados partidos
32

polticos tienen un mayor compromiso con hacer una buena gestin fiscal o que sus principios
tienden a favorecer un mayor esfuerzo fiscal, sino que aquellos estados gobernados por el mismo
partido que tiene el control del gobierno federal realizan un menor esfuerzo fiscal, en la medida
que posiblemente se estn beneficiando de otras fuentes de recursos sobre los cuales el gobierno
federal tiene discrecin.

V.

Reflexiones finales

Existen algunos mensajes fundamentales que surgen de este trabajo. En primer lugar, la
evidencia permite afirmar que la carga fiscal relativa de los estados mexicanos est fuertemente
determinada por las transferencias que reciben desde el gobierno federal. Sin embargo, cuando se
utiliza un indicador de esfuerzo fiscal que como el IUPF tiene en cuenta el potencial del tributo,
su desempeo no se asocia con los recursos transferidos y, como el caso del impuesto a las
remuneraciones, el mayor logro depende del nivel de producto per cpita y del grado de
informalidad laboral en cada estado. Estas dos variables, unidas a aquella que mide la afiliacin
poltica del gobernador, parecen explicar los desbalances horizontales en la gestin fiscal de los
estados.
En segundo lugar, la comparacin del recaudo potencial y efectivo del impuesto a las
remuneraciones indica que, en trminos agregados, el esfuerzo recaudatorio es alto y, por lo
tanto, existe un limitado espacio fiscal para aumentar los ingresos de este gravamen.
Adicionalmente, los resultados del IUPF muestran los problemas que surgen de imponer
impuestos subnacionales con bases mviles. El recaudo tributario del tributo analizado refleja las
concentraciones observadas en la actividad econmica mexicana y da origen a clusters de
territorios con alto recaudo rodeado por otros de bajo nivel.
Finalmente, los resultados indican que para analizar con propiedad la dependencia de los
estados de las transferencias federales se debe consideracin la base tributaria que estos
territorios explotan. Exigirle a los estados mayor autonoma fiscal cuando estn explotando una
porcin muy elevada de su impuesto ms representativo, resulta ser una demanda poco probable
de ser cumplida. Siempre habr algn espacio para hacer ms eficiente el aparato institucional,
reducir tasas de evasin y elusin y hacer ms eficiente la gestin de cobro, pero el potencial
recaudatorio permite prever que el esquema de dependencia no cambiara an si se lograra
33

explotar la base existente plenamente. Por tal razn, resulta necesario que los estados mexicanos
tengan mayores atribuciones fiscales. Establecer cules impuestos entregar y en qu condiciones
no es del alcance de este trabajo, pero la experiencia reciente aporta algunas elementos
importantes que deberan ser considerados. Un ejemplo es la delegacin de funciones tributarias
federales a los estados, figura contemplada en el SNCF y que a 2006 generaba el equivalente al
2.5% del total de la recaudacin federal participable. Esto sugiere que los estados responden a
los incentivos y que no dejarn de explotar una base rentable si les es otorgada.

34

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