La Administracion Publica y Burocracia 1

LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACION PUBLICA
LA ADMINSTRACION PBLICA Y BUROCRACIA

1. La burocracia
Taylor1[1] revolucion el sistema de fabricacin con la introduccin de elementos
racionales en el proceso productivo, que afectaban a la divisin del trabajo y a la
distribucin de funciones, proponiendo una organizacin racional y cientfica del trabajo
en la que la iniciativa individual del trabajador era sustituida por un nuevo sistema
organizativo dirigido y concretado en tareas, que le eran impuestas y estaban
sealadas en una normativa o reglamento. La incidencia que el taykorismo tuvo en
dcadas posteriores repercuti tambin en la organizacin administrativa que copi el
modelo racional de diferenciacin y distribucin de tareas. H. Fayol 2[2] traslad el
esquema taylorista a la organizacin administrativa, para economizar 'tiempos
muertos' y conseguir una optimizacin de resultados. Su propuesta consista en
determinar aquellas funciones que tienen un cierto carcter general, y que son
comunes a todo tipo de organizaciones: planeacin y diseo de programas,
organizacin, direccin, coordinacin del personal y control del cumplimento de los
objetivos propuestos. Y para desarrollarlas estableci unos principios que deben regir y
orientar
cualquier
accin
administrativa:
divisin
del
trabajo
en
niveles
de
especializacin, equilibrio entre autoridad y responsabilidad compartida, jerarqua,

disciplina en el cumplimiento de la norma, unidad de mando o direccin y
centralizacin.
La burocracia moderna, cuyo desarrollo ha contribuido a la consolidacin del sistema
capitalista, se ha caracterizado, en primer lugar, por su carcter lgico, que se
manifiesta en la forma de resolver y administrar las cuestiones polticas, econmicas y
sociales por medio de una divisin jerarquizada del trabajo, de una especializacin
tcnica de tareas y de un control y coordinacin de unos grupos sobre otros. Esto exige
tiempo, eficiencia y concentracin de poder. La lgica de la burocracia moderna es una
lgica de dominacin legitimada por el cumplimiento de la ley y la norma. En segundo
lugar, por su carcter dinmico, dado que constituye una fuerza decisiva en la sociedad
1[1] TAYLOR, F.W. (1970), Management cientfico, Barcelona, Oikos-Tau, pp. 4655.
2[2] FAYOL,H. (1979), Administration industrielle et gnrale, Paris, Bordos, pp.
48 y ss.
Lic Gilbert Mndez Ramallo
Gestion Publica II
Pgina 1
postmoderna, que se ha extendido desde el poder ejecutivo y administrativo al

conjunto de la sociedad y a cualquier tipo de organizacin.
El trmino de burocracia utilizado por M.Weber, responde a un concepto de tipo
ideal que resume y sintetiza unas formas de accin social, especficas de las
sociedades modernas, y que se basan en los principios de igualdad ante la ley, en la
necesidad de una jerarqua normativa y en la relacin con el mercado, como norma
fundamental de los procesos de interaccin social.
Los elementos caractersticas de la burocracia 3[3] como sistema organizativo los
sintetizamos en el siguiente cuadro:
Jerarqua y responsabilidad
Sistema organizado de mando y subordinacin mutua de

las autoridades inferiores por las superiores.
Normativa escrita
Regula las relaciones entre los miembros de la

organizacin y las funciones de cada uno de stos en
relacin con su status y especializacin.
Obediencia
Cumplimiento de la normativa general

instrucciones recibidas de la autoridad.
Seleccin de Personal
Profesin que exige una serie de conocimientos

especficos, que hay que demostrar a travs de unas
pruebas determinadas.
Sistema
remuneraciones
de
las
de
La retribucin se produce ms bien en relacin con las

funciones desempeadas y no de acuerdo al trabajo
realizado.
Dedicacin laboral completa
El ejercicio de la Administracin Pblica exige

exclusividad y no permite la participacin en aquellas
cuestiones privadas cuyos intereses puedan entrar en
colisin con los pblicos.
Pero la concepcin weberiana4[4]
resulta insuficiente para el funcionamiento de las
organizaciones pblicas modernas debido a la rigidez de sus actuaciones, al excesivo

formalismo en el anlisis y resolucin de problemas, a las toma de decisiones
vinculadas excesivamente al reglamento...
Se trata de un sistema cerrado con
3[3] WEBER, M. (1993), Economa y sociedad, Mexico, F.C.E. pp. 717-723.

4[4] WEBER, M. (1993), Economa y sociedad, Mexico, F.C.E. pp. 173 y ss.
Gestion Publica II
Pgina 2
dificultad de innovacin y reacio a afrontar, con la rapidez necesaria, los cambios que
se producen en los sistemas polticos y econmicos de las sociedades desarrolladas.
La organizacin burocrtica responde a un sistema de produccin en masa, con un
nivel
tecnolgico
relativamente
escaso,
por
lo
que
debido
los
cambios
socioeconmicos que ha experimentado la sociedad, su grado de respuesta y de

eficiencia es reducido. El modelo burocrtico, til durante la fase de consolidacin y
expansin del sistema capitalista, resulta insuficiente en el actual contexto econmico
y social.
La falta de eficacia, que con frecuencia encontramos en el procedimiento
administrativo, suele deberse a que las mismas tcnicas y elementos utilizados
resultan, en ocasiones, contraproducentes y provocan un efecto contrario al previsto.
Bien debido a las circunstancias o bien al mismo contexto en el que la actividad se
desarrolla, ya que con frecuencia no suele tener en cuenta las peculiaridades del
mismo. Se quiere asegurar una respuesta de carcter general, objetiva e igual para
todos, a travs de un cumplimiento estricto del reglamento.
La rigidez en la aplicacin de la norma produce dificultades tanto en la
organizacin como en las relaciones que sta mantiene con sus administrados o
clientes. Las reglas son esenciales para garantizar un trato igualitario e uniforme,
evitando la intromisin de intereses y simpatas personales del funcionario, y pueden
contribuir a aumentar la rapidez en la resolucin de los problemas y cuestiones
planteadas. Pero una exagerada e inadecuada imposicin de las mismas conduce a la
inflexibilidad y rigidez, generando el efecto contrario al deseado, especialmente en
aquellos casos en los que debido a su carcter inslito, no es posible la aplicacin de la
norma establecida. Pero esta falta de eficiencia, est tambin condicionada por una
serie de factores estructurales5[5]:
- los objetivos de las administraciones, son de carcter poltico, y en mltiples
ocasiones no son de naturaleza econmica, por lo que su prestacin se hace a coste
cero o a precios muy inferiores a los del mercado, y siempre menor que su coste real.
Esto conduce necesariamente a la no rentabilidad econmica de los servicios pblicos.
5[5] MAYNTZ, R. (1994) - Sociologa de la Administracin Pblica, Madrid, Alianza

Universidad, pp. 139-146.
Gestion Publica II
Pgina 3
- el sistema presupuestario de la mayora de los paises desarrollados tiene un

carcter anual, lo que en ocasiones conduce a la irracionalidad en la utilizacin de los
recursos y en la distribucin del gasto.
- el desarrollo de la poltica econmica y social no depende, en muchas
ocasiones, de las necesidades de los ciudadanos sino de las disponibilidades
presupuestarias y de la coyuntura del mercado mundial y su repercusin en las
economas nacionales.
Reich
weberiano,
propone
y
un
aplicable
nuevo
al
esquema
organigrama
organizativo,
pblico,
alternativo
diferenciando
especialistas a los que asigna unas funciones determinadas
6[6]
al
tres
modelo
clases
de
MODELOS BUROCRTICOS EN LAS SOCIEDADES DESARROLLADAS

Grupos de especialistas
Funcin que deben desarrollar
Los que resuelven los problemas
Conocer el medio y las circunstancias que

intervienen en los acontecimientos
Los que identifican los problemas
Habilidad para identificar

resolucin de problemas
Los intermediarios estratgicos
Habilidad para dirigir y crear condiciones de

trabajo, proporcionando los recursos necesarios
capacidad
de
Este planteamiento supone la ruptura del esquema piramidal y jerrquico que define a
la
administracin
pblica
tradicional,
en
favor
de
equipos
de
profesionales
especializados, entre los que predominan un sistema de comunicacin ms fluido. Los

equipos creativos identifican y resuelven los problemas a travs de estrategias y
tcticas, lo que permite dar la solucin ms idnea a cada situacin, en funcin de los
recursos disponibles.
2. Las administraciones pblicas
al
conjunto de procedimientos, mecanismos y formas
El concepto moderno de Administracin Pblica sirve para designar
6[6] GOMEZ BAHILLO, C. y MARCUELLO SERVOS, CH. (1997), Sociedad, individuo

y organizacin. Un ensayo para discutir, Zaragoza, Editorial Egido, p. 79.
Gestion Publica II
Pgina 4
sociales por medio de las cuales el Estado gestiona

administra tanto bienes como servicios pblicos,
reglamenta la actividad econmica privada y
contribuye, a travs de la poltica econmica, al
funcionamiento del mercado. La administracin surge con el
capitalismo, como un instrumento de dominacin y control, que es ejercido por el
poder central y por el grupo social vinculado al mismo.
constituye un poder pblico. Su autoridad

distintas polticas pblicas, de las normativas,
La Administracin Pblica
se manifiesta a travs de las
de
las
regulaciones,
de
un
repertorio
de
disposiciones
actos
de
carcter
administrativo. Son tantas y tan pluriformes que estn presentes en todos los asuntos
de la vida cotidiana. Algunas de estas manifestaciones son de obligado cumplimiento
para todos los ciudadanos y para el conjunto de las organizaciones sociales.
El paso de un sistema poltico centralizado y autoritario a

un modelo sociopoltico descentralizado y participativo ha
supuesto la transformacin de las estructuras organizativas
del poder. La Administracin Pblica se ha tenido que ir adaptando al contexto y
exigencias de los estados democrticos y de las sociedades del bienestar. En los
primeros estadios del capitalismo, su estructura y funcionamiento responda,
salvando
las
distancias
al
modelo
weberiano. Su
actividad
consista
en
el
cumplimiento de una reglamentacin jurdica que contemplaba los hechos y situaciones

que habitualmente se producan en la sociedad, las cuales afectaban a las relaciones
econmicas y sociales de los ciudadanos, y requeran la intervencin del estado. Este
procedimiento, vlido en un modelo productivo basada en una produccin en masa y
con un bajo nivel de mecanizacin y tecnologa, resulta
insuficiente hoy, ya que la
intervencin del estado en la sociedad civil afecta a mltiples mbitos de la vida de los
ciudadanos y la complejidad de la vida moderna exige respuestas eficaces y rpidas,
por parte del poder, para la solucin o prevencin de una diversidad de problemas
polticos, econmicos y sociales. El estado ha pasado de garantizar y proteger unos
derechos y exigir unas obligaciones individuales, a gestionar unos servicios y bienes
pblicos, que requieren enormes previsiones presupuestarias y grandes recursos
humanos.
La
gestin
exige
necesariamente
procedimiento como en las resoluciones.

Gestion Publica II
Pgina 5
eficacia
eficiencia
tanto
en
el
2.1. Funcin de las administraciones pblicas
Las administraciones pblicas en las sociedades

capitalistas avanzadas desarrollan una doble funcin: de
socializacin, a travs del establecimientos de unos
procedimientos democrticos que permiten el desarrollo y la
consolidacin de unos rganos participativos en la toma y
ejecucin de las decisiones que afectan a la ciudadana; y, por
desprivatizacin del poder en la manera en que la autoridad
y el estado se ponen al servicio del ciudadano elector.
otra parte, de
Las funciones que la sociedad civil ha delegado en las administraciones pblicas

son, principalmente:
Funcin
Poltica
Econmica
Administrativa
Objetivo
Contribuir a la legitimacin del poder
Posibilitar el desarrollo de derechos democrticos
Desarrollar polticas econmicas
Contribuir al funcionamiento del mercado
Satisfacer las necesidades individuales
Poltica exterior: relacin sociedad-entorno
Poltica interior: relacin ciudadanos-grupos sociales
Poltica administrativa: garantizar prestaciones y recursos
Poltica social: integracin e igualdad social, democratizacin de las
estructuras...
Las funciones del estado, a travs de las administraciones pblicas, son

resumidas por R. Mayntz, en las siguientes7[7]:
"1. Reglamentacin de las relaciones entre una sociedad y su entorno; ello significa
como mnimo aseguramiento de las fronteras del sistema frente al exterior (seguridad
exterior)... pertenece a este punto todo el extenso mbito de las relaciones
internacionales.
7[7] MAYNTZ, R. (1994) - Sociologa de la Administracin Pblica, Madrid, Alianza

Universidad, 55.
Gestion Publica II
Pgina 6
2. Reglamentacin de las relaciones entre los miembros del sistema, y ello

tanto entre los individuos como entre los grupos (orden interno).
3. Aseguramiento de la capacidad de accin del sistema poltico-administrativo,
sobre todo garantizando el abastecimiento de los recursos necesarios...
4. Prestaciones de abastecimiento y servicios...
5. Conduccin del desarrollo social hacia determinados objetivos; tales
objetivos pueden ser, entre otros: integracin nacional, igualdad social, construccin
del socialismo, democratizacin, as como tambin crecimiento econmico, mejora de
la salud pblica o elevacin del nivel educativo".
2.2. Estrategias de las administraciones pblicas
2.2.1. Estrategia de flexibilidad

a) objetivo: lograr competitividad para responder y anticiparse a las nuevas
necesidades sociales y administrativas
b) actuaciones para lograr una estructura administrativa flexible
- Desarrollar estructuras reducidas, centradas en las prestaciones ms que en
departamentos formales, y responsabilizadoras, con escaso nivel jerrquico, que
permita la rapidez en la toma de decisiones.
- Promover grupos de proyectos y actuaciones ante necesidades y prestaciones
sociales y administrativas concretas y localizadas.
- Potenciar burocracias profesionales.
- Promover diseos de organizacin por reas estratgicas de actividad.
- Ampliar la autonoma y medios de las unidades estratgicas de gestin.
- Reduccin de la complejidad y simplificacin de los procesos administrativos.
- Disear la organizacin en base a la eficacia y atencin al pblico y no al
control.
2.2.2. Estrategias de coherencia

Gestion Publica II
Pgina 7

a) Objetivo; coherencia con el entorno poltico, social y econmico y con su propia
estructura interna, para poder lograr una mayor capacidad de respuesta y de servicio.
b) actuaciones para lograr una coherencia institucional con el entorno

- Desarrollar la actividad de la organizacin orientndola a las necesidades de
los distintos sectores sociales, desde una doble perspectiva:
-
diseando
estructuras
que
permitan
la
percepcin
de
nuevas
necesidades sociales.
- desarrollando una cultura organizativa en la administracin orientada a
la satisfaccin de necesidades sociales, el cambio y a la innovacin.
- Apertura al exterior y sensibilidad para percibir las necesidades sociales y
administrativas y la evolucin de las tecnologas existentes.
-Disear estructuras y sistemas que permitan adecuar la tecnologa de gestin a
las necesidades de la organizacin y a las demandas de los ciudadanos.
- Potenciar la calidad y eficacia en la prestacin de servicios
- Aplicar unos procedimientos con la suficiente capacidad de adaptacin a las
circunstancias.
-
Potenciar
canales
de
comunicacin
entre
las
diferentes
unidades
administrativas.
- Disear sistemas directivos que permitan la flexibilidad de estructuras y
sistemas.
2.2.3. Actuaciones en Gestin Recursos Humanos

- Disear polticas directivas que primen la capacidad innovadora y de
compromiso.
- Promover estructuras y sistemas directivos basados en los recursos humanos
(motivacin)
- Profesionalizar las administraciones pblicas.
- Establecer estructuras que
permitan la movilidad sistemtica de recursos
humanos.
Gestion Publica II
Pgina 8

- Fijar polticas de captacin y formacin de directivos con capacidad de gestin
y de liderazgo.
- Disear la actuacin por objetivos compartidos.
- Potenciar estructuras que permitan las relaciones informales..
- Integrar a las personas en la gestin y en el proceso productivo.
2.3. La planificacin administrativa

Qu es?
- una toma de decisin en funcin de unos objetivos y de una
programacin de medios,
- una respuesta ante una situacin difcil y conflictiva entre diversos
programas.
- supone un intento de racionalizacin que permite organizar decisiones.
Qu implica?
- Globalizar los problemas en un contexto ms amplio.
- Proyeccin hacia el futuro: "qu debemos hacer hoy para estar
preparados para el maana".
- Intervencin sobre el sistema econmico y social.
- Delimitar un mbito temporal de actuacin.
Cules son sus objetivos?8[8]

1. Garantizar la estabilidad y el crecimiento econmico por medio de la poltica
monetaria, poltica de empleo, inversiones pblicas...
2. Inverstir en reas no especulativas para el capital privado: asistencia social,
transporte de masas...
3. Redistribuir la renta y riqueza, a travs de la poltica fiscal y presupuestaria.
8[8] FRIEDMAN, J. (1991), Planificacin en el mbito de lo pblico, Madrid, MAP,

p. 44-45
Gestion Publica II
Pgina 9

4. Paliar los efectos de los ciclos econmicos regresivos.
5. Proveer servicios pblicos y sociales de bienestar: educacin, sanidad,
prestaciones sociales...
6. Planificar y coordinar el desarrollo integral de reas deprimidas, por medio
de polticas de desarrollo rural...
Cul es su contenido?9[9]
* Planificacin de la seguridad nacional
* Planificacin Econmica
- Poltica de Inversin para el crecimiento econmico
- Poltica de Pleno empleo
- Poltica monetaria (antiinflacin y procedimiento)
- Poltica mercantil
- Poltica de renta (distribucin)
- Poltica de empleo (educacin)
- Poltica energtica (recursos estratgicos)
- Poltica cientfica (investigacin y desarrollo)
- Poltica sectorial (agricultura,..)
* Planificacin Social
- Poltica de seguridad sociolaboral
- Poltica de servicios de bienestar
- Poltica de servicios sociales individuales y colectivos: salud, educacin,
vejez, vivienda,...
* Planificacin medioambiental
- Tratamiento residuos y contaminacin
- Gestin de terrenos pblicos
- Recursos acuferos
- Conservacin de recursos
- Preservacin de la naturaleza
- Proteccin de especies en vas de extincin
- Proteccin de espacios frgiles y nicos
- Energa alternativa
* Planificacin urbana
- Utilizacin del suelo
9[9] FRIEDMAN, J. (1991), Planificacin en el mbito de lo pblico, Madrid, MAP,

p. 42-43.
Gestion Publica II
Pgina 10

-
Transporte local
Reurbanizacin
Diseo urbano
Conservacin del entorno urbano
Desarrollo comunitario
* Planificacin del Desarrollo regional

- Desarrollo de recursos naturales
- Desarrollo econmico regional
- Poltica migratorio y de poblacin
- Ubicacin de la industria
- Transporte regional
- Desarrollo rural regional
3. Hacia un nuevo modelo de administracin pblica

Los cambios contextuales en el ciclo econmico, tambin han contribuido a la
crisis del modelo burocrtico, ya que ste haba sido concebido para garantizar y
proteger unos derechos de una forma objetiva y plenamente regulada. En las
sociedades de bienestar, el estado, a travs de sus administraciones, se ha convertido
en gestor de una variedad de servicios que requieren, en muchas ocasiones,
actuaciones e intervenciones muy complejas, las cuales se tienen que prestar tanto en
contextos expansivos del ciclo econmico como en pocas de restriccin, en las que las
demandas ciudadanas resultan mayores. La poltica de prioridad de gasto y de gestin
de
recursos
limitados
constituye
una
de
las
funciones
primordiales
de
las
administraciones pblicas en el estado de bienestar.

En las sociedades desarrolladas, la administracin pblica est, en primer
lugar, fuertemente cuestionada como centro de definicin del inters general de la
sociedad, tambin est cuestionada como organizacin eficiente y como organizacin
eficaz en la prestacin de servicios de calidad a sus clientes. En segundo lugar, ha
perdido sus lmites tradicionales, siendo una organizacin difusa; as se han
desarrollado enormemente sus lneas de colaboracin con las empresas pblicas y
privadas y las organizaciones no gubernamentales -privatizaciones, 'contracting out',
desregulaciones, etc.- ...; al tiempo, contina generando agencias autnomas o
semiautnomas para la solucin de problemas novedosos,...; finalmente, se enfrenta a
procesos de descentralizacin territorial e internacionalizacin, con la consiguiente
creacin de nuevos gobiernos intermedios hacia dentro, mientras, hacia fuera, pierde
Gestion Publica II
Pgina 11
capacidad de toma de decisiones autnomas con el desarrollo de diferentes rganos

internacionales o la revitalizacin de los anteriormente existentes. Tercero, se
encuentra sometida a diversos debates sin que sea sencillo hallar soluciones a los
mismos; as, no tiene claro si la gestin pblica es un proceso tcnico o poltico, si
basta con generar respuestas de gestin importadas del sector privado o si es
necesario reciclarlas con los valores propios de lo pblico, si es necesario desarrollar
habilidades gerenciales o mayor sensibilidad tica, si hay que dar 'empowerment' a los
empleados pblicos o hay que desarrollar polticas neotayloristas centradas en medir
rendimientos y en reducir plantillas, o bien si es imprescindible hacer todo ello a la
vez, intentando encontrar en cada caso el equilibrio preciso"10[10].
Este debate que desde hace ms de dos dcadas se est planteando en la sociedad,
est produciendo un cambio radical en la relacin existente entre la administracin y
los ciudadanos. El ciudadano ha pasado a ser un cliente de la administracin, como
titular de unos derechos, que le son garantizados por el estado y que estn
reconocidos en la Constitucin, y como usuario habitual de unos servicios pblicos. Por
ello, tiene unas expectativas sobre las respuestas que espera de los organismos
pblicos para satisfacer sus demandas y necesidades. Por su parte, la administracin,
para ser receptiva a las expectativas de los ciudadanos, ha tenido que ir desarrollando
una serie de reformas estructurales y de procedimiento, que demandan un cambio en
las organizaciones pblicas y que han dado lugar a unos procesos de reforma del
sector en la mayor parte de los paises desarrollados. Reformas que se concretan en las
siguientes actuaciones:
- Profesionalizacin de los empleados pblicos, lo que supone una formacin
especifica a las funciones de administracin y de gestin que van a tener que
desarrollar en la prestacin del servicio y atencin al pblico.
- Descentralizacin, con el establecimiento de unas unidades administrativas
que dispongan de un cierto nivel de autonoma para su funcionamiento y organizacin
interna, y que posteriormente son evaluadas en funcin de los resultados. La
descentralizacin ha producido unos nuevos centros de decisin poltica y la aparicin
10[10] VILLORIA, M., "Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico"

en BAON, R. y CARRILLO, E. (comps.) (1997) - La nueva Administracin
Pblica, Madrid, Alianza Universidad, p. 82.
Gestion Publica II
Pgina 12
de niveles administrativos, con competencias especficas y capacidad de administrar y

de gestionar recursos.
- Disminucin de reglamentaciones y normativas, dando una mayor capacidad
de decisin a cada unidad administrativa, en funcin de la problemtica peculiar y
concreta que tienen asignada, a fin de aumentar la eficacia y la capacidad de
resolucin de problemas segn las circunstancias en las que stos se presentan.
- Implantacin de un sistema de responsabilidad, compartida en la consecucin
de los objetivos previstos. Ello implica el establecimiento de unas nuevas formas de
relacin y de comunicacin.
En la dcada de los aos ochenta se han ido introduciendo una serie de medidas
y estrategias de modernizacin en las administraciones en la mayor parte de los paises
desarrollados, que est suponiendo, como seala Losada Marrodan el paso11[11]:
1. De una administracin expansiva, propia del estado de bienestar, a una
administracin equilibrada. La administracin se presenta como la salvaguarda del
inters colectivo y como defensora del inters particular de los ciudadanos, lo que est
conduciendo a un replanteamiento sobre la utilizacin de los recursos humanos y
econmicos, que resultan limitados, ante una demanda de prestaciones cada vez
mayor y en proceso creciente. Ello obliga a un establecimiento de polticas racionales,
ante las peticiones ciudadanas, y de estructuras administrativas flexibles para
incrementar la capacidad de respuesta a las exigencias y demandas sociales.
2. De una administracin centralista a una administracin relacional. Los
procesos de descentralizacin administrativa se han generalizado en muchos paises
europeos con la finalidad de conseguir unos mayores niveles de eficacia. La
administracin relacional exige un acercamiento a la sociedad y a los agentes sociales,
lo que repercute positivamente en los niveles de competitividad de las organizaciones
pblicas.
3. De una administracin neutral a una administracin competitiva y
responsable. El objetivo de cualquier administracin debe ser el responder, en el
11[11] LOSADA MARRODAN, C., "Procesos de modernizacin de las

Administraciones Pblicas. Contenidos y estrategias de reforma" en Revista de
Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, 7-8, 67-72.
Gestion Publica II
Pgina 13
momento adecuado, a las expectativas de los ciudadanos, lo que requiere la existencia

de unas estructuras y mecanismos de evaluacin y control de la propia actividad y de
los resultados obtenidos.
Esta poltica de receptividad, que se ha introducido en las administraciones
pblicas de los paises de la O.C.D.E., ha supuesto un cambio estructural en la propia
organizacin dando origen a unas unidades administrativas descentralizadas y
reducidas en tamao y funciones, que permiten prestar un servicio ms eficiente a los
ciudadanos. Para ello, "ser cada vez ms necesario que los organismos pblicos,
gestores de los servicios pblicos aprendan a aprender, a observar constantemente su
entorno para adaptarse a l dentro de los lmites establecidos por las normas de la
democracia, y con la preocupacin fundamental de mejorar sus resultados sobre el
propio terreno"12[12].
La administracin receptiva es aqulla que: 1) Hace comprensible la organizacin
administrativa al ciudadano, a travs de unos adecuados canales de informacin y de
una simplificacin de la estructura y del procedimiento administrativo.; 2) Responde a
las necesidades, exigencias y expectativas de los ciudadanos, considerados como
clientes, respecto a la prestacin de determinados servicios; 3) Es accesible, a travs
de
su
localizacin
espacial,
material
(instalaciones)
temporal,
por
la
comprensibilidad del propio procedimiento: claridad en los formularios, instrucciones...

4) Fomenta la participacin activa del ciudadano como persona individual y como
miembro de asociaciones, grupos de intereses...
Pero la receptividad hay que considerarla tambin desde la perspectiva del
administrado y de su experiencia en la relacin con la administracin. El ciudadano se
encuentra con diferentes programas y proyectos administrativos que le afectan
directamente, y con una serie de servicios pblicos con los que debe relacionarse con
cierta frecuencia para solicitar algn tipo de prestacin o ayuda, o para dar a la
administracin informacin sobre sus actividades y resultados. La administracin, por
tanto, desarrolla un monopolio, en el momento en que presta unos determinados
servicios al usuario y, a su vez, es capaz de crear un conjunto de obligaciones respecto
12[12] OCDE (1989), La administracin al servicio del pblico, Madrid, I.N.A.P., p.

229.
Gestion Publica II
Pgina 14
a l: requerir datos (ejemplo, censo de poblacin, censo de vivienda, censo

industrial,...), impuestos....
La receptividad se traduce en la orientacin al cliente y en la bsqueda de una
gestin de calidad. Pero ambas respuestas, a pesar de que han mejorado las
actuaciones pblicas respecto a las expectativas de los ciudadanos 13[13], no han
solucionado los problemas estructurales con los que se encuentra el sector pblico: la
adaptacin al contexto de una sociedad global y el desarrollo de la participacin
ciudadana en la gestin de la actividad pblica. El debate sobre la administracin
pblica se debe centrar necesariamente en un contexto mucho ms amplio que
considere el papel del estado en una sociedad globalizada.
4. La gestin pblica en una sociedad globalizada

Conforme el contexto de actuacin de las administraciones pblicas se va ampliando,
como consecuencia de la aparicin y consolidacin de un mercado globalizado, se ha
ido produciendo un aumento de la rivalidad competitiva a nivel empresarial y de las
organizaciones pblicas. La falta de adaptacin y adecuacin de las administraciones al
nuevo contexto afecta directamente a la competitividad de las empresas privadas. Por
ello, en los paises de la O.C.D.E. se estn introduciendo reformas estructurales en sus
administraciones para mejorar la prestacin de los servicios pblicos, as como para
adaptarlos a los cambios y transformaciones que se estn produciendo en la sociedad,
como consecuencia de14[14]:
1. La internacionalizacin del mercado nacional y financiero, y los desajustes que se
han producido en sus estructuras, procedimientos y personal al tener que desarrollar
13[13] GOMEZ BAHILLO, C., "La receptividad en las administraciones pblicas" en

Revista de Gestin Pblica y Privada, 1, 77-88. Se estudia la opinin de los
espaoles en su contacto habitual con las distintas administraciones y los
niveles de satisfaccin obtenidos en la resolucin de sus demandas y
problemas.
14[14] WRIGHT, V., "Redefiniendo el Estado: las implicaciones para la
Administracin Pblica" en Gestin y anlisis de polticas pblicas, 7-8, 27-44.
Gestion Publica II
Pgina 15
una gestin en un espacio internacional, lo que ha producido una nueva problemtica

que requiere una coordinacin administrativa a nivel internacional y transnacional.
2. La repercusin de la Unin Europea en la administraciones pblicas
nacionales como consecuencia de la nueva normativa comunitaria respecto a los
derechos ciudadanos, poltica medio ambiental, poltica de proteccin al consumidor,
poltica de cohesin social... Ms directamente las directrices comunitarias estn
afectando a la poltica presupuestaria, poltica de la competencia, poltica social y
poltica de personal. Por otra parte, las presiones econmicas y financieras de la propia
Comunidad, ante los estados y administraciones nacionales para conseguir los
objetivos requeridos para la implantacin del "euro", y que se han dirigido hacia los
niveles de endeudamiento, dficit pblico y control fiscal, han repercutido en la poltica
presupuestaria y de personal de cada estado miembro.
3. A ello, hay que aadir las exigencias y presiones ciudadanas que han
supuesto, en estos ltimos aos, la expansin de unos servicios pblicos con mayores
mbitos de actuacin y destinados a un mayor nmero de usuarios, y la exigencia, por
parte de stos, de un mayor grado de eficacia en las prestaciones demandadas y
recibidas.
Ante
este
nuevo
contexto
mundial,
las
administraciones
pblicas
han
establecido unas estrategias de cambio, dirigidas desde las instancias polticas del
estado, con el objetivo de transformar y adecuar el sector pblico, a las nuevas
situaciones y a su creciente internacionalizacin.
Como respuesta a las presiones polticas, y ante los profundos cambios
polticos, sociales y econmicos que se han producido en esta ltima dcada en
Europa, en la mayor parte de los paises se ha creado un Organismo Administrativo
impulsor del cambio de los departamentos administrativos, que en Francia es la
Direccin General de Administracin y Funcin Pblica, en el Reino Unido la Unidad de
Eficiencia, en Suecia la Agencia para la Renovacin Administrativa... Estos organismos,
dependientes del gobierno, tiene como funcin implicar a las diferentes unidades
administrativas, seleccionadas para el proceso de modernizacin, mediante el
establecimiento de unas estrategias de actuacin que suponen:
1) la concesin de una cierta autonoma en lo que se refiere a la gestin del
presupuesto, seleccin de personal, programacin de objetivos...
Gestion Publica II
Pgina 16
2) la flexibilidad en el desarrollo de las funciones encomendadas, a fin de

adecuar la actividad pblica a las necesidades y problemas concretos del ciudadano.
3)
proporcionar
una
formacin
adecuada
los
gestores
pblicos,
responsabilizarles de sus actuaciones.

4) introducir incentivos mercantiles en la prestacin de servicios, a travs de:
- un sistema de financiacin por bonos, o cobro total/parcial del coste del
servicio al usuario, lo que est contribuyendo a incrementar la competitividad del
servicio pblico frente a la competencia de la iniciativa privada
- el establecimiento de una nueva poltica centralizada de licitacin de servicios,
a travs de unas unidades de compra -Francia, Reino Unido,...-, que al gestionar las
necesidades
de
muchas
unidades
administrativas,
estn
consiguiendo
mejores
condiciones en el mercado. El objetivo es la consecucin de un mercado nico para las

adquisiciones pblicas.
- el aumento de las actividades pblicas ofertadas por subcontratacin ha
contribuido al desarrollo de un mercado privado de prestacin de determinados
servicios, lo que est permitiendo, al existir una mayor oferta, la reduccin de costes.
Este procedimiento se est extendiendo por el Reino Unido, Francia, Paises Bajos,..
- el incremento de las concesiones administrativas y arrendamientos para la
explotacin de infraestructuras pblicas,... as como la implantacin de franquicias para
la explotacin de servicios menores.
Estas medidas concretas de actuacin se han desarrollado por medio de unos
Programas de Reforma que tienen como objetivos prioritarios:
1) La reduccin del sector pblico, con la finalidad de disminuir los costes de
personal y contribuir con ello a la minoracin del endeudamiento del estado. Esto
supone, en muchas ocasiones, el traspasar determinadas funciones a la iniciativa
privada, como por ejemplo ha sucedido en el Reino Unido durante la etapa de gobierno
conservador.
2) Introduccin de tcnicas de gestin empresarial y de evaluacin de
programas. La administracin por objetivos constituye una tcnica de gestin muy
extendida en las administraciones pblicas de los paises desarrollados.
3) Democratizacin de la administracin pblica, a travs de la participacin de
los principales agentes econmicos y sociales en la elaboracin de programas y
planificacin de actividades y, posteriormente, en la evaluacin de los resultados.
Asimismo se han establecido unos sistemas ms objetivos y pblicos que afectan a la
Gestion Publica II
Pgina 17
forma y a la igualdad de acceso de los ciudadanos a formar parte de la administracin,

a las oportunidades de promocin de funcionarios...
4) Reorganizacin del sector pblico que afecta a: a) los funcionarios:
permanencia, estabilidad, jornada y retribuciones, y, b) la estructura administrativa, a
fin de conseguir mayor flexibilidad y aumentar su capacidad de adaptacin al contexto
social en el que se encuentra.
5)
Establecimiento
de
una
nueva
cultura
administrativa:
la
actividad
administrativa como servicio pblico y de atencin al usuario.

Estos Programas de Reforma, a pesar de tener elementos comunes, tienen sus
propias peculiaridades. Por ejemplo, Francia y el Reino Unido han tenido un objetivo
prioritario: la reduccin del gasto, y para ello han tomado medidas de actuacin
diferentes:
Pas
Francia
Reino Unido
Objetivo
Medidas
Reduccin gasto pblico
Reduccin plantilla
Poltica de movilidad
Proyectos de servicios
Reduccin gasto pblico

Reduccin tamao sector
Mejorar eficiencia servicios
Unidad de eficiencia
Unidad de direccin financiera
Cartas del ciudadano
En Espaa, la Reforma de la administracin pblica ha tenido como objetivo

prioritario la racionalizacin, profesionalizacin y modernizacin del sector, superando
el desfase existente entre administracin, mercado y sociedad. Este proceso
afecta15[15] a la organizacin y gestin de los recursos humanos y econmicos, y se
desarrolla a travs del establecimiento de unos niveles mnimos de calidad, de unos
sistemas de evaluacin de programas, actividades y rendimientos, y de una
racionalizacin y simplificacin de procesos.
La
globalizacin
est
afectando
la
estructura
funcionamiento
de
las
administraciones pblicas ya que "obliga a generar procesos de adaptacin que le

sacan de s misma como centro de referencia de las acciones que promueve y le
abocan a la dinmica de la competitividad por la captacin de recursos... Para las
organizaciones modernas es necesario no slo pensar de forma global en el mbito
15[15] VILLAR GARCIA-MORENO, F., "Las Administraciones Pblicas espaolas:

presente y futuro" en Gestin y Anlisis de las Polticas Pblicas, 7-8, 61-66.
Gestion Publica II
Pgina 18
espacial o territorial, sino tambin en el mbito temporal. En el primero porque los

mltiples acontecimientos que se producen en el mundo tienen impacto en las
organizaciones y les obliga a definir cul es el papel que representan o quieren
representar en ese entorno, y a reflexionar sobre cmo les afecta la actuacin que
otros representan o quieren representar. En el segundo, porque implica la necesidad
de definir horizontes a largo plazo que aminoren el peligro de inmersin en lo
cotidiano... El descubrimiento del entorno se produce cuando las organizaciones toman
conciencia de que su xito no depende nicamente de la gestin interna de sus
recursos. Las organizaciones no son un sistema cerrado que se alimenta a s mismo y
que no necesita del contacto con otros entes sociales para desarrollar su actividad,
para seguir viviendo... En un contexto de globalizacin, interconexin y complejidad, la
forma ms adecuada de gestionar lo pblico es mirando hacia el exterior aunque
ponindolo en relacin con lo interno"16[16]
BIBLIOGRAFIA
ALBI, E., GONZALEZ-PARAMO,J.M., LOPEZ CASANOVAS,G. (1997) - Gestin Pblica,
Barcelona, Ariel Economa.
BAON,R. y CARRILLO,E. (comps) (1997) - La nueva administracin pblica, Madrid,
Alianza Universidad,
FRIEDMAN, J. (1991) - Planificacin en el mbito pblico, Madrid, MAP.
GOMEZ BAHILLO, C. (1997) - "La receptividad en las Administraciones Pblicas" en
Revista de Gestin Pblica y Privada, 1, 1996, 77-88.
GOMEZ BAHILLO, C. y MARCUELLO SERVOS, Ch. (1997) - Sociedad, individuo y
organizacin, Zaragoza, Ed. Egido.
GOMEZ BAHILLO, C. (1999) - "La administracin pblica en una sociedad globalizada"
en Revista de Gestin Pblica y Privada, 4, 157-168.
HAMPTON, D.R. (1989) - Administracin, Mxico, McGraw-Hill.
KOONTZ, H. y WEIHRICH, H. (1994) - Administracin, una perspectiva global, Madrid,
McGraw-Hill.
LOSADA MARRODAN, C. (1996-97) - "Procesos de modernizacin de las
Administraciones Pblicas. Contenidos y estrategias de reforma" en Revista de Gestin
y anlisis de Polticas Pblicas, 7-8, .67-72)
MAYNTZ, R.(1994): Sociologa de la Administracin Pblica, Madrid, Alianza
Universidad.
MENDOZA MAYORDOMO, X. (1990) - "Tcnicas gerenciales y modernizacin de la
Administracin pblica en Espaa", Documentacin Administrativa, 223, .261-290.
16[16]BAZAGA FERNANDEZ, I., "El planteamiento estratgico en el mbito de lo

pblico" en BAON, R. y CARRILLO, E. (comps.) (1997), La nueva
Administracin Pblica, Madrid, Alianza Universidad. p. 109.
Gestion Publica II
Pgina 19

MOGIN BARQUIN, M.T. (1992) - "Objetivos y estrategias de modernizacin en la
administracin Pblica" en La formacin de directivos para la Modernizacin de la
Administracin Pblica, Madrid, MAP, pp. 43 y ss.
MOUZELIS, N.P. (1991) - Organizacin y burocracia. Un anlisis de las teoras
modernas sobre organizaciones sociales, Barcelona, Pennsula.
OCDE (1991) - La administracin al servicio del Pblico, Madrid, M.A.P.
OLMEDO, J. (1994) - Ciencia de la administracin, Madrid, Addenda.
OXLEY,H., MAHER,M. MARTIN,J.P., NICOLETTI, G. y ALONSO-GAMO,P. (1992)- "El
sector pblico: temas para los noventa" en Revista de Estudios Econmicos "La
Revisin del sector pblico en los noventa", 1 19-122.,
REICH, R. (1993) - El trabajo de las Naciones, Madrid, Ed. Vergara.
SEAGE,J. (1996-1997) "La reforma de las Administraciones Pblicas en Espaa tras la
Constitucin de 1978" en Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, 7-8, 73-86.
SMITH, P. (1990) "The use of performance indicators in the public sector", Journal of
the Royal Statistical Society, Series A, vol. 153, I Parte, pp. 52-73.
SUBIRATS, J. (1989) - Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la Administracin,
Madrid, INAP.
SUOL, R. (1992) - "Objetivos y estrategias de modernizacin en empresas y
corporaciones" en La formacin de directivos para la Modernizacin de la
Administracin Pblica, Madrid, MAP, pp. 73 y ss.
VEIRA, J.L. (1997) - "Cambio cultural y formacin en las organizaciones pblicas" en
REIS 77-78, 217-246.
VILLAR GARCIA-MORENO, F. (1996-1997) - "Las Administraciones Pblicas espaolas:
presente y futuro" en Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, 7-8, 61-66.
WEBER, M. (1993) - Economa y sociedad, Mxico, F.C.E.
WRIGHT, V. (1996-1997) - "Redefiniendo el Estado: las implicaciones para la
Administracin Pblica" en Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, 7-8, pp.27-44.

Gestion Publica II
Pgina 20

La Administracion Publica y Burocracia 1

Caricato da

Informazioni sul documento

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

La Administracion Publica y Burocracia 1

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACION PUBLICA

LA ADMINSTRACION PBLICA Y BUROCRACIA

especializacin, equilibrio entre autoridad y responsabilidad compartida, jerarqua,

LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACION PUBLICA

postmoderna, que se ha extendido desde el poder ejecutivo y administrativo al

Sistema organizado de mando y subordinacin mutua de

Regula las relaciones entre los miembros de la

Cumplimiento de la normativa general

Profesin que exige una serie de conocimientos

La retribucin se produce ms bien en relacin con las

Dedicacin laboral completa

El ejercicio de la Administracin Pblica exige

Pero la concepcin weberiana4[4]

resulta insuficiente para el funcionamiento de las

organizaciones pblicas modernas debido a la rigidez de sus actuaciones, al excesivo

Se trata de un sistema cerrado con

3[3] WEBER, M. (1993), Economa y sociedad, Mexico, F.C.E. pp. 717-723.

LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACION PUBLICA

socioeconmicos que ha experimentado la sociedad, su grado de respuesta y de

5[5] MAYNTZ, R. (1994) - Sociologa de la Administracin Pblica, Madrid, Alianza

LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACION PUBLICA

- el sistema presupuestario de la mayora de los paises desarrollados tiene un

especialistas a los que asigna unas funciones determinadas

MODELOS BUROCRTICOS EN LAS SOCIEDADES DESARROLLADAS

Funcin que deben desarrollar

Los que resuelven los problemas

Conocer el medio y las circunstancias que

Los que identifican los problemas

Habilidad para identificar

Los intermediarios estratgicos

Habilidad para dirigir y crear condiciones de

especializados, entre los que predominan un sistema de comunicacin ms fluido. Los

6[6] GOMEZ BAHILLO, C. y MARCUELLO SERVOS, CH. (1997), Sociedad, individuo

LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACION PUBLICA

sociales por medio de las cuales el Estado gestiona

constituye un poder pblico. Su autoridad

El paso de un sistema poltico centralizado y autoritario a

cumplimiento de una reglamentacin jurdica que contemplaba los hechos y situaciones

insuficiente hoy, ya que la

procedimiento como en las resoluciones.

LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACION PUBLICA

2.1. Funcin de las administraciones pblicas

Las administraciones pblicas en las sociedades

Las funciones que la sociedad civil ha delegado en las administraciones pblicas

Las funciones del estado, a travs de las administraciones pblicas, son

7[7] MAYNTZ, R. (1994) - Sociologa de la Administracin Pblica, Madrid, Alianza

LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACION PUBLICA

2. Reglamentacin de las relaciones entre los miembros del sistema, y ello

2.2. Estrategias de las administraciones pblicas

2.2.1. Estrategia de flexibilidad

2.2.2. Estrategias de coherencia

Lic Gilbert Mndez Ramallo

LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACION PUBLICA

b) actuaciones para lograr una coherencia institucional con el entorno

2.2.3. Actuaciones en Gestin Recursos Humanos

permitan la movilidad sistemtica de recursos

LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACION PUBLICA

2.3. La planificacin administrativa

Cules son sus objetivos?8[8]

8[8] FRIEDMAN, J. (1991), Planificacin en el mbito de lo pblico, Madrid, MAP,

LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACION PUBLICA

9[9] FRIEDMAN, J. (1991), Planificacin en el mbito de lo pblico, Madrid, MAP,

LA BUROCRACIA Y LA ADMINISTRACION PUBLICA

* Planificacin del Desarrollo regional