Este artculo es copia fiel del publicado en la revista NUEVA SOCIEDAD No 213,

enero-febrero de 2008, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.

La historia sin fin:

el control civil
de los militares
en Argentina

Argentina es el pas latinoamericano que

ms ha avanzado en el control civil de
las Fuerzas Armadas. Es el primero que
someti a la justicia a los responsables
de la dictadura y uno de los pocos en
que se prohbe claramente la intervencin
militar en la seguridad interna. El diseo
creado en los primeros aos de la
transicin a la democracia apuntaba a
juridizar la relacin cvico-militar, de modo
de separar claramente lo correcto de lo
ilegal y marcar una ruptura con la tradicin
golpista. Este camino, sin embargo,
estuvo marcado por avances y retrocesos,
levantamientos militares y la bsqueda,
por parte de las Fuerzas Armadas, de
nuevos espacios de autonoma. Aunque
el gobierno de Nstor Kirchner
reinstal una agenda de derechos
humanos e implement algunas
medidas importantes, la institucionalizacin
del nuevo rol de los militares est

R UT D IAMINT

lejos de haberse consolidado.

La historia oficial

Una encuesta para evaluar la credibilidad de las instituciones argentinas realizada por la consultora Opinin Pblica, Servicios y Mercados a inicios de
2006 otorgaba a las Fuerzas Armadas un ndice de 21% de confianza, un porcentaje bajo, muy distante del 67% de, por ejemplo, las universidades. Esta
Rut Diamint: profesora de la Universidad Torcuato Di Tella y de la Universidad de Bologna, Representacin Buenos Aires, e investigadora del Consejo Nacional de Investigacin Cientfica y
Tcnica (Conicet).
Palabras claves: transicin a la democracia, derechos humanos, militares, control civil, Argentina.

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tendencia da cuenta del resquemor que an ocasionan los militares en Argentina y hace pensar en algunas paradojas: por qu los argentinos no debatieron, al menos como recurso argumentativo, la eliminacin de las Fuerzas Armadas? Se debe a que nuestra cultura est militarizada? Responde a una
percepcin de inminente amenaza? Hay intereses ocultos, por ejemplo en las
compras militares?
De todos los pases de Amrica Latina, Argentina es sin dudas el que hizo las
revisiones ms profundas y los cambios ms notables para avanzar en el control civil democrtico de las Fuerzas Armadas. Es, tambin, el pas que dio
ms pasos en la tarea de hacer de la poltica de defensa una poltica pblica
decidida por el Poder Ejecutivo, con aportes tanto del Congreso como de la
comunidad acadmica. Y es, finalmente, el pas latinoamericano en el que los
militares intervienen menos en la toma de decisiones.
A fin de entender la tesis de este trabajo, definimos el control civil de las Fuerzas Armadas como el proceso continuo de produccin de polticas de defensa
desde el poder legtimamente instituido, con una cadena de mando claramente definida, que garantiza que el principio y el fin de cualquier intervencin blica responda a una decisin de las autoridades civiles. Esto implica la existencia de una verdadera poltica militar, es decir, que el gobierno decida sobre el
tamao, la forma, la organizacin, el armamento y los procedimientos del
aparato militar, de acuerdo con los valores democrticos y las creencias bsicas de la sociedad, lo que supone aceptar las reglas de juego fijadas por ella.
La consolidacin democrtica se produce cuando el poder civil define la poltica de seguridad y defensa y conduce efectivamente a las Fuerzas Armadas.
En Argentina, pese a los avances sealados, no podemos concluir que el captulo est cerrado. Ello no se debe al capricho de un presidente o a la debilidad de otro, sino a la peculiar manera en la cual se encar la transicin a la
democracia. Este proceso incluy un diseo bsico para recuperar el sistema
republicano y asignarles un papel definido a las Fuerzas Armadas, decisin
que se mantuvo a lo largo de los cinco gobiernos postautoritarios. No obstante, hubo tambin un notorio disenso en la aplicacin de las medidas requeridas para concretar ese diseo.
El modelo de transicin, y el lugar que dentro de l ocuparan las Fuerzas Armadas, fue delineado por Ral Alfonsn, el primer presidente del periodo
posdictatorial, siguiendo una poderosa corriente de pensamiento jurdico. El
esquema propuesto haba sido explicitado en la campaa electoral de 1983,

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La historia sin fin: el control civil de los militares en Argentina

Nueva Sociedad / Diego Lpez Garca 2008

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cuando Alfonsn recitaba el prembulo de la Constitucin en sus discursos y

atribua los golpes militares recurrentes a un largo proceso histrico de prdida del sentido jurdico. Deca: Los golpes de Estado no deben ser vistos como productos de un comportamiento peculiarmente castrense sino, en todo
caso, como expresiones militares de un generalizado comportamiento social
signado por aquella cada en la ajuridicidad1. Esta interpretacin sent un precedente, impuso una mirada sobre la historia, fij una pauta de relacionamiento
con los militares y disciplin las decisiones vinculadas a estos. Y es tambin la
que explica por qu la estrategia
La condena a las juntas militares del gobierno fue impulsar juicios
de la dictadura por violaciones a los e imponer penas, es decir, juridizar la relacin cvico-militar.

derechos humanos constituy un

hecho sin precedentes en Amrica

La condena a las juntas militares

de la dictadura por violaciones a
con las transiciones negociadas que los derechos humanos impulsada
por el gobierno de Alfonsn conspor aquellos mismos aos tenan
tituy un hecho sin precedentes
lugar en Uruguay, Chile, Brasil, en Amrica Latina, que contrast
Espaa, Portugal y Sudfrica fuertemente con las transiciones
negociadas que por aquellos mismos aos tenan lugar en Uruguay, Chile, Brasil, Espaa, Portugal y Sudfrica.
Los juicios a las cpulas militares constituyeron la decisin ms arriesgada,
valiente y costosa que un novel gobierno democrtico poda enfrentar y, al
mismo tiempo, fueron la marca de un proceso de regeneracin del sistema
poltico, al que ninguno de los gobernantes posteriores pudo escapar.

Latina, que contrast fuertemente

La poltica de derechos humanos del gobierno de Alfonsn fue el eje de las relaciones con las Fuerzas Armadas. El objetivo era demostrar, a travs de una
conducta ejemplar, el valor de la democracia. La opinin pblica qued apartada por el impacto que provocaron los datos develados por la Comisin Nacional sobre la Desaparicin de Personas (Conadep), creada por el gobierno
para investigar los crmenes de la dictadura. A diferencia de lo que ocurri en
otros pases, el conocimiento de la verdad fue planteado como una condicin
necesaria, pero no suficiente, para la consolidacin de la democracia. Por eso
Alfonsn propuso un castigo a travs de juicios y sanciones, hito que diferenci a su gobierno de todas las dems experiencias anteriores. Se cre, desde
aquel momento, un patrn que separa claramente lo correcto de lo ilegal.
1. En Pablo Giussani: Por qu, doctor Alfonsn?, Sudamericana-Planeta, Buenos Aires, 1987, p. 117.

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La historia sin fin: el control civil de los militares en Argentina

Sin embargo, desde el inicio de esta etapa de ruptura las decisiones del gobierno encontraron la resistencia corporativa de las instituciones castrenses.
Las declaraciones del general Jorge Arguindegui, en aquel momento jefe del
Ejrcito, son un claro ejemplo de la distancia entre la poltica del gobierno y
la opinin de los militares. Este es un Nuremberg pero al revs, all se juzg
a los derrotados, no a los vencedores.2 Las declaraciones de Arguindegui revelaban la existencia de dos visiones opuestas acerca del pasado reciente. El
trnsito a la nueva repblica estara plagado de escollos.

La repblica encontrada
Alfonsn esperaba que la revitalizada confianza de la sociedad en la democracia que l mismo haba contribuido a generar durante la campaa electoral
funcionara como el motor de una nueva conciencia militar. La idea era que las
Fuerzas Armadas, fuera quien fuese el presidente de turno, se subordinaran
a la autoridad civil institucionalmente establecida. Para ello contaba, adems
del respaldo social, con el creciente descontento entre las filas militares por
los errores de la dictadura y la derrota en la guerra de Malvinas. Ese movimiento de depuracin, en los planes de Alfonsn, estara encarnado por los
oficiales democrticos.
La estrategia quizs habra sido factible si no se hubiera cuestionado desde el
gobierno la legitimidad de la lucha contra la subversin. Pero Alfonsn no poda fortalecer la democracia si dejaba intacta la reputacin de los militares
asesinos. Deba depurar las Fuerzas Armadas. Para evitar quedar como rehn
de los militares, el gobierno contaba con dos condiciones favorables. Por una
parte, la capacidad de reaccin militar estaba seriamente daada. Las Fuerzas
Armadas estaban desestructuradas y fragmentadas y carecan de un proyecto poltico claro. Por otra parte, la sociedad haba sufrido el gobierno autoritario, que haba conducido al pas a una guerra suicida, generado una crisis
econmica profunda, silenciado cualquier expresin de disenso y aplicado el
terror como poltica de Estado.
En ese contexto, el presidente logr cambiar el patrn recurrente de golpes
militares, pero fue menos eficaz a la hora de manejar los numerosos problemas derivados tanto del control democrtico de las Fuerzas Armadas como
de la reconstruccin institucional y econmica del pas. La urgencia por establecer la subordinacin de las Fuerzas Armadas, sumada a la ausencia de un
2. Clarn, 27/3/1985, p. 5.

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plan integral de defensa, permiti que los militares generaran nuevas estrategias de preservacin del poder, cuyo resultado fue el debilitamiento del gobierno democrtico y el hecho de que se dejara en suspenso la resolucin del
conflicto cvico-militar.

El gobierno de Alfonsn

El gobierno de Alfonsn nunca pens

nunca pens en destruir o en destruir o anular las Fuerzas Armadas, a las que consideraba instituciones
anular las Fuerzas Armadas,
esenciales de un Estado democrtico.
a las que consideraba Su estrategia era, como se seal, el
instituciones esenciales de juzgamiento selectivo de los responsaun Estado democrtico. bles de los crmenes de la dictadura.
Pero el costo poltico del proceso judiSu estrategia era el
cial no fue calculado correctamente y
juzgamiento selectivo de los gener una secuela penosa: los levantaresponsables de los mientos militares contra el gobierno
crmenes de la dictadura democrtico, que llevaron a Alfonsn a
impulsar dos leyes denominadas de
Obediencia Debida y de Punto Final que impedan a la justicia avanzar en la
cadena de responsabilidad en el juzgamiento de los militares, de modo que
solo se confirmaron las condenas a los jefes mximos de la dictadura. Los
desbordes castrenses y los intentos frustrados de golpe de Estado, junto con
la inestabilidad econmica generada por la obstruccin de los sindicatos y
los desaciertos de gestin, le impidieron a Alfonsn concretar muchos de sus
objetivos.
Los militares deban retornar a las instituciones. Pero ese propsito nunca se
concret y el diseo, que a criterio de los asesores del gobierno de Alfonsn
permitira abrir un canal para la participacin organizada de las Fuerzas Armadas en el nuevo orden democrtico, debilit la conduccin civil de la institucin militar. Hubo una serie de anuncios incumplidos que revelaron una
ausencia de conduccin. Los militares, y muchos de sus aliados civiles, aprovecharon estas fallas para confirmar la incapacidad de los polticos para organizar la defensa.
Ello no quiere decir que, como resultado de la resistencia militar y los desaciertos del gobierno, el plan de accin haya sido totalmente dejado de lado.
Se lograron, de hecho, algunos cambios importantes. El Ministerio de Defensa, a cargo de un poltico civil, ejerci tanto el manejo de las directivas militares como el control del presupuesto, del salario y de la produccin para la

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defensa. Se racionaliz el presupuesto y se modificaron los servicios de inteligencia de las Fuerzas Armadas mediante la transferencia de responsabilidades a un organismo civil, la Secretara de Inteligencia del Estado (SIDE). Estas
medidas buscaban limitar la autonoma militar y hacer efectivo el control civil de las Fuerzas Armadas.
Pero la dimensin de la transformacin que se deba realizar era inmensa. Alfonsn quiso dotar a las Fuerzas Armadas de un claro sistema de defensa nacional, que implicara la eliminacin definitiva de la Doctrina de Seguridad
Nacional y la adopcin de objetivos profesionales en reemplazo de las motivaciones ideolgicas. En abril de 1998 se promulg la Ley de Defensa, que estableci claramente que la actividad de las Fuerzas Armadas se centraba en la
defensa externa y limitaba su participacin en cuestiones internas. Esta ley
marca una diferencia importante con otros pases de la regin pues prohbe a
los militares ocuparse de temas de seguridad interior. Pese a que fue votada
por unanimidad y reflejaba un amplio consenso democrtico entre los dos
partidos mayoritarios el radical y el justicialista, la amenaza de los levantamientos militares retras la reglamentacin de su articulado, que recin se
concret 13 aos despus.
Pero la tarea del gobierno de Alfonsn no se limitaba a establecer el control democrtico. Apuntaba, tambin, a modificar el pensamiento militar que haba
servido para justificar su recurrente intervencin poltica. Para ello era necesario reformar la educacin militar. En ese sentido, aunque el argumento
utilizado fue la necesidad de equiparar a los altos oficiales con los requerimientos de las sociedades ms modernas, que en general exigan ttulos universitarios, el inters real era cambiar la formacin mesinica y antidemocrtica que
reciban los cadetes. Pero en esta, como en otras iniciativas, el gobierno se qued a mitad de camino: logr modificar los programas de estudio pero no removi a los histricos profesores.
Alfonsn gan las elecciones de 1983 recitando el prembulo de la Constitucin. Congreg a la poblacin alrededor de la revalorizacin de los principios
de la democracia. La dura realidad y sus muchas limitaciones lo llevaron a
que, al final, abandonara muchas de sus propuestas ms valiosas.

Cenizas del paraso

Carlos Menem, que asumi el poder en 1989, estaba igualmente convencido
de la necesidad de reducir la autarqua militar y reforzar la conduccin civil

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A diferencia de Alfonsn,

de la defensa. Se trataba, todava, de una conMenem no apel a la dicin institucional bsica para el funcionamiento de la democracia. Pero, a diferencia
juridicidad para limitar la
de Alfonsn, Menem no apel a la juridicidad
autonoma militar, sino para limitar la autonoma militar, sino a un
a un juego poltico que juego poltico que buscaba generar depenbuscaba generar dencia personal. A los pocos meses de comenzar su mandato, el presidente defini el
dependencia personal
rol de los militares de esta manera: El Ejrcito Argentino, en el marco del poder poltico constituido, debe contribuir a la
tranquilidad y estabilidad de las instituciones republicanas3.
No obstante esta definicin, y a pesar del rechazo de la mayor parte de la sociedad, Menem busc descomprimir la presin militar y otorg el indulto a
los jefes militares por medio de 11 decretos firmados en 1989 y 1990, que beneficiaron a 220 oficiales y 70 civiles, entre los que se encontraban, adems
de los principales responsables de las violaciones a los derechos humanos,
los jefes de la Guerra de Malvinas y militares que se haban levantado contra el
gobierno de Alfonsn, as como dirigentes de la organizacin guerrillera
Montoneros. Aunque los crmenes de lesa humanidad son imprescriptibles
y no admiten ser amnistiados, como determin la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, el presidente justific los indultos en el artculo 99 inciso 5 de la Constitucin Nacional. Su argumento consista en la necesidad
de superar los odios y consolidar la reconstruccin nacional cerrando una
etapa del pasado, pero su consecuencia fue la ruptura del marco de juridicidad fundante de la democracia, el avasallamiento del Poder Judicial, que
haba juzgado y condenado a los indultados y el restablecimiento de una
atmsfera de impunidad.
Pero al mismo tiempo, aunque nunca hizo explcita su voluntad de debilitar
a las Fuerzas Armadas, Menem sigui una lnea poltica que demostr que no
tema los planteos corporativos. En ese sentido, puso a las Fuerzas Armadas
en el mismo nivel que otras instituciones del Estado, sin reconocer sus prerrogativas. Negoci con los oficiales que se mostraban ms leales y rompi
con las cadenas corporativas, lo cual contribuy a debilitar a los militares,
aplac algunas demandas y recompuso selectivamente aquellas funciones
que eran tiles a sus proyectos. Negoci con las cpulas beneficios a cambio de lealtad.
3. Pgina 12, 2/11/1989.

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La historia sin fin: el control civil de los militares en Argentina

En 1996, despus de cinco ministros de Defensa, asumi Jorge Domnguez.

A diferencia de los dos primeros ministros, talo Luder y Humberto Romero,
con una agenda peronista tradicional, del tercero, Antonio Erman Gonzlez,
que mir el tema con ojos de economista, y del cuarto, Oscar Camilin, que
mantena histricas alianzas con los militares, Domnguez se propuso demostrar ejecutividad. Fue el ministro de Defensa peronista que ms logros
obtuvo. Poco tiempo despus de asumir el cargo, y luego de varios aos de
indefiniciones, firm el decreto 1116/96, donde se estableca un esbozo de
poltica de defensa. Aunque no alcanz para institucionalizar las polticas
y redefinir el papel de las Fuerzas Armadas, al menos demostr que el Ministerio era algo ms que un mediador entre el gobierno y los reclamos de
los militares, a quienes sedujo con la idea de construir un Pentgono, un
edificio inteligente que agrupara el Ministerio y la conduccin de las tres
fuerzas, pero que nunca se concret.
Otros avances del gobierno de Menem fueron la anulacin del servicio militar obligatorio, la intensificacin de las misiones militares conjuntas con
otros pases, la creacin de la Junta Superior Logstica, la aprobacin de
la Ley de Reestructuracin de las Fuerzas Armadas y la continuacin de la
preparacin del Libro Blanco de la Defensa, que finalmente fue publicado
en 1999. No obstante, es necesario recordar que fue tambin durante la
presidencia de Menem cuando surgieron casos de corrupcin vinculados
a la venta de armas a Ecuador lo que alej a Argentina de Per, uno de
sus aliados tradicionales en la regin y a los turbios negocios de la Fuerza Area en los aeropuertos. Y fue tambin Menem quien desinstitucionaliz el procedimiento de toma de decisin en las cuestiones de defensa. El
Ministerio nunca logr superar el personalismo con el cual el presidente
resolva los temas militares. Desde el punto de vista de la gestin, tampoco desarroll una administracin eficiente: no estableci metas institucionales y actu sin precisar lineamientos integrales para el funcionamiento
del sistema.
Pero sera un error pensar que los indultos y el personalismo respondan a
una estrategia de Menem de favorecer a los militares. Quizs su mayor
avance fue la construccin de un medio regional ms seguro, minimizando las tensiones militares, con iniciativas claras de cooperacin con los
pases vecinos, sobre todo con aquellos con los que existieron hiptesis de
conflicto a lo largo del siglo XX. Se dio por finalizada la rivalidad con Brasil y se incorporaron al Mercosur acuerdos especficos de seguridad, al
tiempo que se institucionaliz el dilogo con Chile a travs de la creacin

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Sera un error pensar que los

del Comit Permanente de Seguridad. Se impulsaron medidas para

indultos y el personalismo
el resguardo de la democracia: el
respondan a una estrategia de
representante argentino ante la OrMenem de favorecer a los
ganizacin de Estados Americanos
militares. Quizs su mayor avance
(OEA) fue quien elev la propuesta
de
suspender la membresa de los
fue la construccin de un medio
pases que interrumpieran el orden
regional ms seguro, minimizando
constitucional. Tambin se promolas tensiones militares, con
vieron modificaciones para suboriniciativas claras de cooperacin
dinar la Junta Interamericana de
Defensa, integrada por militares
con los pases vecinos
de todos los pases, a la OEA, limitando su autonoma y convirtindola en un rgano de asesoramiento tcnicomilitar sin funciones operativas. Adems, Menem utiliz la poltica internacional para moldear los nuevos roles militares y decidi la participacin argentina
en la Guerra del Golfo, a donde envi dos naves. En ese sentido, la Cancillera reemplaz al Ministerio de Defensa en la definicin de las polticas de seguridad internacional.
Menem perdi la batalla por su segunda reeleccin y dej el gobierno en 1999,
en medio de fuertes crticas desde distintos sectores de la sociedad y amenazado por juicios de corrupcin. Pese a ello, es justo reconocer que, en el mbito regional, logr una concordancia positiva con los pases vecinos que se
tradujo en una disminucin de la confrontacin. En el orden interno, cerr el
ciclo de levantamientos militares que haban jaqueado los primeros aos de
democracia. Durante su gobierno, el jefe del Ejrcito, Martn Balza, formul
por primera vez una disculpa institucional por las acciones ilegales de las
Fuerzas Armadas durante la ltima dictadura, un discurso que, aunque pudo
haber tenido objetivos ocultos, sin duda contribuy a definir una conducta diferente. No obstante, el mismo protagonismo asumido por Balza demuestra
la falta de conduccin integral del sistema de defensa. En suma, Menem dio
un paso ms en el largo camino de desmilitarizacin de la poltica, siguiendo
algunas propuestas de su antecesor, pero con un estilo pragmtico que politiz a las Fuerzas Armadas segn las conveniencias de su proyecto poltico.

Historias mnimas
No hay mucho para destacar de los dos aos de gobierno de Fernando de la
Ra, quien asumi el poder en diciembre de 1999. La pattica combinacin de

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La historia sin fin: el control civil de los militares en Argentina

crisis econmica de imposible resolucin mientras se acrecentaran la deuda

y la recesin con crisis poltica en la que la ineficiencia presidencial se combin con el suicidio de las instituciones legislativas y judiciales y la aniquilacin de su base partidaria dej poco espacio para las innovaciones en materia de polticas pblicas.
De la Ra design como ministro de Defensa a Ricardo Lpez Murphy, un
economista sin antecedentes en este campo. Pese a ello, los oficiales rpidamente congeniaron con el ministro, cuyo principal objetivo era sanear las
cuentas de las Fuerzas Armadas, volver eficiente la gestin de los recursos y
detener los procesos judiciales por violaciones a los derechos humanos, especialmente aquellos que se iniciaban en pases europeos. La idea de Lpez
Murphy era ordenar la situacin para, despus, encarar una modernizacin
militar. Para ello intent mostrar una gestin eficiente que comenz con un
diagnstico del sistema de defensa.
Pero, ms all de los planes, lo central fue la renuncia a conducir efectivamente las Fuerzas Armadas que comenz a revelarse cuando se profundiz
la crisis poltica. En ese contexto de debilidad del gobierno, el jefe del Ejrcito, Ricardo Brinzoni, reclam a De la Ra una mayor participacin militar
en los temas nacionales. En una arenga ante los oficiales, Brinzoni dijo: Somos parte del poder del Estado y as nos sentimos. No queremos ser meros
espectadores ante los problemas que afligen al pas, por eso intentamos ser
protagonistas y colaborar en las respuestas del Estado a tantas necesidades4. El reclamo, claramente impropio, no lo haca solo Brinzoni. El jefe de
la Armada, Joaqun Stella, se manifest en una lnea similar: las Fuerzas Armadas no son un actor en el escenario poltico, sino una institucin del Estado que merece ser escuchada y tiene el derecho y la necesidad de aportar lo
que debe ser de valor5.
Los tiempos haban cambiado y estas expresiones polticas de lderes militares no preanunciaban un golpe de Estado. En ese sentido, se haba producido
un notorio avance democrtico. Pero un sistema republicano moderno no
puede tolerar una demanda militar de esta naturaleza, que excede claramente las funciones de una institucin dedicada a la defensa contra enemigos externos. Las Fuerzas Armadas no son parte del diseo poltico del pas y no estn facultadas para proponer alternativas. Estos oficiales no se pronunciaban
4. La Nacin, 21/11/2001.
5. Clarn, 12/12/2001.

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acerca de cuestiones de seguridad nacional, sino de asuntos de poltica interna. Pero el gobierno de De la Ra, golpeado por la crisis, ya no tena capacidad de reaccin ni los recursos polticos necesarios para encarrilar los desatinos militares.
El problema militar no era una prioridad en la agenda de De la Ra. En dos
aos, su gobierno gener escepticismo hacia la democracia. La gente grit
que se vayan todos. Y, aunque afortunadamente no haba lugar para un retorno militar, s se habilit un espacio para que las Fuerzas Armadas comenzaran a reclamar un cambio de misiones. Con el argumento de que se haban
producido transformaciones en el sistema internacional, el Ejrcito demand
la extensin de sus funciones al campo de la seguridad pblica, especialmente en los asuntos vinculados al combate al narcotrfico. Brinzoni debe haberse convencido de la necesidad de ocuparse de esos temas cuando fue agregado militar en Estados Unidos. En el documento Revisin de la Defensa,
emitido en 2001, afirm: Al narcoterrorismo le crea un ambiente propicio la
pobreza extrema, la desigualdad social, la desigual distribucin econmica, la
corrupcin, el contrabando, las migraciones clandestinas, el dao a la ecologa y la depredacin de los recursos naturales. Por ello, el progreso y la cohesin social son complementarios de la defensa y la seguridad6. La agenda
econmica y social comenzaba a incorporarse a las misiones de las Fuerzas
Armadas cuando el estallido de diciembre de 2001 acab con la presidencia
de De la Ra.
El nuevo gobierno no produjo modificaciones importantes en los asuntos de
defensa. Eduardo Duhalde lleg a la Presidencia en un escenario catico e inmediatamente anunci el fin de la paridad peso/dlar que haba sido el eje
de la estabilidad de la dcada anterior. Los desafos que enfrentaba su gestin
eran tales, que el presidente negoci con todos los sectores polticos una coalicin amplia que dotara de sustentacin poltica a su gobierno. En ese juego,
lleg a un tcito acuerdo con las Fuerzas Armadas: el gobierno no intervendra en los asuntos militares si estos no cuestionaban al poder civil. El ministro de Defensa, Horacio Jaunarena, estaba ms preocupado por mantener una
relacin cordial con los oficiales que por conducir el sistema de defensa. En
muchos aspectos, pareca que era Brinzoni quien ocupaba un ministerio que,
como en el pasado, slo se encargaba de articular las relaciones entre las Fuerzas Armadas y el Poder Ejecutivo.

6. Fuente: <www.mindef.gov.ar/secciones/revision/consideraciones3.htm>.

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La historia sin fin: el control civil de los militares en Argentina

En los ltimos aos, las Fuerzas

El abandono de algunos de los
postulados constitutivos de la
Armadas no estaban compuestas
democracia tiene sus explicaciopor militares golpistas dispuestos
nes. El proceso de democratizaa sacar los tanques a la calle. Sin
cin argentino fue una lucha
constante, con avances y retroceembargo, no haban terminado de
sos, en el cual los conflictos polcomprender que no eran ellos los
ticos internos posibilitaron la exresponsables de tomar decisiones
pansin del rol de los militares
en la sociedad. En los ltimos
ni autodefinir su misin
aos, las Fuerzas Armadas no estaban compuestas por militares golpistas dispuestos a sacar los tanques a la
calle. Sin embargo, no haban terminado de comprender que no eran ellos los
responsables de tomar decisiones ni autodefinir su misin, que no tenan derecho a ajustar su mandato a su propia interpretacin de las reglas del gobierno.
All resida el problema de las autoridades polticas: ya no convocaban a los
militares golpeando la puerta de los cuarteles, pero tampoco los dirigan ejerciendo la supremaca conferida por la Constitucin.
Duhalde tuvo que conducir el pas en un periodo de desmoronamiento poltico. Es entendible, por lo tanto, que decidiera no abrir otro frente de conflicto. Sus prioridades eran otras. Tal vez sea posible reconocer que, durante su
gobierno, el tema militar no retrocedi, pero evidentemente tampoco avanz
en la direccin de afianzar una poltica de defensa democrtica.

Mundo Gra
A casi 20 aos del retorno a la democracia, Argentina volvi a atravesar una
crisis militar en 2003, esta vez desencadenada por la reaccin de Brinzoni contra la decisin del nuevo presidente, Nstor Kirchner, de destituirlo como jefe del Ejrcito, en el marco de un desplazamiento ms amplio de las cpulas
de las Fuerzas Armadas.
Kirchner comenz su gobierno, en mayo de 2003, con la cabal decisin de ganar rpidamente legitimidad pblica y, al mismo tiempo, neutralizar las intenciones autonmicas de cualquier sector del Estado. Desde el inicio, adems, demostr que tena una posicin clara respecto al tema militar y que
estaba dispuesto a llevar adelante una agenda de derechos humanos. El 24 de
marzo de 2004, a 28 aos del ltimo golpe de Estado, el nuevo jefe del Ejrcito, Roberto Bendini, descolg de las paredes del Colegio Militar los retratos

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El 24 de marzo de 2004,

de Jorge Rafael Videla y Reynaldo

Bignone, ex-presidentes de la ltia 28 aos del ltimo golpe de
ma dictadura y antiguos directoEstado, el nuevo jefe del Ejrcito,
res de la institucin. Para hacerlo,
Roberto Bendini, descolg de
Bendini tuvo que subirse a una
tarima y quitar personalmente los
las paredes del Colegio Militar los
cuadros. Desmont as, por orden
retratos de Jorge Rafael Videla y
del presidente y en una ceremoReynaldo Bignone, ex-presidentes
nia transmitida por televisin, los
smbolos del aberrante pasado aude la ltima dictadura
toritario. Se quebr una tradicin
castrense. Ms tarde, Kirchner orden entregar la sede de la Escuela de Mecnica de la Armada (ESMA), donde haba funcionado el mayor campo de
concentracin de la dictadura, a los organismos defensores de los derechos
humanos, para convertirla en un Museo de la Memoria y albergar el archivo de la represin ilegal.
En realidad, la cuestin militar no volva al centro del debate poltico solo
por voluntad de Kirchner, sino tambin por la decisin del Poder Judicial
de detener a 10 militares, tres de ellos an en actividad, por la Masacre de
Margarita Beln, ocurrida en la provincia de Chaco el 13 de diciembre de
1976, cuando 22 presos polticos fueron ejecutados en forma sumarsima y
luego desaparecidos. A este fallo se sum el pedido de extradicin de noviembre de 2003 del ex-militar argentino Ricardo Cavallo, detenido en Mxico, solicitado por el juez espaol Baltasar Garzn. Con su pedido, Garzn reaviv el debate sobre la extradicin de militares argentinos para que
sean enjuiciados fuera del territorio nacional: la cuestin de la territorialidad del derecho.
En este nuevo clima, la demanda continua de los organismos de derechos
humanos y el mayoritario apoyo de la prensa a los juicios contra los militares, junto con la historia de la generacin a la cual pertenece Kirchner, incentivaron al gobierno a sostener el tema como uno de los ejes de su agenda poltica. En 2003, el Congreso sancion una ley que dio cumplimiento a
los tratados internacionales en materia de derechos humanos y que declar la nulidad de las leyes de Punto Final y Obediencia Debida. En julio de
2006, la Corte Suprema anul los indultos. Con estos avances se recuperaba, despus de muchos aos, la idea inicial, esbozada en el comienzo de la
transicin a la democracia, de aplicar la juridicidad para resolver la cuestin militar.

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La historia sin fin: el control civil de los militares en Argentina

Pero la claridad de los objetivos de Kirchner en los temas de derechos humanos no se tradujo en una poltica de defensa ntida. El presidente design
a jefes militares cercanos a l, lo cual es lgico e incuestionable, pero los
mantuvo en sus puestos pese a que recibieron serias crticas. El jefe del
Ejrcito, Bendini, en su primera comunicacin con sus oficiales describi
su modelo de poltica militar7, definicin que no le corresponde y que en
una democracia plena debera hacer que las autoridades le aplicaran una
firme sancin: la poltica militar es una decisin del poder poltico, del
presidente o del ministro de Defensa, pero no de las Fuerzas Armadas.
Kirchner, sin embargo, ratific ese plan en la Cena de Camaradera de las
Fuerzas Armadas.
La gestin del primer ministro de Defensa de Kirchner, Jos Pampuro, se destac por desarrollar una activa agenda de cooperacin regional que culmin
con la constitucin de una fuerza binacional argentino-chilena para misiones
de paz, logro de importancia para las relaciones bilaterales y que abre perspectivas de cooperacin con otras naciones. Adems, se disearon algunas
medidas que no llegaron a implementarse durante su gestin, como la reforma de la justicia militar, cambios en el sistema de educacin de los oficiales y
el traslado al mbito civil del control del trfico areo comercial.
Nilda Garr, quien reemplaz a Pampuro al frente del Ministerio, cambi el
eje del discurso, en base a un diagnstico que coincide con la visin de algunos acadmicos y especialistas: los gobiernos democrticos que se sucedieron
desde 1983 no pudieron completar el proceso de conduccin civil de la defensa debido a la decisin de aplicar un enfoque delegativo de las funciones civiles
a los militares. Esto impidi que se efectivizara la conduccin de las Fuerzas
Armadas desde la estructura ministerial y los poderes Legislativo y Judicial.
En un discurso ante el Ministerio de Defensa de Uruguay, Garr reconoci la
existencia de control civil, pero lo consider deficitario: Las sucesivas administraciones gubernamentales desde la recuperacin de la democracia en 1983
limitaron sus esfuerzos a un conjunto de medidas menores y de coyuntura,
sin que el cambio en las condiciones fuera acompaado por una consecuente
reforma integral, orgnica y funcional del sistema defensivo militar8.

7. El discurso en el cual define el rol del ejrcito se puede consultar en <www.ejercito.mil.ar/

discursos/2003/Diadelejercito.htm> y, en menor medida, en <www.ejercito.mil.ar/discursos/
2003/AsumeGrlBendini.htm>.
8. Nilda Garr: Los problemas de la defensa nacional en la Argentina actual en Julio Gonzlez
Guyer (comp.): Debate nacional sobre defensa. Aportes internacionales, Ministerio de Defensa de Uruguay / PNUD / Universidad de la Repblica, Montevideo, 2006, p. 66.

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Rut Diamint

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Partiendo de este diagnstico, la ministra comenz a aplicar una serie de iniciativas destinadas a demostrar que era el gobierno el que organizaba la poltica militar y conduca el sistema de defensa. El logro ms destacable de su
gestin es la reglamentacin de la Ley de Defensa, que se haba sancionado
en 1998 pero que nunca se haba reglamentado. Adems, complet la reforma
del Cdigo de Justicia Militar: esto implica suprimir el fuero castrense y garantiza a los militares derechos bsicos, como la imparcialidad e independencia del juez, el derecho de defensa y la posibilidad de recurrir la sentencia. Por
otro lado, algunas propuestas en marcha apuntan en la misma direccin: la
modernizacin de la educacin en los institutos militares, la readecuacin
del equipamiento, el control ministerial de todos los gastos del rea y una
mayor equiparacin de las mujeres en funciones operativas. Finalmente, el modelo econmico desarrollado por Kirchner, de corte ms industrialista, incluye
la participacin de los militares en la produccin y los desarrollos tecnolgicos
conectados con instituciones del mbito universitario. Sin embargo, mientras se remodela el sistema de defensa y se producen estos avances, el general Bendini sigue proponiendo su propio modelo militar, ahora orientado a
la custodia de los recursos naturales, en base a la fabulacin de amenazas
sin sustento.
Tras las elecciones de octubre de 2007, la nueva presidenta, Cristina Fernndez
de Kirchner, ratific a Garr en el cargo de ministra de Defensa. Es de esperar que, bajo este mandato, se completen las reformas en marcha, se sustancien los juicios pendientes y se articulen ms coherentemente la poltica exterior y los procesos de integracin con la poltica de defensa.

La historia sin fin?

Algunos medios de comunicacin se han preguntado si era necesario retomar
el tema militar y reavivar un pasado que pareca superado. Si no hay posibilidades de golpe de Estado, si los oficiales aceptan formalmente las reglas de
juego democrtico, cules son los riesgos que esta institucin, o alguno de
sus miembros, pueden generar? Estos argumentos suelen comparar el proceso argentino con el espaol como forma de cuestionar la bsqueda de la verdad y la revisin constante del pasado, que se considera una innecesaria
repeticin de un trauma de origen.
Decamos al inicio de este texto que la transicin de Argentina a la democracia
se fundaba en la recuperacin del sistema republicano y que, en los asuntos de
la defensa, ello se traduca en una juridizacin de la relacin cvico-militar.

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La historia sin fin: el control civil de los militares en Argentina

Esa interpretacin de la historia determin que, sin la aplicacin de la ley,

ese pasado retornara por s mismo. A lo largo del periodo democrtico se
mantuvieron algunas prerrogativas, espacios residuales de autonoma y
peleas por espacios de poder entre los gobiernos civiles y las Fuerzas Armadas. El camino argentino trat de ubicarse en la tensin entre gobernabilidad y democracia. La senda elegida, la profundizacin de la democracia, en muchas ocasiones min la gobernabilidad. Kirchner consider que
esa era una falsa disyuntiva: Rechazamos de plano la identificacin entre
gobernabilidad e impunidad que algunos pretenden. Gobernabilidad no es
ni puede ser sinnimo de impunidad. Gobernabilidad no es ni puede ser sinnimo de acuerdos oscuros, manipulacin poltica de las instituciones o
pactos espurios a espaldas de la sociedad9.
El sentido adquirido por nuestra democracia, su identidad, se apoy desde el
diseo inicial en la nocin de Estado de derecho como sustento de la legitimidad. La poltica funcion como articuladora entre los intereses sociales y los
principios constitutivos de la nacin. Y aunque desterr la arbitrariedad de
las dictaduras, todava no alcanz a institucionalizar el papel de las Fuerzas
Armadas como instrumento regulado de las polticas de Estado. La violencia
como opcin poltica qued excluida de las opciones de la sociedad. La democracia es el nico juego aceptado. Sin embargo, el Estado que administra esa
democracia an carece de respuestas efectivas a muchas demandas sociales.
Es el Estado que no garantiz el juzgamiento de los militares, lo cual impide
pasar a una etapa distinta de las relaciones entre la sociedad y las Fuerzas Armadas y llegar al final de la pelcula.

9. Discurso del Seor Presidente de la Nacin, Doctor Nstor Kirchner, ante la Honorable Asamblea Legislativa. Discurso de la toma de posesin presidencial, 25 de mayo de 2003.