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poltica
pblica
poblacional
La juventud
en Medelln: crisis,
cambios e innovacin
Secretara de la
Juventud
agosto_2015
Copyright:
isbn: 978-958-720-289-2
demasiado pronto
Presentacin
20
Introduccin
El diagnstico de una poltica pblica: un ejercicio entre la teora y la prctica
Santiago Leyva ............................................................................................................................................. p_
24
26
31
35
37
39
Primera parte
El camino recorrido. Historia reciente de la juventud y las polticas
de juventud en Medelln
Captulo 1
Historia de la Poltica de Juventud en Medelln
Fulvia Mrquez Valerrama
44
Introduccin........................................................................................................................................ p_
45
45
47
57
60
Captulo 2
La construccin de la Poltica Pblica de Juventud en Medelln:
desarrollos normativos e institucionales
64
Introduccin........................................................................................................................................ p_
65
66
68
78
84
86
Segunda parte
Una fotografa de la juventud de Medelln
Captulo 3
Diagnstico socioeconmico de la poblacin joven de Medelln
96
97
Tamao, distribucin poblacional e ingresos................................................................ p_ 98
Ingresos.................................................................................................................................................. p_ 101
Educacin............................................................................................................................................. p_ 104
Salud juvenil........................................................................................................................................ p_ 118
Situacin laboral y cobertura en seguridad social...................................................... p_ 131
Seguridad.............................................................................................................................................. p_ 138
Anexo....................................................................................................................................................... p_ 145
Bibliografa especfica................................................................................................................... p_ 146
Bibliografa general........................................................................................................................ p_ 149
Introduccin........................................................................................................................................ p_
Captulo 4
Anlisis de poblaciones
Claudia Meja Betancur
Santiago Silva Jaramillo......................................................................................................................... p_ 150
Introduccin........................................................................................................................................ p_ 151
Bibliografa.......................................................................................................................................... p_ 182
Captulo 5
Un caso de estudio: concentracin de la oferta, grupos juveniles y sistemas
de informacin
Claudia Meja Betancur
Santiago Silva Jaramillo......................................................................................................................... p_ 184
Introduccin........................................................................................................................................ p_ 185
Bibliografa.......................................................................................................................................... p_ 196
Tercera parte
Anlisis de Poltica: el antes de la actualizacin de la Poltica Pblica
de Juventud de Medelln
Captulo 6
Anlisis comparado de la poltica pblica y los problemas de juventud
Introduccin........................................................................................................................................ p_ 201
Bibliografa.......................................................................................................................................... p_ 220
Captulo 7
Anlisis de agenda
Claudia Meja Betancur
Introduccin........................................................................................................................................ p_ 223
Posiciones............................................................................................................................................. p_ 226
Bibliografa.......................................................................................................................................... p_ 238
Captulo 8
Anlisis de actores
Introduccin........................................................................................................................................ p_ 241
Bibliografa.......................................................................................................................................... p_ 250
Cuarta parte
Anlisis de implementacin: algunas ideas sobre los modos y las
herramientas para intervenir la realidad de la juventud en Medelln
Captulo 9
Anlisis de la implementacin de la Poltica Pblica de Juventud
Santiago Leyva
Introduccin........................................................................................................................................ p_ 255
campo...................................................................................................................................................... p_ 259
Bibliografa.......................................................................................................................................... p_ 269
Captulo 10
Un diagnstico de los instrumentos de gobierno de una poltica pblica
Santiago Leyva
Introduccin........................................................................................................................................ p_ 271
Bibliografa.......................................................................................................................................... p_ 299
Captulo 11
Coordinacin ms all de las jerarquas: la metagobernanza de la Poltica Pblica
de Juventud
Santiago Leyva
Introduccin........................................................................................................................................ p_ 303
Bibliografa.......................................................................................................................................... p_ 326
Conclusiones.......................................................................................................................................... p_ 328
Autores.......................................................................................................................................................... p_ 334
Siglas y acrnimos.......................................................................................................................... p_ 336
anexo
La Poltica Pblica de Juventud
de Medelln....................................................................................................................................................................... p_ 342
ndice de Tablas
Tabla 1:
Tabla 2.1:
Tabla 3.1:
Tabla 3.9: Nmero, porcentaje y porcentaje acumulado de la poblacin
joven rural y urbana segn estrato 2012.................................................................p_ 102
Tabla 3.10: Media del estrato segn grupo etario, comuna y corregimiento............p_ 102
Tabla 3.11: Tasa de fecundidad adolescente de 10 a 19 aos por comuna y
corregimiento de Medelln, 2011-2013. Tasa por mil.......................................p_ 120
Tabla 3.12: Edad de Inicio de Consumo Medelln vs. Colombia. Estudio 2008
y Primer Consumo................................................................................................................p_ 127
Tabla 3.13: Datos comparativos del consumo de riesgo y perjudicial
de alcohol por grupos de edad (grfica spa)........................................................p_ 128
Tabla 3.14: Limitaciones permanentes para entender o aprender, y para rela
cionarse con los dems por problemas mentales o emocionales...........p_ 130
Tabla 3.15: Nmero de accidentes segn grupo etario y causal de los
mismos.........................................................................................................................................p_ 131
Tabla 3.16: Tasa de desempleo y de ocupacin segn rango de edades de 12 a
62 aos y 14 a 28 aos.........................................................................................................p_ 135
Tabla 4.1: Nmero y porcentaje de jvenes del rea rural segn corregimientos
y grupos etarios......................................................................................................................p_ 163
Tabla 6.1:
Tabla 7.1:
Tabla 9.1:
Tabla 10.6: Niveles de accin para el sector seguridad, derechos humanos
y convivencia...........................................................................................................................p_ 291
Tabla 10.7: Niveles de accin para el sector cultura, recreacin y deporte................p_ 293
Tabla 11.1: Tipos de consenso sobre los problemas y sus soluciones...........................p_ 306
ndice de Ilustraciones
Ilustracin 4.1: Percepcin de problemas pblicos de juventud, grupo focal:
jvenes en situacin de crcel.............................................................................. p_161
Ilustracin 4.2: Percepcin de problemas pblicos, grupo focal: jvenes rurales... p_171
Ilustracin 4.3: Percepcin de programas reconocidos, grupo focal:
programa caro............................................................................................................... p_177
Ilustracin 4.4: Percepcin de problemas pblicos, grupo focal:
programa caro............................................................................................................... p_177
Ilustracin 4.5: Percepcin de problemas pblicos, grupo focal:
Jvenes por la Vida..................................................................................................... p_180
ndice de Grficos
Grfico 3.1: Tasas de cobertura neta de educacin bsica. Medelln 2009,
2011 y 2012............................................................................................................................. p_106
Grfico 3.2: Tasas de cobertura bruta de educacin bsica. Medelln 2009,
2011 y 2012............................................................................................................................. p_107
Grfico 3.3: Tasas de desercin oficial por niveles, 2009 a 2011..................................... p_109
Grfico 3.4: Tasas de repitencia oficial por niveles, 2009 a 2011..................................... p_109
Grfico 3.7: Principales ciudades colombianas: Saber 11, matemticas
y lenguaje. Colegios privados, 2012....................................................................... p_112
Grfico 3.8: Prueba matemticas, puntaje promedio, icfes. Colegios pblicos
y privados de Medelln, 2007-2012......................................................................... p_113
Grfico 3.9: Prueba lenguaje, puntaje promedio, icfes. Colegios pblicos
y privados. Medelln. 2007-2012............................................................................... p_114
Grfico 3.12: Porcentaje de la poblacin joven que no tiene acceso a servicios
pblicos................................................................................................................................... p_117
Grfico 3.13: Nmero de embarazos (total nacidos vivos + defunciones fetales)
en adolescentes entre 10 y 19 aos, 2005 a 2011. Medelln...................... p_121
Grfico 3.14: Tasa de fecundidad (total nacidos vivos) adolescente
de 10 a 19 aos, 2004 a 2013. Medelln. Tasa por mil.................................. p_122
Grfico 3.15: Distribucin porcentual de los casos de intento de suicidio segn
grupo de edad. Medelln, 2013.................................................................................. p_123
Grfico 3.16: Distribucin porcentual de las defunciones por suicidio segn
grupos de edad. Medelln, 2013................................................................................ p_124
Grfico 3.17: Comparativo de tasas de suicidio en Medelln, Antioquia
y Colombia. Aos 2006 a 2013, Medelln........................................................... p_125
Grfico 3.18:
Grfico 3.19: Porcentaje de la poblacin joven afiliada a salud (rgimen
contributivo y subsidiado) segn ocupacin como dependiente
o como independiente................................................................................................... p_133
Grfico 3.20: Porcentaje de la poblacin joven que cotiza a salud segn
ocupacin como dependiente o como independiente............................... p_134
Grfico 3.21: Porcentaje de la poblacin joven ocupada afiliada y no afiliada
a pensiones........................................................................................................................... p_136
Grfico 3.22: Total de vctimas por vif, por gnero, de jvenes de 14 a
28 aos, 2005-2013............................................................................................................ p_140
Grfico 3.23: Porcentaje de casos de vif, vsx y vcm, segn grupos de edad.
Cifras del 2013, Medelln.............................................................................................. p_141
Grfico 3.24: Distribucin porcentual de los casos de vif, vsx y vcm segn
edad del agresor. Cifras del 2013, Medelln...................................................... p_142
Grfico 3.25: Nmero total de vctimas por homicidio en Medelln y segn
el rango de edad 14 a 28 aos. Grfico tendencia......................................... p_143
Grfico 4.2: Incidencia del homicidio en poblacin joven en Medelln,
2003-2013................................................................................................................................ p_154
Grfico 4.3: Incidencia del hurto a personas, carros y motos a jvenes en
Medelln, 2001-2013......................................................................................................... p_155
Grfico 4.5: Ejercicio de presupuesto por sectores, grupo focal: jvenes en
situacin de crcel............................................................................................................ p_159
Grfico 4.6: Ejercicio de presupuesto por poblaciones, grupo focal: jvenes en
situacin de crcel............................................................................................................ p_159
Grfico 4.8: Porcentaje de la poblacin joven que no tiene acceso a servicios
pblicos................................................................................................................................... p_164
Grfico 4.9: Tasa de desempleo poblacin joven rural y urbana, 2012....................... p_165
Grfico 4.10: Tasa global de participacin de la poblacin joven urbana y rural.
2012, ECVM............................................................................................................................. p_166
Grfico 4.11: ndice de dependencia econmica segn poblacin total rural,
urbana y de Medelln...................................................................................................... p_167
Grfico 4.12: Ejercicio de presupuesto por sectores, grupo focal: jvenes rurales. p_169
Grfico 4.13: Ejercicio de presupuesto por poblaciones, grupo focal: jvenes
rurales....................................................................................................................................... p_169
Grfico 4.16: Ejercicio de presupuesto por sectores, grupo focal: programa
caro........................................................................................................................................... p_175
Grfico 4.17: Ejercicio de presupuesto por poblaciones, grupo focal: programa
caro........................................................................................................................................... p_175
Grfico 4.19: Ejercicio de presupuesto por sectores, grupo focal: Jvenes por
la Vida...................................................................................................................................... p_178
Grfico 4.20: Ejercicio de presupuesto por poblaciones, grupo focal: Jvenes
por la Vida............................................................................................................................. p_178
Grfico 5.1:
Grfico 6.1: Las lejanas y las cercanas entre la inclusin, la vulnerabilidad
y la exclusin de los jvenes...................................................................................... p_210
Grfico 6.2: Conexin entre los problemas y las metas de una poltica pblica
a travs de los instrumentos de gobierno.......................................................... p_213
Grfico 7.1:
Grfico 8.1:
>>
Presentacin
_ 21
_ V ale r ia
M eja
E c hev E r r a
pertinentes en el trabajo con los jvenes de la ciudad, plan que invitamos a que sea
acogido como mapa de ruta por las distintas instancias y los diversos actores que
se relacionan con el universo juvenil de Medelln.
Los hallazgos y las lecciones aprendidas en el camino recorrido para la ac
tualizacin de la Poltica Pblica de Juventud de Medelln dejan claros algunos
elementos significativos. Hoy se hace evidente la transformacin de los modos en
los que los jvenes se relacionan entre s, con la ciudad y con las realidades y los
contextos en los que viven y en aquellos que frecuentan. Los cambios, comprobados,
nos invitan a ampliar nuestra comprensin de la participacin juvenil, las prcticas
socioculturales que privilegian los jvenes y las formas en que estos se relacionan
con otras generaciones (nios/adultos/ancianos), con las instituciones, con el espacio
pblico, con la ciudad y con los territorios reales y virtuales.
Los aprendizajes del proceso de construccin de la actual Poltica Pblica de
Juventud de Medelln invitan, en un llamado unnime, urgente y a todas las personas,
a superar la mirada peligrosista que desde los aos 90 del siglo pasado ha tenido
tanta vigencia en los abordajes mediticos, sociales y acadmicos sobre la juventud
en la ciudad, para avanzar hacia una lectura renovada y positiva de la condicin del
ser joven en la sociedad actual: sujeto de derechos y deberes, en desarrollo constante
y con potencialidades enormes para construir sociedad y ciudad.
Se hace necesario que incluyamos en nuestras decisiones desde el Estado, pero
tambin desde los mltiples sectores por los que el joven transita y que inciden sobre
l preguntas sobre el bienestar de los ciudadanos, la sostenibilidad, la valoracin
de la diversidad como riqueza, el fortalecimiento de la democracia y la decisin de
seguir promoviendo la convivencia entre todos, para todos. Los jvenes son los pro
tagonistas de esas agendas y de las transformaciones que stas requieren.
Muchas de las reflexiones recogidas en la presente publicacin nos ponen ante
situaciones que conocemos de vieja data y que siguen repitindose y profundizando
inequidades y brechas que desencadenan mltiples exclusiones y violencias en la
poblacin joven. Esa evidencia nos reta como sociedad a redefinir rutas de actuacin,
a actualizar metodologas y enfoques, y a dinamizar nuevas y creativas respuestas a
viejas problemticas. Tambin nos llama a cuidar el enfoque con el que las institu
ciones pblicas y privadas estamos interviniendo en los territorios y con los jvenes.
No se trata hoy de generar y promover exclusivamente iniciativas de jvenes para
jvenes, sino de propiciar iniciativas que impliquen el dilogo intergeneracional y el
afianzamiento de oportunidades sostenibles orientadas a soluciones de problemas
especficos, locales. Ganar en pertinencia ser el producto de fomentar la cultura del
dato, entendida como aquella capacidad de planear, a partir de lecciones aprendidas,
de resultados de informacin y de hallazgos aportados de manera intencionada y
confiable por la academia, las dependencias de planeacin, los centros de pensamiento
e investigacin, entre otros.
Medelln se ha renovado. As como identificamos puntos de prioritaria atencin,
_ 22
_ P r ese n ta c i n
igualmente nos encontramos con elementos novedosos que dan cuenta de los cambios
de contexto. El crecimiento exponencial de emprendimientos juveniles y la vincula
cin de jvenes a causas y espacios por su propia cuenta e inters, como Clubes
Juveniles e iniciativas de voluntariado juvenil en mltiples temas desde el cuidado
del medio ambiente, la fabricacin de robots con latas desechables, la donacin de
horas para ensear a leer o a fabricar cometas en hogares geritricos, nos hablan
de una ciudad que, en medio de la dificultad, se preocupa tambin por el otro, por
los otros.
La coincidencia entre los jvenes de las ms diversas realidades, confiados en
que su talento es valioso y que pueden abrirse paso para soar y materializar un fu
turo, evidencia una generacin que empieza a recoger los frutos de las valiosas trans
formaciones que venimos materializando como ciudad. Podemos hablar, sin temor
a equivocarnos, de jvenes Futuro. Ser importante reconsiderar afirmaciones en
muchos contextos ya obsoletas como los jvenes no participan, no les interesa
lo pblico o no estn por nada.
La Poltica Pblica de Juventud evidencia que los jvenes no son un tema ni
un sector, sino un grupo poblacional integrado a todos los sectores salud, empleo,
educacin y conectado con mltiples temas. En ese sentido, nos invita a abordar
de manera integral/transversal los asuntos que rodean la condicin del ser joven y
a atender sus prioridades en clave de su trayectoria de vida, entendiendo que hace
poco fueron nios y que, en algn tiempo, sern adultos y luego ancianos siempre en el marco de una conformacin familiar (sta puede ser diversa y de muchos
tipos, como lo indica la Poltica Pblica de Familia de Medelln), para as verlos como
sujetos que transitan hacia otros momentos y espacios de la vida social.
Entregamos esta publicacin a la comunidad de Medelln, a sus jvenes, a la aca
demia, las organizaciones pblicas y privadas, con la conviccin de que son los jvenes
la generacin decisiva para inclinar la balanza de la inequidad hacia la inclusin y la
innovacin y que, en consecuencia, representan nuestra esperanza como sociedad.
Los elementos cuidadosamente recogidos y posteriormente analizados por un
equipo de acadmicos y expertos tanto de la Secretara de la Juventud como del
Centro de Estudios Polticos de la Universidad EAFIT, y enriquecidos con los aportes
y las miradas de jvenes, organizaciones y ciudadanos que expresaron sus ideas,
acuerdos y desacuerdos, representan un valioso insumo para seguir enfrentando los retos que nos impone el presente y el futuro de los sujetos jvenes que habitan y dan
vida a Medelln.
_ 23
>>
Introduccin
El diagnstico
de una poltica
pblica: un
ejercicio entre
la teora y
la prctica
Santiago Leyva
_1 Este tipo de aproximacin se diferencia profundamente del lenguaje del Derecho, el cual, an te todo, pretende encontrar la viabilidad jurdica o el instrumental normativo (competencias) del
que puede disponer una poltica. Tampoco se inscribe en el lenguaje del juventlogo, que percibe
la juventud desde una perspectiva ms etnogrfica (mirndola desde adentro), o del socilogo,
que busca mirar a la juventud en sus relaciones con otros grupos (clases, tribus, generacin, roles,
etc.). Finalmente, tampoco se inscribe en la mirada maximizadora del economista, que procura
evaluar impactos reales contra ptimos sociales, abstractos e idealizados.
_2 Trmino un poco forzado, pero que en la literatura de polticas pblicas se ha vuelto de uso comn,
especialmente por la influencia de las traducciones mexicanas de las palabras policy makers.
_3 La mirada de este libro tiene un nfasis ms politolgico que contrasta con los estudios de polticas
pblicas que parten desde la Economa, porque esta disciplina se centra ms en la maximizacin y
_ 25
_ S a n tiag o
L e y va
Los hacedores de polticas pueden ganar mucho con mejores herramientas
para hacer buenos diagnsticos. En primera instancia, pueden evitar que por falta de
ellas terminen trasplantando modelos ajenos sin mucha reflexin sobre los problemas
reales que deben afrontar. La idea es evitar la transferencia de modelos que no tienen
en cuenta el isomorfismo institucional (Rami, 2001) y que, por ende, no aportan a
la comprensin de los problemas propios. Estas herramientas les pueden ahorrar
pasos y asegurar mejores resultados a muchos municipios, al quedar, en estos anlisis,
descritas las preguntas y las metodologas para el diagnstico.
La invitacin del texto es a entender que slo cuando se capta la singularidad de
los problemas y se disean opciones de accin ajustadas, se puede decir que se est
frente a un gobierno por poltica pblica (Aguilar, 2013: 32).4 El gobierno por polticas
pblicas requiere del inters por entender las especificidades que deben incorporar
los gobiernos para lograr sus objetivos y alcanzar sus metas. El policy maker debe
pensar en cmo alcanzar las metas del Gobierno en un contexto especfico, dentro
de las reglas generales del derecho, pero contando slo con burocracias limitadas y
mercados subptimos, que funcionan en un contexto de operadores y contratistas con intereses propios, polticos con conexiones, actores en los barrios con vnculos
con actores armados, problemas interagenciales e intergubernamentales. Adems, los formuladores de polticas deben aceptar que su propia capacidad para entender los problemas siempre estar restringida por sus herramientas y por su racionalidad
limitada (Simon, 1947). En pocas palabras, los diagnsticos de polticas pblicas tienen
que comprender las mltiples dimensiones asociadas al problema en cuestin, algo
totalmente alejado del ceteris paribus (todo lo dems igual) de los economistas y de
las ideas de la ley como general, impersonal y abstracta con que operan los juristas.
_4 El gobierno por poltica pblica es un concepto de Aguilar (2013) para explicar una forma de
gobernar a travs de polticas pblicas diseadas para solucionar problemas especficos, en
fatizando su carcter democrtico y participativo.
_ 26
_Introduccin
_5 As, por ejemplo, en el captulo 2 (marco normativo), se podr ver cmo la Poltica de Juventud
(en maysculas) o la poltica realmente existente iba mucho ms all de lo que se llamaba de
manera estrecha como la poltica de juventud (en minsculas), que corresponda exclusivamen te al Acuerdo 02 del 2000.
_6 El policy analysis ofrece una rica caja de herramientas que permite dejar atrs la visin normati
va y economicista, pues en el reto de construir diagnsticos sensibles al contexto, ha ocupado
la atencin de los principales tericos en los ltimos 50 aos (Lasswell, 1971; Lindblom, 1959; Jo nes, 1970; Baumgartner y Jones, 1993; Sabatier, 2007; Kingdon, 1984, entre otros).
_ 27
_ S a n tiag o
L e y va
(policy science) como una ciencia exacta y precisa bajo el modelo de la planeacin.7
Lindblom (1959) propuso un modelo para hacer inteligible el cambio abierto y
permanente, a partir del concepto de incrementalismo discontinuo, sealando que las
polticas cambian a partir de la sumatoria de muchas pequeas decisiones polticas
llevadas a cabo mediante comparaciones limitadas y sucesivas (Lindblom, 1959: 81).
Una poltica pblica, para Lindblom, resulta de muchos clculos para resolver problemas
emergentes y es en s una ciencia para salir del paso.8 Esta idea permite reemplazar la idea simplista de una poltica pblica como un marco normativo que se puede
leer con herramientas de hermenutica jurdica, por la de un modelo incremental que
a travs de mltiples decisiones en diferentes mbitos forja una trayectoria.
Para avanzar en el anlisis se puede considerar el modelo de bote de basura
(Cohen, March y Olsen, 1972), el cual tambin hace parte del proceso para romper con
la influencia legalista y racionalista. Este modelo sugiere que las polticas evolucionan
como anarquas organizadas, en las que existen diferentes preferencias, distintas
soluciones (tecnologas) y diversos niveles de involucramiento, es decir, las po
lticas no evolucionan en presencia de una jerarqua absoluta que pueda controlar
y coordinarlo todo. Bajo este escenario, las acciones no tienen que ser incrementales, como en Lindblom (1959), sino que pueden evolucionar sin que realmente
existan intercambios entre los actores involucrados, pues las organizaciones realizan
escogencias sin tener [] metas comunes; as, varias clases de problemas y solucio
nes son arrojadas [] en la mezcla de botes de basura disponibles, sin alcanzar
ninguna consistencia entre ellas (Cohen, March y Olsen, 1972: 1-2).
Se puede imaginar este modelo de la anarqua organizada o de los botes de
basura en un escenario como el de la poltica de juventud. En este mbito, varios ministerios o secretaras departamentales o municipales responden con sus propias
acciones a demandas o problemas relacionados con la juventud, cada uno desde
su propio dominio y enfoque (salud, educacin, seguridad, empleo, cultura, deportes, etc.) y desde diversas aproximaciones (por ejemplo, el enfoque de riesgo, de
_7 Para los ms interesados en los aspectos tericos, conviene sealar que Lindblom rompe con la
corriente de Lasswell (el fundador de los estudios de polticas pblicas) que vea el anlisis de
polticas como una ciencia de las polticas (Lasswell y Lerner, 1951), llevada a cabo por cientfi
cos sociales (una lite intelectual) que, con sus conocimientos avanzados, ayudaban a tomar mejores
decisiones para asegurar la preservacin de la democracia. Al contrario, el incrementalismo de
Lindblom es, como l mismo lo indica, solamente una ciencia para salir del paso (Lindblom, 1959),
lo que sita al anlisis de polticas, mencionado por primera vez por este autor en 1958 (Lindblom,
1958), como un saber que ayuda a entender un campo de accin pblica, en el que la accin plu ral viene de todas partes y requiere un proceso de lectura de contexto para actuar segn
corresponda.
_8 ste es el ttulo de su famoso artculo de 1959: The science of muddling through.
_ 28
_Introducci n
derechos o del joven como actor estratgico del desarrollo). Cada una de estas visiones
influir directamente en las acciones pblicas, en la medida en que lleva a que se hagan
distintas lecturas de sus problemas. As, una visin de riesgos generar, por ejemplo,
acciones paternalistas o autoritarias; una de derecho, medidas garantistas, y una de actor
del desarrollo, acciones participativas. El asunto es que todas estas miradas coexisten
en un mismo momento en distintas organizaciones (e incluso dentro de ellas), situacin que podemos entender como una anarqua organizada, en la que gran parte
del esfuerzo de un proceso de diagnstico se deber dedicar a comprender esta
situacin para disear mecanismos de coordinacin y de comunicacin pblica que
ayuden a alinear (como mximo parcialmente) esta diversidad de la vida pblica.
Este giro poltico que buscaba mostrar la importancia del comportamiento de los actores en conformar una trayectoria, fue motivo de crticas que buscaban
darle de nuevo valor al contexto, algo que el mismo Laswell tambin haba
sugerido en los aos 50.9 Pero slo fue hasta los aos 80 que, con el surgimien
to del nuevo institucionalismo en las ciencias sociales (March y Olsen, 1984; Peters, 2003), se genera un inters por volver a entender la influencia de las instituciones
en la evolucin de las polticas. Las polticas pblicas, para este modelo, no podan
ser slo la sumatoria de decisiones polticas fragmentadas o producto de la anarqua
organizada; resultaban de actores que estaban institucionalmente inscritos y que, por
lo tanto, toman sus decisiones en interaccin con las instituciones. Esto implica que
las instituciones moldean considerablemente a los propios participantes y proveen
sistemas de significacin para quienes participan en la vida poltica y, en un sentido
ms amplio, en la vida social (Peters, 2003: 43).
Retomando toda esta discusin por la importancia de la poltica y las instituciones,
este libro dedica los captulos 2 y 3 a estudiar la trayectoria (path dependence) de
la poltica de juventud. Este anlisis mostr que, adems de entender las pequeas
decisiones incrementales que van forjando un camino, los momentos de ruptura y
las mltiples trayectorias paralelas (propias de una anarqua organizada), era necesario
mirar tambin con seriedad el tema de los constreimientos institucionales que han
quedado instalados y que hoy se deben conocer para hacer viable la poltica. Lo
importante era comprender que no todas las opciones estaban disponibles, que haba
caminos que ya estaban andados y que existan sistemas de significacin que hacan posible unas opciones y cerraban otras. Adems, este tercer elemento del anlisis
permita reconocer y valorar los aprendizajes sociales (Subirats, 1995) de diferentes
actores y experiencias en estos ltimos 20 aos de poltica de juventud. As, este libro
propone un modo especfico de entender las polticas pblicas que, valindose de las
_9 Una de las primeras fue la de Lowi (1972), quien afirm que no era la poltica la que defina las
polticas, sino al contrario.
_ 29
_ S a n tiag o
L e y va
En contraste con estos aos de inicio, hoy, 25 aos despus, ya existe la Se
cretara de la Juventud, dedicada a dirigir y coordinar esta rea de poltica en el
mbito del municipio. El anlisis del camino recorrido que se har pretende, entonces,
leer las experiencias y generar aprendizajes, como tambin responder a las siguientes preguntas: qu retos tienen hoy las polticas pblicas de juventud? Dnde
estn fallando? Dnde tienen an problemas para ser ms centrales o simplemente no existen? En qu reas otros actores, incluso los competidores del Estado,
tienen mayor centralidad? Todas estas preguntas aceptan que estamos en una nueva
etapa del gobierno de la ciudad. La crisis de Medelln qued atrs, lo cual no significa
que la ciudad no tenga problemas, que ya no sea violenta o que todas sus polticas
funcionen bien. Simplemente implica que ya Medelln pas de ser un caso de crisis a
nivel mundial a ser una ciudad problemtica ms o menos dentro del promedio.
_ 30
_Introduccin
_10 La idea de las policy sciences como sinpticas, es decir, como una ciencia que pretender ofrecer
una visin global de todo, fue desarrollada por Garson (2013: 159). En contraste, el autor sugiere
que el policy analysis es antisinptico, acentuando los lmites del conocimiento racional para
abarcar sistemas enteros de accin (Garson, 2013: 159).
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_ S a n tiag o
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Para afianzar esta idea de las asimetras que enfrentan los jvenes, el captulo 4
muestra la manera en que la calidad y la cobertura de la educacin media (10.o y 11.o) se
diferencian en la ciudad entre los estratos altos y los bajos. Esto mismo se podra decir
de la cobertura de educacin superior para la poblacin total de jvenes, que si bien
ha mejorado mucho en los ltimos 10 aos, sigue siendo una limitante para la mayora.
Otra dimensin que ilustra las profundas diferencias entre los jvenes de la ciudad es el
embarazo adolescente (entre los 10 y los 19 aos). Si bien las cifras muestran una leve
mejora en los ltimos 14 aos, sorprende que este fenmeno sea diez veces menor
en El Poblado (6,3%) que en el Popular (63,1%). Tambin, a manera de ejemplo de estas variaciones, se puede ver cmo la mayora de muertes violentas se concentran en
la poblacin joven de los estratos 1 y 2. En general, como se seala en el captulo 7:
En este sentido, si bien el gobierno por polticas pblicas ha avanzado de ma
nera importante en Medelln en los ltimos 25 aos, an se observan problemas tanto en la cobertura y la calidad de las polticas universales (educacin y salud), como
en la capacidad del Estado para llegar a nichos especficos cuyas condiciones de
exclusin se van reforzando. Para conceptualizar estos avances y problemas, durante el proyecto se elabor una matriz que ilustra en la primera columna a la poblacin
atendida (universal, grupos con problemas, grupos en emergencia) y, en la segunda,
la naturaleza de la accin del Estado frente a estos grupos (ver Tabla 1).
Lo interesante de segmentar la poblacin objeto de la intervencin es que se
pudo constatar (ver captulos 5 y 11) que la mayora de las acciones en Medelln
se desarrollan en clave de expandir las polticas universales. La ciudad tiene hoy en
realidad muy pocas capacidades para trabajar con los grupos en mediano y alto ries
go. La conclusin general es que los jvenes que sufren distintos tipos de exclusiones sociales, econmicas y culturales son tambin a quienes el gobierno por polticas
les llega ms tmidamente. El ejemplo que ms impact al equipo investigador fue el
de los jvenes en situacin de crcel, vistos comnmente como victimarios que
han asesinado, robado o cometido otras acciones contra la sociedad. Estos jvenes
emergieron en el proyecto asimismo como personas que han sufrido mltiples
exclusiones y que ahora en su situacin de crcel no encuentran una oferta pblica
_ 32
_Introduccin
Escenario de accin
I. Polticas
universales
como la
de salud y
educacin
II. Polticas
dirigidas a
grupos con
problemas
(en me
diano
riesgo)
III. Polticas
para jve
nes en alto
riesgo
Por esta razn, se decidi dedicar un esfuerzo especial para entender los pro
blemas de los jvenes en situacin de crcel y en riesgo (ver captulo 5), asunto
que se desarroll en grupos focales y entrevistas especficas. La conclusin general es que hace falta hacerles ms seguimiento y control a estos programas. En
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_ S a n tiag o
L e y va
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_Introducci n
Para una ciudad como Medelln, con su crisis reciente apenas 25 aos atrs,
resulta indispensable estar a la vanguardia en esta materia. Por esto, como seala el
informe Juventud, poblacin y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe. Problemas,
oportunidades y desafos, de la Cepal (2000), los pases latinoamericanos deben
pensar ms all de las polticas universales para sus jvenes, incluyendo los temas cruciales de participacin juvenil y de prevencin de la violencias entre los jvenes, es
decir, construccin de capital social en las poblaciones ms excluidas y prevencin
en poblaciones especficas de las dinmicas de ms riesgo.
_11 Ya entrados los aos 90, con sus fuertes vientos de crtica al Estado y sus reformas a la ad
ministracin pblica tradicional, ms conocidas como la Nueva Gestin Pblica, se propendi
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_ S a n tiag o
L e y va
hacia la reduccin de las grandes burocracias y la creacin del gobierno por agencias. Cada tema
tena que ser manejado de manera ms especfica por actores menos politizados y ms expuestos
a las preferencias de los usuarios e interesados. En trminos generales, se empez a insistir en que
la funcin del Gobierno no era remar sino dirigir (Osborne y Gaebler, 1995), con lo que se abra
el mundo de las privatizaciones, de los mercados y de las funciones delegadas en contratistas
unipersonales o corporativos. Hoy en da, es comn que en cualquier rea de la administracin
(tambin en Colombia) deban interactuar muchas agencias, entidades y organizaciones pblicas.
_ 36
_Introduccin
La estatalidad y el cambio
en el orden social en Medelln
Retomando lo anterior, en este libro se valida la importancia de consolidar el gobierno
por polticas pblicas para la poblacin joven, con el fin de entender en detalle los
problemas de esta poblacin y disear cursos de accin especficos que puedan
ayudar al bienestar de los jvenes, a mejorar su capacidad de organizacin social y
accin poltica, a proveer mejores oportunidades laborales, a canalizar sus pasiones
y a encontrar un espacio de realizacin en la sociedad. As, el Estado en accin (Roth,
2002) no es visto como un leviatn opresor ni como un conjunto de cdigos abstractos que se deben obedecer porque s; se trata, ms bien, de un conjunto de accio
nes especficas que buscan que los jvenes encuentren oportunidades de realizacin.12
Este libro puede ser ledo como un balance de ese propsito, pues la pregunta
que gua todo el texto es qu problemas y retos enfrenta el Estado en Medelln
en su relacin con los jvenes. Dicho de otra manera, en comparacin con otras
formas de socializacin como la familia, los amigos, los combos, las mafias, las
empresas, las iglesias, etc., qu tan central es el Estado en Medelln para los jvenes?
Para muchos que vienen del sector de la izquierda, la sola mencin de un Estado
llamado a estar presente en la vida de los jvenes puede resultar indeseable, en la
_12 En este sentido, se puede sealar que se trabaja desde la Ciencia Poltica, pues se asume como
elemento central el estudio de la relacin vertical creada por el Estado con respecto a la sociedad,
profundizando tambin en los procesos de organizacin social que se dan en respuesta a la accin
del Estado. Este inters por la verticalidad del Estado frente a la sociedad es lo que para estudiosos
como Sartori (2011) diferencia la Ciencia Poltica de otras ciencias sociales.
_ 37
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medida en que se entiende como un instrumento de control social por las lites.
Curiosamente, tambin para muchos libertarios (de derecha o no), la autonoma individual es innegociable y hablar de un Estado llamado a acompaar a los jvenes
termina siendo asimismo indeseable, en tanto la libertad debe ser el valor mximo
a proteger. De esta manera, entre la crtica que se les formula a las polticas pblicas y al
Estado, muchos pierden de vista que si algo ha ocurrido en Medelln en los ltimos
20 aos ha sido precisamente la llegada del Estado a distintos mbitos de la vida
social, incluyendo el de la juventud (Leyva, 2010).13
En Medelln, el mundo de los jvenes no es una excepcin en cuanto a la llegada
del Estado. Hasta los aos 90, gran parte de los jvenes crecan sin recibir una influencia positiva del Estado; cuando ste apareca en muchos de los barrios de la
ciudad era slo a travs de sus herramientas de coercin (Polica y Ejrcito) y bajo
una presencia violenta e intermitente, casi fantasmagrica. Eventualmente, tambin
llegaba el sistema poltico del clientelismo, pero con una oferta de bienes limitada y
siempre mediada por el favor poltico (Leal Buitrago, 1991). Esta oferta, muy limitada,
es ilustrada por los estudios del Programa Integral de Mejoramiento de Barrios
Subnormales en Medelln (PRIMED), los cuales reportaban que los jvenes de los estratos ms bajos de Medelln tenan una tasa de cobertura del 38% en educacin
secundaria en 1990 (Colombia, Consejera Presidencial para Medelln y su rea
Metropolitana et al., 1993), una de las ms bajas de las ciudades principales del pas.
Por supuesto, algunos tenan acceso a una buena educacin, a universidades y a
espacios de recreacin, pero dichos privilegios estaban restringidos en su mayora
para jvenes de clase media y alta.
Toda esta carencia del Estado y del gobierno por polticas (que tiene al primero
como prerrequisito) se daba en el marco de una ciudad que se haba desbordado
en trminos de sus propias capacidades de regulacin social, pasando de 359.000
habitantes en 1951 a 1.700.000 en 1992, con un crecimiento en la dcada del 60 de
6% al ao y en la del 70 de 4% promedio al ao (Leyva, 2014). A pesar de este desbordamiento paulatino en ms de tres dcadas, el gobierno por polticas para la ju
ventud, como tantos otros mbitos pblicos en Medelln, slo despeg cuando en la
agenda pblica y gubernamental se afianz la amenaza del Cartel de Medelln como
proyecto poltico. Slo en el contexto de la gravedad de estas amenazas, las lites
y diversos grupos sociales de izquierda, centro y derecha entendieron que el riesgo
_13 Es importante aclarar que el fortalecimiento del Estado no ha sido una trayectoria comn a todos los
municipios colombianos (ms bien ha sido lo contrario, un fenmeno bastante escaso), pues la pre
sencia diferenciada del Estado (Gonzlez, Bolvar y Vsquez, 2003) y la distribucin diferenciada de
capacidades de los municipios en Colombia implican que, en muchos casos, la inexistencia de bu rocracias locales y de presupuestos razonables hace que el gobierno por polticas pblicas sea
una quimera. En estos espacios tiende a dominar el clientelismo y la captura del Estado por parte
de grupos polticos o mafias.
_ 38
_Introduccin
que se depositaba sobre sus cabezas era ms importante que seguir resaltando las
diferencias que los separaban, lo que permiti generar una coalicin poltica que ha
sido clave en la trasformacin de las polticas pblicas (Leyva, 2010).
Es en el marco de este contexto poltico que tenemos que pensar la poltica de
juventud de hoy; ya la amenaza no tiene la magnitud de antes, pero los problemas
siguen siendo graves. Para entender justamente la realidad poltica detrs de la poltica pblica se hizo un anlisis de la agenda poltica (captulo 8) y un mapa de ac
tores (captulo 9). Este trabajo llev al equipo investigador a entrevistar a distintos
concejales, lderes de opinin y tomadores de decisiones en las empresas pblicas y
privadas. Igualmente, se hizo un amplio trabajo de grupos focales con jvenes, que
fue organizado por la Secretara de la Juventud. Esto permiti entender que, en la
ciudad, los jvenes sufren problemas relacionados con el desempleo, la falta de oportunidades, la desigualdad, las adicciones (entre ellas prima la drogadiccin), el
sistema educativo y la discriminacin hacia el joven. Frente a las soluciones, se destac, en casi todas las entrevistas y los grupos focales, la necesidad de evaluar y
articular la oferta. Asimismo, se mencion la necesidad de generar ms participacin
y reflexin en cuanto a la juventud.
Haciendo un paralelo, Medelln tuvo que innovar hace 25 aos para salir de su
crisis. Hoy hay muchos programas, muchas intervenciones, aunque tambin grandes
ausencias. El reto a futuro es realmente moldear una poltica pblica ms articulada y
con capacidad para afrontar los vacos ya mencionados. Por esto resulta alentador que
la Alcalda de Medelln haya tomado la decisin de crear la Secretara de la Juventud
en el 2012 y que la misma est dispuesta a renovar el pensamiento y la gestin so
bre la juventud en la ciudad. Asimismo, resulta positivo que el Concejo de Medelln
haya aprobado, en agosto del 2014, el Acuerdo 019 de 2014, que da tambin un paso
importante en adoptar la direccin sugerida en este texto. Para los interesados en
leer el acuerdo, ste se incluye a manera de anexo en el libro.
Para concluir, es importante sealar que la gran leccin de este trabajo conjunto
entre la academia y el Estado es que la unin entre el conocimiento emprico del funcionario, el sentido poltico de un gobierno y la capacidad de diagnstico de los acadmicos puede ofrecer nuevas alternativas para construir mejores polticas pblicas.
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P r i me ra pa r te
El camino recorrido.
Historia reciente de la
juventud y las polticas
de juventud en Medelln
1>>
Historia de la
Poltica de
Juventud
en Medelln
Fulvia Mrquez Valderrama
Claudia Meja Betancur
Introduccin
El presente captulo se ocupa de la historia de la Poltica de Juventud en Medelln.
Muestra cmo la ciudad ha sido pionera en la atencin a la poblacin juvenil y ha
construido progresivamente una poltica pblica que se apoya, aunque no se agota, en ciertas disposiciones normativas y en la continuidad de programas y proyectos
que apuntan a mejorar la calidad de vida de la poblacin joven. Esto ha ido formando
un camino que consigue que lo que se haga en la ciudad no pueda empezar desde
cero ni desconocer ciertos logros y consensos que se han alcanzado.
Ello se abordar en dos secciones. En la primera se plantea una breve discusin
terica sobre la importancia de la historia en las polticas pblicas y el path dependence
o dependencia de la trayectoria, como fundamento del trabajo realizado.
La segunda muestra cmo surge en la ciudad el asunto de la juventud como un
problema pblico que se debe atender a partir de situaciones del contexto nacional
y local que impulsan su posicionamiento en la agenda municipal. En esta misma
seccin se hace un recorrido por los programas y proyectos ms representativos para jvenes, con el fin de mostrar cmo esos proyectos, a la vez que constituyen
una parte esencial de la poltica pblica, van condicionando y marcando una ruta
para lo que ser el futuro de la misma.
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porque lo que ocurri en un punto anterior en el tiempo afectar a los resultados posibles de una secuencia de eventos que ocurren en un punto posterior en
el tiempo (William Sewell, 1996, citado por Pierson, 2000: 252), sino tambin, y
especialmente, porque una vez que un pas o regin ha comenzado por un camino,
los costos de un cambio de rumbo son muy elevados. Habr otros puntos de eleccin,
pero los atrincheramientos de determinadas disposiciones institucionales obstruyen un cambio fcil de la eleccin inicial (Margaret Levi, 1998, citada por Pierson,
2000: 252). Esto quiere decir que cuando se hace una eleccin en materia de polticas,
aunque no se cierran del todo otras posibilidades de accin, s se delimita un curso
de accin del cual es muy costoso, polticamente, salirse en el futuro.
Margaret Levi (citada por Pierson, 2000: 252) utiliza una metfora para explicar
el path dependence: cuando se trepa un rbol se tienen muchas opciones y ramas de
las cuales se puede escoger una para comenzar a subir, y eventualmente se puede
pasar a otra de ellas en el camino, pero generalmente se contina por la misma rama por la que se empieza a ascender. De esta manera, se hace difcil, aunque no del todo
imposible, efectuar cambios bruscos o inesperados en la trayectoria que se va forjando con determinadas polticas, y en general el camino por el cual se inicia es el que
se contina en la construccin de programas y proyectos ligados a un tema objeto
de polticas pblicas.
Es importante dimensionar que no slo los eventos grandes tienen grandes
consecuencias; los ms pequeos que ocurren en el momento adecuado pueden tener
importantes consecuencias tambin (Pierson, 2000: 263). Sin embargo, tampoco se
puede caer en la idea de que toda institucin o decisin genera necesariamente una
dependencia de la trayectoria, porque sta slo se produce cuando las decisiones
de los actores clave en los puntos de coyuntura crtica, dan lugar a la formacin de
instituciones que tienen propiedades de auto-reproduccin (James Mahoney, 2001,
citado por Viales y Jurez, 2007: 33), es decir, surge a partir de aquellas instituciones
creadas, que a su vez van a darles una trayectoria determinada a las posteriores que
dependan o surjan directamente de ellas.
James Mahoney (2000) agrega que para hablar de path dependence se deben
tener en cuenta tres aspectos constitutivos. En primer lugar, implica establecer
una relacin causal entre eventos ocurridos anteriormente y otros posteriores.
En segundo lugar, esos eventos iniciales, que dan lugar al path dependence,
son situaciones contingentes que no se pueden explicar sobre la base de los
acontecimientos anteriores o condiciones iniciales (Mahoney, 2000: 511), es decir,
son decisiones espontneas y deliberadas que implican una eleccin dentro de
un marco de posibilidades iniciales amplias y no condicionadas por elementos del pasado. Finalmente, el tercer rasgo definitorio es que esos eventos iniciales generan
inercia o condiciones deterministas para los eventos posteriores.
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Adems, es importante entender que las dinmicas que producen path
dependence son necesariamente aquellas que obtienen una retroalimentacin positiva y que tienen la capacidad para reforzarse mediante la generacin de dinmicas
posteriores, aunque sus efectos no sean los ms positivos. Como seala David:
Esto nos lleva a considerar entonces que las polticas tienen una trayectoria previa,
que no necesariamente puede ser el mejor escenario posible, pero que de alguna
manera condiciona las polticas futuras e impone un reto significativo para romper
con algunas lgicas poco adecuadas que se van afincando en la cultura poltica.
En cualquier caso, estas instituciones son importantes para el desarrollo poltico posterior ya que su persistencia produce una serie de reacciones y contra
reacciones que culminan en la creacin de resultados importantes del rgimen
(Mahoney, 2001, citado por Viales y Jurez, 2007: 33).
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Emergen entonces polticas remediales y de contencin de las problemticas y demandas juveniles para esa dcada (vinculacin a grupos arma
dos, exclusin, desercin escolar, empleo, hambre, pobreza, educacin,
salud, el uso indebido de sustancias psicoactivas, delincuencia juvenil, el
ocio y el tiempo libre, embarazo adolescente y la participacin de la juventud,
etc., el Instituto Colombiano para la Juventud y el Deporte, Coldeportes, el
Instituto de Deportes y Recreacin de Medelln, Inder, programas de salud
sexual y reproductiva y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF)
(Seplveda et al., 2010: 28).
Durante esta etapa van surgiendo algunos grupos de jvenes organizados,
particularmente alrededor de la calidad de la educacin pblica, lo que empieza
a ser percibido por el Estado como un problema, razn por la cual, entre 1970 y 1985,
se enfatiza fuertemente en mantener controladas las manifestaciones pblicas de
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Al problema de la violencia y en especial del narcotrfico, que para ese en
tonces es el ms evidente, se suman otros, como el desempleo, la falta de oportunidades en educacin, la poca o inexistente infraestructura en los barrios de la
ciudad, la importancia de la sociedad del consumo, entre otros, que llevan a que
algunos jvenes ingresen a la ilegalidad con mucha facilidad.
La intervencin del Estado es significativa, en la medida en que no slo debe
enfrentar las manifestaciones de la violencia (narcotrfico, sicariato, milicias urbanas,
bandas juveniles en el marco de la ilegalidad), sino que debe competir con ellas para
prevenir el ingreso de jvenes a dichos grupos. En este sentido, el Gobierno decide apostarles a la creacin y la ejecucin de programas preventivos, culturales y
de participacin, con la intencin de ampliar escenarios para la vinculacin a los
procesos de construccin de ciudad, promoviendo valores como la solidaridad, el
respeto y el dilogo.
Se puede hablar de un segundo momento o periodo entre 1995 y 2003, en el que
se logra hacer explcita una Poltica de Juventud. En el ao 2000, las funciones del
Ministerio pasan a la recin creada Colombia Joven, que se propone crear condiciones
para que los jvenes participen en la vida social, econmica, cultural y democrtica y
en la construccin de un nuevo pas (Abad, 2004: 83). Es importante destacar que
desde la creacin de Colombia Joven ya se vea una apuesta de nivel nacional por
reconocer la transversalidad e intersectorialidad de los temas de juventud, que hace
necesaria la creacin del Comit Intersectorial de Juventud, el cual se constituye como
un apoyo en la coordinacin de las polticas de juventud por parte de este programa
presidencial, aunque ste en realidad nunca funcion. Asimismo, desde las funciones
que se le otorgan en el Decreto Presidencial 89, y que son ratificadas en el Decreto 3443 de 2010, se ve a este programa en esencia no como un ejecutor de programas
y proyectos, sino como una instancia tcnica que articula la poltica y que asesora
a las entidades territoriales, aunque en la prctica esto se haya dado a la inversa.
La poltica tiene su primer soporte tcnico-poltico con la elaboracin de siete
planes de desarrollo juveniles zonales, ubicados en cuatro zonas del Municipio. La
coordinacin de la elaboracin participativa de los planes es encomendada a varias
ong que tienen experiencia y presencia directa en estas zonas. Cada documento producido, con su respectivo diagnstico sectorial y territorial, es la base para el
primer Plan de Desarrollo de Juventud que tiene la ciudad y que se elabora en 1997,
luego del ejercicio de planeacin zonal y de un proceso consultivo realizado por la
Oficina de la Juventud con organizaciones juveniles, ong, sector educativo, cultural,
deportivo, entre otros. Pero este Plan no tiene un impacto significativo al interior de
la Administracin Municipal y la Oficina de Juventud no logra posicionarlo como la
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comunitaria y juvenil y de los propios jvenes para que se hagan realidad estas
polticas. Es un periodo en el que se disean polticas y se trazan rutas de accin. En
este periodo se encuentran algunos programas explcitos para jvenes: diez dirigidos a la desmovilizacin de actores y prevencin de la violencia, y cinco para promocin y reconocimiento de iniciativas, organizaciones, expresiones y estticas
juveniles, que no slo apuntan a su formacin, sino que empieza a hablarse de la
promocin y el reconocimiento de las iniciativas juveniles en diferentes temas: cultura,
comunicaciones, deportes, recreacin, medio ambiente, etc. Hay una lnea fuerte en
el tema de la salud y empieza el fortalecimiento institucional y el trabajo en redes y
alianzas.
Con la llegada del alcalde Luis Prez en el 2001, desde el Plan de Desarrollo se plantea la necesidad de crear una nueva instancia de juventud, Metrojuventud, que
ayudara a la coordinacin interinstitucional con diferentes entidades que trabajan con
jvenes en la ciudad de Medelln y en el resto del rea Metropolitana, concertando polticas encaminadas a generar espacios de organizacin y participacin juvenil (Mede
lln, Alcalda de Medelln, 2001: 45). En el ao 2002 finalmente se logra el objetivo,
suscribiendo esta nueva estructura como subsecretara al interior de la Secretara
de Cultura Ciudadana. Esto se da como parte de una reforma administrativa en la que se
busca establecer un enfoque de articulacin metropolitana para temas como la juventud o la cultura, llevando a la creacin de instancias como Metrojuventud, Metro
cultura, Metroparque y Metromujer.
El acuerdo 02 de 2000 dejaba abierta la puerta para la concertacin de un
Plan de Desarrollo Municipal en Juventud. As, este periodo termina entonces con el
diseo del Plan Estratgico de Desarrollo Juvenil, definido con una visin a 10 aos,
del 2003 al 2013, con una amplia participacin de jvenes, organizaciones e insti
tuciones, coordinado en su diseo por la Fundacin Universitaria Luis Amig
(FUNLAM), y que se pone en debate y apropiacin como ruta de navegacin para
los diferentes candidatos a la Alcalda, y el cual es asumido dentro del programa de
gobierno propuesto por algunos de ellos, en particular por el elegido Sergio Fajardo,
quien lo incluye dentro de su Plan de Desarrollo, a travs de la estrategia Medelln
Ciudad Joven.
En el tercer periodo se hace visible la normatividad existente, y se constituyen
en acuerdos una serie de programas de juventud en el mbito local. En particular, se
hacen algunos ajustes al Plan Estratgico de Desarrollo Juvenil y se eleva a Acuerdo Municipal en el ao 2006. Se presenta, adems, un desarrollo programtico,
reflejado en un aumento importante de ofertas y programas para la juventud. No
obstante, se puede afirmar que es un periodo de polticas sin lo poltico, es decir,
una amplia presencia del Estado en el diseo de normas, de programas, pero escasa
participacin e incidencia de la sociedad civil y de la juventud en ellas.
En este ltimo periodo se pueden contabilizar 88 programas, expuestos en el
folleto Todo para vos, que se desarrollan durante las alcaldas de Sergio Fajardo
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Se ingresa al nuevo siglo con una institucionalidad local que da mucha ms
importancia al tema de juventud ante la falta de presencia de instancias nacionales,
dado que, en el 2009, el Gobierno de turno pretende desmontar el Programa Pre
sidencial Colombia Joven, pero esto no se concreta; sin embargo, se disminuye su
presupuesto y con ello las posibilidades reales de incidencia en el mbito nacional
(Seplveda et al., 2010: 29).
A partir del ao 2009 surge la iniciativa de un nuevo proyecto de ley que
reemplace a la Ley 375 de 1997, iniciativa asumida por una Plataforma Nacional de
Juventudes JuventudEs Colombia, desde la cual se nombra un comit de trabajo
articulado, encargado de la redaccin y el seguimiento al proyecto de ley en el
Congreso.
En agosto del 2010, congresistas de diferentes partidos presentan el proyecto
de ley que derogara la Ley 375. Desafortunadamente, estas iniciativas legislativas
no cuentan con la realizacin de evaluaciones previas de sus resultados y desarrollos
en el pas. Se define un proceso de consultas y la constitucin de una comisin de
estudio, frente al proyecto de Ley 060 de 2009, propuesto por la senadora Alexandra Moreno Piraquive, del partido Mira, centrado ste fundamentalmente en la refor
ma a los consejos municipales de juventud, el cual no es aprobado. El proyecto de
Ley 127 reemplaza al anterior y en el proceso de llegar a su primer debate se generan
espacios de discusin en ciudades como Cartagena, Barranquilla, Popayn y Bogot,
quedando por fuera Medelln, una de las ciudades con ms experiencia y desarrollos
en polticas de juventud y en el proceso de eleccin y funcionamiento del cmj.
Las comisiones del Senado y la Cmara escuchan a veinte ciudadanos representan
tes de partidos polticos, delegados de la Procuradura General, de la Defensora del
Pueblo y del Programa Presidencial Colombia Joven: coinciden en un balance negativo de la Ley 375 y apoyan su derogatoria. Algunos proponen su cumplimiento, pero
se advierte que sta puede ser declarada inconstitucional, dado que su trmite fue
como Ley Ordinaria y no Estatutaria, como lo contempla la Constitucin Nacional,
por tratarse de un asunto que tiene que ver con la participacin ciudadana.
En el ao 2011 se realizan algunos foros en ciudades y territorios, entre ellas
Medelln, como proceso previo al debate, en el Senado y el Congreso, del Proyecto
de Ley Estatutaria, foros que se constituyeron ms en un formalismo que en reales
escenarios de escucha y dilogo. As, luego de sus respectivos debates en el Con
greso, se aprueba en el mes de diciembre del 2011, y pasa de esta manera a la Corte
Constitucional para su aprobacin o para su declaracin de inexequibilidad. La Corte se pronunci en el mes de diciembre del 2012, declarando exequible el grueso
del Proyecto de Ley, dejando inexequible todo el articulado que tena que ver con la
estructura tcnica y administrativa responsable del tema de juventud.
Este Proyecto de Ley se conoce entonces como el Estatuto de Ciudadana Juvenil,
el cual define como jvenes a quienes estn entre los 14 y 28 aos de edad, conserva
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Conclusiones
La atencin a los jvenes en la ciudad ha respondido siempre al contexto en el que
se encuentran. Una de las mayores preocupaciones de las polticas poblacionales y
en especial de la Poltica Pblica de Juventud es la transformacin de las realidades
que viven las y los jvenes, y la comprensin que los diferentes actores tengan de la
juventud como cuerpo social y cultural.
Estas intervenciones han estado determinadas por las miradas diversas y a veces
contradictorias sobre la juventud, y por los contextos polticos, sociales, culturales y
econmicos en los que se desarrollan y transcurren sus vidas, como tambin por las
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De igual manera es paradjico que, aunque en estos 20 aos de Poltica Pblica
de Juventud en Medelln se incrementan los cmj y los proyectos dirigidos a este sec
tor poblacional (sobre todo en el tercer periodo) y se diversifican los enfoques de
intervencin, no se han logrado completamente los impactos deseados en cuanto
al mejoramiento de las condiciones de vida de los y las jvenes. Una de las posibles
explicaciones a esta situacin es la desconexin del tema de la juventud del contexto
social, la lectura de los y las jvenes sin tomar en cuenta su contexto; y otra es que los
impactos del modelo de desarrollo impuesto no consiguen contrarrestar y contener
las condiciones de pobreza y exclusin que dicho modelo profundiza. Tambin es
preocupante la cooptacin y la homogeneizacin del pensamiento juvenil y la con
centracin de la oferta en algunos sectores y procesos juveniles de la ciudad.
Frente a la movilizacin y la participacin juvenil como eje importante en la
dinamizacin de polticas, podemos plantear que si bien existe un significativo
crecimiento en el nmero y protagonismo de las organizaciones juveniles, sin dejar
de ser muchas de ellas slo procesos comunitarios, continan siendo una minora
con reducida incidencia poltica. No obstante, podemos resaltar algunas expresiones
estticas fuertemente politizadas y con claves de incidencia poltica, que se deben
comprender y hacer lecturas explicativas de ellas. Sin embargo, un asunto que aparece
como eje de reflexin es la creciente institucionalizacin de la accin juvenil, la
homogeneizacin de la oferta y del quehacer de los jvenes, en donde la diversidad
juvenil pierde protagonismo y visibilidad.
El camino recorrido en este proceso de construccin de las polticas de juventud
en la ciudad no ha sido ni lineal ni fcil, y han sido varios los obstculos y tropiezos. El
ms importante de estos es que Medelln an no logra desarrollar, como lo ha soado,
una poltica que se construya para, con y desde la juventud. La falta de voluntad pol
tica de administraciones municipales, el desconocimiento de la experiencia de diversas
instituciones y grupos de jvenes, la baja asignacin de recursos para su desarrollo
y el deliberado cierre de espacios para la consulta, el debate y la concertacin, son
las realidades a las que se ha enfrentado el proceso de implementacin de la Poltica
Pblica de Juventud.
Por otro lado, es necesario tener en cuenta el concepto de discontinuidad de los
procesos de implementacin de la Poltica Pblica de Juventud, es decir, en las polticas
pblicas de juventud hay unos aspectos que permanecen, otros que desaparecen y
otros que vuelven a aparecer, en trminos, por ejemplo, de normatividad, de desarrollos institucionales o de oferta programtica, ya que la normatividad por s misma no
garantiza la implementacin de polticas pblicas.
Adems, asuntos identificados en el proceso de actualizacin de la Poltica Pblica
de Juventud durante el segundo semestre del 2013 y el primero del 2014, como la desar
ticulacin tanto al interior de la misma Alcalda y de sta con actores de la sociedad,
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2>>
La construccin de
la Poltica Pblica
de Juventud en
Medelln:
desarrollos
normativos e
institucionales
Claudia Meja Betancur
Introduccin
Este captulo presenta el anlisis del marco normativo que sustenta la Poltica Pblica municipal de Juventud, en un intento por reconstruir la historia de dicha
poltica y recoger elementos para nutrir su actualizacin. Este ejercicio busca
identificar diferentes elementos en la legislacin y el marco normativo: 1) el enfoque bajo el cual se ha entendido a los jvenes; 2) los instrumentos de implementacin que se han propuesto; 3) su nivel de viabilizacin mediante asignaciones
presupuestales permanentes, y 4) la manera como se pretende asegurar que operen tanto la subsidiariedad entre niveles como la coordinacin horizontal con
secretaras y otras entidades que actan como pares. Mediante este ejercicio se
encontraron diferencias en los enfoques de cada una de las reas en las que el municipio
interviene a la poblacin joven, vacos que ponen el presupuesto a depender de voluntades polticas, problemas de diseo institucional en los comits o mesas de trabajo
previstas en el marco normativo, mecanismos de coordinacin obsoletos por aludir a
instancias o prcticas inexistentes a partir de la modernizacin de la Administracin
municipal o de los nuevos marcos normativos, entre otros aspectos.
Tambin es necesario sealar que si bien no se pretende entender y disear una
poltica desde el estudio de las normas existentes, es importante comprender el marco
normativo, su evolucin y su estado actual, pues ste configura una estructura que
posibilita y limita la accin presente. El marco normativo existe en mltiples niveles
(nacional, departamental, municipal) y en mltiples mbitos (leyes, decretos, normas
de distinto tipo, etc.); por lo tanto, se trata de una estructura compleja que debe ser
bien entendida para poder conocer las restricciones en las instituciones formales. Las
normas no solamente posibilitan o limitan la accin, sino que en ocasiones dejan vacos que se convierten en oportunidades, generadores de problemas, o en restricciones
serias para la accin futura. En definitiva, el policy maker, cuando formula una nueva
poltica, debe conocer la trayectoria que han forjado los marcos normativos en el
pasado.
Adems, a partir de esta revisin queda claro que la Poltica Pblica es mucho
ms que los Acuerdos 02 y 076 del Concejo de Medelln, ya que las normas que cubren
los temas de juventud abarcan mltiples mbitos y niveles, como ya se ha afirmado.
Tambin queda claro que, desde lo normativo, el Municipio ha avanzado bastante
para construir toda una oferta de atencin para jvenes; por un lado, en programas
de lo que se podra denominar el ncleo duro de juventud, que se concentran en
la responsabilidad que han tenido histricamente las instancias de juventud en la
gestin de la Poltica Pblica, la produccin de informacin sobre la juventud y la promocin de la participacin de dicho grupo poblacional; por otro, se encuentra una
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lneas coinciden con las mismas que ya se haban planteado en el Acuerdo 02 de 2000
para Medelln. Adems, las estrategias van en tres lneas, que pueden encontrarse tambin en los desarrollos normativos de Medelln, y que tienen que ver con investigacin y
sistematizacin de la informacin sobre juventud; capacitacin y actualizacin permanente de los servidores pblicos que trabajan con juventud, y comunicacin,
promocin y divulgacin de la poltica de juventud. En esta ordenanza se estructura
un sistema departamental de juventud, en el que las subregiones tienen un papel bajo
los comits subregionales de juventud, lo que influye en la articulacin que deben
tener las instancias de juventud, entre ellas, la de Medelln.
La segunda, la Ordenanza 60 de 2013, reformula la poltica departamental de
juventud. En general, se mantienen las estrategias y lneas de accin, aadiendo slo
algunos aspectos, como un mayor reconocimiento a la diversidad cultural, sexual,
entre otros, y a la ruralidad como una opcin de vida importante para los jvenes,
que se debe proteger. Adems, establece un sistema de juventud, conformado por
un subsistema institucional, en el que incluye una instancia de juventud, un consejo
departamental de poltica y una mesa departamental; y un subsistema de participacin
constituido por el Consejo, la Plataforma y la Asamblea Departamental de Juventud,
as como por las distintas organizaciones de jvenes en el departamento. Actualmente,
la Asesora Departamental de Juventud es una dependencia de la Gerencia de Infancia,
Adolescencia y Juventud.
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como el Consejo Municipal de Poltica de Juventud, que est pensado para ejercer control y seguimiento a la poltica a partir de actores estratgicos, de la mano del Comit
de Poltica Social y Econmica del Municipio, aunque actualmente no opera. Adems,
se logr que sus lneas entraran como proyectos del Plan de Desarrollo de la Alcalda
del 2004 al 2007, aos en los que fue alcalde Sergio Fajardo.
Acuerdos relacionados
Adems de estos acuerdos que tratan especficamente sobre el tema de juventud,
existen muchos otros que aunque tienen como objetivo regular otras reas, tambin
terminan teniendo efectos ordenadores sobre la poblacin juvenil de la ciudad. En
este sentido, se presenta a continuacin un inventario que busca ampliar el anlisis
normativo local ms all de los llamados acuerdos (o poltica) de juventud. Estos
otros acuerdos tambin terminan creando programas ligados al ncleo esencial de
la Poltica de Juventud (ver Tabla 2.1).
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Igualmente, existe una cantidad importante de desarrollos normativos que,
aunque no se derivan necesariamente del marco que regula el tema de juventud, en
la prctica inciden de manera significativa sobre los jvenes, como es lo que tiene
que ver con educacin, algunos temas de salud y seguridad, aspectos relacionados
con el empleo juvenil, entre otros. Entre los acuerdos ms importantes, aunque no
son los nicos, se encuentran:
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Acuerdo 08
de 2005
Acuerdo 05
de 2011
Acuerdo
023 de 2011
Salud
Acuerdo
022 de 2004
Acuerdos
023 de 2004
Acuerdo 08
de 2006
Acuerdo 014
de 2007
Acuerdo 034
de 2004
Acuerdo 035
de 2008
Acuerdo 082
de 2009
Acuerdo 060
de 2005
Acuerdo 01
de 2006
Acuerdo 064
de 2006
Acuerdo 69
de 2010
Acuerdo 09
de 2011
Acuerdo 091
de 2006
Acuerdo 034
de 2007
Acuerdo 053
de 2010
Educacin
Acuerdo
044 de
2004
Acuerdo
025 de
2005
Acuerdo
055 de
2011
Empleo
Acuerdo
072 de 2013
Cultura
Sector
Acuerdo 09
de 2006
Acuerdo
084 de
2006
Acuerdo
050 de
2009
Acuerdo
045 de
2009
Acuerdo
030 de
2013
Asistencia
Acuerdo
071 de
2006
Seguridad
Acuerdo
041 de 2010
Decreto 870
de 2013
Participacin
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En educacin
Acuerdos 034 de 2004, 035 de 2008 y 082 de 2009: buscan financiar, hasta
en el 90%, los servicios acadmicos complementarios de nios y jvenes de
escasos recursos de instituciones educativas pblicas. En el 2004 se platea
llegarles a 50.000 estudiantes de los niveles 1 y 2 del Sistema de Identificacin
de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisbn); en el 2008 se pone
una meta de 245.000 estudiantes y se incluye el nivel 3; y en el 2010 se plantea
llegar a 300.000.
Estos recursos se destinan a los Fondos de Servicios Educativos, los cuales son
administrados por los rectores y directores rurales. En el primer Acuerdo existe un
tope en el 10% del salario mnimo para los gastos totales que se pueden subsidiar,
lo que se mantiene a lo largo del tiempo, con la excepcin de las instituciones de
media tcnica con ms de dos aos de implementacin, para lo cual se autoriza
el 12%.
Acuerdo 060 de 2005: crea un programa de fomento a la investigacin por
estudiantes y docentes de las universidades pblicas y privadas de la ciudad.
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En las intervenciones que tienen que ver con educacin, la principal forma de
llegarles a los jvenes es por medio de subsidios, crditos, incentivos econmicos y
becas, los cuales se orientan principalmente a la educacin superior y a la formacin
para el trabajo, pensando en los jvenes como el futuro del desarrollo econmico
de la ciudad, es decir, bajo el discurso que pretende invertir en esta poblacin para
generar impactos sobre el desarrollo a largo plazo. Este anlisis se ampla en los
siguientes captulos.
En salud
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Acuerdo 025 de 2005: busca incorporar las competencias laborales generales y de emprendimiento en la educacin bsica y media de los establecimientos
educativos pblicos y privados. Esto se hace partiendo de la provisin de
informacin pblica y de la actuacin directa en la ejecucin de programas
de formacin. Adems, propone subsidios e incentivos, que sern adjudicados
mediante concursos como el Capital Semilla. Establece estrategias para incentivar
el emprendimiento en las diferentes etapas del ciclo educativo, entre las cuales
la ms importante es la creacin de una escuela virtual.
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Los instrumentos que se utilizan en esta rea van desde la formacin de ma
nera directa por funcionarios de la Administracin, hasta la entrega de incentivos econmicos, premios y crditos para la construccin de empresas. Estas polticas
en general tienen como objetivo, por un lado, facilitar a los jvenes su insercin al
mercado laboral y, por otro, que se integren a la vida econmica del pas y contribuyan
al desarrollo del mismo.
En cultura
Finalmente, en lo que tiene que ver con la cultura, el enfoque encontrado es
el de la proteccin y el fomento de las prcticas culturales asociadas a la juventud,
vistas como propias de esta etapa del ciclo vital y, en cierta medida, diferenciadas
de aquellas de otros grupos poblacionales.
Acuerdo 084 de 2006: formaliza la Poltica de Infancia y Adolescencia. El enfoque de esta poltica pblica es la de los jvenes como una poblacin que debe
ser protegida ante posibles vulneraciones de sus derechos. En el diagnstico se
fundamenta la poltica a partir de la situacin de pobreza y cmo ella afecta a los
nios y adolescentes en la concrecin de sus derechos, volvindolos vulnerables
a situaciones como el maltrato y la explotacin. Crea el Consejo de Polticas de
Infancia, integrado por la Secretara de Bienestar Social, Secretara de Salud,
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que tienen que ver con campaas de concientizacin sobre esta problemti-
ca. Delega a las Secretaras de las Mujeres, Bienestar Social y Cultura Ciudadana,
para que en asocio con la Secretara de Gobierno y las autoridades de turismo,
diseen y desarrollen campaas de sensibilizacin y formacin, dirigidas a generar
en la ciudadana as como en los propietarios, administradores, transportadores
y trabajadores de los establecimientos objetos de este Acuerdo, una actitud de
repudio frente la explotacin sexual infantil y unos compromisos efectivos para
la erradicacin de dicho fenmeno (Medelln, Concejo de Medelln, 2009b: 2).
Acuerdo 030 de 2013: establece una poltica pblica alrededor del trabajo
infantil, buscando evitarlo y proteger a los jvenes trabajadores. Crea el Comi
t Tcnico Interinstitucional para la prevencin y erradicacin del trabajo
infantil y la proteccin del joven trabajador, donde estn la mayora de se-
con la Poltica de Infancia y Adolescencia, los jvenes son vistos como una poblacin
vulnerable, necesitada de proteccin, a la que se debe atender de manera asistencialis
ta, y se tiende a homogeneizar las polticas sin tener en cuenta la diferenciacin entre
nios y adolescentes, con necesidades distintas, y adems se desconocen los aportes
de cada una de estas poblaciones. Las herramientas y formas de intervencin son
poco claras, dado que las polticas pblicas establecen sobre todo lineamientos para
el tratamiento de estas problemticas.
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En general, desde el campo de la seguridad se puede ver que la preocupacin
por los jvenes est enfocada en prevenir que ellos se inserten en las dinmicas del
conflicto armado y la criminalidad.
En Participacin
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transversal, en el que se pretende unir esfuerzos para trabajar por los jvenes des
de diferentes temas y dependencias. Es interesante destacar que expresamente se
plantea la necesidad de cooperacin de la Metrojuventud con la gtz, lo cual se debe,
entre otras cosas, a la interaccin que tenan a travs de Paisajoven.
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De esta manera, dentro del Plan de Desarrollo del alcalde Alonso Salazar, las
principales acciones en temas de juventud tienen que ver con el programa Orga
nizacin y Participacin de la Juventud, que hace parte del componente Atencin
a Grupos Poblacionales de la Lnea 2 del Plan, que corresponde a Desarrollo y
Bienestar para toda la Poblacin. Este programa se desarrolla con los proyectos:
Sistema de informacin y comunicacin juvenil; Integracin, proyeccin y promocin
de la juventud; Formacin en y para la juventud; Sistema de participacin juvenil, y
Sistema de poltica poblacional y sectorial.
Sin embargo, en este Plan en particular, las acciones que histricamente se han
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2004-2007
2008-2011
2012-2015
Subprograma:
Poltica de
juventud
Programa:
Medelln
Ciudad Joven
Programa:
Organizacin
y Participacin
de la Juventud
Programa:
Jvenes
por la Vida
Beneficiar a
jvenes con
Seccin
el servicio
Sistemas de del Centro de
Informacin Informacin
Juvenil
Consolidacin
del Centro de
Informacin
Municipal de
Juventud
Sistema de
Informacin
y Comunicacin Juvenil
Sistema de
Informacin
y Conoci
miento
Juvenil
Fortalecer la
participacin
de los jvenes
en los clubes
juveniles de
la ciudad
Participacin de Medelln
Promover la
participacin
de jvenes en
mecanismos de
participacin
Fortalecimiento de la
participacin,
organizacin
juvenil y
confianza
intergene
racional
Integracin,
proyeccin y
promocin de
la juventud
Participacin
juvenil
Metrojuventud
Consolidacin
del Sistema
Municipal para
las Polticas
Poblacionales
y Sectoriales
de Juventud
Sistema
de poltica
poblacional
y sectorial
Gestin de
la Poltica
Pblica
Formacin
en y para la
juventud
Integracin
y promocin de la
juventud
Sistema de
participacin
juvenil
Gestin de
la Poltica
Pblica de
Juventud
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B eta n c u r
Particularmente, en el actual Plan de Desarrollo, las acciones en juventud estn
recogidas bajo un programa bandera y se puede evidenciar que el enfoque que se
les quiere dar es el de la transversalidad y la corresponsabilidad, ya que los diferentes
programas se encuentran bajo el mandato de distintas instancias, pero a su vez
es el nico plan donde se hace explcito que todo esto se encuentra bajo un mismo enfoque articulado, que no son acciones dispersas para atender a los jvenes, y se
resalta el papel de la Secretara de la Juventud (aunque en su momento se pens
bajo la estructura de la Secretara de Cultura) como lder y coordinadora de todas
esas acciones que constituyen la poltica.
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medida, los jvenes no son vistos en cuanto sujetos de derechos, sino como mano
de obra potencial que se debe cualificar.
En lo que tiene que ver con el aprovechamiento del tiempo libre, el deporte ha
sido la principal respuesta del Estado, y el marco normativo que lo sustenta va muy
de la mano con un enfoque de prevencin de la violencia, en el que se busca alejar de sta a los jvenes, mediante opciones de entretenimiento, basadas en la prc
tica deportiva. Con respecto la cultura, se busca rescatar las prcticas y expresiones
que caracterizan a esta poblacin.
muy especfico en cuanto a las formas de intervencin y los montos a destinar a cada
uno de los sectores o temas en los que se atiende a los jvenes. Con respecto a los
instrumentos, slo se hace claro cuando tiene que ver con estmulos econmicos como
prstamos o becas, o aquellos relacionados con la regulacin social, muy asociados a
temas especficos de la Poltica de Infancia y Adolescencia, o de informacin pblica,
ligados a salud, mientras que en temas como el acompaamiento a ciertas iniciativas,
la participacin de los jvenes, el fomento a sus prcticas, entre otros, no se hace
clara una metodologa ni una forma de intervencin, ni, por ejemplo, si debe ejecutarlo
directamente la Administracin, lo cual deja un margen de maniobra a las secretaras
involucradas, pero tambin puede abrir un espacio para que los procesos dependan
de la voluntad de algunos polticos, de forma que pueden interrumpirse prcticas de
ejecucin sobre las que se tiene un conocimiento y que han dado buenos resultados.
Por otra parte, en los Acuerdos que regulan los programas especficos de juventud
_ 85
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Segunda parte
Una fotografa de la
juventud de Medelln
3>>
Diagnstico
socioeconmico
de la poblacin
joven de
Medelln
Clara Isabel Lpez Villegas
Introduccin
En este captulo, que consiste en el anlisis de una serie de indicadores demogr
ficos y socioeconmicos, los cuales se enmarcan dentro del enfoque del desarrollo humano, se muestran la evolucin y la actual situacin1 de la poblacin joven (14 a
28 aos) de Medelln, en relacin con su tamao, distribucin poblacional e ingresos;
la cobertura y eficiencia educativa, y su situacin laboral (empleo y seguridad social),
salud y condiciones de seguridad. Esto, con la finalidad de tener una informacin
objetiva que permita alimentar la actualizacin de la Poltica Pblica de Juventud y
su respectivo Plan Estratgico de Desarrollo (plan decenal).
En tal sentido, se opt por medir un conjunto de indicadores,2 siendo la mayora indicadores estndares y centrales de cualquier caracterizacin socioeconmica
de una poblacin, elegidos con base en documentos estadsticos del dane y de la Encuesta de Calidad de Vida de Medelln (ECVM). Igualmente, se decidi utilizar
bases de datos y datos consolidados ya existentes, en este caso las bases de datos de
la ECVM del 2012, 2009 y 2006, y datos consolidados proporcionados por Medelln
Cmo Vamos, por la Secretara de Salud y por la Secretara de Gobierno.
En la Tabla 3.1 se presentan los temas y los subtemas del anlisis socioeconmico
de la poblacin joven (14 a 28 aos) de Medelln.
_ Tabla 3.1: Temas y subtemas del anlisis socioeconmico de la poblacin joven (14 a 28 aos)
de Medelln
Tamao,
distribucin poblacional e
ingresos
Educacin
bsica
y superior
Salud
juvenil
Seguridad
Segn
grupos
etarios
Cobertura
Salud
sexual
y reproductiva
Cobertura
en seguridad social: Salud
Violencia intrafamiliar
(VIF), violencia
sexual (VSX) y violencia contra la
mujer (VCM)
_ 97
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
Segn
gnero
Calidad
Discapacidad y accidentalidad
Cobertura en
seguridad
social:
Pensiones
Segn
comuna
y corregi
miento
Infraestructura fsica
(acceso a
internet)
Suicidio y
consumo de
sustancias
psicoactivas
(SPA)
Homicidios
A continuacin se presentan los principales hallazgos observados (problemas
y necesidades) de la poblacin joven (14 a 28 aos) de Medelln, a partir del anlisis
de su tamao, distribucin poblacional e ingresos; calidad y cobertura en educacin
bsica, cobertura en educacin superior, salud, situacin laboral (empleo y seguridad
social) y condiciones de seguridad.
_ 98
_ Diag n sti c o
s o c i o e c o n mi c o d e la p o bla c i n
j o ve n d e M e d ell n
_ Tabla 3.2: Nmero y porcentaje de jvenes segn rea urbana (comuna) y rural (corregimientos)
por grupos etarios
rea
14-18
Total
Nro.
Urbana
157.490
217.784
150.160
525.434
89,7%
Rural
20.969
24.780
14.536
60.285
10,3%
Total
178.459
242.564
164.696
585.719
100%
_ Tabla 3.3: Porcentaje de jvenes segn rea rural (corregimientos) y urbana (comunas) por
grupos etarios
rea
Grupos etarios
Total
14-18
19-24
25-28
Urbana
30,0%
41,4%
28,6%
100%
Rural
34,8%
41,1%
24,1%
100%
_ Tabla 3.4: Nmero y porcentaje de jvenes del rea rural segn corregimientos y grupos etarios
Corregimientos
San Antonio de Prado
Total
19-24
25-28
Nro.
10.699
5.991
25.264
41,9%
San Cristbal
7.079
8.064
5.000
20.143
33,4%
Altavista
3.290
3.800
2.153
9.243
15,3%
1.578
1.697
1.173
4.448
7,4%
448
520
219
1.187
2,0%
20.969
24.780
14.536
60.285
100%
Santa Elena
Palmitas
Total
Por otra parte, la mayora (55,3%) de la poblacin joven urbana se concentra
principalmente en 7 de las 16 comunas: Doce de Octubre, Beln, Robledo, Aranjuez,
Manrique, Villa Hermosa y San Javier. Igualmente, obsrvese que se pueden identificar 7 subgrupos de comunas segn peso porcentual poblacional, siendo el grupo 1 el
Doce de Octubre, el de mayor peso poblacional, con el 9,1%, y el grupo 7, La Amrica
y La Candelaria, el de menor peso, con el 3,4% cada uno (ver Tabla 3.5).
_ 99
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
Posicin
1
2
3
Comunas
Doce de Octubre
Beln
Robledo
Porcentaje acumulado
9,10%
17,90%
26,10%
4
5
6
7
Aranjuez
Manrique
Villa Hermosa
San Javier
40.038
39.773
36.916
36.856
7,60%
7,60%
7,00%
7,00%
33,70%
41,30%
48,30%
55,30%
8
9
10
Castilla
Popular
6,70%
6,50%
6,20%
62,00%
68,50%
74,70%
11
Buenos Aires
Santa Cruz
35.427
34.159
32.492
29.990
5,70%
80,40%
Laureles Estadio
El Poblado
Guayabal
La Amrica
La Candelaria
Total
22.857
22.782
21.438
18.076
17.725
525.434
4,40%
4,30%
4,10%
3,40%
3,40%
100%
84,80%
89,10%
93,20%
96,60%
100%
6
7
12
13
14
15
16
Con respecto al gnero se observa, en general, un nmero levemente mayor
de hombres que de mujeres en la poblacin joven, tanto para el total de jvenes de
Medelln como para las zonas rural (50,6% hombres y 49,4% mujeres) y urbana (50,4%
hombres y 49,6% mujeres).3 Igualmente, no existe una diferencia sustancial entre el
porcentaje de hombres y mujeres por rango etario (ver Tablas 3.6 y 3.7).
_ Tabla 3.6: Nmero y porcentaje de jvenes segn gnero
Categora
Rural
Urbana
Medelln
Nmero
Mujer
Hombre
29.759
30.526
260.757
264.677
290.516
295.203
Porcentaje
Mujer
Hombre
49,40%
50,60%
49,60%
50,40%
49,60%
50,40%
_3 Sin embargo, a nivel de la poblacin total de Medelln, la situacin se invierte; los datos sealan un
mayor nmero de mujeres que de hombres: se presenta una diferencia de 120.000 mujeres ms.
_ 100
_ Diag n sti c o
s o c i o e c o n mi c o d e la p o bla c i n
j o ve n d e M e d ell n
Mujer
Hombre
Total
14-18
49,09%
50,91%
100%
19-24
49,17%
50,83%
100%
25-28
50,78%
49,22%
100%
Ingresos
Obsrvese que la poblacin joven tiene una distribucin similar, segn estrato,4 a la
poblacin total de Medelln; sin embargo, el porcentaje de la poblacin joven que
se concentra en los estratos ms bajos (1, 2 y 3 representan el 83,3%) es mayor en
comparacin al total de la poblacin de Medelln (1, 2 y 3 representan el 79,4%).
Estas cifras evidencian que la mayora de la poblacin joven vive con ingresos ms
precarios que con respecto a la generalidad de la poblacin de Medelln. Tal situacin
es ms severa en la poblacin joven rural que urbana, pues el 99,8% vive en estratos 1, 2 y 3 (ver Tablas 3.8 y 3.9).
_ Tabla 3.8: Poblacin joven y total de Medelln segn estrato
Poblacin joven segn estrato (14 a 28)
Estrato Nmero Porcentaje
Porcentaje
acumulado
Porcentaje
Porcentaje
acumulado
86.803
14,8%
14,8%
307.078
12,8%
12,8%
238.451
40,7%
55,5%
893.061
37,3%
50,1%
162.511
27,8%
83,3%
700.957
29,3%
79,4%
50.738
8,7%
91,9%
237.284
9,9%
89,3%
30.726
5,3%
97,2%
162.561
6,8%
96,1%
16.490
2,8%
100%
92.768
3,9%
100%
Total
585.719
100%
2.393.709
100%
_ 101
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
_ Tabla 3.9: Nmero, porcentaje y porcentaje acumulado de la poblacin joven rural y urbana
segn estrato 2012
Estrato
Nmero
Porcentaje acumulado
Urbano
Rural
4.404
82.399
7,3%
42.079
196.372
69,8%
37,4%
77,1%
53,1%
13.697
148.814
22,7%
28,3%
99,8%
81,4%
50.738
0%
9,7%
99,8%
91,1%
105
30.621
0,2%
5,8%
100%
96,9%
6
Total
Rural
Porcentaje
Urbano
Rural
15,7%
16.490
0%
3,1%
60.285
525.434
100%
100%
Urbano
7,3%
15,7%
100%
Obsrvese que El Poblado, Laureles/Estadio y La Amrica presentan los niveles
de estrato ms altos (4 y 5) y, por ende, los niveles ms altos de ingresos entre la
poblacin joven; el resto de comunas y todos los corregimientos tienen los niveles
ms bajos (estratos 1, 2 y 3) de ingresos (ver Tabla 3.10).
_ Tabla 3.10: Media del estrato segn grupo etario, comuna y corregimiento
Comuna/Corregimiento
_ 102
14-18
19-24
25-28
Popular
1,58
1,55
1,60
Manrique
1,81
1,83
1,71
Santa Cruz
1,86
1,85
1,87
Villa Hermosa
1,84
1,87
1,87
Altavista
1,82
1,87
1,89
Palmitas
1,50
1,92
1,40
San Javier
1,74
1,97
1,91
Doce de Octubre
2,07
2,07
2,03
San Cristbal
2,05
2,11
2,18
Robledo
2,24
2,29
2,36
2,41
2,29
2,29
Santa Elena
2,06
2,33
2,41
Aranjuez
2,24
2,38
2,37
Buenos Aires
2,62
2,76
2,80
Castilla
2,83
2,85
2,79
_ Diag n sti c o
s o c i o e c o n mi c o d e la p o bla c i n
j o ve n d e M e d ell n
Comuna/Corregimiento
14-18
19-24
25-28
Guayabal
2,98
3,07
3,06
Beln
3,31
3,31
3,32
La Candelaria
3,36
3,41
3,56
La Amrica
3,67
3,90
3,89
Laureles/Estadio
4,54
4,55
4,57
El Poblado
5,62
5,62
5,54
2,58
2,66
2,64
Datos ordenados segn el grupo etario de 19 a 24 aos, el grupo de mayor peso poblacional
sobre el total de la poblacin joven. Las comunas en cursiva son las que registran los estratos
(media) ms altos (estratos 4 y 5) de la poblacin joven.
_ Fuente: Elaboracin propia. Informacin obtenida de la base de datos de la ecvm (2012).
En suma, las cifras revelan que no slo la poblacin joven de Medelln presenta
una situacin econmicamente ms precaria que el total de la poblacin del municipio,
sino que, adems, esta condicin se registra en la mayora de la poblacin joven,
panorama que es ms crtico en la poblacin rural de jvenes (San Cristbal, San
Antonio de Prado, Palmitas, Santa Elena y Altavista) que en la urbana, pues el 100%
(rural) vive en estratos 1, 2 y 3 (ver Tabla 3.8). Adems, del total de jvenes de Medelln,
slo el 16,8% de los jvenes viven en estratos 4, 5 y 6 (ver Tabla 3.7), los cuales se
encuentran presentes principalmente slo en 3 de las 21 entidades territoriales (co
munas y corregimientos) que constituyen el municipio. Los restantes, el 83,3%, se
hallan en los estratos 1, 2 y 3 (ver Tabla 3.7).
Se observa, entonces, una fuerte desigualdad en la poblacin joven en el acceso
a las oportunidades (educacin bsica y secundaria de calidad, fuentes de empleo
bien remuneradas y con posibilidades de desarrollarse laboralmente, salud de calidad,
aportes constantes y apropiados para garantizar una vejez digna), indicio que seala
que la gran mayora de los jvenes no cuentan con posibilidades socioeconmicas
para desarrollarse como individuos, como individuos productivos con un futuro pro
misorio. Este escenario es ms crtico en aquellos jvenes que estn sometidos a
ms de un factor de discriminacin como, por ejemplo, las madres adolescentes,5 los
jvenes victimarios y los jvenes que ni trabajan ni estudian (los nini). Su condicin
_5 Problemtica que es conocida como discriminacin interseccional, pues son mltiples y simultneos
los factores que generan esta condicin de exclusin. Por ejemplo, en el caso de una madre
adolescente, se observa que por el hecho de ser mujer, con un bajo nivel educativo, con bajas
posibilidades de acceder a un empleo decente y estable, y por vivir en una comuna de alto nivel
de violencia e inequidad, ella est condenada a la pobreza y a transferir dicha condicin a sus hijos.
_ 103
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
Educacin
Como se ha sealado, la educacin es un pilar fundamental del desarrollo humano. La triple finalidad de la educacin, ser el vehculo por medio del cual el individuo
logra su pleno desarrollo como sujeto, adquiere capacidades encaminadas a elevar
su productividad y se inserta como ciudadano en un orden social que lo preexiste
(orden que lo limita al imponerle las restricciones de sus reglas sociales, pero tambin
le da posibilidades, al ofrecer mltiples vas para la realizacin personal), hace que la
prestacin del servicio educativo se convierta en una condicin necesaria para que una
sociedad alcance y conserve niveles apropiados de cohesin social6 y productividad
econmica. Tales condiciones se requieren para construir un sistema socioeconmico
pacfico, seguro y competitivo, capaz de hacer frente a una economa globalizada.
En otros trminos, invertir en educacin es lograr un triple objetivo, alcanzar ptimos
sociales y ptimos productivos necesarios para el desarrollo de una sociedad justa
y democrtica.
_ 104
_ Diag n sti c o
s o c i o e c o n mi c o d e la p o bla c i n
j o ve n d e M e d ell n
En Colombia, la legislacin en el tema establece que el Estado y los entes
territoriales deben garantizar la cobertura en la prestacin del servicio educativo a
nivel de la educacin bsica y media (Artculo 4, Ley 115, 1994). Ahora bien, en trminos
de calidad, aunque la Ley 115 compromete a los actores (Estado, sociedad y familia,
entes territoriales, icfes, etc.) para regular su cumplimiento, los instrumentos existentes
para alcanzarla son muy limitados y requieren ser reforzados y tener continuidad
en el tiempo. Para el caso de Medelln, las cifras sealan que si bien entre el 2009 y
el 2012 se alcanz una cobertura del 90 al 93% en la educacin bsica, el gobierno
local reconoce que el nivel educativo en trminos de calidad requiere mejorarse
sustancialmente. A pesar de que se han realizado intervenciones para elevarla, est
an muy por debajo de los estndares nacionales e internacionales.
los avances son menores. La cobertura bruta est muy lejos de ser universal, lle
gando al 40,7% (2012), nivel que est muy por debajo del que registran Bogot D. C.
(86,6%)7 y el departamento de Santander (55,2%),8 ejemplos a seguir para mejorar la cobertura en educacin superior. Varias son las medidas que se deben continuar
fortaleciendo, o crear para avanzar en cobertura; entre ellas, reforzar el sistema de
financiamiento, generar un programa de acompaamiento y orientacin a los jvenes
con riesgo de desercin; equipar y ampliar la infraestructura educativa superior y
revisar la pertinencia de la oferta en este mbito segn el rea y el nivel de formacin
que el mercado laboral est demandando.
_7 Colombia, Ministerio de Educacin Nacional (2013). Clculos del Ministerio de Educacin Nacional
a partir del dane y snies, con fecha de corte a marzo de ese ao.
_8 Colombia, Ministerio de Educacin Nacional (2013).
_9 Tasa de cobertura neta segn nivel educativo (primaria, bsica secundaria, media y superior) (por
100 personas): mide la poblacin que se encuentra matriculada en el nivel educativo i (preescolar,
bsica primaria, bsica secundaria, media) y que cumple con el rango de edad normativo n, fren te a la poblacin ubicada en el rango de edad normativo n para cursar dicho nivel, multiplica do por 100. La tasa de cobertura neta excluye a los alumnos matriculados en extraedad y es
utilizada para mostrar cun eficiente es el sistema educativo para permitir que los estudiantes
cursen los grados sin repeticin y sin desercin. Tasa de cobertura bruta segn nivel educativo
_ 105
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
pues la cobertura neta presenta un dficit del 20 y del 41,1% (Grfico 3.1, ao 2012) en
trminos de la educacin inicial y la educacin media, respectivamente, y la cobertura bruta registra un dficit de 18 y 18,3% en estos niveles educativos (Grfico 3.2,
ao 2012). Esto se debe, en el primer caso, a que slo hasta hace unos pocos aos
la Alcalda lanz la poltica para atender la primera infancia, es decir, slo a partir
del gobierno de Alonso Salazar, y por primera vez a nivel local, se decidi masificar
y reforzar la atencin integral de los menores de 5 aos por medio del programa
Buen Comienzo.
_ Grfico 3.1: Tasas de cobertura neta de educacin bsica. Medelln 2009, 2011 y 2012
(por 100 personas): es la relacin entre los efectivos escolares de cada nivel educativo y la pobla
cin en edad terica de cursar dicho nivel. Mide la poblacin que se encuentra matriculada en
el nivel educativo i (preescolar, bsica primaria, bsica secundaria, media) frente a la poblacin
ubicada en el rango de edad normativo n para cursar dicho nivel, multiplicado por 100. Esta tasa,
a diferencia de la tasa de cobertura neta, s contempla en su frmula los alumnos matriculados en
extraedad.
_ 106
_ Diag n sti c o
s o c i o e c o n mi c o d e la p o bla c i n
j o ve n d e M e d ell n
_ Grfico 3.2: Tasas de cobertura bruta de educacin bsica. Medelln 2009, 2011 y 2012
_ 107
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
Se ha identificado que los factores que tienen alta incidencia sobre la desercin
_ 108
_ Diag n sti c o
s o c i o e c o n mi c o d e la p o bla c i n
j o ve n d e M e d ell n
Para la tasa de desercin no se cuenta con informacin para el 2012, pues sta se construye
a partir de los datos reportados a mitad del ao siguiente en el formulario dane C600.
_ Fuente: Medelln Cmo Vamos, Proantioquia (2012), Informe de calidad de vida de Medelln, sitio
web: Medelln Cmo Vamos, disponible en: http://www.medellincomovamos.org/informe-de-calidadde-vida-de-medellin-2012.
_ Fuente: Medelln Cmo Vamos, Proantioquia (2012), Informe de calidad de vida de Medelln, sitio
web: Medelln Cmo Vamos, disponible en: http://www.medellincomovamos.org/informe-de-calidadde-vida-de-medellin-2012.
_ 109
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
Se deben, por lo tanto, adoptar medidas que contrarresten los efectos negativos
que los factores asociados tienen sobre la permanencia y la continuidad de los jvenes
en el mbito educativo, esencialmente sobre aquellos aspectos en los cuales se puede
tener injerencia, como la calidad del ambiente escolar, es decir, la convivencia entre los
miembros de la comunidad educativa; el compromiso de los padres; la capacidad de
la institucin educativa de hacer de los estudiantes seres motivados y comprometidos
con su proceso formativo; la pertinencia del conocimiento y la creatividad pedaggica;
la oferta extracurricular variada e innovadora y la seguridad al interior de la institucin
educativa. Adems, se deben adoptar polticas y programas enfocados a facilitar los
costos asociados a la educacin que debe asumir el estudiante, como el transporte
y los tiles escolares.
_ 110
_ Diag n sti c o
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j o ve n d e M e d ell n
Rendimiento acadmico
Por medio de las pruebas Saber, el sistema educativo colombiano busca medir el
rendimiento acadmico (otro de los aspectos de la calidad educativa con la que egresan
los estudiantes, es decir, el nivel adquirido por el estudiante en las competencias que
el sistema busca desarrollar en ste). Se observa que los resultados obtenidos en el
ao 2012 en las pruebas Saber 11 por las instituciones educativas oficiales de Medelln
(47 y 45,5 de puntaje en lenguaje y matemticas, respectivamente), se encuentran por
debajo de los niveles alcanzados en Bucaramanga (49,1 lenguaje y 50,3 matemticas), Bogot (47,5 lenguaje y 46,5 matemticas) y Cali (46,6 lenguaje y 44,8 ma
temticas) (ver Grfico 3.6). En cambio, con relacin a las instituciones educativas
privadas, Medelln registra promedios superiores a los de Cali, pero contina por
debajo de Bogot y Bucaramanga (ver Grfico 3.7). Obsrvese que Bucaramanga
es el municipio con los mejores promedios en ambas reas dentro de este conjunto de ciudades principales, el cual se debe considerar como un ejemplo exitoso
y como referente o meta a alcanzar con la finalidad de mejorar los resultados de
las pruebas Saber 11 en Medelln y, por ende, el rendimiento y la calidad acadmica.
_ Grfico 3.6: Principales ciudades colombianas: Saber 11, matemticas y lenguaje.
Colegios oficiales, 2012
_ Fuente: Medelln Cmo Vamos, Proantioquia (2012), Informe de calidad de vida de Medelln, sitio
web: Medelln Cmo Vamos, disponible en: http://www.medellincomovamos.org/informe-de-calidadde-vida-de-medellin-2012. Datos tomados del icfes.
_ 111
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
_ Fuente: Medelln Cmo Vamos, Proantioquia (2012), Informe de calidad de vida de Medelln, sitio
web: Medelln Cmo Vamos, disponible en: http://www.medellincomovamos.org/informe-de-calidadde-vida-de-medellin-2012. Datos tomados del icfes.
Medelln, entre ambas existe una diferencia clara en trminos de la calidad educativa.
Las instituciones educativas privadas ofrecen una mejor formacin en el rea de
matemticas, ya que en el ao 2012 registran 2,4 puntos por encima del promedio
obtenido por las instituciones educativas oficiales (ver Grfico 3.8). En el rea de
lenguaje, la diferencia es menos notoria; sin embargo, las instituciones educativas
privadas tambin presentan un mejor desempeo en esta rea (ver Grfico 3.9). Tal
superioridad se refleja cuando se observa el comportamiento tendencial de ambos
tipos de instituciones a lo largo del periodo 2007-2012: en estos aos, las instituciones
educativas privadas han registrado mejores promedios en ambas reas con respecto
a las instituciones educativas oficiales. Sin embargo, se observa una disminucin en
el puntaje promedio en la prueba de lenguaje para ambos sectores educativos.
Estos resultados deben ser superados con polticas estructurales que mejoren
_ 112
_ Diag n sti c o
s o c i o e c o n mi c o d e la p o bla c i n
j o ve n d e M e d ell n
_ Fuente: Medelln Cmo Vamos, Proantioquia (2012), Informe de calidad de vida de Medelln, sitio
web: Medelln Cmo vamos, disponible en: http://www.medellincomovamos.org/informe-de-calidadde-vida-de-medellin-2012. Datos tomados del icfes.
_10 La competencia es la capacidad de desenvolvimiento y manejo que le da un individuo a una situacin o problema especfico, integrando las tres dimensiones que l emplea para dar solucin
al problema. Estas tres dimensiones son: el ser, el conocer y el hacer.
_ 113
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
_ Grfico 3.9: Prueba lenguaje, puntaje promedio, icfes. Colegios pblicos y privados.
Medelln. 2007-2012
_ Fuente: Medelln Cmo Vamos, Proantioquia (2012), Informe de calidad de vida de Medelln, sitio
web: Medelln Cmo Vamos, disponible en: http://www.medellincomovamos.org/informe-de-calidadde-vida-de-medellin-2012. Datos tomados del icfes.
_ 114
_ Diag n sti c o
s o c i o e c o n mi c o d e la p o bla c i n
j o ve n d e M e d ell n
Es esencial contrarrestar las causas de esta baja cobertura, entre ellas la enorme
inequidad en la generacin y la distribucin del ingreso que caracteriza a la ciudad.
Obsrvese que la tasa de asistencia escolar (17 a 21) es muy desigual entre las comunas,
reflejando la gran inequidad social. Las comunas con mejores niveles de ingreso (El
Poblado, La Amrica, Laureles/Estadio y Beln) tienen ms posibilidades de ingresar
a la educacin superior que las de menores ingresos (las restantes). En cuanto a los
corregimientos, estos tienen niveles de asistencia no superiores al 55,1% (es decir,
posibilidades reducidas de ingresar a la educacin superior), a excepcin de Palmitas,
que posee una tasa de asistencia del 80,4% (ver Grfico 3.11).
_ Grfico 3.11: Tasa de asistencia escolar, poblacin 17 a 21 aos, segn rea rural y urbana,
Medelln. 2013
_ Fuente: Medelln Cmo Vamos, Proantioquia (2013), Informe de calidad de vida de Medelln, sitio
web: Medelln Cmo Vamos, disponible en: http://www.medellincomovamos.org/informe-de-calidadde-vida-de-medell-n-2013.
_ 115
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
Para mitigar este grave problema, se deben ampliar los mecanismos de finan
ciamiento y afinar las estrategias de acceso; por ejemplo, no slo tener en cuenta los
fondos locales, sino tambin los nacionales, como los crditos del Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en el Exterior (Icetex), y mejorar
la informacin y la asignacin del recurso para que ms estudiantes accedan
a este apoyo. Igualmente, afinar las estrategias de permanencia de los jvenes en la
educacin superior, que mitiguen aquellos factores asociados a ella que inciden
fuertemente en la desercin a este nivel.
A finales del 2014, el Gobierno central aprueba 10 mil crditos becas condonables
para educacin superior en las mejores universidades del pas (acreditadas en alta
calidad), los cuales va a canalizar por medio del Icetex y a asignar segn el puntaje
del Sisbn, sistema de asignacin de recursos de un nivel de precisin muy alto y
superior al empleado por el fondo de becas de epm. Este programa contempla un
puntaje diferencial, segn si el Sisbn ubica al joven entre las principales catorce
ciudades, en otras cabeceras o en zona rural. La nica condicin para condonar el
crdito es la obtencin del ttulo profesional por parte del beneficiario del programa.
Este programa no slo contempla una financiacin del 100% del costo de la for
macin y de la manutencin; tambin les exige a las universidades crear un sistema
de apoyo al beneficiario, para garantizar que no se retire de sus estudios. Igualmente,
implica ampliar la infraestructura universitaria (varias universidades pblicas del
pas requieren ms personal docente idneo, ampliar y mejorar sus instalaciones
ante la sobrepoblacin estudiantil que registran y ante la necesidad de garantizar
cobertura de calidad). Si bien este programa no contempla un proyecto de ley que
en la actualidad se est cursando en el Congreso, tiene como objetivo responder a esta necesidad, que debe ser atendida, pues de lo contrario se puede perjudicar
seriamente la calidad educativa superior.11 Adicional a estas medidas, tambin es
fundamental que el gobierno local revise y evale con regularidad la pertinencia
de la oferta educativa superior segn rea y nivel de formacin que el mercado
laboral est demandando, para garantizar la absorcin del capital humano por parte
del sector productivo y as propiciar que la poblacin joven cuente con una buena
insercin laboral.
Acceso a internet
Los desarrollos educativos actuales plantean una formacin centrada en las
competencias del siglo xxi, gracias a las cuales el individuo estar en la capacidad
de autogestionar su conocimiento, liderar proyectos de innovacin, trabajar de ma
nera colaborativa, responder a las exigencias de un mercado laboral fuertemente
_ 116
_ Diag n sti c o
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_ 117
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V illegas
Salud juvenil
Se han identificado cinco factores que afectan seriamente el bienestar fsico, mental y
social (salud) de los jvenes de Medelln: el embarazo adolescente, el suicidio, el consumo de sustancias psicoactivas, la discapacidad permanente, y el grado y tipo de
accidentalidad, provocado principalmente por accidentes vehiculares y de trabajo.
Estas problemticas deben ser intervenidas por programas bien planificados,
integrales y a largo plazo.
por los factores prximos, los socioeconmicos y del hogar, y la socializacin (Colom
bia, Departamento para la Prosperidad Social, 2014). Los factores prximos estn
_ 118
_ Diag n sti c o
s o c i o e c o n mi c o d e la p o bla c i n
j o ve n d e M e d ell n
como uno de sus objetivos el desarrollar una sana sexualidad por medio de la cons
truccin de la identidad sexual, permitiendo preparar al individuo a una vida familiar
responsable) se proponen:
Por otra parte, este fenmeno, que se podra catalogar de endmico, se presenta
_ 119
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
2011
2012
2013
Popular
69,9
60,3
63,1
Manrique
51,0
54,0
48,5
Santa Cruz
53,5
47,5
48,4
Villa Hermosa
48,0
49,1
44,7
Robledo
39,3
37,6
43,2
San Javier
50,1
47,1
42,5
La Candelaria
50,1
41,0
41,5
Buenos Aires
45,5
40,9
40,1
Aranjuez
43,0
42,3
38,3
10
Doce de Octubre
34,4
34,2
31,7
11
Castilla
29,1
27,2
28,1
12
La Amrica
22,7
21,4
2 1 ,1
13
Guayabal
24,9
22,2
20,9
14
Beln
22,8
23,6
19,3
15
Laureles/Estadio
11,6
6,0
6,1
16
El Poblado
5,4
5,2
6,1
Corregimiento
2011
2012
2013
Palmitas
18,5
59,2
42,7
Altavista
26,6
28,4
25,1
San Cristbal
20,7
22,7
23,5
San Antonio de
Prado
21,9
20,5
19,8
Santa Elena
16,2
22,3
18,3
_ 120
_ Diag n sti c o
s o c i o e c o n mi c o d e la p o bla c i n
j o ve n d e M e d ell n
_ Grfico 3.13: Nmero de embarazos (total nacidos vivos + defunciones fetales) en adolescentes
entre 10 y 19 aos, 2005 a 2011. Medelln
_ Fuente: Medelln, Secretara de Salud de Medelln (2011), Embarazo adolescente 1999 a 2011
[documento de trabajo], Medelln, copia de autora.
Asimismo, al ser la condicin socioeconmica un factor altamente determinante
en este fenmeno, no es de extraar que las tasas ms altas de fecundidad se presenten en las comunas con estratos (1 y 2) ms bajos (o con condiciones socioeco
nmicas ms precarias). El Popular es la comuna con la media de estrato ms baja entre
la poblacin joven (ver Tabla 3.10), y las tasas menos altas se registran en las comunas
con estratos ms altos (El Poblado y Laureles/Estadio, estratos 5 a 6). Por otra parte,
aunque los corregimientos expresan una media en cuanto al estrato similar a las
comunas con estratos ms bajos (1 y 2), estos no presentan tasas de fecundidad tan
altas (a excepcin de Palmitas), lo cual quiere decir que los corregimientos an no
estn permeados por ciertas dinmicas sociales propias de estas comunas, hecho
que contribuye a una menor presencia de este fenmeno.
Se suelen utilizar tres grupos etarios para registrar la evolucin en el nmero
de embarazos y en la tasa de fecundidad: el primero est comprendido de los 10 a
los 19 aos, el cual se subdivide en dos, de 10 a 14 aos y de 15 a 19 aos. En el grupo
que consolida la informacin, de 10 a 19 aos, se observa que si bien el nmero de
embarazos y la tasa de fecundidad presentan un comportamiento tendencial descendente (a lo largo del horizonte temporal del 2005 al 2011 y del 2004 al 2013
respectivamente; ver Grficos 3.13 y 3.14), a nivel desagregado por comuna y
corregimiento se tiene que en 8 de las 21 entidades territoriales se manifiesta un
repunte o aumento leve entre el 2012 y el 2013 de la tasa de fecundidad. Esto implica
que se deben liderar polticas en dichas comunas, que se enfoquen en implementar
estrategias acordes a los aspectos mencionados.
_ 121
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
_ Grfico 3.14: Tasa de fecundidad (total nacidos vivos) adolescente de 10 a 19 aos, 2004 a 2013.
Medelln. Tasa por mil
Suicidio
Aunque el suicidio es un problema evitable de salud pblica, segn la Organizacin
Mundial de la Salud (OMS), para el ao 2020 crecer el 50%, tendencia que es
altamente preocupante en la poblacin joven, pues sus tasas de suicidio estn en aumento, hasta el punto que ahora estos son el grupo de mayor riesgo en un tercio
de los pases del mundo, tanto en el mundo desarrollado como en el mundo en
desarrollo (OMS, 2012).
Segn Eileen Brooke, la OMS define el intento de suicido como:
_ 122
_ Diag n sti c o
s o c i o e c o n mi c o d e la p o bla c i n
j o ve n d e M e d ell n
En Medelln, esta problemtica se presenta en mayor porcentaje en las mujeres (58%)12 que en los hombres (42%) (Medelln, Subsecretara de Salud Pblica, 2013).
Segn el nmero de casos notificados en la ciudad, se calcula que durante los ltimos
aos ocurren por da de 5 a 6 intentos de suicido, reportndose en promedio 1.800
intentos anuales aproximadamente. Hay aos en los que asciende casi a 2.000; en
el 2013 se reportaron 2.226 casos (Medelln, Subsecretara de Salud Pblica, 2013).
En el 2013, la tasa de intento de suicidio fue de 92,1 intentos por cada 100 mil
habitantes (Medelln, Subsecretara de Salud Pblica, 2013). La mayora (57,3%) de
las personas que lo intent tena entre 15 y 29 aos de edad; en forma acumulada,
el 69,7% de los casos fueron personas con 29 aos o menos (ver Grfico 3.15). Por otra
parte, para el 2013, el Informe epidemiolgico de conducta suicida y trastornos desde el registro individual de prestacin de servicios de salud (RIPS) de la Subsecretara de Salud Pblica de Medelln (2013) seala que las comunas que presentaron
mayores casos de intento de suicidio (las tasas ms altas) fueron: Villa Hermosa, La
Candelaria y Buenos Aires. Las tres, con tasas que oscilan entre el 96,4 y el 123,2%
(tasa por 100 mil habitantes) de intentos de suicidio por cada mil habitantes.
_ Grfico 3.15: Distribucin porcentual de los casos de intento de suicidio segn grupo de edad.
Medelln, 2013
_ Fuente: Medelln, Subsecretara de Salud Pblica (2013), Informe epidemiolgico de conducta suicida
y trastornos desde RIPS, Medelln, Secretara de Salud de Medelln.
_12 Las tasas que se presentan en este apartado son el nmero de casos que se reportan por cada
100 mil habitantes.
_ 123
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
muerte violenta en Colombia; de cada 100 mil habitantes, 4,08 personas se suicidan.
Adems, en el pas, por cada mujer se quitan la vida cuatro hombres (Medelln,
Subsecretara de Salud Pblica, 2013). En Medelln, del total de suicidios que se
registran, el 28,9% son cometidos por mujeres, y el 71,1%, por hombres, es decir, por
cada mujer, 2,46 hombres se suicidan (Medelln, Subsecretara de Salud Pblica, 2013).
En la ciudad, el grupo etario de los 20 a los 24 aos es el que reporta una mayor tasa
de suicidio (21%) del total de casos registrados. Este grupo se encuentra inserto en el
grupo poblacional que ms se suicida, los jvenes de 15 a 29 aos, donde se reporta
el 58% de los casos, tasa que es seguida por el grupo etario de 30 a 34 aos, el cual
registra el 14% de los suicidios (Medelln, Subsecretara de Salud Pblica, 2013) (ver
Grfico 3.16).
_ Grfico 3.16: Distribucin porcentual de las defunciones por suicidio segn grupos de edad.
Medelln, 2013
_ 124
_ Diag n sti c o
s o c i o e c o n mi c o d e la p o bla c i n
j o ve n d e M e d ell n
Las personas que intentan suicidarse no buscan como objetivo la muerte; por
el contrario, su intencin es llamar la atencin e incidir sobre una problemtica que
tienen. En tal sentido, las personas que lo intentan recurren a mecanismos menos
letales (farmacutica, qumica o plaguicida) que los que se identifican en el suicidio
consumado, en el cual se suele emplear el ahorcamiento y el arma de fuego.
La edad y el sexo son variables que se asocian con el intento de suicidio y
el suicidio consumado. Las mujeres son las que ms intentan suicidarse, mientras
los hombres son los que ms llevan a cabo el suicidio consumado. Ahora bien, el
grupo de edad ms vulnerable son los y las jvenes y adultos(as) jvenes. Ambas
manifestaciones, tanto el intento de suicidio como el suicidio consumado, son en
muchos casos prevenibles y pueden ser abordadas desde una poltica pblica que
desarrolle programas orientados a intervenir en los factores protectores y de riesgo; 13
_13 Tanto los factores protectores como de riesgo estn ntimamente ligados con los patrones familiares
(la calidad de las relaciones familiares), la predisposicin gentica, el perfil psicolgico de la persona
y sus competencias de relacionarse con sus pares o con otras personas, los factores culturales
(por ejemplo, hay un riesgo ms alto de comportamiento suicida entre los pueblos indgenas que
entre los no indgenas) e igualmente entre la poblacin que sufre discriminacin (como la po
blacin carcelaria, la poblacin homosexual, la poblacin migrante por conflicto blico u otras
_ 125
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
nivel nacional de inicio del consumo, consumo reciente (ltimo ao) y consumo abu
sivo y dependiente de
spa;
spa
spa,
a Colombia
(es decir, a todo el agregado nacional) (ver Tabla 3.12). Adems, Medelln siempre se
causas), sociodemogrficos (el nivel educativo y la situacin econmica del que goza la persona)
y acontecimientos traumticos durante la niez (vctima de violencia fsica o mental, abuso o
aislamiento).
_14 Los trminos tcnicos usados en este anlisis son: prevalencia en el consumo de inicio (conocido
tambin con el trmino de incidencia); prevalencia en el consumo reciente ltimo mes; prevalencia
en el consumo reciente ltimo ao; prevalencia de tiempo de vida o prevalencia de vida; prevalen cia en el consumo riesgoso y perjudicial (trmino que se utiliza exclusivamente para el consumo
de alcohol) y prevalencia en el consumo abusivo o dependiente (trmino que se utiliza para el
consumo de drogas ilcitas). Consultar sus significados en Jos Tapia Granados (1995) y en Consuelo
Ibez Mart (2012).
_15 Prevalencia: es una proporcin, es el nmero de casos reportados en una poblacin especfica.
_ 126
_ Diag n sti c o
s o c i o e c o n mi c o d e la p o bla c i n
j o ve n d e M e d ell n
Colombia
Medelln
Alcohol
1 7,1
1 7,1
Tabaco
16,9
16,4
Marihuana
17,8
17,7
Cocana
19,9
21,2
Bazuco
19,9
21,3
Tranquilizantes
26,6
24,9
Estimulantes
20,0
17,4
Herona
1 9,1
19,9
xtasis
18,8
17,9
_ Fuente: Medelln, Subsecretara de Salud Pblica (2014), Informe epidemiolgico de spa, sitio
web: Observatorio de Drogas de Colombia, disponible en: http://www.odc.gov.co/Portals/1/
modPublicaciones/pdf/CO03942014-informe-epidemiologico-de-spa.pdf.
Por un lado, el alcohol y el tabaco son las sustancias de mayor consumo en Medelln
_ 127
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
_ Tabla 3.13: Datos comparativos del consumo de riesgo y perjudicial de alcohol por grupos de
edad (grfica spa)
Grupos de edad
Colombia
Medelln
12 a 17
6 ,1 %
15,4%
18 a 24
19,2%
27,8%
25 a 34
14,9%
24,7%
35 a 44
12,4%
18,4%
45 a 65
8,3%
10,6%
_ Fuente: Medelln, Subsecretara de Salud Pblica (2014), Informe epidemiolgico de spa, sitio
web: Observatorio de Drogas de Colombia, disponible en: http://www.odc.gov.co/Portals/1/
modPublicaciones/pdf/CO03942014-informe-epidemiologico-de-spa.pdf.
_16 Prevalencia de tiempo de vida (consumo continuado o en diferentes momentos de la vida del
individuo): la proporcin de personas actualmente vivas que han sufrido o sufrirn en algn
momento una enfermedad dada.
_ 128
_ Diag n sti c o
s o c i o e c o n mi c o d e la p o bla c i n
j o ve n d e M e d ell n
Discapacidad permanente
Se observa presencia de discapacidad permanente en la poblacin joven, cuyo nivel
de gravedad puede afectar significativamente la calidad de vida del individuo. No
se requiere una discapacidad compleja para dificultar el desarrollo del individuo;
una discapacidad leve, que no se supere o trate desde una temprana edad, dificulta
seriamente el desarrollo del ser. Se observa que, para el ao 2012, las discapacidades
permanentes ms frecuentes, de la mayor a la menor, en la poblacin joven, son:
limitaciones permanentes para entender o aprender; para relacionarse con los dems
por problemas mentales o emocionales; para ver, moverse o caminar y hablar. Para el
2012, en total se registran 36.088 limitaciones permanentes; por efectos de espacio,
slo se presentan las de mayor presencia (ver Tabla 3.14).
_ 129
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
14-18
No responde
19-24
46
No sabe
25-28
0
Total
46
480
212
99
791
3.370
3.255
1.472
8.097
No
174.563
239.097
163.125
576.785
Total
178.459
242.564
164.696
585.719
14-18
No sabe
19-24
25-28
Total
258
96
341
695
2.360
2.840
1.376
6.576
No
175.841
239.628
162.979
578.448
Total
178.459
242.564
164.696
585.719
Accidentalidad
La accidentalidad vehicular (por motocicleta o auto) es la primera causa que
atenta contra la integridad fsica y emocional de la poblacin joven, incluso por en
cima del homicidio, la violencia intrafamiliar, sexual y contra la mujer, el embarazo
adolescente, el suicidio y el consumo de sustancia psicoactivas. Este factor que
tambin es la primera causa de muerte y de deterioro severo de la salud en la poblacin colombiana. Las cifras revelan que las principales causas de accidentalidad, de
mayor a menor, son ocasionadas por motocicleta, cadas, automvil y accidente de trabajo (datos del 2012). En total, en ese ao se registran 36.741 accidentes, de los cuales
13.687 son por motocicleta y 9.557 por cadas (ver Tabla 3.15).
Esta situacin ser cada vez ms crtica ante la ausencia de un sistema vial
_ 130
_ Diag n sti c o
s o c i o e c o n mi c o d e la p o bla c i n
j o ve n d e M e d ell n
Causas
Edades
14-18
19-24
Total
25-28
Nmero
Porcentaje
Motocicleta
4.321
5.343
4.023
13.687
37,3%
Cadas
2.802
3.594
3.161
9.557
26,0%
Automvil
1.410
2.104
1.067
4.581
12,5%
Accidente de trabajo
1.139
1.252
1.019
3.410
9,3%
919
1.390
760
3.069
8,4%
Bicicleta
308
462
225
995
2,7%
Arma de fuego
109
333
312
754
2,1%
Arma blanca
80
181
50
311
0,8%
Intoxicacin
35
33
101
169
0,5%
Por animales
35
35
0,1%
Incendio
54
54
0,1%
78
41
119
0,3%
11.201
14.822
10.718
36.741
100%
157
425
152
734
No aplica
167.101
227.317
153.826
548.244
Total
178.459
242.564
164.696
585.719
Otro
Fenmeno natural
Total accidentes
No responde
_ 131
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
joven (el 15,79% no tiene cobertura en salud), sino que, adems, sta presenta un
nivel de cobertura menor con respecto al nivel nacional (6,39 puntos porcentuales por debajo de sta).18 Es ms, entre el 2006 y el 2012 dicha cobertura disminuy 4,74 puntos porcentuales, debido a una reduccin de 6,43% en la afiliacin al
rgimen subsidiado de salud.19 Esto se corrobora al observarse un aumento, en esas
fechas, de la poblacin joven no afiliada al Sistema de Seguridad Social en Salud
(SSSS) (ver Grfico 3.18).
Por otra parte, se observa una menor afiliacin a salud en los ocupados inde
_ 132
_ Diag n sti c o
s o c i o e c o n mi c o d e la p o bla c i n
j o ve n d e M e d ell n
_ Fuente: Elaboracin propia. Informacin obtenida de las bases de datos de la ecvm (2006, 2009
y 2012).
_ Grfico 3.19: Porcentaje de la poblacin joven afiliada a salud (rgimen contributivo y subsidiado)
segn ocupacin como dependiente o como independiente
_ Fuente: Elaboracin propia. Informacin obtenida de las bases de datos de la ecvm (2006, 2009
y 2012).
_ 133
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
_ Grfico 3.20: Porcentaje de la poblacin joven que cotiza a salud segn ocupacin como
dependiente o como independiente
_ Fuente: Elaboracin propia. Informacin obtenida de las bases de datos de la ecvm (2006, 2009, 2012).
_ 134
_ Diag n sti c o
s o c i o e c o n mi c o d e la p o bla c i n
j o ve n d e M e d ell n
2006
2009
2012
7,1 7 %
11,59%
10,31%
12,78%
18,53%
17,78%
48,64%
47,25%
50,20%
36,24%
32,47%
36,32%
_ Fuente: Elaboracin propia. Informacin obtenida de las bases de datos de la ecvm (2006, 2009, 2012).
_ 135
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
_ Fuente: Elaboracin propia. Informacin obtenida de las bases de datos de la ecvm (2006, 2009, 2012).
Si bien parte del desempleo actual de la poblacin joven se puede explicar por
el desempleo friccional, ste es, en gran medida, resultado de tendencias causadas por factores estructurales20 del mercado laboral local: una mano de obra poco calificada (el
mercado laboral actual demanda trabajadores con educacin superior mayor al de
la demanda por trabajadores con educacin secundaria); un sistema educativo que
no forma para el trabajo; falta de generacin de empleos de calidad en los distintos
sectores econmicos, a pesar de un crecimiento econmico pronunciado en los ltimos
aos; la ausencia de una intermediacin laboral pertinente y de una contratacin
que garantice condiciones de trabajo decente (salarios dignos, seguridad social y
ambiente de trabajo apto). Igualmente, existen otras variables estructurales, pero las
polticas laborales actuales enfocadas a mejorar el empleo juvenil deben priorizar
estos elementos enunciados.
_20 El desempleo estructural es aquel que persiste aunque la economa est funcionando a plena
capacidad y que, por consiguiente, no se debe a falta de demanda agregada sino a restricciones
que impiden un mejor funcionamiento del mercado laboral (Lora, 2013).
_ 136
_ Diag n sti c o
s o c i o e c o n mi c o d e la p o bla c i n
j o ve n d e M e d ell n
Definiciones: conceptos
A continuacin se definen las categoras empleadas para analizar la situacin de la
poblacin joven en relacin con su seguridad social en salud:
1.
4.
Por otra parte, se definen a continuacin las categoras que componen el mercado
laboral:
1.
2.
3.
do trabajo. Son aquellas que declaran no tener una actividad, estar estu
diando, realizar oficios del hogar, ser rentista, jubilado, pensionado o invlido.
_ 137
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
7.
Seguridad
En las prximas pginas se analiza la problemtica de violencia que aqueja a los
jvenes de la ciudad. Cualquier tipo de violencia es un atentado contra los derechos
humanos y un serio problema de salud pblica. La violencia intrafamiliar (VIF), sexual
(VSX) y contra la mujer (VCM) son formas de violencia frente a las cuales estn
ms expuestas las mujeres y los menores, y de manera mucho menor los hombres,
quienes, por el contrario, son los principales victimarios de este tipo de violencias y
las principales vctimas de homicidio. En general, la situacin de violencia que aqueja
a los jvenes refleja el hecho de que an no se ha consolidado al Estado de derecho
como el tipo de relacin social preponderante en muchos sectores de la ciudad. Esto implica que muchos de nuestros jvenes crecen sujetos a la influencia de otros
poderes o contrapoderes que terminan siendo ms influyentes en sus entornos
_21 La Encuesta de Calidad de Vida no es una encuesta concebida para determinar con toda la
rigurosidad tcnica la composicin del mercado laboral de la poblacin; sin embargo, permite
tener una aproximacin de la misma. Es la Gran Encuesta Integrada de Hogares, aplicada por el
dane, la que permite tener clculos rigurosos sobre el tema; no obstante, es muy difcil acceder a
su base de datos.
_ 138
_ Diag n sti c o
s o c i o e c o n mi c o d e la p o bla c i n
j o ve n d e M e d ell n
Este tipo de violencia tiene consecuencias graves a nivel fsico, psicolgico, eco
nmico, sexual y reproductivo, tanto para la vctima como para sus hijos, e igualmente
tiene un costo social preocupante. Asimismo, puede conllevar al abuso del tabaco,
el alcohol y las drogas, y fomentar prcticas sexuales de riesgo.
_ 139
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
entre s, pues la violencia ejercida contra la mujer es tanto una consecuencia como
una causa (el origen) de la desigualdad de gnero y, por ende, un fenmeno que
explica, en gran parte, la perpetuidad de la pobreza, de la violencia en general y de
la violencia contra la mujer en particular (OMS, 2005 y 2013b).
En Medelln, segn sealan las cifras, las principales vctimas de la VCM, VSX y VIF
es la poblacin femenina (ver Grfico 3.22). Adems, las principales vctimas segn
edad se encuentran en la poblacin infantil (1 a 9 aos), adolescente (10 a 19), juvenil
(20 a 29) y adulto joven (30 a 34 aos). Estos grupos poblacionales representan el
85,7% de las vctimas de la violencia, es decir, en ellos se concentra casi el 100% de este
tipo de violencias. Por otra parte, es en la poblacin adolescente (10 a 19) y joven (20
a 29) en la que se concentra la mayora de las vctimas; sta representa el 55% de ellas
(es en este rango de edad, de 10 a 29, donde se encuentran los grupos principalmente
ms afectados: de 10 a 14 aos; 15 a 19 aos; 20 a 24 aos y 25 a 29 aos) (ver Grfico 3.23).
_ Grfico 3.22: Total de vctimas por vif, por gnero, de jvenes de 14 a 28 aos, 2005-2013
_ Fuente: Elaboracin propia. Datos proporcionados por el Sistema THETA, Secretara de Gobierno,
Alcalda de Medelln. Datos procesados por el Sistema de Informacin para la Seguridad y la
Convivencia (SISC).
de Medelln del 2014, las principales vctimas de violencia en la ciudad se encuentran en las comunas Popular, Santa Cruz, La Candelaria y Villa Hermosa, con tasas
_ 140
_ Diag n sti c o
s o c i o e c o n mi c o d e la p o bla c i n
j o ve n d e M e d ell n
entre 131 y 161 actos de violencia por cada 100 mil habitantes. En relacin con los
corregimientos, San Cristbal, San Antonio de Prado y Palmitas tienen tasas entre
60,3 y 83,8 por cada 100 mil habitantes.
_ Grfico 3.23: Porcentaje de casos de vif, vsx y vcm, segn grupos de edad. Cifras del 2013,
Medelln
No slo en la poblacin joven se concentra el principal nmero de vctimas; tam
bin en sta se concentra el principal nmero de agresores, situacin sumamente preocupante que no se ha logrado mejorar y que seala la urgente necesidad de liderar
programas enfocados a construir conductas y comportamientos, en la poblacin
_ 141
_ Cla r a
I sabel
L pe z
V illegas
Los datos sealan que el principal agresor son hombres, que se encuentran
entre los 15 a 44 aos de edad, poblacin que representa el 55,1% (la mayora) de los
agresores; sin embargo, casi la tercera parte de estos, el 36,5%, es poblacin joven
(de 15 a 29 aos) (ver Grfico 3.24). Ahora bien, el principal grupo etario agresor,
segn el informe de la Subsecretara de Salud Pblica, es un adulto joven, hombre en
un 83% de los casos, principalmente entre los 30 a 34 aos; sin embargo, los grupos
de edad con mayor participacin aparecen desde 20 aos y se extienden hasta 44
aos (2014).
_ Grfico 3.24: Distribucin porcentual de los casos de vif, vsx y vcm segn edad del agresor.
Cifras del 2013, Medelln
_ 142
_ Diag n sti c o
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j o ve n d e M e d ell n
Homicidios
Los jvenes son las principales vctimas de violencia por homicidio en Medelln. Segn los datos, el nmero de jvenes vctimas de homicidios representa entre el
43,59 y el 59,15% de la poblacin total de homicidios de Medelln a lo largo del
periodo 2003 a 2013. En trminos agregados, esto indica que, de dicha poblacin
total, la de jvenes representa, en este lapso, el 53% de vctimas por homicidios.
Es decir, la mayora de vctimas por homicidio en la ciudad son jvenes. El grfico
de tendencia refuerza esta observacin: all se muestra cmo el nmero de
homicidios en jvenes presenta el mismo comportamiento tendencial que el
nmero de homicidios totales en Medelln, lo cual indica que el nmero de homicidios en jvenes explica en gran parte o es un determinante del nmero de homicidios
totales del municipio (ver Grfico 3.25).
_ Grfico 3.25: Nmero total de vctimas por homicidio en Medelln y segn el rango de
edad 14 a 28 aos. Grfico tendencia
_ 143
_ Cla r a
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V illegas
El hecho de que las principales vctimas por homicidio de la ciudad sean los
_22 Los homicidios en la poblacin joven se explican, en gran parte, como consecuencia de los en
frentamientos armados entre bandas (compuesto en su mayora por poblacin joven), que buscan
quedarse con el control territorial de ciertos barrios o comunas de la ciudad, los cuales las han con vertido en fuentes rentables econmicamente, a travs de la extorsin, la vacuna y la distribucin
de drogas.
_ 144
Perfiles cul
turales de los
jvenes de
Medelln
Cultura,
recreacin
y deporte
Eficiencia
Seguridad: violencia
interpersonal ( vif ,
vsx , vcm ); hurtos;
homicidios
Seguridad,
derechos
humanos y
convivencia
Trabajo,
emprendimiento
y cobertura en
seguridad social
Segn gnero
Salud pblica
juvenil
Accesibilidad al ser Composicin del mer
vicio de salud
cado laboral de la po
blacin joven (ocu
pados, desempleados,
inactivos)
Educacin
bsica y
superior
Tamao,
distribucin
poblacional
e ingreso
Anexo
_ Diag n sti c o
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j o ve n d e M e d ell n
_ 145
_ Cla r a
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_ 149
4>>
Anlisis de
poblaciones
Claudia Meja Betancur
Santiago Silva Jaramillo
_ 150
Introduccin
La Poltica de Juventud debe plantear su plan de accin en funcin de una visin
propia de su participacin en la atencin y el liderazgo de los temas de juventud
en la ciudad de Medelln. En efecto, esa visin, esa apuesta de poltica, se sustenta en convertir a la Secretara de la Juventud en un ente de monitoreo y coordinacin
de esfuerzos, con una preocupacin fundamental en determinar vacos, proponer
cambios y focalizar sus empeos en entender la juventud, e identificar a las poblaciones
de jvenes que no son incluidas en las ofertas institucionales que provee la ciudad.
As pues, entender la implementacin de la poltica segn una idea de meta
gobernanza y focalizacin, implica determinar tres niveles de accin de la intervencin
del Estado: el primero representa el escenario social donde los jvenes acceden a
la oferta proveda por las polticas universales. El segundo constituye la red de
seguridad (safety net) de la administracin, una serie de programas que buscan
incluir a los que no fueron incluidos en las polticas universales, a las personas (y
en este caso, los jvenes) que se salieron por las costuras (drop-out) de la oferta
universal. El tercero supone el escenario de los excluidos, los jvenes que no fueron
recogidos por la oferta universal, ni por la de la red de seguridad, y que se encuentran
en riesgo de introducirse en dinmicas sociales perjudiciales, como desarrollar carreras
criminales, desertar del sistema educativo o trabajar de manera informal, entre otros,
o que definitivamente ya han cado.
El anlisis por niveles se puede realizar tambin al sectorizar cada uno de estos,
creando dos ejes: el primero establece el nivel en donde se encuentra el programa, y
el segundo, el sector o tema social al que se refiere (educacin, salud, etc.). As, un
programa puede catalogarse como de Nivel I y Sector I, determinando que es universal
y que atiende a poblacin sobre el tema de ese sector especfico (ver Grfico 4.1).
Nivel I
Nivel II
Sector
I
Sector
II
Sector
III
Sector
IV
Sector
V
Nivel III
Sector
VI
Sector
n
_ 151
Estos niveles y estas dinmicas de oferta y goce de programas y polticas por parte de los jvenes tambin pueden analizarse de acuerdo con poblaciones.
Ahora bien, la Poltica de Juventud debe operar en los tres niveles, haciendo uso
de diferentes estrategias e instrumentos de gobierno, entendiendo que su rol en estos
escenarios debe reflejar el contexto de actuacin y la preocupacin por identificar
a las poblaciones beneficiadas en cada espacio y su conservacin. Es decir, que la
Poltica debe cumplir papeles diferenciados cuando se relaciona con programas y
poblaciones de los tres niveles que se han establecido.
Uno de los asuntos particularmente importantes de este ejercicio de identificacin
de niveles, ofertas y estrategias de intervencin y accin pblica se refiere a entender
las poblaciones juveniles (particularmente las que se estn quedando por fuera de la
oferta), de tal manera que se puedan identificar las preocupaciones, las percepciones
y los problemas especficos de cada poblacin para gozar de los programas que
ofrece la administracin pblica.
Este captulo busca hacer aportes a ese ejercicio de entender mejor las dinmicas,
las percepciones, las agendas y los problemas pblicos de grupos que han sido poco
estudiados y que representan retos bastante importantes para las polticas locales
en trminos de inclusin. En primer lugar, se presentan los resultados del ejercicio de
profundizacin en la poblacin de jvenes en situacin de crcel. Luego, los resultados
de los ejercicios para comprender la poblacin de jvenes rurales. Seguidamente,
los hallazgos de los ejercicios con poblacin de jvenes en riesgo. Esto, como una
manera de profundizar en algunas poblaciones que tradicionalmente se han quedado
por fuera de o que sus necesidades no han sido satisfechas por completo con los
programas universales.
Finalmente, el texto presenta algunas aclaraciones sobre retos de implementacin
de programas de recuperacin, como se ha denominado a las ofertas del tercer nivel de accin de la poltica, y propone recomendaciones generales sobre la informacin
recabada, enfocada en proveer herramientas a los tomadores de decisiones en su
diseo de intervenciones que busquen fortalecer las polticas y los programas de
recuperacin, y atender a las poblaciones de jvenes no atendidas de la ciudad.
Profundizacin en poblaciones
Los jvenes y sus recorridos vitales son claramente diferentes, y cualquier intento
de acompaamiento debe estar determinado por el respeto de estas diferencias. En
los ejercicios cualitativos se observa una pluralidad de identidades individuales y
grupales de parte de los jvenes participantes: creencias, gustos, deseos, formas de
vida y de entender las dinmicas de la ciudad.
_ 152
_ A n lisis
de
P o bla c i o n es
Hay muchos grupos que se invisibilizan cuando se busca homogeneizar la ciudad,
y aparecen rivalidades entre grupos identitarios. Los jvenes piden que el Estado y la
sociedad reconozcan, respeten y protejan esas identidades. Hay espacios de socializa
cin donde llegan varios grupos identitarios y conviven entre s. La identidad juvenil
es un asunto de reconocimiento personal, de pertenencia a un grupo e incluso de
territorialidades.
Ahora bien, muchas de esas identidades juveniles se forman alrededor de figuras
representativas en las comunidades y los imaginarios de esos jvenes y sus grupos. De
acuerdo con el economista Thorstein Veblen (Figueras y Moreno, 2013), la emulacin
supone la necesidad de las personas de encontrar modelos individuales a seguir en
figuras socialmente representativas de su entorno social. Los jvenes de la ciudad
tambin tienen una constante inclinacin a buscar referentes sociales sobre los cuales
plantear sus perspectivas vitales.
As, los jvenes tienen dos opciones para construir esa imagen personal tan
importante: emular a alguna figura, por lejana que sea, en la que se quieran convertir;
o buscar la tutora de un mentor. En la primera, se busca quin ha hecho qu y cmo
lo ha hecho para seguir ese mismo camino. En la segunda, se cuenta con un mentor
que inculca valores, comparte experiencia y aconseja decisiones.
En este sentido, tambin se puede configurar una profunda brecha entre
expectativas y realidades vitales. Los jvenes necesitan tener las herramientas para
construir proyectos de vida esperanzadores y optimistas, pero acotados a la realidad.
Un elemento clave de la frustracin de los aos de juventud puede encontrarse no
slo en la falta de proyectos a futuro, sino en la dificultad o imposibilidad de cumplir
aspiraciones poco apegadas a la realidad.
Tambin se debe anotar que, en general, los jvenes de la ciudad se enfrentan
a unos problemas y unas necesidades bastante claras. Muchos de ellos son objeto
de discriminacin o estigmatizacin, debido a su lugar de procedencia, raza o fsico,
causando que, por ejemplo, algunos tengan que mentir sobre sus lugares de residencia
en sus hojas de vida para obtener un puesto de trabajo, dado que los empleadores
no aceptan empleados de ciertas zonas. Esto se encuentra ligado a la falta de opor
tunidades para los jvenes, sobre todo para los de estratos bajos, y lleva a que las
tasas de desempleo y de informalidad laboral alcancen proporciones alarmantes y
mucho mayores a las de otros grupos etarios.
Adems, los jvenes estn expuestos ante el consumo y venta de sustancias psi
coactivas, la prostitucin y otros negocios ilegales, entre otras realidades que afectan
a la ciudad en general, pero frente a las cuales ellos son especialmente vulnerables.
Asimismo, no se debe dejar de lado que la mayora de vctimas y victimarios del
conflicto armado son jvenes, vindose especialmente afectados por los homicidios.
_ 153
Ahora bien, de acuerdo con cifras del Informe de calidad de vida de Medelln del
_ 154
_ A n lisis
de
P o bla c i o n es
_Grfico 4.3: Incidencia del hurto a personas, carros y motos a jvenes en Medelln,
201-2013
sa es la situacin de tenso control en la que vive buena parte de los jvenes de
la ciudad. Las organizaciones criminales que operan en muchos barrios de la ciudad
no slo delinquen en el sector; tambin resuelven disputas, cobran extorsin, venden drogas y se convierten, al final, en una fuerza que expulsa al resto de la sociedad
civil de su barrio. Los jvenes hombres le temen a la operacin de los grupos criminales,
en tanto los hacen vulnerables al reclutamiento y la posibilidad de violar zonas de
control y presencia armada cuando se movilizan. Las jvenes mujeres les temen
por la posibilidad de amenazas sexuales y abuso que pueden sufrir a manos de los
miembros de los grupos criminales. Al respecto, los jvenes no parecen identificar
a la Polica como una fuerza positiva asociada a la seguridad. En este sentido, sus
ideas giran alrededor de las alternativas ms comunitarias de gestin de la seguridad.
En efecto, existen preocupantes niveles de desconfianza institucional hacia las agencia
encargadas del orden pblico y la seguridad en la ciudad.
Los jvenes de Medelln, adems, enfrentan problemas de convivencia ciudadana,
tensiones generadas por cuenta de las diferencias entre las formas de relacionamiento
que varan segn la condicin social de las personas, y que pueden favorecer o hacer
_ 155
ms difcil la convivencia. Por otra parte, se habla del poco conocimiento de los jvenes
sobre sus derechos y de cmo esto puede afectar su tratamiento como sujetos de derecho y la defensa de los mismos. Ellos no slo han sido vctimas, sino tambin victimarios de las dinmicas de violencia de la ciudad, y como tal, muchos necesitan la
atencin de problemas para reintegrarse a la vida social; sus necesidades en trminos
laborales, educativos y, sobre todo, de acompaamiento psicolgico, no se diferencian
mucho de otros actores del conflicto armado.
La apuesta de la Poltica de Juventud para asumir los problemas de seguridad
y convivencia que enfrentan los jvenes puede sustentarse en un enfoque de cultura
ciudadana, por encima de uno de seguridad ciudadana. La idea es rescatar el papel de los
valores sociales, de las tradiciones, las costumbres y los comportamientos prosociales
en la construccin de dinmicas sociales protectoras y relaciones interpersonales sustentadas en la confianza, la reciprocidad y la disposicin a la accin colectiva.
As pues, estas expresiones de crimen asociadas a los jvenes (pandillas, combos)
pueden ser abordadas desde la satisfaccin desviada de necesidades individuales
y sociales (ver Grfico 4.4). De esta forma, a falta de vas convencionales de accin
para la satisfaccin de necesidades como desarrollo econmico o reconocimiento
social, se crean vas alternas, expresiones juveniles sin ninguna conduccin o acompaamiento; expresiones que canalizaron desasosiegos e mpetus propios de
la adolescencia y que muy pronto mutaron hacia actividades violentas ( ONUHabitat Colombia, Universidad EAFIT, 2011: 139). stas son las pequeas bandas
instrumentalizadas por los grandes narcotraficantes y los grupos armados ilegales
desde finales de los aos 80 hasta la actualidad. Pero aunque muchos de sus in
tereses han mutado con el tiempo, continan siendo un espacio no convencional de
satisfaccin de necesidades de muchos de los jvenes que las integran.
De acuerdo con Corpovisionarios (2011), la violencia en Medelln, particularmente la homicida, se halla concentrada en trminos territoriales y poblacionales. As
pues, la Encuesta de Cultura Ciudadana 2011 encuentra que pese a que en Medelln
se haba experimentado una densificacin de la cultura ciudadana, persistan sectores
poblacionales resistentes a los cambios comportamentales, al mismo tiempo que
existan toda una serie de argumentos y prcticas culturales que facilitaban la
concentracin de la violencia (Corpovisionarios, 2011: 9). Entre estos hallazgos, el informe destaca que aunque estos jvenes manifestaban un temor ms alto que el
comn de ciudadanos a los castigos de ley, dicho miedo no jugaba un papel inhibidor
ante las posibles transgresiones de las normas, por lo tanto no garantizara que el
comportamiento de los jvenes, pertenecientes a sectores con una concentracin
de Factores Comportamentales y Actitudinales (FCA) negativos, respetasen la ley
(Corpovisionarios, 2011: 10).
_ 156
_ A n lisis
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P o bla c i o n es
_Fuente: Elaboracin propia, con base en ONU-Habitat Colombia; Universidad EAFIT (2011).
Los hallazgos de la Encuesta respecto a la relacin de los jvenes en riesgo
de desarrollar o en curso carreras criminales se pueden resumir en un perfil. Este
perfil cuenta con bajos niveles de confianza institucional, paralelo al uso, la creacin
y la buena estima de los espacios informales e ilegales de resolucin de conflictos
sociales, as como la reincidencia y los bajos niveles de apreciacin de la ley.
Los jvenes reconocen la presencia de mecanismos informales para gestionar
sus conflictos personales y, en tal caso, los posibles problemas de seguridad de sus
comunidades. Estos mecanismos pueden ser el punto de entrada de la formalidad,
en conjunto con la construccin de espacios que permitan el desarrollo de una posicin
e identidad, ante la ausencia de modelos a seguir que sean social y econmicamente
viables y socialmente positivos. En algunas dinmicas se puede ver una competencia
entre las vas formales y las vas ilegales de generacin de reconocimiento. La poltica debe apostar por mejorar las posibilidades de las primeras.
Otra realidad que sin duda no contribuye al desarrollo efectivo de los jvenes
es la creciente desigualdad y el hecho de que sta se agudiza cuando los jvenes se
independizan o forman una familia a temprana edad. sta es una forma de perpetuar
la pobreza y aumentar las brechas sociales que les da continuidad a crculos viciosos
en torno a la pobreza.
Por otra parte, hay una dificultad con la que se tienen que ver los jvenes: en la
mayora de ocasiones, quienes toman las decisiones en el mbito pblico no son j
venes, quienes muchas veces desconocen las necesidades reales de esta poblacin.
Sin embargo, para algunas poblaciones, estos problemas son ms agudos y los tocan ms directamente, y por eso se requiere profundizar en algunas de ellas.
_ 157
El primer puesto, compartido por el rubro Salud, da cuenta de otros dos fen
Otro punto interesante es que, para este grupo, contrario a lo que podra intuirse,
_ 158
_Grfico 4.5: Ejercicio de presupuesto por sectores, grupo focal: jvenes en situacin
de crcel
Si el municipio de Medelln tuviera 100 pesos de presupuesto para estos temas,
cmo cree que debera repartir la inversin?
Se destaca que ninguno de ellos fue capaz de identificar programas de la oferta
de la ciudad, y mucho menos de la oferta especfica para jvenes con que aqulla
cuenta. Slo algunos fueron capaces de identificar ciertos temas sobre los que la Administracin municipal acta. Adems, la falta de recursos no permite hacer un
seguimiento posterior a los liberados ni garantizar que ellos accedan a la oferta
institucional, y muchos reinciden y vuelven a ser recluidos en el centro o en las crceles
de mayores (ver Ilustracin 4.1).
Ahora bien, aunque algunos de los temas prioritarios para los jvenes en situacin
de crcel resultan similares a las agendas de otros grupos de jvenes, de otros
ejercicios consultivos a poblaciones e, incluso, a la misma ciudad en su conjunto
(Medelln Cmo Vamos, 2013), la diferencia entre los primeros cuatro temas, y los
ltimos, resulta ms marcada que en otros momentos de este ejercicio (ver Grficos
4.6 y 4.7).
Por otro lado, la crcel es al mismo tiempo castigo y oportunidad. Supone, en
su mayora, en la difcil realidad de los centros penitenciarios de la ciudad, un castigo
para el joven infractor, como tambin puede convertirse en oportunidad para unas
intervenciones pblicas que busquen rescatar a un grupo de jvenes en una situacin de riesgo permanente, pero asimismo de sistemtica expectativa. Los jvenes en
_ 160
_ A n lisis
de
P o bla c i o n es
La crcel tambin es una oportunidad para los diseadores de polticas inge
niosos. En efecto, constituye el espacio perfecto para relacionarse con una
poblacin muchas veces olvidada de las intervenciones pblicas, pero, sobre todo,
constantemente en riesgo de involucrarse (si no de mantener el curso) de las llamadas
carreras criminales. De hecho, uno de los participantes en el grupo focal de la
poblacin en situacin de crcel peda ms oportunidades para ocupar su tiempo
de manera productiva durante su reclusin. Ocpenme la cabeza, deca bastante
frustrado uno de ellos. Por supuesto, no es slo ocupar su tiempo, es prepararlos
para las difciles condiciones que los esperan fuera de los muros; y es que el dao
ms grande que hace la crcel no es la experiencia en s, sino las secuelas de ha
ber cumplido una condena. De esta forma, las intervenciones para la poblacin de
jvenes en situacin de crcel deben afanarse tanto en ocuparles la cabeza, como
en proveerles las capacidades para enfrentar el mundo efectivamente, en trminos
_1 Estas grficas de nube de palabras se construyen a partir de la repeticin de ideas en los gru pos focales. As, el tamao de cada palabra representa lo presente que est en las respuestas de
los participantes a las preguntas sobre problemas, alternativas, etc.
_ 161
_ 162
_ A n lisis
de
P o bla c i o n es
Jvenes rurales
Medelln tiene cinco corregimientos con caractersticas muy diferentes, y la realidad de
los jvenes rurales vara segn los lugares en los que se habita. La distribucin de la
poblacin de jvenes tanto en la zona urbana como en la zona rural es desigual.
La mayora de la poblacin de jvenes rurales habita los corregimientos de San Antonio
de Prado y de San Cristbal; ambos representan en total el 74,3% de la poblacin.
El porcentaje restante lo conforman los corregimientos de Altavista (15,3%), Santa Elena (7,4%) y Palmitas, que representa slo el 2% en el total de la poblacin de
jvenes rurales (ver Tabla 4.1).
_Tabla 4.1: Nmero y porcentaje de jvenes del rea rural segn corregimientos y grupos etarios
Corregimientos
19-24
25-28
Total
Nro.
8.574
10.699
5.991
25.264
41,9%
San Cristbal
7.079
8.064
5.000
20.143
33,4%
Altavista
3.290
3.800
2.153
9.243
15,3%
1.578
1.697
1.173
4.448
7,4%
448
520
219
1.187
2,0%
20.969
24.780
14.536
60.285
100,0%
Santa Elena
Palmitas
Total
_ 163
del servicio de internet (ver Grfico 4.8): no slo ste no llega a un porcentaje
significativo de la poblacin joven urbana (44,5%) y rural (62,5%), sino que, adems,
los jvenes rurales se encuentran en clara desventaja, pues el 18,4% adicional no
cuenta con cobertura. Esto genera una condicin de aislamiento para los jvenes
de las reas apartadas de la ciudad, en un momento donde las tecnologas de la
informacin tienen un papel vital en la integracin de los jvenes con el mundo que
los rodea.
_Grfico
Al igual que el total de los jvenes de Medelln, para la poblacin joven rural es ms
_ 164
_ A n lisis
de
P o bla c i o n es
Sin embargo, dentro del contexto general (con relacin a la poblacin de referencia),2
su nivel de desempleo es significativamente superior: 8,9 puntos porcentuales al nivel de desempleo de la poblacin de 12 a 62 aos.
_Grfico
Lo afirmado se refuerza cuando se observa simultneamente que a una td
mayor en los jvenes rurales, tambin se presenta una menor demanda de trabajo
por parte de estos en relacin con la poblacin de referencia (TGP poblacin de
referencia: 55,97%, y TGP jvenes rurales: 44,68%; jvenes urbanos: 44,12%; jvenes
Medelln: 44,18%) (ver Grfico 4.10). Es decir que, a pesar de ejercer menos presin sobre el mercado laboral (demandan menos trabajo), sus posibilidades de
encontrar empleo son menores, registrando un mayor desempleo y una menor ocu
pacin (to: rural: 35,75%; urbana: 36,39%; total: 36,32%), muy similar a la tasa de
ocupacin de la poblacin joven urbana.
_2 La poblacin de referencia es la poblacin total del municipio comprendida entre los 12 y los
62 aos.
_ 165
_Grfico
4.10: Tasa global de participacin de la poblacin joven urbana y rural. 2012, ECVM
_ Fuente: Medelln Cmo Vamos, Proantioquia (2012), Informe de calidad de vida de Medelln, sitio
web: Medelln Cmo Vamos, disponible en: http://www.medellincomovamos.org/informe-de-calidadde-vida-de-medellin-2012.
Por otra parte, los jvenes rurales no slo son los que presentan mayor tasa de
_3 El ndice de dependencia econmica es la relacin de personas en edades dependientes (menores de 15 aos y mayores de 65), respecto a la poblacin en edad econmicamente activa (entre
15 y 64 aos). Este indicador muestra la carga econmica por edad que ha de soportar la po
blacin econmicamente activa (Ortega y Villamarn, 2008: 153).
_ 166
_ A n lisis
de
P o bla c i o n es
_Grfico 4.11: ndice de dependencia econmica segn poblacin total rural, urbana y de Medelln
_ Fuente: Medelln Cmo Vamos, Proantioquia (2012), Informe de calidad de vida de Medelln, sitio
web: Medelln Cmo Vamos, disponible en: http://www.medellincomovamos.org/informe-de-calidadde-vida-de-medellin-2012.
Sin embargo, la situacin vara segn los corregimientos. En San Antonio de Prado,
la principal dificultad parecen ser las llamadas fronteras invisibles y la presencia de
combos delincuenciales; en Altavista, la inseguridad en general; y en Santa Elena,
el alto consumo de sustancias psicoactivas, por nombrar algunos ejemplos de esas
problemticas, y de las sutiles y , no obstante, importantes diferencias entre territorios, poblaciones y problemas.
Por otro lado, existen problemas que afectan a los jvenes rurales, como la desigualdad con respecto a los jvenes urbanos, la desescolarizacin y la mala calidad de
la educacin, ya que ella no reconoce las potencialidades y particularidades que los jvenes adquieren en su contacto con el entorno rural. Algunos de estos jvenes buscan
una educacin de mejor calidad o mejores oportunidades laborales en la ciudad, por
lo que sugieren que esas oportunidades se pueden llevar al campo y adaptarlas al
contexto.
En los espacios de reflexin en torno a la poltica, los jvenes insistieron mucho
en la invisibilidad de las comunidades y problemticas rurales y ambientales en la
agenda pblica y en la manera como, desde la centralidad del municipio, se extienden
polticas y programas sin consultar o acordar con la comunidad, y sin entender
efectivamente sus necesidades.
_ 167
tro de los espacios rurales, para que se conserven y no pasen de ser campo a ciudad,
aunque algunos de ellos dijeron que sostenibilidad y ruralidad eran incompatibles,
pues el desarrollo y la sostenibilidad acaban por convertir lo rural en urbano. Se
debe procurar que el desarrollo rural pueda ser una realidad, sin perder su identidad
ni ser absorbido por lo urbano. El enfoque debe ser la preocupacin por hacer
que la economa y la cultura rural sean atractivas para los jvenes que viven en los
corregimientos de la ciudad.
Resaltan iniciativas como las Casas Familiares Rurales (CFR). Los jvenes iden
tifican a las cfr como una experiencia positiva para las intervenciones futuras en la
ruralidad de la ciudad, por tres razones principales: 1) respetan el contexto y protegen
las tradiciones; 2) proveen herramientas de desarrollo, y 3) llevan infraestructura
al campo. Tambin piensan en propuestas de conservacin ambiental y turismo
ecolgico, que puedan generar oportunidades rurales de empleo y educacin para
los jvenes, que logren rivalizar con las que ofrece la ciudad.
Sobre esta poblacin cabe resaltar que, como muchos, ponen la educacin en el
primer lugar (ver Grfico 4.12), pero se diferencian de los dems grupos consultados
al darle el segundo lugar de importancia en trminos de inversin al medio ambiente,
contrastando con el ltimo lugar que le da la mayora de los actores. Tambin le dan
un lugar importante a la cultura, la cual ubican en el tercer lugar. En la misma lnea
de la preocupacin por la sostenibilidad y el medio ambiente, los jvenes reclaman
la existencia de espacios para apropiarse, y su falta es puesta como una de las
principales problemticas a las que se enfrentan. La Poltica Pblica debera contar
con iniciativas para el aprovechamiento y la apropiacin de los espacios rurales.
4.13), pero es interesante ver que el segundo lugar se lo llevan los adultos mayores,
mostrando la importancia que los jvenes rurales le dan a esta poblacin, lo cual no
es muy comn en otro tipo de jvenes.
de San Antonio de Prado, los participantes priorizaron, en el ejercicio de inversin de recursos pblicos, las temticas de Educacin (26%), Medio Ambiente (16%) y
Cultura (15%). De igual manera, priorizaron las poblaciones de Infancia (20%), Adulto
mayor (16%) y Jvenes y Mujeres (13%).
_ 168
_Grfico 4.12: Ejercicio de presupuesto por sectores, grupo focal: jvenes rurales
Si el municipio de Medelln tuviera 100 pesos de presupuesto para estos temas,
cmo cree que debera repartir la inversin? (jvenes rurales)
_Grfico 4.13: Ejercicio de presupuesto por poblaciones, grupo focal: jvenes rurales
Si el municipio de Medelln tuviera 100 pesos de presupuesto para estas poblaciones,
cmo cree que debera repartir la inversin? (jvenes rurales)
_ 170
_ A n lisis
_Ilustracin
de
P o bla c i o n es
Jvenes en riesgo
Los jvenes que ni estudian ni trabajan formalmente estn expuestos a dificultades
especficas, como la propensin a ser reclutados por grupos armados ilegales para hacer parte activa del conflicto, o para realizar tareas dentro de los mercados
ilegales. Adems, generalmente tienen condiciones de vida personal complejas,
como familias disfuncionales o condiciones de pobreza extrema que no les permiten
acceder al sistema educativo ni obtener un nivel de calificacin con el que puedan
aspirar a un trabajo digno. Asimismo, dada su falta de calificacin, una de las pocas
opciones para obtener algn tipo de sustento econmico se da mediante la insercin
al mercado informal del trabajo. Y las cifras muestran que no son pocos los jvenes
que se encuentran padeciendo esta realidad.
Las tasas de desercin escolar son altas, y mucho ms en educacin secundaria
(ver Grfico 4.15). Por otro lado, hay frustracin con las exigencias tradicionales de la
educacin en la ciudad, con la imposibilidad de establecer enfoques diferenciados en
calificacin, materias e intereses. Es decir, la medicin homognea de capacidades
educativas deja por fuera las particularidades de los avances individuales. As,
se hace necesario promover, desde la apuesta de juventud en la ciudad, un enfoque diverso de visiones en la oferta complementaria de la educacin. Inscribirlo,
adems, con un esfuerzo social por una educacin puesta al servicio de la comunidad
y no del individuo.
_ 171
_ Fuente: Medelln Cmo Vamos, Proantioquia (2012), Informe de calidad de vida de Medelln, sitio
web: Medelln Cmo Vamos, disponible en: http://www.medellincomovamos.org/informe-de-calidadde-vida-de-medellin-2012, y dane.
De igual forma, se mantienen las deficiencias en la coordinacin de las ofertas
educativas con la demanda laboral y habra que determinar si, en efecto, las apuestas educativas de la ciudad estn atendiendo las demandas del mercado de empleo local.
Ahora bien, existen otras causas identificables para la desercin escolar y la brecha entre preparacin educativa, pertinencia y calidad, y posibilidad de conseguir empleos.
Los jvenes de la ciudad se ven obligados en ocasiones, tentados en otras, a aban
donar su educacin para entrar al mercado laboral, comnmente informal o de baja
calificacin.
Otras causas estn relacionadas con el sistema educativo como tal, siendo stas
una metodologa y pedagoga poco adecuadas, un sistema educativo costoso, la
discriminacin que ste puede generar, la existencia de profesores con poca formacin
y vocacin, los espacios fsicos donde se ensea, el hecho de que los jvenes sean
vistos como alumnos y no estudiantes, lo lenta de su actualizacin, y lo poco dinmica
que es, as como los parmetros con los que se mide su calidad.
Este problema no es menor, pues los jvenes que ni estudian ni trabajan (NINI) por
diversas razones, revelan una compleja situacin. Se consideran jvenes nini aquellas
_ 172
_ A n lisis
de
P o bla c i o n es
personas que se encuentran entre los 14 y 28 aos de edad, y se identifican con alguno
de los siguientes perfiles: es una mujer dedicada al cuidado de su hogar; es un(a)
joven que desert del colegio y que tiene entre 14 y 18 aos; es un(a) joven forzado(a)
a un ocio frustrante, porque sus posibilidades para acceder a la educacin y terminar
sus estudios son muy reducidas, como igualmente sus posibilidades de obtener un
empleo digno; es un(a) joven delincuente; es un(a) joven que por decisin propia,
a pesar de tener todas las oportunidades de formarse y desarrollar una trayectoria
laboral, opt por no estudiar y por no trabajar.
Entre ellos se encuentran las mujeres que se dedican al trabajo del cuida
do y la limpieza de su hogar, el cual no es remunerado, y quienes representan un
alto porcentaje de esta poblacin. Segn las cifras basadas en la ecvm del 2012,
los jvenes nini representan el 25,2% de la poblacin total de jvenes y el 6,2% de
la de Medelln. En trminos absolutos, Medelln tiene 147.702 jvenes nini, de los
cuales las mujeres dedicadas a las labores domsticas (actividades que no son
remuneradas) representan el 45,1% (66.567 mujeres), es decir, casi el 50% de la
poblacin. Incluso, si no se considerara dentro del trmino a las mujeres dedicadas
a las labores domsticas, el porcentaje de nini (con respecto a la poblacin total de
jvenes) descendera considerablemente: pasara de 25,2 a 13,85% (en nmeros abso
lutos seran 81.135 y no 147.702). Adems, es preocupante que ms del 90% de estos
jvenes se encuentran en los estratos 1, 2 y 3 (ver Tabla 4.2).
_Tabla
Estrato
Nro.
Porcentaje de jvenes
nini sobre total
poblacin joven
1
2
3
4
5
6
30.141
72.146
35.369
5.924
2.797
1.365
20,41%
48,85%
23,95%
4,01%
1,89%
0,92%
5,1%
12,3%
6,0%
1,0%
0,5%
0,2%
Los jvenes del programa caro4 expresaron su preocupacin con tres problemas
fundamentales para su desarrollo: el desempleo, el estancamiento del modelo
_ 173
en las instituciones de educacin pblicas. En primer lugar, porque an se quedan cortas en las capacidades que les ensean a sus estudiantes para desempearse
en el mundo real, esto es, asumir retos de adultez, construir planes de vida y acceder
a oportunidades laborales. En segundo lugar, su incapacidad para generar inters y
transmitir conocimiento efectivamente a sus estudiantes. En este sentido, se muestran
frustrados por las bajas habilidades de sus profesores para combinar metodologas
novedosas y efectivas de enseanza, para mejorar sus sistemas de aprendizaje de
manera atractiva para sus estudiantes.
Ahora bien, reconocen que la juventud puede ser una etapa de indecisin e
promedio le asignan la mayor parte del presupuesto (ver Grfico 4.16). Asimismo, les
dan gran importancia a los jvenes y a las mujeres (ver Grfico 4.17), a diferencia de
otros grupos que privilegian la infancia como grupo poblacional que debe recibir la
mayor parte de los recursos.
Tambin debe tenerse en cuenta que estos jvenes parecen tener un conocimiento
valioso sobre la oferta institucional, lo cual puede llevar a pensar que para llegarles a
ellos no slo es importante que conozcan la oferta, sino tambin generar incentivos
para que efectivamente se vean atrados a participar y desistan de otras alternativas.
_ 174
_Grfico
los jvenes del programa caro priorizaron la Salud (19%), la Educacin (17%) y la
Seguridad (14%). De igual forma, en el ejercicio de inversin de recursos pblicos por
poblaciones, priorizaron a Jvenes y Mujeres (17%, cada uno), la Infancia y la Situacin
de discapacidad (13%, cada uno), y los Indgenas (11%).
Ahora bien, los temas y problemas de la agenda de los jvenes del grupo focal
del programa caro giraron alrededor de sus precauciones por la educacin, la salud
y la seguridad (ver Grfico 4.18), aunque los problemas especficos planteados fueran,
sobre todo, el desempleo juvenil y la drogadiccin (ver Ilustraciones 4.3 y 4.4).
_Grfico
_ 176
_ A n lisis
_Ilustracin
de
P o bla c i o n es
_Ilustracin
_ 177
_Grfico
4.19: Ejercicio de presupuesto por sectores, grupo focal: Jvenes por la Vida
4.20: Ejercicio de presupuesto por poblaciones, grupo focal: Jvenes por la Vida
_ A n lisis
de
P o bla c i o n es
Por otro lado, para el grupo de Jvenes por la Vida, que tambin han sido se
leccionados para participar en el programa por tener de alguna manera cierto riesgo
de iniciar carreras criminales, existe una preocupacin por el empleo por encima de
la educacin y creen que poblacionalmente se debe invertir una mayor porcin en
los jvenes. Esto se manifiesta al enunciarlo como un problema recurrente y como la
prioridad en trminos de gasto que ellos le daran si tuvieran algn poder de decisin
sobre el presupuesto pblico (ver Grfico 4.19).
En el ejercicio de inversin de recursos pblicos por temticas, los jvenes del
programa Jvenes por la Vida priorizaron el Empleo (22%), la Educacin (18%) y
la Salud (17%). En el mismo ejercicio, pero por poblaciones (ver Grfico 4.20), los
jvenes del programa Jvenes por la Vida priorizaron a Jvenes (24%), Infancia (17%)
y Mujeres (14%) De igual forma, en el Grfico 4.21 se puede ver la constitucin de la
agenda del grupo de Jvenes por la Vida.
_Grfico
Resulta interesante observar que, aunque estos jvenes hacen parte de programas de la oferta institucional de la Alcalda, ponen en el ltimo lugar la participacin dentro
de los temas que consideran ellos que deben ser tenidos en cuenta por la poltica pblica. Asimismo, a pesar de su condicin de beneficiarios de la poltica pblica,
_ 179
Conclusiones y recomendaciones
Se encuentra que existen problemas con la coherencia interna de los programas y
las apuestas de poltica, es decir, entre sus objetivos y su implementacin; lo que se
plantea como misin y lo que se hace para cumplir esas metas, al menos en trminos
contractuales. De esta manera, se establecen unas metas de cuntas personas deben
participar o qu productos se deben entregar, pero no se establece un control sobre
las poblaciones que se deben atender especficamente, las actividades que se deben
realizar y los efectos que estos deben tener sobre las condiciones de vida de los
beneficiarios, lo cual se presta para que los programas se dirijan a pblicos muy
amplios, y que no necesariamente son los que ms los requieren.
As, los mismos operadores de los programas pueden crear los sifones por los
cuales se cuelan los jvenes en riesgo. En esta dinmica funcionan una serie de
incentivos perversos en las organizaciones o funcionarios que operan los programas,
a saber: 1) riesgo de cooptacin, 2) dificultad de operacin segn objetivos, 3) vaco de control, y 4) exceso de discrecionalidad de los operadores.
_ 180
_ A n lisis
de
P o bla c i o n es
_ 181
Por otro lado, la Poltica podra incentivar una idea realista de corres
ponsabilidad, promoviendo una relacin Estado-sociedad de respeto y
tolerancia, pero de movilizacin, enfocndose en los sectores apticos
(sector privado, medios de comunicacin), en donde las exigencias no
caigan slo en los jvenes que no participan, sino que intente convocarlos
a travs de la movilizacin social de sectores con influencia sobre dinmi-
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_ 183
5>>
Un caso de estudio:
concentracin de
la oferta, grupos
juveniles y sistemas
de informacin
Claudia Meja Betancur
Santiago Silva Jaramillo
Introduccin
Los captulos anteriores dan cuenta del diagnstico amplio de los problemas que
enfrenta la juventud en la ciudad de Medelln y los desafos que encontrarn la nueva Po
ltica de Juventud y la Secretara de la Juventud en la contencin, atencin y resolucin
de estos asuntos. Este captulo se centra en analizar detalladamente, y desde un marco
terico particular, uno de los fenmenos identificados durante las investigaciones
y los trabajos realizados alrededor de la construccin de la poltica pblica: la relacin con los beneficiarios de las polticas produce en ocasiones cierto de grado de
dependencia y especializacin, que les permite a ciertos jvenes organizados concen
trar algunos de los beneficios, y ser atendidos por ms programas que los jvenes
que no cuentan con un alto grado de organizacin o que apenas estn empezando un
proceso asociativo con miras a acceder a programas y recursos similares. De esta forma, un sector de los jvenes ms vulnerables, y con menor nivel de organizacin y capital social en sus barrios, es excluido de los programas, pues no tiene los contactos,
los conocimientos o las relaciones para entrar en estos.
_ 185
Ahora bien, esa disposicin del grupo para defender y promover intereses,
expresados en muchos casos como los beneficios que puede proveer una estructura
de servicios como el Estado, puede analizarse desde las lgicas de la bsqueda de
rentas. Este fenmeno puede ocurrir en contextos sociales o institucionales donde
se compite por la distribucin de un recurso especfico, y se pretende hacer de la
concentracin de ese recurso una fuente de financiacin importante de las acti
vidades y la supervivencia de personas o grupos; por eso, las dinmicas de rentseeking suelen involucrar al Gobierno, porque ste cuenta con grandes cantidades de
recursos que puede transferir y por el que las personas y los grupos pueden competir
(Schenk, 2011). Por supuesto, la bsqueda de rentas no slo se refiere a las dinmicas
del sector pblico; tambin se pueden presentar fenmenos similares, involucrando
actores privados de una sociedad.
trabajos especiales o los derechos exclusivos para producir o vender un bien. Y tanto
si son legales o ilegales, las actividades de buscadores de renta, al no crear ningn
valor y muchas veces desviar la utilizacin especfica de ese recurso, tienden a imponer
grandes costos para una actividad de gobierno o econmica (Eslava, 2014).
_ 186
_ U n c as o d e estu d i o : c o n c e n t r a c i n d e la o fe r ta ,
g r up o s juve n iles y sistemas d e i n f o r ma c i n
perjudiciales que gestionan las relaciones entre los involucrados (Henderson, 2008).
De hecho, las actividades de bsqueda de rentas son competitivas y los recursos
son dedicados a competir por [ms] rentas (Krueger, 1974: 291). Estos costos de la
competencia aumentan la inversin que cada grupo o persona utiliza para su propia
dinmica y supone que cada uno de los competidores (de acuerdo con variables
de contexto, pero sobre todo, con su disponibilidad y disposicin a utilizar recursos
propios) se dispondr a fortalecer su capacidad instalada de capturar rentas.
y captura de rentas tendern a crear las circunstancias en las que puedan contar
con contactos internos o influencia sobre la instancia que llevar a cabo la toma de
decisiones sobre la renta en cuestin. De esta forma, la gente no se percibe a s misma
como buscadores de renta y, generalmente, individuos y firmas no se especializan en
buscar rentas (Krueger, 1974: 293). sta es una dinmica un poco ms espontnea,
inscrita en la lgica grupal de defensa de intereses particulares y en la especializacin
para continuar ese mandato de los miembros del colectivo.
_ 187
1.
_ 188
_ U n c as o d e estu d i o : c o n c e n t r a c i n d e la o fe r ta ,
g r up o s juve n iles y sistemas d e i n f o r ma c i n
Por supuesto, las anteriores no suponen todas las ventajas competitivas que
los grupos e individuos desarrollan para competir por capturar rentas. Tambin la
capacidad tcnica, la experiencia en la competencia y el nivel de organizacin del
grupo pueden determinar su eficacia a la hora de asegurarse los beneficios de ganar
en aqulla (Eslava, 2014).
Anlisis de rent-seeking en
programas locales
En el escenario de la oferta programtica de juventud de Medelln se identifica un
fenmeno que se puede asociar, con algunos matices, con las lgicas de competencia
por acceder a beneficios particulares, encontradas en la literatura y presentadas en
el marco terico de este captulo. El grfico 5.1 da cuenta de la manera como, en al
gunos casos, grupos juveniles organizados se relacionan con la oferta institucional que
provee la Alcalda de la ciudad. En efecto, esta oferta requiere, a menudo, la activa
participacin de los beneficiados (particularmente al ser subsidios de actividades
especficas) y un conocimiento especfico relacionado con la oferta (su disponibilidad, requisitos, tiempos, entre otros) y con la gestin institucional para recibir los
beneficios.
As, se reportan casos en los que miembros de grupos juveniles muy activos con-
_2 Como se plante en el marco terico de este captulo, reunir voluntades para organizar un grupo
y luego competir para acceder a beneficios particulares no es tarea sencilla; la mortandad de
_ 189
Finalmente, existen grupos que, dadas las condiciones de dificultad para acceder
muchas de estas expresiones se puede explicar en ambos obstculos para la accin colectiva y el
acceso a programas especficos.
_ 190
_ U n c as o d e estu d i o : c o n c e n t r a c i n d e la o fe r ta ,
g r up o s juve n iles y sistemas d e i n f o r ma c i n
indiferencia frente a la oferta del municipio, dejando los recursos pblicos disponibles
para los grupos ms organizados.3
les de organizacin. Uno de los factores que provoca la concentracin de los programas
de juventud son los procesos de convocatoria. Los operadores o las secretaras tienen
algunas dificultades para llegar de manera efectiva a todos los jvenes, y tambin
presentan problemas en trminos de los canales para hacerlo. En primer lugar, se
hace uso de correos masivos que slo les llegan a los mismos jvenes que estn en
las bases de datos. En segundo lugar, cuando se pretende abrir una convocatoria,
se hace a travs de redes sociales, blogs u otras formas alternas, las cuales no tienen
el efecto esperado en los jvenes, por las dificultades de llamar su atencin desde
un primer momento. En tercer lugar, las convocatorias se hacen de manera cerrada,
es decir, se convoca por medio de lderes de las juntas de accin comunal o local, el
cura de la comunidad o con el seor de la tienda, con el fin de que los programas
no se conviertan en un proceso politiquero (Entrevistado 1, 2014). En este sentido, lo que se produce es que los jvenes que conocen las formas de convocatoria sean
los que se beneficien o decidan quin debe beneficiarse de los programas, mientras
que los jvenes no organizados y poco participativos continan sin conocer la oferta
y las maneras como pueden gozar de ella.
Este problema fue confirmado por los jvenes que asistieron al espacio de
discusin en el marco del Foro Urbano Mundial del 2014, Casa Foro, donde algunos
afirmaron que el acceso a los programas es difcil, porque la informacin que llega es
mnima y est concentrada siempre en los mismos jvenes, es decir, en un mismo
tipo de joven que tiene como caractersticas el ser de estrato bajo, en condicin de
vulnerabilidad, en riesgo y que hace parte de algn grupo juvenil, siendo sta, por
supuesto, la caracterstica dominante de su capacidad para acceder a la oferta.
Lo anterior permite sealar que la oferta institucional est dejando por fuera a
otro grupo importante de jvenes que no estn organizados o que no conocen las
dinmicas de la Alcalda de Medelln, adems de jvenes rurales, jvenes en situacin
_3 Una de las dificultades ms claras en este proceso de asignacin de recursos en una sociedad se
presenta en las condiciones fsicas y normativas que obligan a los servidores pblicos a focalizar
estos esfuerzos y las limitaciones que esto plantea en trminos de ampliar el impacto de la
oferta. En los espacios abiertos en estos programas focalizados, entonces, para los funcionarios
resulta muy complejo llevar el acceso a la poblacin que, o no lo busca, o es incapaz de organizarse
para acceder efectivamente.
_ 191
Sin embargo, incluso los grupos juveniles que tienen un alto grado de organizacin
Esta distancia se puede explicar, hasta cierto punto, en las mismas lgicas de la
Igualmente, existe una tecnificacin del acceso a la oferta institucional que exi
ge que los jvenes estn organizados y conozcan los procedimientos para poder
participar de las convocatorias. Esto ha sido establecido como una necesidad para
la provisin de cierta oferta de la Administracin pblica, focalizada y en la que un
requisito comn es la capacidad de entablar relaciones entre el Estado y el grupo.
En este sentido, se hace necesario, en muchos de los programas, que los jvenes
pertenezcan a grupos juveniles o hagan parte de algunos procesos para asegurar su
participacin en otro programa. Esto de alguna manera garantiza que los jvenes no
abandonen el programa, generando cierta legitimidad y confianza en el Gobierno, pero dificulta la renovacin con nuevos jvenes y la inclusin de los que no estn
_4 La situacin de la poblacin juvenil en situacin de crcel resulta un ejemplo explicativo para las
dificultades de ciertos grupos que, incluso con intereses comunes, presentan serias dificultades
para organizarse. En efecto, tanto durante el tiempo que cumplen su condena, como cuando
recuperan su libertad, este grupo de jvenes suele reunir una lista de condiciones particula res de vulnerabilidades sociales y econmicas y riesgos en la forma de reincidencia en activi
dades delictivas. De igual modo, suelen tener bajos niveles de capital social y dificultades para
plantear acciones colectivas que logren volverlos candidatos a vincularse a procesos con la
Administracin municipal.
_5 Todos estos grupos fueron escuchados e involucrados en el proceso de Poltica Pblica que se
detalla en este libro y sus aportes fueron fundamentales para entender mejor la forma en que la
Administracin pblica de la ciudad puede atender sus necesidades e incluirlos en las ofertas
programticas.
_ 192
_ U n c as o d e estu d i o : c o n c e n t r a c i n d e la o fe r ta ,
g r up o s juve n iles y sistemas d e i n f o r ma c i n
5.2: Intermediacin
Ahora bien, los jvenes resaltan las posibilidades de cultivar a los expertos
locales en el territorio, para facilitar las redes de comunicacin. Sin embargo,
persisten las dificultades de difundir la informacin y la oferta institucional ms
all de los jvenes ms activos, y de lograr llegar a los apticos o no organizados.
De igual forma, se percibe que se debe realizar un esfuerzo para llevar los problemas pblicos y los asuntos polticos y de participacin al grueso de la poblacin ju
venil, para lograr despertarles el inters e involucrarlos en las dinmicas y los espacios
de participacin.
_ 193
cobros de intermediarios para el acceso a los programas y espacios de participacin de juventud (Entrevistado 2, 2014). Asimismo, los jvenes ven como alarma
que las mismas personas se benefician siempre de los mismos programas, porque
tienen experiencia en cmo acceder a estos, y dejan por fuera a otros jvenes que
se presentan por primera vez y que no tienen acceso a capacitaciones para aprender
cmo aplicar.
cin debera convertirse en una opcin de vida para los que quieran dedicarse
exclusivamente a ello y que incluso puedan recibir por ello una remuneracin; sin
embargo, esto aumentara an ms la brecha entre los que se especializan en hacer
uso de estos espacios y quienes eventualmente, y con un inters muy especfico,
quieren participar.
ca de Juventud, y que facilita la concentracin de la oferta, tiene que ver con la ausencia
de sistemas de informacin consolidados que permitan articular la oferta de juventud de la Alcalda de Medelln. En el trabajo de campo se pudo confirmar que cada
una de las entidades trabaja de manera independiente y, por lo tanto, van creando sus
_ 194
_ U n c as o d e estu d i o : c o n c e n t r a c i n d e la o fe r ta ,
g r up o s juve n iles y sistemas d e i n f o r ma c i n
propias bases de datos, sin comunicarse entre ellas mismas. En efecto, el fenmeno
de concentracin de oferta tiene como consecuencia la multiplicacin de esfuerzos
por parte del sector pblico, pues las diferentes secretaras crean programas que
responden a los mismos objetivos y que son dirigidos al mismo tipo de joven; y esto
se suma al hecho de que hacen falta bases de datos actualizadas sobre los jvenes
que participan o se benefician de los diferentes programas.
Pensar en los jvenes, qu hacer con los jvenes que no les gusta estudiar,
tener en cuenta qu piensan los jvenes, qu quieren hacer, cules son sus
gustos, sus proyectos de vida.
a.
_ 195
de la Poltica de Juventud actual que favorecen, por sus dinmicas, la concentracin de una parte de la oferta pblica municipal en manos de ciertos grupos de
jvenes organizados, lo cual debe ser objeto de atencin para garantizar un acceso
ms amplio y efectivo a dicha oferta.
Sin embargo, ya hay programas que han identificado estas debilidades y apun-
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_ 197
Te r c e r a p a r t e
Anlisis de Poltica: el
antes de la ctualizacin
de la Poltica Pblica de
Juventud de Medelln
6>>
Anlisis
comparado de
la poltica
pblica y los
problemas de
juventud
Carlos Andrs Olaya Mesa
Introduccin
En el mundo actual, caracterizado por la creciente interdependencia econmica y
financiera, el inevitable encuentro multicultural y por las nuevas formas de participacin
ciudadana en la vida poltica, los gobiernos de cualquier nivel no se pueden dar el
lujo de improvisar las respuestas que les proporcionan a las demandas sociales de la
poblacin. En esta direccin, una de las herramientas ms tiles a la hora de buscar
la eficiencia y la legitimidad de las polticas pblicas es el estudio comparado de las
mismas. Examinar el pasado, a otros sectores de poltica pblica y a otros pases revela
aspectos cruciales que los tomadores de decisiones en el mundo actual no pueden
desconocer. Este captulo pretende precisamente eso: hacer un estudio comparado de
los problemas de la juventud y de las polticas pblicas construidas con y para los
jvenes. De all se desprenden algunas conclusiones tiles para quienes deben
encargarse de tomar las decisiones y emprender las acciones necesarias en esta
materia.
La comparacin, al igual que la induccin y la deduccin, ha sido uno de los me
canismos fundamentales mediante el cual los pensadores polticos han construido
y consolidado un conocimiento en torno a los asuntos propios de la polis y de las
distintas formas de organizacin y distribucin del poder poltico. Es ms, gran parte del conocimiento humano ha resultado siempre de la comparacin (Karl Deutsch,
1987, citado en Meny y Thoenig, 1992). Desde la Antigedad con Tucdides, Aristteles
o Cicern, hasta la modernidad temprana con Maquiavelo y la modernidad tarda con
Tocqueville, todos se han hecho la pregunta de qu es lo que hacen otros gobiernos
para satisfacer sus necesidades y las de sus poblaciones, y cmo esa informacin
podra ser utilizada en los asuntos domsticos. En palabras de Barcel:
Evidentemente, las cosas han cambiado desde entonces. El grado de tecnificacin
e instrumentalizacin terico-metodolgica ha aumentado con el paso de los siglos,
en donde las comparaciones implcitas y cargadas de altos grados de especulacin
filosfica han dado paso a comparaciones ms empricas y sistemticas. Quienes
antao deban trabajar sobre repblicas y gobiernos imaginados, ahora pueden
acceder a un sinfn de informacin sobre gobiernos de casi todos los rincones del
planeta.
_ 201
Ca r l o s
A n dr s
Ola y a
M esa
Desde principios del siglo xx, la poltica comparada (como campo disciplinar
formal) se ha encargado de estudiar las instituciones polticas o los sistemas de
gobierno en sentido amplio sistemas electorales, partidos polticos, regmenes po
lticos, formas de Estado, sistemas de representacin, etc. desde el mtodo y, al
mismo tiempo, enfoque comparativo. Sin embargo, como afirman Meny y Thoenig
(1992: 228), no exista una inquietud explcita en el estudio de la poltica comparada
por los efectos, los resultados y los impactos concretos de las decisiones que tales
instituciones polticas o sistemas de gobierno adoptaban e implementaban. Es decir,
no exista una pregunta por las polticas pblicas en sentido estricto. De all que cuando
los anlisis comparados de las polticas pblicas se preguntaron por los outputs del
sistema poltico y no solamente por los inputs y las estructuras institucionales que
los procesaban, descubrieron que, por ejemplo, los indicadores de mortalidad infantil
y de proteccin a la infancia de los Estados Unidos estaban ms cercanos a los pases
del tercer mundo que a los pases industrializados.
Desde luego, la poltica comparada no pudo responder por qu existen re
sultados polticos y rendimientos de gobierno tan diferentes entre pases que tienen
una estructura institucional y un pasado histrico semejante. La comparative politics
haba olvidado entonces la triple dimensin de lo que en castellano conocemos
simplemente como la poltica: primero, como espacio, estructura u organizacin
(polity); segundo, como un proceso que vara desde la negociacin consensuada
hasta el conflicto abierto por el poder (politics); y, tercero, como resultados, efectos o
impactos concretos de las decisiones y acciones que los actores polticos emprenden
para transformar la realidad (policy). Asimismo, del lado de los estudios de las polticas
pblicas, la tarea de comparar tambin tuvo algunos desaciertos:
En todo caso, lo cierto es que el campo de las polticas comparadas1 ha ex
perimentado un desarrollo constante en el ltimo medio siglo. Los estudiosos de las
_ 202
_ A n lisis
_2 The subeld of comparative public policy has experienced consistent development in the last
half a century. Public policy scholars have stressed the importance of and need for comparing
since the 1970sincluding comparing different policies, inputs, outputs, and outcomes across
institutional settings [...] To achieve this, research focusing on the theories of the policy process
includes two emerging trends: comparing theories across institutional congurations (how
differing institutional arrangements affect policies), and comparing theories to one another
(how different theories of the policy process help explain certain issues) (Gupta, 2012: 11) [la
traduccin es ma].
_ 203
Ca r l o s
A n dr s
Ola y a
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_Tabla 6.1: Los diferentes objetivos del estudio de las polticas pblicas
Conocimiento
en/para las polticas
Objetivo
Conocimiento
de/sobre las polticas
Audiencias
Profesionales y tomadores
de decisiones
Productos
En este orden de ideas, las preguntas bsicas de un anlisis comparado de po
lticas pblicas, es decir, el conocimiento en/para, apuntaran en la direccin de:
cules son los asuntos sociales que los otros gobiernos consideran polticamente
relevantes como para encargarse de ellos? (Agenda); de qu manera definen sus
problemas y cmo construyen diferentes alternativas de solucin? (Formulacin);
qu solucin concreta adoptan y a travs de qu instrumentos de gobierno la
implementan? (Implementacin); cules son los resultados (outputs) e impactos
(outcomes) que han conseguido? (Evaluacin); cmo puede aprender el propio
Gobierno de los xitos y de los fracasos ajenos? (Aprendizaje).
En el fondo, todas estas son las preguntas que cualquier policy-maker en un
mundo globalizado debera hacerse antes de poner a funcionar el aparato polticoburocrtico del Estado mediante una poltica pblica (el Estado en accin). Como
seala Rose, en un mundo donde las personas, el dinero y las ideas estn cada vez
ms movindose a travs de los lmites nacionales [] los policy-makers deberan
abandonar la creencia de que slo el trabajo inventado en casa es el que vale la pena
utilizar (2005: 2). En la literatura de polticas pblicas esto es lo que se conoce como
outward looking (mirar hacia afuera), a la hora de pensar en un diseo o rediseo
poltico.
En la vertiente del conocimiento de/sobre las polticas, el campo de la
investigacin comparada de las polticas pblicas ha construido otro tipo de arsenal
terico. Conceptos como la convergencia, la difusin, la transferencia, el estilo o la
innovacin de las polticas son los ms recurrentes. Aqu las preguntas orientadoras
son del tipo: cul es el grado de convergencia que existe entre las polticas de
determinada regin del mundo?, de qu manera se han dado los procesos de difusin
y transferencia de polticas entre diferentes unidades poltico-administrativas, sectores
o periodos de tiempo?, qu estilo de polticas pblicas tiene determinado gobierno
_ 204
_ A n lisis
para atender los asuntos pblicos? En efecto, son preguntas mucho ms acadmicas
que pragmticas, pero que, igualmente, pueden ser instrumentalizadas por cualquier
actor inmerso en el proceso de produccin de una poltica pblica determinada.
En todo caso, hay que sealar que aunque en ambos tipos de conocimiento los
estudios comparados de las polticas se inclinan generalmente por la comparacin
entre diferentes pases, tambin es posible (y necesaria) la comparacin con el pa
sado y con otros sectores o subsistemas de polticas pblicas. En otras palabras,
el estudio comparado en/para y de/sobre una poltica pblica se puede hacer
entre: 1) diferentes pases;3 2) diferentes periodos de tiempo; 3) diferentes sectores
de poltica pblica; 4) una mezcla entre todos o algunos de estos elementos.
Adems de eso, cualquier acercamiento comparado a las polticas pblicas debe
reconocer el creciente papel que desempean los actores polticos internacionales en
sentido amplio. Estos, con la expansin del proceso globalizador desde la segunda
posguerra, han intervenido activamente en los procesos de produccin de polticas
tanto nacionales como locales a lo largo y ancho del planeta. Estos actores utilizan
diversas estrategias para lograr su cometido. Algunas de ellas son indirectas, como
la persuasin o el emprendimiento ideacional que buscan cambiar las imgenes
referenciales o paradigmas que constituyen determinado dominio de polticas
pblicas. Otras, son estrategias directas de semicoercin transferencias de re
cursos condicionadas a determinados requisitos o de coercin abierta bloqueos
econmicos o sanciones polticas (Barcel, 2002).
En conclusin, la utilidad de los estudios comparados de las polticas pblicas
depender del tipo de investigacin o anlisis que se pretenda hacer, as como del
rol de quien lo haga y la finalidad misma de la comparacin. En el fondo, dado que
en los estudios de las polticas pblicas se traslapan constantemente la dimensin
prctica y terica, es necesario que el investigador/consultor tenga la suficiente claridad y pericia sobre lo que desea hacer para que pueda sacar todo el provecho
posible de una comparacin entre pases, sectores de poltica o periodos de tiempo.
Despus de todo, como afirman Bulcourf y Cardozo: Cierta tica de la responsabilidad cae sobre todo aquel que produce un conocimiento cuya aplicacin
puede modificar la vida de sus pares y la propia (2008: 5).
_3 Aunque la comparacin entre polticas de diferentes pases sea utilizada de manera ms recurrente
(debido bsicamente al protagonismo del Estado-nacin en el siglo pasado), hoy en da, con
el auge de lo local y la reescalarizacin de la accin poltica, tambin es posible comparar
entre unidades poltico-administrativas de corte subnacional. En efecto, la comparacin entre
municipios, provincias, cantones u otras formas de localidades polticas, ha venido ganando fuer
za en las ltimas dcadas. Incluso, en pases en donde la centralizacin se supone generara una
convergencia vertical de todas las polticas pblicas subnacionales.
_ 205
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_ 206
_ A n lisis
ocupacin tambin los afectan de la misma manera y dan origen a profundos desequilibrios sociales. Incluso, existen situaciones en las que dos o ms de estos atributos
se combinan para construir y perpetuar verdaderas asimetras de poder que operan
simultneamente y en mltiples niveles, es decir, en una lgica interseccional (Collins,
1986). Pinsese, por ejemplo, en el caso hipottico de una mujer, joven, negra, raizal,
colombiana, desplazada, pobre, prostituta, lesbiana y analfabeta que en su vida coti
diana, en la casa, en la calle y en el trabajo ha de soportar todo tipo de desventajas
sociales.
A decir verdad, los jvenes del presente se enfrentan a retos sin precedentes
en la historia, pero, al mismo tiempo, tampoco haban existido las herramientas y las
oportunidades que existen en nuestros das para hacerse cargo de ellos. Por eso, son
los jvenes quienes representan una verdadera promesa para un futuro mejor, y es
en ellos donde est el reto. En este sentido, lleg la hora de reconocer la correlacin
positiva que hay entre el bienestar de la juventud y el desarrollo social, poltico y
econmico de una nacin. A continuacin se hace un recorrido por algunas de las diferentes problemticas que enfrentan los jvenes.
En materia laboral, los jvenes han sido los indiscutibles perdedores. El paro
_ 207
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(Hernndez, 2012) hace que culturalmente la juventud haya sido vista como una simple
etapa de transicin (school-to-work transition), antes que un estado independiente.
Los jvenes no eran reconocidos como sujetos culturales con capacidades propias y
demandas particulares; y no porque no las tuvieran, sino porque no tenan un lugar de
visibilidad y enunciabilidad pblica para incorporarlas al sistema poltico. De hecho,
la irrupcin de estos en la esfera pblica angloeuropea de mediados del siglo xx,
particularmente con los movimientos sociales antinucleares, las movilizaciones en
contra de la Guerra de Vietnam, el Movimiento Estudiantil, el hipismo militante y el
inolvidable ao de 1968, fue toda una novedad para las sociedades de la poca. Pero,
ms all de esto, lo cierto del caso es que, en la actualidad, la juventud viene siendo reconocida como un espacio particular en donde la moratoria social le posibilita un
lugar para construir identidad, sexualidad, afectividad, ocio, recreacin, arte, cultura
y, en general, todas las capacidades individuales que se necesitan para asumir la
transicin hacia la vida adulta.
En el mbito de la salud, los jvenes viven una especie de paradoja alrededor del
mundo (Rodrguez, 2011). Si bien es menos probable sufrir de enfermedades mortales o cualquier otro tipo de males crnicos en esta etapa de la vida, los jvenes son los
ms propensos a sufrir accidentes, agresiones fsicas, enfermedades de transmisin
sexual (ETS), abuso de drogas y cosas de esta ndole. Segn Siurala (2005), una de las
estrategias que estn utilizando los pases europeos en materia de prevencin y control
del riesgo en salud, es la llamada educacin de igual a igual (peer to peer education,
P2P). Esta estrategia consiste en transmitir los conocimientos, las experiencias y los
aprendizajes de los jvenes entre ellos mismos. Es decir, dejar que sean las personas
que se consideran de igual a igual (los mismos jvenes) quienes implementen las campaas de prevencin y promocin en salud. En nuestro contexto, esta estrategia de
P2P podra ser utilizada por los programas de reinsercin a la sociedad civil por parte
de los jvenes que estaban inmersos en el conflicto armado, o incluso, por los programas que se ocupan del control de adicciones.
_ 208
_ A n lisis
7) Los jvenes parecen ser ms aptos para el cambio productivo, pero estn
ms excluidos de ste [].
10) Por ltimo, existe una tensin que permite contrastar autodeterminacin
y protagonismo, por una parte, y precariedad y desmovilizacin, por otra
[].
Por ltimo, se debe tener en cuenta que ninguno de los problemas menciona
dos opera en forma independiente de los dems. Ms all de las relaciones causales
especficas que los cientficos sociales puedan establecer entre ellos, es bien sabido
que la realidad funciona como un todo compacto y complejo, en donde los problemas
(o las soluciones) se refuerzan entre s. Basta con tomar el ejemplo de los jvenes
nini
para darse cuenta de ello, pues resulta ms probable que problemas como el
_ 209
_Grafico 6.1: Las lejanas y las cercanas entre la inclusin, la vulnerabilidad y la exclusin
de los jvenes
_ A n lisis
_ 211
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no podemos olvidar que, como cualquier otro asunto de poltica pblica, su desen
volvimiento est constantemente atravesado, para bien o para mal, por los procesos
polticos, sociales y econmicos de cada pas (movilizaciones, elecciones, revoluciones, crisis fiscales, bonanzas econmicas, etc.). En este sentido, es de rescatar al
gunas lecciones que podemos aprender del pasado, de otras polticas pblicas y de
otros pases (outward looking), para que el asunto de la juventud siga estando en la
agenda pblica y gubernamental de la ciudad de Medelln por muchas dcadas ms.
_ 212
_ A n lisis
_Grfico 6.2: Conexin entre los problemas y las metas de una poltica pblica a travs de los
instrumentos de gobierno
Como es bien sabido por los estudiosos de las polticas pblicas, en especial
por quienes se han especializado en comprender los procesos de establecimiento
de agendas: the definition of the alternatives is the supreme instrument of power
(Elmer Schattschneider, citado en Birkland, 2006: 63). Esto implica que la definicin
de un problema de poltica pblica no es simplemente una cuestin tcnica o
administrativa. Por el contrario, definir qu es un problema pblico, cules son las
alternativas de solucin y cul de ellas se debera escoger para tratarlo, es una cuestin
fundamentalmente poltica y, por lo tanto, uno de los resultados de la competencia
por el poder en las polticas pblicas. Adems, otro de los temas cruciales en toda
la fase de formulacin de las polticas es la definicin de las metas u objetivos que
debera alcanzar una poltica determinada, as como los mecanismos, los instrumentos
o las herramientas que el Gobierno debera utilizar. Aqu es donde se encuentran el
ser y el deber ser de un problema pblico. Por eso, muchas veces el fracaso de una
poltica pblica no se debe a la interpretacin incorrecta de los problemas o a la
instauracin de metas poco realista, sino a la mala eleccin de los instrumentos de
gobierno y de los mecanismos institucionales que se establecern para darle vida a
una poltica pblica.
En sntesis, se compararn estas cuatro variables a travs de las tres opciones
de contrastacin que ofrece el campo de investigacin de la comparative policy en
su vertiente en/para.
La comparacin histrica
Krauskopf (2005) seala que, en el pasado, los esfuerzos gubernamentales haban
estado encaminados a intervenir la juventud de manera general y con programas de
_ 213
Ca r l o s
A n dr s
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carcter universalista, centrados en actividades como el deporte y la recreacin (polticas tradicionales). Luego, la idea de la juventud como un proceso de transicin entre
la niez y la adultez se apoder de los imaginarios de los tomadores de decisiones
(polticas de preparacin), para dar paso despus a la visin del joven como un po
sible problema. En estas ltimas definiciones de problemas, se priorizaron acciones
de prevencin del delito que criminalizaban ex-ante todo tipo de actividad juvenil
(polticas de la etapa-problema). Sin embargo, este tipo de intervenciones dejaba
algunas preguntas abiertas: son los jvenes la promesa del futuro o el problema del
presente? De qu manera podemos lograr entonces una integracin intergeneracio
nal efectiva? Cmo pueden los jvenes ser partcipes y no simples espectadores del
desarrollo?
Por ejemplo, en Medelln, esa doble visin del joven como sujeto en trnsito, sin
derecho a una identidad propia y al mismo tiempo como joven-problema fue la que
domin la accin pblica hasta finales de la dcada del 80. Como seala Abad:
Desde luego que s existan algunos programas y proyectos en el orden nacional
orientados directa o indirectamente a la juventud, y aunque a los jvenes no se les
reconoca como sujetos explcitos de derechos, s representaban alguno que otro rubro
menor en el gasto pblico. Sin embargo, eran acciones diseadas e implementadas
de manera indiferenciada, universal, con poca cobertura y con escasos impactos
sustantivos sobre la misma poblacin. Pero aunque estaban dirigidas a reas especficas como el deporte, la educacin y la utilizacin productiva del tiempo libre, subyaca
en ellas una cierta interpretacin elitista de las actividades juveniles. Por ejemplo, afirma
Rodrguez, las acciones culturales promovan las orquestas sinfnicas juveniles, pero
eludan los apoyos al hiphop, las artes plsticas promovan el pintado de murales pero combatan el grafiti, etc. (2012).
Por ltimo, Krauskopf (2005) sugiere que, en la actualidad, se est diseando un
tipo de polticas de corte progresista o avanzadas, las cuales asumen que los jvenes
no slo son sujetos de derechos, sino tambin actores estratgicos del desarrollo. En
_ 214
_ A n lisis
la misma lnea, otros autores sugieren que han existido por lo menos tres maneras
de asumir el asunto de la juventud: desde el enfoque del riesgo, desde el enfoque de
los derechos y desde la visin del joven como actor estratgico para el desarrollo.5
En definitiva, el pasado nos ensea que los jvenes deben ser actores activos antes
que espectadores pasivos en todo el proceso de diseo, implementacin y evaluacin
de las polticas pblicas de, con y para la juventud (ver Grfico 6.2). No obstante,
tambin se debera evitar todas las formas de juvenilismo que frecuentemente las
acompaan (Rodrguez, 2011: 17).
_Tabla 6.2: Comparacin histrica
Dimensiones
Definicin
de problemas
Establecimiento de
metas
Instrumentos
de gobierno
Pasado
Presente
Futuro
Juventud como
etapa de transi
cin desde la
escuela hacia el
t r ab a j o . V i s t a
tamb in como
etapa-problema.
(Enfoque de
riesgo)
Juventud reconocida
en su diversidad, pe
ro tambin como poblacin a la cual se le
vulneran sus dere
chos.
(Enfoque de
derechos)
La juventud en su tripe
condicin: 1) como poblacin en riesgo, 2) como sujetos de derechos
y 3) como actores estra
tgicos del desarrollo.
(Enfoque de actor es
tratgico del desarrollo,
junto con el de derechos
y el de riesgo)
Garantizar una
utilizacin sana y
productiva del
tiempo libre (deporte y rec reacin)
Reconocer y garan
tizar el goce efectivo
de los derechos de la
juventud
Gobierno di
rect o: creacin
de instituciones
pblicas para el
deporte y la re
creacin
Combinacin entre
gobierno directo, in
formacin pb lica
y s u b s i d i o s (d e
p o rte , c a m p a a s
de sexualidad res
ponsable, becas para la educacin ter
ciaria, etc.)
_5 Como seala Rodrguez: los jvenes son ante todo actores estratgicos del desarrollo, sin
desconocer que tambin son un grupo de riesgo y sin duda sujetos de derecho (2011: 16).
_ 215
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M esa
Dimensiones
Pasado
Presente
Futuro
_ 216
_ A n lisis
Dimensiones
Definicin de
problemas
Mujeres
Juventud
Instrumentos
de gobierno
Aspectos
institucionales
Asociaciones pblico-privadas,
informacin pblica y todo tipo
de estrategias para la transversalizacin del enfoque de g
nero a lo largo y ancho del Es
tado e incluso del sector privado
y la familia misma. Enfoque de
gnero para todas las polticas
intergubernamentales y sectoriales
_ 217
Ca r l o s
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Ola y a
M esa
La comparacin internacional
Desde una mirada muy general, el informe mundial sobre las polticas de juventud
(Youth Policy Press, 2014) seala que el 62% de los pases del mundo cuentan con
una poltica pblica de juventud y la mayora de estos comenz su proceso desde el
ao 2012. En el continente americano, 22 de los 36 pases poseen con algn tipo de
poltica o programa, es decir, el 61%. As, la tendencia mundial desde los aos 90 es
que cada vez ms pases institucionalicen las acciones espordicas y muchas veces
improvisadas para los jvenes, en una poltica pblica de juventud en sentido estricto.
Ahora que el mundo comienza a pasar de las acciones para los jvenes a las
polticas de juventud, resulta indispensable que la ciudad de Medelln tambin est a
la vanguardia en esta materia. Por eso, como lo afirma el informe Juventud, poblacin
y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, de la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL, 2000), la gran deuda de los pases latinoamericanos con
sus juventudes no est en los asuntos clsicos de las polticas (salud, educacin,
empleo y recreacin), sino en los temas gruesos de la participacin ciudadana juvenil
y en la prevencin de las violencias entre los jvenes (en tanto vctimas y victimarios).
De all que el gran reto de Latinoamrica, y tambin de muchos pases industrializados,
siga estando en la inclusin social, la participacin poltica y, por supuesto, la equidad
econmica que todas las generaciones necesitan para realizar efectivamente sus
proyectos de vida (ver Tabla 6.4).
_Tabla 6.4: Comparacin internacional
Dimensiones
Definicin de
problemas
Pases industrializados
Pases latinoamericanos
A u n q u e l a j u ve n t u d l a t i
noamericana fue un agente de
cambio social indispensab le
para la democratizacin de la
regin, contina teniendo se
rias dificultades para hacer
parte de la vida poltica formal
(Participacin poltica)
_ 218
_ A n lisis
Dimensiones
Instrumentos
de gobierno
Pases industrializados
Pases latinoamericanos
La buena gobernanza. Es
timular las asociaciones p
blico-privadas para lograr una
coordinacin y cooperacin ms
positiva entre quienes se ocupan
de la juventud (buscando incluir
a los jvenes en el proceso)
En resumen, la poltica de juventud es una poltica pblica poblacional del ciclo
vital. Esto implica que sus esfuerzos deben estar focalizados en una poblacin
en general y no en un sector de la administracin pblica en particular. Adems,
son polticas que promueven la identidad y las potencialidades del grupo social
histricamente marginado. Asimismo, el hecho de ser una poltica del ciclo vital
implica que tanto las polticas de la primera infancia, como las de niez y adolescencia,
deberan seguir una especie de hilo conductor que las mismas polticas de juventud
continuaran con las polticas que van hasta la tercera edad. Histricamente, el asunto
de la juventud ha logrado posicionarse de manera estratgica en la agenda pblica
internacional desde los aos 90. De hecho, la Asamblea General de las Naciones
Unidas declar en 1999,a travs de laResolucin 54/120,que el12 de agosto sera el
Da Internacional de la Juventud. Hoy en da, ms del 60% de los pases del mundo
cuentan con una poltica nacional dirigida en particular a la poblacin joven. Y de
estos, gran parte se encuentra en la actualidad en un proceso de revisin, rediseo,
reformulacin o actualizacin de la poltica (Youth Policy Press, 2014). Segn el ndice
de desarrollo juvenil que aplica la Mancomunidad de Naciones cada ao, Colombia
se ubica en el puesto nmero 74 de los 170 pases que son medidos. Finalmente y
luego de realizar una comparacin histrica, otra comparacin con las polticas de
mujeres y una ltima comparacin internacional, podemos concluir que, de la primera,
es importante rescatar la necesidad de articular los tres enfoques con los que se han
tratado los temas de juventud: riesgo, derechos y actores estratgicos del desarrollo;
de la segunda, es necesario comenzar a posicionar de modo estratgico un enfoque
generacional que logre transversalizar todos los sectores y rdenes de gobierno. Y de
la ltima comparacin, resulta indispensable (y urgente) acelerar mejor los procesos
de participacin ciudadana juvenil.
_ 219
Ca r l o s
A n dr s
Ola y a
M esa
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_ A n lisis
_ 221
7>>
Anlisis de
agenda
Claudia Meja Betancur
Santiago Silva Jaramillo
Introduccin
Este captulo analiza la agenda del escenario de juventud de la ciudad, como apoyo
para la actualizacin de la Poltica Pblica de Juventud de Medelln. Cualquier proceso para reformular una poltica pblica existente tiene que leer la manera como
la sociedad reconoce e interpreta los problemas que surgen alrededor de un tema.
Igualmente, tiene que establecer cules asuntos no son reconocidos como problemas,
o bien porque no han sido tratados como tales bajo los marcos de pensamiento
existentes, o porque algunos actores especficos bloquean el surgimiento de estas
interpretaciones. As mismo, cualquier anlisis de poltica debe estudiar cules de
estos problemas han logrado pasar de la agenda pblica a la agenda gubernamental,
constituyndose as en programas y proyectos especficos. Ambos ejercicios permiten
que los analistas de polticas puedan entender el contexto en el que deben posicionar
los problemas que encuentran con sus anlisis tcnicos.
Ahora bien, entre los tericos del anlisis de polticas pblicas se encuentran
autores como Giandomenico Majone y Frank Fischer, quienes proponen que un ejer
cicio de anlisis de poltica pblica se debe concentrar en reconocer los procesos de
argumentacin que estn presentes en diferentes momentos de la poltica pblica, es
decir, tanto en la definicin de una situacin como problemtica, en la generacin de
alternativas para su tratamiento, como en el estudio de la decisin de las vas de accin
que se tomarn. Fischer (2007) postula que las decisiones en materia de polticas
pblicas no se basan exclusivamente en criterios tcnicos, y en encontrar las mejores
alternativas y con el mejor rendimiento para cumplir con objetivos trazados. Por eso,
destaca la importancia de la racionalidad comunicativa, que permite que los procesos de poltica pblica se basen en argumentos que aluden a los consensos construidos
colectivamente. En este sentido, solo son vlidas aquellas normas de accin con
las que pudieran estar de acuerdo como participantes en discursos racionales todos aquellos que de alguna forma pudieran ser afectados por aquellas normas (Cano,
2010: 226). Se trata, entonces, de que la agenda gubernamental se pueda elaborar
sobre posiciones que ayuden a construir consensos en los que los actores sociales y
polticos se puedan identificar.
Esto convierte a la poltica pblica, tanto en su formulacin como en su evaluacin,
en un ejercicio de retrica que debe convencer no slo con argumentos tcnicos
a quienes estn relacionados con ella. Por esta razn, no se pueden descartar las
apelaciones a los valores y a las emociones; es ms, se debe tener en cuenta la po
sibilidad de que se deba apelar a estos para no fracasar en un intento de reflejar la
realidad social en las decisiones de la administracin pblica.
_ 223
oportunidad o estarn dadas las condiciones para que un problema alcance la agenda
pblica y se convierta en poltica pblica cuando se d un un cambio en la corriente poltica o [...] porque un nuevo problema captura la atencin de oficiales
gubernamentales o aquellos cercanos a ellos (Kingdon, 2010: 168). Para este
autor, una situacin puede empezar a ser percibida como un problema pblico por
factores como cambios en los indicadores que miden las condiciones sociales, la
existencia de eventos que hacen visible la necesidad de intervenir un problema, o
la retroalimentacin de las polticas. Tambin aparecen alternativas de poltica
que parten de las preocupaciones de los denominados empresarios de polticas,
que son personajes con cierta influencia y que, de acuerdo con sus intereses, se
dedican a promover ciertas alternativas de poltica, lo cual hace que se mantengan al
tanto de los cambios en el sistema poltico para identificar el momento propicio para poner el tema a consideracin pblica, y para ofrecer esas alternativas como
soluciones a los problemas que han surgido en la agenda (Kingdon, 2010).
_ 224
_ A n lisis
de
A ge n d a
y la agenda pblica mientras que otros no, y esto se debe, segn Roth (2002), a la
atencin enftica que les dan los medios de comunicacin, la movilizacin de ciertos
actores, la oferta de polticos que empiezan a prometer soluciones en el marco de
procesos electorales, la anticipacin de la administracin e incluso la accin corpo
rativista silenciosa. Esta ltima consiste en que actores corporativos presionan a los
polticos para que acten sobre ciertos temas, aunque pblicamente no exista una
discusin o una percepcin del asunto como un problema.
pueden trascender la capacidad de los gobiernos nacionales y pueden provenir de presiones de la llamada agenda internacional, lo cual hace que a nivel mundial se estandaricen algunos temas que pasan a ser importantes para los gobiernos y sobre
los cuales se les exige que acten mediante el monitoreo y la presin constante (Roth, 2002).
y en muchos casos no lo hacen, lo cual ha dado pie para que los tericos identifiquen varios tipos de agendas. Una clasificacin que puede ser til para entender los diferentes
tipos de agenda es la de Birkland (2007), quien distingue, por una parte, la agenda
universal, que es aquella que contiene los consensos a los que llega la sociedad sobre
diversos temas, aunque no necesariamente sean temas sobre los cuales se piensa que
debe existir atencin por el Estado. Los asuntos dentro de ella, que conciernen a las
competencias del Estado, son aquellos que hacen parte de la denominada agenda
sistmica.
aspectos sobre los cuales existe cierta intencin activa de llevarlos a procesos deci
sorios para que sean objeto de polticas pblicas. Y la agenda decisional, que es
_ 225
aquella donde se encuentran los asuntos sobre los que efectivamente se va a actuar,
y que son objeto de procesos de decisin para determinar la manera en la que se
intervendr (Birkland, 2007).
Cabe anotar tambin que los medios de comunicacin desempean un rol vital
Posiciones
Esta seccin del anlisis de agenda busca detallar las posiciones que cada uno de los
actores del Mapa de Actores de Juventud (MAJ) tiene en el escenario de juventud de
la ciudad. Por posiciones se entiende el inters la importancia que les dan a los temas
de juventud en sus agendas, la manera como comprenden los problemas de juventud
sus percepciones e ideas sobre sus causas y consecuencias y las alternativas de
_ 226
_ A n lisis
de
A ge n d a
solucin que reconocen o recomiendan para asumir estos desafos. En este proceso, se entrevist a 14 representantes de los actores y expertos en temas de
juventud de la ciudad, se hicieron 6 grupos focales especficos y un gran encuentro
en el que participaron unos 140 jvenes de Medelln. Las entrevistas, los grupos
focales y el encuentro se hicieron siempre con la idea de presentar una fotografa realista de la situacin de los asuntos de juventud en la ciudad y por eso incluyeron
representantes de muchos sectores y defensores de intereses contrapuestos (ver
Tabla 7.1).
_Tabla 7.1: Actores del escenario de juventud en Medelln
Secretara de la Juventud
Funcionarios
Jvenes organizados
Jvenes no organizados
Academia
ONG
Concejales
Sector privado
Operadores contratistas
Otras secretaras
Medios de comunicacin
_Fuente: Elaboracin propia.
Inters
El inters que un tema despierta en un actor determina su posicin, su movilizacin
y, en gran medida, su comportamiento a la hora de discutir y actuar en un escenario
social especfico. En las entrevistas a profundidad, grupos focales y encuestas de
percepcin, se les pregunt a los actores cmo invertiran 100 pesos de presupuesto
de la Alcalda de Medelln entre 8 sectores y luego entre 8 poblaciones de la ciudad.
El objetivo de esta pregunta era entender la manera como los actores entrevistados
fijaban sus prioridades y la forma como se imaginan un modelo de intervencin
pblica en Medelln (ver Grficos 7.1 y 7.2).
_ 227
_ A n lisis
de
A ge n d a
este caso el Concejo de Medelln, se pueden sealar las divergencias en las agendas
respecto al resto de los actores encuestados y entrevistados por preocupaciones
sectoriales y poblacionales. En efecto, los concejales (ver Grficos 7.3 y 7.4) les otorgan
ms presupuesto y en nuestro ejercicio, esto implica una mayor preocupacin a
asuntos como Seguridad, Movilidad y Medio ambiente, y a poblaciones tales como
personas en Situacin de discapacidad y Afrocolombianos que al resto de actores.
Por otro lado, les otorgan menos presupuesto que el promedio de los actores a
temas como Juventud y Educacin, y poblaciones como Jvenes e Infancia, que el
promedio de todos los actores. En este sentido, esta primera pregunta deja claro que
el tema-rea del que trata la Poltica de Juventud no es un aspecto prioritario para
algunos actores de la ciudad y que una de las tareas de cualquier poltica debe ser
incrementar la atencin general que se le da al tema, quiz vinculando las discusiones
con aquellos asuntos que s llaman la atencin.
Problemas de juventud
Al indagar a los actores por los problemas con los que se enfrentan los jvenes de la
ciudad de Medelln, las respuestas ms recurrentes fueron desempleo, falta de
oportunidades, desigualdad, las adicciones (entre ellas prima la drogadiccin), el
sistema educativo, la falta de reconocimiento y el hecho de que los jvenes son vistos
como un problema y se perciben como actores criminales. Adems, priman dentro
de las percepciones de los actores algunos factores relacionados con el entorno social, las carencias familiares y los contextos de violencia y victimizacin a los que
se ven expuestos los jvenes. ste es el inventario de los problemas ms recurrentes en la cabeza de los actores de la ciudad que fueron consultados sobre estos
asuntos de juventud (ver Ilustracin 7.1).
_ 230
_ A n lisis
de
A ge n d a
Soluciones
Frente a esos problemas, las principales soluciones propuestas por los actores tienen
que ver con reevaluar y articular la oferta, al mismo tiempo que se les hace seguimiento
a quienes se benefician de ella. As, se trata de rescatar una puesta por el control y la
cercana de los procesos programticos y de intervencin en el territorio, que premie
la vinculacin efectiva, pero con acompaamiento y control de parte de la Secretara
de la Juventud y otros actores sociales, de los programas para los jvenes. Adems, se
destaca la necesidad de incluir a los jvenes, mediante la participacin y la reflexin
en torno a la juventud. Tambin se propone como solucin la educacin, sobre todo en trminos de formacin cvica y ciudadana. Por ltimo, igualmente es importante
para los actores generar oportunidades para los jvenes (ver Ilustracin 7.2).
_Ilustracin 7.2: Alternativas de solucin segn actores
_1 Estas grficas de nube de palabras se construyen a partir de la repeticin de ideas en los gru pos focales. As, el tamao de cada palabra representa lo presente que est en las respuestas de
los participantes a las preguntas sobre problemas, alternativas, etc.
_ 231
_ 232
_ A n lisis
de
A ge n d a
Oferta institucional
Durante las entrevistas con los actores se hace claro un desconocimiento de los
programas especficos que tiene la ciudad para los jvenes. De esta manera, cuando
se les preguntaba por los programas ms relevantes de la oferta, con frecuencia su
respuesta mencionaba la oferta general de alguna secretara o institucin que trabaja
con jvenes, como Cultura Ciudadana, o el Inder, ms que programas especficos. No
obstante, algunos programas de la oferta para jvenes s son reconocidos, como es
el caso del Fondo EPM, Altavoz, Clubes Juveniles, la Red de Escuelas de Msica, Escuelas Populares del Deporte, Jvenes por la Vida y Servicios Amigables para
Jvenes, los cuales son mencionados recurrentemente (ver Ilustracin 7.3).
_Ilustracin 7.3: Programas ms reconocidos por los actores
Otro asunto que llama la atencin es que algunos programas dirigidos al pblico
en general son identificados como importantes para los jvenes, como es el caso de
Presupuesto Participativo y otros espacios de participacin.
dirigida a la juventud que ofrece la Alcalda, con una muestra de 20 programas. As,
los actores calificaron su conocimiento y el desempeo de aqullos. Segn los datos,
se construy el Grfico 7.5, que permite diferenciar estrategias para implementa
cin y ajustes de estos programas. De esta forma, el grfico separa los programas
en cuatro cuadrantes: 1) Bajo conocimiento, bajo desempeo (izquierdo inferior);
2) Bajo conocimiento y alto desempeo (izquierdo superior), 3) Alto conocimiento y
bajo desempeo (derecho inferior), y 4) Alto conocimiento y alto desempeo.
_ 233
segn los actores entrevistados. Los jvenes organizados (grupos de jvenes con ms
experiencia participativa, miembros de organizaciones y corporaciones juveniles que actan en el territorio), por ejemplo, que en buena medida han sido crticos respecto
a la oferta institucional de juventud y escpticos respecto a algunos aspectos de la
actualizacin de Poltica Pblica, coincidieron en un puntaje alto para programas
como Semana de la Juventud o Escuelas Populares del Deporte, pero mostraron
disonancias con el mapa general en programas como Clubes Juveniles o Altavoz.
Los jvenes organizados son ms crticos con los programas de participacin, lo que
constituye uno de sus intereses ms particulares y en donde exhiben un grado ms
importante de conocimiento sobre dinmicas y desempeo de la oferta, gracias a su
mayor experiencia participativa en el municipio (ver Grfico 7.6).
Por otro lado, al centrar el anlisis en la calificacin de programas hecho por los
_ 234
_ A n lisis
de
A ge n d a
_ 235
_ 236
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de
A ge n d a
Se puede entender la intervencin del Estado desde tres niveles de accin (ver
Grfico 7.9). El nivel i representa el escenario social donde los jvenes acceden a la
oferta provista por las polticas universales. El nivel ii constituye la red de seguridad (Safety net) de la administracin, una serie de programas que buscan incluir
a los que no fueron incluidos en las polticas universales, a las personas (y en este caso,
los jvenes) que se salieron por las costuras (Drop-out) de la oferta universal. El
nivel iii supone el escenario de los excluidos, los jvenes que no fueron recogidos por
la oferta universal, ni por la de la red de seguridad, y que se encuentran en riesgo de
introducirse en dinmicas sociales perjudiciales, como desarrollar carreras criminales,
ser descartados totalmente del sistema educativo cayendo en una espiral de pobreza,
o trabajar de manera informal y por muy bajos salarios, entre otros; ste es el nivel
de operacin de las polticas de recuperacin.
_Grfico 7.9: Niveles de accin de la intervencin del Estado
Sector
I
Nivel I
Nivel II
Sector
II
Nivel III
Sector
III
Sector
IV
Sector
V
Sector
VI
Sector
VII
_ 237
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8>>
Anlisis de
actores
Santiago Silva Jaramillo
Introduccin
Este captulo recoge el Mapa de Actores construido para la actualizacin de la Poltica Pblica de Juventud de Medelln. La pertinencia de un anlisis de actores est en
la identificacin de posibles consensos o disensos sobre un proceso de poltica pblica
especfico. Esta informacin permite la toma de decisiones sobre la construccin
de coaliciones de poltica y la atencin de las oposiciones; es entonces, a la vez, un
mapa sobre las oportunidades de construir sinergias alrededor de una apuesta poltica particular y un mapa sobre los riesgos a los que esa apuesta se ver enfrentada.
La informacin y el anlisis presentado a continuacin se han configurado con la
realizacin de actividades de recoleccin de datos cuantitativos y cualitativos, por
medio de revisin de literatura, bases de datos y trabajo de campo, consistente
en entrevistas a profundidad, grupos focales y encuestas de percepcin a actores
relevantes del escenario de poltica bajo estudio.
que se analiza dentro de dos dimensiones: respecto a sus aportes al proceso de las
polticas pblicas y en su impacto o incidencia en el resultado de una poltica pblica.
As pues, un actor es, en esencia, una entidad social o personal que busca un objetivo
que, considera, es social o grupalmente deseable (Subirats et al., 2008). El actor es
aquel que acta tanto a nivel individual como colectivo (Grossman, 2009: 33) en
el proceso de toma de decisiones que precede y atraviesa el ciclo de las polticas
pblicas.
As, todo individuo o grupo social afectado por el problema colectivo al que la
poltica pblica pretende dar solucin, es un actor [...] aunque (momentneamente) pueda ser incapaz de emprender actividades concretas durante una o varias fases
del proceso de intervencin pblica (Subirats et al., 2008: 53). Por otro lado, tambin
_ 241
_ S a n tiag o
S ilva
J a r amill o
se busca incluir a todos los actores dentro de las muestras de anlisis, evitando
descartar a los menos activos o poco interesados en el problema pblico. Se parte
entonces de la idea de que todo actor concernido debe entrar en el anlisis, y que esta apuesta por una visin pluralista de las polticas pblicas se concentra en determinar la lite de los procesos de poltica dentro de su esfuerzo de comprensin de
un contexto particular.
Se debe recordar que el entorno social de cualquier poltica pblica cuenta con
actores pblicos y privados. Los actores pblicos son constitutivos de las polticas pblicas, y se pueden identificar como las instituciones poltico-administrativas gubernamentales (parlamento, gobierno), administrativas y judiciales de un
pas, con la capacidad legalmente constituida para estructurar cualquier sector de
la sociedad a travs de decisiones dotadas de autoridad (Subirats et al., 2008: 61).
Los actores privados participan tambin de la contribucin y la estructuracin de los
espacios de las polticas pblicas, sin que esas interacciones impliquen necesaria
mente que se controla la agenda gubernamental. Subirats et al. (2008) distinguen
tres tipos de actores privados en los escenarios de polticas pblicas: los gruposobjetivo (identificados como la poblacin que directa o indirectamente causa el
problema pblico), los beneficiarios finales (la poblacin a la que el problema pblico
afecta de manera directa) y los grupos terceros (la poblacin a la que, sin que el
problema o la poltica los afecte directamente, consideran que su ejecucin cambiar
su situacin actual, positiva o negativamente).
En efecto, resulta bastante comn que existan bajos niveles de consenso previo
_ 242
_ A n lisis
de
A c t o r es
En primer lugar, la tabla de actores (ver Tabla 8.1) expone el sector al que per
tenecen, la posicin que tienen acerca de la poltica y el poder con el que cuentan
segn las calificaciones de los otros actores respecto a temas de juventud
en la ciudad. Los actores concernidos se determinaron utilizando dos criterios:
1) su relevancia, de acuerdo con la revisin de literatura y consultas preliminares con
expertos, en la historia de los problemas y las polticas de juventud de la ciudad; y,
2) se aadieron nuevos actores o se validaron los incluidos durante las entrevistas a
profundidad y los grupos focales, en donde los participantes daban cuenta de la im
portancia del papel de un actor determinado en el escenario de juventud de la ciudad.
La Tabla 8.1 incluye, adems, el detalle de los sectores a los que pertenece cada
actor, un asunto que da cuenta de los crculos ms cercanos en donde acta cada uno
y, sobre todo, algunas pistas sobre las responsabilidades funcionales, las cercanas
sectoriales y un primer acercamiento a las coaliciones que puedan conformar. De igual
forma, se detalla la posicin del actor respecto a la actualizacin de la Poltica Pblica
de Juventud, como tambin respecto a los asuntos de juventud liderados desde la
Administracin municipal, y particularmente, desde la Secretara de la Juventud, en
el escenario social. Asimismo, determina el poder de cada actor en el escenario de
juventud, calculado segn las entrevistas a profundidad, de acuerdo con los puntajes
_ 243
_ S a n tiag o
S ilva
J a r amill o
reconocidos por todos los actores en trminos de la influencia que puede llegar a
tener un actor especfico en la toma de decisiones de los asuntos de juventud en
Medelln.
_Tabla 8.1: Actores
Sector
Posicin
Poder
Academia
Profesional
Medio Apoyo
Bajo
Concejales
Poltico
Medio Apoyo
Medio
Funcionarios
Gubernamental
Bajo Apoyo
Medio
Jvenes no organizados
Social
No movilizado
Bajo
Jvenes organizados
Social
Escepticismo Medio
Medio
Bajo Apoyo
Medio
No gubernamental
Medio Apoyo
Medio
Operadores contratistas
Gubernamental
Medio Apoyo
Bajo
Otras secretaras
Gubernamental
Medio Apoyo
Medio
Alto Apoyo
Medio
Sector privado
No Movilizado
Bajo
Privado
Segn los datos de la Tabla 8.1, se puede de igual forma construir un mapa de
posiciones (ver Grfico 8.1), que da cuenta del lugar que cada actor ocupa en el
escenario de juventud y que empieza a insinuar las coaliciones de actores para la Poltica.
En este caso, por ejemplo, se pueden tambin determinar las diferentes acciones
que los lderes promotores de la Poltica deben emprender para relacionarse con
cada actor. En efecto, la coalicin que apoya la Poltica activamente est conformada
por la Secretara de la Juventud, las otras secretaras, las ong, los concejales, los
operadores y la academia. Los actores con baja movilizacin (medios de comunicacin, funcionarios, sector privado y jvenes no organizados) suponen un reto para
lograr captar el inters e involucrarlos. Finalmente, el reto de la Poltica, sus lderes y
_ 244
_ A n lisis
de
A c t o r es
Apoyo
alto
Apoyo
medio
Apoyo
bajo
Medios
Sin movilizarse
Esceptis- Escepticismo
cismo
bajo
medio
Sector
cretaras
de comunicacin
ong
Concejales Funcionarios
Operadores
Privado
Jvenes
no organizados
Escepticismo
alto
Jvenes
organizados
Academia
poder relativo de todos los actores, se puede construir un grfico de factibilidad (ver
Grfico 8.2), que presenta la probabilidad de xito con la que cuenta la actualizacin
de la Poltica y su posterior implementacin. Este grfico se calcula al sumar el poder
relativo de cada uno de los actores segn su posicin respecto a la Poltica; en este
sentido, si el poder sumado de los actores movilizados para apoyar la Poltica supera
el poder sumado de los actores escpticos, se considera que el ejercicio de poltica
evaluado es factible en el escenario social bajo estudio.
_ 245
_ S a n tiag o
S ilva
J a r amill o
Actor/Inters
Tipo
Ideolgico
Media
Poltico
Alta
_ 246
Prioridad
_ A n lisis
de
A c t o r es
Actor/Inters
Tipo
Prioridad
Media
Propio
Baja
Financiero
Media
Poltico
Alta
Financiero
Media
Ideolgico
Media
Financiero
Alta
Media
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_ S a n tiag o
S ilva
J a r amill o
Actor/Inters
Tipo
Prioridad
Media
Alta
Alta
Poltico
Baja
Finalmente, los datos permiten construir un mapa de coaliciones (ver Grfico 8.3), que resume buena parte de la informacin del maj. As, cada actor se
ubica entre los dos crculos del centro; entre ms cerca al centro, es un actor ms
poderoso en el escenario de juventud de la ciudad. Su color alude al apoyo
(gris), la no movilizacin (blanco) o el escepticismo frente a la poltica (naranja).
De igual forma, se ubican los actores respecto a tres cuadrantes apoyo, apata,
detractores; la ubicacin de los actores tambin seala su posicin respecto a estos
comportamientos.
En efecto, el maj da cuenta de dos coaliciones (entendidas como grupos de
actores con intereses y posiciones relativamente similares en un tema especfico)
y un grupo disgregado de actores. La primera coalicin se constituye alrededor
de la institucionalidad asociada a los temas de juventud en la ciudad, con un claro
liderazgo por parte de la Secretara de la Juventud, pero una participacin importante
(particularmente por la influencia que ostentan) de otros actores, como las secretaras
que operan programas dirigidos a la juventud y los funcionarios de estas entidades. Pertenecen a esta coalicin, pero su influencia es menor, los operadores de
programas de juventud, la academia y las ong de la ciudad. Por otro lado, aunque
apoyan en general las iniciativas de juventud de esta coalicin, los actores concejales y
medios de comunicacin cuentan con niveles relativamente bajos de inters en los asuntos de juventud de la ciudad, lo que presenta un reto de movilizacin y activacin en
contextos especficos y complejos para la coalicin de apoyo.
_ 248
_ A n lisis
de
A c t o r es
Similares a estos actores son los jvenes no organizados y el sector privado para
formada por un nico actor, los jvenes organizados. Sin embargo, este recurso
_ 249
_ S a n tiag o
S ilva
J a r amill o
metodolgico no resulta del todo explicativo para este caso. En efecto, aunque un
sector importante de los jvenes organizados esto es, algunos grupos especficos
se ha mostrado crtico con la Poltica de Juventud, con el proceso de actualizacin
y las dinmicas pblicas actuales en la ciudad, este escepticismo no constituye un
antagonismo absoluto, sino, ms bien, una posicin de condicionada oposicin, de
expectativa pesimista. Esto, sin embargo, a travs de canales de comunicacin fun
cionales y cierto grado de respeto mutuo. Ello no desconoce, por supuesto, que en
trminos comparativos con otros actores, los jvenes no organizados s constitu
yen el actor escptico en el escenario de juventud actual y, sobre todo, plantean,
para la coalicin de apoyo (liderada por la Secretara de la Juventud), un reto de
relacionamiento para la implementacin de la poltica pblica actualizada.
Bibliografa
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_ 251
Cuarta parte
Anlisis de implementa-
9>>
Anlisis la
implementacin
de la Poltica
Pblica de
Juventud
Santiago Leyva
Introduccin
En el proceso de formulacin e implementacin de una poltica pblica inciden
varios factores, entre ellos el tiempo de implementacin, los recursos financieros,
la capacidad del Estado para implementarla, los instrumentos de gobierno y los
operadores de la poltica. La relacin que se establece entre el operador (agente)
y el titular de los derechos (principal) determina, en gran medida, el rumbo de la
poltica. En este sentido, este captulo analiza el papel que cumplen los operadores
de la Poltica Pblica de Juventud, entendindolos como actores que tienen mucho
poder de incidencia en temas de juventud y que pueden estar a favor o jugar en
contra de las entidades encargadas de formular proyectos o programas dirigidos a
los jvenes de la ciudad.
_ 255
_ S a n tiag o L e y va
que se entienda cmo se han tratado de llevar a cabo estos programas en el pasado.
En breve se debe tener en cuenta que:
cin es el de Wildavsky y Pressman (1973). Estos autores analizan los problemas que
surgen en la implementacin de una poltica en la ciudad de Oakland, Estados Unidos,
cuando por su diseo federal y su implementacin local, un sinnmero de actores de
todos los niveles terminan involucrados en su implementacin.
poltica y, por lo tanto, existe una mayor posibilidad de fallo, al volverse su ejecucin
ms lenta y ms variables sus objetivos, segn los actores que sean consultados (Wildavsky y Pressman, 1973). La participacin de muchos actores implica que
las metas se hacen menos claras, dados los mltiples acuerdos a los que se tiene
que llegar entre los socios y lo que esto entraa para la motivacin de los actores
para continuar con la poltica. Como seala Aguilar Villanueva: la complejidad de la
co-operacin es el determinante de que no sucedan o sucedan fuera de trmino y
sin impacto las acciones que era previsible y esperable sucedieran (1993: 49). Todo
_ 256
_ A n lisis la impleme n ta c i n d e
la P o lti c a P bli c a d e J uve n tu d
Se trata entonces de abrir la caja negra de la implementacin y de conocer
especficamente cules actores intervienen en la implementacin de la Poltica de
Juventud, dado que:
senta porque estos juegos distorsionan los objetivos que pretende alcanzar
la poltica, conducen al despilfarro de recursos, modifican procesos e
instrumentos, en sntesis desvirtan la poltica. Para salvar estos problemas
es necesario entonces realizar una buena descripcin del escenario de la
implementacin conocer quines son los actores que intervienen, qu in
tereses tienen y qu recursos poseen con el propsito de anticipar esos
juegos y evitar as que la poltica pblica se desve (Jaime et al., 2013: 106).
Hasta este punto, debe ya haber quedado claro que la implementacin, y sus
_ 257
_ S a n tiag o L e y va
_Tabla
Modos de
operacin
Directamente
Programas Informacin y
Conocimiento
Juvenil, Se
mana de la Juvent ud, Programa de TV
Altavoz
Otras Secretaras
Operadores
Directamente
Operadores
caro, Clubes
Juveniles,
Pres upuesto
Pa rt i c i p at i vo Joven, Es
cuela de Ani
macin Ju
venil
Red de Escue
las de Msica,
Sal ud mental
y farmacode
p e n d e nc i a ,
Servicios Amig ab l e s p ara
Jven es, Escuelas Juveni
les de Partici
pacin
Partiendo entonces de que la mayora de los programas reconocidos como
ejemplo de la Poltica de Juventud son implementados por operadores (o por
terceros), se pueden realizar algunas reflexiones. La implementacin va operadores
une dos tipos de problemticas que deben ser tenidas en cuenta: por un lado,
representan la cara ms visible de lo que en palabras de Michael Lipsky (1980) se
conoce como la street level bureaucracy, es decir, la burocracia de calle. Este autor
seala que las polticas no slo son determinadas por los tomadores de decisiones
en las altas esferas, sino tambin por personajes comunes como el polica, el edu
cador, los mdicos y todos los funcionarios de calle. Lipsky (1980) argumenta as
la importancia de tener en cuenta a estos actores del nivel ms primario de aten
cin, pues en ellos residen las prcticas, las motivaciones y los problemas que en
ltimas pueden afectar el desempeo de una poltica. Los implementadores tienen mucho que ver con el xito o el fracaso de los programas polticos (Linder y
Peters, 1987). Es decir, el rumbo de una poltica es definido por el papel que cumplen
los operadores de los programas y, sobre todo, la relacin que se establezca entre
estos y los tomadores de decisiones.
Por otro lado, se debe tener en cuenta que en el entorno de Medelln (y Colombia)
de hoy, muchos de estos funcionarios de calle no son realmente en sentido estricto
burcratas, sino que se acomodaran mejor bajo el rtulo de contratistas (directos
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_ A n lisis la impleme n ta c i n d e
la P o lti c a P bli c a d e J uve n tu d
_ 259
_ S a n tiag o L e y va
_Tabla
Programa
Operador / Entrevistado
Clubes Juveniles
Informacin y Conocimiento
Juvenil
Secretara de la Juventud
Cedezo
Inder
Capital Semilla
Altavoz
Secretara de Cultura
Secretara de la Juventud
Plan Desarme
Plataformas de Juventud
Personera de Medelln
Paz y Reconciliacin
sena
Presupuesto Participativo
Universidad de Antioquia
caro
Escuelas Juveniles de
Participacin
Secretara de Participacin
La oferta institucional para jvenes de la ciudad de Medelln no es llevada a
cabo por una sola secretara, sino que la mayora de secretaras estn involucradas
con dicha oferta. Igualmente, hay otras entidades pblicas que sin estar dentro de la
Alcalda hacen parte de los actores que dirigen la oferta hacia los jvenes de
_ 260
_ A n lisis la impleme n ta c i n d e
la P o lti c a P bli c a d e J uve n tu d
_ 261
_ S a n tiag o L e y va
coordinacin que se estableci entre agente y principal se redujo a la entrega de informes y socializacin de estos. El entrevistado fue enftico en afirmar que ese acom
paamiento planteado al principio del proyecto qued faltando.
En este sentido, el operador dice que es fundamental que la Secretara de la
Juventud tenga incidencia en el proyecto tanto en su planeacin como en el desarro
llo del mismo, porque los proyectos de los jvenes estn relacionados con el arte,
el deporte y el emprendimiento, y la Universidad de Antioquia, como operador, no
tena las herramientas, ni las capacidades necesarias para convocar otras instancias de
modo que pudieran ponerse en marcha los proyectos de los jvenes. De esta manera,
lo que esperaban de la Secretara de la Juventud era que sta se constituyera en un
puente entre las otras secretaras y los jvenes de caro, y de esta forma contribuir
a la realizacin de su proyecto de vida. Asimismo, muchos de los jvenes necesitan
atencin psicolgica especializada, que podra ser brindada por otros programas y
otras secretaras, como la Secretara de Salud. Es en este tipo de situaciones donde
se necesita la articulacin de la Secretara de la Juventud con otras instancias del
Gobierno, es decir, el acompaamiento al programa se debe hacer a partir de las
herramientas que tienen para articularse con otras secretaras u organizaciones.
As, se concluye que la Secretara no se ha involucrado mucho en el proyecto y
ha dejado que el operador asuma la construccin de la metodologa, el planteamiento del programa, la elaboracin de un perfil de los jvenes de la ciudad, la seleccin
de los participantes y todo aquello relacionado con el desarrollo e implementacin del programa.
_ 262
_ A n lisis la impleme n ta c i n d e
la P o lti c a P bli c a d e J uve n tu d
de la implementacin del programa. Sin embargo, cuando se indaga en la Secretaria de la Juventud por el proyecto, parece no existir mucho conocimiento sobre estos
procesos, contrario a lo que sucede cuando se pregunta por el programa Presupuesto
Participativo adscrito a la Secretara de Participacin Ciudadana.
Se concluye entonces que el operador del programa parece trabajar de manera aislada e independiente de la Secretara de la Juventud; los encuentros que se
establecen entre agente y principal son espordicos y para temas muy especficos.
El proyecto tiene un objetivo claro y es preparar a los jvenes de la ciudad para
que participen de manera adecuada en el programa Presupuesto Participativo
de la Secretara de Participacin Ciudadana; sin embargo, en la entrevista hecha
al operador, ste asegur que uno de los problemas principales es que los
jvenes no estn preparados para participar en esos espacios y que las lgicas
impuestas por los adultos impiden su participacin. De ah que al programa le falta alcanzar realmente sus objetivos y establecer una conversacin con el programa de la Secretara de Participacin, conversacin que podra ser propiciada por la
Secretara de la Juventud.
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_ S a n tiag o L e y va
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_2 El programa tiene diversos componentes, que son ejecutados por tres operadores diferentes.
Para este caso se realiz la entrevista con la Facultad Nacional de Salud Pblica de la Universidad
de Antioquia, particularmente con la persona encargada del componente de participacin.
_ 265
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necesario que existan relaciones entre los operadores de los programas (incluyendo
los operadores que dependen de otras secretaras) y la Secretara de la Juventud
en la estructuracin e implementacin de los mismos. Esto se podra llevar a cabo
a travs de mediciones del desempeo de los operadores y de los programas, para
evaluar el impacto de estos en los jvenes de la ciudad. Por otro lado, la Secretara
de la Juventud debera ser el fixer de la Poltica Pblica de Juventud.
Bibliografa
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Entrevistado 1 (27 de mayo del 2014), entrevista personal por Claudia Meja Betancur y
Juliana Tabares Cifuentes, Medelln.
Entrevistado 2 (2 de julio del 2014), entrevista electrnica por Claudia Meja Betancur y
Juliana Tabares Cifuentes, Medelln.
Entrevistado 3 (29 de abril del 2014), entrevista personal por Claudia Meja Betancur,
Juliana Tabares Cifuentes y Santiago Silva Jaramillo, Medelln.
Entrevistado 4 (9 de junio del 2014), entrevista personal por Juliana Tabares Cifuentes,
Medelln.
Entrevistado 5 (7 de mayo del 2014), entrevista personal por Claudia Meja Betancur y
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_ 269
10>>
Un diagnstico de
los instrumentos
de gobierno de
una poltica
pblica
Santiago Leyva
Juliana Tabares Cifuentes
Introduccin
En esta seccin se analizan el uso y la aplicacin de los instrumentos de gobierno
en algunos programas de juventud. El objetivo de este anlisis es entender, con
mayor profundidad, las herramientas que son utilizadas para intervenir los problemas
que ha identificado el Estado en una poblacin o sector especfico. En primer
lugar, se presenta un marco terico para comprender las discusiones principales
sobre este tema y poder contar con una visin general sobre los instrumentos de
gobierno, es decir, las herramientas de las cuales se sirve el gobierno local para
ejecutar una accin pblica. Este marco terico se complementa con otra literatura que indica la manera como deben ser seleccionados dichos instrumentos y sobre
las formas para evaluarlos cuando se est haciendo un anlisis de implementacin.
Una vez construido el marco terico, se analizan los programas de juventud de
acuerdo con el uso de los instrumentos de gobierno. El anlisis, entonces, se hace a
partir de la informacin recolectada en las entrevistas realizadas a los operadores de
los programas, as como con algunas secretaras encargadas de ejecutar los programas
de manera directa. Adems, se analiza la informacin de acuerdo con tres niveles de
accin: el primero, que se compone de los programas de poltica universal, es decir,
de programas dirigidos a toda la poblacin; el segundo nivel contiene programas
para poblacin vulnerable y se denomina polticas de proteccin; y el tercer nivel de
accin, dirigido a poblacin vulnerada, pretende atender a los jvenes que no han
sido cobijados por las polticas del primer o segundo nivel y, por lo tanto, deben ser
formuladas como polticas de recuperacin. Esto, con el fin de sensibilizar el anlisis
a las condiciones de exclusin estructural.
El objetivo de este anlisis es identificar la forma como se utilizan los instrumentos
de gobierno, los fines que se persiguen con el uso de dichos instrumentos y la relacin
que existe entre la seleccin de los instrumentos y la poblacin a la que estn dirigidos
los programas. Estos hallazgos sirven para entender dnde hay debilidades en la
intervencin y cmo se pueden superar estas debilidades.
Marco terico:
instrumentos de gobierno
Una de las maneras de analizar la implementacin es mediante el estudio de los instru
mentos de gobierno. Estos anlisis tienen su foco en las herramientas genricas para
_ 271
_ S a n tiag o L e y va
la accin de los gobiernos, o las tcnicas de intervencin social (Salamon, 1981: 256).
En este punto se debe recordar al lector que hasta hace unos 30 aos hablar de la
intervencin de los gobiernos era hablar de las burocracias. Sin embargo, desde los
aos 80, las reformas de la Nueva Gestin Pblica mostraron que haba un camino
para implementar polticas por fuera de las burocracias tradicionales. Se empieza a
insistir que la funcin del Gobierno es direccionar, y no siempre ejecutar l mismo,
con lo que se abre el mundo de las privatizaciones, los mercados y de las funciones
delegadas en contratistas unipersonales o corporativos. Se abre tambin la pregunta
por las mejores maneras para actuar sobre los problemas y, por lo tanto, la necesidad
de pensar en nuevos instrumentos de accin pblica, lo que Salamon (2002) llama
la nueva gobernanza.
En el gobierno por polticas, como seala Aguilar, una poltica puede ser aqu
una regulacin, ah una distribucin de distintos tipos de recursos (incentivos o
subsidios, en efectivo o en especie, presentes o futuros, libres o condicionados), all
una intervencin redistributiva directa, ms all dejar hacer a los ciudadanos (2013:
32). Por esto, en el gobierno por polticas no existen soluciones nicas, independientes
del contexto o el momento; las polticas pblicas, al contrario de las leyes, deben
variar, adaptarse, mutar y ser flexibles.
Aunque esta literatura es tan antigua como el rea misma de las polticas pblicas,
como se puede ver en los trabajos de Dahl y Lindblom (1992), el tema recobra un auge
con los cambios trados por las reformas de los aos 80. La gestacin de esta nueva
ola en literatura hace unos 30 aos plantea que el desarrollo de una comprensin
sistemtica de la seleccin de instrumentos (Linder y Peters, 1993: 5) es un asunto
clave para la formulacin de cualquier poltica. En resumen, esta literatura sugiere que
para mejorar las capacidades de accin de las polticas pblicas se deben comprender
los problemas y las oportunidades que surgen en la aplicacin de instrumentos
especficos.
El asunto ms importante para entender qu es esto de los instrumentos es
conocer todas sus manifestaciones. Por esto, a continuacin, se analizan algunos
esfuerzos por clasificar los instrumentos de poltica. Segn Linder y Peters (1993), el
primero de ellos fue el anlisis de Kirschen et al. (1964), quienes detallaron 64 tipos
de instrumentos disponibles para la poltica econmica. Ms adelante, Mosher (1980)
realiz una clasificacin de los instrumentos a disposicin del Gobierno federal de los
Estados Unidos, mostrando el creciente cambio y la inclusin de tipos diferentes a las
jerarquas. Por otro lado, Salamon (1981) seal la importancia de cambiar de unidad
de anlisis, proponiendo que los hacedores de polticas deban pasar de pensar en
programas o proyectos, a pensar en policy tools. Ms que focalizarse en programas
individuales, como se hace ahora, o aun en colecciones de programas agrupadas por
_ 272
_ U n
d iag n sti c o
d e
los
i n st r ume n t o s d e g o bie r n o
d e u n a p o lti c a p bli c a
Aseguramiento
Norma de calidad
Licencia/permiso
Inversin pblica
Regulacin social
Bonos
Franquicia
Gasto fiscal
Promocin pblica
Provisin directa
Certificacin
Prstamo directo
Subsidio
Regulacin econmica
Honorarios y cargos
Informacin
Contrato
Multa
Garanta de prstamo
Autoridad
Contratacin
Transferencias en especie
Derechos
con consenso)
Exhortacin
_Fuente: Adaptado de Linder y Peters (1993), Salamon (2001), De Bruijn y Ten Heuvelhof (1997).
Antes de revisar la lista, tambin parece importante invitar a que los lectores
piensen en el gobierno por polticas como uno que tiene disponible una caja de
herramientas. El buen gobierno por polticas estar entonces siempre abierto a la
experimentacin y, por lo tanto, al fracaso. Un ejemplo de esto es que las reformas
neoliberales sirvieron para mostrar que los instrumentos de mercado, a pesar de
que buscaban solucionar los fallos creados por el gobierno directo, eran tambin
_ 273
_ S a n tiag o L e y va
susceptibles de fracasar. Con esto, la tendencia de los ltimos 10 aos ha sido tratar
de entender el gobierno por polticas en un mundo donde ningn mecanismo de
accin es infalible, ni las burocracias, ni los mercados, ni los contratistas, ni siquiera
las redes sociales. Esto hace imprescindible que se hagan evaluaciones de impacto
y evaluaciones plurales para entender qu est funcionando y qu est fallando; sin
este tipo de acciones estaremos simplemente gobernando a ciegas o bajo formas
de accin poco ptimas.
Antes de iniciar con el anlisis detallado de cada instrumento, se ampla un poco
el tema de la seleccin de los instrumentos de gobierno. Estos son la forma como se
ejecutan las polticas pblicas o los programas del Gobierno; en ese sentido, tienen
una gran influencia en el xito del proceso de implementacin. Esto implica que los
instrumentos deben ser seleccionados de acuerdo con el contexto, las necesidades,
los bienes y servicios entregados a travs de los programas; segn el objetivo del pro
grama, la forma en que se quiere impactar a la poblacin, los sistemas de coordinacin
o interaccin con otros actores que tienen intereses en la poltica pblica, programa o accin del Gobierno, entre otras circunstancias.
Como con cualquier caja de herramientas, la pregunta central es cundo y para
qu utilizar una herramienta determinada. Estas preguntas se desarrollan en la se
gunda parte de esta revisin de literatura, cuando se examinan en detalle todos los
instrumentos. Pero antes de revisar estos aspectos objetivos de la seleccin, se debe
sealar que la escogencia de un instrumento no es un asunto meramente tcnico.
En este proceso surge un desafo y es que pocos instrumentos se limitan a una sola
funcin o sirven a un solo objetivo a la vez (Linder y Peters, 1993: 14) y, por ende,
se pueden escoger dos o ms instrumentos para alcanzar un mismo objetivo. En
este sentido, la seleccin de un instrumento es un asunto que no es independiente
de los imaginarios y las ideas de los hacedores de polticas. De esta manera, tal
eleccin depende de la lectura que el Estado haga del contexto y de la interpretacin
de los problemas que surgen, y del cmo aborda los problemas (Linder y
Peters, 1993: 8). Lo ms comn es que se escoja el mismo tipo de instrumentos
que ha funcionado en el pasado, para resolver los problemas del futuro. En este
sentido, estos autores sugieren que la seleccin de un instrumento por parte de un
policy maker inicia con los factores cognitivos que configuran la seleccin y la
evaluacin de los instrumentos, y luego intenta colocar estos factores subjetivos en
su propio contexto institucional y sistmico (1993: 6). Ms adelante, desarrollando
esta idea, Peters (2002) afirma que la seleccin de un instrumento es inseparable
de las percepciones ideolgicas que llevan a determinar los objetivos socialmente aceptables y las formas idealizadas de alcanzarlos.
As, no siempre se escoge un instrumento despus de un clculo racional. Usual
mente, los policy makers siguen sus percepciones e ideas instaladas. Linder y Peters
_ 274
_ U n
d iag n sti c o
de
los
i n st r ume n t o s d e g o bie r n o
d e u n a p o lti c a p bli c a
_ 275
_ S a n tiag o L e y va
Adems de los asuntos de efectividad, se puede tratar de entender tambin
aqullos relacionados con la poltica en los instrumentos. En este sentido, se debe
reconocer que en la seleccin de los instrumentos de gobierno influyen decisiones
polticas, es decir, la implementacin de programas se convierte en una suerte de are
na poltica en donde los actores negocian la aplicacin de unos u otros instrumentos.
As, los instrumentos de gobierno deben ayudar a involucrar a diferentes actores
sociales, pblicos y privados en la solucin de problemas, a travs de reglas claras (ver De Bruijn y Ten Heuvelhof, 1997; Salamon, 2002), para lo cual se requiere que
se consideren plenamente los efectos polticos.
Por esto, un buen anlisis de instrumentos tiene tambin que entender cmo
trabajan (o se incluyen), dentro del rea de la poltica, una pluralidad de actores
pblicos, semi-pblicos y privados (Srensen y Torfing, 2007: 3) en la solucin de
problemas pblicos. Estas comunidades que se construyen en torno de un instrumen
to son cruciales, pues alrededor de un subsidio, un programa de crditos o un fondo
de becas, pueden existir cientos o miles de beneficiarios, cuyos modos de vida o trabajo dependen totalmente de la prolongacin en el tiempo de estos instrumentos.
En este sentido, los instrumentos son profundamente polticos y constituyen las races de las relaciones entre el Estado y la comunidad. De esta manera, los instrumentos
refuerzan y legitiman al gobierno de turno y al Estado en general.
Antes de acabar esta seccin, conviene darle una rpida mirada a la evaluacin de
los instrumentos de gobierno. Estos son medidos por la efectividad, la eficiencia, la
equidad y la legitimidad que estos logran. Aunque es de aclarar que estos cuatro
factores no se pueden lograr al mismo tiempo, es decir, un instrumento puede ser
altamente legtimo, pero su efectividad, eficiencia o equidad ser muy bajas. Por
eso, se hace necesaria la utilizacin de ms de un instrumento de gobierno en
la implementacin de un programa. En este sentido, es importante reconocer y
determinar qu se pretende conseguir con el programa y de esa manera decidir o
seleccionar los instrumentos por medio de los cuales se van a lograr los objetivos
trazados.
Profundizando estas diferencias, Salamon (2002) sugiere que estos deberan
ser evaluados con caractersticas como: 1) si es o no implementado directamente (directness), que mide el grado en el que la entidad que autoriza o disea
el programa est involucrada en su realizacin (Salamon, 2002: 446); 2) automaticidad (automaticity), que mide el grado en que un instrumento de poltica utiliza
la estructura administrativa existente para producir su efecto en lugar de tener que
crear su propio aparato administrativo especial (Salamon, 2002: 447); 3) coercividad
(coerciveness), que mide el grado en que un instrumento restringe el comportamiento individual o grupal en vez de alentarlo o desalentarlo (Salamon, 2002: 447),
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El segundo instrumento de gobierno son las empresas estatales. stas son crea
das para llevar a cabo actividades de naturaleza formal y que se sitan entre el Go
bierno y las empresas de carcter privado. Por lo tanto, se combinan las dinmicas
del sector pblico con las del sector privado, lo cual puede ayudar a evitar algunos de
los problemas de eficiencia de las burocracias pblicas puras. Sin embargo, tambin
puede ser difcil establecer quin controla la organizacin, si opera para cumplir un
fin pblico o uno privado, o incluso valorar los subsidios que el Gobierno otorga para hacer posible su operacin. As, una corporacin del Gobierno es una agencia
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del gobierno, pertenece y es controlada por el gobierno, que se configura como una
entidad corporativa separada jurdicamente del resto del gobierno del que forma
parte (Stanton y Moe, 2002: 81).
Las empresas estatales son tiles cuando el programa proporciona los recursos
necesarios para autosostenerse, cuando la actividad involucra un gran nmero de
transacciones comerciales con el pblico y cuando el rea de trabajo requiere de una
flexibilidad mayor a lo que se permite en un presupuesto formal del Estado. Asimismo,
el argumento poltico que influye en la seleccin de este instrumento de gobierno es
que hay circunscripciones electorales que facilitan la creacin de empresas estatales,
mientras que otras pueden oponerse a la participacin del Estado en actividades del
sector privado. Este tipo de instrumento para la presentacin de un servicio pblico
se puede escoger cuando se enfrentan limitaciones en el mercado (sector privado)
que dificultan ofrecer estos bienes y servicios sin la asistencia financiera del Gobierno.
El tercer instrumento de gobierno es la regulacin econmica, entendindola
como un proceso burocrtico que combina aspectos de tribunales y legislaturas para controlar los precios, los productos, y permitir la entrada y/o salida de las empresas
en un sector o industria (Salamon, 2002: 118). En trminos generales, la regulacin econmica tiene como objetivo restringir el comportamiento de los particulares
o empresas dentro de una comunidad, lo cual no significa que deba reglamentar
toda la actividad privada, sino que se trata de hacer cumplir las normas existentes y
propiciar que entre los privados se den relaciones libres bajo este marco.
La regulacin econmica como instrumento de gobierno es apropiada cuando se
pretenden subsanar problemas de inequidades (distribucin de la riqueza) y prevenir
fallos de mercado, para asegurar el bienestar de la economa. En este sentido, la teora
econmica establece que se deben corregir los problemas del mercado por medio de
ajustes al sistema que regula esta actividad. Igualmente, se utiliza la regulacin para
prevenir que surjan grandes inequidades comerciales y para proteger los derechos
de consumidores, pequeas industrias y ciudadanos frente a los grandes poderes.
Otro instrumento de gobierno relativo a la regulacin econmica es la regulacin
social, que est dirigida a restringir los comportamientos que amenazan directamente
la salud pblica, la seguridad y el bienestar [de los ciudadanos] (May, 2002: 162). Por
consiguiente, la regulacin social le apunta a cuatro elementos: 1) reglas que rigen
los comportamientos esperados, 2) estndares que sirven como referencia para el
cumplimiento, 3) un sistema de sanciones para el no cumplimiento de las reglas y
4) un aparato administrativo que haga cumplir las reglas o las sanciones.
La regulacin social es el instrumento apropiado cuando se pretende introducir cambios legales, es decir, cuando se precisa la creacin de nuevas reglas o cuando
se reforman las que ya existen. Por otro lado, se requiere la regulacin social
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no slo porque el Gobierno necesita regular ciertas acciones (ser coercitivo), sino
tambin para que las entidades que estn a cargo de esos cambios no manipulen
dicho proceso. Adems, la efectividad del instrumento depende, en primer lugar, de si
es razonable lo que se requiere, pues entre ms razonable sea lo que se quiere alcanzar se necesitan mayores cambios del comportamiento de la sociedad para aceptarlos. Igualmente, depende de la habilidad y la voluntad de regular a las entidades
y los recursos que se tengan para asegurar esta vigilancia, en especial cuando los
cambios son de ms magnitud. Por otro lado, la regulacin social es eficiente en sus resultados cuando genera costos menores para las agencias del Gobierno y en las
entidades que regula; pensar en regulaciones que son imposibles de controlar se
hace indeseable.
Otro de los instrumentos recogidos por Salamon (2002) es el propuesto por
Joseph Cordes (2002), denominado impuestos correctivos, cargos y permisos ne
gociables. Este instrumento se propone otorgar (des)incentivos financieros para
que los individuos cambien su comportamiento con el fin de reducir los daos
sociales o aumentar los beneficios seguros para la sociedad. Ahora bien, su objetivo
es cambiar el comportamiento social de los individuos, al igual que la regulacin
social o la regulacin econmica y, por lo tanto, se utilizan en circunstancias
parecidas. Sin embargo, proveer (des)incentivos econmicos puede tener mejores resultados; es por tal motivo que el autor argumenta que debe ser utilizado
cuando los dems instrumentos de regulacin se quedan cortos, dado que tambin
es el ms coercitivo y fuerte de todos.
Dentro de este grupo de instrumentos ms cercanos a la regulacin tambin
se encuentra la responsabilidad extracontractual. Peter Schuck (2002) explica que
ella puede ser utilizada para prevenir ciertas acciones. Tal responsabilidad se basa
en el derecho de las personas o entidades a pedir una indemnizacin o medidas
cautelares, a travs del sistema judicial, por los daos que han experimentado y que
han sido causados por negligencia u otra conducta ilcita de una persona o entidad.
Hace parte entonces del grupo de instrumentos de gobierno que buscan regular
comportamientos econmicos o prevenir daos, aunque debe ser autorizado o
aprobado por cortes, ya que es una accin legal. Sin embargo, su existencia puede
ayudar a inhibir cierto tipo de acciones en los actores pblicos y privados, lo que la
convierte en una herramienta poderosa para cambiar comportamientos.
Otro instrumento de gobierno planteado es el de la contratacin, definido por
Kelman como un acuerdo econmico entre una agencia del gobierno y una entidad
privada, en donde la entidad privada promete, a cambio de dinero, entregar ciertos
productos o servicios a la agencia del gobierno (2002). La contratacin puede darse
de dos formas: la primera, a travs de licitaciones de productos o servicios que son
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utilizados en modo directo por las agencias del Gobierno, y la segunda, por medio de
la contratacin directa para la entrega de servicios financiados por el Gobierno. Por
ende, y para efectos de diferenciacin de los dos tipos de contratacin que existen, a
uno se le denominar licitacin y al otro contratacin. De esta manera, a travs de la
contratacin o licitacin, el Estado les deja a terceros la produccin y entrega de
los servicios, razn por la cual no estn directamente relacionados con los bienes
o servicios, o al menos no tiene el control directo. Sin embargo, a pesar de que la
ejecucin se delega, la forma como se contrata, el uso de incentivos econmicos para
la produccin de bienes y servicios, y la recepcin a satisfaccin de esos bienes y
servicios dependen de la capacidad de gestin que tenga el Gobierno.
Ruth Hoogland y Lester Salamon (2002) exponen otro tipo de instrumento que se
relaciona mucho con los tipos de contratacin que hasta ahora se han expuesto. ste
tiene que ver con la compra de servicios de contratacin, es decir, que el Gobierno
realiza un acuerdo con una entidad privada para que preste un servicio especfico a
un grupo de clientes elegidos por l. A manera de ejemplo, los autores sealan que, en
los Estados Unidos, el Gobierno federal contrata un servicio con privados que incluye asesoramiento familiar, formacin para el empleo, programas de atencin diurna
para la tercera edad, programas de cuidado de crianza, programas de mentores para jvenes, consejera de abuso de sustancias, asistencia de vivienda y salud de los
migrantes de trabajo (Hoogland y Salamon, 2002: 320).
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El instrumento es utilizado para promover la efectividad y la eficiencia, en la
medida en que introduce la competencia (varios proveedores) en los tipos de servicios de bienestar que presta el Estado. Adems, este tipo de delegaciones reduce
el costo de transaccin de la ejecucin de la poltica (se contrata de jerarqua a jerarqua), e incita a las organizaciones a cooperar con el Estado en la bsqueda del
bienestar social. Los autores describen cuatro circunstancias bajo las cuales se puede
escoger este instrumento: 1) cuando hay competencia entre las organizaciones por
el servicio que se desea prestar; 2) cuando hay organizaciones con alto grado de
conocimiento sobre el tema, personal administrativo y buenas relaciones de con
fianza con la comunidad; 3) cuando el Gobierno no tiene la suficiente informacin o
experiencia para prestar el servicio, y 4) cuando no existen prohibiciones legales
o administrativas.
Un instrumento adicional del Gobierno son los seguros del gobierno, que hace
referencia a la indemnizacin, por parte de ste, a los particulares o a las empresas
que presenten prdidas econmicas o materiales debido a un evento especfico
(Feldman, 2002). Los beneficiarios debern ir pagando una cuota obligatoria por la
participacin en el programa. En este sentido, este instrumento es ideal para permitir
la accin privada en mercados en los que las personas o empresas estn en riesgo de
sufrir alguna prdida financiera. Algunos ejemplos de los seguros como instrumentos
se dan en el sector agrcola, cuando se utilizan para prevenir el impacto econmico
de las sequas o inundaciones. Feldman (2002) establece tres razones por las cuales
se utilizan o se ejecutan programas que otorgan seguros: 1) para sobreponerse a
las fallas del mercado, 2) prevenir problemas sociales producidos por las prdidas
financieras o lograr metas sociales, 3) para conciliar intereses grupales a travs de
un instrumento que tiene un valor simblico importante.
Otro instrumento que propone Thomas Stanton es el denominado prstamos
y garantas de prstamos, que son crditos otorgados por medio de prstamos o
garantas de prstamos con el fin de fomentar los fondos de los prestadores o las actividades que consideren importantes, ya sean polticas o econmicas (2002: 381). Un
ejemplo de esto sera cuando en el sector bancario se utilizan seguros para disminuir
las siniestralidades de los crditos riesgosos de los pequeos emprendedores. Con
esto, se logra activar el mercado, pues con la proteccin que los emprendedores
reciben, estos logran hacer sus actividades ms previsibles, permitindoles acceder
a prstamos y mantener su capital en el largo plazo.
Por otro lado, existen diferencias entre los prstamos que son otorgados en forma
directa por el Gobierno o las garantas de prstamo que son establecidas por un banco,
pero que tienen al Gobierno como garante del pago total o parcial de la deuda. La
eleccin entre prstamos directos y garantas de prstamo depende de la voluntad
poltica, aunque se argumenta que muchas veces es menos costoso para el Gobier
no prestar el dinero directamente. El instrumento se utiliza para generar programas
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que estn dirigidos a poblacin que tiene acceso limitado a los crditos que otorgan
bancos privados y, adems, porque el Gobierno pretende corregir las imperfecciones
o fallas del mercado, para subsidiar a los prestadores u otros beneficiarios, y para
fomentar ciertas actividades que son consideradas importantes para el Estado.
Por su parte, Eugene Steuerle y Eric Twombly describen otro instrumento de
gobierno denominado vouchers o bonos, un subsidio que otorga un poder adquisi
tivo limitado para elegir entre un conjunto de bienes y servicios tambin limitados
(2002: 446). En este sentido, los bonos difieren de otro tipo de subsidios (becas),
ya que ejercen mayor control en los beneficiarios, pues muchas veces se estipula
para qu es entregado el bono. Por otro lado, la seleccin de este instrumento de
gobierno cambia de un programa a otro y depende, en la mayora de casos, de los objetivos polticos del programa. Asimismo, la entrega de bonos est supeditada a
la voluntad poltica, ms all de las ventajas o desventajas que puedan traer a nivel
econmico o social.
La entrega de becas o subvenciones es otro de los instrumentos propuestos en
el libro editado por el profesor Lester Salamon. Este tipo de instrumento se refiere a
pagos de un gobierno donante a una organizacin receptora (normalmente pblicas
o sin fines de lucro) o a un individuo (Beam y Conlan, 2002: 341). Especficamente,
es un regalo que tiene como objetivo estimular o apoyar algn tipo de servicio o de
actividad que el receptor realice. Este instrumento es utilizado de manera directa por
el Gobierno o a travs de entidades privadas sin nimo de lucro.
Segn David Beam y Timothy Conlan (2002), existen tres razones o tres
escenarios en los cuales sera ideal utilizar las becas como instrumento: 1) consideraciones constitucionales, ya que tradicionalmente han sido el instrumento
tenido por ms apropiado para manejar las funciones domsticas, funciones que eran
efectuadas por otros actores como universidades, organizaciones sin nimo de lucro y gobiernos locales; 2) razones administrativas, ya que mejora la eficiencia de
la administracin, en el sentido en que los programas que otorgan becas aprovechan las divisiones administrativas del territorio, y 3) teora econmica, pues disminuye
los costos del programa, al poder alcanzar las metas propuestas mediante la entrega
de becas, cuya ejecucin depender de otros actores.
Otro de los instrumentos de los que dispone el Gobierno es el gasto tributario,
descrito por Christopher Howard como una disposicin en la ley de impuestos que
normalmente fomenta ciertos comportamientos de personas naturales o jurdicas
a travs de la reduccin, negociacin o eliminacin de su obligacin tributaria
(2002: 411). As, el uso de este instrumento puede llevar a que el Gobierno alcance
sus objetivos, ya que permite que los individuos o las corporaciones gasten dinero.
El gasto tributario le es til al Gobierno, porque deja que el individuo decida qu
servicio es mejor o cul decisin debera tomar, sobre todo decisiones de carcter
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un problema poltico es causado por asimetras de informacin, es decir, para sobreponerse a las fallas en los sistemas de informacin; 2) cuando el pblico al
que va dirigido el programa o la poltica es muy disperso o no est organizado, y se
necesita la cooperacin de los actores; 3) cuando los intereses de los polticos y de los
ciudadanos son cercanos, la informacin es una forma de cumplir las expectativas del
pblico; 4) cuando existe un consenso sobre los resultados y las decisiones han sido
ampliamente aprobadas, y 5) cuando existe una amenaza al Estado que se convierte
en una alternativa viable, pero es contraria a lo que el Gobierno plantea.
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Dentro de ese anlisis realizado se observa que el esfuerzo del sector pblico
est en el primer nivel, es decir, en aquellos programas universales dirigidos a toda
la poblacin. De esta manera, los jvenes cuentan con un total de 68 programas
en las 7 reas temticas que ha dispuesto la Secretara. Lo anterior quiere decir
que el 87,1% de la oferta institucional est ubicado en el primer nivel. En el
segundo nivel hay un total de 5 programas, lo cual equivale al 6,4% de la oferta
que atiende o est dirigida a los jvenes vulnerables. Y en el tercer nivel hallan
5 programas en seguridad, convivencia y derechos humanos, que equivalen a
otro 6,4%, dirigidos a aquellos jvenes vulnerados que han pertenecido a grupos al
margen de la ley o han cometido actos delictivos (ver Tabla 10.2).
_Tabla 10.2: Niveles de accin por oferta institucional
Niveles
Oferta total
Porcentaje
68
87,10%
6,40%
6,40%
Total
78
99,90%
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forma, en el primer nivel se ha hecho un trabajo especial con los jvenes que estn
cursando los grados 9., 10. y 11. para que mejoren los niveles de conocimiento en reas como matemticas, ciencias y espaol, a travs de concursos en donde se
les da incentivos para que continen en instituciones de educacin superior. Se han
dispuesto plataformas tecnolgicas que permiten que los jvenes de Medelln tengan
otras opciones de educacin y entretenimiento; Medelln Digital es una iniciativa que,
si bien est ejecutada por la Secretara de Educacin, dispone de portales culturales,
tursticos y sobre todo educativos.
En el segundo nivel de anlisis se identifica el programa Jvenes con Futuro,
dirigido a la poblacin vulnerable, y que pretende brindarles oportunidades edu
cativas a jvenes de estratos 1, 2 y 3 que estn en medio del conflicto, a travs de
subsidios para ingresar a instituciones de educacin superior. Sin embargo, ese es
fuerzo que se ve reflejado en el primer y segundo nivel no se contina en el tercer
nivel, es decir, los jvenes vulnerados que estn en situacin de crcel, por ejemplo,
no cuentan con programas, dentro de los centros penitenciarios, que propendan por
mejorar su educacin o resocializacin, lo cual constituye una ausencia muy grave.
Igualmente, destaca la inexistencia de programas para los jvenes que desertan del
sistema educativo, algo que debera preocupar a la ciudad, pues estos quedan sin
proteccin para evitar el reclutamiento de la delincuencia organizada.
_Tabla 10.3: Niveles de accin para el sector educacin
Sector I
Educacin
Nivel I
Programas
Fondo EPM, Crditos para matrculas en educacin superior, Fondo camino a la educacin superior, Becas a me
jores bachilleres, Olimpiadas del Conocimiento, Tiquete
Estudiantil, Prcticas de excelencia, Programa aprendices,
Medelln Digital, Instituciones pblicas de educacin su
perior, Enlaza Mundos, Nutricin Escolar
Programas
Programas
No hay
Instrumentos No hay
_Fuente: Elaboracin propia.
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Programas
Programas
No hay
Instrumentos No hay
Nivel III
Programas
No hay
Instrumentos No hay
_Fuente: Elaboracin propia.
En este segundo sector, el esfuerzo est hecho tambin en el primer nivel, donde
se encuentran los tres programas anteriormente mencionados. Tanto en el segundo nivel como en el tercer nivel no se hallaron programas que estuvieran dirigidos
a los jvenes que estn en riesgo de ser consumidores o a aquellos que de hecho
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En este tema hay un esfuerzo especial hecho en el primer nivel de accin: los
programas no estn dirigidos a una poblacin en particular, sino a todos aquellos residentes de Medelln que deseen o tengan una idea de negocio, y que sean
mayores de 18 aos. Por otro lado, no existen programas en el primer y el segundo
nivel de accin (ver Tabla 10.5). Igualmente, debera preocupar a la ciudad que
los jvenes con ms riesgos sean, a su vez, los que menos atencin reciben de los
programas de empleo.
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Programas
Programas
No hay
Instrumentos No hay
Nivel III
Programas
No hay
Instrumentos No hay
_Fuente: Elaboracin propia.
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Esta Secretara tambin tiene programas para la poblacin infantil y juvenil
en situacin de calle, abandonada o maltratada, e infractores. As pues, cuentan
con programas como el Sistema de Atencin a la Niez y Adolescencia en Si
tuacin de Calle, que buscan apoyar procesos de cambio o superacin personal y
familiar. El programa de Atencin Integral para la Infancia y Adolescencia atiende
a poblacin entre los 11 y 17 aos de edad que haya sido abandonada, maltratada o explotada laboralmente, brindndole proteccin y apoyo desde hogares de paso.
Asimismo, cuentan con un programa para los menores infractores, llamado Sistema
de Responsabilidad Penal para Adolescentes, que busca garantizar el funcionamiento del centro del menor infractor, donde se les brinda apoyo a los infractores menores
de edad, para su rehabilitacin.
Por otro lado, la Secretara de Gobierno y Derechos Humanos se ha enfocado
en desarrollar programas para la prevencin de la vinculacin a grupos al margen
de la ley y como un intento por disminuir los ndices de violencia o inseguridad de
la ciudad. Programas como la Semana del Desarme, con estrategias como Plan
Desarme, buscan que nios y adolescentes entreguen voluntariamente juguetes o
armas a la Unidad de Convivencia y Derechos Humanos de dicha Secretara. Es de
mencionar el esfuerzo que se ha hecho por proteger y promover los derechos de los
ciudadanos y en especial de nios y jvenes, a travs de estrategias como Territorios por la Vida, un programa de promocin de derechos humanos y convivencia.
Igualmente, se les ha dado continuidad a programas como Paz y Reconciliacin,
que est dirigido a poblacin desmovilizada. Si bien es un programa que no est hecho
exclusivamente para los jvenes, gran parte de la poblacin desmovilizada de grupos
paramilitares es juvenil, por lo se ha efectuado un trabajo importante en atencin a
estos jvenes, tratando de reinsertarlos a la sociedad. Por ltimo, la Secretara de
la Juventud tambin cuenta con un programa llamado caro, que pretende generar,
en los jvenes vulnerables, conciencia sobre su vida y sobre lo valioso de crear proyectos de vida como alternativas a la violencia, el microtrfico y el consumo.
En lo referente a este sector, el esfuerzo o la accin del Gobierno ha estado
repartido en los tres niveles de estudio. De esta manera, en la Tabla 10.6 se puede
ver que en el primer nivel hay programas que buscan crear conciencia y generar
responsabilidad en los jvenes sobre su vida. En este nivel es comn encontrar que
hay estrategias de informacin pblica en donde se comunica a la comunidad acerca de esas iniciativas. Adems, la mayora de programas son ejecutados por el mismo
Gobierno.
En el segundo nivel existen programas que tienen como objetivo prevenir la vinculacin de los jvenes al conflicto. Programas como Plan Desarme, Jvenes
por la Convivencia e caro tienen como misin trabajar con los jvenes en la creacin
de proyectos de vida, ya sea en la parte educativa, laboral o deportiva. Adems,
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buscan que los nios, adolescentes y jvenes que estn en medio del conflicto no
sigan las lgicas delictivas y enfrenten la cultura de la ilegalidad que se genera en
esos contextos.
En el tercer nivel se identifican varios programas que estn dirigidos a jvenes
vulnerados, como los que se hallan en situacin de crcel o de calle, desmoviliza
dos, consumidores. Por ejemplo, hay programas como Paz y Reconciliacin, Ca
sa del Afecto, Centro de Acogida y Juegos Penitenciarios, los cuales hacen un
acompaamiento al joven en su rehabilitacin y reinsercin, brindndole herramientas
para lograrlo. Dicha oferta se ejecuta directamente por las secretaras de Gobierno
y Derechos Humanos e Inclusin Social y Familia, y por entidades pblicas como el
Inder (ver Tabla 10.6).
_Tabla 10.6: Niveles de accin para el sector seguridad, derechos humanos y convivencia
Sector IV
Seguridad, Derechos Humanos y Convivencia
Nivel I
Nivel II
Nivel III
Programas
Instrumentos
Programas
Instrumentos
Programas
Instrumentos
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Las entidades utilizan diferentes instrumentos de gobierno, por ejemplo, muchas
de ellas otorgan incentivos econmicos o materiales para que los jvenes puedan
participar y lo hacen como un reconocimiento a su dedicacin. De igual forma,
cuando los jvenes han tenido un proceso exitoso, les conceden becas o subsidios para que continen con los procesos, pero de manera profesional. Por ltimo,
los programas algunas veces son ejecutados directamente por las secretaras, otras
veces contratan terceros o a agencias del sector pblico; ello depende de quin
tiene mayor conocimiento sobre el tema.
Desde la Secretara de Cultura Ciudadana les han dado continuidad a programas
como Altavoz, Redes Artsticas (Red de Escuelas de Msica, Red de Danza, Red de
Escritores Escolares, Red de Artes Visuales y Red de Artes Escnicas) y Juego Literario.
Dichos programas buscan potenciar las capacidades y el talento de los jvenes, a
travs de procesos formativos en los barrios, en donde se cuenta con profesores
expertos y se les brindan los instrumentos o tiles que los jvenes o nios necesitan.
Por otro lado, hay programas en donde se hace un acompaamiento a los pro
cesos artsticos; ste se realiza por medio de becas que se le otorgan al joven para
financiar cierto porcentaje del proyecto artstico o para que pueda exponerlo en
escenarios nacionales o internacionales. Es el caso de Becas para la creacin artstica cultural y Becas para intercambio. Asimismo, la Secretara de las Mujeres tiene un programa para las mujeres jvenes que poseen un talento especial. Mediante un concurso, se premian las mujeres que se destacan por su talento y se les
otorgan premios (incentivos materiales o econmicos).
Otra de las apuestas para los jvenes tiene que ver con toda una oferta insti
tucional en deporte y recreacin, sobre todo en lo referente a profesionalizar el
deporte y a crear en los nios y jvenes una conciencia sobre los deportes como
opcin de vida. De esta manera, el Inder, como institucin encargada de ejecutar los
programas de deporte y recreacin para nios y jvenes, hace un trabajo desde varias
reas o espacios. Por un lado, implementa programas en el sector educativo como,
por ejemplo, los Juegos Indercolegiados, Festivales Escolares, Indercolegiados de
porrismo, Juegos Deportivos Universitarios y el Campeonato Nacional de Porrismo.
Estos espacios se proponen como formas de interaccin y socializacin de los estudiantes de diversos colegios, a la vez que se constituyen como formas de ocupacin de los mismos.
Adems, se implementan programas que estn dirigidos a la comunidad en
general, no nicamente para los jvenes, como es el caso de los Aerbicos barriales,
Recreando nuestros barrios y corregimientos, Vamos al parque, Juegos Ciudad de
Medelln, Juegos corregimentales, Nocturnos y madrugadores saludables, Caminadas por Medelln y Deporte sin lmites. Estos programas, ms que una apuesta por
el deporte, se crean como espacios para la convivencia y la socializacin de la co
munidad, y como una manera de generar apropiacin del territorio.
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Por otro lado, se llevan a cabo programas de deportes no convencionales, es
decir, hay un inters por ser incluyentes con las manifestaciones deportivas de los
jvenes que no practican deportes tradicionales. Una muestra de ello es el programa
Adrenalina y la Escuela de Adrenalina, que buscan fomentar las nuevas tendencias
deportivas y formar a jvenes para su desarrollo.
Finalmente, el Inder ejecuta el programa Escuelas Populares del Deporte, que
pretende formar seres humanos integrales mediante procesos en los que se fortalecen
aspectos como la convivencia pacfica, la cultura ciudadana y la no violencia. En este
sentido, el programa, que est dirigido a nios y jvenes entre los 6 y 21 aos, construye
espacios deportivos aptos para el aprendizaje, prctica de valores y actividades
deportivas.
Dichos programas, como se puede observar en la Tabla 10.7, estn concentrados
en el primer nivel de polticas o programas universales, ya que estn dirigidos a toda
la poblacin, aunque tengan objetivos particulares, como prevenir la violencia y el
consumo, o apropiarse de los espacios de la ciudad. Por otro lado, no se identifican
programas en el segundo ni el tercer nivel. Aunque es importante mencionar que el
Inder realiza programas en las crceles de Medelln y en el Centro de Rehabilitacin
para menores infractores. Estos programas fueron descritos en el sector de seguridad,
derechos humanos y convivencia, porque su objetivo va ms en esa direccin.
_Tabla 10.7: Niveles de accin para el sector cultura, recreacin y deporte
Sector V
Cultura, Recreacin y Deporte
Nivel I
Programas
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Sector V
Cultura, Recreacin y Deporte
Nivel II
Programas
No hay
Instrumentos No hay
Nivel III Programas
No hay
Instrumentos No hay
_Fuente: Elaboracin propia.
Programas
Programas
No hay
Instrumentos No hay
Nivel III
Programas
No hay
Instrumentos No hay
_Fuente: Elaboracin propia.
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Nivel II
Nivel III
Programas
Instrumentos
Programas
No hay
Instrumentos
No hay
Programas
No hay
Instrumentos
No hay
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en la Tabla 10.9; son programas que estn dirigidos a los jvenes de la ciudad, sin
hacer distincin alguna. En los otros dos niveles no hay programas de participacin,
aunque sera una posibilidad crear programas, sobre todo en el tercer nivel, como
una forma de reinsertar a la poblacin de ese nivel a la sociedad.
que puede acceder a los programas del primer nivel. El 74% de los instrumentos
estn siendo ejecutados en el nivel de polticas universales, y como se ha visto hasta
el momento, estn dirigidos a los mismos jvenes de la ciudad, es decir, a jvenes
organizados que cumplen con los requisitos establecidos en los programas y conocen
las dinmicas del sector pblico para acceder a estos.
_ 296
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de
los
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d e u n a p o lti c a p bli c a
Total de instrumentos
Porcentaje
25
74%
18%
8%
Total
34
100%
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_ S a n tiag o L e y va
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de
los
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d e u n a p o lti c a p bli c a
Sin embargo, debido a los pocos sistemas de evaluacin y monitoreo que tiene la
Administracin municipal, no hay forma de comprobar si la entrega de esos incentivos
es efectiva o no, y permite alcanzar los objetivos trazados. Esta afirmacin no se puede
generalizar, ya que los programas que promocionan el deporte y la cultura como estilos
de vida han utilizado los incentivos materiales como un modo de premiar la excelencia de los jvenes.
En conclusin, si bien hay una diversidad de instrumentos de gobierno mediante
los cuales se intervienen los jvenes de la ciudad, su implementacin no es apropiada.
Por un lado, la mayora de los instrumentos son dirigidos a la poblacin que se ubica
en el primer nivel de polticas (problema de focalizacin) y ello no asegura que todos
los jvenes sean cubiertos ni que se tenga que recurrir a polticas de proteccin o
recuperacin. Adems, los instrumentos ms utilizados son los de corte asistencialista,
con lo cual se genera una dependencia de los jvenes hacia el gobierno local y no
asegura la consecucin de los objetivos del programa. Por ltimo, los instrumentos
son redundantes, es decir, se interviene de la misma forma a travs de diferentes
programas.
Por otro lado, se identifica que no hay una diferencia entre la forma como in
tervienen los jvenes de los niveles uno, dos y tres. En otras palabras, la poblacin
vulnerable y vulnerada se atiende de la misma manera que a la poblacin universal,
por medio de subsidios e incentivos materiales o econmicos, como si estos fueran
la receta de atencin para los jvenes de la ciudad.
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_ 301
11>>
Coordinacin
ms all de las
jerarquas:
la metagobernanza
de la Poltica
Pblica de
Juventud
Santiago Leyva
Claudia Meja Betancur
Introduccin
Como ya se sealaba en el captulo anterior, entre ms actores intervengan en la
ejecucin de una poltica, sta ser ms compleja y, por lo tanto, existir una mayor
posibilidad de que se presente un fallo de implementacin (Wildavsky y Pressman,
1973). Ms actores implican ms puntos de vista y, por ende, una mayor posibilidad
de que las definiciones de los problemas y las metas se vuelvan difusas y variadas.
En trminos generales, a ms puntos de decisin y mayor nmero de actores con
voz, existe una mayor complejidad (Jaime et al., 2013: 106)
ste es justamente uno de los retos ineludibles de la intervencin del Estado en
los temas de juventud. La implementacin de esta poltica pblica incluye la accin
de un nmero muy grande de actores (desde el sector pblico, agencias nacionales,
secretaras y operadores; y desde la sociedad, ong, colegios, universidades, etc.).
Con toda esta diversidad, se puede ver claramente que es sta una poltica en la
que la coordinacin abierta cumple un papel muy importante. Ahora, no estamos
claramente frente al modelo de coordinacin por comando y control, que slo es posible en las jerarquas (ver captulo anterior), sino ante a un modo mucho ms abierto
que llamaremos metagobernanza.
En la Poltica de Juventud, los medios parecen no estar demasiado claros, a
pesar de que existe cierto consenso sobre el ideal del joven al que se quiere llegar
con ella. Esto implica que existe relativa incertidumbre sobre qu conocimiento es el
ms importante sobre los jvenes. Cabe recordar que la Poltica de Juventud de la
ciudad tiene una historia de un poco ms de 20 aos, pero slo desde el primer lus
tro del 2000 se desarrolla directamente por la Alcalda de Medelln, y tan slo desde
el 2012 surge la Secretara de la Juventud. Con esto queda claro que estamos en un
rea relativamente nueva, que no ha tenido mucha relevancia institucional y en la
que los problemas apenas estn encontrando un lugar en la agenda gubernamental,
aunque todava de manera muy fragmentada.
La complejidad ha llevado a que los temas de juventud se deban intervenir por
mltiples actores (incluyendo secretaras) al mismo tiempo. Se trata de un rea de
frontera en la que convergen mltiples actores funcionales/sectoriales. En los temas
de juventud entran la educacin, la salud, la seguridad, la cultura, la convivencia, el
empleo, la movilidad, etc., es decir que la juventud, como poltica pblica poblacional, es un rea trasversal, en la que mltiples arenas relativamente delimitadas se
conectan entre s. En este sentido, al ser una poltica del ciclo vital, es un rea que no
se puede coordinar jerrquicamente, de la manera como se podra hacer en educacin
o salud. Se trata de un rea en la que la coordinacin abierta (no jerrquica) es
necesaria, por su propia condicin de ser una poltica del ciclo vital.
_ 303
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M eja
B eta n c u r
Adicional a lo anterior, la evaluacin de la poltica que se desarrolla en este libro
parece ser un buen momento para reabrir el debate por los fines. Como ya hemos
dicho, existe un consenso sobre las posibilidades de trabajar con una juventud
participativa, emprendedora, activa en lo cultural y deportivo, y con un amplio inters
en la educacin formal. Pero qu pasa con los jvenes que no se ajustan claramente
a este ideal? Por ejemplo, qu sucede con aquellos jvenes que se encuentran ya
en carreras criminales o en situacin de crcel? Qu ocurre con aqullos que no
les interesa proseguir en una educacin universitaria o que no quieren participar en
espacios como el PP Joven? Finalmente, cmo llegar a aquellos que satisfacen su demanda de bienes a travs de la oferta privada?
De ah la importancia de hacer un anlisis de la coordinacin en torno a la poltica. En
este orden de ideas, en este captulo se hace un anlisis profundo sobre la coordinacin
de las entidades pblicas en torno a la poltica. Para ello, se tiene como base un marco terico en el que se reconstruyen los desarrollos acerca de la coordinacin, la
gobernanza y la metagobernanza, como estrategias mediante las cuales el sector pblico optimiza sus esfuerzos para lograr los resultados esperados con las polticas,
los programas y los proyectos que implementa.
Luego se efecta un anlisis sectorial, en el que se identifican los esfuerzos y las
apuestas de la Secretara en temas de coordinacin, especialmente de aquella coor
dinacin que se da a travs de espacios formales e institucionalizados de interaccin.
Dicho anlisis se lleva a cabo por temas y sectores, identificando, adems, los tres
niveles diferenciados de intervencin estatal.
Los principales hallazgos tienen que ver con el hecho de que existe un desgas
te organizacional, debido a que la coordinacin se ha concentrado en espacios de
coordinacin formales en torno a temas muy amplios y, en cierto sentido, muy
desligados de los programas, pero, al mismo tiempo, esos espacios no tienen mucha
efectividad. Otro de los hallazgos importantes tiene que ver con el hecho de que
la mayora de los espacios de coordinacin se relacionan con programas del nivel
universal, concentran la oferta, y marginan de sta a la mayora de los jvenes. Esto
hace necesario retomar la preocupacin por ciertas poblaciones y por programas
especficos en temas de articulacin, buscando tener un efecto ms claro sobre la
realidad de los jvenes.
Coordinacin y metagobernanza
Ante la realidad de la Poltica de Juventud, surge entonces la pregunta: qu tipos
de problemas de coordinacin emergen en estos ambientes de implementacin
_ 304
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Finalmente, el cuarto escenario ilustra una situacin en la que no existe un consenso
sobre los fines, ni tampoco un conocimiento confiable sobre las mejores soluciones.
En este caso, los problemas se abordan de manera totalmente desestructurada, lo
cual trae como consecuencia la dispersin en su tratamiento, la multiplicacin de
esfuerzos y poca coherencia interna de las polticas.
_Tabla
No
Certeza
sobre el
conocimiento
relevante
S
No
Problemas desestructurados
Problemas moderadamente
estructurados (Fines)
Problemas estructurados
_ Fuente: Adaptada de Laffert, William M. (1999), The Pursuit of Sustainable Development: Concepts,
Policies and Arenas, International Political Science Review, vol. 20, nm. 2, abril.
En el caso de un rea de poltica como la de juventud, parece existir cierto
consenso en los fines. La ciudad ha desarrollado, en los ltimos 10 aos, una estrategia
de promocin de una juventud participativa, emprendedora, activa en lo cultural
y deportivo, y con espacios para la insercin acadmica a nivel universitario. De
esta manera, existe un consenso relativamente amplio en ver a los jvenes como
actores estratgicos que desde su singularidad y sus iniciativas, construyen demo
crticamente el tejido social de la ciudad (Medelln, Concejo de Medelln, 2006: 1).
Sin embargo, los problemas parecen estar ms relacionados con los medios
para alcanzar este objetivo comn. Cada secretara ha desarrollado sus propias
polticas, sin que necesariamente exista un consenso sobre las causalidades que
intervienen, y sobre la relacin existente entre programas. Con esto se puede ver
que el papel de la Secretara de la Juventud es fijar la atencin en los problemas que
puedan resultar de la implementacin de distintas soluciones. Esta Secretara debe
desempear un papel claro en concertar con los distintos actores la escogencia
de soluciones probadas, que sean articuladas entre s. Para ello, su funcin central
_ 306
tervienen, sin que esto signifique que ellos comparten realmente consenso sobre los
medios para solucionar los problemas de los jvenes. La juventud y sus problemas
se leen generalmente desde la perspectiva funcionalista de reas como la salud,
la educacin, la poltica carcelaria o la poltica del deporte. Con esto se pierde la
posibilidad real de tener una poltica de juventud que mire integralmente los jvenes y
que pueda intervenir de manera directa los casos ms importantes. Con esto, la sensacin que tienen los sujetos de la poltica (los jvenes en este caso) es la de ser objetos
de intervenciones desorganizadas e incoherentes, en las que son tratados como
objetos de mltiples polticas sectoriales, sin que nunca sean mirados en forma integral.
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Desde esta ptica, el giro a la metagobernanza implica pasar a las nuevas formas
Para esto, Peters (2005: 7) seala varios mtodos: 1) involucrar a los diferentes
actores en el proceso de coordinacin; 2) delegacin de algunos poderes a los miembros del sistema, aunque en un contexto de metas claras, o quizs para ponerlo
mejor, metametas (metagoals); 3) involucrar a las redes de actores como monitoring
devices (2005: 8). La idea de los instrumentos de soft governance es que los gobiernos
puedan entrar a intervenir en espacios donde los mandatos de los gobiernos son
dbiles (2005: 9), de tal manera que generan costos y oposicin mnima.
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Ms adelante se hizo un anlisis por sectores o temas, en el cual se busc
cruzar la informacin existente de instrumentos e interacciones en torno a la
juventud, examinando la conexin entre ellos y el nivel de prioridad que dichas
interacciones tienen para la Secretara, clasificndolos en apuestas, cuando eran
asuntos estratgicos, y no prioritarios, para los temas que no tienen tanta importancia
para los objetivos de la Secretara, pero en torno a los cuales se dedica algn tipo
de esfuerzo. Igualmente, esos espacios se examinaron en tres niveles: el primero es
el de las polticas generales y universales dirigidas a la poblacin de la ciudad; en el
segundo nivel se encuentran los programas dirigidos a poblacin vulnerable, que
difcilmente accede a los programas del primer nivel o cuyas necesidades no pueden
ser satisfechas por medio de programas universales, y el tercer nivel se refiere a
espacios de coordinacin relacionados con polticas dirigidas a poblaciones que
han sido en gran medida excluidas de la atencin estatal, lo que les ha generado
graves afectaciones en sus derechos y en el desarrollo de sus proyectos de vida. Esto
permiti hallar las necesidades y falencias en materia de coordinacin, para hacer
algunas recomendaciones al respecto.
En el rea de educacin existen espacios formales, que tienen que ver principalmente
con la educacin bsica y media, en asuntos relacionados con las instituciones
educativas pblicas que ofrecen un servicio universal a los nios y jvenes de la
ciudad, como el Comit de convivencia escolar y la Mesa con el personero de Medelln
(ver Tabla 11.2).
_ 312
Nivel
Instrumentos
Interacciones
Nivel de prioridad
Apuestas
Enlaza Mundos
__
Nutricin Escolar
Escuelas para la vida
Jornada complementaria
No prioritario
Apuesta
No prioritario
Educacin complementaria,
tcnica y tecnolgica
Comit de conv ivencia Apuesta
escolar
Asesora tcnica
Educacin en extraedad
II
No prioritario
En trminos de prioridades, en su articulacin con las instancias responsables
del tema de educacin se encuentra el Comit de convivencia escolar. Por su parte, la
Mesa con el personero de Medelln est dentro de los asuntos no prioritarios. Adems,
los instrumentos que generan algn tipo de interaccin en el nivel de accin son
aquellos que tienen que ver con la financiacin de la educacin superior a travs de
prstamos o becas, y tambin hay una apuesta importante por garantizar la cobertura
de educacin en extraedad, para lo cual se interacta con las instituciones educativas
y el cepar. En trminos de calidad educativa, la interaccin ms importante se da
alrededor de la Escuela del Maestro.
_ 313
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En esta rea, la influencia de la Secretara sobre los programas es muy poca, dado
que las directrices en materia de educacin estn determinadas a nivel nacional, y el
presupuesto est muy delimitado en su destinacin final. Igualmente, hay ausencia
de interacciones en algunos temas prioritarios relacionados con instrumentos
universales.
En el rea de cultura se dan interacciones importantes en lo que tiene que ver
con las Redes Artsticas a travs del Consejo Municipal de Cultura; asimismo, se co
labora con la organizacin del festival Altavoz. Adems, se asesoran y se les da gran
importancia a los museos y a la Red de Bibliotecas Pblicas, como programas que
complementan la formacin de los jvenes y los alejan de estilos de vida no deseados,
como la participacin en grupos criminales. En lo que tiene que ver con el deporte
y la recreacin, con las Escuelas Populares del Deporte se ofrecen diversos espacios
a la juventud. Estas interacciones se dan en el primer nivel de las polticas universales,
dado que estos programas indirectamente tienen un componente importante de
prevencin, pero su cobertura es esencialmente universal (ver Tabla 11.3).
Tambin es de destacar que en el tema de cultura muchas de las interacciones
se dan directamente al nivel de los secretarios, y no pasan necesariamente por los
temticos que se ocupan de esta rea. En ella, la influencia que se logra desde la
Secretara de la Juventud tiene que ver con algunos detalles logsticos u operativos,
pero no sobre los enfoques y objetivos de los programas.
_Tabla
Nivel
I
Programa
Nivel de prioridad
Red de Danza
Red de Escritores Escolares
Apuesta
Apuesta
Apuesta
Juego Literario
__
No prioritario
__
No prioritario
__
No prioritario
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Interacciones
Altavoz
__
No prioritario
Indercolegiados de porrismo
__
No prioritario
__
No prioritario
Nivel
Programa
Juegos Ciudad de Medelln
Adrenalina
Interacciones
__
Cooperacin informal
Nivel de prioridad
No prioritario
Apuesta
Juegos corregimentales
__
No prioritario
__
No prioritario
Aerbicos barriales
__
No prioritario
__
No prioritario
__
No prioritario
__
No prioritario
Salud
En materia de salud (ver Tabla 11.4), existen espacios como el Comit de salud mental,
la Mesa de Coordinacin con el Ministerio de Salud y Proteccin Social, la Organizacin
Internacional para las Migraciones (OIM) y la Gobernacin de Antioquia, que se refieren
a polticas generales para el bienestar de los jvenes de la ciudad. Por otra parte,
tambin son importantes la Mesa de resiliencia y juventud y la Mesa de embarazo
adolescente, como espacios en los que se piensa sobre una poblacin mucho ms
especfica que se queda por fuera de los programas universales y que se encuentran
en condiciones susceptibles de vulneracin de derechos y de ver frustrados sus
proyectos de vida.
En este tema, las apuestas de la Secretara se concentran en la Mesa de resiliencia
y juventud, y el Comit de salud mental. En este mismo orden de ideas, sus interaccio
nes privilegian a los actores que trabajan temas de salud pblica, como la prevencin
del embarazo y salud sexual de los jvenes, y la prevencin y el tratamiento de las
adicciones, por lo cual se relacionan en especial con los operadores de Servicios Ami
gables para Jvenes, y Medelln Sana y Libre de Adicciones.
La coordinacin en esta rea ha permitido principalmente un impacto en la me
todologa de Medelln Sana y Libre de Adicciones, y un acompaamiento importante a
su proceso. Igualmente, ha buscado darle continuidad, dentro de la poltica, a Servicios
Amigables, que por ahora opera slo como un proyecto. Sin embargo, la relacin
ha estado muy centrada en los operadores externos que ejecutan estos programas,
no en el direccionamiento estratgico de los mismos, que se lograra desde una
interaccin entre las instancias polticas de decisin.
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_Tabla
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Nivel
Instrumentos
Servicios Amigables
para Jvenes
Escuelas y Colegios
Saludables
Medelln Sana y Libre de Adicciones
II
Interacciones
Acompaamiento
__
Nivel de prioridad
Apuesta
Apuestas
__
__
Apuestas
Empleo
En materia de empleo juvenil, los espacios formales que ha identificado la Secretara tienen que ver con la creacin de oportunidades laborales para los jvenes, como
la Mesa de fortalecimiento ocupacional, la Mesa para fortalecer alianza sena, la
Mesa de productividad y competitividad, el Comit del Observatorio Regional de Mercado del Trabajo (ORMET), la Mesa departamental para el trabajo decente, los cuales
se ubican en el primer nivel. Por su parte, existe un comit en el segundo nivel,
que se ocupa de la prevencin y la erradicacin del trabajo infantil (ver Tabla 11.5).
En las interacciones se le apuesta principalmente al Comit Tcnico Interins
titucional para la prevencin y erradicacin del trabajo infantil, la Mesa de fortalecimiento ocupacional Oportunidades de oferta laboral a jvenes, la Mesa de
productividad y competitividad, y al Comit ORMET. La Secretara asiste a la Mesa
departamental para el trabajo decente, pero tiene un papel pasivo, mientras que,
dado que en este momento no est funcionando, la Mesa para fortalecer alianza
sena no es una prioridad.
Las interacciones informales alrededor de los programas tienen que ver con
esfuerzos que realiza la Secretara por difundir convocatorias, como el Concurso
Capital Semilla, y la importancia de los Cedezo como herramientas para llegar has
ta los territorios con la difusin de la oferta institucional. Asimismo, la Secretara
ha participado en la conformacin del jurado y los lineamientos de juzgamiento para
Mujeres Jvenes Talento, trabajando de la mano de la Secretara de las Mujeres.
_ 316
Nivel
Instrumento
Interacciones
Nivel de prioridad
__
__
No prioritario
sena
__
__
Comit ORMET
__
Parque E
Relaciones bilaterales
Apuesta
Apuesta
Frmate
Banco de las Oportunidades
Lnea empresarial para
egresados de educacin superior
Fondo Capital semilla
Relaciones bilaterales
__
No prioritario
Apuesta
No prioritario
Relaciones bilaterales
Apuesta
Apuesta
__
No prioritario
Foro Internacional de
Emprendimiento
__
No prioritario
Planes de negocio
__
No prioritario
Cedezo
Relaciones bilaterales
Semilleros Cultura E
__
Apuesta
No prioritario
__
No prioritario
Comit Tcnico Interinstitu Apuesta
cional para la prevencin y
erradicacin del trabajo infantil
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En esta rea se nota un efecto muy pobre sobre la oferta, dado que, aunque para
cia y tienen un especial inters por las estrategias de desarme de la unidad de convivencia. Tambin estn entre sus apuestas la Mesa de vctimas, el Comit local de
prevencin de trata de personas, el Comit coordinador municipal para la prevencin
y atencin de las violencias sexuales, el Consejo de Poltica de Infancia y Adolescencia y la Mesa de prevencin de reclutamiento. Asisten, pero cumplen un papel
pasivo en la Mesa por la vida, y no est entre sus prioridades la Mesa pedaggica y
de convivencia en el ftbol.
poblaciones que se quedan por fuera o que no satisfacen sus necesidades por medio
de los espacios de participacin generales, como es el caso de la poblacin lgbti, la
cual tiene una mesa especfica en la que participan mayoritariamente jvenes (ver
Tabla 11.6).
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Nivel
I
Instrumentos
Interacciones
Nivel de prioridad
Pasivo
__
Rumba segura
__
No prioritario
Medelln despierta
para la vida
__
No prioritario
No prioritario
__
__
No prioritario
Apuesta
caro
Apuesta
Mesa de prevencin de reclu Apuesta
tamiento
III
__
Paz y Reconciliacin
__
No prioritario
__
No prioritario
Juegos Penitencia
rios
__
No prioritario
Centro de Acogida
__
No prioritario
Sobre el efecto que han tenido estos intentos de articulacin se observa que
los jvenes estn siendo tenidos como un punto importante dentro de la Poltica
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Participacin
En el tema de participacin existen diversos espacios en los que se discuten y coor
dinan asuntos generales de juventud, teniendo la particularidad de que, en estos
espacios, la relacin es ms de cara a la sociedad civil que a las dems instancias de
la Administracin municipal. La mayora de ellas tienen que ver con la gestin de la
Poltica Pblica de Juventud y espacios para que los jvenes den a conocer sus
propuestas y necesidades, algunos de ellos liderados y convocados por la Secretara.
Los espacios que hacen parte de su apuesta son el Comit Tcnico Municipal
de Juventud, el compse, la Mesa de Democracia Escolar y los comits municipales
y departamentales de PL y PP. Adems, hay una interaccin importante con el cmj
cuando est activo. Con la Personera trabaj conjuntamente para la instalacin de
la Plataforma de Juventud. Tambin ha colaborado con la Contralora en la difusin
de las elecciones para los contralores escolares y ha asesorado tcnicamente las
Escuelas Juveniles de Participacin.
En este sentido, el logro ms importante del trabajo coordinado por la Secretara de la Juventud ha sido que, a travs de la multiplicacin de la oferta y la difusin
de la informacin sobre espacios para la participacin de otras instancias de la
Administracin, los jvenes se acerquen a ellos. La influencia frente al enfoque de los
programas ha sido poca; tal vez una experiencia rescatable ha sido la de las Escuelas
Juveniles de Participacin de la Secretara de Participacin, en la cual se ha tenido un
acompaamiento de la Secretara y de la Escuela de Animacin Juvenil (EAJ) para
incluir una metodologa que se ajuste a la manera como, desde la poltica pblica, se
entiende la participacin juvenil.
No obstante, se encuentra que existe una sobreoferta de espacios que hace
necesaria una priorizacin exhaustiva (ver Tabla 11.7).
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Nivel
Instrumentos
Interacciones
__
__
Red de Personeros
Estudiantiles
Presupuesto Participativo,
PP Joven, Clubes Juveniles,
Proyectos especiales
Mesa de Articulacin
Juvenil Comunas
Mesa Metropolitana
de Juventud
Clubes Juveniles
Ejecucin
Prioridad
Apuesta
Apuesta
Apuesta
Apuesta
No prioritario
No prioritario
Pasivo
Apuesta
Semana de la Juventud
Acompaamiento
logstico
Ejecucin
CMJ
Acompaamiento
Apuesta
Red de Contralores
Estudiantiles
Escuela de Animacin Juvenil
Acompaamiento
tcnico
Ejecucin
Apuesta
Informacin y Conocimiento
Juvenil
Red de Mujeres Talento
Ejecucin
Apuesta
Escuelas Juveniles de
Participacin
Jornadas de vida
Acompaamiento
Planeacin
Espacio de participacin
Plataformas de Juventud
Apuesta
Apuesta
Apuesta
Apuesta
Apuesta
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referentes a este tema tienen una baja prioridad para la Secretara de la Juventud. Esto
crea la necesidad de apalancar una mayor oferta en esta rea, a travs de la gestin
de recursos y acompaamiento a iniciativas con potencial que se estn empezando
a desarrollar (ver Tabla 11.8).
_Tabla
Nivel
Instrumentos
Interacciones
__
Nivel de prioridad
No prioritario
Temas transversales
Existen algunos espacios de coordinacin que tienen que ver con varios temas o
sectores al mismo tiempo, siendo ste el caso de las comisiones accidentales del
Concejo, que pueden versar sobre mltiples asuntos, y otros espacios, como el
Comit Administrativo, el Grupo de Gestin de Calidad y la Mesa del Adulto Mayor,
todas referentes a polticas generales del primer nivel. En el segundo nivel se hace
un esfuerzo diferenciado por atender a jvenes que se quedan por fuera de polticas
generales y por ello se encuentran en riesgo, estableciendo el espacio de Gestin
interinstitucional para fortalecer alianzas de cooperacin alrededor del programa
caro (ver Tabla 11.9).
_Tabla
Nivel
Instrumentos
__
__
Comit Administrativo
Buen Comienzo
__
II
Nivel de prioridad
No prioritario
Apuesta
Jornadas de
Vida
caro
_ 322
Interacciones
Anlisis y conclusiones
Al hacer un anlisis de los espacios formales de coordinacin, el ejercicio arroja que,
en general, la Secretara de la Juventud asume un papel activo y propositivo; estos espacios son prioritarios e importantes para cada uno de los profesionales
temticos encargados de sus reas (ver Tabla 11.10).
_Tabla
Activo
Espacios
Rol
22
Pasivo
4
Inexistente
2
Porcentaje
12,5%
68,75%
12,5%
6,25%
De esta manera, se puede ver que la Secretara tiene una apuesta importante
por la concertacin con otros actores. En contraste, al profundizar ms sobre el
funcionamiento de esos espacios, un tema que salta a la vista es la poca operatividad
de la mayora de los espacios, ya que por su naturaleza no propician la discusin
sobre temas puntuales y la toma de decisiones efectivas. Los casos de este tipo
representan el 31,25% de los espacios existentes, mientras que el 68,75% se renen
peridicamente (ver Tabla 11.11).
_Tabla
Operantes
No operantes
Nmero
22
10
Porcentaje
68,75%
31,25%
Total
32
100%
La inoperancia de los espacios formales genera un desgaste organizacional en
el componente de transversalizacin, ya que se pone un nfasis significativo en la
articulacin a travs de espacios formales y se asume un papel bastante activo dentro
de los mismos, pero en realidad en esos espacios las decisiones que se toman son
pocas y su transcendencia es reducida; de ah que se estn concentrando esfuerzos
en asuntos que no generan mayores resultados. Por esta razn, sera importante
_ 323
_ S a n tiag o
L e y va
Clau d ia
M eja
B eta n c u r
_ 324
_ 325
_ S a n tiag o
L e y va
Clau d ia
M eja
B eta n c u r
Asimismo, la Secretara est en relacin directa con operadores de programas de
otras secretaras, como en el caso de la Facultad Nacional de Salud Pblica para el
programa Medelln Sana y Libre de Adicciones de la Secretara de Salud, por nombrar
un ejemplo, en los cuales la interlocucin se hace directamente con los operadores y
no con las instancias de la Administracin municipal polticamente responsables de
los programas.
En sntesis, como ya se ha dicho, el anlisis de coordinacin da cuenta de que
la Secretara ha privilegiado sta a partir de espacios formales que tratan temas
gruesos que transcienden los programas, pero que en muchos casos no tienen mu
chos resultados. Adems, estos espacios han privilegiado los temas referentes al
nivel universal de atencin a los jvenes y muy relacionados con la ejecucin de los
programas por parte de los operados, ms que en el direccionamiento estratgico.
En este sentido, las principales recomendaciones tienen que ver con concentrarse en
la coordinacin que se relaciona directamente con programas especficos y, en especial, con aquellos que van dirigidos a ciertos tipos de jvenes que han sido hist
ricamente excluidos o vulnerados, buscando lograr influir en los programas y desde
ah en las condiciones de vida de estas poblaciones.
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_ 327
>>
Conclusiones
Introduccin
Un proceso de anlisis y construccin de poltica pblica es, sobre todo, un ejercicio
de aprendizaje social. Implica, primero, el reconocimiento, el estudio y el entendimiento integral de una situacin de accin particular, de un escenario de poltica en donde
actores, ideas, problemas y alternativas se relacionan para decidir sobre cursos
de accin y apuestas; y segundo, la recoleccin de conocimientos, a veces dispersos, sobre problemas, poblaciones, polticas y gobiernos, y exige su procesamiento efectivo
para encontrar soluciones, construirlas de manera colectiva y dotarlas de una decisin
clara de poltica pblica.
Por supuesto, el proceso suele permitir que tanto tomadores de decisin y emprendedores de poltica, como analistas y acadmicos, identifiquen lecciones y apren
dizajes particulares sobre el problema, la poblacin y la poltica, adems de toda la
historia que delimita estos asuntos. El proceso de actualizacin de la Poltica Pblica de Juventud de Medelln del que este libro es testigo y producto no fue diferente,
y estas conclusiones pretenden recoger algunas de las principales ideas que fueron
resultado del proceso de actualizacin y de la construccin de este texto.
_ 329
nicamente como una norma particular, sino que supone un conjunto de apuestas,
enfoques, ideas.
Lo primero para lograr esto fue mirar hacia afuera, adelantando una anlisis de
poltica comparada que diera una visin ms amplia de lo que suceda en Colombia y
el mundo respecto a polticas de juventud. As, se puede decir que, actualmente, los
jvenes de todo el planeta se pueden reconocer como actores estratgicos e indis
pensables para el desarrollo. Los gobiernos, los actores polticos con alcance global y
hasta las grandes firmas transnacionales lo han reconocido y el panorama global actual es realmente alentador. Ahora ms que nunca est claro que de ellos (los
jvenes) dependen las prximas dcadas de las ciudades. En este sentido, la ciudad
de Medelln ha dejado de entender a las polticas de juventud como un rengln de
menor vala dentro de la poltica social y, por el contrario, ha puesto a la juventud,
a sus problemas y a sus capacidades como uno de los asuntos ms importantes de
la cuestin social del siglo
xxi.
As, aunque con diferentes agravantes y atenuantes, los jvenes alrededor del
mundo se enfrentan a los mismos problemas. De all que la comparacin entre distintos
pases, sectores de poltica pblica y periodos de tiempo sea un valioso insumo para
que la ciudad pueda aprender de los aciertos y desaciertos que se han dado en
otros contextos. De igual forma, Medelln contina recorriendo el sendero trazado
por los esfuerzos del pasado mientras genera, paralelamente, nuevas e innovadoras
alternativas de solucin para el presente. Las apuestas estn hechas y aunque nadie sepa con exactitud qu pueda ocurrir en el futuro, s se puede intuir que si la
ciudad salda sus deudas con la participacin poltica efectiva de los jvenes y, al mismo
tiempo, contina profundizando los esfuerzos en materia de convivencia, educacin,
cultura, empleo, salud y medio ambiente, seguramente mejorar las capacidades de
los jvenes actuales de influenciar las dinmicas de ciudad de las prximas dcadas.
_ 330
_ C o n c lusi o n es
Respecto a los esfuerzos por diagnosticar a los jvenes de la ciudad, se puede
decir que estudiar y cuantificar es visibilizar en trminos de agenda institucional y
agenda pblica los problemas o las realidades de una poblacin especfica. En buena
medida, si una poltica pblica como la de juventud para Medelln quiere que sus temas
se conviertan en prioridad para la Administracin pblica y la sociedad en la ciudad,
debe hacer que sean ms visibles, entendindolos, cuantificndolos y comunicando
estos esfuerzos efectivamente en el entorno local.
_ 331
_ 332
_ C o n c lusi o n es
por otra, sus ideas sobre las alternativas de solucin de los programas que ofrece la
Administracin pblica para los jvenes, para construir conjuntamente instrumentos
de intervencin, los cuales, igualmente, requieren una responsabilidad colectiva en
su ejecucin.
Para que lo anterior pueda funcionar de manera efectiva, es necesario que los
actores pblicos y privados que tienen algn tipo de incidencia en cada uno de los temas relacionados con los jvenes, mantengan canales de comunicacin y espacios
formales e informales de interaccin, los cuales procuren evitar la duplicacin de
esfuerzos y potencien de las actuaciones conjuntas e integrales en cada una de las
temticas.
De igual manera, el anlisis de la implementacin dio cuenta de algunos problemas
a la hora de coordinar esfuerzos desde la Administracin municipal respecto a
miembros de la poblacin juvenil de la ciudad que se salan por las costuras de
la oferta institucional. Estos problemas de la implementacin suponen importantes
retos para la nueva Poltica de Juventud y su plan de accin, sobre todo respecto a
evitar algunos baches de sobreoferta y concentracin de los esfuerzos en algunos
sectores, y mejorar el acceso y la informacin sobre la oferta para los jvenes de toda
la ciudad.
As, la ciudad cuenta con una oportunidad invaluable para, luego de replantear sin
desconocer los caminos recorridos su relacin con la poblacin y las problemtica de
los jvenes de Medelln, garantizar unas rutas de desarrollo del ser joven que puedan
aprovechar y potenciar el papel fundamental que desempea esta poblacin en la vida social. Las lecciones y los aprendizajes que deja el proceso de actualizacin de la
Poltica Pblica algunas recogidas en estas conclusiones, muchas otras presentes
en los captulos anteriores suponen las primeras pistas sobre la manera en que el
Estado local puede, de manera incluyente, participativa y eficaz, inscribirse en la realidad juvenil de una ciudad.
_ 333
>>
Autores
_ Santiago Leyva
Doctor en Administracin Pblica y magster en Cambio Organizacional, Universidad de
Lancaster. Administrador de Negocios de la Universidad EAFIT. Profesor del Departamento
de Gobierno y Ciencias Polticas, Universidad EAFIT. Miembro del Grupo de Investigacin
Sociedad, Poltica e Historias Conectadas. Correo electrnico: sleyvabo@eafit.edu.co
_ 335
>>
Siglas y
acrnimos
Cedezo
CEPAL
CEPAR
CFR
Coldeportes
CMJ
COMPSE
CONPES
CTI
Dane
DS Desocupados
EAJ
ECVM
Edcame
EPM
EPMS
ETS
FCA
FFAA
Fuerzas Armadas
FLAJ
FUNLAM
GTZ
ICBF
Icetex
ICFES
Inder
_ 337
_ S iglas
a c r n im o s
INML
INPEC
JAC
JAL
LGBTI
MAJ
M&E
Monitoreo y evaluacin
NINI
Ni estudian, ni trabajan
OIJ
OIM
OIT
OMS
ONG
Organizacin no gubernamental
ORMET
PEA
PEI
PET
PISC
PL
POS
PP
Presupuesto Participativo
PP Joven
PRADJAL
RIPS
SENA
_ 338
_ S iglas
a c r n im o s
SIJIN
Sisbn
SICS
SNIES
SPA
SPJ
SSSS
TD
TGP
TIC
TO
Tasa de Ocupacin
Unesco
VCM
VIF
Violencia intrafamiliar
VIH
VSX
Violencia sexual
_ 339
Anexo
La Poltica Pblica de
Juventud de Medelln
>>
La Poltica
Pblica de
Juventud
de Medelln
acuerda
artculo primero
Adptese la Poltica Pblica de Juventud del Municipio de Medelln, la cual tendr
por objeto: establecer el marco institucional para la articulacin entre polticas
intergubernamentales, sectoriales, poblacionales y generacionales que tienen el
objetivo de garantizar el reconocimiento cultural, la inclusin social, la participacin
poltica, la equidad econmica y, en general, el goce efectivo de los derechos
reconocidos en el ordenamiento jurdico interno y los ratificados en Convenios y
Tratados Internacionales para el desarrollo de los y las jvenes de Medelln.
1.
_ 343
_ A nexo
2.
Generar y fortalecer espacios y escenarios que permitan y garanticen a la poblacin joven la participacin social, poltica, cultural y econmica para la
concertacin, la incidencia y la toma de decisiones en asuntos y propuestas
que los involucran y/o que son de su inters tanto a nivel individual como
colectivo.
3. Incidir en los entornos donde transcurre la vida de los y las jvenes, para
contribuir y asegurar las condiciones que posibiliten el desarrollo integral
de la juventud. La familia, la institucin educativa, la comunidad y la ciudad
son los entornos privilegiados desde los cuales se debe trabajar hacia
la garanta de sus derechos y brindar una atencin pertinente e integral,
favoreciendo su desarrollo fsico, mental, emocional, social y cultural.
6. Garantizar y fortalecer el Sistema Municipal de Juventud acorde al Artcu
lo 22 de la Ley Estatutaria 1622 de 2013 y al Artculo 7 del presente Acuerdo.
1.
_ 344
_ La
P o lti c a
P bli c a
de
J uve n tu d
de
M e d ell n
3.
_ 345
_ A nexo
intelectual, fsica, moral, econmica, social y cultural que hace parte de una co
munidad poltica y, en ese sentido, ejerce su ciudadana.
Juventud: es una construccin social generacional que se configura dependiendo
del contexto donde se desarrolle y parte de mltiples significados que cambian
constantemente. Por lo tanto, se propone visualizar la juventud como producto
de una compleja red de relaciones sociales, en las que intervienen factores pol
ticos, econmicos, del territorio y culturales mediante los cuales se ordenan a
los sujetos a travs de clases de edad o generaciones y por gnero asignndoles
un lugar con relacin al poder y al acceso o no a diferentes tipos de capitales:
sociales, culturales, simblicos, etc.
Juventudes: se entiende como juventudes al segmento poblacional colectivo
constituido socioculturalmente como agentes de cambio social capaces de cons
truir desde la incidencia sus propias realidades y de afectar sus prcticas, re
laciones y referentes sociales e individuales. En tal sentido, las juventudes son
corresponsables de su desarrollo y del de la comunidad en general.
_ 346
_ La
P o lti c a
P bli c a
de
J uve n tu d
de
M e d ell n
1.
Dignidad Humana: todas las personas tienen derecho a una vida digna. La
Poltica Pblica de Juventud asume la dignidad de la personas jvenes como
valor central, teniendo en cuenta dimensiones bsicas y valores tales como la
justicia, la vida, la libertad, la igualdad, la seguridad humana y la solidaridad,
que sern tenidas en cuenta en todas las acciones que se emprendan en
favor del desarrollo del ser joven.
_ 347
_ A nexo
3.
6.
_ 348
_ La
P o lti c a
P bli c a
de
J uve n tu d
de
M e d ell n
1.
_ 349
_ A nexo
4.
_ 350
_ La
5.
P o lti c a
P bli c a
de
J uve n tu d
de
M e d ell n
6. Salud Pblica Juvenil: la salud pblica engloba todas las actividades rela
cionadas con la promocin de la salud y la prevencin de la enfermedad,
_ 351
_ A nexo
1.
Subsistema Institucional
_ 352
_ La
2.
P o lti c a
P bli c a
de
J uve n tu d
de
M e d ell n
_ 353
_ A nexo
gados del gobierno municipal y tres delegados del Consejo Municipal de JuJuventud podr estar desempeando funciones remuneradas dentro de la
administracin correspondiente, durante su periodo como delegado. Los
delegados del Consejo Municipal de Juventud a la Comisin de Concertacin
y Decisin debern rotar cada ao.
_ 354
_ La
P o lti c a
P bli c a
de
J uve n tu d
de
M e d ell n
1. Observatorio
_ 355
_ A nexo
2.
Monitoreo y Seguimiento
_ 356
_ La
P o lti c a
P bli c a
de
J uve n tu d
de
M e d ell n
2.
Investigar y validar en su territorio modelos propios de participacin, garanta de derechos de los jvenes, inclusin en la oferta institucional, generacin
de oportunidades y capacidades en los jvenes e informar avances al ente
departamental.
4.
5.
_ 357