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Braslia, junho de 2009

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MODELO BRASILEIRO DE PROTEO

SOCIAL no contributiva:
CONCEPES FUNDANTES
Aldaza Sposati 1

A Constituio Federal (CF) brasileira de 1988, ao afianar os direitos

humanos e sociais como responsabilidade pblica e estatal, operou, ainda que
conceitualmente, fundamentais mudanas, pois acrescentou na agenda dos
entes pblicos um conjunto de necessidades at ento consideradas de mbito
pessoal ou individual.
Nesse caminho, inaugurou uma mudana para a sociedade brasileira ao
introduzir a seguridade como um guarda-chuva que abriga trs polticas de
proteo social: a sade, a previdncia e a assistncia social. As constituies
anteriores j reconheciam o papel da previdncia social em assegurar a maior
parte das atenes da legislao social do trabalho.
O seguro social de contribuio tripartite entre Estado, patro e empregado foi implantado no Brasil na segunda dcada do sculo XX e absorvido pela
sociedade, ainda que no alcanasse todos os trabalhadores, como o caso dos
domsticos. Essa poltica contava com interlocutores significativos, como os
sindicatos de trabalhadores e as empresas e alimentava at opinies e anlises
tcnico polticas sobre seus caminhos/descaminhos no Estado brasileiro ou
sobre seus acordos com o capital e com os trabalhadores.
Discutir a previdncia social tem significado, no Brasil, o exame de um seguro social, portanto, diretamente contributivo, quer pelos beneficirios para
os quais presta assistncia, quer para seus patres e para o Estado.
A sade s foi includa e reconhecida como direito de todos pela CF/88.
O texto constitucional prope um Sistema nico de Sade para todos os cidados e em todo o territrio nacional. Convive nesse modelo com o setor
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Professora titular do Programa de Estudos Ps-Graduados em Servio Social da PUC-SP; coordenadora do

Ncleo de Estudos e Pesquisa em Seguridade e Assistncia Social (Nepsas/PUC-SP); coordenadora do Centro
de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais (Cedest/PUC-SP-Inpe).

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privado (individual ou coletivo) que oferece seguros entre os quais as antigas

mutualidades de base tnica ou profissional ou servios lucrativos de ateno
individual para as sades clnica, hospitalar, teraputica, laboratorial etc.
A incluso da assistncia social na seguridade social foi uma deciso plenamente inovadora. Primeiro, por tratar esse campo como de contedo da poltica
pblica, de responsabilidade estatal, e no como uma nova ao, com atividades
e atendimentos eventuais. Segundo, por desnaturalizar o princpio da subsidiariedade, pelo qual a ao da famlia e da sociedade antecedia a do Estado. O
apoio a entidades sociais foi sempre o biombo relacional adotado pelo Estado
para no quebrar a mediao da religiosidade posta pelo pacto Igreja-Estado.
Terceiro, por introduzir um novo campo em que se efetivam os direitos sociais.
A incluso da assistncia social significou, portanto, ampliao no campo
dos direitos humanos e sociais e, como consequncia, introduziu a exigncia
de a assistncia social, como poltica, ser capaz de formular com objetividade
o contedo dos direitos do cidado em seu raio de ao, tarefa, alis, que ainda permanece em construo.
Novos desafios surgiram e ainda esto presentes. Especificar rea de atuao para a assistncia social significa romper com a hegemnica concepo
de que uma poltica de ateno aos pobres, aos necessitados sociais, aos
frgeis e carentes. Esse modo de ver contm em si uma manifestao que
aparta um segmento da populao, recorta os cidados por nveis de renda e
separa aqueles de baixa renda confinando-os em um aparato especfico, como
se suas necessidades fossem diversas daquelas do cidado brasileiro. O processo de alfabetizao, por exemplo, quando assumido pelo Estado, por meio
do Movimento Brasileiro de Alfabetizao (Mobral), foi inserido no mbito
da assistncia social e no na educao, o mesmo ocorrendo com as creches.
Incluem-se a as favelas, os medicamentos e as prteses, at que a sade os
assuma de fato como parte do tratamento.
A histria do Estado social brasileiro revela o funcionamento da assistncia
social como rea de transio de atenes, sem efetiv-las como plena responsabilidade estatal e campo de consolidao dos direitos sociais. Em face dessa
histria institucional que a registra como um campo que opera sob a negao
de direitos, so mltiplos os desafios que se apresentam.
Sob a concepo hegemonizada, principalmente pela viso conservadora, liberal e neossocial-liberal, a assistncia social transversal, porque est dedicada
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a possibilitar acessos materiais que no esto disponveis no mercado aos convencidamente pobres, com explcita demonstrao de sua precariedade. Confrontar essa maneira de ver, significa adotar a concepo de que a assistncia
social uma poltica que atende determinadas necessidades de proteo social e
, portanto, o campo em que se efetivam as seguranas sociais como direitos.
Trata-se de uma forte guinada de concepo, pois, como segurana social,
est sendo tratada como bem pblico e social do estatuto de uma sociedade
para alcanar todos os seus membros. Portanto, trata-se de um pacto que inclui a universalidade da proteo social na seguridade social. E at a promulgao da CF/88 no se dispunha de uma concepo nacional sobre assistncia
social, embora j existisse h mais de dez anos uma Secretaria Nacional de
Assistncia Social instalada no Ministrio da Previdncia e Assistncia Social.
No existiam dados sistematizados sobre o que ocorria em cada estado ou
municpio. Como criar uma concepo nacional em um Estado federativo?
Como trazer os quase seis mil municpios, os 26 governos estaduais e um distrito federal para assumir a compreenso e a gesto da assistncia social como
direito de seguridade social e numa perspectiva de abranger todo o territrio
nacional?
No campo da assistncia social, portanto, a CF/88 foi amplamente inovadora. Todavia o que os constituintes aprovaram foi mais um vir a ser, mais
uma intuio para o futuro do que uma racionalidade da ento e at mesmo
da atual oferta da assistncia social.
Pode-se dizer que o modelo brasileiro que contempla a assistncia social
no campo da seguridade social no ainda pleno consenso. Isso porque no
se entende o contedo da seguridade ou porque h resistncias em tornar
a assistncia social poltica pblica, afianadora de direitos, ou como parte
da seguridade social. Trata-se de uma construo heterognea. No mais das
vezes, uma desconstruo cercada de debates, movimentos, contradies, regulaes.
A assistncia social, como toda poltica social, um campo de foras entre concepes, interesses, perspectivas, tradies. Seu processo de efetivao
como poltica de direitos no escapa do movimento histrico entre as relaes
de foras sociais. Portanto, fundamental a compreenso do contedo possvel dessa rea e de suas implicaes no processo civilizatrio da sociedade
brasileira.
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Torna-se cada vez mais claro o embate entre duas abrangentes concepes
da poltica de assistncia social. Uma que, nos termos da CF/88, busca configur-la como poltica de Estado (dever de Estado) e direito da populao. Essa
direo exige rgos pblicos gestores com capacidade para operar as funes
de assistncia social, que sejam reguladores, com recursos humanos pblicos
e gesto democrtica e tambm com transparncia de fundos. De qualquer
modo, preciso objetivar o modelo pblico da CF/88. Este texto a defende
como poltica pblica nacional.
Outra, que interpreta a CF/88 pelo princpio de subsidiariedade, isto , o
Estado deve ser o ltimo e no o primeiro a agir. Nesse sentido, opera a assistncia social sob o princpio de solidariedade como ao de entidades sociais
subvencionadas pelo Estado. Sob essa tica no h interesse em ter recursos
humanos estatais ou fortes regulaes para a insero de entidades na rede socioassistencial. O rgo gestor pode estar sob a tutela de uma primeira-dama
sem configurar nepotismo. A ausncia do Estado natural.
Desconstruir/reconstruir o modelo social pblico brasileiro de proteo
social no contributiva, em bases crtico-conceituais, supe introduzir mltiplos recortes em seus elementos constitutivos, mas, tambm, alertar quanto
perspectiva histrica contida na concepo de modelo. Refiro-me ao fato de
que um modelo indica sempre uma relao do presente com o futuro. Como
conceito, ele um vir a ser. A sua aplicao real que vai lhe dar a forma para
alm do conceito.
Aplicar um modelo na realidade exige a capacidade estratgica de enfrentar condicionantes, determinantes e impactos nos elementos do presente e
do passado, que no condizem com o modelo que se deseja concretizar para
o futuro. Portanto, a aplicao do modelo supe a alterao do que j vinha
ocorrendo e, ainda, um novo modo de realizar a leitura dos fatos e elementos em mutao.
Um modelo no tem aplicao quando concebido sob o estranhamento
do real. Sua aplicao supe conhecer os fatos e os fatores do real que podem
fragiliz-lo, isto , que retiram a fora dos fatores que estrategicamente o fortalecem. Tudo isso, a proposta e o conhecimento dos fatores que a aceleram
ou interditam so parte do pr-desenho do futuro desejado.
Usar uma bssola, por exemplo, para ter claro o ponto aonde se quer chegar, no significa ignorar os acidentes de percurso, as armadilhas, os obst16

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culos, apesar de a rota, com esse instrumento, ter sempre o norte orientador.
O modelo de proteo social no contributivo uma direo (ou um norte
histrico) de um caminho em construo na sociedade brasileira. Supe conhecer e enfrentar obstculos no percurso e tambm no desistir da chegada,
pelo fato de ter que realizar mudanas durante o processo.
Portanto, um modelo por si s no altera o real, pelo contrrio, pode at
ser condicionado e deformado pelo real, caso no se tenha domnio dos elementos constitutivos do modelo e das dificuldades a serem enfrentadas.
preciso ter claro, tambm, que a realidade e a concretude dos fatos que a conformam no so males ou empecilhos, mas sim, as efetivas configuraes ou
condies com que se deve lidar.
Nesse sentido, se o modelo no d conta (em seus elementos de base) das
configuraes do real, ele se transforma em uma ideologia ou em um discurso
como mero arranjo de palavras impactantes, e isso no significa o efetivo alcance de mudanas e dos resultados esperados. Ter um modelo brasileiro de
proteo social no significa que ele j exista ou esteja pronto, mas que
uma construo que exige muito esforo de mudanas.
preciso atentar que vivemos em uma federao, e por mais que se tente
captar as diversidades, a tendncia manter um nvel de generalizao que
certamente ter de ser adequado s particularidades das regies do pas, dos
estados, dos municpios e das microrregies, especialmente nas reas metropolitanas.
A concretizao do modelo de proteo social sofre forte influncia da territorialidade, pois ele s se instala, e opera, a partir de foras vivas e de aes
com sujeitos reais. Ele no flui de uma frmula matemtica, ou laboratorial,
mas de um conjunto de relaes e de foras em movimento.
Quando se explicitam, neste texto, essas ressalvas, se quer aclarar o topus,
ou o lugar escolhido (e possvel) para a anlise do tema. No se far aqui um
tratado acadmico sobre a(s) teoria(s) dos elementos constitutivos do modelo
de proteo social no contributivo. O limite examinar o modo de aplicao
de conceitos. Portanto, sero feitas releituras de teorias para sua aplicao em
um tempo histrico e sob o ngulo de uma poltica pblica no incio do terceiro milnio.
O heterogneo pblico e as diversas realidades regionais aos quais este texto se destina exigem essas relativizaes. A inteno explicar de modo con17

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ceitual e programtico os elementos que constituem o modelo brasileiro de

proteo social no contributiva.
As ideias aqui tratadas esto divididas em trs partes. Na primeira, faz-se
um recorte do significado de modelo de proteo social no contributiva.
Em seguida, demonstra-se como ele tratado pela CF/88; faz-se uma rpida
abordagem diferencial entre proteo social e desenvolvimento social e, por
ltimo, uma reflexo sobre riscos e vulnerabilidades sociais. Na segunda parte,
destacam-se os elementos que constituem o modelo brasileiro de proteo
social no contributiva. A terceira parte flui do conceito de modelo adotado
como construo histrica e aborda o que se denomina de ideias-fora que
operam a transio do modelo, de um conceito para um fato.
1. Pontos de partida para exame do tema
Afirmar a existncia de um campo de proteo social no contributiva, no
Brasil, como rea de gesto pblica, significa delimitar uma rea da ao estatal para os trs entes federativos, mas significa tambm entender que essa rea
se instala em um campo social constitudo por iniciativas histricas advindas
da paixo, mais particularmente da compaixo, do altrusmo e de prticas
religiosas voltadas ao exerccio do amor ao prximo e caridade. O primeiro
passo supe separar o campo pblico de prticas privadas, para depois reconstruir novas formas de relao entre um e outro (MESTRINER, 2001).
As prticas privadas, cuja validade no se contesta, so por natureza individualizadas, j que se vinculam s misses estatutrias de suas organizaes e so
dirigidas a algumas pessoas. A ao pblica, por seus princpios, destinada a
todos e tem a responsabilidade de resolver, suprir e prover determinadas necessidades sociais da populao. O gestor pblico desloca sua preocupao e a
ao do processo de ajuda s entidades sociais e se responsabiliza diretamente
por criar solues e respostas s necessidades de proteo social da populao.
A primeira mudana est no mbito da responsabilidade do rgo pblico. uma forte atitude a ser introduzida na maior parte das cidades brasileiras. Trata-se, portanto, do exerccio racional de gesto estatal fundado em
princpios e valores sociais como direitos, cidadania e dever de Estado fora do
escopo que compe culturalmente as prticas sociais no Brasil em seus 500
anos de existncia. Por isso, desde a Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas),
tornou-se necessrio que cada ente governamental tenha um plano de ao,
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que deve estabelecer o tempo determinado, publicamente conhecido e democraticamente reconhecido, das necessidades de proteo social, propondo
o que vai realizar e submeter essa deciso aprovao de um conselho cuja
criao objeto de lei especfica, de constituio paritria entre representantes
do governo e da sociedade.
A segunda mudana est em vincular a assistncia social ao estatal
planejada, apontando os resultados esperados e interveno no conjunto da
ao pblica. A gesto deixa de ser reativa para ingressar na atuao proativa.
No s atender ocorrncias, como deve prever e reduzir as desprotees sociais. No pode resignar-se a apontar a capacidade de atendimento, mas deve
mostrar a qualidade de resultados.
A terceira mudana configura-se quando se rompe com os modelos unilaterais e autoritrios de gesto criando espaos de deciso democrtica com
representaes da sociedade. No se trata de permanecer reproduzindo o modelo em que a assistncia social a face humana do governante, como campo
adjutrio da imagem poltica, mas de rea de gesto estatal e pblica operada
diretamente e com/em parcerias.
Est em questo um novo campo de saber: o significado da capacidade
protetiva de famlia, do mbito dessa proteo e das fragilidades e riscos sociais a que a prpria famlia e seus membros esto sujeitos.
Um modelo de proteo social no contributiva para o Brasil resulta no
s de implantao de novos programas de governo, mas de mudana mais
incisiva que exige do gestor pblico assumir um novo papel baseado na noo
de cidado usurio (e no de carente ou assistido) de seus direitos, e na responsabilidade do Estado em se comprometer com a capacidade de as famlias
educarem seus filhos tratando-as como ncleos bsicos de proteo social.
A CF/88 foi um marco histrico ao ampliar legalmente a proteo social
para alm da vinculao com o emprego formal. Trata-se de mudana qualitativa na concepo de proteo que vigorou no pas at ento, pois inseriu no
marco jurdico da cidadania os princpios da seguridade social e da garantia
de direitos mnimos e vitais construo social. Houve uma verdadeira transformao quanto ao status das polticas sociais relativamente s suas condies
pretritas de funcionamento. Em primeiro lugar, as novas regras constitucionais romperam com a necessidade do vnculo empregatcio contributivo
na estruturao e concesso de benefcios previdencirios aos trabalhadores
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oriundos do mundo rural. Em segundo lugar, transformaram o conjunto de

aes assistencialistas do passado em um embrio para a construo de uma
poltica de assistncia social amplamente inclusiva. Em terceiro, estabeleceram o marco institucional inicial para a construo de uma estratgia de universalizao no que se refere s polticas de sade e educao bsica. Alm
disso, ao propor novas e mais amplas fontes de financiamento alterao
consagrada na criao do Oramento da Seguridade Social , a Constituio
estabeleceu condies materiais objetivas para a efetivao e preservao dos
novos direitos de cidadania inscritos na ideia de seguridade e na prtica da
universalizao (IPEA, 2007, p. 8).
Portanto, cabe a cada ente federativo consolidar um novo formato de relao com as necessidades de proteo social da populao e, nela, das famlias.
O modelo de proteo social no contributiva no o continusmo de velhas
prticas assistencialistas ou de modos de gesto tecnocrtica. A CF/88, em seu
artigo 204, explicita a clara opo pelo formato democrtico de gesto, o que
detalhado pela Loas.
1.1 Significado do modelo de proteo social
no contributivo

Um modelo assim como se olha em um figurino, ou em uma foto, os

recortes e as pences que demarcam o estilo de uma roupa, isto , os detalhes
que compem o todo do figurino, aqui se tentar criar um olhar, ou um modo
de olhar, que permita atentar para detalhes do modelo de proteo social no
contributivo concebido para o Brasil. bom lembrar que, entre o modelo
da roupa em uma revista e sua transformao em vestimenta (para um dado
corpo, com dado tecido e um dado domnio do corte e da costura), h uma
clara diferena. A ideia de modelo a de um pr-desenho, uma referncia a ser
reproduzida, uma representao do que se pretende executar. Trata-se da explicao do arranjo de um conjunto de elementos e de relaes que, juntos, criam
um sistema de referncias que simula e prev aonde se quer chegar. um meio
de dar coerncia e comunicar uma concepo, uma ideia a ser concretizada.
Social no caso, esse modelo diz respeito s necessidades e objetivos sociais que se constituem nas relaes em sociedade. Ocupa-se, portanto, das
condies objetivas de acesso aos modos de reproduo social (condies de
vida) como componentes da dignidade humana, da justia social e dos direitos e da vigilncia social.
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Proteo social o sentido de proteo (protectione, do latim) supe,

antes de tudo, tomar a defesa de algo, impedir sua destruio, sua alterao.
A ideia de proteo contm um carter preservacionista no da precariedade, mas da vida , supe apoio, guarda, socorro e amparo. Esse sentido
preservacionista que exige tanto a noo de segurana social como a de
direitos sociais.
A Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) de 2004 afirma que a
proteo social deve afianar segurana de:
sobrevivncia: de rendimento; de autonomia;
acolhida;
convvio: de vivncia familiar.
A segurana uma exigncia antropolgica de todo indivduo, mas sua
satisfao no pode ser resolvida exclusivamente no mbito individual. tambm uma necessidade da sociedade que se assegure em determinada medida a
ordem social e se garanta uma ordem segura a todos seus membros. As polticas sociais representam um dos instrumentos especializados para cumprir essa
funo (VILLA LOBOS, 2000, p. 58).
Confunde-se, por vezes, o sentido de amparo com o de proteo, pois a
CF/88 usa as duas expresses. Amparo (anteparare, do latim) tambm significa proteo, como escora, arrimo, auxlio ou ajuda para impedir a queda de
algo. Supe abrigo, refgio, resguardo.
A noo de amparo indica um estancamento da condio de deteriorao,
e a noo de proteo indica por sua vez o impedimento de que ocorra a
destruio. Diramos que a proteo mais vigilante, por isso mais preservacionista, proativa, desenvolvendo aes para que alguma destruio no venha
a ocorrer, enquanto o amparo j ocorre a partir de um risco.
A ideia de proteo social exige forte mudana na organizao das atenes, pois implica superar a concepo de que se atua nas situaes s depois
de instaladas, isto , depois que ocorre uma desproteo. A aplicao ao termo
desproteo destaca o usual sentido de aes emergenciais historicamente
atribudo e operado no campo da assistncia social. A proteo exige que se
desenvolvam aes preventivas. Por decorrncia, desse entendimento que
a assistncia social, no modelo brasileiro de proteo social no contributiva, passa a ter trs funes, conforme explicita a PNAS-2004. Para alm da
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proteo social, ela deve manter a vigilncia social e a defesa de direitos

socioassistenciais.
Uma poltica de proteo social contm o conjunto de direitos civilizatrios
de uma sociedade e/ou o elenco das manifestaes e das decises de solidariedade de uma sociedade para com todos os seus membros. uma poltica estabelecida para preservao, segurana e respeito dignidade de todos os cidados.
No contributivo o sentido aplicado na proteo social como forma
de distinguir a previdncia social do seguro social. Os benefcios previdencirios ou do seguro s so acessveis quando algum se filia previdncia e
recolhe ou paga uma quantia mensal. Portanto, essa proteo contributiva porque pr-paga e s se destina aos filiados e no a toda a populao.
No significa que a assistncia social, como outras polticas sociais, opere
uma doao, entregue um bem a algum financiado pelo oramento pblico.
A assistncia social nasceu como prtica estatal, sob a compreenso liberal,
pela qual a cada um cabe suprir por seus meios suas prprias necessidades. Sob
essa concepo, o dinheiro pblico s pode ser aplicado para atender a algum
na condio de um socorro, isto , quando no tem mais condies pessoais e
est em uma situao que a coloca em risco.
A noo de seguridade social, ao se ocupar da proteo social, busca gerar
garantias que a sociedade brasileira afiana a todos os seus cidados, isto , mais
do que atitudes de socorro. Como atitude, s estaria tratando de uma reao de
um governante de planto ou de um funcionrio pblico. Uma atitude pode
ou no ser tomada como responsabilidade social ou construo de imagem pessoal. A CF/88 alcana o campo de polticas de Estado, isto , define que uma
responsabilidade a ser afianada como direito e no como atitude pessoal.
A caracterstica de no contributiva quer dizer que no exigido pagamento especfico para oferecer a ateno de um servio. O mesmo ocorre no
atendimento em uma unidade bsica de sade ou em uma escola. O acesso
custeado pelo financiamento pblico, cuja receita vem de taxas e impostos.
Assim, os custos e o custeio so rateados entre todos os cidados. A proteo
social no contributiva significa que o acesso aos servios e benefcios independe de pagamento antecipado ou no ato da ateno.
H aqui uma polmica. Para alguns, o acesso a esses servios s poderia
ocorrer quando a pessoa demonstrasse que ganha pouco e que no tem como
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comprar atenes na oferta privada. Para outros, a CF/88, ao estabelecer o

direito seguridade, entendemos que determina no ser necessrio que um
brasileiro primeiro mostre que no tem renda para depois ter acesso a um
servio pblico. Esse modo de gesto do servio pblico seria vexatrio, por
submeter que o cidado abdique da condio de ter direitos ou fora prpria
e que se mostre como necessitado. O enquadramento como pobre, carente,
necessitado a anttese do direito cidadania, ou do direito a ser includo no
servio a partir de sua necessidade.
O sentido de no contributivo relativo sociedade de mercado. Nesse
tipo de sociedade, onde vivemos, concordando ou no com seus princpios
(diferentemente da sociedade indgena, por exemplo), o acesso ao que precisamos feito por meio de compra e venda de mercadorias. No caso, uma
sociedade regida pelo dinheiro e pela mercadoria. O sentido de no contributivo significa do ponto de vista econmico o acesso a algo fora das relaes de
mercado, isto , desmercantilizado ou desmercadorizado.
Para Esping-Andersen (1991), o carter do acesso desmercantilizado que caracteriza uma poltica pblica. No caso, no se est comprando uma ateno social
pblica. Em alguns pases, como os escandinavos, um conjunto de servios so desmercantilizados para todos os cidados. No caso brasileiro, alguns entendem que a
desmercantilizao uma concesso aos pobres e no um direito de todos.
H ainda no Brasil servios e benefcios de assistncia social, isto , com
e sem relao de renda dos dois tipos. Alguns ainda exigem teste de meios,
isto , demonstrao de quanto ganha aquele que pretende ser atendido por
um benefcio ou um servio de proteo social transformando os cidados em
necessitados sociais, ou em no cidados. A concesso de benefcios ainda traz
essa marca de seleo do acesso pela renda, em vez da necessidade ou da segurana a ser alcanada. No caso dos servios socioassistenciais, ocorre maior
centralidade na necessidade expressa pelo(a) cidado(), sem exigir comprovao de renda, para acess-lo. Todavia, nem sempre esto comprometidos em
garantir a qualidade de seus resultados.
H aqui uma tenso ainda no resolvida, no modelo brasileiro, com gente
puxando a corda dos dois lados. Alguns defendem que a proteo deve ser vinculada com a misria, propondo aes focalizadas nos necessitados, enquanto
outros, que o vnculo da proteo deve ter atenes baseadas em direitos, com
perspectiva universal em face uma dada necessidade.
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Na complexidade dessa discusso, encontram-se algumas srias questes.

Primeiro, pela forte desigualdade social, isto , os ricos so poucos e muito
ricos; os pobres so muitos e tm sua pobreza medida em graus que os qualificam como indigentes, miserveis, remediados etc.
Propostas de ateno que operam pelo corte de renda, isto , pela condio financeira dos necessitados, esto baseadas na condio de poder ser ou
no um consumidor e no na de um cidado com dada necessidade. No caso
brasileiro, no se pode de imediato dizer que polticas por corte de renda
sejam focalizadas. O contingente de brasileiros nelas includos atinge cerca
de 50 milhes de pessoas. Esse nmero torna as polticas massivas e no
focalizadas, e aplicar o conceito de focalizao para essa massa populacional, muito maior em quantidade do que a populao de muitos pases, no
uma concepo adequada. No caso brasileiro, a quantidade produz uma
nova qualidade, embora, sem dvida, tambm demonstre a precariedade e a
desigualdade que atinge o povo brasileiro.
Outra dimenso a ser considerada aqui diz respeito necessria vinculao entre benefcios e servios. O benefcio em espcie deveria ter o acesso
necessariamente vinculado a um conjunto de servios. Nessa perspectiva,
o modelo de gesto deve estar apto no s a cadastrar beneficirios, mas
a vincular territorialmente os benefcios a um conjunto de servios que
fortaleam as condies do cidado. uma operao que supe tanto o trabalho com pessoas como com as condies de qualidade de vida instaladas
ou a serem instaladas.
Talvez por fora de agentes financiadores internacionais, usa-se o termo focalizao, que aplicado desde o Consenso de Washington. De fato, a perspectiva
em direcionar corretamente o programa para a demanda trouxe o desafio de
construir-se vrias ferramentas de anlise da realidade, principalmente sobre a
excluso social. O fato de se aproximar os servios da demanda deve ser referenciado a um processo de incluso, de ampliao de acessos, e no de apartao,
segregao, que o sentido de focalizao, ao se contrapor universalizao, traz.
1.2 O objeto da proteo de assistncia social

Afinal, o que se quer proteger no mbito da assistncia social?

Antes de qualquer coisa, a assistncia social se alinha como poltica de defesa de direitos humanos. Defender a vida, independentemente de quaisquer
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caractersticas do sujeito, como o caso da sade, tambm um preceito que

a orienta. No contraponto da desproteo, est em questo evitar as formas de
agresso vida. Em distino sade, a vida aqui no est adstrita ao sentido
biolgico, mas sim ao sentido social e tico.
Portanto, a assistncia social se coloca no campo da defesa da vida relacional. As principais agresses vida relacional esto nos campos:
Do isolamento, em suas expresses de ruptura de vnculos, desfiliao, solido, apartao, excluso, abandono. Todas essas expresses reduzem em
qualquer momento do ciclo de vida as possibilidades do sujeito, e sua presena agrava a sobrevivncia e a existncia nos momentos em que ocorrem
maiores fragilidades no ciclo de vida: a infncia, a adolescncia e a velhice.
Em contraponto ao isolamento, a centralidade a convivncia em todas
suas expresses de pertencimento desde o ncleo familiar e a construo da
reciprocidade de afetos, cuidados, valores, cultura at os espaos socializantes
e socializadores. Nesse caso, as desprotees esto nas rupturas, nas expresses de violncia, na ausncia de cuidados, na desagregao. O mbito de
convivncia, ao se expandir para esferas mais amplas, supe a construo da
autonomia, da liberdade, da representao, da cidadania.
Da resistncia subordinao, em suas expresses de coero, medo, violncia, ausncia de liberdade, ausncia de autonomia, restries dignidade.
Em contraponto busca de emancipao como direito humano liberdade, felicidade, emancipao, e ao exerccio democrtico de opinies.
Da resistncia excluso social, em todas as suas expresses de apartao,
discriminao, estigma, todos distintos modos ofensivos dignidade humana, aos princpios da igualdade e da equidade.
Em contraponto excluso, est a construo do alcance da incluso social como possibilidades de acesso, pertencimento, igualdade, equidade nas
relaes.
A dinmica da construo do tecido social, seu esgaramento e coeso esto inseridos nesses campos de ao da assistncia social. E do ponto de vista
dos direitos, cabe assistncia social prover a rede de atenes para que a
dignidade humana seja assegurada e respeitada. Pessoas no vivem sem abri25

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go, sem teto, sem acolhida. Crianas no podem ter que prover sua prpria
manuteno trabalhando, em vez de desenvolver-se. Idosos no devem ser
descartados como inteis e desvalidos. No caso, se est considerando uma
tica nas relaes sociais.
Analistas crticos da sociedade capitalista levantaram sobre essas consideraes dois tipos de questo. A primeira que a sociedade do capital, por ser
espoliativa da fora de trabalho, reproduz de forma reiterada a precarizao do
humano. A segunda, que a matria que est no campo da assistncia expressa
a questo social, portanto s ter resolutividade se superada a questo estruturante que subordina o trabalho ao capital.
Seguramente, do ponto de vista estrutural, a anlise crtica da sociedade do
capital est plenamente correta. Alguns crticos diro que, como consequncia, as aes no campo da assistncia social so compensatrias e no resolutivas. Nessa perspectiva, h que se trazer outros elementos.
O carter estrutural da sociedade do capital, de fato, demarca campos, mas
no impede a luta e o desejo por aquisies no mbito da educao, cultura,
civilidade, qualidade de vida, desenvolvimento humano, autonomia, equidade, avano cientfico e do campo civilizatrio.
A noo de compensatrio poder advir no da presena da assistncia social, mas das alternativas adotadas por seu modelo. Quanto mais voltada para
o mercado, para o ajuste laboral, e quanto mais precrias e focalizadas suas
respostas tanto mais compensatrias, porque funcionais ao ajuste do mercado.
No caso, o horizonte no a dignidade humana, mas o ajuste do homem ao
mercado e s suas regras.
Quanto mais a assistncia social for transversal a outras polticas, mais funcional e compensatrio ser seu modelo porque se ajusta s demais. Trata-se
de uma diferenciao social e no em atender a todos independentemente da
renda de cada um. A sade vai solicitar a prtese assistncia social enquanto
no for plenamente responsvel pelas atenes de sade ao seu usurio. Ela
no pode ser s indicativa de solues que seus usurios adquirem no mercado, o que significa que devem ter poder de compra ou ser consumidores.
Outra relao que preciso particularizar a da assistncia social com a
pobreza. Na perspectiva socorrista, aqui j comentada, a assistncia social
tradicionalmente aceita como provedora de alguns bens materiais ou, em especial, para situaes-limite dos comprovadamente pobres. paradigmtica a
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esse conceito a realizao de uma campanha do agasalho. preocupante que

a sociedade no perceba o quanto deprimente admitir que um brasileiro, no
terceiro milnio, no tenha condies de possuir roupas para cobrir o corpo.
Essas campanhas do agasalho so feitas com alarido, msica, polcia militar,
vistosas caixas dispostas em bancos, shoppings, isto , no percurso da riqueza,
para que os ricos demonstrem sua bondade para com a pobreza, enquanto os
receptores da bondade dos que tm muito so os coitadinhos. No se trata da
descrio de uma situao de catstrofe que passe a exigir a solidariedade de
todos, mas de um perodo natural de inverno do ciclo climtico. E no faltam
exemplos quanto ao uso da assistncia social como meio de exposio pblica
da bondade de ricos e poderosos.
O exemplo aqui utilizado para introduzir uma questo fundamental:
a sociedade brasileira construiu ao longo dos sculos um modelo que aparta ricos e pobres. A naturalizao dessa desigualdade oculta a violncia nela
contida, e a assistncia social, como poltica pblica, pode manter-se como
mecanismo de reiterao dessa naturalizao ou de sua ruptura.
Novamente, e recorrendo ao exemplo, vale lembrar que o primeiro direito
de proteo alcanado pelo trabalhador foi o do acidente de trabalho, ainda
no incio do sculo XX, quando a ocorrncia do acidente deixou de ser vista,
entendida e respondida como uma falha individual e pessoal do trabalhador,
para tornar-se uma responsabilidade do patro. Qualquer ocorrncia com o
trabalhador durante a jornada passou a ser responsabilidade do patro. O homem ento ganhou finalmente a equivalncia s mquinas, por mais absurda
que essa afirmao possa parecer tica.
A constituio da assistncia social como poltica de proteo social afianadora de direitos tem por destino proporcionar travessia similar. A responsabilidade por uma criana que vive nas ruas da sociedade e no da criana, ou
de exclusividade de seus pais. Entregar-lhe uma esmola reforar a proposta
da campanha do agasalho. O trnsito do mbito individual para o social a
raiz fundante da poltica pblica que exige seu distanciamento da mediao
da benemerncia ou da caridade.
Piovesan, especialista em direitos humanos, tem refletido sobre a pobreza
como violao dos direitos humanos. Ela prope o direito incluso social
como um direito humano inalienvel, constituindo a pobreza uma violao
aos direitos humanos (PIOVESAN, 2003, p. 146). E acresce:
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[...] a efetiva proteo ao direito incluso social demanda no apenas

polticas universalistas, mas especficas, endereadas a grupos socialmente
vulnerveis, enquanto vtimas preferenciais da pobreza, isto , o direito
incluso social requer a universalidade e a indivisibilidade dos direitos humanos, acrescidas do valor da diversidade (PIOVESAN, 2003, p. 147).

Em nenhum momento a jurista aplica a concepo de focalizao. A perspectiva do direito a ser impregnado no modelo de proteo social nos faz
pensar em vitimizao, porquanto h uma violao do direito. Enquanto a
educao e a sade, como polticas universais, partem do pressuposto de um
objetivo a atingir a educao para todos; sade como completo bem estar de
todos , em relao aos bens pblicos sociais no se tem ainda a mesma leitura
da proteo social. O Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) claro em
atribuir, como valor universal, a proteo integral a toda criana e adolescente
como seres em desenvolvimento. preciso estender essa noo aos diferentes
momentos do ciclo de vida e s contingncias que neles ocorrem.
Sob essa perspectiva a proteo social no demandada pelo fato de serem
essas crianas e adolescentes, pobres ou ricas, mas como valor de uma sociedade que se quer justa, solidria e voltada para o avano social em seu futuro.
Alguns consideram que a proteo social no contributiva necessria porque as pessoas so pobres, e a pobreza que gera a desproteo. Seguramente,
a pobreza agrava as vulnerabilidades, os riscos e as fragilidades, mas no significa que todas as vulnerabilidades, riscos e fragilidades existam por causa da
pobreza. uma polmica que merece ser aclarada.
1.3 O vnculo entre proteo social, riscos e
vulnerabilidades sociais

A constituio da assistncia social como poltica que busca construir seguranas sociais, o que prprio do ambiente da seguridade social, traz um
necessrio debate sobre as desprotees e suas causas, bem como a discusso
sobre riscos e vulnerabilidades sociais. A proximidade desses dois conceitos
tem gerado mltiplos debates e concepes entre os que militam e analisam a
poltica de assistncia social.
1.3.1 A questo de risco

A aproximao entre capitalismo e risco gentica. O princpio do empreendedorismo do capital supe correr risco. Ser bem-sucedido significa
correr menos riscos, antever estrategicamente riscos e reduzi-los. Essa relao
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gentica to forte que at os pases possuem medida de risco para os investimentos econmico-financeiros. frequente ouvir comentrios sobre a
subida ou descida do risco Brasil.
Um segundo conceito de risco repousa nas questes ambientais e na capacidade de decodificar a natureza no sentido de reduzir os danos vida humana
provocados por tufes, maremotos, terremotos, enchentes etc. Um terceiro
diz respeito segurana no ambiente de trabalho, de forma a prevenir acidentes e agresses. Um quarto refere-se segurana de instalaes, adequando-as,
e o seu funcionamento, ao pblico que a frequenta e aos produtos que manipula. Aqui, trata-se da segurana urbana, que vai se aproximar da segurana
pblica e das medidas de policiamento e de reduo do crime e da violncia.
Podem-se ainda incluir s moes relacionadas ao risco do confronto entre
pases, culturas, grupos tnicos e religiosos como confrontos massivos.
Nesta ltima perspectiva nos aproximamos do campo dos riscos sociais
como a natureza das questes com que se lida. Est-se tratando do convvio
conflituoso de formas de pensar diversas bem como das ofensas, da presena de
desigualdade, do desrespeito equidade e das violaes das integridades fsica e
psquica. So os riscos que surgem das relaes e que levam, como j indicado,
apartao, ao isolamento, ao abandono, excluso. Ainda podem ser includos os riscos relacionados violncia fsica e sexual nas formas de convvio.
A noo de riscos tem um contedo substantivo, um adjetivo e outro
temporal. O contedo substantivo diz explicitamente o que o risco. Essa
noo imediatamente leva sua abordagem temporal: o antes, que se ocupa
das causas do risco, e o depois, que se ocupa dos danos, sequelas, perdas que
provoca. H, porm, uma questo adjetiva, que vai se tornar fundamental
para o desenho da poltica e diz respeito graduao do risco. A vivncia do
risco pode proporcionar sequelas mais ou menos intensas, por decorrncia da
vulnerabilidade/resistncia dos que sofrem o risco, como tambm do grau de
agresso vital do prprio risco. Portanto, trabalhar situaes de risco supe
conhecer as incidncias, as causalidades, as dimenses dos danos para estimar
a possibilidade de reparao e superao, o grau de agresso do risco, o grau
de vulnerabilidade/resistncia ao risco.
Proteo significa preveno, o que supe a reduo de fragilidade aos riscos, que podem ser permanentes ou temporrios, e que passam a fazer parte
do exame da questo do enfrentamento de riscos sociais.
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Os riscos provocam padecimentos, perdas, como privaes e danos, como

ofensas integridade e dignidade pessoal e familiar, por isso conhecer onde
os riscos sociais se assentam seguramente matria primordial para aqueles
que trabalham com proteo social. Nesse sentido at se podem aproximar
dos ambientalistas, por protegerem a vida. Por certo anlises marxistas dessa questo confirmaro o carter predatrio do sistema capitalista, pautado
na lgica da expropriao (do homem e da natureza) para proporcionar a
acumulao de riqueza. Seus contestadores diro que essa anlise se refere ao
capitalismo selvagem e que a responsabilidade social de empresas reduz esse
efeito nocivo, o que poucas vezes ocorre.
As manifestaes dos riscos vo ocorrer no cotidiano das pessoas, nos territrios onde vivem e podem sujeit-las a maior, ou menor, exposio ao risco
social. Desse modo, diz-se que a segregao espacial, isto , a vida em territrios urbanos ou rurais com precrios acessos e infraestrutura representa fatores
de risco e/ou agravadores das vulnerabilidades de famlias e de pessoas.
Outro campo de risco est nos padres de coeso e convivncia familiar,
comunitria e social. Os fenmenos de isolamento, desagregao, desfiliao,
ausncia de pertencimento, discriminao, apartao, excluso so todos provocadores de sequelas e danos ou de privaes e fragilidades.
As contingncias da natureza, como enchentes, desabamentos, tambm
so vitimizadoras, tornando as populaes que vivem em reas ribeirinhas ou
em regies sujeitas a deslizamentos bastante vulnerveis.
H ainda que se considerar campos polmicos como altos fatores de risco
que so o da etnia, do gnero, da religio, da orientao sexual. Do ponto de
vista da etnia e, no caso brasileiro, dos indgenas, dos afrodescendentes, dos
quilombolas e, ainda, dos pomeranos, so grupos populacionais que tm recebido destaque como mais sujeitos a riscos pessoal e social.
A desigualdade socioeconmica tambm fator de forte risco geradora de
vulnerabilidades sociais, onde se insere a populao infanto-juvenil e adulta
que vive nas ruas constituindo um grupo que merece ateno especial, pois os
riscos sociais tm relao direta com a vida e o modo de viver das pessoas, que
so sobredeterminados por sua condio social. Autores como Viveret (2006)
e Gadrey (2006) mostram os riscos contidos no desenvolvimento econmico
e de como o indicador do Produto Interno Bruto (PIB) per capita esconde, em
sua mdia, os riscos de degradao humana.
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Beck (2002), a partir do acidente de Chernobyl, considera que o risco se

globalizou. Isso significa que a velocidade e a abrangncia da expropriao
da natureza pelo capital bem como a flexibilidade de sua produo afetam
a vida humana em qualquer parte do planeta. Com essa compreenso, ele
considera a sociedade capitalista como de alta modernidade e difusora da
cultura do risco como um exterminador do futuro: risco de poluio, risco
de aquecimento, risco de contaminao, risco de falta de gua, risco de solo
contaminado etc.
Beck chega a considerar que o fato de o risco ser to abrangente, chega a
destituir a sociedade de classes, tornando-a uma sociedade de risco. Embora
guarde razo a anlise de Beck quanto expanso do risco, improvvel considerar a superao da sociedade de classes. Na verdade, ocorre um acmulo
das velhas e das novas precarizaes e sujeies aos riscos sociais.
Para Beck, a produo social da riqueza sistematicamente acompanhada
da produo social de riscos produzidos tcnico-cientificamente. A globalizao como modelo econmico um fator de risco, principalmente para a
populao dos pases que no pertencem ao grupo econmico de Davos, do
G7 ou do G8. Pode-se afirmar, portanto, que a sociedade industrial tem um
comportamento predatrio, cuja sequela, por exemplo, o risco do aquecimento global, fragilizador da vida humana e da natureza.
Esping-Andersen (2000) considera que os riscos atuais so distintos daqueles que fundaram o welfare state na metade do sculo XX. Esse fato exige a
reproposio do alcance e das caractersticas da proteo social. As alteraes
no mercado de trabalho (desemprego, insegurana da oferta e manuteno
no trabalho, dificuldade de ingresso do jovem etc.) e as alteraes na famlia
(risco de pobreza na infncia, unies pouco estveis, famlias monoparentais),
so fatores que aumentam o risco social no terceiro milnio.
A institucionalizao dos cuidados antes familiares quer pela entrada da
mulher mais incisivamente na fora de trabalho (na perspectiva emancipatria
ou por necessidade de ampliar o ganho familiar), quer pela total ocupao
de todos os membros da famlia para o sustento antes obtido por um de seus
membros fez crescer as despesas com servios sociais. Para Esping-Andersen,
amplia-se a desigualdade de condies entre vrios tipos de famlias e o acesso social, ao ser mais demandado, termina selecionando as famlias em ganhadoras e perdedoras (ESPING-ANDERSEN, 2000, p.191).
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Os dois pilares de bem estar o emprego e a famlia tornam-se eles

mesmos fatores de risco. Como consequncia, as atenes sociais prestadas
pelos servios de bem estar, antes considerados complementares, ou de baixa
necessidade, ganham maior demanda.
A trajetria vital, ou o ciclo de vida, era disciplinada no modelo inaugural
do welfare state: escola at o grau fundamental completo, cerca de 45 a 50
anos de trabalho estvel, aposentadoria entre 65 e 70 anos. Em face da expectativa de vida, o trabalhador recebe os proventos da aposentadoria por cerca
de sete anos, e a viva recebe a penso por mais quatro ou cinco anos.
A ampliao dessa expectativa, de um lado, a instabilidade do trabalho, de
outro, aliadas inexistncia de cuidados na famlia para a infncia e velhice,
quebram por completo essa lgica. Era ela pensada a partir de uma mobilidade de classe que seria inclusiva, pelo crescimento do acesso educao. Com
isso, no era tomada como determinante a relao entre origens de classe e
oportunidade de vida. Na verdade, o que ocorreu foi um crescimento da desigualdade e no uma aproximao social, principalmente pela forte presena
e centralidade do capital financeiro.
Para Andersen, a velha esperana pluralista consistente com uma classe
mdia satisfeita foi substituda pelo medo da polarizao e da apartao.
Nesse contexto expropriatrio, a disponibilidade e o acesso a servios de
assistncia social passam a ser centrais. Andersen chama a ateno para o necessrio apoio s famlias jovens, as mais bombardeadas por todos esses novos
riscos sociais, o que as torna com grande chance de serem as perdedoras sistemticas no jogo desigual da sociedade de mercado.
preciso destacar que, embora riscos e contingncias sociais afetem, ou
possam afetar todos os cidados, as condies que caracterizam o padro de
vulnerabilidade social para enfrent-los e super-los so diferenciadas entre
esses cidados, por decorrncia da sua condio de vida e da ocorrncia da
cidadania precria, que lhes retira condies de enfrentamento a tais riscos
com seus prprios recursos. Assim as sequelas da vivncia desses riscos e as
vulnerabilidades em enfrent-los e super-los podem ser mais ampliadas para
uns do que para outros.
Por isso preciso desenvolver conhecimentos, dados, metodologias de ao,
enfim, um saber sobre riscos e vulnerabilidades sociais. Esse propsito, para
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ser atingido, precisa, antes de tudo, ter claros os riscos e as vulnerabilidades

sociais que a proteo social no contributiva tem por responsabilidade cobrir
e prevenir. A exemplo, seguindo a reflexo de Andersen, urge ter especial cuidado com as famlias jovens, com seu trabalho e com a possibilidade de acesso
a servios sociais destinados aos cuidados com as crianas.
Temos que considerar, aqui, as expresses de risco e vulnerabilidade social,
a partir de seguranas sociais afetas proteo social no contributiva. Muitas
inseguranas e riscos esto relacionados ao trabalho, habitao, educao,
sade, ao transporte, entre tantas outras reas nas quais se setorizam as respostas s necessidades humanas. No so todas as necessidades humanas de
proteo que esto para a resolutividade da assistncia social, como tambm
no so as necessidades de proteo social dos pobres que aqui so consideradas como especficas da assistncia social. Elas so comuns a vrias polticas
sociais e econmicas.
preciso caracterizar os riscos sociais a serem enfrentados pela poltica de
assistncia social conforme a natureza do ciclo de vida, a dignidade humana, e a equidade. Considerando a infncia um perodo de alta fragilidade e
vulnerabilidade, quais as possveis ocorrncias entre maus-tratos, negligncia,
violncia, abandono, por exemplo? Como a assistncia social responde a essas
situaes? Qual o agravante dessas situaes a partir da capacidade protetiva
da famlia fragilizada ou fortalecida?
Aprofundar essas dimenses permite a oferta de servios apropriados para
responder a tais situaes reduzindo danos e restaurando vidas.
1.3.2 As vulnerabilidades sociais

A concepo de vulnerabilidade social adotada pela PNAS-2004 tem recebido interpretaes diferenciadas. A primeira delas pode trazer um estigma
ao carimbar algum de vulnervel. Digamos que, do mesmo modo que se
pode aplicar o conceito de pobre, carente, excludo como estigmas, tambm
se pode aplicar os conceitos de vulnerabilidade e de vulnervel. Trata-se do
uso de uma categoria como o designativo de algum e, por isso, esse algum
abre mo de ser sujeito para ser sujeitado, perdendo a categoria de cidado.
Nesse sentido, o designativo usado como forma de reduo social e, at
mesmo, culpabilizao do indivduo por sua fragilidade.
Para encontrar outra aplicao, preciso construir o sentido de vulnerabilidade social relacionada a um dado risco social. Nessa tica o sentido de ser
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vulnervel a uma dada ocorrncia, estar mais sujeitado por algumas vivncias
e capacidades j instaladas. Do ponto de vista biolgico, a vulnerabilidade inclui a ideia de estar mais predisposto a que ocorra algo. E necessrio eliminar
a vulnerabilidade substituindo-a por fora/resistncia bem como eliminar os
fatores de risco. A ideia de vulnerabilidade social indica uma predisposio
precarizao, vitimizao, agresso.
Oliveira associa a ideia de vulnerabilidade social carncia de direitos, pois
ainda que polticas sociais pblicas sejam uma das exigncias mais prementes
para a atenuao de vrias vulnerabilidades, elas no esgotam o repertrio de
aes que se situa muito mais no campo dos direitos (OLIVEIRA, 1994).
Numa sociedade complexa a vulnerabilidade social no s econmica,
ainda que os de menor renda sejam mais vulnerveis pelas dificuldades de
acesso aos fatores e condies de enfrentamento a riscos e agresses sociais.
De forma paradoxal ao entendimento que considera a aplicao da categoria vulnervel como estigmatizadora, outra vertente utiliza essa concepo
como fortalecedora das capacidades. Parte do entendimento/valorizao do
potencial ou das habilidades humanas, no sentido de que ningum vulnervel sob todas as dimenses, e desenvolver as capacidades seria um modo de
confrontar as vulnerabilidades.
Sob essa compreenso esto os que defendem a noo dos ativos sociais, isto
, o capital humano (como uma operao financeira) tem ativos e passivos.
A vulnerabilidade entendida como o desajuste entre ativos e a estrutura
de oportunidades, provenientes da capacidade dos atores sociais de aproveitar oportunidades em outros mbitos socioeconmicos e melhorar sua
situao, impedindo a deteriorao em trs principais campos: os recursos
pessoais, os recursos de direitos e os recursos em relaes sociais (KATZMAN, 1999).

Alguns crticos consideram que essa proposta seria mais um avano capitalista em mercadorizar potencialidades. Esse processo denominado de difuso do empreendedorismo, no sentido de que o pobre deve ser estimulado a
investir em uma de suas competncias. Outros compreendem que as agncias
internacionais, ao considerarem as vulnerabilidades sociais, tm por perspectiva a valorizao do capital humano, mas como nova fonte de expropriao
para o capital.
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Como se percebe por estas rpidas consideraes, um debate longo, provocado pela impotncia conceitual da expresso vulnerabilidade social. Insisto
que ela deve ser tomada sempre relacionada a algo, no caso, a um agravamento na forma de ocorrncia de um risco social. Nesse sentido, a discusso sobre
vulnerabilidade social abre campo para a preveno como monitoramento de
agravantes.
Quando se tem por centralidade, na poltica de assistncia social, a matricialidade sociofamiliar, a necessria anlise a da capacidade protetiva da
famlia e dos fatores de risco que a reduzem.
Nas discusses do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Seguridade e Assistncia Social (Nepsas) da PUC-SP sobre o tema, a mestranda Stela Ferreira
responde pergunta haveria um devir nas concepes de risco e vulnerabilidade capaz de nos ajudar a responder ao desafio de produzir conhecimentos
para desvelar os invisveis, os sem voz, sem teto, sem cidadania?. Ela responde com uma hiptese: a potncia e a proteo seriam o devir da vulnerabilidade e do risco respectivamente, por isso preciso analisar mais a fundo seus
atributos e suas sinergias com outros conceitos.
O exame da vulnerabilidade social diz respeito densidade e intensidade
de condies que portam pessoas e famlias para reagir e enfrentar um risco,
ou, mesmo, de sofrer menos danos em face de um risco. Seria at a vivncia
de situaes de quase-risco.
A vulnerabilidade, como o risco, tambm tem graduao, ao abranger os
mais e os menos vulnerveis, isto , os mais e os menos sujeitos a um risco; ou
a serem mais, ou menos, afetados quando a ele expostos. Portanto, podemse identificar dois planos: o das fragilidades e o da incapacidade em operar
potencialidades. No caso, atuar com vulnerabilidades significa reduzir fragilidades e capacitar as potencialidades. Esse o sentido educativo da proteo
social, que faz parte das aquisies sociais dos servios de proteo.
O olhar da vulnerabilidade no pode ser s da precariedade, mas tambm
o dimensionamento da capacidade ou, como tenho preferido, da resilincia,
isto , da capacidade de resistncia a confrontos e conflitos.
Para planejar a poltica de proteo social no contributiva, tem sido utilizado o exame territorial de vulnerabilidade pela conjugao de alguns dados de precarizao de famlias agregadas por domiclio. O primeiro exerccio
nessa direo foi realizado pelo Centro de Estudos da Metrpole do Centro
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Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEM/Cebrap) contratado pela Secretaria de Assistncia Social da Cidade de So Paulo em 2003 (disponvel em:
<www.centrodametropole.org.br>).
A precariedade da vida o primeiro fator que hierarquiza as famlias
por setor censitrio (agregados de cerca de 200 famlias/domiclios), pela
renda, escolaridade dos chefes de famlia, nmero de filhos, famlias chefiadas por mulheres. O segundo fator a vulnerabilidade pela idade dos
chefes de famlia, pois famlias mais jovens estariam em perodo de procriao, com mais dependentes e maior dificuldade de insero no mercado de trabalho.
A esse estudo, que mostra territorialmente, e na microescala de setor censitrio, as famlias de uma cidade, diferenciadas por graus de vulnerabilidade,
podem e devem ser agregados e georreferenciados os acessos infraestrutura
e aos servios, de modo a entender os agravamentos que as condies do territrio lhes trazem.
Essa ferramenta tem possibilitado avanar na delimitao dos territrios de
gesto da assistncia social. No caso, parte-se de uma medida dos Centros de
Referncia de Assistncia Social (Cras), que um para cinco mil famlias ou
cinco mil domiclios, ou cerca de 18 a 20 mil pessoas, ou ainda cerca de 20
setores censitrios.
O trabalho com as vulnerabilidades reduz os danos provocados por riscos,
isto , diminui o possvel efeito de deteriorao que poder causar uma futura
vivncia de risco. A existncia e a gradualidade do risco e o trabalho preventivo sobre as vulnerabilidades levam hierarquizao das atenes de proteo
social em nveis bsicos e especial e, ainda, em mdia e alta complexidades.
So, portanto, a escala do agravamento e o grau do vnculo de pertencimento ao convvio familiar que vo definir se o trabalho com a famlia partir
do seu domiclio ou se sero adotados espaos substitutos, permanentes ou
temporrios, desse convvio, quando irremediavelmente precrio.
1.3.3 Das entidades no campo da assistncia social

Embora, pela Loas, caiba aos conselhos municipais a inscrio de uma

organizao/entidade para atuar no campo da assistncia social, o dispositivo no impeditivo de sua instalao e funcionamento. Apenas um
passo fundamental para que essa organizao obtenha reconhecimento na
prpria poltica pblica de assistncia social.
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O campo das entidades de assistncia social tem interpretaes que refletem as diferentes concepes do mbito e das responsabilidades da poltica de assistncia social, aqui j abordada. Ainda se faz necessrio um
esclarecedor pacto que afirme o que deve, no desenvolvimento da assistncia
social, ser de prestao pblica exclusiva e o que pode ser realizado em parceria. Outra definio ainda pouco clara sobre a garantia de direitos ao cidado
em aes realizadas em parceria. Por ltimo, a plena garantia da transparncia
e da aplicao das regras pblicas pelas entidades que usam o dinheiro pblico
sob convnios e acordos.
Esse conjunto de destaques e polmicas interpretativas fundamental para
a compreenso do modelo brasileiro de proteo social no contributiva e
para balizar algumas dimenses que nela esto implcitas.
2. Eixos do modelo brasileiro de proteo social
no contributiva
A discusso sobre proteo social relativamente nova na sociedade brasileira, desde que foi desagregada da legislao social do trabalho, embora ambas sejam direitos sociais explicitamente tratados nos arts. 6 e 7 da CF/88.
A condio de proteo a desproteo no mbito do trabalho regulada pela
legislao do trabalho, pela aplicao dos direitos trabalhistas, pela formalizao do contrato de trabalho e pelo seguro pblico, na forma da previdncia social. Trata-se, portanto, de campo bastante regulado, cuja dinmica (no
campo privado ou no campo pblico) tem processualidade jurdica significativa, jurisprudncia de monta, alm de sujeitos coletivos representativos, na
forma de centrais sindicais e de sindicatos, entre outras.
O trabalho, o trabalhador, a relao de emprego supem um conjunto de
dispositivos reguladores, mas todos eles s se concretizados a partir de uma
dada relao formalizada. No caso, no se aplica a todos os brasileiros, mas a
uma parte deles.
A proteo social no contributiva nasce do princpio de preservao da
vida e, sobretudo, a partir do terceiro fundamento da repblica brasileira:
a dignidade de pessoa humana (CF/88, art. 1, inciso III). Entre os direitos
sociais, esto a segurana, a proteo maternidade e infncia, e a assistncia
aos desamparados (CF/88, art. 6). No artigo 203, relativo assistncia social,
a CF/88 estende essa proteo:
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 famlia:
maternidade;
ao ciclo de vida (infncia, adolescncia e velhice) e, neste ltimo caso,
com o acesso ao benefcio de um salrio mnimo;
s pessoas com deficincia (promoo, habitao, reabilitao, acesso a
benefcio de um salrio mnimo).
Esse mesmo artigo da CF particulariza o amparo a crianas e adolescentes
carentes, o que acentua a perspectiva da proteo integral criana e ao adolescente regulada pelo ECA. Mas, ao redigir o adjetivo carente junto com a
condio de criana e adolescente, em uma sociedade de mercado, a CF/88
passa a referir os nveis de fragilidade a um contedo econmico-financeiro,
fato que repe a confuso, j abordada, entre garantia a um direito ou capacidade financeira prpria para atender a uma necessidade.
Em seu Captulo VII Da Ordem Social e no artigo 227, a CF/88 aplica
o princpio da subsidiariedade no trato da criana e do adolescente. Primeiro,
cabe famlia, depois sociedade, e, por fim, ao Estado, assegurar-lhes um
conjunto de direitos. No caso, no deixa de ser um respeito ao direito da privacidade entre pais e filhos.
Art. 227. dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana
e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade,
ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de
coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao,
violncia, crueldade e opresso.
Art. 229. Os pais tm o dever de assistir, criar e educar os filhos menores,
e os filhos maiores tm o dever de ajudar e amparar os pais na velhice,
carncia e enfermidade.

A CF/88, do mesmo modo, usa o princpio da subsidiariedade ao considerar o dever de amparar pessoas idosas cuja ateno deve ser executada
preferencialmente em seus lares (art. 230, 1). Aqui, no parece haver uma
razo para usar a subsidiariedade. O Estatuto do Idoso clareia essa questo.
Art. 230. A famlia, a sociedade e o Estado tm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participao na comunidade, defendendo sua
dignidade e bem estar e garantindo-lhes o direito vida.

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 1 Os programas de amparo aos idosos sero executados preferencialmente em seus lares.

interessante constatar que o princpio de subsidiariedade aplicado na

proteo ao ciclo de vida no ocorre no caso da pessoa com deficincia, pois
o inciso II do art. 23 torna especfica a responsabilidade das trs instncias de
poder de Estado, no Brasil, para com os deficientes.
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:
Inciso II Cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia
das pessoas portadoras de deficincia.

Vale destaque ainda o inciso X, do mesmo artigo, que estabelece como dever do Estado: combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao,
promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos.
Esse breve percurso pela Lei Maior do pas mostra que o modelo brasileiro tem
por particularidade configurar o campo da seguridade social como aquele destinado a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.
Todavia a CF/88 limita-se a apontar como elemento integrador dessas trs
reas/campos de direitos um conjunto de objetivos. Especifica o modelo de
gesto da sade e suas competncias sem demonstrar quais direitos atende;
detalha o contedo da previdncia social a partir de direitos previdencirios.
No caso da assistncia social, limita-se a citar o campo de trabalho e das diretrizes organizativas, e no especifica nem o sistema como na sade, nem os
direitos como na previdncia.
Portanto, a regulao da assistncia social deve ocorrer em legislao prpria, ps-CF/88. No h tambm qualquer indicao sobre o modo de relao
das trs reas, sob o mbito da seguridade, para alm dos objetivos estabelecidos no pargrafo nico do artigo 194:
Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar
a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I universalidade da cobertura e do atendimento;
II uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes
urbanas e rurais;
III seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios;
IV irredutibilidade do valor dos benefcios;

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V equidade na forma de participao no custeio;

VI diversidade da base de financiamento;
VII carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com
a participao da comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios
e aposentados.

Pelo que aqui se resgata da CF/88, percebe-se que o grau de consistncia das diferentes polticas protetivas diferenciado no detalhamento como parte do texto constitucional. Essa heterogeneidade reflete mais a ausncia de maturidade de contedos
poca, do que um quadro de importncias primrias e secundrias entre elas.
Percebe-se, tambm, a dupla presena do princpio da subsidiariedade
(que atribui primeiro famlia, depois sociedade e, por ltimo, ao Estado,
a responsabilidade) como do princpio republicano. A CF/88, e conforme a
matria, utiliza ora uma ora outra concepo. Essa dualidade dificulta o entendimento da seguridade como dever de Estado. Faz-se referncia aqui, por
exemplo, ao contedo do art. 230, relativo ao amparo s pessoas idosas. A igual
distribuio de responsabilidade entre famlia, sociedade e Estado termina por
reduzir o dever do Estado para com a populao idosa sob fragilidade.
Esse duplo movimento que, alis, marca nossa sociedade, tem como forma
de ataque estratgico a efetivao da vigilncia social. preciso saber onde
esto e quantos so os demandatrios de proteo e, de outro lado, qual a
capacidade da rede instalada em suprir suas necessidades. Essa viso de totalidade fundamental para definir responsabilidades dos entes federativos no
modelo de proteo social.
A Loas de 1993 arbitra at certo ponto essa dualidade, mas esse arbtrio foi mais direcionado a criar um processo de gesto participativo do que
propriamente resolver o pleno entendimento do alcance da assistncia social como poltica pblica. Criar conselhos, conferncias, gesto paritria,
sem dvida produziu, ao longo dos 20 anos, muitos avanos. Todavia, no
se pode dizer que eventuais avanos sejam consenso e estejam consolidados
como gesto. A Fotografia da Gesto de Assistncia Social nos municpios
e estados, preparada pela V Conferncia de 2005, d a explcita medida da
distncia que existe.
A PNAS-2004 concretiza o esforo de sistematizar o contedo da assistncia social como poltica de proteo social. No se pode dizer que essa poltica
contenha todas as respostas s questes apresentadas ao longo desta reflexo,
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mas, com certeza, seu contedo estabelece o fio condutor de uma poltica de
proteo que se quer pblica e de direitos.
A primeira aquisio a de hierarquizar a proteo social em bsica e especial. Essa organicidade contm a possibilidade estratgica de combinar as
velhas iniciativas que atuavam aps a ocorrncia de riscos, agresses, distines com um novo campo que se prope preventivo de ocorrncias e/ou de
seu agravamento.
A PNAS-2004 concebida como responsvel por trs funes.
Vigilncia social capacidade de detectar, monitorar as ocorrncias de
vulnerabilidade e fragilidade que possam causar a desproteo, alm da ocorrncia de riscos e vitimizaes. Esta uma rea nova que exige atualizados
conhecimentos, capacidades e ferramentas de trabalho.
Defesa de direitos trata-se de uma preocupao com os procedimentos
dos servios no alcance de direitos socioassistenciais e na criao de espaos de
defesa para alm dos conselhos de gesto da poltica.
Proteo social inclui a rede hierarquizada de servios e benefcios. Trata-se aqui de duas formas complementares de ateno:
Benefcios transferncia em espcie fora da relao de trabalho ou da
legislao social do trabalho para atender a determinadas situaes de vulnerabilidade, operando como substitutivo ou complementarmente remunerao vinda da ocupao/renda da famlia. O acesso aos benefcios
no Brasil submetido a teste de meios (renda da famlia). Alguns pases
superam essa conduta e consideram o benefcio como de direito em determinadas situaes de vulnerabilidade ou fragilidade sem passar por um
processo seletivo.
Servios conjunto de atividades prestadas em um determinado local de
trabalho que se destinam a prover determinadas atenes, desenvolver procedimentos com e para pessoas, afianar aquisies. Os servios produzem
bens e se caracterizam em modalidades, a partir desses bens, que atendem a
determinadas necessidades com esse objetivo. Agregam competncias tcnicas e especialidades profissionais para o desenvolvimento desses bens. No
caso da proteo social, seus servios devem afianar:
acesso a bens materiais, fora da relao de mercado, quando necessrios
reduo das sequelas do risco ou desproteo vivida;
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 aquisies sociais que resultam do desenvolvimento de capacidades e

conhecimentos de si e das relaes que vivencia por meio de metodologias de trabalho social e trabalho socioeducativo.
O paradigma de proteo social (bsica e especial) estabelecido pela PNAS2004 rompe com a noo dos cidados como massa abstrata e os reconstri
a partir da realidade de sua vida. Opera a partir de potencialidades, talentos,
desejos, capacidades de cada um, dos grupos e segmentos sociais. A proteo
social da assistncia social age sob trs situaes: proteo s fragilidades/vulnerabilidades prprias ao ciclo de vida; proteo s fragilidades da convivncia
familiar; proteo dignidade humana e combate s suas violaes.
O primeiro eixo protetivo da assistncia social contempla o ciclo de vida do
cidado, isto , a oferta de apoio s fragilidades dos diversos momentos da vida humana, como tambm de apoio aos impactos dos eventos humanos que provocam
rupturas e vulnerabilidades sociais. Esse eixo protetivo coloca a assistncia social
em dilogo com os direitos de crianas, adolescentes, jovens e idosos. Opera sob as
matrizes dos direitos ao desenvolvimento humano e experincia humana.
O segundo eixo protetivo da assistncia social decorre do direito
dignidade humana expresso pela conquista da equidade, isto , o respeito
heterogeneidade e diferena, sem discriminao e apartaes. A ruptura
com as discriminaes contra as mulheres, os ndios, os afrodescendentes,
entre outros, so centrais na dinmica dessa poltica. Inclui, ainda, a proteo especial contra as formas predatrias da dignidade e cidadania, em
qualquer momento da vida, as quais causam privao, violncia, vitimizao e, at mesmo, o extermnio. As pessoas em desvantagem pessoal, em
abandono, ou com deficincia, so as possveis vtimas dessa predao, assim como as crianas, os jovens vtimas da violncia sexual, da drogadio,
de ameaas de morte.
O terceiro eixo protetivo est no enfrentamento s fragilidades na convivncia familiar como ncleo afetivo e de proteo bsica de todo cidado.
Aqui, a ampliao das condies de equilbrio e resilincia do arranjo familiar
so fundamentais na reconstituio do tecido social e no reforo do ncleo
afetivo de referncia de cada pessoa.
O modelo de proteo social no contributiva assentado nos princpios de:
universalidade significando que pode ser acessado por todos os cidados
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que dele necessitem, independentemente do territrio onde vivem, e sob a diretriz tica de ser portador do direito proteo social. Alar a universalidade
para alm do respeito ao princpio tico significa ter capacidade concreta de
proporcionar resposta institucional expressa por meio da instalao de infraestrutura de dispositivos de ateno e de qualidade tcnica de ao.
matricialidade sociofamiliar parte da concepo de que a famlia o
ncleo protetivo intergeracional, presente no cotidiano e que opera tanto o
circuito de relaes afetivas como de acessos materiais e sociais. Fundamentase no direito proteo social das famlias, mas respeitando seu direito vida
privada.
O modelo de trabalho social com famlias exige o aclaramento prvio sobre
qual o conceito de capacidade protetiva da famlia. Ou, ainda, se o trabalho
social com famlias , em si mesmo, uma das aquisies do processo de proteo social ou um administrador de acessos sociais.
O apoio s famlias de baixa renda pode ser associado a um programa com mulheres (ou com mes e seus filhos). Nesse caso, ocorre uma viso restrita da matricialidade familiar ao impossibilitar a leitura da totalidade da dinmica da famlia e
de seus membros. Por vezes, usa-se no trabalho social com famlias uma agenda do
tipo moralista, voltada para regular o comportamento de ncleos de baixa renda e
no uma agenda poltica de construo de direitos proteo social.
Ainda no esto plenamente equacionados na concepo do Sistema nico de Assistncia Social (Suas) e no interior das protees bsica e especial o
significado e as implicaes concretas da matricialidade sociofamiliar. Ainda
predominam segmentos desvinculados de suas relaes familiares. Trata-se de
um desafio a ser superado.
Por vezes, a seleo de famlias para o acesso a benefcios leva a uma reduo no seu trato, por parte do agente institucional, que passa a enxerg-la
sob a noo de renda familiar per capita, isto , como unidade econmica,
esquecendo ou tornando secundrio o seu exame como unidade de vnculos
sociais. No caso, preciso desenvolver a concepo de capacidade protetiva de
famlia, campo que ainda carece de estudos e proposies.
O conceito de famlia em vulnerabilidade social precisa ser desconstrudo
em seus componentes para que o objetivo famlia sem/com baixa vulnerabilidade possa ser construdo e, com ele, criadas as metodologias e estratgias
que levem sua concretizao, considerado-se que a dimenso socioeduca43

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tiva dos servios de proteo social est articulada por ciclo de vida, e no
pela vulnerabilidade familiar, alm de vinculados ideia de vulnerabilidade
pessoal.
A articulao da matricialidade sociofamiliar com a lgica das fragilidades
individuais no est ainda construda como estratgia, nos servios socioeducativos de proteo social bsica, nem na especial. Esta supe servios de
alta complexidade por causa da ausncia de famlia, fato que no pode ser
estabelecido como verdadeiro, constituindo-se em mais um dos desafios a ser
enfrentado dentre as prticas no campo da assistncia social que antecediam a
PNAS-2004 e o modelo de proteo social nela contido.
descentralizao compartilhada supera o conceito de municipalizao
como prefeiturizao, isto , como o processo de empurrar competncias federais e estaduais para os municpios restringindo as responsabilidades federal
e estaduais. Trata-se do chamado federalismo cooperativo, cuja concepo se
opera pelo processo de regionalizao. E para que isso ocorra, exige-se que os
estados desenvolvam a concepo de regies intraestaduais, e os municpios
de regies intraurbanas.
Est em curso o processo de nacionalizao do modelo brasileiro de assistncia social. Trata-se de longo percurso de pactuao dos agentes federativos para tornar nacional a poltica de assistncia social. A concretizao desse
processo se d pela habilitao do ente gestor. A operao do sistema de
federalismo cooperativo realizada pela adeso individual de cada municpio,
que passa a ter um grau de habilitao no Suas a partir da infraestrutura implantada. Os municpios que no possuem conselho, plano e fundo, no esto
habilitados a pertencer ao Suas (2,8% deles, ou 158, estavam nessa situao,
em dezembro de 2006).
A vinculao ao Suas se d em trs nveis:
inicial em torno de 20% dos municpios;
bsico em torno de 70% dos municpios;
pleno em torno de 7% dos municpios (SUAS, 2007).
preciso lembrar, ainda, que se aplica entre os municpios a relativizao
das exigncias, de acordo com o porte do municpio, conforme seu contingente populacional:
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 pequeno I (at 20 mil/habitantes) 3.994 (72%);

pequeno II (de 20 at 50 mil/habitantes) 1.008 (18%);
mdio (de 50 a 100 mil/habitantes) 309 (5,5%);
grande (de 100 a 900 mil/habitantes) 237 (4%);
metrpole (+ de 900 mil/habitantes) 16 (0,5%) (PNAS-2004).
territorializao uma dimenso da poltica que supe o reconhecimento da heterogeneidade dos espaos em que a populao se assenta e vive bem
como o respeito cultural aos seus valores, referncias e hbitos. Tem como
perspectiva a insero do cidado e a manuteno da expresso de indivduo.
Tem tambm por entendimento a identificao das efetivas condies de vida
do territrio onde ele vive com sua famlia. Certamente, o nvel de qualidade
de um territrio pode ser fator de proteo e/ou de desproteo.
A territorializao tem por objetivo o conhecimento das possibilidades
reais do cidado, do seu sofrimento, quando vive em territrio de precria
condio de vida, mas sem uma focalizao. O georreferenciamento de beneficirios em um territrio permite a aproximao por meio da formao de
grupos, e a territorializao permite ainda localizar os servios de assistncia
social em face da presena/concentrao da demanda.
A PNAS-2004 prope que cada um dos Cras referencie-se a 5 mil famlias. possvel, portanto, como j aqui foi registrado, caracterizar esses
territrios com dados da Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) produzindo indicadores que faam avanar em qualidade as
decises de totalidade, no mbito da poltica de assistncia social, em cada
cidade brasileira.
intersetorialidade outro princpio organizativo da poltica de assistncia social que requer parmetros. Sob a concepo de ser uma poltica processual ou transversal s demais, entendida por alguns como uma rea sem
resolutividade prpria, um territrio de passagem, a porta de entrada para
outras polticas. A intersetorialidade to substantiva para a assistncia social
como o para as demais polticas, ao se considerar que nenhuma delas guarda
resolutividade plena em si mesma. Deve ser, ento, construda, uma relao
de complementaridade entre as polticas.
O modelo de intersetorialidade de respostas indicado como o de melhor
efetividade para qualquer poltica social, entretanto no se trata nem de nega45

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o da intersetorialidade, tampouco de produto acabado, e se formos consider-la como onipotente dentro da assistncia tende a ser segregadora, sem perder
de vista que cabe assistncia social resolver toda e qualquer necessidade dos
pobres ou dos mais pobres. Sob esse aspecto a intersetorialidade , para alm de
um princpio, um modelo de gesto que supe a convergncia da ao.
Esse princpio reflete mais uma racionalidade interna da ao no caso da
ao de governo do que um valor para a sociedade. E no pode ser confundido. No se pode transformar a intersetorialidade em modo de relao poltica
do Estado com a sociedade. Essa confuso pode fragilizar a inteligncia tcnica
do Estado que advm, sobretudo, da especializao, isto , da setorialidade referida ao interesse pblico. Mas deve-se ter em mente que a assistncia social
compe o esforo intersetorial de construo do desenvolvimento social; do enfrentamento da pobreza, das desigualdades sociais e econmicas; da diversidade
de possibilidades regionais. E do ponto de vista da seguridade social, deveria
ocorrer contnua relao de intersetorialidade entre sade, assistncia social e
previdncia social, mas isso ainda mais uma perspectiva do que um fato.
O modelo brasileiro de proteo social no contributiva tem, em sntese, cinco
caractersticas que demarcam seu processo de gesto em todo o territrio brasileiro.
A primeira ter a assistncia social como poltica de direitos que opera
servios e benefcios e no s uma rea de ao, em geral, de governos locais,
baseada em dispositivos de transferncia de renda ou de benefcios.
A segunda o seu carter federalista, isto , supe a ao integrada dos trs
nveis de gesto: o federal, o estadual e o municipal.
A terceira a de operar por meio de um sistema nico, como as demais
polticas sociais brasileiras. No caso, a referncia o Suas, que foi implantado
em 2005 (NOB; SUAS, 2005).
Uma quarta que prpria das polticas sociais brasileiras pelo vnculo
entre democracia social e poltica, criado pelas lutas sociais na busca da democratizao do Estado , a de combinar o processo de gesto com os sistemas de participao e controle social. No caso, a referncia so os conselhos,
planos e fundos financeiros, nas trs instncias de poder, que determinam o
regulamento fundamental para pertencimento ao sistema nico.
A quinta o modelo pactuado entre os entes federativos, operado por coletivos representativos de gestores (municipais e estaduais) nas Comisses Inter46

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gestores Bipartites (CIBs), com representantes das esferas estadual e municipal,

e as Comisses Intergestores Tripartes (CITs), que agregam a rea federal.
3. Ideias-fora na construo do modelo
Conforme exposto na primeira parte, um modelo sempre um vir a ser.
Procurou-se, at aqui, demonstrar os detalhes do modelo (suas pences e recortes). Agora se trata de analisar como esse norte, que o modelo, est se
adequando ao real.
O modo que se expressa esse processo de construo o de ideias-fora.
Algumas so aqui expostas, e certamente o debate em cada realidade acrescer
ou alternar aquelas aqui abordadas.
Chama-se de ideias-fora porque um processo que trata das mudanas e
dos desafios para efetivar uma nova concepo de modelo de proteo social
no contributiva.
A primeira ideia-fora que aparece na implantao do modelo brasileiro
de proteo social no contributiva conforme se segue.
Dentre essas mudanas, h que se destacar.
A constituio da proteo social no contributiva no Brasil embora esteja constitucionalmente assentada no est ainda plenamente aplicada. Conseguir aplicar os ditames
constitucionais supe fortes e sensveis mudanas polticoinstitucionais e econmicosociais nas relaes e regras da sociedade brasileira, dos entes federativos que compem
o Estado brasileiro e dos agentes institucionais que operam a proteo social.

a) Deslocamento da proviso das necessidades de proteo social do mbito de aes sociais para o mbito da poltica. Fato que significa adotar
novos paradigmas quanto racionalidade, continuidade e objetivao
na ateno s necessidades a serem cobertas e nos modos de prov-las
como campo de proteo social.
b) Deslocamento da centralidade de prticas privadas (leigas ou religiosas) instituindo a regulao estatal no campo da proteo social. Esse
movimento significa constituir o campo do dever de Estado na proteo social no contributiva, quer como ateno, quer como regulao,
o que altera o modo de destinao dos recursos financeiros do Estado

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s entidades sociais e constituio do carter pblico de sua aplicao, no subveno a prticas privadas.
c) Construo de nova identidade social para os que circulam no campo
da proteo social no contributiva direcionando seu reconhecimento
pelo mbito positivo da cidadania, e no pela discriminao que leva
a necessidade para a condio vexatria de necessitado. O usurio no
pode ser o carente, o pobre, o necessitado, o excludo, o despossudo,
assim como o escolar no o ignorante, analfabeto, inculto. Esse giro
de concepo de 180 graus um dos mais fortes a ser realizado e significa dar centralidade aos direitos sociais.
Trs trnsitos fundamentais, na sociedade e no Estado brasileiro, so exigidos para
efetivar o modelo de proteo social no contributiva no Brasil:
de aes sociais para poltica pblica;
de aes isoladas para a centralidade do dever de Estado como agente executivo,
agende regulador e agente de defesa de direitos;
de reconhecimento do pobre e carente para construo da identidade social do
cidado com direito a ter direitos.

Esses trnsitos exigem o domnio dos conceitos de poltica pblica, dever de Estado pela execuo, regulao e defesa e direitos de proteo social
no contributiva e suas implicaes da advindas.
A CF/88 cria o mbito da seguridade social, e nele a proteo social como
afianadora de seguranas sociais. Essa construo uma particularidade do
modelo social no Brasil, e est detalhada na PNAS (2004).
A segunda ideia-fora, na implantao do modelo, diz respeito dificuldade de construo da intersetorialidade, de forma que no se instale na
assistncia social uma posio subalterna perante as demais polticas.
A CF/88 atribui o carter de seguridade social proteo social no contributiva,
definindo os campos da previdncia, sade e assistncia social. Todavia no existem,
ainda, mecanismos de articulao entre os trs campos para alm das condicionalidades do Programa Bolsa Famlia e do dilogo entre o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), o Renda Mensal Vitalcia (RMV) e o Instituto Nacional de Seguro Social
(INSS). Embora o modelo de seguridade social ainda no esteja consolidado, a rea de
segurana alimentar vem se estruturando como outra frente de proteo social.

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Embora a CF/88 tenha elevado a assistncia social ao patamar de poltica

de seguridade social, ao lado da sade e da previdncia social, persiste ainda
uma resistncia e permanece a ideia discriminadora que refere o termo assistncia social ao assistencialismo e prtica assistencialista. Com esses significados, seria uma poltica tuteladora, de prtica do favor, da subalternidade, da
acomodao e no do desenvolvimento de capacidades, de aquisio de novas
condies de sustentabilidade.
A terceira ideia-fora relaciona-se com a dificuldade de entendimento da assistncia social como poltica pblica de direitos e no como assistencialismo.
Permanece, no modelo de proteo social no contributiva, uma interface com
programas de enfrentamento da pobreza e a perspectiva de alcance do desenvolvimento social. Essas duas perspectivas fluem mais da velha relao entre fome e pobreza do
que da adoo de uma poltica redistributiva articulada com o modelo econmico.

Com frequncia, aparece essa discriminao na fala de jornalistas, polticos, comentaristas. A nominao dos rgos gestores da assistncia social
termina registrando uma parafernlia de nomes (promoo, cidadania, desenvolvimento, bem estar etc.), substitutivos da sua nominao explcita como
assistncia social, que vista como de baixo apelo pblico.
A proteo social, na concepo j assinalada, no a de tutela, de dependncia, o que seria o contraponto cidadania e ao direito proteo constitucionalmente atribuda.
A quarta ideia-fora para desconstruo/construo do modelo de proteo social no contributiva no Brasil se assenta na complexidade institucional
de sua construo que expressa:
um arranjo institucional de gesto de polticas pblicas cujos resultados transitam entre proteo e desenvolvimento social;
um arranjo institucional que supe a adeso dos trs entes federativos numa
relao complementar de responsabilidades, coberturas e resultados;
uma relao de complementaridade entre as polticas pblicas de assistncia
social, segurana alimentar, sade, educao, habitao, trabalho e renda, previdncia social e o Sistema Nacional de Direitos Humanos, em especfico o

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Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase);

o formato diferenciado entre os trs nveis de governo no modo como se articulam;
a complementaridade entre as polticas e a estratgia de intersetorialidade;
a aplicao de territorialidade do modelo de proteo social entre os trs entes
federativos;
a estratgia de construo da matricialidade sociofamiliar no processo de proteo social.

Trata-se de, ao mesmo tempo, mudar uma concepo e introduzir, de forma

participativa, um novo modo de gesto que respeite a heterogeneidade e a particularidade de cada realidade sem perda da unidade na construo dos direitos
sociais.
um exerccio hercleo, no qual o pacto federativo de compromissos e
responsabilidades precisa ser efetivamente trabalhado. Os governos estaduais
ainda ocupam lugar secundrio nesse pacto e, nele, na adoo de estratgias
de gesto impulsionadoras desse processo.
A quinta ideia-fora fundamenta-se na implantao da matricialidade sociofamiliar.
O modelo brasileiro de proteo social no contributiva tem por eixo principal
a proteo integral s famlias, isto , o reforo s condies para que elas exeram a
proteo de seus membros.

Predominam os coletivos de defesa de direitos de segmentos sociais:

crianas, adolescentes, idosos, pessoas com deficincia etc., cuja inteno
obter respostas relacionadas a segmentos sem vinculao com as caractersticas das famlias.
Ainda no se tem clara a posio sobre os riscos e vulnerabilidades das famlias e as formas/metodologias de trabalho. O trabalho profissional que essa
matricialidade sociofamiliar exige por vezes simplificado por agentes treinados que atuam com mulheres para que desenvolvam trabalhos menos qualificados e ampliem a renda da famlia. Desse modo, no s se esquece a famlia
como tal, como no se respeita um trabalho de gnero com mulheres.

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A sexta ideia-fora diz respeito dificuldade e ao desafio que obter simetria entre servios e benefcios.
Os recursos financeiros na assistncia social so, em grande parte, catalisados para
benefcios com corte de renda, e por incidncia histrica de baixo investimento na rede
de servios. Estes, via de regra, ficaram na dependncia da oferta de entidades sociais
que recebiam valores per capita para ateno (antigos Servios de Ao Continuada/
Programa de Ateno Criana SAC/PAC). Todavia, o baixo valor desses per capita
produziu o efeito de subvenes parciais e no de reembolso pelo efetivo valor do
servio prestado.

A maior parte da rede de servios operada por entidades sociais, cuja relao no dispe de uma regulao. Portanto, alm de significativamente inferior
capacidade dos servios em face dos benefcios, h forte disparidade na forma
de funcionamento dos servios com o que est disposto no PNAS (2004).
A stima ideia-fora diz respeito dificuldade em incorporar direitos socioassistenciais no cotidiano da poltica.
Os direitos socioassistenciais ainda permanecem no campo das ideias, sem uma
legislao que abrigue sua aplicao e a instaurao de uma processualidade jurdica
quando de sua infringncia.

Para melhor compreenso, transcrevemos algumas ideias de Regules (2005)

contidas no texto de apoio V Conferncia Nacional de Assistncia Social.
A assistncia social constitucionalmente um direito seguridade social.
Nesse sentido, no uma benesse, um ato de bondade do Estado, uma
relao jurdica onde h um sujeito ativo e um sujeito passivo, um credor e
um devedor. Os direitos relativos assistncia social integram o campo dos
direitos sociais. Evidentemente, nem todos os direitos sociais dizem respeito
assistncia social. Ainda, de acordo com o artigo 6 da Constituio Federal, a assistncia social se enquadra nos direitos sociais genricos, que no se
confundem com os direitos do artigo 7o que so relativos aos trabalhadores.
A assistncia social no se restringe formulao de um s direito, mas a
vrios direitos, decorrentes do artigo 194 da CF/88 (Seguridade Social):
que produz direitos relativos sade, previdncia social e assistncia social.
Os direitos relativos assistncia social conferem ao cidado o direito a

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usufruir determinados servios ou benefcios na condio de proteo social no contributiva.

O que a assistncia social deve assegurar como direito? A CF clara quanto concesso pela assistncia social de benefcios continuados no valor
de um salrio mnimo a pessoas idosas e com deficincia, no seguradas,
portanto que no recebem outro benefcio. Outros direitos da assistncia
social derivam do fato dela ser dever de Estado. Isso atribui um conjunto
de direitos aos usurios de seus servios, como por exemplo: ter igualdade
de acesso aos servios; ser tratado com dignidade e no ser exposto situao vexatria; ter garantido o direito a informaes sobre o servio, mesmo
que realizado em parceria com entidade social; ter direito escolha; ter
acesso s informaes do uso do dinheiro pblico.
Outro campo dos direitos da assistncia social decorre das seguranas sociais que ela deve prover como direito seguridade social. Por exemplo,
da segurana de convvio decorrem os direitos convivncia familiar e
comunitria. Da segurana de acolhida decorrem direitos como direito ao
abrigo, direito s condies dignas de acolhimento, direito a ter permanncia em servio de acolhida at alcanar autonomia. Os direitos socioassistenciais, ou de assistncia social, como estabelece a Loas enquanto direito
de cidadania, se fundamentam nos direitos sociais, e no se restringem
pobreza: compreendem benefcios e servios de assistncia social oponveis contra o Estado, estabelecidos ou, s vezes, em processo de consolidao, sempre derivados da Constituio Federal e da Loas e concernentes,
primordialmente, s iniciativas estatais concentradas na proteo social,
vigilncia social e defesa de direitos dos usurios da assistncia social, com
fundamento na dignidade da pessoa humana.
Os direitos dos usurios de assistencial social algo muito novo na
realidade brasileira, sendo ainda necessrio muito esclarecimento e luta
para que o sistema de justia os faa valer sua concretizao. Sem perder esse objetivo de vista e por ele lutar como preceito da Loas entendemos que possvel desenvolver a cultura de direito de cidadania no
prprio funcionamento do Suas (REGULES, 2005).

Ainda no se conhecem, no se incorporam, e no se operam sob a gide

de direitos os benefcios e os servios de assistncia social. Trata-se de um forte
trabalho de operacionalizao dos direitos que exige no s a ao no Executivo como do Legislativo e do Judicirio. O debate sobre os direitos socioassistenciais e sua construo est na Fotografia da Assistncia Social no Brasil na
Perspectiva do Suas, definida na V Conferncia Nacional de Assistncia Social
(disponivel em: <www.mds.gov.br>).

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 essas ideias-fora outras podem ser acrescentadas. A discusso de cada

uma delas pode proporcionar aos agentes institucionais e aos gestores uma
anlise crtica dos desafios a serem enfrentados na implantao do modelo
brasileiro de proteo social no contributiva e suas mltiplas relaes.

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