La Construcción Del Orden Democrático - Ramos, Alfredo PDF

L A CONSTRUCCIN DEL ORDEN DEMO CRTICO
BURO CRACIA, TECNO CRACIA Y MERITO CRACIA
Ttulo: la construccin del orden democrtico

Burocracia, tecnocracia y meritocracia
1ra edicion, 2014

Alfredo Ramos Jimnez, 2014
Esta edicin cont con el cofinanciamiento
del Vicerrectorado Administrativo,
Consejo de Desarrollo Cientfico, Humanstico,
Tecnolgico y de las Artes (CDCHTA)
y del Consejo de Estudios de Postgrado
de la Universidad de Los Andes, Mrida, Venezuela.
Hecho el Depsito de Ley
Depsito Legal If23720143203338
ISBN 978-980-12-7707-1
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Reinaldo Snchez Guilln. reijosheg@yahoo.com
Fotolito e impresin:
Grficas El Portattulo C.A.
Impreso en Mrida, Venezuela
ndice
PREFACIO ............................................................................................................................ 9
INTRODUCCIN: rEPENSAR EL ORDEN DEMOCRTICO ............................ 17

Por una gobernanza democrtica ................................................................. 28

Contra la simplificacin populista .............................................................. 38
PRIMERA PARTE
la burocracia y sus crticos
1.

qu es y qu no es la burocracia? .............................................. 55
La burocracia mito o realidad? .................................................................... 66
2.

LA CONCEPCIN MARXISTA: TEORA Y EXPERIENCIA .................... 69

La crtica del Estado en Marx ......................................................................... 70
De Lenin a Stalin: La experiencia sovitica ............................................. 75
La crtica de Trotsky: incompatibilidad entre socialismo
y burocratismo ....................................................................................................... 81
Bruno Rizzi y el colectivismo burocrtico sovitico ........................... 86
3.

la BUROCRACIA WEBERIANA: la CONSTRUCCIN

de UN MODELO .................................................................................................... 93
Burocracia y Estado moderno ........................................................................ 95
Sobre el proceso de burocratizacin ........................................................... 99
Burocratizacin y democracia ..................................................................... 105
4.

robert michels: ORGANIZACIN Y oligarqua ........................ 111

Organizacin y oligarqua ............................................................................... 111
Las tendencias oligrquicas en los partidos democrticos ............. 112

La burocracia como organizacin y como aparato ............................. 114
5.

burocratizacin y estado democrtico:

una defensa ...................................................................................................... 117
Orden democrtico y burocracia weberiana .......................................... 121
segunda PARTE
la tecnocracia y sus tericos
1.

quines son los tecncratas? ..................................................... 135

Naturaleza del poder tecnocrtico ............................................................. 137
2.

estado industrial y tecnoestructura:

john k. galbraith .......................................................................................
La formacin de la tecnoestructura ..........................................................
La tecnoestructura en accin .......................................................................
El Estado en el nuevo sistema industrial ................................................
3.

el ascenso de la tecnodemocracia:
maurice duverger ...................................................................................... 155
Una nueva oligarqua ........................................................................................ 156
La nueva organizacin poltica: las dos tecnoestructuras ............. 158
4.

existe una ideologa tecnocrtica? ....................................... 169

La conciencia tecnocrtica como conciencia de lites ..................... 169
Hacia la despolitizacin de los ciudadanos ............................................ 177
145
146
148
150
tercera PARTE
la meritocracia y sus condiciones
1.

de la tecnocracia a la meritocracia:
una gobernanza inteligente? ....................................................... 189
2.

LAS CONDICIONES DE LA MERITOCRACIA ......................................... 195

Qu es la meritocracia y qu no es...? ..................................................... 198
Dnde estn los meritcratas? .................................................................. 201
BIBLIOGRAFA ................................................................................................................ 211
prefacio
Comenc a pensar en este libro hace unos treinta aos, cuando mis
notas de clase fueron multigrafiadas para mis primeros alumnos
en la nueva Escuela de Ciencias Polticas de la Universidad
de Los Andes. Esas notas, bajo la forma de libro (Burocracia y
tecnocracia. Introduccin a la sociologa de la organizacin, 1985),
fueron utilizadas en cursos y seminarios, por algunos colegas
e investigadores de otras universidades venezolanas y fuera
del pas, quienes insistieron una y otra vez en la necesidad de
retomar los temas viejos, en un esfuerzo renovado por repensar
la democracia a partir de la profundizacin del estudio del
aparato del poder del Estado. Para reemprender en esta tarea he
debido asumir el hecho de que se trata de materias prioritarias,
que requieren hoy en da reflexin y debate y que sera un error,
de nuestra parte, darlas por sabidas por nuestros estudiantes,
en campos tan diversos como la sociologa, ciencia poltica,
administracin pblica, economa, ciencia jurdica, entre los ms
relevantes.
Es cierto que en el pasado me encontraba adelantando otros
temas de investigacin que, en mi opinin, tenan mayor relevancia
para el debate inaugurado y ampliamente promovido en nuestra
incipiente ciencia poltica latinoamericana. Temas, al parecer de
mayor relevancia para la etapa de transicin a la democracia que
10
LA CONSTRUCCIN DEL ORDEN DEMOCRTICO
estbamos viviendo en nuestros pases, como el de los partidos

polticos y las especificidades de la democratizacin, me ocuparon
largo tiempo. Ms tarde, la experiencia del chavismo en el poder
y su proyeccin hacia el continente detuvieron un tanto nuestro
empeo colectivo inicial, ya en el Centro de Investigaciones
de Poltica Comparada (CIPCOM), que habamos fundado en
nuestra universidad a fines de los aos noventa.
Reconozco que el presente libro se ocupa de un tema
que, para la comunidad de socilogos y politlogos, no es precisamente un tema de moda. Dicen que fue Pierre Bourdieu
quien reproch de manera polmica la propensin de los
investigadores de las ciencias sociales, particularmente de la
ciencia poltica, a ceder ante las modas intelectuales, modas que les
imponen objetos preconstruidos impuestos por la realidad1. Y
ello en perjuicio de otros temas, aquellos que exigen un trabajo
previo de construccin del objeto y que, al parecer, haban sido
abandonados antes de tiempo, por investigadores que viven bajo
la presin de cuestiones ms coyunturales que estructurales y, en
no pocos casos, por la intrusin indebida de intereses establecidos,
asociados con la estructura de poder.
El presente libro no es el resultado de una investigacin
emprica, ms bien se inscribe dentro de los intentos analticos
y normativos que preceden a futuras investigaciones de campo.
Como programa de investigacin sistemtica, mi trabajo debe
situarse entre la estrategia de la poltica comparada y la dinmica
analtica de la poltica de la ideas. En tal sentido, las hiptesis aqu
planteadas pueden servir de guas para ulteriores investigaciones
monogrficas orientadas hacia la verificacin, modificacin
o desarrollo de lo aqu propuesto. Para ello he procedido a la
realizacin del inventario que precede al debate que apenas
comienza y que se extiende ms all del mbito acadmico. En
1
Citado por Cristophe Voilliot, lments de science politique (Paris, LHarmattan, 2010), 11.
PREFACIO
11
la medida en que la disciplina politolgica que debera llamarse

poltica, sin ms comprende el conjunto de condiciones y
formas del debate poltico que proviene de la accin y reflexin
desplegadas por los diversos actores que intervienen en el mismo,
nuestro tema de estudio nos conduce directamente hacia el
anlisis y explicacin del despliegue de fuerzas polticas que,
a partir del aparato del Estado democrtico, llegan a afectar
decisivamente el destino de la comunidad.
En el desarrollo de este trabajo se harn presentes unas
cuantas preocupaciones intelectuales que, desde mis aos estudiantiles en la Universidad de Paris, bajo la influencia de las ideas
reformistas del socialismo francs, fueron evolucionando hacia
la democracia. A diferencia de un buen nmero de autores, que
arrancaron con los ideales del liberalismo, convirtindose hoy en
da en los principales tericos de la democracia, a m me toc
beber en las fuentes del proyecto socialista recuerden la fuerza
tranquila que comenzaba a proponerse en los aos setenta, en
plena Guerra Fra, como la alternativa realista y ms a la mano,
que habra de dejar atrs el mundo de ilusiones perdidas de un
envejecido comunismo que, en todas partes digo bien, en todas
partes, desemboc en formas de despotismo tan imprevistas
como inaceptables.
Desde mis primeras lecturas e incursiones en el mundo de la
sociologa y ciencia poltica y a lo largo de mi trabajo y experiencia
profesionales recib la influencia de autores a los que considero
mis guas y maestros. En el campo de la poltica comparada,
Maurice Duverger, Giovanni Sartori, Robert A. Dahl, Seymour
M. Lipset, Stein Rokkan, Juan J. Linz y Adam Przeworski y en
el de la poltica de las ideas, Norberto Bobbio, Raimond Aron,
Franois Chtelet, Claude Lefort, Pierre Rosanvallon y Tony
Judt. Entre los latinoamericanos, Guillermo ODonnell, Norbert
Lechner, Manuel Antonio Garretn y H.C.F. Mansilla, estn
siempre presentes en la discusin y planteos ms relevantes de
mi trabajo docente y de investigacin.
12
Mi inters por el tema propuesto y debatido en este

libro, la intervencin y funcionamiento de la capacidad y el
conocimiento experto en la construccin del orden democrtico,
se fue acrecentando en los aos recientes con el surgimiento de
amenazas reales provenientes de la deriva populista en todos
nuestros pases. Se trata de un tema que ha sido soslayado, si no
abandonado antes de tiempo, por la sociologa poltica y slo
recientemente ha sido incorporado al debate presente sobre la
buena gobernanza en las sociedades occidentales. Por paradjico
que parezca, este tema no aparece en la amplia literatura sobre
las transiciones democrticas del sur de Europa, sobre las transiciones poscomunistas de Europa central y del este, en fin, sobre
las especificidades de las transiciones en Amrica Latina2.
Antes de ingresar de lleno al tema de este trabajo, quisiera
destacar la presencia de una fuerte motivacin en el desarrollo
del mismo. Y es que, con el recurso retrico a un indeterminado y
abstracto socialismo del siglo XXI se ha empacado un conjunto
de polticas pblicas bastante concretas. Mientras en la Venezuela de Chvez asistimos al proceloso desmantelamiento del
aparato burocrtico del Estado, en el Ecuador de Correa se
proceda, por el contrario, al montaje de una estructura tecnoburocrtica, tan efectiva como arrogante, que entre sus logros
cuenta con el desplazamiento efectivo de los polticos en la toma
de decisiones importantes, tema ampliamente debatido entre los
tericos de la tecnocracia, como lo veremos en la segunda parte
de este libro.
No deja de ser significativo el hecho de que los dos procesos
se hayan autoproclamado revolucionarios, cada uno a su modo,
2
Vase Manuel Antonio Garretn, Hacia una nueva era poltica. Estudio
sobre las democratizaciones (Santiago de Chile, Fondo de Cultura Econmica, 1995); Larry Diamond y Marc Plattner (eds.), El resurgimiento global de la democracia (Mxico, UNAM/Instituto de Investigaciones
Sociales, 1996) y Leonardo Morlino, Democracias y democratizaciones
(Madrid, Centro de Investigaciones Sociolgicas, 2009)
PREFACIO
13
en circunstancias tales que slo poseen en comn la marcada

propensin autoritaria y antidemocrtica de sus gobiernos, por
una parte, y su evidente inclinacin hacia polticas que favorecen
la polarizacin de sentimientos, prcticas y actitudes en la masa
de gobernados. Esa propensin no pasara de ser un dato aislado,
en el conjunto de la experiencia de la transicin latinoamericana,
si no fuera por el hecho de que en los dos procesos de cambio
encontramos un inmenso dficit de ciudadana, que pone en
peligro los avances de nuestras precarias democratizaciones en las
dos ltimas dcadas del pasado siglo. De modo tal que la bsqueda
del orden democrtico en los dos pases va al encuentro de este
nuevo tipo de autoritarismo: los gobiernos de este tipo cuentan,
como nunca antes, con tecnologas de control, intimidacin y
manipulacin masivas, volvindolos inmunes al debate pblico
y, lo que es peor, irresponsables y arbitrarios frente a ciudadanos
que a menudo parecen no ser conscientes de la gravedad de sus
acciones o inacciones.
En la medida en que, como fuente de legitimacin, la
fuerza del populismo reduce las posibilidades alternativas de
los procedimientos de la decisin democrtica, puede alimentar,
en bien determinados casos, la capacidad del lder carismtico
para rodearse de los mejores expertos, con lo que alcanzara
a deshacerse de la carga de la incertidumbre que caracteriza a
las democracias realmente existentes. As, bajo determinadas
condiciones crticas, el populismo, como lo veremos en la
segunda parte de este libro, no excluye al poder tecnocrtico. La
experiencia del Ecuador de Correa est all para demostrarlo: la
presencia de indgenas y la masa del pueblo llano no es en modo
alguno esencial para la estabilidad del nuevo rgimen impuesto.
En definitiva, se trata de responder a dos cuestiones importantes:
qu hace que la bsqueda del orden democrtico pueda
desembocar en sistemas no democrticos o antidemocrticos? y
cmo persuadir al lector de que sin debate pblico no puede
hablarse de ciudadanos informados o educados?
14
En las pginas que siguen me propongo intervenir en el debate

recientemente abierto sobre la trada burocracia/tecnocracia/
meritocracia, como punto de inflexin en la agencia de los actores
comprometidos con la construccin y mantenimiento del orden
democrtico en nuestros pases. Porque, del mismo modo en que
la democracia es impensable sin partidos polticos competitivos,
el funcionamiento del Estado democrtico no puede prescindir
de las fuerzas y formas que canalizan capacidad y conocimiento.
En tal sentido, la tarea de repensar la democracia, como se ha
venido insistiendo en los aos recientes, debe completarse con el
proyecto de rehacerla o de reconstruirla. Porque, bajo el pretexto
de una necesaria movilizacin de los marginados o excluidos
de la poltica democrtica, en una suerte de revuelta contra las
lites, se han venido activando en la poblacin las pasiones ms
negativas y perversas, con el recurso a promesas exorbitantes de
unos cuantos lderes recin llegados al mundo de la poltica. Y si
bien es cierto que la tentacin populista se ha infiltrado en unos
cuantos partidos democrticos, no es menos cierto que se ha cado
fcilmente en el chantaje de quienes, armados de una pretendida
superioridad moral e intelectual, no parecen dispuestos a respetar
las reglas del juego democrtico, excluyendo de entrada a quienes
los adversan.
En la realizacin de este trabajo he contado con el apoyo y
estmulo de los colegas y amigos del Centro de Investigaciones
de Poltica Comparada, en el contexto de una investigacin ms
amplia y colectiva sobre Democracia y Desarrollo en Amrica
Latina, que adelantamos en el CIPCOM desde hace algunos
aos. Asimismo, espero que mis alumnos y estudiantes de la
Escuela y Posgrado de Ciencias Polticas, encuentren en este libro
los resultados de un trabajo en el que me haba comprometido
desde hace cierto tiempo.
Para la publicacin de este libro he recibido el apoyo del
Vicerrectorado Administrativo de la Universidad de Los Andes;
del Consejo de Desarrollo Cientfico, Humanstico, Tecnolgico
PREFACIO
15
y de las Artes (CDCHTA) y del Consejo de Estudios de Posgrado.

Reciban aqu mi reconocimiento.
Como en todos mis trabajos anteriores y a lo largo de mi
vida profesional e intelectual he contado con la comprensin
y compaa inteligente de mi esposa Ewa Mara. Con amor,
respeto y admiracin le dedico este libro.
Entre quienes afirman la construccin histrico-social del

orden, la poltica suele ser visualizada frecuentemente como
una tecnologa social. Tal visin conduce a actuar sobre las
interacciones sociales como si fuesen una naturaleza inerte.
Aqu propongo, al contrario, considerar la construccin de
acciones recprocas y, particularmente, la determinacin recproca de los sujetos como el ncleo central de la prctica
poltica.
Norbert Lechner, La conflictiva y nunca acabada
construccin del orden deseado, 1984.
La poltica es una forma distintiva de gobierno en la cual
el pueblo acta conjuntamente mediante procedimientos
institucionalizados para resolver sus diferencias, para
conciliar los diversos intereses y valores, y para hacer que
las polticas pblicas persigan propsitos comunes. Como
la nica forma de gobierno, la poltica se distingue de otras
formas de gobierno como la autocracia y el totalitarismo. La
guerra y la violencia representan la quiebra, no la extensin
de la poltica. Adems sugerir que, entendida en estos
trminos, la poltica es as una precondicin de la moderna
democracia...
Bernard Crick, Politics as a Form of Rule: Politics,
Citizenship and Democracy, 2004.
La necesidad prctica de Estados fuertes y gobiernos intervencionistas est fuera de discusin. Pero nadie esta
repensando el Estado. Sigue habiendo una marcada
renuencia a defender el sector pblico en nombre del
inters colectivo o por principio (...) La eleccin ya no ser
entre el Estado y el mercado, sino entre dos tipos de Estado.
Nos corresponde a nosotros volver a concebir el papel del
gobierno. Si no lo hacemos otros lo harn.
Tony Judt, Algo va mal, 2010.
introduccin
repensar el orden democrtico
La tesis de la democracia sin enemigos, a la que se refiri

Giovanni Sartori en un pequeo libro a comienzos de los noventa, parece haberse quedado sin base firme en nuestros das1. Si
bien es cierto que las cosas no se presentan alentadoras para todo
proyecto de orden democrtico en el tiempo que corre, no lo es
menos el hecho de que en su desarrollo ese proyecto haya sido
objeto a la vez de avances significativos y retrocesos cargados de
peligros. Estos ltimos en mi opinin radican en la presencia de
dos principales escollos u obstculos: la presin de los poderes
oligrquicos (polticos, econmicos y culturales), por una parte, y
la que se ha revelado ms formidable, la simplificacin populista,
por otra.
Como resultado, asistimos en nuestros pases a una creciente
desmovilizacin de las fuerzas y energas, aquellas que se haban
reunido sin otro propsito que el de dejar atrs las soluciones
autoritarias, adelantando en polticas de una democratizacin
efectiva, de la sociedad y del Estado. Hoy en da podemos
observar cmo los progresos de la democracia en las dcadas
1
Giovanni Sartori, La democracia despus del comunismo (Madrid, Alianza, 1993), 15-26. Vase Ulrich Beck, Democracy without Enemies (Cambridge, Polity Press, 1998).
18
que precedieron la llegada del nuevo siglo fueron cediendo el

paso a un extendido desencanto. La as llamada tercera ola de
la democratizacin se detuvo de repente ante las presiones que
resultaron de la erosin de la confianza de los ciudadanos hacia
las nuevas instituciones democrticas, expresndose en uno u otro
pas bajo la forma de desafeccin y rechazo hacia la poltica tal
como es, derivando en ideas, actitudes y creencias, que fueron
degradando las condiciones de un incipiente orden democrtico.
En los aos recientes el desencanto se volvi global. De aqu
que no le falten razones al profesor Andrea Greppi para llamar la
atencin, en sugerente escrito, sobre una situacin imprevista,
que se ha ido imponiendo bajo la forma de desencanto colectivo,
y que ya ha comenzado a echar por tierra lo que penosamente
habamos logrado hasta ahora:
Hay indicios de que el relato sobre el progreso de la
democracia ha dejado de ser creble y hasta parece que
est formndose ya un relato alternativo. A falta de regularidades sobre las que pueda apoyarse, al pensamiento
democrtico se le viene encima una tarea difcil e ingrata. El
entorno es poco propicio. El declive de algunos equilibrios
sociales fundamentales que, en otros tiempos, facilitaron
la expansin del constitucionalismo democrtico es innegable. Nos enfrentamos al desmantelamiento de las
sociedades del bienestar, al aumento exponencial de los
niveles de desigualdad en la distribucin de la riqueza, las
oportunidades y el riesgo, as como a la implosin de las
redes de solidaridad privada2.
2
Andrea Greppi, La democracia y su contrario. Representacin, separacin

de poderes y opinin pblica (Madrid, Trotta, 2012), 28. Confrntese con
las reflexiones agudamente crticas sobre la necesidad de reinventar los
mecanismos de la delegacin secuestrados por la partitocracia, pisoteados por la poltica espectculo y frustrados por los populismos en Paolo
Flores dArais, El soberano y el disidente. La democracia tomada en serio
INTRODUCCIN
19
Si bien es cierto que las proposiciones crticas sobre la democracia,

poco a poco se fueron diluyendo en el ocano de ese desencanto
colectivo, la advertencia ya vena anunciada hace cierto tiempo
con la certificacin calificada de lo que se dio en llamar promesas incumplidas o desengaos manifiestos en la dcada de los
ochenta3. Hoy en da, hasta se ha llegado a sostener el hecho de
que a medida que surgan democracias en condiciones exticas,
la complacencia por los proyectos institucionales sufri algunas
sacudidas4. Y ello a tal punto que, con el avance de la globalidad, las
investigaciones recientes desembocan por lo general en propuestas
alternativas que van paulatinamente abandonando las expectativas
optimistas de los primeros aos de la as llamada transicin en
(Madrid, Montesinos, 2006). Vase tambin Guy Hermet, El invierno

de la democracia (Barcelona, Los Libros del Lince, 2008).
En sus observaciones crticas sobre la conocida tesis de Bobbio, el profesor de Bolonia, Gianfranco Pasquino se pregunta: Las promesas no
cumplidas deben ser consideradas como irresolubles contradicciones
internas de las democracias o, ms bien, como desafos que no solo pueden, sino que deben ser considerados en las nuevas condiciones de la
democracia? Bobbio no lo aclara. An as sobre todo en lo que se refiere
a la ampliacin del espacio poltico la introduccin de la democracia
en las escuelas, en las fbricas y en los cuerpos del Estado, comenzando
por las fuerzas armadas, el filsofo turins augura procesos de transformacin democrtica y los considera decisivos para el buen funcionamiento y la robustez de la democracia. G. Pasquino, La democracia
exigente (Madrid, Alianza, 2000), 19. Cf. Norberto Bobbio, El futuro de
la democracia (Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1986), 51-64.
Adam Przeworski, Qu esperar de la democracia. Lmites y posibilidades
del autogobierno (Buenos Aires, Siglo Veintiuno, 2010), 28. En su comentario sobre el promocionado libro de Thomas Piketty (Capital in
the Twenty-First Century, Harvard University Press, 2014), Joseph E.
Stiglitz, concluye con una afirmacin plena de impacto para la investigacin que viene: La principal interrogante a la que nos enfrentamos
hoy en da realmente no es un cuestionamiento sobre el capital en el
siglo XXI. Es una pregunta sobre la democracia en el siglo XXI. Joseph E.
Stiglitz, La democracia en el siglo XXI, Proyect Syndicate (New York,
1 de Septiembre de 2014). El subrayado es mo.
20
nuestros pases. Todas las encuestas de opinin observa Moiss

Nam en escrito reciente revelan que una importante tendencia
mundial es la prdida de confianza en los lderes polticos, en los
expertos, las instituciones pblicas, los empresarios y los medios
de comunicacin. La gente considera que los lderes de la sociedad
son menos crebles y dignos de confianza5.
Y en su influyente escrito, Adam Przeworski advierte sobre
los eventuales extravos que seguiran a esa prdida de confianza
y extendido desencanto:
Lo que temo es que el desencanto sea tan ingenuo como
era la esperanza. No temo que una mirada crtica haga
ms frgil la democracia: estoy convencido de que en casi
todos los pases que hoy gozan de ese sistema, est all
para quedarse. Pero las expectativas irracionales sobre
ella alimentan las campaas populistas, a la vez que nos
ciegan para considerar las reformas factibles6.
Ahora bien, los proyectos de construccin del orden democrtico en nuestros pases se han visto profundamente afectados por
la presin de poderosos grupos de inters econmicos y hasta
mafiosos, por una parte, y por la presencia recurrente de manipulaciones populistas de unos cuantos gobiernos, que se revelaron duraderos, por otra. En tal sentido, la discusin sobre las
posibilidades de la democracia en nuestros pases est presente
en la motivacin y objetivo especfico de este trabajo: debemos
intervenir en el abierto debate, terico y poltico, sobre la construccin de lo que, en palabras de Norbert Lechner, representa
ante todo la construccin del orden deseado. Para ello me detendr, en un primer anlisis, en la discusin actual sobre la di5
6
Moiss Nam, El fin del poder. Empresas que se hunden, militares derrotados, papas que renuncian y gobiernos impotentes: cmo el poder ya no es lo que
era (Barcelona, Random House Mondadori, 2013), 36-37.
Adam Przeworski, 2010: 28.
INTRODUCCIN
21
mensin institucional de la democracia. En este intento, me apoyar sustancialmente en el tratamiento de las diversas y aisladas
propuestas que, de uno a otro autor y desde hace cierto tiempo,
venan insistiendo en la necesidad de volver nuestra mirada hacia
el funcionamiento del aparato del Estado democrtico7.
Y en la medida en que el despliegue de tal empeo requiere
hoy en da un renovado esfuerzo de imaginacin sociolgica, sigo
convencido de que la investigacin sociolgica y poltica debe
asumir, hoy ms que nunca, el compromiso explcito y efectivo
con la defensa y preservacin del orden democrtico. Como lo
observ John Keane hace cierto tiempo, la democracia siempre
ha sido objeto de amenazas provenientes de diversos sectores
antidemocrticos, pero la falta de imaginacin figura como
uno de los peligros ms invisibles y alarmantes8. Y John Dunn
para advertirnos en forma vehemente que, si bien es cierto que
necesitamos una teora sobre la forma en que podamos ejercer
el control menos malo posible de los gobiernos de los Estados
modernos, no debemos olvidar que hoy en da, en poltica,
democracia es el nombre de lo que no podemos tener, y sin
embargo no podemos dejar de querer9.
A la cuestin de saber si puede la democracia ser
cualquier cosa? Giovanni Sartori respondi a tiempo y en forma
provocativa: Lo que la democracia sea no puede separarse de
7
8
9
En este propsito, me han sido muy tiles y estimulantes los planteos

y reflexiones de Ezra Suleiman sobre lo que l denomina proceso de
desmantelamiento del Estado democrtico. Vase Ezra Suleiman Le
dmantlement de ltat democratique (Paris, Seuil, 2005). La vinculacin
entre estabilidad de la democracia con determinados arreglos institucionales se apoya en el sugerente artculo de Adam Przeworsky, Minimalist Conception of Democracy: A Defense, en The Democracy Source
Book, editado por Robert A. Dahl, Ian Shapiro y Jos Antonio Cheibub
(Cambridge, The MIT Press, 2003), 12-17.
John Keane, Democracia y sociedad civil (Madrid, Alianza, 1992), 12.
John Dunn, La agona del pensamiento poltico occidental (Madrid, Universidad de Cambridge, 1996), 44.
22
lo que debiera ser (...) La democracia resulta de, y es conformada

por, las interacciones entre sus ideales y su realidad, el empuje del
deber y la resistencia del es. Una democracia existe mientras sus
ideales y valores la crean10. Y Robert A. Dahl para recordarnos
el hecho de que: Hasta hace tan slo un par de siglos diez
generaciones, digamos, la historia de autnticos ejemplos de
democracia era muy breve. La democracia fue ms un objeto
de debate filosfico que un sistema poltico real que pudiera ser
adoptado y practicado por la gente. E incluso en los extraos
casos en que existi una democracia o una repblica, la
mayora de los adultos no estaban autorizados a participar en la vida
poltica11. Observaciones que representan todo un reto para el
pensamiento poltico de nuestros das.
En esta perspectiva, Joseph Schumpeter ya se haba
detenido, unas cuantas dcadas antes, en la conclusin de su
libro pionero, en aquello que en su visin normativa de la
poltica, representaba el conjunto de condiciones de xito del
mtodo democrtico, es decir, las condiciones de estabilidad
requeridas para el mantenimiento de todo orden democrtico.
Para Schumpeter, tales condiciones se pueden concentrar
en tres principales: En primer lugar, la presencia de una clase
poltica formada por individuos con aptitud y carcter moral
adecuados. En segundo lugar, la existencia de una burocracia
capacitada que goce de buena salud y buena reputacin, apoyada en
una slida tradicin, dotada de un fuerte sentido del deber y de
un sprit de corps no menos fuerte para desarrollar y mantener
sus propios principios. Y, en tercer lugar, la promocin de una
autodisciplina democrtica en la ciudadana, acompaada de un
nivel intelectual y moral lo suficientemente elevado para estar en
capacidad de resistir contra los ofrecimientos de los fulleros o
10
11
Giovanni Sartori, Teora de la democracia. 1. El debate contemporneo

(Madrid, Alianza, 1988), 26-27. El subrayado es del autor.
Robert A. Dahl, La democracia (Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 2012), 3. El subrayado es mo.
INTRODUCCIN
23
farsantes o de otros hombres que, sin ser ni una cosa ni otra, se

conducirn de la misma manera que ambos12.
La construccin del orden democrtico presupone, adems
de estas condiciones, la presencia de actores comprometidos con la
buena gobernanza, con un constitucionalismo democrtico que
asegure gobiernos legtimos y eficientes. Y ello, debido al hecho
de que los gobiernos de nuestros pases, aquellos que asumieron
los riesgos e incertidumbre de los procesos de transicin,
desembocaron en la constitucin de gobiernos tan ineficientes
y defectuosos, que terminaron provocando situaciones de desencanto generalizado, de fatiga cvica, etapa primera en el ascenso
de una antipoltica cargada de amenazas y peligros para la frgil e
incipiente institucionalidad democrtica13.
12
13
Joseph Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia (Barcelona, Orbis, 1983. Edicin original, 1942), 368-376. Cf. Andrea Greppi, 2012:
30. En su apartado dedicado a los polticos fulleros y farsantes, Jos
Nun observa el hecho histrico de que ...en Amrica Latina (a) entre
los funcionarios y los contribuyentes prevalecieron con demasiada frecuencia los pcaros; (b) la mayora de los beneficiarios de los estratos
medios y altos tendieron a ser igualmente pcaros mientras que a todos
los dems les correspondi el papel de subordinados y (c) este cuadro no
se modific sino que se agrav de manera considerable desde la dcada
del ochenta, haciendo cada vez menos verosmiles las invocaciones a la
justicia social que realizan los polticos en campaa. Jos Nun, Democracia Gobierno del pueblo o gobierno de los polticos? (Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 2000), 139-140. Sobre la tesis schumpeteriana aplicada al contexto latinoamericano de la democratizacin, vase
Gerardo L. Munck, The study of Politics and Democracy: Touchstones
of a Research Agenda, en Regimes and Democracy in Latin America:
Theories and Methods. Editado por Gerardo L. Munck (Oxford, Oxford
University Press, 2007), 25-37. Tambin Sebastin L. Mazzuca, Reconceptualizing Democratization: Access to Power Versus Exercise of
Power, en G. L. Munck, loc. cit., 39-49.
La popular consigna antipoltica que se vayan todos, esgrimida por primera vez en las movilizaciones argentinas anti-gubernamentales de la
primera dcada del siglo XXI, que luego fuera adoptada por los grandes
movimientos de protesta en el resto de Amrica Latina, fue desde el
24
Habr quien piense que las cosas comenzaron mal desde

el momento en que los clientes del tradicional poder oligrquico
encontraron en nuestras sociedades obstculos insalvables
y grandes dificultades para convertirse en ciudadanos en el
nuevo sistema de poder. De aqu que mi argumento encuentre
sentido en la necesidad de preservar el orden democrtico a
partir del aparato institucional del Estado democrtico. Por
ello, la perspectiva utilizada en este libro no coincide con las
propuestas que en el pasado reciente asignaron la prioridad a las
tareas de movilizacin y fortalecimiento de la sociedad civil en
la transicin de las neodemocracias latinoamericanas de las dos
ltimas dcadas del siglo XX, tareas que, en mi opinin, deban
acompaar no preceder a las correspondientes de una slida
sociedad poltica, como premisa bsica de la construccin de un
genuino orden democrtico.
Conviene por consiguiente detenerse en la observacin sobre
el presente y futuro de ese orden democrtico, particularmente en
las especificidades locales de su dimensin institucional, como la
instancia en la que se desenvuelve la democracia como proyecto
de orden poltico. As, cuestiones tales como las de saber quin
comienzo una consigna netamente anti-sistema, no slo contra los polticos y los partidos, sino contra todas las lites, revelando a las claras
su vocacin autoritaria con un innegable contenido antidemocrtico. Los
lderes populistas de todas las tendencias aportaron a los movimientos de
protesta anti-sistema los mecanismos de justificacin o legitimacin para
sus incursiones polticas. Sobre los orgenes de la antipoltica en Amrica
Latina, vase el estudio de Ren Antonio Mayorga, Antipoltica y neopopulismo (La Paz, CEBEM, 1995). Una slida introduccin a la cuestin
de la antipoltica en Bernard Crick, En defensa de la poltica (Barcelona, Tusquets Editores, 2001. Ed. original 1962). Sobre la erosin de la
confianza en las instituciones de la democracia, vase Kenneth Newton
y Pippa Norris, Confidence in Public Institutions: Faith, Culture, or
Performance? en Dissafected Democracies. Whats Troubling the Trilateral
Countries?. Editado por Susan J. Pharr y Robert D. Putnam (Princeton,
Princeton University Press, 2000), 52-73. Vase tambin Geolf Mulgan,
Politics in an Antipolitical Age (Londres, Polity Press, 1994).
INTRODUCCIN
25
gobierna? y cmo se gobierna? resultan cruciales para el diagnstico

y prescripcin sobre aquellas realidades sociales y polticas que se
presentan arropadas bajo el prestigio difcilmente alcanzado por
el ideal democrtico que, en nuestro tiempo, aparentemente hasta
nuevo aviso, ha resistido a las amenazas de alternativas autoritarias
desafiantes. Y si bien es cierto que tales desafos y el establecimiento
de las fronteras de la democratizacin han sido una constante en la
agenda terica de los investigadores y en la prctica poltica de los
principales actores en las dcadas recientes, los esfuerzos aislados
de unos y otros se revelaron insuficientes para predecir, si no evitar,
las crticas situaciones que hemos vivido, caracterizadas por una
grave, a veces profunda, inestabilidad institucional14.
Ahora bien, en los aos recientes la cuestin parece haberse
complicado para nosotros investigadores comparativistas. En
mi opinin, ello se ha debido en gran medida a la debilidad
de los instrumentos tericos utilizados, en las pasadas dcadas,
para medir y explicar los avances y retrocesos de los procesos de
14
Vase el cap. III (Los vnculos de la democracia) en Norberto Bobbio,

El futuro de la democracia (Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1986),
51-64. Vase tambin Guy Hermet, En las fronteras de la democracia
(Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1989); Larry Diamond y Marc
Plattner (eds.), El resurgimiento global de la democracia (Mxico, UNAM/
Instituto de Investigaciones Sociales, 1996); Harry E. Vanden y Gary
Prevost, Politics of Latin America. The Power Game (Oxford, Oxford
University Press, 2002); PNUD, La democracia en Amrica Latina. Hacia
una democracia de ciudadanos y ciudadanas (Buenos Aires, Aguilar, 2004);
Georges Couffignal (dir.), Amrique latine. Les surprises de la dmocratie
(Paris, IHEAL/La Documentation Franaise, 2007); William C. Smith
(ed.), Latin American Democratic Transformations. Institutions, Actors and
Processes (Miami, Wiley-Blackwell, 2009); Alain Rouqui, A lombre des
dictatures. La dmocratie en Amrique latine (Paris, Albin Michel, 2010);
Jos Antonio Rivas Leone, En los bordes de la democracia. La militarizacin de la poltica venezolana (Mrida, Centro de Investigaciones de Poltica Comparada. Universidad de Los Andes, 2010) y Daniel C. Hellinger, Comparative Politics of Latin America. Democracy at Last (New
York, Routledge, 2011).
26
democratizacin en los diversos pases. Porque el nfasis recurrente

que encontramos en los estudios sobre el funcionamiento
de las democracias electorales en nuestros pases pas por
encima de cuestiones cruciales como los dficit de legitimidad,
en unos casos, y la calidad de la gobernanza democrtica, en
otros. Cuestiones que, han sido identificadas en el origen del
extendido desencanto con la democracia realmente existente,
por una parte y, last but not least, del incremento espontneo de
la antipoltica, entendida sta como el mecanismo populista de
rechazo y condena de la prctica democrtica15. En su referencia
al malestar que se experimenta tanto en las mejores como en
las peores democracias, Greppi describe la situacin en estos
trminos: Malestar, desencanto, fatiga: son demasiadas las voces
que apuntan en esta direccin como para pensar que entre ellas no
haya ms que el reflejo de la crnica melancola de intelectuales
ociosos o el irresponsable instinto contestatario de unos pocos
ciudadanos alborotados16.
15
16
Un estudio crtico de los diversos modelos de la democratizacin en la

poca reciente lo encontramos en Brbara Geddes, What Causes Democratization, en Robert F. Goodin, The Oxford Handbook of Political
Science (Oxford, Oxford University Press, 2009), 593-615. Vase tambin Lisa Anderson (ed.), Transitions to Democracy (New York, Columbia
University Press, 1999). Un esfuerzo terico de sntesis en James Mahoney, Knowledge Accumulation in Comparative Historical Research.
The Case of Democracy and Authoritarianism en Comparative Historical Analysis in the Social Sciences. Editado por James Mahoney y Dietrich
Rueschmeyer (Cambridge, Cambridge University Press, 2003), 131-174.
Andrea Greppi, 2012: 23. La nueva generacin observa Tony Judt
siente una honda preocupacin por el mundo que va a heredar. Pero esos
temores van acompaados de una sensacin general de frustracin: nosotros sabemos que algo est mal y hay muchas cosas que no nos gustan.
Pero en qu podemos creer? Qu debemos hacer?. Esta actitud es el
irnico reverso de la de una era anterior. En la poca del dogma radical,
los jvenes estaban lejos de sentir incertidumbre. El tono caracterstico
de los aos sesenta era el de una confianza presuntuosa: nosotros sabamos cmo arreglar el mundo. Es esta nota de arrogancia gratuita la que
INTRODUCCIN
27
Sin embargo, el problema no radica en la presencia de

agudas crticas hacia el orden que tenemos o de manifestaciones,
violentas o pacficas, de los desencantados e indignados en las
sociedades occidentales. Ms bien, la cuestin se remonta a
causas ms remotas en el tiempo y tiende a complicarse cuando
el abordaje es asumido como un asunto puntual o excepcional, un
asunto ms bien relacionado con los ciclos o temporalidades del
proceso de construccin del orden democrtico: a los perodos
previos de exaltacin o fascinacin por la democracia suceden
otros caracterizados por la desilusin y la perplejidad, lo que, a la
larga ha provocado graves tensiones sociales17. En el anlisis de
esta situacin, que no ha cambiado mucho en los aos recientes,
cabe incluir la advertencia que hiciera hace cierto tiempo Juan
Carlos Portantiero, con respecto a los obstculos de la difcil
democratizacin latinoamericana: debe importar tanto la cura
como los sntomas, sobre todo cuando ellos se manifiestan en el
17
en parte explica la posterior respuesta reaccionaria; si la izquierda quiere

recuperarse , le vendr bien algo de modestia. Tony Judt, Algo va mal,
(Caracas, Taurus, 2011), 19. El subrayado es del autor.
La variable tiempo en la construccin de la democracia ha sido resumida
por Jon Elster como la capacidad de los sistemas polticos para aprender
del pasado y hacer planes a largo plazo Cf. Las consecuencias de la eleccin constitucional: Reflexiones sobre Tocqueville, Constitucionalismo y
democracia. Editado por Jon Elster y Rune Slagstad (Mxico, Fondo de
Cultura Econmica, 1999), 121. La cuestin de las temporalidades, en
el origen de un conjunto de perplejidades y conflictos ha sido destacada
por Pierre Rosanvallon, cuando advierte sobre las posiciones oscilantes
de los diversos actores sociales: entre una visin radicalmente instantanesta de la democracia, presta en consecuencia a aferrarse a un poder
ejecutivo que se autojustificara en la fuerza de lo excepcional, y una justificacin opuesta de su poder por parte de los expertos, considerados
como los nicos aptos para representar los intereses sociales del largo
plazo en nombre del conocimiento que pudieran llegar a poseer. Pierre
Rosanvallon, Por una historia conceptual de lo poltico (Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 2003), 56. Vase Andreas Schedler y Javier
Santiso (comps.), Tiempo y democracia, (Caracas, Nueva Sociedad, 1999).
28
interior de estructuras dbiles como las sudamericanas con estados

ineficientes y corruptos, sin un sistema de partidos representativos
y con instituciones deslegitimadas, incapaces de disciplinar al
poder econmico y satisfacer la creciente demanda social18.
Ahora bien, en la amplia literatura sobre la democracia
se destaca siempre la necesidad de contar con ciudadanos
mnimamente comprometidos con la formacin de una esfera
pblica democrtica. Y ello como la condicin sine qua non de
estabilidad de las instituciones, aquellas que asegurarn en el futuro
la realizacin de las tareas orientadas hacia la democratizacin de
nuestras dbiles democracias19.
Por una gobernanza democrtica
De acuerdo con el argumento de este libro, la esfera pblica

democrtica se despliega en el terreno de la sociedad poltica,
aquel espacio de accin que se interpone entre la sociedad civil y
el Estado, en el que se mueven actores individuales y colectivos,
comprometidos con la defensa institucional del inters general.
En otras palabras, actores que asumen la tarea de llevar a la
prctica o conducir el despliegue del nuevo proyecto de orden
democrtico. Si partimos del hecho de que en el desarrollo de
18
19
Juan Carlos Portantiero, Revisando el camino. Las apuestas de la democracia en Sudamrica, en Democracia: Discusiones y nuevas aproximaciones,
editado por Ernesto Lpez y Scott Mainwaring (Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes, 2000), 331-332. Vase Arturo Fernndez y
Cecilia Lesgart (comps.), La democracia en Amrica Latina. Partidos polticos y movimientos sociales (Rosario, Homo Sapiens, 2008). Tambin los dos
textos seminales de Guillermo ODonnell, Modernizacin y autoritarismo
(Buenos Aires, Paids, 1972) y 1966-1973. El estado burocrtico-autoritario (Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1982). Vase los textos corregidos y reunidos por ODonnell en Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre
autoritarismo y democratizacin (Buenos Aires, Paids, 1997).
Cf. Andrea Greppi, 2012: 135.
INTRODUCCIN
29
las prcticas polticas es preciso distinguir los tres principales

espacios de la accin pblica: sociedad civil, sociedad poltica y
Estado, tambin debemos destacar su carcter indisociable en
el funcionamiento del orden democrtico. En qu medida
esta distincin es relevante para la cuestin de la democracia?
Alain Touraine la retuvo en los preliminares de su concepcin
sociolgica de la democracia:
La separacin de la sociedad civil, la sociedad poltica
y el Estado es una condicin central para la formacin
de la democracia. Esta slo existe si se reconocen las
lgicas propias de la sociedad civil y del Estado, lgicas
distintas y a menudo opuestas, y si existe, para manejar
sus dificultosas relaciones, un sistema poltico autnomo
frente a una como al otro. Lo que recuerda que la democracia
no es un modo de existencia de la sociedad en su totalidad, sino
verdaderamente de la sociedad poltica y, al mismo tiempo,
que el carcter democrtico de la sociedad poltica depende de
las relaciones de sta con la sociedad civil y con el Estado20.
Asimismo, en su concepcin dinmica de la sociedad civil,

John Keane ya haba observado en la lnea de los clsicos,
particularmente Alexis de Tocqueville y John Stuart Mill,
cmo la separacin entre Estado y sociedad civil constituye
una caracterstica permanente de un orden social y poltico
plenamente democrtico. De modo tal que:
20
Alain Touraine, Qu es la democracia? (Buenos Aires, Fondo de Cultura

Econmica, 1995), 68. El subrayado es mo. Sobre la interpenetracin
del Estado y la sociedad civil, debido a la expansin de las burocracias,
que coincide histricamente con el agotamiento de las formas autoritarias del poder, vase la tesis de Marcel Gauchet, Le dsenchantement
du monde (Paris, Gallimard, 1985), 284-288.
30
una sociedad civil democrtica no puede nunca bastarse a

s misma, y necesita que el poder estatal defienda activamente su independencia. La democratizacin no es ni el
enemigo declarado ni el amigo incondicional del poder estatal. Necesita que el Estado gobierne a la sociedad civil ni
demasiado ni demasiado poco; al igual que un orden ms
democrtico no puede construirse a travs de un poder estatal, tampoco puede ser levantado sin el poder estatal21.
La perspectiva defendida en este libro se inscribe en esta

direccin. El proceso de formacin de la sociedad poltica, como
espacio relativamente autnomo, obedece al hecho de que se
desenvuelve dentro de una lgica que le es propia, es decir, posee
su propio ritmo en el conjunto de acciones orientadas hacia la
democratizacin del Estado: los poderes independientes del
Estado, que hacen vida en la sociedad civil, bajo la forma de
intereses privados, se van incorporando a la sociedad poltica
mediante la organizacin de los diversos intereses, constituyndose
en una forma de accin colectiva orientada hacia la defensa del
inters general frente al Estado. En otras palabras, el espacio
conquistado por el sistema poltico o sociedad poltica es el
lugar de la democracia22. Las nuevas fuerzas sociales se suman
a la accin de los partidos y sistemas de partidos en lo que se ha
descrito en la amplia literatura especializada como proceso de
democratizacin del Estado23.
21
22
23
John Keane, 1992: 45. El subrayado es del autor. Cf. J.-Yvon Thriault,
La socit civile est-elle dmocratique?, en Les formes modernes de
la dmocratie. Editado por Grard Boismenu et al., (Montral-Paris,
PUM-LHarmattan, 1992), 67-79. Cf. Jean-Franois Thuot, La fin de la
reprsentation el les formes contemporaines de la dmocratie (Paris, ditions
Nota Bene, 1998), 45-63.
Cf. Touraine, 1995: 70.
Sobre este proceso me he detenido en la segunda parte (El modelo de
la democracia de Partidos) de mi libro Las formas modernas de la poltica. Estudio sobre la democratizacin de Amrica Latina (Mrida, Centro
INTRODUCCIN
31
Con la incorporacin de las fuerzas organizadas de la

sociedad civil a la lucha natural de los partidos se alcanza a
establecer las conexiones polticas durables, requeridas para la
democratizacin de la sociedad y del Estado, aunque el proceso
no est exento de provocar graves tensiones24. De aqu que lo
que conocemos como gobernanza democrtica presupone un
cierto grado de politizacin del sector organizado y autnomo
(formal o informal) de la de la sociedad civil. Y en la medida
en que el orden democrtico no se reduce a la competencia
entre partidos, al gobierno de la mayora e imperio de la ley, ese
orden poltico, entendido como gobernanza efectiva, se extiende
24
de Investigaciones de Poltica Comparada-Universidad de Los Andes,

2008), 145-234. Afirmar que la crisis de los partidos condujo directamente a situaciones donde los medios de comunicacin, los centros de
investigacin y unas cuantas ONG especializadas llegaron a desplazar a
los partidos, particularmente en el terreno de la formacin de la opinin
pblica, se ha vuelto un lugar comn en los aos recientes. Sin embargo,
hoy en da una suerte de retorno de los partidos comienza a advertirse en el
funcionamiento del orden democrtico en un buen nmero de pases. Cf.
Hans Daalder, Partidos negados, obviados o redundantes? Una crtica,
en Jos Ramn Montero, Richard Gunther y Juan J. Linz (eds.), Partidos
polticos. Viejos conceptos y nuevos retos (Madrid, Trotta, 2007), 49-69.
La expresin fue propuesta originalmente por Edmond Burke en su clsico Thoughts of the Cause of the Present Discontent (1770). Para Burke:
Las conexiones polticas son esencialmente necesarias para la plena realizacin de nuestro deber pblico, aunque pueden degenerar accidentalmente en facciones. Las comunidades polticas se componen de familias;
las comunidades polticas libres se componen tambin de partidos y con
la misma razn podemos afirmar que nuestros afectos naturales y lazos
de sangre tienden inevitablemente a hacer de nosotros malos ciudadanos,
que decir que los lazos de partido debilitan lo que nos une a nuestro pas.
Lo que s es cierto es que los mejores patriotas en las comunidades polticas
ms grandes han defendido y fomentado siempre tales conexiones. Citado
por Roberto L. Blanco Valdz, Las conexiones polticas (Madrid, Alianza,
2001), 11. El subrayado es mo. Cf. Piero Ignazi, Le povoir du parti
politique en Nouveaux partis, nouveaux enjeux. Editado por Franoise
Dreyfus (Paris, Publications de la Sorbonne, 2000), 51-74.
32
hacia los espacios donde se mueven intereses vinculados con la

bsqueda de igualdad, la vigencia de libertades polticas y civiles
y la preservacin de valores compartidos por la comunidad.
En la puesta en prctica de una genuina gobernanza
democrtica se establece una dinmica especfica en la que
comienza a desplegarse la lgica de la representacin en el espacio
de la relacin entre sociedad poltica y Estado. Slo entonces
cabe hablar de Estado democrtico: Gracias a la representacin
advierte Claude Lefort el Estado no se encierra en s mismo.
El Estado no puede configurar el polo del poder total, aparecer
como dotado de una permanencia y de una fuerza compactas,
sino que el mismo est sometido a las demandas ms diversas y
no detenta, en ltima instancia, el poder de decisin. Este poder
de decisin est asignado a un gobierno que es en s mismo
transitorio, un gobierno susceptible de ser reemplazado, un
gobierno siempre dependiente de la adhesin del pueblo25. Y
Tony Judt para recordarnos que si bien es cierto que el Estado
va a permanecer con nosotros un tiempo previsible, haramos
bien en pensar qu tipo de Estado queremos26.
En su conocida tesis sobre la developing democracy, Larry
Diamond propuso distinguir a la sociedad civil, que incluye a
los ciudadanos que actan colectivamente en la esfera pblica, ex25
26
Claude Lefort, La representacin no agota la democracia, en Qu

queda de la representacin poltica? Editado por Mario R. dos Santos
(Caracas, Nueva Sociedad-CLACSO, 1992), 142. Propuse la tesis de la
primaca de la sociedad poltica (partidos y sistemas de partidos) en las
neodemocracias, por primera vez en mi colaboracin al libro coordinado
por Rigoberto Lanz en 1994 (El malestar de la poltica, Mrida, Universidad de Los Andes). Un desarrollo de ese trabajo introductorio lo inclu en la primera edicin de mi libro Las formas modernas de la poltica.
Estudio sobre la democratizacin de Amrica Latina (1997). El artculo
fue reelaborado y publicado como captulo 2 en la segunda edicin ampliada del libro en 2008 (p. 61-76). Aqu mi referencia ser a esta nueva
edicin, en la que me apoyo sustancialmente en este apartado.
Tony Judt, 2011: 20-21.
INTRODUCCIN
33
presando sus intereses, pasiones, preferencias e ideas, para intercambiar informacin, a fin de alcanzar objetivos colectivos...27,
por una parte, de lo que l conceptualiza como la sociedad en
general, en la que se manifiestan los intereses personales, familiares y de las empresas y negocios privados, por otra, poniendo
de lado rpidamente a los partidos polticos que, segn l, slo
buscan encapsular a sus miembros en ambientes totalizantes,
aislndolos de visiones y vnculos alternativos, inculcndoles rgidos sistemas de creencias ideolgicos y filosficos y, en fin, demandndoles total obediencia28. Nuestra proposicin trasciende
esta concepcin, al sugerir que el rol de los partidos y sistemas
de partidos los convierte en los portadores naturales y especficos
del ideal democrtico, constituyndose en los garantes efectivos
del pluralismo democrtico, por una parte y, en las organizaciones conductoras del proceso de democratizacin del Estado, por
otra: sin la intervencin de los partidos difcilmente las fuerzas
organizadas de la sociedad civil podran interpelar al Estado,
controlar o regular la arbitrariedad del poder estatal, en fin, hacerlo ms responsable29.
Asimismo, en la medida en que la construccin del orden
poltico democrtico presupone la intervencin de los funcionarios
27
28
29
Larry Diamond, Developing Democracy. Toward Consolidation (Baltimore, The John Hopkins University Press, 1999), 221. La traduccin y
el subrayado son mos.
Cf. Ibid., 223.
Cf. Alfredo Ramos Jimnez, Los partidos polticos latinoamericanos. Un
estudio comparativo (Mrida, Centro de Investigaciones de Poltica
Comparada, 2001), 31-53. Vase Manuel Antonio Garretn, La indispensable y problemtica relacin entre partidos y democracia en La
democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Contribuciones para el debate. Editado por el PNUD (Buenos
Aires, Aguilar, 2004), 72-97; Marcelo Baquero, A vulnerabilidade dos
partidos politicos e a crise da democracia na America Latina (Porto Alegre,
Editora da Universidade/UFRGS, 2000); Christian Adel Mirza, Movimientos sociales y sistemas polticos en Amrica Latina. La construccin de
nuevas democracias (Buenos Aires, CLACSO, 2006). Vase n. 24.
34
de la sociedad poltica, su incorporacin en los procesos de decisin

slo se hace efectiva cuando logra intervenir desde el entramado
institucional del Estado (gobierno, administracin, parlamento,
aparato judicial, poder local, fuerza armada, etc.). Porque, una
sociedad es plenamente democrtica desde el momento en que
dispone de un aparato del Estado fuerte, limitado y responsable
que, por lo mismo, ya cuenta con los medios y est en condiciones
de preservar el orden democrtico. Debe quedar claro observa
Juan J. Linz que los responsables del mantenimiento de un
orden poltico democrtico deberan recibir de los que creen en la
legitimidad de tal orden el derecho a emplear la fuerza necesaria
para parar a los contrarios dispuestos a usar la violencia para
destruir o desequilibrar ese orden30. Diamond parece admitirlo
cuando cita la lacnica afirmacin de Juan Linz: no state, no
Rechtsstaat, no democracy31. Afirmacin que recoge una idea
fundamental y crucial del pensamiento democrtico desde hace
mucho tiempo.
Sin embargo, ese Estado no podra hacerse cargo de tal
responsabilidad si para ello no cuenta con cierto grado de legitimidad, sustentada esta ltima en niveles mnimos de eficacia.
Cmo un gobierno puede preservar su legitimidad se pregunta
Ezra Suleiman si se priva l mismo de los medios para ser
eficaz?32. En sus observaciones sobre las condiciones del orden
democrtico, Seymour M. Lipset destac el hecho de que:
La legitimidad implica la capacidad del sistema para engendrar y mantener la creencia de que las instituciones
polticas existentes son las ms apropiadas para la so30
31
32
Juan J. Linz, La quiebra de las democracias (Madrid, Alianza, 1987), 51.

Juan J. Linz, Democracy Today: An Agenda for Students of Democracy, Scandinavian Political Studies, 20:2 (1997). Citado por Diamond, 1999: 12. Cf. Alfred Stepan, Arguing Comparative Politics (Oxford, Oxford University Press, 2001), 18.
Suleiman, 2005: 10.
INTRODUCCIN
35
ciedad. Hasta qu punto los sistemas polticos democrticos

son legtimos, depende, en gran parte, de las formas en que
se resolvieron los acontecimientos clave que dividieron histricamente a la sociedad. Mientras que la eficacia es fundamentalmente instrumental, la legitimidad es evaluativa
Los grupos consideran un sistema poltico como legtimo o
ilegtimo segn la manera en que sus valores concuerden con
los propios33.
Legitimidad y eficacia del orden democrtico aparecen entonces

identificadas con la intervencin de aquellos grupos especializados
en la bsqueda de racionalidad de las decisiones, asegurando con
ello las condiciones mnimas de estabilidad del orden democrtico.
Tales grupos, ellos mismos en bsqueda constante de su propia
legitimidad (reconocimiento y aceptacin), sern los agentes
encargados de alcanzar y mantener niveles aceptables de eficacia
en el funcionamiento del Estado democrtico. Legitimidad y
eficiencia pblica se presentan ntimamente vinculadas en la
cuestin de la gobernanza democrtica. Por ello, no debe extraar
el nfasis de Juan J. Linz cuando observa:
Los miembros de la sociedad, y hoy en da esto implica
una gran colectividad, conceden poder poltico a la autoridad en un rgimen para conseguir la satisfaccin de sus
intereses materiales e ideales. Nadie puede negar que el
grupo dirigente es probable que trate de conseguir sus
propios intereses materiales e ideales pero posiblemente no
podra retener su legitimidad si los persiguiera exclusivamente
33
Seymour Martin Lipset, El hombre poltico. Las bases sociales de la poltica

(Buenos Aires, Tecnos-REI, 1988), 67. El subrayado es mo. No deja de
ser importante la observacin de Larry Diamond, para quien, el grado
de eficacia de una democracia no se relaciona tan fuertemente con el
apoyo de los ciudadanos que, en la defensa de sus intereses, privilegian
factores polticos como las libertades pblicas. Cf. Diamond, 1999: 192.
36
o a un coste demasiado grande para un amplio sector de la

sociedad 34.
En la determinacin de tales niveles radica la cuestin conflictiva

y problemtica de las alternativas disponibles ante la creciente
complejidad de las decisiones. Porque la accin declinante de los
partidos en las tareas de la democratizacin dej sin sustento,
en el perodo que se abre con el nuevo siglo, a todo proyecto
de revisin o de reforma de Estados ineficientes. De aqu que
las propuestas de reforma del Estado o de refundacin de las
burocracias pblicas el paso de la burocracia como organizacin
al de la burocracia como administracin de lo pblico, que
ya haban incorporado unos cuantos elementos tecnocrticos,
toparon con una sociedad poltica reducida y dbil, dejando al
Estado sometido a la arbitrariedad del poder, afectando con
ello el mnimo de legitimidad requerido para emprender en las
necesarias tareas de la democratizacin.
Asimismo, en momentos en que asistimos a un repliegue de
las ideologas y utopas, aquellas que deban asignarle contenido
y consistencia exterior al orden poltico, este ltimo se encontr
con la pesada carga de encontrar en su interior los recursos
necesarios para su justificacin. La legitimidad nos recuerda
Pierre Rosanvallon es como la confianza entre individuos,
una institucin invisible (...) su variante democrtica tiene la
funcin ms exigente, la de tejer los vnculos constructivos entre
el poder y la sociedad. Contribuye a dar cuerpo a aquello que
constituye la esencia de la democracia: la apropiacin social de
los poderes...35. En efecto, el funcionamiento de la burocracia
en condiciones de democratizacin tiende a identificarla con
la sociedad poltica, tiende asimismo a establecer lneas de
34
35
Juan J. Linz, 1987: 44. El subrayado es mo.

Pierre Rosanvallon, La lgitimit dmocratique. Imparcialit, rflexivit,
proximit (Paris, Seuil, 2008), 21. La traduccin es ma.
INTRODUCCIN
37
comportamiento autnomas o independientes frente al Estado.

El aparato burocrtico est entonces en capacidad de influir en la
direccin y control de la accin estatal, tanto en la determinacin
de los objetivos como en la administracin de los recursos.
Slo entonces los ciudadanos pueden y deben pedir cuentas.
Como lo veremos en la primera parte de este libro, la presencia
de una burocracia weberiana (neutralidad, impersonalidad,
profesionalizacin y especializacin) contribuye decisivamente al
funcionamiento democrtico del Estado. En tal sentido, hablar
de burocracia ineficiente es una contradiccin en los trminos.
La construccin de una gobernanza democrtica, asociada
con el logro de niveles de eficiencia o eficacia, presupone tambin
la presencia de formas de accin colectiva, imprescindibles en el
contexto de la democratizacin. Los actores comprometidos con
la gobernanza democrtica se mueven en tres principales espacios
de la accin pblica, como actividad previa a la toma de decisiones.
En primer lugar, en el espacio de la clase poltica o de las lites,
que cuentan con el poder e influencia sobre lo que se hace y
deja de hacer: lderes gubernamentales, lderes de partidos y otras
organizaciones relevantes (Iglesias, universidades, sindicatos y
gremios profesionales), formadores de opinin en los medios,
activistas polticos, jefes de empresas bsicas. Este espacio de las
lites es el espacio de la competicin y negociacin democrticas36.
Es el espacio natural del gobierno representativo y, por lo mismo,
espacio donde se juega el destino de la democracia: las luchas
por la promocin y defensa de la democracia son primero luchas
inter-lites, comienzan en el espacio de las lites.
36
En su investigacin sobre el Estado de partidos, Klaus von Beyme propone distinguir clase poltica de lite, en la medida en que, el trmino
de lite est ms referido a la accin poltica que el concepto de clase
poltica (...) La especificacin lite poltica es ms limitada que el concepto de clase poltica. K, von Beyme, La clase poltica en el Estado de partidos (Madrid, Alianza, 1995), 29-30. Aqu hacemos referencia a la clase
poltica como la estructura a la que pertenecen todos los que participan
en la toma de decisiones vinculantes para la sociedad en su conjunto.
38
En un espacio intermedio se mueven los miembros de los

partidos polticos, movimientos sociales, grupos de opinin y de
inters, con alta capacidad de movilizacin y con intervenciones
cruciales en la toma de decisiones relevantes. Conjuntamente
con las lites, son los actores imprescindibles en la construccin
del orden democrtico. En fin, el tercer espacio corresponde a
la masa de gobernados, que rene a la mayora de ciudadanos,
que puede activarse en situaciones de crisis o de inestabilidad
poltica.
En la construccin del orden democrtico, la presencia
de una genuina burocracia weberiana, atenta a la demanda
ciudadana de legitimidad y eficacia; de una tecnocracia, que
aporte a la decisin capacidad y conocimiento experto cada
vez ms necesario para el funcionamiento de la democracia,
que logre superar su renuencia a incorporarse polticamente a
las tareas de construccin y mantenimiento del orden propuesto
y, en fin, de una meritocracia experimentada, consciente de su
responsabilidad y sin prejuicios, representan en nuestros das, tanto
como los partidos, los agentes comprometidos y garantes de las
condiciones mnimas de legitimidad y eficiencia, requeridas para
la estabilidad y funcionamiento del orden democrtico. Porque
en la medida en que los regmenes ilegtimos e ineficientes no
son, en modo alguno, democrticos, son por definicin gobiernos
inestables, que siempre se sentirn tentados a utilizar la fuerza
para mantener sus posiciones de poder.
CONTRA LA SIMPLIFICACIN POPULISTA
De acuerdo con una idea un tanto extendida, las dinmicas populistas en nuestros pases no representan en s mismas movimientos
antidemocrticos. Por el contrario, tanto en nuestros pases
latinoamericanos como en el caso de la Europa occidental, buena
parte de la retrica populista promueve una mejor democracia,
INTRODUCCIN
39
siempre con el recurso a la denuncia de las perversiones de la

democracia. En este sentido, Yves Mny e Yves Surel consideraron a la oferta populista como un caso de corrupcin
ideolgica de la democracia, puesto que: lejos de preconizar
otra forma de rgimen (distinta a la democracia), los populistas
se comprometen ms a menudo con una suerte de incremento
de las promesas democrticas utilizando las ambigedades y la
polisemia que caracterizan al trmino democracia. Proponen
con ello su regeneracin, limpindola de todas sus escorias,
retornando a los verdaderos principios y valores37.
Asimismo, en su reflexin sobre la poltica democrtica en
la era de la desconfianza, Pierre Rosanvallon lleg a identificar
al populismo como una patologa de la democracia electoralrepresentativa, desde el momento en que los lderes populistas
contemporneos, segn l, agitan permanentemente el espectro
de la decadencia, a fin de presentarse como los guardianes de
lo extraordinario, como los salvadores en situaciones extremas,
profetas y portadores de un cierto apocalipsis (...) El populismo
debe ser aprehendido como una forma de expresin poltica en
37
Yves Mny e Yves Surel, Par le peuple, pour le peuple. Le populisme et les
dmocraties (Paris, Fayard, 2000), 32. La traduccin y el parntesis son
mos. Cf. Alfredo Ramos Jimnez, Los lmites del liderazgo plebiscitario. El fenmeno Chvez en perspectiva comparada en La transicin
venezolana. Aproximacin al fenmeno Chvez, editado por A. Ramos
Jimnez (Mrida, Centro de Investigaciones de Poltica Comparada,
2002), 22. Vase Guy Hermet, Les populismes dans le monde. Une histoire
sociologique XIX-XXe. Sicle (Paris, Fayard, 2001). Tambin de Jean-Pierre Rioux, Le peuple linconditionnel, en Les populismes, editado por
J.-P. Rioux (Paris, Perrin, 2007), 7-16; Pierre-Andr Taguieff, Lillusion
populiste. Essai sur les dmagogies de lge dmocratique (Paris, Flammarion,
2007); Carlos De la Torre y Enrique Peruzzotti (eds.), El retorno del pueblo. Populismo y nuevas democracias en Amrica Latina (Quito, FLACSO/
Ministerio de Cultura, 2008). Tambin el importante aporte para una
discusin bien informada, Carlos Malamud, Populismos latinoamericanos.
Los tpicos de ayer, de hoy y de siempre (Madrid, Ediciones Nobel, 2010).
40
la cual el proyecto democrtico se deja absorber y vampirizar por

la contra-democracia; es la forma extrema de la anti-poltica38.
El surgimiento de lderes populistas en situaciones crticas
es la norma en el desarrollo de las precarias neodemocracias
latinoamericanas. Pero ello no sera tan significativo si no
fuera por el hecho de que el fenmeno viene acompaado de
una gran simplificacin, con la cual, unos cuantos demagogos
recin llegados a la poltica se abren camino explotando la ira,
frustracin y resentimiento de la poblacin. Sin otro recurso
que el de promesas atractivas y sobredimensionadas, tales
lderes se presentan como los legtimos portadores de frmulas
de movilizacin popular que consisten en lo que Moiss Nam
denomina terribles simplificaciones inmunes a las lecciones de
la experiencia e incluso a los datos y las pruebas cientficas39.
Como respuesta a las situaciones de crisis recurrentes en
nuestros pases, por una parte, y a la peligrosa desmovilizacin
antipoltica, por otra, las simplificaciones populistas no son otra
cosa que la respuesta expedita de lderes mesinicos, individuos
carismticos, portadores de soluciones fciles y grandilocuentes,
para los problemas ms acuciantes de los desencantados de la
democratizacin. Tales lderes, hbiles prestidigitadores, que
38
39
Pierre Rosanvallon, La contre-dmocratie. La politique lge de la dfiance (Paris, Seuil, 2006), 274-276. La traduccin es ma. Tmese con las
debidas reservas el libro oportunista, con retrica radical, utilizado para
justificar a los regmenes neopopulistas: Ernesto Laclau, La razn populista (Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 2005). En la lnea de
Laclau, vase Diana Raby, Democracia y revolucin: Amrica Latina y el
socialismo hoy (Caracas, Monte vila Editores, 2008). Cf. Alfredo Ramos
Jimnez, Populismo del siglo XXI, Comunicacin 135, Caracas, 109-110.
Moiss Nam, 2013: 345. Nam sostiene que frente a los simplificadores
populistas, los demcratas necesitan algo que en el pasado reciente se
ha revelado muy difcil: Una mayor disposicin de las sociedades democrticas a dar ms poder a quienes nos gobiernan. Y eso es imposible
mientras no confiemos ms en ellos. Lo cual es, por supuesto, ms difcil. Pero tambin indispensable.
INTRODUCCIN
41
llegan a convertirse en exitosos vendedores de ilusiones en el

aburrido mercado electoral y de promesas cada vez ms vacas de
contenido, no se detienen a la hora de encontrar la oportunidad
de desplazar a los polticos de partido de sus posiciones de poder.
En los aos recientes se ha destacado con insistencia el
hecho de que los errores y dificultades de las fuerzas empeadas
en la construccin del orden democrtico, sea en el seno del
gobierno, o bien en el de la oposicin democrtica, estn en el
origen de sentimientos y actitudes negativas en la poblacin40.
Y en la medida en que estas ltimas se van extendiendo, llegan
hasta minar la confianza necesaria para el funcionamiento
y consolidacin de la sociedad poltica: partidos polticos
y movimientos o grupos de inters comprometidos con la
democracia ven limitados sus esfuerzos ante las arremetidas de
los simplificadores populistas que, mediante promesas atractivas
y engaosas, se presentan y logran hacerse aceptar como los
constructores de la ansiada alternativa, anunciando de paso la
llegada de tiempos mejores.
Como parte esencial de la simplificacin populista encontramos tanto el proceloso desmantelamiento de la burocracia
del Estado democrtico como la creacin de desconfianza y
40
En su investigacin sobre el rol de los ciudadanos comunes y corrientes en la quiebra de las democracias latinoamericanas, Nancy Bermeo
ha destacado el hecho de que las lites son las primeras en participar
en la reversin de los gobiernos democrticos. Cf. Nancy Bermeo, Ordinary People in Extraordinary Times: The Citizenry and the Breackdown
of Democracy (Princeton, Princeton University Press, 2003), 23. Citado
en Charles Tilly, Confianza y gobierno (Buenos Aires, Amorrortu, 2010),
231-232. No deja de ser importante el argumento de Thomas Piketty, en
su libro reciente, sobre los resultados del estancamiento de los salarios y
el incremento de la desigualdad en el capitalismo actual, fenmeno que
se mantiene incluso a medida que la riqueza aumenta. De lo que deriva
un pronstico sombro sobre la presencia de altos niveles de desigualdad, debido al funcionamiento de mercados distorsionados, en los que
las corporaciones y los ricos explotan a los dems. Cf. Stiglitz, loc.cit.
Vase ms arriba, nota 5.
42
sospecha hacia toda forma de conocimiento experto. Y si bien

es cierto que la promesa de un futuro poltico en el que se podra
prescindir de la capacidad de los expertos sera necesariamente
la promesa de un idiota, o una promesa hecha con la mayor mala
fe41, no lo es menos el hecho de que la organizacin democrtica
de una institucin no consiste en modo alguno en suprimir
la autoridad de la capacidad, el conocimiento y el saber hacer,
como lo encontramos incorporado en las frmulas simplistas del
discurso populista. Discurso que, es preciso sopesar, escamotea las
posibilidades de un debate democrtico genuino, en la medida en
que unos demagogos dicen a la muchedumbre qu debe pensar;
cuando reciben el eco de sus palabras, se atreven a declarar que
slo estn expresando el sentir popular42. En circunstancias
tales que en su apelacin directa al pueblo, los lderes populistas
siempre eluden el debate democrtico y la discusin informada
sobre las grandes cuestiones. Y en la medida en que ciudadanos
desinformados y apticos no son ciudadanos, el lder populista
no manifiesta inters alguno en la participacin activa de los
ciudadanos en la decisin poltica, ms bien utiliza todos los
recursos disponibles para su desmovilizacin.
Por otra parte, el desprecio populista hacia la poltica, los
partidos y el debate parlamentario, expreso en su vocacin por
la interaccin directa con el pueblo en general, le permiten
al liderazgo populista hacerse con el apoyo de una legitimidad
provisional, en modo alguno democrtica. En el mbito europeo,
Ralph Dahrendorf identific este fenmeno como la peligrosa
situacin que conduce hacia a lo que l denomina autoritarismo
progresivo. Paradjicamente, se trata de una situacin que,
personalizando la poltica como en la experiencia reciente de
las as llamadas democracias andinas, se presenta en perfecta
sintona con la tendencia comn y global a convertir el liderazgo
41
42
John Dunn, 1996: 31.

Tony Judt, 2011: 165. El subrayado es mo.
INTRODUCCIN
43
poltico en celebridad meditica, donde lo que importa, ms que

las ideas del lder, es su atractivo popular, utilizado sin escrpulos
para conseguir el poder43.
Entiendo que mi argumento puede fcilmente ser acusado
de sesgo elitista, pero si aceptamos el hecho de que la pronunciada tendencia hacia la especializacin de los saberes y
destrezas tcnicas, producto del incremento de la informacin
y de la tecnologa disponible, est all para quedarse, entonces
resulta forzoso aceptar con Greppi, el hecho de que la romntica
aspiracin de democratizar el conocimiento, introduciendo por
ejemplo mecanismos de participacin popular o de legitimacin
directa en el gobierno de las materias sensibles con el argumento
de que todas las opiniones valen lo mismo y que incluso en los
ms sofisticados campos del saber hay siempre muchas cuestiones
discutibles, parece destinado al fracaso44. De acuerdo con
Fernando Broncano, la intervencin del conocimiento experto
en el proceso de la decisin democrtica implica siempre una
cierta desigualdad, lo que encontramos en el origen de la tensin
omnipresente entre la tcnica y la democracia, entre ingenieros
y ciudadanos45. Lo que no impide el hecho de que hoy en da el
despliegue de las banderas de la igualdad de opinin de todos los
ciudadanos, expertos e incompetentes, se realice con frecuencia
por desconocimiento, poniendo en riesgo la legitimidad de la
decisin democrtica. De aqu que como lo advierte Giovanni
Sartori:
43
44
45
Ralph Dahrendorf, Despus de la democracia. Entrevista de Antonio Polito

(Barcelona, Crtica, 2002), 109.
Greppi, 2012: 143. En la revisin de su tesis original, Sheldom Wolin ha
observado el hecho de que el elitismo puede definirse como el principio
poltico que presupone que la existencia de habilidades desiguales es un
hecho irrefutable. Democracia S.A. La democracia dirigida y el fantasma
del totalitarismo invertido (Buenos Aires, Katz Editores, 2008), 232.
Cf. Fernando Broncano, Entre ingenieros y ciudadanos. Filosofa de la tcnica para das de democracia (Madrid, Montesinos, 2006).
44
La alternativa al denominado elitismo es el populismo,

que desde que el mundo es mundo el populista es un
demagogo, y que el demagogo es un engatusador por
excelencia. Y en el tema de la igualdad el hecho es que el
anti-elitismo acaba en descalificacin, en la valoracin de
la incompetencia, en la igualdad en el demrito y hoy en
da, clamorosamente, en la degradacin de la educacin46.
Ahora bien, si el orden democrtico presupone control sobre los

conocimientos especializados y los saberes expertos, es desde todo
punto de vista demaggico esperar que los ciudadanos comunes
puedan llevar a cabo tales actividades de control. A mi juicio,
slo la creacin de enclaves institucionales, con representacin
calificada de personas con liderazgo y sensibilidad para interpretar
el inters general, podra impedir que los ciudadanos se vuelvan
apticos, perdiendo el necesario contacto con lo pblico. Y
la invitacin a la participacin de los ciudadanos comunes en
tales enclaves requiere un proceso de comunicacin pblica que
incorpore decisivamente informacin, transparencia y educacin.
Es el espacio en el que va tomando cuerpo lo que, en la tercera
parte de este libro, convengo en denominar meritocracia. De
modo tal que, el liderazgo democrtico, que se ha ido formando
en la prctica de los partidos, bajo la influencia significativa de
una meritocracia efectiva, podra hacerse cargo de la necesaria
educacin ciudadana para la democracia. Aunque, la educacin
46
Giovanni Sartori, 1993: 68-69. Los demagogos, charlatanes y vendedores de pociones mgicas no son nada nuevo -observa Moiss Nam-,
la historia est repleta de ejemplos de personas que llegaron y se mantuvieron en el poder con consecuencias espantosas. Lo que s es nuevo es
un entorno en el que alcanzar el poder es mucho ms fcil para los recin llegados, incluidos los que tienen ideas nocivas... Nam, 2013: 345.
Una lectura populista y anti-elitista, extrada directamente de la poltica
maquiaveliana, puede encontrarse en John P. MacCormick, Machiavelian Democracy (Cambridge, Cambridge University Press, 2011.
INTRODUCCIN
45
por s misma ha observado Sheldom Wolin no es una fuente

de legitimidad democrtica: no sirve como justificacin de la
autoridad poltica; es, sin embargo, esencial para la prctica de la
ciudadana. La difcil tarea de la educacin pblica es combinar
la educacin cvica con el desarrollo de sensibilidades civilizadas
y formas de competencia socialmente tiles47.
La intervencin de la capacidad y conocimiento, encarnada
en los casos de la burocracia, tecnocracia y, en los aos recientes,
de la meritocracia, son objeto del debate que comienza en torno a
la cuestin de la buena gobernanza en nuestros das, que a nuestro
juicio est ntimamente vinculada con la construccin del orden
democrtico. De ello me ocupar en las pginas que siguen.
47
Sheldom Wolin, Democracia S.A. La democracia dirigida y el fantasma del

totalitarismo invertido (Buenos Aires, Katz Editores, 2008), 230.
PRIMERA
parte
LA BUROCRACIA
y sus CRTICOS
Un estudio realista del gobierno debe comenzar por la comprensin de la burocracia (...) La tan popular anttesis entre
burocracia y democracia es un eslogan retrico que pone en
peligro el porvenir de la democracia. Porque ningn sistema
constitucional puede sobrevivir si es incapaz de funcionar
eficazmente, de actuar con celeridad y de utilizar la fuerza.
Carl J. Friedrich, Constitutional Government and
Democracy, 1950.
Histricamente, el Estado democrtico y el Estado burocrtico estn mucho ms vinculados de lo que su contraposicin pueda hacer pensar. Todos los Estados que se han
vuelto democrticos se han vuelto a su vez ms burocrticos, porque el proceso de burocratizacin ha sido en gran
parte una consecuencia del proceso de democratizacin.
La prueba est en que hoy el desmantelamiento del Estado benefactor que ha necesitado de un aparato burocrtico
que nunca antes se haba conocido, esconde el propsito,
no digo de desmantelar sino de reducir, bajo lmites bien
precisos, el poder democrtico.
Norberto Bobbio, El futuro de la democracia, 1984.
Ninguna otra institucin poltica ha tenido que sufrir el
mismo gnero de ataques virulentos (tal vez justificados)
que la burocracia. Es la nica en conocer tal labor de zapa
que su contribucin a la buena marcha democrtica es puesta en peligro. (...) Debilitar la burocracia, aunque sea por la
transferencia de sus funciones a organismos privados, por la
simple eliminacin de sus servicios o por la reintroduccin
de un sistema casi clientelista, no es una simple cuestin de
racionalizacin administrativa o de eficacia administrativa. Cuando se afecta la capacidad del Estado de producir y/o llevar a la prctica decisiones polticas, de asegurar
los servicios de manera eficaz y relativamente equitativa, la
cuestin de la burocracia se convierte entonces, por la fuerza de las cosas, en una cuestin de democracia.
Ezra Suleiman, Le dmantlement de ltat
dmocratique, 2005.
PRIMERA PARTE. LA BUROCRACIA Y SUS CRTICOS
51
La burocracia, ha observado Max Weber, no es sino la respuesta

moderna y especfica al problema general de la administracin
del Estado1. Puede afirmarse, sin temor a equivocarse que en la
sociedad de nuestros das, el concepto de burocracia es uno de los
conceptos ms universales de la Teora Social y Poltica. Es en este
sentido que el mismo, conjuntamente con el concepto de Estado,
ocupa un lugar crucial en los estudios sobre la construccin del
orden democrtico. En su reconocido texto de 1959, Seymour
Martin Lipset destac el hecho de que la gran confrontacin del
futuro no se dara entre el capitalismo y el socialismo sino entre
la democracia y la burocracia2.
1
En el prefacio de la edicin revisada y actualizada de su conocido texto

de poltica comparada, Mark Irving Lichbach y Alan S. Zuckerman se
preguntan: Who now read Max Weber? Todo para advertir sobre el desconocimiento actual de nuestros estudiantes sobre el seminal aporte weberiano, que consiste principalmente en organizar la investigacin como
la interaccin entre paradigmas, entendidos stos como el conjunto de
aproaches to ontology, theory, and methods con la pragmtica del anlisis
causal. Cf. M.I. Lichbach y A.S. Zuckerman (eds.), Comparative Politics
(Cambridge, Cambridge University Press, 2009), XV.
Lipset, 1978. Citado en Suleiman, 2005: 239. Cf. Lefort en Seurin,
1980: 39-63. Sobre la confrontacin entre capitalismo y socialismo, no
le faltan razones a Tony Judt para afirmar en forma vehemente: inter-
52
Y en su famosa lista de promesas incumplidas de la

democracia, Norberto Bobbio destac con particular nfasis la
contradiccin entre el crecimiento continuo del aparato burocrtico con el funcionamiento del sistema de poder democrtico.
Paradjicamente, las investigaciones sobre la burocracia no
siempre fueron vinculadas con la reflexin en torno a la cuestin
democrtica. Y es que, el concepto de burocracia destac
Claude Lefort hace cierto tiempo ha pasado a ser bien comn
de la sociologa poltica, de la teora de la historia y de la opinin
pblica: su uso sigue siendo sin embargo tan impreciso que,
no sin razn, la interrogacin sobre el fenmeno que pretende
designar no ceja3.
Si bien es cierto que el trmino fue aplicado a realidades
del mundo pre-moderno o pre-capitalista, como en el caso de
Gaetano Mosca en sus Elementi di Scienza Poltica (1893), S.N.
Einsenstadt lo incluy en su larga investigacin sobre el gobierno
de los grandes imperios, detenindose en el estudio amplio de
las estructuras econmicas y polticas de lo que describi como
sociedades burocrticas histricas (1966). Ms recientemente, se ha
destacado el hecho de que en la dinasta Qin (221-206 a. C.) en
China ya se contaba con una burocracia organizada de forma
racional que, conjuntamente con las fuerzas militares, estaba
organizada por un gobierno unificado4.
3
4
pretar el siglo XX como una parbola de socialismo frente a libertad

o comunismo frente a capitalismo es engaoso. El capitalismo no es
un sistema poltico; es una forma de vida econmica, compatible en la
prctica con dictaduras de derecha (Chile bajo Pinochet), dictaduras
de izquierda (la China contempornea), monarquas socialdemcratas
(Suecia) y repblicas plutocrticas (Estados Unidos). Que las economas capitalistas funcionan mejor en condiciones de libertad quiz sea
una cuestin ms debatible de lo que solemos pensar. Tony Judt: 2011:
141-142.
Lefort, 1984: 17
Cf. Berggruen y Gardel, 2012: 85-86.
PRIMERA PARTE. LA BUROCRACIA Y SUS CRTICOS
53
Por su parte, el historiador marxista Karl Wittfogel (1966)

utiliz el trmino burocracia para referirse a los orgenes del
Estado en las sociedades antiguas. Sin embargo, la relevancia
del concepto resulta ms significativa en su vinculacin con
la sociedad moderna capitalista y, ms especficamente, con la
estructura del poder del Estado. De acuerdo con Reinhard
Bendix, La burocracia ser un concepto difcilmente utilizable
mientras permanezca solo. Gana en claridad cuando lo contrastamos con la forma de gobierno patrimonial, porque de
esta manera tenemos conocimiento de un tipo no burocrtico de
administracin estatal que tiene un desarrollo secular propio5.
Bendix, 1975: 201.
1
Qu es y qu no es la burocracia?
La cuestin de la burocracia apareci originalmente asociada

estrechamente con los problemas de la administracin de lo
pblico, por encima de la cuestin legislativa, que haba ocupado
a los pensadores polticos de los orgenes de la modernidad. De
aqu que, mientras que Hobbes y Locke crean confiadamente
que la actividad poltica ms importante era la legislacin,
Rousseau crea que as deba ser pero dudaba de que lo fuese, y
Saint-Simon no dudaba de que los administradores seran los
amos del mundo1.
El trmino original bureaucratie fue utilizado por primera
vez, en 1745, por el economista francs de la escuela de los
fisicratas, Vincent de Gournay (1712-1759), a quien se le
atribuye la famosa mxima laissez faire, laissez passer (dejad
hacer, dejad pasar). La connotacin peyorativa de la expresin
burocracia obedeci desde el principio a la reaccin liberal
contra el despotismo de las oficinas y diversos organismos
encargados de asumir el conjunto de tareas y procedimientos de
la administracin que, realizadas por un cuerpo de funcionarios
y empleados, convierten a este ltimo en un grupo poderoso en
la dinmica social y poltica.
1
Krieger en Kamenka et al., 1981: 29.
56
Hoy en da podra afirmarse que el concepto de burocracia

es probablemente uno de los conceptos ms equvocos de las
ciencias sociales, puesto que en su sentido comn o vulgar
siempre se lo encuentra inmerso en el mundo de la rutina, la
ineficacia y el papeleo, sobreponindose al significado tcnico
que, como veremos ms abajo, resulta ms cercano al sentido
cientfico actual, presente en los estudios que hacen referencia
a la distribucin del poder en las organizaciones formales, sean
pblicas o privadas2.
En el siglo XIX, el trmino fue acogido con fuertes connotaciones negativas por escritores de talla como Honor de
Balzac (en su novela Les employs, publicada en 1836), quien
aparentemente lo populariz. Y en su clsico libro La democracia
en Amrica (1835), Alexis de Tocqueville conden la identificacin
entre el absolutismo y la jerarqua de los funcionarios estatales,
advirtiendo de paso sobre el peligro de la centralizacin administrativa una suerte de despotismo administrativo, entre cuyos
defectos se encuentra el de enervar a los pueblos que se someten
a ella, porque tiende sin cesar a disminuir en ellos el espritu de
ciudad (...) Puede, pues, concurrir admirablemente a la grandeza
pasajera de un hombre y no a la prosperidad durable de un pueblo3.
Asimismo, en su ensayo sobre el gobierno representativo (1860)
John Stuart Mill escribi: La tarea de gobierno ha estado en
manos de gobernantes profesionales, lo que constituye la esencia
y el significado de la burocracia4. Desde entonces, el concepto
aparece en los diccionarios haciendo referencia a una estructura
administrativa, vinculada con la creciente intervencin del Estado
moderno en la vida social. Y es que tanto en Inglaterra como en
Alemania, despus de Francia, lo que comenz a denominarse
como el fenmeno burocrtico fue abordado siempre en estrecha
2
3
4
Vase Crozier, 1969.

Tocqueville, 1957: 58.
Mill, 2001: 40-41.
PRIMERA PARTE. 1 QU ES Y QU NO ES LA BUROCRACIA?
57
relacin con una realidad especfica, derivada de las actividades

del gobierno y la administracin de los Estados.
En su conocido texto, el profesor Alfred Sauvi de manera
acuciosa puso el nfasis en el hecho de que la burocracia ha sido
la base de sustentacin del poder de los gobiernos de todos los
tiempos. Sauvi describe los orgenes del fenmeno en el contexto
de las monarquas absolutas, cuando se debi responder a la
necesidad de organizar una suerte de monarqua administrativa,
de modo tal que al disciplinar a la administracin y aumentar los
ingresos fiscales y poderes del rey, Colbert permite y posibilita los
abusos de poder y los gastos excesivos. Ya en este momento, la
burocracia desordenada parece, de alguna manera, un medio de
atenuar el absolutismo. Aquello de que El Estado soy yo se va
convirtiendo paulatinamente en El Estado son ellos5.
A la destruccin de los rganos del absolutismo sigui una
amplia y poderosa reconstruccin del aparato administrativo
del nuevo Estado: La organizacin se hizo ms racional, de tal
suerte que se atribuye a Napolen la fundacin de la burocracia
moderna6. De aqu que la as llamada cuestin burocrtica se
constituy pronto segunda mitad del siglo XIX en un concepto
crucial para la explicacin sociolgica: de Karl Marx a Max
Weber, los fundadores de la sociologa del poder la incorporaron
en lugar significativo en sus teoras sistemticas de la poltica.
En este sentido, aqu nos vamos a referir a la burocracia
como el concepto poltico utilizado por los investigadores para
dar cuenta de una organizacin especfica del poder, aquella que
se constituye en el instrumento decisivo para el funcionamiento del
Estado moderno capitalista. El nacimiento del Estado observa
Manuel Garca Pelayo signific la sustitucin de un sistema
5
Sauvi, 1965: 19. Colbert, Jean-Baptiste (1619-1663), fue el hombre de

confianza e intendente de Finanzas de Louis XIV, ms conocido por ser
el autor de una reforma administrativa que favoreci la centralizacin
de la contabilidad pblica y del sistema tributario.
Ibid., 20.
58
poltico pluralista de estructura oligocntrica por un sistema

de tendencia monocntrica que slo poda actualizarse si el
centro, situado con el resto del sistema en relaciones de supra
y subordinacin, dispona de los adecuados instrumenta regna y
concretamente de una burocracia y de un ejrcito permanente
capaces de allanar el poder y de sustituir las funciones de las
oligarquas hasta entonces dominantes7.
Ahora bien, la intervencin de la estructura burocrtica
en la formacin del Estado moderno no debe ocultar el hecho
de que la accin de aqulla se extiende ms all de la accin
gubernamental. Como lo observ Ralph Miliband hace cierto
tiempo, el aparato administrativo del Estado capitalista, se
extiende ms all de la burocracia estatal y abarca una gran
cantidad de instituciones y organismos, a menudo relacionados
con algunos departamentos, o disfrutan de un menor o mayor
grado de autonoma empresas pblicas, bancos centrales, comisiones reguladoras, etc. y se ocupan de la direccin de las
actividades econmicas, culturales y de otra ndole en donde el
Estado actual participa directa o indirectamente (...) En todas
partes, inevitablemente, la actividad administrativa es parte
tambin de la actividad poltica8.
Asimismo, con el avance del Estado moderno en su tarea
histrica de control de las sociedades occidentales, termin
por imponerse una particular concepcin de los problemas
de la administracin estatal. Despus de identificar un cierto
conservatismo burocrtico en la sociedad alemana de su tiempo, Karl Mannheim destac en su libro clsico Ideologa y Utopa,
publicado originalmente en 1936, la evidente inclinacin de
los burcratas a convertir los problemas polticos en asuntos
administrativos: La tendencia fundamental del pensamiento
burocrtico es la de convertir los problemas de la poltica en
7
8
Garca Pelayo, 1974: 12. El subrayado es del autor.

Miliband, 1970: 51.
59
problemas de administracin (...). La tendencia a dar a todos los

problemas de la poltica una apariencia de administracin puede
explicarse por el hecho de que la esfera de actividad del funcionario
slo existe dentro de los lmites de leyes ya formuladas9.
En esta perspectiva, nos ocuparemos aqu de abordar
aquellas propuestas terico-polticas que, de uno a otro autor,
aportan elementos de discusin y debate vlidos para acceder a
la explicacin sociolgica del fenmeno, destacando sus implicaciones polticas prcticas para el funcionamiento del orden
democrtico: la cuestin burocrtica como tal resulta inseparable
de la cuestin democrtica actual, puesto que esta ltima
comprende significativamente buena parte de las relaciones que
derivan del contacto de los ciudadanos con el aparato estatal, en
tanto rgano centralizado e institucionalizado del poder.
Asimismo, en la medida en que el fenmeno burocrtico
integr, por un largo perodo histrico vinculado con la modernidad, a las diversas estrategias sociales y polticas en el
corto y el largo plazo, lleg a ocupar un lugar significativo en
el despliegue del debate terico-poltico, en sus principales
versiones, conservadora, reformista y revolucionaria. Como lo ha
observado Sauvi, a pesar de ser combatida por todos los partidos
polticos, por todas las doctrinas y por todos los regmenes y estar
desprovista de aliados y enfrentada a ejrcitos de adversarios, la
burocracia subsiste y se desarrolla10.
La relevancia terica y prctica del estudio de la burocracia
ha llegado a imponerse en todas las disciplinas que se ocupan
de la sociedad y la poltica, particularmente en lo relativo a los
problemas derivados de la organizacin de los grupos, dominantes
o dominados, movimientos de masa o de minoras activas, en fin,
de las estructuras de dominacin y control de las colectividades
humanas, llmense gobierno o administracin estatal. De aqu
9
10
Mannheim, 1987: 104-105. Cf. Dorna y Georget, 2004: 47.

Sauvi, 1965: 114.
60
que el estudio de la burocracia, objeto de encendidas polmicas y

controversias intelectuales, haya sido incluido desde hace cierto
tiempo en la especializada sociologa o teora de la organizacin, si
no en el politolgico apartado de las as denominadas polticas
pblicas.
En efecto, como categora analtica, la burocracia
trasciende la distincin entre sociedades capitalistas y las, as
denominadas en el vocabulario poltico y acadmico, sociedades
socialistas. Y es que el modelo de burocracia, se ha venido aplicando, convencionalmente, a unas y otras en diversos grados
o niveles, de acuerdo con las condiciones del desarrollo social
y poltico de las mismas. De aqu que la variable histrica sea
muy significativa para el anlisis sociolgico del fenmeno,
porque es en la historia particular de cada sociedad donde
encontramos las principales lneas de desarrollo, aquellas que han
identificado y caracterizado a las prcticas burocrticas dentro
del funcionamiento general del Estado. Asimismo, es preciso
sealar hasta qu punto la persistencia de los investigadores de
la sociologa y ciencia poltica en asumir el hecho burocrtico
como conector o factor instrumental y estratgico en el conjunto
de las relaciones sociales, los ha conducido hasta aqu a diversos
abordajes del fenmeno, en los que la burocracia aparece siempre
como elemento decisivo en la estructuracin modernizadora de
la sociedad. Aunque no faltan razones para destacar el hecho
de que nos encontramos an lejos de establecer una concepcin
integral del fenmeno, que incluya sus mltiples manifestaciones
y significados en los diversos contextos y procesos de la historia
social y poltica contemporneas.
Claude Lefort hizo bien en advertirnos sobre el hecho de
que: Lo que hace que la burocracia exista son los burcratas,
su intencin comn de constituir un medio aparte, a distancia
de los dominados, de participar en un poder socializado, de
determinarse unos y otros en funcin de una jerarqua que
garantiza a cada uno ya un estatuto material, ya un estatuto
61
de prestigio (...) La burocracia se constituye en medio de una

socializacin inmediata de los grupos y de las conductas11. En tal
sentido, en el lxico de las ciencias sociales, el trmino burocracia
resulta marcadamente polismico. Siguiendo a Albrow y Crozier,
el trmino posee uno o ms de estos significados:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Organizacin racional;
Organizacin ineficaz;
Gobierno de las oficinas (bureaux);
Organizacin en la que proliferan las normas y reglamentos;
Organizacin en la que se impone el ritualismo y la falta de
iniciativa;
Organizacin que provoca el desperdicio de los recursos y,
en fin,
Organizacin en la que prevalece el poder arbitrario de los
funcionarios12.
Si bien es cierto que en esta lista predominan los aspectos negativos, la misma traduce a las claras una concepcin ms amplia
del fenmeno, que se extiende desde la investigacin sociolgica
hasta el lenguaje comn, provocando en este ltimo una cierta
banalizacin del concepto, lo que conduce directamente a la
disolucin de la categora poder en el conjunto de relaciones
sociales.
El modelo ideal-tpico de burocracia, descrito en su tiempo
por Max Weber, se presenta, una vez desprovisto de connotaciones peyorativas, en su sociologa del poder, como la estructura indispensable para la consecucin racional de los objetivos de cualquiera
organizacin en la moderna sociedad industrial. De all que Weber
haya insistido en la superioridad tcnica de la organizacin
burocrtica sobre cualquier otro tipo de organizacin, puesto
11
12
Lefort en Oszlak, 1984: 43.

Vase. Albrow, 1970 y Crozier, 1969.
62
que, segn l, la burocracia elimina tanto los elementos irracionales que se sustraen al clculo y a la previsin organizacionales,
como a los de carcter emocional puramente personales13. De all
tambin el hecho de que este modelo relacional de la burocracia
se revele portador de significado en la estructuracin del poder
institucionalizado del Estado moderno, por una parte, constituyndose en la forma emprica, concreta, del aparato estatal, con
el cual entran en contacto cotidiano los ciudadanos (asistencia
social, servicios sociales, polica, registro pblico, etc.), por otra.
Como objeto de debate, la cuestin burocrtica, tambin
es relevante para la comprensin y explicacin de lo que ms
recientemente se ha venido identificando como la cuestin
tecnocrtica, la misma que ha ido tomando cuerpo en las sociedades
democrticas occidentales en la segunda mitad del siglo XX. En
su gnesis, la tecnocracia, que paulatinamente se fue convirtiendo
en tecnoburocracia, representa para algunos autores, la forma
adoptada por la burocracia en situaciones de alta especializacin
y complejidad, que deben afrontar los Estados y sociedades de
nuestro tiempo; para otros, no es sino la manifestacin real de
los profundos cambios provocados por el desarrollo cientfico y
tecnolgico de las ltimas dcadas del siglo XX. Para Manuel
Garca Pelayo, por ejemplo, debe entenderse por tecnocracia,
una estructura de poder en la cual los tcnicos condicionan o
determinan la toma de decisiones, tendiendo as a sustituir al
poltico (o sustituyndolo definitivamente) en la fijacin de las
policies y a los burcratas tradicionales en la operacionalizacin
de las decisiones o en su participacin en la decisin misma14.
Conviene por consiguiente indagar, entre los anlisis del
fenmeno tecnocrtico propuestos recientemente, aquellos elementos que desencadenaron todo un conjunto de implicaciones
sociales y polticas para el funcionamiento del Estado democr13
14
Cf. Beltrn en Giner et al., 1988: 71.

Cf. Garca Pelayo, 1974: 33.
63
tico. Porque si bien es cierto que el fenmeno es especfico del

desarrollo de las sociedades capitalistas avanzadas, sobran elementos para advertir sobre su expansin hacia las sociedades perifricas, en las que se observa, con mayor frecuencia de la que se
podra pensar, unos cuantos indicios y evidencias de la vigencia
tecnocrtica, al interior o en el entorno de las burocracias estatales15.
Y en la medida en que los Estados democrticos en las
sociedades latinoamericanas requieren y demandan cada vez
ms el as llamado conocimiento experto, la organizacin tecnocrtica tiende a desplazar a las burocracias tradicionales en
el proceso de la decisin poltica. Todo ello con un innegable
talante dogmtico y autoritario, manifiesto en su tendencia hacia
el exclusivismo y carcter reservado o privado de su funcionamiento. A diferencia de la burocracia, la tecnocracia comprende,
en un primer anlisis, unas cuantas manifestaciones de aquello
que Alvin Gouldner describi en su conocida investigacin
como indicios del surgimiento crtico de un nuevo poder,
dando relieve de paso a la discusin actual sobre el fenmeno y al
tratamiento, renovado y exhaustivo ciertamente, de las prcticas
burocrticas en las sociedades del capitalismo avanzado.
Cuestiones tales como la extendida divisin entre altos
funcionarios y empleados en la estructuracin burocrtica del
Estado cobra mayor significado con el surgimiento y presencia
de la tecnocracia en la toma de decisiones, desplazando las
estructuras jerrquicas o creando jerarquas alternativas fundadas
en nuevos y exclusivos criterios. Ello afecta al orden democrtico
y est en el origen de una evidente transformacin del aparato
estatal. De este modo, una nueva divisin del trabajo va
operando en las sociedades actuales, en el sentido de asignar a
las tecnocracias mayores responsabilidades en el proceso de una
cada vez ms compleja decisin poltica. Responsabilidades que,
15
Cf. ODonnell en Oszlak, 1984: 199-250.
64
al parecer, representan graves desafos, sin precedentes en la

dinmica del Estado democrtico de nuestro tiempo.
Como ha ocurrido con la burocracia el fenmeno tecnocrtico no est sin consecuencias para el orden democrtico,
tanto en su composicin como en su funcionamiento. Porque
desde el momento en que la toma de decisiones involucra a los
rganos tecnocrticos, cada vez ms independientes del aparato
estatal, el carcter no electivo de los tecncratas los vuelve
irresponsables ante el juicio crtico de los ciudadanos y, lo que
resulta significativo para nuestra hiptesis de trabajo, aparecen
casi siempre adoptando y exhibiendo actitudes autoritarias y
arrogantes en sus calificadas intervenciones en el debate pblico.
La investigacin sobre la relacin entre burocracia y tecnocracia y sus consecuencias polticas y sociales para el orden democrtico arroja mayores luces sobre la especificidad de los procesos
de transicin y de consolidacin de la democracia en las sociedades
perifricas, en la medida en que la intervencin de naturaleza
tecnocrtica (informes tcnicos, diagnsticos y prescripciones)
incide significativa y decisivamente en el despliegue de los
procesos de reforma, innovacin o transformacin de los Estados.
De modo tal que una cierta burocratizacin y tecnocratizacin en
el desarrollo social y poltico resulta cada vez ms determinante
en todos los niveles de la estructuracin del poder poltico en
las sociedades de nuestro tiempo. Y ello se extiende en nuestros
das a la organizacin de los partidos polticos, grupos de presin
y de inters y, en fin, de las corporaciones pblicas y privadas.
De aqu que en las investigaciones y anlisis de los procesos de
democratizacin en nuestros pases se haya advertido, cada vez
con mayor nfasis, el surgimiento de posiciones antiburocrticas,
si no antitecnocrticas, de ciudadanos que reaccionan en forma
severa ante la intervencin abusiva o arbitraria del poder estatal
en el terreno de la sociedad civil.
Asimismo y en la medida en que la concentracin del
poder estatal se traduce en un incremento significativo de las
65
atribuciones de la mquina que hace funcionar al Estado y, por lo

mismo, en una peligrosa exclusin de la gran mayora en el proceso
de la decisin poltica, los ciudadanos advierten sobre el hecho
de que, en la poca reciente, el Estado ha invadido y conquistado
mayores espacios de la sociedad civil, contrarrestando en la
prctica una extendida demanda de participacin ms amplia en
las decisiones polticas.
Por otra parte, la tendencia generalizada hacia la burocratizacin de las organizaciones polticas, grandes y pequeas,
tambin la encontramos en el origen de unos cuantos desarrollos
antidemocrticos. Fenmenos tales como la oligarquizacin de los
partidos y otras organizaciones polticas, ampliamente estudiados
por Robert Michels (1969) a principios del siglo pasado, son
tambin detectables en las organizaciones polticas de nuestros
das. Encontramos, por consiguiente, indicios suficientes para
identificar la evidente monopolizacin de la decisin partidista,
por una parte, y la consolidacin de un liderazgo largamente
excluyente, por otra. Fenmenos que representan a todas luces
la manifestacin explcita de lo que Michels describi como la
imposicin histrica de una poderosa ley de hierro de la oligarqua
en el desarrollo poltico de tales organizaciones, distorsionando
con ello el funcionamiento de instituciones claves para la
fundacin y mantenimiento del orden democrtico.
Las crisis recurrentes del Estado capitalista en nuestros
das estn en el origen de la crisis de la burocracia como forma
de direccin y control de la sociedad civil, como instrumento
de hegemona, en el sentido propuesto por Antonio Gramsci.
Y ello pasa a conformar, de acuerdo con los ltimos desarrollos
sociopolticos del capitalismo actual, el problema fundamental
del funcionamiento de la estructura estatal. Hasta qu punto
la burocracia, instrumento privilegiado del poder estatal, est
destinada a cumplir un rol crucial en el funcionamiento del
orden democrtico?; Como aparato administrativo del Estado,
la estructura especializada de la burocracia seguir conquistando
66
y asignando mayores espacios a la dominacin social? O, en

ltimo anlisis, es preciso reconocer las dificultades y obstculos
que se interponen en el camino de las burocracias pblicas hacia
la creacin de rganos administrativos dotados de neutralidad,
profesionalismo y especializacin, como lo estableci Weber en su
concepcin especfica del Estado moderno. En otras palabras,
la imposibilidad de superar tales barreras en las sociedades de
nuestro tiempo anuncia la inviabilidad del modelo democrtico,
si no la desdemocratizacin de los Estados en la era de la
globalidad?
En lo que sigue, me propongo aportar ciertos elementos de
respuesta a esta cuestin, apoyndome para ello en un tratamiento
crtico de las concepciones sistemticas ms relevantes de este
fenmeno que, en los aos recientes, al parecer haban sido despojadas de sus implicaciones polticas, tanto en el plano de la
elaboracin de teoras como en el ms cotidiano del anlisis
poltico meditico especializado. Y, si bien es cierto que en este
texto tengo lejos de m la intencin de abordar el tema en toda
su dimensin, abordar las lneas matrices de una indagacin
sociolgico-poltica y comparativa, relevante para la explicacin
de las realidades de nuestro espacio y tiempo latinoamericanos.
La burocracia mito o realidad?
Si bien es cierto que, como concepto o categora de anlisis,

la burocracia ocupa un lugar central en la teora social y especialmente en la crtica de la sociedad moderna, no faltan razones
para aceptar con Eugene Kamenka el hecho de que se trata de
una palabra que identifica uno de los mitos de nuestro tiempo,
puesto que se la emplea para identificar una institucin o
una casta, un modo de operacin, una ideologa, un modo de
contemplar y organizar una sociedad o una forma de vida. Como
67
tal ha ocupado algunas grandes mentes y una multitud de mentes

menores: se ha convertido en una categora social16.
Hasta una poca reciente, ninguna de las teoras sociales
haba pretendido ocuparse de todos sus aspectos e implicaciones, ni
mucho menos, abordar el fenmeno en todas sus manifestaciones
histricas en las sociedades del pasado y del presente. Y es que
el estudio de la burocracia, como el del gobierno, fue por largo
tiempo objeto de reduccionismo juridicista o del formalismo
tpico del derecho constitucional. Una vez que nos apartamos
de los confortables anlisis jurdicos ha observado Fernando
Vallespn que permiten delimitar con mayor o menor eficacia
un espacio sujeto a una serie de criterios de racionalidad muy
tcnicos y precisos, se abre todo un paisaje envuelto en espesas
brumas donde no siempre es fcil orientarse17. Sin embargo,
en las diversas sistematizaciones, particularmente sociolgicas
y politolgicas, encontramos elementos suficientes para conducirnos directamente hacia la explicacin de este fenmeno en las
sociedades contemporneas. En este sentido, nos ser de gran
utilidad establecer las lneas ductoras de las diversas concepciones
cientficas, incluyendo las as llamadas ideolgicas, que han
influido decisivamente en el anlisis sociolgico de la poltica de
nuestros das.
No est por dems sealar aqu que no nos hemos planteado
agotar las diversas explicaciones propuestas sobre un tema tan
vasto. Trataremos ms bien de explorar la cuestin con las armas
que nos proporciona la crtica que, de uno a otro planteamiento
o autor, ha ido enriqueciendo las diversas perspectivas de anlisis,
haciendo ms accesibles realidades ciertamente complejas.
16
17
Kamenka, 1981: 7.
Vallespn, 2000: 120.
2
la concepcin marxista:
teora y experiencia
La concepcin original de Marx se ha constituido en uno de

los puntos de partida y de referencia para los estudios clsicos
de la burocracia. Aunque Marx y Engels slo se ocuparon marginalmente de la cuestin, los problemas de la organizacin del
partido y del Estado proletario retuvieron el mayor inters entre
los marxistas de fines del s. XIX y principios del XX. Este es
el caso de Lenin, Luxemburg y Trotsky, quienes en sus escritos
sobre la sociedad capitalista incorporaron, en primer plano, sus
experiencias, asumindolas bajo la forma de proposiciones crticas
sobre un fenmeno burocrtico, ms relevante y significativo de
lo que haban pensado los fundadores del marxismo.
En efecto, si para Marx, la burocracia comprende todo
el conjunto de tareas de la administracin del Estado burgus,
la misma deba explicarse dentro del contexto general de su
teora de la lucha de clases, la crisis de la sociedad capitalista
y el advenimiento del capitalismo. De aqu que, el concepto
marxista de burocracia se presente ntimamente vinculado con
la existencia del Estado capitalista, resultado ste, segn la concepcin revolucionaria de Marx, de la divisin histrica de la
sociedad en clases1.
1
Cf. Mouzelis, 1973: 15.
70
La crtica del Estado en Marx
Los estudios polticos de Marx parten de la crtica de la filosofa del Estado de Hegel (Marx, 1980). En la medida en
que para Hegel, la administracin pblica conforma el nexo o
instancia de mediacin entre la sociedad civil y el Estado, este
ltimo representa el inters general y la sociedad civil, los diversos
intereses privados, aquellos que derivan de las diversas profesiones y corporaciones. La burocracia, por consiguiente, surge
como el medio o instrumento que hace posible el paso del inters
particular al inters general. En tanto aparato institucional del
Estado, la burocracia se convierte en la instancia conciliadora
de intereses conflictivos y, por lo mismo, obedece siempre a una
necesidad histrica.
En su crtica a la concepcin hegeliana del Estado, Marx
afirma que esta oposicin carece de sentido porque, segn l, el
Estado no representa el inters general, como sostiene Hegel, sino
los intereses particulares de la clase dominante, es decir, los intereses
de una parte de la sociedad civil:
Hegel parte de la separacin del Estado y de la sociedad
civil, de los intereses particulares y de lo universal en
s (en sich) y para s, y por supuesto que la burocracia
se basa en esta separacin (...) La burocracia tiene, pues,
que proteger a la particularidad imaginaria del inters
universal, a su propio espritu. El Estado tiene que ser
corporacin mientras que la corporacin quiere ser
Estado2.
En esta perspectiva, la burocracia puede identificarse como

un grupo social especfico y particular. No es una clase ni una
fraccin de clase, aunque su existencia est vinculada con la
2
Marx, 1980: 74-75.
PRIMERA PARTE. 2 LA CONCEPCIN MARXISTA
71
divisin de la sociedad en clases. La burocracia no sera otra

cosa que un instrumento por medio del cual la clase dominante
ejerce su dominacin sobre las otras clases3. Es en este sentido que
la burocracia tiende a confundirse con el Estado, presentndose
como su aparato exterior, el mismo que le permite al Estado
imponer a la sociedad todo un orden de cosas, que asegure la
perpetuacin de la dominacin y la desigualdad, de la divisin
de la sociedad en clases. De aqu que en el Estado capitalista
la burocracia resulte indispensable para controlar y dirigir la
sociedad dividida en clases. En La guerra civil en Francia (1871),
el ataque de Marx al Estado burgus es predominantemente un
ataque a la burocracia y, en palabras de Krieger, su apoyo (de
Marx) a la Comuna de Paris se concentra en sus medidas antiburocrticas, algunas de las cuales inventa ocasionalmente4.
En su investigacin sobre la teora poltica en los escritos
de Marx y Engels y refirindose a la experiencia de la Comuna,
Hans Kelsen va hasta afirmar el hecho de que: La experiencia
que no dur ni siquiera tres meses, de la ciudad estado socialista
parisiense no da ningn motivo suficiente para presumir que este
fenmeno (la burocracia) desaparecer en el estado proletario.
Aun prescindiendo de la cuestin de si en un primer momento se
puede realizar, en trminos generales, la igualdad econmica de
los trabajadores intelectuales calificados de la burguesa que se
acrecienta fuertemente en el estado proletario precisamente con
los trabajadores manuales5.
Ahora bien, si admitimos con Marx el hecho de que la
clase social dominante concentra su mayor inters en el control
de la administracin del Estado, el mismo Marx, en El dieciocho
3
4
Cf. Mouzelis, 1980: 14-15.

Krygier en Kamenka, 1981:103. El parntesis es mo. No extrae que en
los pronunciamientos del socialismo radical en nuestros das el blanco
escogido de entrada no sea el gobierno, sino el aparato burocrtico del
Estado.
Kelsen, 1982: 245.
72
brumario de Luis Bonaparte destaca como evidencia de la dominacin de clase en el capitalismo, el hecho de que: Todas las
revoluciones perfeccionaron esta mquina en lugar de destruirla.
Los partidos que se disputaron sucesivamente el poder consideran el usufructo sobre este enorme edificio del Estado como
el botn principal del vencedor6. Slo este control del aparato
burocrtico del Estado le permite a la clase dominante mantener y perpetuar la divisin y desigualdad sociales. Pero, esto sera insuficiente para preservar el orden de cosas impuesto por la
clase dominante. Porque, en la concepcin sociolgica general de
Marx la burocracia tambin conforma una instancia especfica del
proceso general de alienacin. Se trata de un proceso que, segn
l, ha logrado imponerse a los hombres como una fuerza extraa,
inevitable. La burocracia consigue de este modo hacerse sentir
como fuerza opresiva, autnoma, como una realidad que escapa
al control y comprensin de los hombres.
Y en la medida en que la burocracia alcanza a reservar para
s el ejercicio de una funcin social excluyente, permitindole
guardar celosamente sus privilegios y prerrogativas, el burcrata
vive en el convencimiento de que su actividad contribuye al
inters general, desentendindose de la naturaleza alienante y
opresiva de su tarea. De aqu que su respeto por las jerarquas
y veneracin hacia la autoridad lo vuelven insensible al mundo
de la dominacin: es una personalidad fragmentada que, asumiendo la representacin de un inters superior, carece sin
embargo de iniciativa. Por otra parte, el omnipresente temor del
burcrata a la responsabilidad y, en un buen nmero de casos, su
incompetencia, contrasta con la seguridad de su utilidad cuando
entra en la competencia por el ascenso, promocin y defensa del
status y el prestigio que conlleva su posicin: el burcrata llega
a considerar al Estado como su objetivo privado y su actividad
no encuentra otra justificacin que no est sustentada en la
6
Marx, 2008: 122.
73
presencia y funcionamiento del Estado. De hecho, el anlisis de la

burocracia propuesto por Marx tiene el valor de haber presentado
la burocracia del Estado como fenmeno emprico especfico, a
tal punto que los estudios posteriores a l se inspiraron en buena
parte en sus ideas. Sin embargo, su estudio de la burocracia, sobre
la base de observaciones, en primer lugar de la Alemania de la
primera mitad del s. XIX y luego de la Francia de Luis Napolen
Bonaparte, mantiene la idea que defendi contra Hegel, segn la
cual la burocracia del Estado representa un cuerpo esencialmente
parsito.
Refirindose al rgimen bonapartista, Marx escribe:
Ese poder ejecutivo con su enorme organizacin burocrtica y militar, con su mecanismo administrativo complejo y artificial, de medio milln de funcionarios y otro
milln de soldados, este sorprendente cuerpo parsito
que envuelve como una membrana el cuerpo de la
sociedad francesa alimentando todos los poros, este Poder
Ejecutivo nacido en el tiempo de la monarqua absoluta,
en la declinacin del sistema feudal, declinacin a la que
l contribuye, adems, a precipitar la marcha7.
En efecto, en la medida en que Marx identific a la burocracia

con la dominacin capitalista, termin por asumirla como una
cuestin crucial para el funcionamiento del Estado capitalista
que, paradjicamente, Marx, como despus de l, Lenin y Trotsky,
no desarrollaron en el marco de su teora poltica. De aqu que
en el anlisis del Estado capitalista contemporneo, el fenmeno
burocrtico resulta ms rico en implicaciones sociales y polticas
de lo que los fundadores del marxismo haban previsto. Resulta
por dems sintomtico que Marx nunca tuvo en cuenta el hecho
de que los cuerpos burocrticos podran sobrevivir y reproducirse,
7
Marx, 2008: 121.
74
llegando a ser dominantes incluso despus de la abolicin de la

propiedad privada de los medios de produccin8.
Sin embargo, de acuerdo con la reciente observacin
revisionista de Eric Hobsbawm:
La experiencia de la Comuna de Pars aport importantes
amplificaciones al pensamiento de Marx y Engels sobre el
Estado y la dictadura proletaria. La maquinaria del viejo
Estado no poda ser simplemente derrocada, sino que
tena que ser eliminada; aqu parece que Marx pensaba
bsicamente en la burocracia centralizada de Napolen
III, as como en el ejrcito y la polica. La clase obrera
tena que protegerse contra sus propios representantes
y funcionarios para evitar la transformacin del Estado
y de los rganos del Estado de siervos de la sociedad en
sus dueos como haba sucedido en todos los Estados
anteriores9.
En efecto, como empresa de vastas dimensiones, actor y director

de mltiples tareas, el Estado haba creado amplios espacios de
poder que en la poca anterior correspondan a los intereses
privados. De modo tal que la lucha de clases en el seno de la
sociedad civil no coincide necesariamente con la lucha de grupos
de inters en el seno del Estado. En la medida en que esta ltima
ha venido provocando un ensanchamiento de la autonoma
estatal frente a tales intereses. Y ello a tal punto que el Estado
aparece por encima de tales intereses en el despliegue histrico de
los procesos de decisin relevantes. Ciertamente, este problema
fue abordado y ocupa un lugar destacado en los desarrollos
de la sociologa poltica neomarxista, desde Antonio Gramsci
8
9
Cf. Hegeds en Bottomore et al., 1984: 86.

Hobsbawm, 2011; 67-68. Vase el Prefacio de Friedrich Engels al texto
de Marx, La guerra civil en Francia
75
hasta Nicos Poulantzas. En todo caso, a Hegeds no le faltan

razones para observar el hecho de que, a pesar de su primitiva
crtica radical de la burocracia, la evaluacin de su verdadera
funcin por parte de Marx y Engels no est en modo alguno
exenta de presunciones que no han resultado confirmadas por las
experiencias histricas de los ltimos ciento cincuenta aos10.
De Lenin a Stalin: la experiencia sovitica
La lucha contra la burocracia debe ser una de las primeras

tareas de la revolucin afirma Lenin en El Estado y la revolucin
(1917), obra cimera de la teora poltica leninista. En ello no se
encuentra mayores divergencias entre los marxistas de la segunda
generacin, desde Labriola y Kautsky hasta Lenin, Luxemburg
y Trotsky, autores que enfrentarn en la prctica a las primeras
proposiciones terico-polticas de los fundadores. Y es que el rol
activo de los discpulos de Marx en los partidos revolucionarios,
tanto como su contacto con el proletariado insurgente (Alemania,
Inglaterra, Rusia e Italia), est en el origen de una perspectiva
renovada del fenmeno, a tal punto que, en sus escritos fue
tomando cuerpo una autntica teora poltica marxista.
En plena lucha revolucionaria, Lenin concibe su teora del
Estado y la revolucin a partir del concepto estratgico y crucial
de la dictadura del proletariado. De modo tal que, para Lenin, la
burocracia necesariamente comenzar su declive histrico con el
establecimiento del nuevo poder proletario, el mismo que habr
de conducir al movimiento hacia la democracia proletaria:
En las palabras romper la mquina burocrtico-militar
del Estado, se encierra, concisamente expresada, la enseanza fundamental del marxismo en punto a la cuestin
10
Hegeds en Bottomore, 1984; 85.
76
de las tareas del proletariado en la revolucin respecto al

Estado11.
Apoyndose en la experiencia de la Comuna de Pars, descrita por

Marx en 1871, Lenin propone unas cuantas medidas concretas
a fin de sustituir la mquina del Estado una vez destruida. En
primer lugar, el esfuerzo revolucionario debe orientarse hacia
la supresin del ejrcito permanente y completa elegibilidad
y amovilidad de todos los funcionarios12. En segundo lugar, la
revolucin debe asumir como objetivo especfico la abolicin
de todos los gastos de representacin, de todos los privilegios
pecuniarios de los funcionarios, la reduccin de los sueldos
de todos los funcionarios del Estado, al nivel del salario de un
obrero13. Y, en fin, la tarea de revertir el viejo orden burgus
debe admitir como premisa prctica el hecho de que una
enorme mayora de las funciones del antiguo poder del Estado
se han simplificado tanto y pueden reducirse a operaciones
tan sencillsimas de registro, contabilidad y control, que estas
funciones son totalmente asequibles a todos los que saben leer
y escribir, que pueden ejecutarse en absoluto por el salario
corriente de un obrero, que se las puede (y se las debe) despojar
de toda sombra de algo privilegiado y jerrquico14.
El conjunto de estas medidas, democrticas, sencillas y
evidentes por s mismas, segn Lenin, habran de constituirse
en el puente que conduce del capitalismo al socialismo y, por
consiguiente, no tendran otro propsito que el de preparar el
terreno para la destruccin del Estado como tal, como ya vena
previsto en el proyecto de construccin del socialismo, hecho que
debera suceder en el futuro prximo con el advenimiento de la
sociedad sin clases. Sin embargo, aos ms tarde, Lenin observ
11
12
13
14
Lenin, 1975: 59.

Ibid., 65.
Ibid., 66.
Ibid., 67.
77
con gran preocupacin el hecho de que las dificultades resultaron

mayores de lo previsto antes del triunfo de la revolucin del
17. As, en abril de 1921, en su discurso Sobre el impuesto
en especie, Lenin comienza por advertir a los dirigentes del
nuevo Estado de los proletarios sobre la innegable extensin del
burocratismo en la Unin Sovitica:
Tomad el problema de la burocracia y observadlo en
su aspecto econmico. El 5 de mayo de 1918 no se nos
planteaba este problema (Lenin se refiere a su folleto La
tarea principal de nuestros das. Acerca del infantilismo
izquierdista y del espritu pequeo burgus en Obras
escogidas, t. VIII). Medio ao despus de la Revolucin de
Octubre, despus de haber destrozado de arriba abajo el
viejo armatoste burocrtico, an no sentamos esta plaga
(...). Pasaron dos aos ms. En la primavera de 1921,
despus del VIII Congreso de los Soviets (diciembre de
1920) en el que se discuti el problema de la burocracia, y
despus del X Congreso del P. C. de Rusia (marzo de 1921),
cuando se hizo el resumen de las discusiones relacionadas
estrechamente con el anlisis de la burocracia, vimos ya
esta plaga con mayor claridad y precisin, la vimos alzarse
ms amenazadora ante nosotros...15.
Lenin se lamenta, al identificar la causa del renacimiento de

la burocracia en las races econmicas de la sociedad sovitica,
pasando entonces a establecer los orgenes econmicos del burocratismo en:
el fraccionamiento, la dispersin del pequeo productor,
su miseria, su incultura, la falta de comunicaciones, el
analfabetismo, la falta de intercambio entre la agricultura
15
Lenin, 1977: t. XII, 89-90.
78
y la industria, la falta de enlace e interaccin entre ellas.

Esto es en gran parte, resultado de la guerra civil16.
De ello se sigue que en tales fenmenos reales, como el atraso

y la inmadurez del liderazgo socialista, radica la causa principal
de una hipertrofia de funcionarios incompetentes en el aparato
estatal, por una parte, y de los pobres resultados alcanzados
por las reformas econmicas, por otra. Sin embargo, la tarea de
erradicar la burocracia recibi nuevos impulsos, cuando Lenin en
1921 admite el hecho de que la burocracia es una sobrevivencia
del pasado, una herencia del antiguo aparato del Estado. Y ello en
circunstancias tales que, segn Lenin, el peso de la burocracia
en la Rusia sovitica se deba esencialmente al atraso cultural
del pas, particularmente al hecho de que el el capitalismo est
(en Rusia) insuficientemente desarrollado17. Lenin propone,
entonces, recurrir a las nuevas fuerzas que, asegurando una mayor
participacin de los obreros y campesinos en el Estado, asegurarn
y conducirn las transformaciones necesarias del viejo Estado.
Cuando Lenin se detuvo a observar los limitados progresos
de su empresa revolucionaria, pocos aos despus, terminara por
constatar le existencia de grandes obstculos y dificultades en
la tarea de construccin del Estado de los proletarios. Y en la
medida en que el proyecto avanzaba lentamente en el desarrollo
previsto de la industria, Lenin entonces advierte por primera vez:
tenemos burcratas no slo en las instituciones soviticas, sino tambin
en las del partido18.
La posicin leninista, ms poltica e ideolgica que econmica, se impuso por largo tiempo entre los dirigentes soviticos.
Y la persistencia de la burocracia en el nuevo Estado todava era
denunciada en la poca de la as llamada Nueva Economa Poltica
16
17
18
Ibid., 90.
Liebman, 1979: 224. Cf. Colas,1982: 171-178.
Lenin, 1977, vol. XII: 404.
79
(NEP) bajo Stalin en 192819. Y si bien es cierto los obstculos y

dificultades de la planificacin y organizacin econmica durante
esta poca representaron la causa de un innegable fortalecimiento
de la burocracia sovitica, el mismo Stalin y el partido hicieron
muy poco para detener este proceso de burocratizacin creciente.
De modo tal que la burocracia, que se fue formando durante
este perodo de innovacin y vacilacin, tena bien implantadas
races en un vasto sector improductivo (capas superiores de la
clase obrera, campesinos y pequea burguesa).
Apoyndose en el aparato del partido, este importante
sector de la nueva estructura de produccin, fue ocupando
espacios cada vez ms amplios en la estructura administrativa
del nuevo Estado. En su libro Cuestiones de leninismo, Stalin
se detuvo en la consideracin del hecho significativo de que el
partido, destacamento de vanguardia de la clase obrera, segn l,
no debe ser un partido que se limita a registrar lo que vive y
lo que piensa la masa de la clase obrera. Por el contrario, el
Partido tiene que marchar al frente de la clase obrera, tiene que
ver ms lejos que la clase obrera, tiene que conducir tras de s al
proletariado y no marchar a la zaga de la espontaneidad (...) El
Partido es el jefe poltico de la clase obrera20.
En efecto, la organizacin socialista de la produccin y
planificacin econmica, dentro del contexto de la teora del
socialismo en un solo pas, en la medida en que promova una mayor
concentracin del poder poltico en la burocracia del Estado y del
partido, est en el origen de una suerte de centralismo burocrtico,
responsable de la realizacin de la multiplicidad de tareas que
corresponden al aparato estatal. En palabras de Stalin:
La expresin suprema del poder dirigente del partido, por
ejemplo, en nuestro pas, en la Unin Sovitica, en el pas
de la dictadura del proletariado, es el hecho de que no hay
19
20
Cf. Naville, 1972: 171. Vid., Preobrajenski, 1976.

Citado por Lenk y Neumann, 1080: 453-454.
80
una sola cuestin poltica o de organizacin importante

que los soviets u otras organizaciones de masas de nuestro
pas resuelvan sin las directivas del partido. En este sentido, podra decirse que la dictadura del Proletariado
es, en el fondo, la dictadura de su partido, como fuerza
fundamental dirigente del proletariado21.
Esta posicin, matizada posteriormente por el mismo Stalin,

revela claramente las dificultades reales para proceder a una
necesaria desburocratizacin de la sociedad sovitica en la fase
de construccin del socialismo. En este sentido, debe admitirse
el hecho significativo de que la poltica stalinista del socialismo en
un solo pas no previ nunca las medidas apropiadas, que habran
de conducir a la completa elegibilidad y revocabilidad de los
funcionarios como lo haba previsto Lenin.
Dentro del debate socialista sobre el proceso de transicin
en la Unin Sovitica, que tuvo lugar en la dcada de los treinta,
se describi en detalle uno de los grandes obstculos en la tarea
de erradicar el burocratismo. Un connotado historiador marxista
se detuvo a observar en detalle cmo, a los tcnicos, cuando se
los encontraba, era necesario nombrarlos y, ms an, pagarles con
fuertes remuneraciones y no con un salario de obrero (...) Por eso
las elevadas remuneraciones a los especialistas son concebidas
como un tributo impuesto a Rusia por el retraso en la organizacin
del inventario y del control22. En otras palabras, el burocratismo
en el seno del Partido, ms que un mal necesario, resultaba
esencial para asegurar las tareas de direccin, personificacin y
organizacin del proletariado bajo las condiciones impuestas por
la construccin del socialismo.
21
22
Stalin, 1972: 98.

Chitarin en Varios Autores, 1973: 132-133.
81
La crtica de Trotsky: incompatibilidad

entre socialismo y burocratismo
Las divergencias de Trotsky y Stalin se agudizaron en 1923,

en momentos en que comienza el debate sobre la naturaleza
capitalista o socialista de la organizacin de la economa sovitica.
La polmica fue todava mayor cuando se trat de determinar las
races sociales de la burocracia en el Estado y el Partido. Para
Trotsky, contrariamente a la concepcin leninista del fenmeno,
esta ltima no puede explicarse solamente por la inmadurez del
socialismo y el atraso econmico. Para l, el socialismo no es
compatible con el burocratismo reinante en la sociedad sovitica.
As:
El burocratismo del perodo de guerra no era ms que un
juego de nios, por muy exageradas que fueran a veces las
formas que revisti comparado con el actual burocratismo,
que se ha desarrollado en tiempos de paz, mientras que el
aparato, a pesar del crecimiento ideolgico del partido, se
obstinaba en pensar en lugar de ste23.
Para Trotsky, este nuevo curso de la revolucin responda a la

necesidad de un profundo viraje en la construccin del socialismo,
partiendo de la estructura y funcionamiento del partido. Como
producto del proceso revolucionario anterior, este ltimo, entraba
entonces en un estadio histrico ms elevado. Trotsky propone
entonces abandonar las formas de organizacin centralizadas,
aquellas que slo han servido para oponer a los cuadros dirigentes
del Estado y del partido a las masas de trabajadores de la ciudad y
del campo. En tal sentido,Trotsky haba advertido tempranamente
sobre el hecho de que la burocracia sovitica iba despegndose
cada vez ms de sus bases proletarias: En su desarrollo gradual,
23
Trotsky, 1978: 25.
82
la burocratizacin amenaza separar a los dirigentes de las masas,

llevarlos a concentrar nicamente su atencin en cuestiones de
administracin y nombramientos24. De aqu que, no deja de
ser significativo el hecho de que, si bajo Lenin la burocracia
conserv an su carcter instrumental al servicio del pueblo, con
el advenimiento de Stalin ste ya no volvi nunca a ser el caso:
desapareci la distincin entre burocracia estatal y del partido,
los soviets perdieron completamente su autonoma y todos los
poderes pasaron finalmente de los obreros al aparato del partido
y, en ltima instancia, a Stalin25.
Frente al problema de la burocratizacin creciente, Trotsky
se detuvo a indagar y pensar sobre las causas de lo que, segn
l, constitua una peligrosa degeneracin burocrtica del partido,
que no puede ser explicada por la inmadurez del socialismo y
el inadecuado desarrollo de las fuerzas de produccin, como lo
haba comprendido Lenin. As, partiendo del hecho de que el
socialismo no era posible en un pas predominantemente agrcola,
descart de plano la posibilidad de desarrollo, en la Unin
Sovitica, de un Estado de tipo socialista. Trotsky pas entonces
a identificar en detalle las causas de la creciente burocratizacin
en una evidente concentracin de los esfuerzos del partido en
las tareas del gobierno (civil, militar y econmica), por una
parte, y en la heterogeneidad en la composicin del partido,
obstculo insalvable para el funcionamiento de la democracia
interna, que promueve la concentracin de la toma de decisiones
en un pequeo grupo dirigente, por otra. Y a fin de evitar los
comentarios nocivos sobre el burocratismo en el nuevo Estado
proletario, Trotsky termin por identificar las races sociales del
fenmeno, que se haba apoderado de la sociedad sovitica en
todos sus niveles:
24
25
Trotsky, 1978: 27.

Mouzelis, 1973: 19.
83
Es indigno de un marxista considerar que el burocratismo

es slo el conjunto de malas costumbres de los empleados
de la administracin. El burocratismo es un fenmeno
social en tanto que sistema determinado de administracin
de hombres y cosas. Sus causas ms profundas son la
heterogeneidad de la sociedad, las diferencias de intereses
cotidianos y fundamentales de los diferentes grupos de
la poblacin. El burocratismo se complica por el hecho
de la falta de cultura de buena parte de las masas. Entre
nosotros la fuente ms importante de burocratismo reside
en la necesidad de crear y sostener un aparato estatal
que combine los intereses del proletariado con los del
campesinado, en una armona econmica perfecta, de la
que an estamos muy lejos. La necesidad de mantener un
ejrcito permanente es tambin otra fuente importante
de burocratismo26.
En la crtica de Trotsky, venan implcitas las tareas que deban

realizar los comunistas en los aos siguientes: todo un conjunto
de reformas y cambios, a fin de superar en la prctica el
voluntarismo de partido, con el propsito manifiesto de superar
el desarrollo indetenible de la burocratizacin. As, frente a las
condiciones sociales imperantes en los primeros aos, resulta
forzoso constatar con el mismo Trotsky el hecho de que: El
burocratismo en el aparato estatal y en el partido es la expresin
de las tendencias ms penosas inherentes a nuestra situacin,
de los defectos y desviaciones de nuestro trabajo que, dadas
determinadas condiciones sociales, pueden sabotear las bases
de la revolucin (Trotsky, 1978: 53). Y ello, sealando de paso
que como Lenin lo haba advertido antes sin el desarrollo
econmico (industrial) y sin la elevacin del nivel cultural de las
masas, empeo que exige un perodo de tiempo ms o menos
largo, la tarea de superar ese burocratismo inherente no sera viable.
26
Trotsky, 1978: 52.
84
Con la eliminacin de la NEP y la puesta en marcha del

primer plan quinquenal bajo Stalin (1928-1930), contrariamente
a las expectativas de algunos responsables del partido, la burocracia
estatal y del partido incrementaron su poder y autonoma,
desconectndose definitivamente de la masa de trabajadores. Ya
en el transcurso de la dcada de los treinta, Trotsky consider
que la burocracia comenzaba a convertirse en una verdadera clase
dirigente, aunque, de acuerdo con su argumento, sustentado en la
teora marxista original, las relaciones que fundan a la burocracia
no deban encontrarse estrictamente en el espacio de las relaciones de produccin. Siguiendo en ello al marxismo bsico,
segn el cual, una clase social tiene siempre sus races en la esfera
de la produccin, Trotsky comenz por advertir a sus seguidores
que, en la medida en que la burocracia sovitica no constituye una
clase social, su poder es puramente poltico, no econmico27.
Ahora bien, a medida que iba concentrando poder poltico, la
burocracia del partido lo incrementaba recurriendo al monopolio
de la violencia a travs del aparato estatal, completamente bajo
su directo control. Se trata entonces de una degeneracin, segn
Trotsky, una degeneracin burocrtica, que no representa otra
cosa que el resultado perverso del atraso del pas. Y, si bien es
cierto que la burocracia dirige y conduce la industrializacin,
conquistando cada vez mayores espacios de poder, no constituye
una nueva clase, sino que nace y se desarrolla siempre asociada
con la clase econmicamente dominante. Y si la explotacin
persiste en la nueva sociedad, la misma obedece a una suerte
de parasitismo social. Porque, la burocracia no es precisamente
una clase explotadora como la clase capitalista, sino que expresa
una voluntad de poder que se va implantando bajo las nuevas
condiciones sociales: a mayor desarrollo econmico y cultural,
mayores sern sus privilegios28.
27
28
Cf. Mouzelis, 1973: 19-20; Mandel, 1979: 121-122.

Vid. Trotsky, 1933.
85
Siguiendo a Trostky, Isaac Deutscher observ que aquello

que emerge en la URSS de la poca, constitua, sin lugar a
equvocos, la perenne, la ms antigua divisin entre organizadores y organizados (...). Lejos de extinguirse, el Estado
posrevolucionario concentra en sus manos un poder mayor del
que nunca haba tenido antes. Por primera vez en la historia la
burocracia aparece omnipotente y omnipresente29. En todo caso,
Trotsky nunca neg la posibilidad de que la burocracia sovitica,
que llega a mantener bajo su control el desarrollo de las fuerzas
productivas, provoque en el futuro la conformacin de una nueva
clase dominante. No deja de ser importante el hecho de que esta
haya sido su posicin desde 1936 en adelante.
Haciendo referencia a este postulado, unos cuantos aos
ms tarde, el trotskista Pierre Fougeyrolas destac la originalidad
de la crtica de Trotsky a la experiencia stalinista. Tan slo el
anlisis de Trotsky destac Fougeyrolas que ha resistido la
erosin del tiempo, es dialctico, es decir, conforme al mtodo del
materialismo dialctico e histrico, porque pone al descubierto la
contradiccin que existe y que se agrava entre, por una parte, las
bases econmicas y sociales surgidas de la Revolucin de Octubre
y resultantes de la destruccin del capitalismo; y, por otra parte,
el poder especfico de la burocracia, excrecencia monstruosa de
los aspectos burgueses del Estado obrero, pero carente de base de
clase interna30.
Bruno Rizzi y el colectivismo
burocrtico sovitico
El libro de Bruno Rizzi (La burocratizacin del mundo, 1980.

Obra editada en italiano con el ttulo Colectivismo burocrtico),
29
30
Deutscher, 1969. Citado en Ivancich, 2001, 60.

Fougeyrolas, 1982; 209.
86
publicado originalmente en francs en 1939, recoge unos cuantos argumentos destinados a alimentar la polmica con la ya extendida crtica trotsquista. De acuerdo con Rizzi, la tendencia
a la burocratizacin en la Unin Sovitica resulta a todas luces
inevitable. Porque, esa tendencia hacia el colectivismo burocrtico, fenmeno social regresivo y no progresivo, en palabras de
Rizzi, ya estaba marcada por la evidente pasividad o postracin
poltica de la clase obrera. Y es que la sociedad sovitica, segn
Rizzi, constituye una nueva formacin social, un tipo de sociedad humana ni capitalista ni socialista, en la cual la burocracia
deviene la clase dirigente. Y en tal sentido, el burocratismo sovitico posee caractersticas comunes, en el plano de la produccin,
con el tipo de organizacin prevaleciente en la Alemania de Hitler y la Italia fascista31. As:
El Estado se convierte en el patrn y director de la economa
por intermedio de una nueva clase privilegiada a la cual
la sociedad deber, en el curso de un nuevo captulo de la
historia, pagar los derechos de esta direccin. Esta nueva
clase dirigente no persigue sin embargo como objetivo
la acumulacin indefinida de la riqueza individual; sta
se contenta con los buenos salarios, una vida holgada y
persigue el programa econmico de servir al pblico
organizando la produccin, sin clculos capitalistas32.
El punto de partida de la encendida polmica de Rizzi, particularmente contra la tesis trotskista de la degeneracin burocrtica, radica en su abordaje especfico de la burocracia, como
una clase social que, adems de constituirse en una clase
privilegiada y parasitaria, como ya lo haba observado Trotsky,
se ha ido consolidando como una clase explotadora de nuevo
31
32
Rizzi, 1980: 169-170.

Rizzi. Citado en Naville, 1976: 193. La traduccin es ma.
87
gnero: Entre los burcratas (funcionarios, tcnicos, policas,

oficiales, periodistas, escritores, mandarines sindicales y todo
el partido comunista en bloque) ha nacido una solidaridad de
clase cuyos estropicios, naturalmente se hacen recaer sobre los
trabajadores, ligados como siervos a la mquina econmica
estatal, a la que los burcratas, para colmo de escarnio, declaran
rgano de la clase proletaria33.
La crtica de Rizzi lo llev tambin a afirmar hasta qu
punto en la sociedad sovitica, la clase que controla y administra
la plusvala no era otra que la clase burocrtica, como la clase
burguesa lo es en el capitalismo, convertida entonces en una
verdadera clase estatal34. Esta tesis de Rizzi, fue con el tiempo
objeto de debate y de profunda refutacin, un tanto extendida
entre los autores neomarxistas. El italiano Fabricio Bencini, por
ejemplo, no encontr reparos para sostener que la teora de la
burocracia como nueva clase explotadora slo poda aceptarse
si los sectores burocrticos de la clase obrera y de la inteligentsia
sovitica eran potencialmente una nueva clase dominante, antes
de tomar el poder, o sea antes de la revolucin35.
Por su parte, Cornelius Castoriadis, en un conocido texto
(1963) sobre la tesis trotskista de la revolucin traicionada,
advirti apesadumbrado cmo: la burocracia sovitica ha expropiado polticamente al proletariado para defender por sus propios
mtodos las conquistas sociales del proletariado. Pero el hecho
mismo de que se haya apropiado del poder en un pas en que los
medios de produccin ms importantes pertenecen al Estado,
crea entre ella y las riquezas de la nacin relaciones enteramente
nuevas. Los medios de produccin pertenecen al Estado. El Estado
pertenece en cierto modo a la burocracia36.
33
34
35
36
Rizzi, 1980: 54.

Ibid., 55-56.
Cf. Bencini en Bobbio et al., 175.
Castoriadis, 1973: 602-603. Citado en Fougeyrollas, 1982: 208. El subrayado es mo.
88
Si bien es cierto que la clase burocrtica se constituy

efectivamente en la clase dominante en la URSS, en la medida en
que la misma administraba colectivamente la propiedad del Estado
(riquezas naturales, medios de produccin, etc.), el proletariado,
pas a ocupar el lugar subordinado de las clases dominadas y
explotadas. Y la diferencia con la explotacin capitalista radic,
desde entonces, en el hecho de que no era la burguesa la que
se haba apropiado la plusvala sino la burocracia, a travs del
aparato estatal bajo su control. De este modo, la clase burocrtica
(tcnicos, directores, especialistas, intermediarios, etc.), explota
a los productores directos (obreros, campesinos, artesanos, etc.),
extrayendo mediante el aparato del Estado una buena parte de
la plusvala: la explotacin no es, por consiguiente, individual,
la misma deviene colectiva. De modo tal que, como lo observ
crticamente Rizzi, La fuerza de trabajo ya no es comprada
por los capitalistas sino monopolizada por un solo patrn: el
Estado (...) La ley de la concurrencia ha dejado de funcionar: los
trabajadores se encuentran a la merced del Estado37.
Ahora bien, la tesis de Bruno Rizzi da cuenta ciertamente
pero slo de una parte de la realidad: el derrumbe de la economa
fascista (Italia y Alemania) habra de demostrar el hecho de que
el colectivismo burocrtico no fue implantado all como fuerza
especfica de dominacin de clase. En su crtica a la tesis de
la clase dominante burocrtica, Salvador Giner retuvo como
decisiva la observacin segn la cual, no es correcto interpretar
la formacin de estos y otros estratos como la aparicin de nuevas
clases, ni mucho menos, a lo Rizzi, identificar todo el universo
corporativo (en su lenguaje, burocrtico) con una imaginaria
nueva clase38.
Por otra parte, en su revisin de la tesis trotskista de la
degeneracin burocrtica y en abierta polmica con Rizzi,
37
38
Rizzi, 1980: 89-90.

Giner, 1980: 26.
89
Pierre Naville se detuvo a observar hasta qu punto: La

formacin, acumulacin, reparticin y circulacin del beneficio
social y privado en la URSS no pueden ser enmarcados en el
esquema simplista de Rizzi (...) Los tericos burgueses o
demcratas de la burocracia, del Estado o de lo que se llama
vagamente totalitarismo, no van tan lejos (...) Rizzi por su parte
ha buscado la fuente del poder burocrtico en una determinada
relacin de explotacin, pero como su anlisis se apoya en un
encadenamiento de propiedades mal determinadas y ambiguas
(posesin de la economa por el Estado y posesin del Estado
por la burocracia) le es preciso recurrir, en fin de cuentas, a la
fuerza desnuda para explicar la estabilidad, al menos aparente, de
la explotacin burocrtica39.
Pero esta refutacin de Naville no ha impedido hasta aqu
que el anlisis de Rizzi siga conservando en nuestros das el
valor de poner en evidencia una realidad poltica innegable: la
ausencia de democracia de base en el aparato del partido y del
Estado sovitico. Porque la existencia de una clase privilegiada
en los pases socialistas, como quiera que sta se denomine, es
una evidencia que sirve para demostrar la involucin sufrida
por el Estado colectivista en la sociedad sovitica. Y nadie ha
demostrado todava cmo la extincin del Estado, de acuerdo con
la propuesta leninista, la abolicin del mercado y de la economa
monetaria, tanto como la supresin del ejrcito profesional y del
estrato de funcionarios, se hayan puesto en marcha en momento
alguno del perodo histrico que comprende el conjunto de
tareas orientadas hacia la construccin del socialismo en la URSS.
Por el contrario, mientras el Estado fue concentrando cada vez
mayor poder, la burocracia del partido fue reteniendo una mayor
autonoma frente a la clase social el proletariado en cuyo
nombre se haba llevado a la prctica la tantas veces invocada
tesis stalinista de la construccin del socialismo en un solo pas.
39
Naville, 1976: 201. La traduccin es ma.
90
La investigacin posterior a Trotsky y Rizzi abord este

problema dentro de la conocida concepcin global, ms amplia,
de la transicin del capitalismo al socialismo. Porque las condiciones histricas de la construccin del socialismo en la Unin
Sovitica, particularmente el aislamiento internacional y las
amenazas de intervenciones extranjeras favorecieron la creciente
burocratizacin interna. A lo que habran de agregarse ciertas
realidades endgenas, que obedecan a la naturaleza social de
la nacin sovitica en ese perodo histrico: la pasividad del
proletariado, su despolitizacin, la pobreza y el atraso cultural de
las masas, entre las ms importantes.
En la medida en que la burocracia sovitica pas a convertirse en el modelo de los regmenes de los pases socialistas,
tanto en Europa del Este como en otras latitudes del as llamado
Tercer Mundo (Asia, Africa y Amrica Latina), la tentativa de
Nikita Kruschev, orientada hacia la descentralizacin polticoadministrativa de la URSS, a partir del XX Congreso del PCUS,
no produjo en modo alguno los cambios y reformas esperados.
En este contexto reformista, la tesis del Estado de todo el pueblo,
propuesta por Kruschev en el XXII Congreso del partido en 1961,
no aport los cambios esperados: la sociedad sovitica continu
bajo el control de una burocracia consolidada y el Partidovanguardia sigui asumiendo la tarea de incrementar el poder
del Estado. Asimismo, el desarrollo econmico, la seguridad y
defensa de los intereses del socialismo continuaron siendo la
prioridad del liderazgo partidista, aunque cada vez ms se fueron
ampliando los espacios de influencia del Estado sovitico.
En las dos primeras dcadas de la construccin del socialismo en un solo pas, la lucha por la hegemona mundial coexistencia pacfica de por medio contribuy decisivamente al fortalecimiento creciente del nuevo sistema de poder, en el cual la
burocracia deba cumplir un rol crucial y estratgico, largamente
determinado por la relacin de fuerzas internacional. Las intervenciones en Hungra (1956), Checoslovaquia (1968) y Polonia
91
se inscriben, por ejemplo, dentro de la lgica burocrtica del funcionamiento de la estructura estatal sovitica. Fuertemente jerarquizada esta ltima, nunca abandon la estrategia socialista
siempre orientada hacia la consolidacin de grupos elitistas de
poder (altos funcionarios del Estado y del partido, jefes superiores de la Fuerza Armada, directores y tecncratas de los centros
de planificacin), entrando en contradiccin con la tesis marxista
original, esgrimida por el liderazgo partidista, de la siempre prometida sociedad libremente organizada y planificada por los mismos
productores.
El hecho de que el desarrollo industrial y tecnolgico no
haya aportado los cambios en la estructura estatal prevista por los
fundadores de la Unin Sovitica, Lenin, Trotsky y Bujarin, entre
otros, sirve de fundamento a la extendida afirmacin segn la
cual, la Unin Sovitica nunca dej de ser capitalista, ni encontr
la va que habra de permitirle el acceso al anunciado y buscado
socialismo. Bajo tales condiciones y con el abandono definitivo de
la tesis de la dictadura del proletariado en la Constitucin sovitica
de 1977, Leonid Brezhnev continu promoviendo el estatismo
y el rol predominante del PCUS, aunque con el concurso de una
nueva clase, de naturaleza tecnoburocrtica, ocupando amplios
sectores intermedios y superiores del aparato productivo40. Ya en la
dcada de los ochenta, la poltica de reestructuracin de la sociedad
sovitica o Perestroika, con el tecncrata Mijail Gorbachov a la
cabeza, se plante como objetivo la transformacin democrtica
del rgimen o, lo que se dio en llamar, la instauracin de un
nuevo modelo de socialismo, atacando por primera vez los
privilegios de la tradicional nomenklatura sovitica.
De acuerdo con la tesis del marxista polaco Andrzej
Stawar, las contradicciones del rgimen sovitico hasta la llegada de Gorbachov, haban provocado una situacin poltica
y socialmente insostenible, en la cual, de doctrina crtica con
40
Vase Paillet, 1971; Schaff, 1983 y Gorbachov, 1987.
92
espritu cientfico, el marxismo se transforma lentamente en una

coleccin de dogmas y frmulas, tan cientficamente fundada
como la teora de la infalibilidad pontificia (...) El Estado
glorificado se convierte sencillamente en un seudnimo de la
burocracia, y todas las manipulaciones de adjetivos no cambian
sustancialmente el fenmeno41.
41
Stawar, 1977: 50-51.
3
LA BUROCRACIA WEBERIANA:
LA CONSTRUCCIN DE UN MODELO
El tema de la burocracia aparece incluido en la sociologa poltica

de Max Weber en estrecha vinculacin con la formacin del
Estado moderno, todo dentro de un amplio proyecto de Sociologa
del Estado, que no lleg a realizar por completo. En todo caso,
su estudio sobre la esencia, supuestos y desarrollo de la dominacin
burocrtica ocupa un importante espacio en su magnum opus,
Economa y sociedad1. Asimismo, en el apartado que recoge su
teora de la dominacin, Weber se detuvo en el estudio detenido
de lo que l mismo denomin la racionalizacin del Estado
moderno, teniendo el cuidado de establecer los nexos estrechos
de este fenmeno con la cuestin, no menos importante, de la
monopolizacin y burocratizacin de lo poltico en la sociedad
moderna. Sin embargo, de acuerdo con Martin Krygier, nunca
defini Weber la burocracia en la forma explcita en que defini,
por ejemplo, la clase o el grupo de status. Pero en varias
ocasiones deline con algn detalle las caractersticas del tipo
1
Weber, 1964: 716-752 (Primera edicin en alemn, 1922). Cf. Breuer,

1996: 32. Cabe destacar que en nuestro objeto de estudio, la expresin
burocracia weberiana obedece a la necesidad de incorporarla al estudio de
la democracia en nuestros das. Se trata, en todo caso, de una construccin ideal-tpica, sociolgica, menos ideolgica que las concepciones de
Marx y los marxistas, que hemos abordado en el apartado anterior.
94
ideal de la burocracia, que haba sacado de la teora administrativa

prusiana y de la historia administrativa europea2.
En la teora poltica de Weber, el cuadro administrativo
burocrtico encarna al tipo ideal legal-racional de dominacin y,
por lo mismo, se caracteriza fundamentalmente por la vigencia
social de reglas impersonales (leyes y reglamentos) que establecen
de manera racional las jerarquas y atribuciones correspondientes
a cada posicin jerrquica, as como los procedimientos para el
reclutamiento y promocin de los titulares de tales posiciones3.
Y en cuanto a la racionalidad burocrtica del Estado, la misma
se encarna en una nueva estructura, diferente a la tradicional
y carismtica: los rasgos bsicos de la burocracia racional se
resumen en dos: un esquema piramidal de autoridad en que la
lnea de mando se impone desde el vrtice y sigue un curso arribaabajo y una estricta separacin del administrador o funcionario
respecto de los medios de administracin, que no son propiedad
suya4.
La concepcin weberiana de la burocracia, fuertemente
influyente en la sociologa poltica actual, fue desarrollada originalmente a partir de detenidas y cuidadas observaciones de
Weber sobre el funcionamiento de la administracin prusiana.
Aunque buena parte de tales observaciones haban sido precedidas
y sugeridas por la ciencia de la administracin alemana de la
poca. Se trata de una construccin conceptual que, rompiendo
con las concepciones peyorativas del fenmeno, consagradas por
el sentido comn, resulta ms operativa en la sociologa de la
construccin democrtica en nuestros das.
2
3
4
Krygier, 1981: 121.

Cf. Weber, 164: 173.
Rodrguez Aramberri, 1984: 129.
PRIMERA PARTE. 3 LA BUROCRACIA WEBERIANA
95
Burocracia y Estado moderno
Cuando la dominacin se ejerce sobre un extenso nmero de

personas, afirma Weber, la misma exige una organizacin administrativa que ejecute las rdenes provenientes de la autoridad
constituida, establecindose de este modo en el puente que
comunica a gobernantes y gobernados. En el caso del Estado
moderno, esta organizacin se encarna en la burocracia estatal,
encargada de concentrar los medios de administracin en
manos de quienes detentan el poder. Badie y Birnbaum han
destacado el hecho de que, para Weber, la burocracia resulta,
tanto como para Durkheim, de la creciente divisin del trabajo,
propia del mundo occidental. Para uno y otro, la burocracia y
en consecuencia la formacin del Estado ilustran la incesante y
profunda racionalizacin de Occidente y no la expresin de una
relacin de fuerzas sociales5.
En efecto, una tal divisin del trabajo social vena acompaada por el conjunto de tareas de concentracin de la organizacin administrativa del Estado. Para llegar a esta concepcin
sociolgico-poltica, Weber procedi mediante la construccin
de un tipo ideal de burocracia. Construccin terica sustentada
empricamente en la observacin de unas cuantas condiciones
histricas de la sociedad moderna que, segn l, haban favorecido la organizacin burocrtica. Tales condiciones se resumen en:

5
6
La existencia de un sistema de racionalidad legal;

El desarrollo de una economa monetaria;
La expansin cualitativa y cuantitativa de las tareas administrativas y, en fin,
La concentracin de los medios de administracin en
manos de una autoridad central6.
Badie y Birnbaum, 1979: 45-46.
Cf. Bendix, 1970: 361-362. Cf. Lwith: 2007: 40-77.
96
Se trata, por consiguiente y de acuerdo con Weber, de un tipo

de organizacin tcnicamente superior, que se fue universalizando
conjuntamente con el Estado moderno occidental, resultando
histricamente ms eficiente y poderosa que la administracin
patrimonial, por una parte, y ms permanente que el liderazgo
carismtico, por otra. La superioridad de la administracin
burocrtica, tanto en el sistema capitalista como en la sociedad
socialista radica en la imposicin del saber profesional especializado, entendido ste como el gran instrumento de la
superioridad de la administracin burocrtica7. En tal sentido,
la burocracia, como organizacin administrativa sustentada
sobre bases racionales, identifica al Estado moderno capitalista
y si bien es cierto que tambin se encuentra formas burocrticas
en los grandes imperios de la antigedad (Egipto, Roma y
Bizancio), estas siempre representaron formas de organizacin
de naturaleza inestable. De acuerdo con Weber, en los Estados
modernos la burocracia rene las siguientes caractersticas,
configurando lo que se ha destacado en la amplia literatura
especializada de nuestros das como burocracia weberiana. A
partir de una comprensin rigurosa de esta ltima, la misma
incluye las siguientes cuatro caractersticas, que la distinguen de
otras formulaciones histricas anteriores:
Predominio de reglas formales. Las competencias o atribuciones
de las diversas jerarquas estn ordenadas por normas, es decir,
leyes o reglamentos administrativos. Tales normas determinan
de manera racional la jerarqua en el interior de la organizacin,
al tiempo que rigen sobre la mayor parte de los actos que tienen lugar en el territorio de su jurisdiccin. Segn Weber, en
la dominacin burocrtica: rige el principio de las atribuciones
oficiales fijas, ordenadas, por lo general, mediante reglas, leyes o
disposiciones del reglamento administrativo8.
7
8
Cf. Weber, 1964: 178.

Weber, 1964: 716.
97
Impersonalidad. El poder y las funciones de direccin son siempre impersonales, es decir, existe una clara separacin entre la
persona y la funcin que ocupa en la jerarqua establecida. La
posicin de los funcionarios no puede ser vendida o heredada ni
objeto de apropiacin, de la cual ms bien deben rendir cuentas a
su superior jerrquico. En la organizacin burocrtica, la lealtad
a un cargo no resulta de una relacin con una persona, como la
fe del vasallo o el discpulo en las relaciones de autoridad feudal o
patrimonial. La lealtad moderna se entrega a finalidades impersonales y funcionales (...) El funcionario poltico al menos en el
Estado moderno plenamente desarrollado no es considerado el
servidor personal de un gobernante9.
Especializacin o jerarquizacin. Cada funcionario o burcrata
debe obedecer a su superior inmediato. Los cargos burocrticos
no se definen nicamente por el grado de autoridad sino tambin
por su especializacin tcnica. El personal burocrtico es siempre
reclutado sobre la base de sus calificaciones tcnicas especficas.
Los titulares en las diversas posiciones se inscriben dentro de
una carrera regular (profesionalizacin). En palabras de Weber,
el cargo es una profesin. Esto se manifiesta ante todo en la
exigencia de una serie de conocimientos firmemente prescritos,
que casi siempre requieren una intensa actividad durante largo
tiempo, as como de pruebas especiales indispensables para la
ocupacin del cargo10.
Carcter no patrimonial. El cargo o funcin no se integra al patrimonio de la persona que lo ejerce. Se establece por consiguiente
una neta separacin entre fortuna privada y propiedad oficial.
Para Weber, la organizacin moderna burocrtica distingue en
principio entre la oficina y el despacho particular, pues separa
9
10
Weber, 1972: 245.

Weber, 1964: 718.
98
en general a la actividad burocrtica, como sector especial, de la

esfera de la vida privada, y los medios y recursos oficiales de los
bienes privados del funcionario11.
En su construccin del objeto de estudio y anlisis, Weber
advirti desde el principio el hecho de que los diversos casos
histricos concretos pueden diferir de este modelo, pero el mismo
es til en la medida en que sirve para comparar la burocracia
del Estado moderno con otros tipos de administracin en las
diversas etapas histricas del desarrollo de las sociedades. En
su estudio de la sociologa poltica weberiana, Yves Sintomer
destac el rol histrico especfico (moderno) de la burocracia:
El funcionariado moderno ofrece a la mecanizacin rigurosa
de la administracin una base ms segura que el esclavismo
antiguo. Como el oficial, el funcionario moderno hace de su
subordinacin absoluta a los superiores la sustancia misma de su
honor profesional. El verdadero funcionario es imparcial: debe
cumplir su tarea sine ira et studio, de manera impersonal, sin
resentimiento ni toma de partido12.
Si agregamos a ello el hecho de que la preocupacin
weberiana estaba centrada en el examen de los diversos tipos de
dominacin, tenemos entonces que convenir en que este modelo
ideal tpico pretenda poner de relieve lo especfico y singular
de la dominacin estatal en la sociedad moderna, sin otro fin
que el de distinguirla de otros tipos de dominacin, que la han
precedido histricamente. Y si bien es cierto que la estructura
real de la dominacin, caracterizada por el predominio de un
ordenamiento jurdico abstracto, puede revelarse ideal en ms
de un sentido (El Estado moderno se ajusta imperfectamente
al derecho), ello no impide que el modelo weberiano sirva para
medir y describir la realidad concreta del poder en una y otra
sociedad. Es en este sentido que la proposicin weberiana ha
11
12
Ibid., 717.
Sintomer, 1999: 71. La traduccin es ma.
99
promovido numerosos estudios y anlisis posteriores, sea sobre

la naturaleza social de la burocracia, la extensin del poder y sus
relaciones con los dems grupos de inters privados, o bien sobre
la eficacia de la estructura burocrtica en el funcionamiento del
Estado democrtico de nuestros das.
Sobre el proceso de burocratizacin
Aparentemente, el inters de Weber por la burocracia no era

fundamentalmente poltico. De acuerdo con Seymour M. Lipset:
Su creencia de que el desarrollo de las instituciones burocrticas
constitua un requisito previo para una sociedad altamente industrial le condujo a considerar la burocratizacin como la fuente
particular ms importante del cambio institucional y, debido a
ello, como una amenaza a las fuerzas de cohesin existentes13. En
efecto, el desarrollo y consolidacin del Estado moderno, que trajo
consigo un incremento del poder de la burocracia en el aparato
central del Estado, est en el origen de una paulatina extensin
del predominio de la estructura burocrtica en todos los sistemas
polticos. En la concepcin weberiana, la burocratizacin consiste
ante todo en la penetracin creciente de la burocracia, como
modelo de organizacin, en todas las instituciones, pblicas y
privadas. Y en la medida en que el proceso de burocratizacin es
inevitable, lo es tambin la tendencia de todo sistema burocrtico
a acumular poder: las tareas de mera administracin tienden a
convertirse en poder ejercido por los empleados profesionales (se
trate de funcionarios pblicos o de ejecutivos de las empresas)14.
Asimismo, segn Weber, la proliferacin de organizaciones
de gran escala, en cuya cspide jerrquica se adopta el tipo
burocrtico de funcionamiento y estructuracin, la encontramos
13
14
Lipset, 1988: 27.

Beltrn en Giner et al., 1998: 71.
100
en campos tan diversos como el econmico, religioso, militar o

educativo: El ejrcito moderno, la iglesia, la universidad, van
perdiendo progresivamente su aspecto tradicional, al ser cada vez
ms regulados por reglas racionales e impersonales dirigidas a
conseguir la mxima eficiencia15. Ahora bien, el fenmeno de la
burocratizacin va ms all de la estructuracin de la sociedad
capitalista. Como lo advierte Anthony Giddens, en los trminos
de Weber, no cabe la posibilidad de que se transforme la burocratizacin de la vida social gracias al advenimiento de una
revolucin socialista. Precisamente sucedera lo contrario. En
la economa capitalista, numerosas operaciones se dejan al libre
juego de las fuerzas de mercado; pero en una economa socialista,
el Estado las asumira y quedaran sujetas a la administracin
burocrtica. De ah que en una sociedad socialista, inevitablemente
el control burocrtico sera ms cargante y opresivo que en el
capitalismo16.
A medida que la organizacin de la administracin burocrtica se fue difundiendo y generalizando en todos los campos
de la vida social (religioso, econmico, educativo, militar, entre
los ms importantes), en las instituciones pequeas y en las de
grandes dimensiones, en las pblicas como en las privadas, la
omnipresencia de una orientacin acentuada hacia la jerarquizacin y especializacin del trabajo, hacia la impersonalidad en
las relaciones internas y una cierta racionalidad de las tareas, se
fueron constituyendo, hasta hoy en da, en formas especializadas
de organizacin administrativa, consideradas ampliamente como
formas de gestin normales y necesarias. De modo tal que la proliferacin de normas, reglamentos y estatutos en todos los grupos
organizados termin por imponerse en el desarrollo del Estado
moderno capitalista, todo dentro del proceso de burocratizacin
general de la sociedad.
15
16
Mouzelis, 1973: 24.

Giddens, 1977: 378.
101
En unos cuantos estudios crticos de la burocracia se ha

destacado el hecho de que el proceso de burocratizacin afecta
sensiblemente tanto al comportamiento individual como a las
conductas y acciones colectivas del mundo moderno, en la medida en que ese proceso implica una reduccin observable de la
espontaneidad y libertad personales, por lo cual el fenmeno no
es ajeno a la presencia de riesgos y peligros para la comunidad.
Se ha afirmado asimismo que, como consecuencia de la creciente
burocratizacin social, se ha producido una fragmentacin de la
personalidad, cuando el fenmeno provoca una suerte de desplazamiento de las posiciones de poder del hombre culto o integral.
En este sentido, no faltan autores para advertir en la tesis weberiana la previsin sobre el surgimiento de una genuina dictadura
burocrtica, resultado de la imposicin de una hegemona de
castas burocrticas que controlarn los medios administrativos
(...) Tales castas y organizaciones burocrticas ejercern el dominio global (econmico, poltico, ideolgico) sobre una masa de
individuos heterogneos, aislados y an carentes de una conciencia poltica y de una socializacin poltica que se deriva de una
localizacin precisa en el mundo de la produccin17.
En todo caso, la concepcin weberiana de la burocratizacin
ha sido ampliamente aceptada como la ms adecuada descripcin
de un modelo de organizacin, al parecer, sin alternativas en la
estructuracin administrativa de los Estados. En palabras de
Weber:
El motivo decisivo del progreso de la organizacin burocrtica ha sido siempre su superioridad meramente tcnica sobre cualquier otra forma de organizacin. El mecanismo burocrtico plenamente desarrollado es, respecto a
otras organizaciones, lo mismo que la mquina respecto a
los modos de produccin no mecnicas18.
17
18
Lerner, 1993: 98-99.

Weber, 1972: 263.
102
En efecto, no faltan razones para aceptar el hecho de que, la

propagacin de la forma burocrtica de organizacin a todas las
esferas fue parte de un proceso general de racionalizacin en la
sociedad moderna. La razn de que se extendiera inevitablemente
fue que sus caractersticas de precisin, continuidad, disciplina,
rigor y confiabilidad la hacan tcnicamente la forma ms
satisfactoria de organizacin para aquellos que buscaban el
control organizacional19. Ahora bien, en los aos recientes,
algunos autores han puesto en cuestin la tesis weberiana,
observando hasta qu punto las causas de la burocratizacin y
racionalizacin han cambiado sustancialmente en nuestros das.
As, en la medida en que la burocratizacin del Estado es un
proceso concluido, observan Paul J. DiMaggio y Walter W.
Powell, el cambio estructural de las organizaciones aparece cada
vez menos dirigido por pautas de competicin y eficiencia. Es
ms bien la homogenizacin de las organizaciones, un proceso
que vuelve a las organizaciones ms similares y no necesariamente
ms eficientes20.
En todo caso, estamos lejos de la connotacin peyorativa
del trmino burocracia, sealado ms arriba. Puesto que en
la sociologa poltica de Max Weber, el triunfo histrico de
la burocracia se debi ante todo al hecho de que la misma
garantizaba a la sociedad una conveniente divisin de tareas,
al tiempo que aseguraba el trabajo eficiente de funcionarios y
empleados, sustentado en atributos tales como la precisin,
rapidez, certeza, conocimiento de los archivos, continuidad, discrecin,
estricta subordinacin, reduccin de las fricciones y de costos materiales
y personales. En su conjunto, estas caractersticas conformaran el
modelo de organizacin de las tareas administrativas que, en
comparacin con todas las formas de administracin, colegiada,
honorfica y no profesional, la burocracia preparada es superior en
19
20
Thompson, 1984: 23.

Cf. DiMaggio y Powell, 1991: 63-64.
103
todos esos aspectos21. Por otra parte, la eficiencia de la burocracia

weberiana se apoya tambin en los beneficios de la especializacin
de las funciones administrativas, porque, siempre segn Weber:
cuanto ms se complica y especializa la cultura moderna, tanto
mayor es la necesidad de un experto personalmente indiferente
y rigurosamente objetivo para su aparato sustentador externo22.
Desde la perspectiva del control organizacional, tambin
se ha determinado mayores grados de eficiencia burocrtica,
aunque acompaados por el incremento de un insidioso control.
Blau y Schoenherr destacan, por ejemplo, hasta qu punto, las
nuevas formas de poder que se estn desarrollando en la sociedad
moderna estn estrechamente conectadas con la gran eficiencia
de los mecanismos indirectos de control organizacional. Los
esclavistas no pasaron de moda porque fueran crueles, sino por
ser ineficientes. Los hombres se pueden controlar mucho ms
eficientemente enlazando sus necesidades econmicas e intereses
con su desempeo en beneficio de sus patrones23.
En la medida en que el fenmeno de la burocratizacin se
despliega en estrecha vinculacin con la racionalizacin creciente
de la sociedad, el mismo presupone, por una parte, que los
resultados prcticos obtenidos sean alcanzados a partir de una
previsin crecientemente precisa de los medios. En otras palabras,
el problema radica en la determinacin del carcter adecuado o
inadecuado de tales medios para alcanzar fines determinados.
Asimismo, debe admitirse que, con miras hacia los fines del Estado
democrtico, la comprensin del mundo resultar ms precisa
dado el creciente dominio o control sobre la realidad. Weber
destac siempre el hecho sociolgico de que, en general, slo la
burocracia ha establecido el fundamento para la administracin
de una ley racional conceptualmente sistematizada sobre la base
21
22
23
Weber, 1972: 263.

Ibid., 265.
Blau y Schoenherr, 1973: 18. Citado en Thompson, 1984: 27.
104
de estatutos, tales como los que fueron creados por primera vez,
con un alto grado de perfeccin tcnica24.
Por otra parte, la burocratizacin contribuy significativamente a la transformacin del pensamiento jurdico en pensamiento racional, en la medida en que la racionalizacin del Derecho Romano obedece a la burocratizacin que promueve la
sistematizacin del procedimiento procesal. Esta cualidad racional distingue, segn Weber, al Derecho Romano de todos los dems Derechos producidos en Oriente o en la Grecia Helnica25.
En fin, la concepcin weberiana de la burocratizacin parte de
una toma de posicin poltica frente al problema de la concentracin de los medios de administracin en pocas manos. Ello
resulta tanto ms importante como decisiva para una poca caracterizada por el surgimiento de la moderna democracia de masas.
El nfasis weberiano en la racionalizacin, como la causa
del triunfo histrico de la burocracia en el mundo moderno,
dejaba de lado unos cuantos elementos que podran haber
alterado la explicacin. En su revisin de la tesis de Weber sobre
la burocracia, Rudolf y Hoeber observan, por ejemplo, el hecho
de que: La conceptualizacin de Weber sobre la burocracia en
trminos de autoridad legal-racional y de racionalidad formal, no
toma en cuenta la existencia y el uso del poder dentro y fuera de las
organizaciones, as como la persistencia de rasgos patrimoniales.
El empleo del poder produce conflictos y patologas. Lo que es
bueno para las organizaciones no lo es necesariamente para sus
participantes o para la sociedad (...) La persistencia de rasgos
patrimoniales, ms que anunciar la sobrevivencia de atavismos
disfuncionales, puede promover efectividad administrativa al
mitigar los conflictos y al promover lealtad, disciplina y eficiencia
administrativas26.
24
25
26
Weber, 1972: 269.

Ibid.
Rudolf y Hoeber, 1984. 121-122.
105
Asimismo, la distincin que Weber establece entre el cargo

y la persona que lo ocupa, entre el puesto administrativo y el empleado parece cumplirse raramente en la prctica burocrtica. El
socilogo weberiano Reinhard Bendix lo advierte cuando observa: Quien ocupa un cargo cualquiera introduce en su desempeo laboral sus cualidades personales, que van desde idiosincrasias
prescindibles hasta habilidades intransferibles y a menudo indispensables, de modo tal que cierto grado de identificacin del
empleado con su puesto se vuelve inevitable27.
Burocratizacin y democracia
La burocracia, en cuanto modelo de organizacin de las tareas

administrativas del Estado, segn Max Weber, acompaa inevitablemente a la moderna democracia de masas, en circunstancias
tales que la administracin burocrtica lleg a reemplazar al
modelo prevaleciente en las administraciones precedentes, aquellas que, apoyndose en las relaciones de fidelidad y honorficas
de prestigio, haban caracterizado a los tipos de dominacin
carismtica y tradicional. De acuerdo con Seymour M. Lipset,
la sociologa poltica prest poca atencin a su anlisis (de
Weber) de la relacin entre el desarrollo del poder estatal burocrtico centralizado y la decadencia de la democracia. Incluso
son pocos sus escritos bsicos sobre la burocracia y la democracia que
fueron traducidos28. Aunque Lipset reconoce el hecho de que
Weber adjudic gran importancia a los aspectos integradores
de la burocratizacin dentro de una sociedad democrtica, como
el traslado a la sociedad entera de los tipos burocrticos de
tratamiento igualitario ante la ley y ante la autoridad, y el uso de
criterios sobre el mrito personal en la seleccin y la promocin29.
27
28
29
Bendix, 1974: 109-110.

Lipset, 1988: 34. El parntesis y el subrayado son mos.
Ibid., 28.
106
Ahora bien, en la medida en que, segn Weber, la democracia de masas arrasa los privilegios feudales, patrimoniales
y plutocrticos de la administracin, estos ltimos al menos en
intencin, sustituyendo a la administracin heredada y desempeada por notables, por un trabajo profesional remunerado, la
organizacin burocrtica del trabajo se apoya en todo un proceso
de racionalizacin del Estado moderno30. Anthony Giddens nos
lo advierte cuando afirma: ... a los ojos de Weber el progreso de
la burocratizacin pone cada vez ms de manifiesto una tensin
entre las exigencias de eficacia tcnica de la administracin, por
una parte, y los valores humanos de espontaneidad y autonoma,
por otra. La divisin burocrtica del trabajo constituye la jaula
en que se obliga a vivir a los modernos...31.
Sin embargo, contra las aproximaciones libertarias del fenmeno se ha observado el hecho de que tanto en Francia como
en Inglaterra y los Estados Unidos, la burocratizacin coincide
con una cierta democratizacin de las organizaciones polticas,
particularmente los partidos polticos. Pero esta democratizacin
no supone, segn Max Weber, una forma de autogobierno, que estimule y promueva una participacin creciente de los ciudadanos
en la vida de la organizacin. Porque si bien es cierto que esta
democracia, concebida como organizacin de la poltica fundada
en la igualdad de derechos, no implica necesariamente una equiparacin de los gobernados con el grupo gobernante y, por consiguiente, una reduccin de la autoridad de los funcionarios en
favor de la expansin de la esfera de influencia de la as llamada
opinin pblica.
Y si bien es cierto que el funcionamiento del aparato
burocrtico no siempre respeta la igualdad de todos frente a
la ley, no lo es menos el hecho de que la misma seleccin del
personal, en base a diplomas, exmenes y concursos, discrimina
30
31
Weber, 1972: 276. Cf. Lwith: 54-67.

Giddens, 1977: 377-378.
107
por principio a la mayora de ciudadanos, en circunstancias tales

que una democracia efectiva encuentra no pocos obstculos
para la promocin de los valores de la libertad e igualdad de
oportunidades. De aqu que se haya sealado en el fenmeno
burocrtico la formacin de espacios de desigualdad, desde el
momento en que el acceso a los conocimientos tcnicos exigibles
para ocupar los puestos burocrticos est limitado a quienes poseen
los medios materiales para emprender los estudios requeridos
para el desempeo de las tareas burocrticas. De aqu que resulte
paradjico el hecho de que, Weber no cont a las burocracias
entre los actores comprometidos en la lucha por el poder. No
las percibi promoviendo sus intereses y valores en alianza o en
conflicto con otros actores polticos. Cuando actan lo hacen en
virtud de su pericia, no de su inters (...) Contrariamente a la
opinin de Weber, los burcratas se comprometen efectivamente
en las luchas por el poder dentro de las organizaciones y en la
arena poltica32.
En su crtica a la concepcin weberiana de la burocracia,
Pier Paolo Giglioli se detiene en la observacin segn la cual:
las caractersticas tpicas del lder poltico son diametralmente
opuestas a las del burcrata. ste es responsable slo de la eficaz
ejecucin de las rdenes y debe subordinar sus opiniones polticas
a su sentido del deber de oficio; aqul es un hombre de partido
que lucha por el poder, que debe manifestar capacidades creativas
y asumir responsabilidades personales por iniciativa poltica
propia33. Una discusin qued abierta sobre el hecho de que
el carcter impersonal de las normas burocrticas no garantiza
necesariamente la igualdad de los ciudadanos ante el poder
poltico. Con frecuencia, el formalismo de las leyes no se ajusta a
la demanda popular de justicia social, de la cual deriva toda una
serie de discriminaciones y frustraciones de las expectativas de la
32
33
Rudolf y Hoeber, 1984: 134.

Giglioli en Bobbio et al., 2005: 168.
108
masa ciudadana: los hombres quedan atrapados en una jaula de

hierro de la que no pueden escapar, puesto que consiste en una
red de preceptos y procedimientos que dejar poco espacio al
ejercicio de la libertad.
Asimismo, la centralizacin de las tareas de la administracin y del gobierno, producto de la burocratizacin del aparato
del Estado, conlleva la amenaza de totalitarismo en las decisiones
polticas. En el marco de sus preocupaciones polticas, Max
Weber nunca detuvo su reflexin ante esta realidad paradjica, ya
advertida antes por Alexis de Tocqueville en su estudio clsico La
democracia en Amrica (1835). Porque la influencia de la estructura
de dominacin burocrtica, una vez consolidada, representa una
de las formas sociales ms difciles de revertir: en relacin con
las otras formas de organizacin social, el mecanismo burocrtico
plenamente desarrollado posee la superioridad de la mquina
sobre las formas no mecanizadas de produccin34.
Porque en la medida en que la centralizacin burocrtica
limita considerablemente la iniciativa de la masa de gobernados,
la misma se constituye en una limitacin crucial para la construccin democrtica. Y si bien es cierto que el impulso burocratizador representa un elemento inherente al desarrollo del
sistema capitalista en oposicin a las estructuras feudales el
proceso entra en contradiccin con el espritu empresarial, fuerza
significativa y determinante del capitalismo. Aunque, en un
primer anlisis, ha sido el mismo Estado liberal el encargado de
establecer el equilibrio inestable provocado por esa contradiccin.
En su reflexin sobre la planificacin democrtica, Karl
Mannheim se detuvo a observar hasta qu punto el desarrollo de
la burocracia en el seno de los intereses privados era igual o mayor
que en el Estado. De acuerdo con Mannheim, la concepcin
dualista del Estado y la sociedad generalmente asimila Estado
y burocracia, haciendo ver el hecho de que la libertad humana
34
Sintomer, 1999: 64.
109
est nicamente amenazada por el poder del Estado, como

si no fueran igualmente peligrosas otras organizaciones de la
sociedad, que tambin son un obstculo para el desarrollo de la
individualidad y, por ejemplo, desean ampliar sus esfuerzos ms
all de su esfera legtima de actividades35.
En efecto, en nuestros das, cuando el modelo burocrtico
parece imponerse en casi todos los niveles de la existencia social,
la cuestin burocrtica ha pasado a ocupar el primer plano en
la discusin y debate sobre ese fenmeno vinculndolo con el
funcionamiento del Estado democrtico. En tal sentido, el
retorno a la sociologa poltica de Max Weber siempre resulta
saludable, aunque a la larga es insuficiente. Debido a ello, la
sociologa poltica de hoy exige nuevas elaboraciones que,
retomando las hiptesis weberianas, vayan hasta confrontar con
los datos de la experiencia social y poltica de los sistemas de
poder prevalecientes en nuestros das.
Con esta perspectiva, la operacionalizacin del modelo
de burocracia weberiana es tanto ms til para la investigacin
comparativa actual, que ha llegado a constituirse en la referencia
imprescindible en la construccin de nuevas hiptesis de trabajo.
Y ello es precisamente lo que Weber se propuso con su sociologa
del Estado moderno: establecer una serie de tipos ideales que nos
lleven a compararlos con la realidad emprica concreta. De modo
tal que las reflexiones e indagaciones de Weber sobre el fenmeno
burocrtico han servido hasta aqu a no pocas investigaciones
posteriores, aquellas que, extrayendo los datos empricos de las
diversas realidades sociales y polticas, han contribuido en las
diversas tesis y propuestas de explicacin y esclarecimiento de
los engranajes de la mquina burocrtica.
35
Mannheim, 1953: 63.
4
ROBERT MICHELS:
ORGANIZACIN Y OLIGARQUA
Discpulo de Max Weber, el socilogo alemn emigrado a Italia,

Robert Michels, es considerado uno de los pioneros de la ciencia
poltica en el siglo XX. Su libro clsico Los partidos polticos (publicado originalmente en 1910) contiene una tesis original sobre
las tendencias oligrquicas de todas las organizaciones polticas.
Para Michels, hablar de organizacin es hablar de oligarqua. Y
en esa medida, los partidos polticos no escapan a ese determinismo, producto de la necesidad de organizacin de todas las
asociaciones polticas.
Organizacin y oligarqua
Si la organizacin burocrtica obedece a una necesidad histrica

del Estado moderno, la misma representa para Michels un sistema de dominacin, que se impone inevitablemente en todas
las organizaciones polticas. En consecuencia, los partidos polticos en las sociedades modernas obedecen a una suerte de ley de
hierro de la oligarqua, ley inevitable que se desprende de las realidades sociolgicas, tcnicas y psicolgicas de las fuerzas polticas organizadas. De aqu que, debido a su estructura jerrquica,
toda organizacin burocrtica porta en su gnesis el germen de
112
la oligarqua, encargndose de ocultar el verdadero rostro de la

democracia: el de sistema oligrquico de poder. Porque tanto en
el aparato burocrtico del Estado como en la estructura interna
de los partidos polticos va tomando cuerpo una muy pronunciada tendencia hacia la conformacin en la cima de una minora
aristocrtica, una oligarqua de profesionales de la poltica, celosa
de su poder y privilegios, excluyendo de la decisin a la masa de
gobernados.
Las tendencias oligrquicas
en los partidos democrticos
A medida que la complejidad creciente de los problemas de la

organizacin asegura a la minora dirigente el monopolio de
los puestos de direccin, estos ltimos resultan cada vez menos
asequibles a quienes no poseen preparacin y conocimiento
especializados. Se trata de una situacin de privilegio, fundada
en la capacidad poltica de los lderes, que asegura a estos ltimos
hacerse con el control efectivo sobre la comunicacin interna,
volvindolos prcticamente irreemplazables en la cima de la
organizacin partidista1.
Ahora bien, las conclusiones de Michels, sustentadas en
observaciones crticas y extrapolaciones de su experiencia en
el seno del Partido Socialdemcrata alemn, renen acertada y
crticamente aspectos clave del desarrollo y prctica de los partidos
con el molde de la burocracia estatal. Aunque su argumento,
un tanto apasionado, lo acerca a las posiciones primigenias de
un cierto desencanto democrtico. En el prefacio de la edicin
1
Es preciso que nos detengamos en esta toma de posicin michelsiana

para advertir sobre su realismo pesimista que, an en nuestros das, ha
sido utilizado para estigmatizar la organizacin y liderazgo partidistas
desde posiciones demaggicas, con alto contenido populista y antidemocrtico.
PRIMERA PARTE. 4 robert michels: organizacin y oligarqua
113
inglesa de 1915, Michels se detiene en la observacin de las

tendencias oligrquicas que, segn l, se oponen decisivamente a
la democracia. Tales tendencias, derivan: 1) de la naturaleza del
individuo humano; 2) de la naturaleza de la lucha poltica; y 3)
de la naturaleza de la organizacin. La democracia conduce a
la oligarqua, y contiene necesariamente un ncleo oligrquico2.
De acuerdo con Juan J. Linz, resulta muy significativo el hecho de
que Michels incluyera entre los diversos factores determinantes,
slo los psicolgicos, tanto individuales como de las masas, as
como las necesidades tcnicas de las organizaciones, pasando por
alto la naturaleza de la lucha poltica, factor que ciertamente es
menos favorable a las generalizaciones sociolgicas3.
Desarrollando el ncleo terico de Michels, se ha llegado a
plantear la cuestin de saber si la democracia es compatible con
las formas de organizacin del poder poltico en las sociedades
occidentales. Porque, en razn de su estructura y funcionamiento
y en la medida en que constituyen organizaciones modernas de
gran escala, los partidos polticos son necesariamente oligrquicos.
De all que todo partido tiende a desarrollar una estructura
burocrtica que le impide asegurar la democracia interna. En el
prefacio a la edicin francesa del libro de Michels, el historiador
Ren Rmond se pregunta: es viable la democracia? Si los
partidos que se proponen explcitamente trabajar en instaurarla
o perfeccionarla tienen tantas dificultades en respetarla en su
existencia interna, no se debera inferir de ello que la misma no
es realizable en la escala de la sociedad poltica global?4.
2
3
4
Michels, 1969: 8.
Cf. Linz, 1998: 60.
Rmond en Michels, 1971: 14. La traduccin es ma.
114
La burocracia como organizacin

y como aparato
En la medida en que la estructura organizacional burocrtica

(jerarquas) impide una eventual democracia interna, que promueva y favorezca la participacin de todos los funcionarios en la
toma de decisiones polticas, ese modelo de participacin resulta
imposible, segn Michels, dado el gran nmero de miembros
de la organizacin global administrativa. De aqu que el
funcionamiento de las estructuras jerrquicas vuelve inexpugnable
la posicin de poder de la cima burocrtica5. Y ello de modo tal
que la direccin y manipulacin desde arriba vuelve intiles
los esfuerzos de aquellos que ocupan posiciones subordinadas.
En nuestros das, tales manipulaciones no se detienen cuando
se trata de imponer las decisiones, siempre desde arriba hacia
abajo. Y ha sido precisamente el surgimiento de estructuras
tecnocrticas en el seno de los partidos, como veremos en la
segunda parte de este trabajo, el fenmeno que ha provocado
una cierta complicacin de las tareas de direccin y control de las
organizaciones, anunciando de paso una eventual superacin de
la dominacin burocrtica en el terreno, considerado natural, de
los partidos.
Por otra parte, la organizacin burocrtica del poder tiende a expresarse cada vez ms como el aparato especializado que
monopoliza el proceso poltico (cambios y funcionamiento) de
la organizacin. De aqu que el conflicto de la direccin poltica con la masa de dirigidos, cuyos intereses dice representar, su
afianzamiento en las posiciones de poder y el dominio de la comunicacin tienden a establecer una separacin insuperable con
la base social de la organizacin. En este sentido, debe admitirse
que la tesis sociolgica de Michels parece haber privilegiado la
observacin de las estructuras dominantes en detrimento de la
5
Cf. Mouzelis, 1973: 33.
PRIMERA PARTE. 4 robert michels: organizacin y oligarqua
115
lgica del funcionamiento de las estructuras de base. Asimismo,

su visin pesimista, fuertemente influenciada por el elitismo de
los italianos Gaetano Mosca y Vilfredo Pareto, termin por evolucionar inscribindose decididamente dentro de las orientaciones y concepciones realistas de la poltica, con evidentes races
maquiavelianas, renunciando por lo mismo a una crtica consecuente, que lo habra apartado de la va que termin adoptando
en su posterior adhesin poltica hacia la exaltacin del liderazgo
carismtico, como la solucin histrica frente a los problemas de
la democracia real en las sociedades occidentales6.
En ello, otros apstoles del liberalismo tambin levantaron
sus voces y banderas contra el expansionismo burocrtico del
Estado: Ludwig v. Misses y Friedrich v. Hayek, entre los ms
representativos de la tendencia, retomaron en su tiempo unas
cuantas conclusiones de Michels, a fin de sustentar su proposicin del Estado mnimo, la nica va, segn ellos, de volver
a la libre empresa, la nica con capacidad real de garantizar la
supervivencia de la democracia7.
La confrontacin y contradiccin entre democracia y burocracia configuran en la obra de Michels dos realidades divergentes, pero siempre conectadas en la prctica de las relaciones
sociales y polticas del mundo moderno. Slo desde el momento
en que la democracia comienza por asumir instancias de organizacin, conduce necesariamente a la configuracin oligrquica del poder. Sin embargo, Michels parece eludir una cuestin
ya presente en los tericos sociales desde Rousseau, aquella de
la imposibilidad social y poltica de la democracia directa. De
modo tal que, si bien es cierto que la delegacin del poder en las
organizaciones democrticas establece una clara separacin entre
gobernantes y gobernados, el argumento que afirma la presencia
de una ley de hierro, no parece ajustarse a la realidad histrica de
6
7
Cf. Schwartzemberg, 1977: 215-216.

Cf. Lepage, 1980: 407-453
5
burocratizacin
y estado democrtico: una defensa
Una relectura ms atenta del modelo weberiano de burocracia

ha permitido a los investigadores, en los aos recientes, salir al
encuentro de unos cuantos intentos y ensayos reformistas, que
partan de la idea de superar un supuesto anacronismo de la
propuesta de Weber. En un esfuerzo por sobrepasar las querellas
habituales entre los defensores del Estado y los partidarios del
mercado, el profesor de Princeton Ezra Suleiman dedic un
estudio, detenido y lleno de sugerencias para la investigacin
comparativa, sobre las condiciones y posibilidades de una suerte
de desmantelamiento del Estado democrtico, que en los aos
recientes ha representado una amenaza para la institucionalidad
democrtica, reduciendo las condiciones requeridas para asegurar
el porvenir de la democracia. As, en la introduccin a su estudio,
Suleiman afirma que su objetivo especfico no es otro que el de
contribuir al reforzamiento de la democracia, aunque algunos lo
tomen como una slida defensa de la burocracia1.
El estudio comparativo de Suleiman parte del presupuesto
terico-metodolgico segn el cual la comprensin de la institucin burocrtica debe hacerse en el contexto de las profundas
transformaciones con sus avances y retrocesos que se han
1
Cf. Suleiman, 2005: 13.
118
producido en la poca reciente en las sociedades democrticas

contemporneas. Y ello porque las diversas corrientes y tendencias
observables, orientadas por bien determinados intereses polticos, con gran impacto en las instituciones gubernamentales,
estn en el origen del muy extendido desafecto hacia el orden
democrtico:
La burocracia afirma Suleiman se encuentra tanto
ms afectada por las costumbres de la sociedad como por
los cambios culturales o sociolgicos. Si nuestra cultura
contina considerando cada vez ms al individuo como un
simple consumidor y debilitando la nocin de ciudadana,
la burocracia no contar con los medios para asumir el
lugar que le corresponde, a fin de aportar a la sociedad el
sentimiento de existir como colectividad2.
Y si bien es cierto que, dadas sus connotaciones negativas en la

opinin pblica, se ha vuelto muy difcil demostrar la vinculacin
estrecha de la burocracia con la sobrevivencia de la democracia,
en nuestros das es preciso y urgente establecer hasta qu punto
la burocracia representa un complemento indispensable, de
hecho un requisito previo, para la democracia constitucional3.
Como lo he destacado ms arriba, es preciso recordar que
Joseph Schumpeter ya haba previsto la imposibilidad de hacer
funcionar el orden democrtico sin ese instrumento burocrtico
profesional controlado por el Estado4.
Si bien es cierto que Weber nunca tuvo dudas sobre el hecho
de que ninguna democracia podra construirse y consolidarse sin
que el Estado cuente con una organizacin burocrtica competente y confiable a su disposicin, no lo es menos el hecho de
2
3
4
Suleiman, 2005: 19-20. La traduccin es ma.

Ibid., 49.
Vase Bouchard, 2000.
PRIMERA PARTE. 5 burocratizacin y estado democrtico
119
que en las sociedades democrticas, el Estado y los instrumentos

que lo hacen funcionar constituyen la muralla indispensable para
la preservacin del orden democrtico. Ello va al encuentro de
posiciones crticas de polticos y acadmicos que, al parecer,
siguieron vas que conducen, con frecuencia, a socavar, si no a
destruir una de las instituciones esenciales del Estado, de la que
depende la realizacin de la democracia5.
En tal sentido, la necesidad de la organizacin burocrtica
en la construccin del orden democrtico ha sido destacada
particularmente dentro de la literatura sobre los perodos de
transicin hacia la democracia en los pases latinoamericanos.
Juan Linz y Alfred Stepan, en sus trabajos comparativos sobre
las diversas transiciones a la democracia (Amrica Latina y sur
de Europa), destacaron siempre el hecho de que una burocracia
profesional es tan esencial para la consolidacin democrtica como
lo son, una sociedad civil independiente, una sociedad poltica
autnoma y el reino de la ley6. En efecto, resulta recurrente
el hecho de que en las transiciones latinoamericanas hacia la
democracia dcadas de los setenta y ochenta la definicin de
democracia qued restringida a la realizacin de elecciones libres,
conjuntamente con la vigencia de un conjunto de libertades
bsicas, ignorando de paso la intensa bsqueda de legitimidad
de los nuevos Estados que, ciertamente, deba apoyarse en su
capacidad y eficacia, reconocidas por los principales actores. La
legitimidad, observ Seymour Lipset, implica la capacidad
del sistema para engendrar y mantener la creencia de que las
instituciones polticas existentes son las ms apropiadas para la
sociedad7.
Y la conocida clasificacin entre Estados dbiles y fuertes obedeci casi siempre a la capacidad o incapacidad de los
5
6
7

Linz y Stepan, 1996: 11. Citado en Suleiman, 2005: 54. Cf. Diamond,
1999: 12; Rose, 2009: 10-23. Vase Mainwaring y Hagopian, 2005.
Lipset, 1988: 67. Cf. Przeworski, 2010: 203-209.
120
mismos para resistir a las presiones de la sociedad. No deja de ser

importante el hecho de que tales presiones siempre estuvieron
dirigidas hacia el instrumento privilegiado de la accin estatal: el
aparato burocrtico. Cuando en escrito reciente, Charles Tilly se
detuvo en el estudio de los elementos esenciales de la democracia,
presentes en lo que l denomina procesos de democratizacin y
desdemocratizacin, abord de entrada la poltica pblica a partir
de aquellas transacciones, personales o impersonales, que implican visiblemente el poder del Estado y sus rendimientos. Tilly
inclua en la poltica pblica, las elecciones, el alta en el censo
electoral, la actividad legislativa, las patentes, la recaudacin de
impuestos, el servicio militar obligatorio, solicitud colectiva de
pensiones y muchas otras transacciones en las que los Estados
son parte8. Es decir, el conjunto de tareas en las que la burocracia
cumple un rol decisivo.
Sin embargo, en el argumento de Suleiman encontramos
que si bien es cierto existe un amplio consenso sobre aquellas
instituciones polticas claves para el funcionamiento de la democracia (gobierno, asambleas legislativas, tribunales, partidos
polticos), por lo general, no se le atribuye a la burocracia, en
cuanto instrumento de un Estado o de un gobierno, la importancia
que tena no hace mucho en la gobernanza democrtica. Incluso
hoy en da se la considera como una institucin que, en la prctica,
hasta se la podra eliminar9.
La tesis de Suleiman tiene su anclaje en tres proposiciones
relevantes. En primer lugar, la vigencia del modelo weberiano
de burocracia. Y es que, a pesar de los cambios operados en las
sociedades democrticas (ampliacin de la participacin de los
ciudadanos), las burocracias estatales se fueron adaptando a los
nuevos mtodos de organizacin (normas profesionales para el
reclutamiento de los funcionarios, relaciones con los represen8
9
Tilly, 2010: 43-44.

Suleiman, 2005: 32. La traduccin es ma. Vase Nieto, 2012.
121
tantes elegidos, etc.). Ello da fuerza a la idea de Suleiman, segn

la cual, se ha vuelto necesario reformar la burocracia, a fin de
proporcionarle al Estado mejores instrumentos para gobernar.
Aunque en ese propsito se deba salirle al paso a bien determinadas reacciones provenientes de una muy extendida cultura
popular del mal gobierno. Porque resulta difcil hoy en da negar
el hecho de que la burocracia, que tiene connotaciones negativas
en la opinin popular, hace imposible mostrar su ligamen con la
sobrevivencia de la democracia10.
En esta perspectiva, Suleiman es consciente de que una
lectura ms atenta de Weber demostrara que su intencin
no era la de establecer una ley de hierro de la organizacin
burocrtica. Y si bien no faltan razones para sostener la tesis
segn la cual el sistema weberiano ya ha cumplido su tiempo,
se ignora el hecho de que tanto el inters general y colectivo,
como el funcionamiento del poder pblico en las sociedades de
nuestro tiempo, presuponen un Estado fuerte, que disponga de
los instrumentos necesarios para alcanzar sus objetivos.
Orden democrtico y burocracia weberiana
En el desarrollo de su tesis democrtica, Suleiman plantea la

cuestin de saber si el desarrollo poltico exige una burocracia
profesional, es posible pensar una democracia slidamente
establecida dotada de una burocracia no weberiana? Porque no
cabe duda sobre el hecho de que en el orden democrtico no se
puede prescindir, tanto de un slido aparato burocrtico como
de la autoridad del Estado fuerte, limitada y responsable11. En
segundo lugar, en la medida en que la politizacin de la burocracia
ha provocado ms daos que beneficios: politizar una burocracia
10
11
Cf. Suleiman, 2005: 35 y 39.

122
advierte Suleiman cualesquiera que sean las ventajas que ello

pueda representar para un gobierno, pone en serios riesgos al
orden democrtico (...) Todo gobierno desea que la burocracia se
comporte como su brazo armado y sea fiel a su programa12. Por su
parte, el profesor de la Complutense de Madrid Alejandro Nieto,
en sus reflexiones crticas sobre el desgobierno de lo pblico,
se pregunta si no habremos abandonado ya la concepcin de
la burocracia como estructura o instrumento de poder, para
reducirla a la condicin de botn: Apurando las cosas bien podra
decirse que el arte de la poltica de la mala poltica claro est
consiste en la ocupacin efectiva de la Administracin, tanto por
los beneficios que inmediatamente proporciona como por ser la
puerta que da acceso a otros mbitos el econmico y el social en
primer trmino no menos apetecibles13.
Ahora bien, si la poltica llega a apoderarse de la experticia,
ello no slo reduce la autonoma sino tambin el campo de
autoridad de la burocracia en el seno del Estado democrtico.
Asimismo, en la medida en que una marcada tendencia hacia la
politizacin de la burocracia parece inscrita en el desenvolvimiento
normal del liderazgo poltico, no debe descartarse el peligro
de que el control poltico de la burocracia pueda conducir a la
constitucin de un poder arbitrario. Porque, lo que en el corto
plazo facilita la tarea de un gobierno no necesariamente refuerza
los fundamentos de la democracia en el largo plazo. Y ello
ciertamente afecta la construccin y funcionamiento del orden
democrtico, puesto que lo que es bueno para el gobierno no
necesariamente lo es para la democracia14.
En fin, la politizacin de la burocracia conduce directamente
hacia la desprofesionalizacin del aparato burocrtico del
Estado, en la medida en que la subordinacin burocrtica a un
12
13
14
Suleiman, 2005: 299. Vase Osborne y Gaebler, 1992.

Nieto, 2012: 295.
Suleiman, 2005: 300. Vid. Osborne y Plastrik, 1998.
123
programa poltico o a una filosofa exige una alternancia de la

burocracia que corresponde a la alternancia de los gobiernos.
De aqu que la principal amenaza para el orden democrtico de
las sociedades actuales, segn Suleiman, proviene no tanto de
tecncratas annimos, apolticos y racionales, que trabajan en los
Estados democrticos, sino ms bien de una burocracia que se
encuentra cada vez ms controlada por un partido de gobierno y
despus por otro15.
Y si bien es cierto que el modelo weberiano de profesionalismo burocrtico constituye la fuerza que sostiene a todo
gobierno democrtico, no lo es menos el hecho de que en los
nuevos tiempos, la tentativa por hacerse con el control de la
burocracia ya no se considera criticable en los gobiernos que
vienen de ser elegidos. Ms bien se tiende a considerar normal y
no censurable el hecho de que los lderes polticos proyecten su
reeleccin, su prestigio y su performance, basando su accin en
el mayor dominio del instrumento privilegiado de la gobernanza
democrtica: el concepto de neutralidad burocrtica vive tiempos
difciles, su hora de gloria pas hace mucho tiempo, cuando la
conminacin a adaptar los mtodos del sector privado al sector
pblico hizo su aparicin16. En efecto, la funcin tradicional de
la burocracia como contrapeso del poder poltico ha dejado
su lugar al esfuerzo de profesionalizacin controlada por los
ocupantes de turno del poder poltico. Y es que, en palabras de
Nieto, una burocracia eficaz y consciente de su valor supondra
inevitablemente un contrapeso del Poder poltico, que ste no
parece dispuesto a tolerar aunque sea al precio de deteriorarla
o envilecerla, y por otro lado, una gestin honesta de personal
hara perder a sta su condicin de botn, algo que los polticos
tampoco estn dispuestos a tolerar17.
15
16
17
Suleiman, 2005: 259-260.

Ibid., 264.
Nieto, 2012: 394.
124
En tercer lugar, es imperativo proceder a una reforma de

la burocracia a fin de preservar la institucionalidad democrtica.
Suleiman se pregunta cmo debe hacerse para impedir que
los reformadores destruyan una institucin clave para el
funcionamiento de la democracia. Como lo hemos visto ms
arriba, las acciones polticas orientadas hacia la reduccin del
aparato burocrtico, deben ser resistidas por los ciudadanos,
porque, siguiendo en ello a Suleiman, intentar imputar a la
burocracia los males como la alienacin de los ciudadanos, la
desconfianza hacia las instituciones pblicas, el abandono de
toda participacin activa en la vida de la comunidad, es un falso
diagnstico que, en fin de cuentas, conlleva la adopcin de un
remedio no apto para el paciente18.
En la perspectiva suleimiana, disponer de un aparato
burocrtico para el desarrollo y consolidacin de la democracia
representar siempre una cuestin crucial para el funcionamiento
del Estado democrtico. En el centro de esta cuestin aparece el
inters general o pblico, puesto que los objetivos reformistas
deben necesariamente apoyarse en un cierto grado de confianza,
de los ciudadanos hacia los polticos responsables y, lo que es ms
importante, hacia un Estado responsable ante los ciudadanos.
Porque, en la medida en que el cinismo de los polticos no es
slo resultado de la ineficiencia estatal, sino que se encuentra
profundamente arraigado en el desprecio de los polticos hacia el
espacio pblico, el mismo afecta el acuerdo o consenso necesario
de los ciudadanos sobre el inters general, presupuesto bsico
del orden democrtico19. Despus de constatar el desarrollo de
un pronunciado desprecio hacia lo pblico en las sociedades
actuales y en la medida en que la necesidad prctica de Estados
fuertes est fuera de discusin, Tony Judt se pregunta: Por
qu nos hemos apresurado tanto en derribar los diques que
18
19
Suleiman, 2005: 378.

125
laboriosamente levantaron nuestros predecesores? Tan seguros

estamos de que no se avecinan inundaciones? Abandonar los
esfuerzos de un siglo es traicionar a aquellos que vivieron antes
de nosotros y a las generaciones venideras20.
Sobran elementos para pensar que, desde el momento
en que la poltica de reformas, particularmente en los Estados
Unidos, se inscribi dentro de la lgica de las privatizaciones
y de la descentralizacin administrativa, la promocin de las
reformas se llev a la prctica dando la prioridad a las relaciones de mercado, pasando por encima de la necesidad de un
Estado fuerte, con capacidad para garantizar el desarrollo y
funcionamiento de una verdadera comunidad de intereses. Y
Suleiman no deja de advertir sobre la pertinencia la mayor
parte de la opinin pblica a favor con la que este modelo fue
presentado. Se adujo, en base al apoyo ciudadano mayoritario, que
esta era la frmula descubierta por los expertos, que asegurara
el desarrollo poltico y econmico de las democracias emergentes.
En efecto, las polticas de reforma del Estado adelantadas
en la poca reciente no abordaron una cuestin crucial para el
desarrollo poltico y econmico de nuestros pases. Porque en la
medida en que los avances de la descentralizacin administrativa
no se detuvieron en modo alguno en la necesidad de impulsar
la neutralidad y profesionalismo del aparato burocrtico, este
ltimo se qued sin armas para defenderse de la politizacin
proveniente de los gobiernos. Y si ello result decisivo en el
plano interno, en el nivel de las organizaciones internacionales,
los gobiernos no esperaron mucho para salirle al paso a cualquier
iniciativa que represente limitacin o resistencia ante la mainmise
recurrente de los gobiernos en los asuntos administrativos.
Ello parece haber ocurrido en la experiencia reciente
de la Unin Europea: los conflictos de legitimidad en el
funcionamiento de la instituciones europeas se han agravado
20
Judt, 2011: 210.
126
con el modelo de gestin poltica impuesto por la tecnocracia

desde Bruselas. Y ello tiende a complicarse con la bsqueda sin
precedentes de una democracia supranacional expresin que,
ciertamente, no consta en ningn libro de texto ni manual de
ciencia poltica, que limitara significativamente la democracia
en el mbito nacional, a fin de asegurar la permanencia de la
integracin europea21. La presencia tecnocrtica ha puesto a
prueba el funcionamiento de las instituciones democrticas en las
sociedades occidentales. Aunque, como lo veremos en la tercera
parte, la discusin debe reorientarse hacia la determinacin de
niveles mnimos de legitimidad y eficacia, como prerrequisito de
una gobernanza democrtica efectiva.
21
Cf. Torreblanca, 2014: 17. El dilema europeo no sera tan importante si

no fuera por la presencia amenazadora de los populismos eurfobos, en
un buen nmero de pases, despus de las elecciones europeas de 2014.
El dilema tecnocracia/democracia ya haba sido advertido por Maurice
Duverger a principios de los 90, cuando se anunciaba por todas partes la
muerte del socialismo. Cf. Duverger, 1990: 8-17. Vase tambin Touraine, 1982: 25-42.
SEGUNDA
parte
LA TECNOCRACIA
y sus TERICOS
Los industriales se constituirn en la primera clase de la

sociedad; los ms importantes de entre los industriales se
encargarn, gratuitamente, de dirigir la administracin de
la riqueza pblica: ellos sern quienes hagan la ley y quienes
marcarn el rango que las otras clases ocuparn entre ellos;
concedern a cada una de ellas una importancia proporcionada a los servicios que cada uno haga a la industria.
Claude H. de Saint-Simon, Catecismo poltico de
los industriales, 1823-1824.
La nueva tecnocracia, como la vieja burocracia, pretende

que su labor se basa en el mejor conocimiento y capacitacin. Como la burocracia clsica, la nueva tecnocracia afirma y proclama que acta sin pasin ni favoritismo; y sobre
todo, con esa neutralidad hacia los intereses partidistas que
le permite elegir y aplicar las mejores soluciones tcnicas.
Lo que ha cambiado es que las nuevas tecnocracias son una
maduracin en la direccin ya prevista por el modelo de
burocracia de Weber.
Alvin Gouldner, La dialctica de la ideologa
y la tecnologa, 1976.
La imagen del tecncrata se ha vuelto popular. Se la acepta

o se la rechaza. El tecncrata, hombre de conocimientos
tcnicos, detentara el poder o debera tenerlo segn unos;
para otros, en cambio, habra que rechazarlo.
Henri Lefbvre, Hacia el cibernntropo. Una crtica
de la tecnocracia, 1980: 20.
SEGUNDA PARTE. LA TECNOCRACIA Y SUS TERICOS
131
La existencia de un poder reservado a los tecncratas no es una idea

nueva ni corresponde a los tiempos modernos, como lo sostienen
algunos autores. Si bien es cierto que la nocin de tecnocracia,
como lo afirma Domenico Fisichela, es una de las ms ambiguas
de todo el cuerpo conceptual de las ciencias sociales modernas,
no lo es menos el hecho de que originalmente concebida como
una utopa elaborada por filsofos y ms recientemente por
socilogos y politlogos, hoy en da ha pasado a formar parte del
vocabulario establecido tanto en el mundo acadmico como en
el poltico1. En efecto, la sofocracia de Platn parte de la idea de
poner a la cabeza del gobierno de la repblica a quienes poseen
la mayor sapiencia, es decir, a los filsofos o sabios. Por su
parte, Francis Bacon en su obra pstuma Nueva Atlntida (1627)
concibi una sociedad ideal que, sustentada nicamente en la
ciencia y la tcnica, deba asegurar la felicidad colectiva. Aunque
la idea matriz de las formas tecnocrticas del poder se remontan
al pensamiento precursor de Claude-Henri Sint-Simon quien,
en sus Lettres dun habitant de Genve a ses contemporains en 1802,
lanza la proposicin original segn la cual, la administracin del
Estado debe estar en manos de un grupo reducido de sabios e
1
Cf. Fisichela en Bobbio et al., 1991: 1551.
132
industriales, a fin de asegurar por largo tiempo el progreso de la

civilizacin.
Asimismo, corresponde a Saint-Simon la idea segn la
cual el gobierno de los hombres debera ceder su lugar a la
administracin de las cosas, tomada y divulgada por Federico
Engels en su conocido texto Anti-Duhring. Una idea similar sirve
de fundamento a la tesis de la sofocracia de Auguste Comte quien,
en su Systme de politique positive (1851-1854), advierte sobre el
ascenso de nuevas clases, industriales y directores, identificndolos
como los portadores de conocimientos necesarios para asegurar
las condiciones del progreso de la sociedad industrial2.
Ahora bien, si admitimos el hecho de que el poder tecnocrtico se apoya en una concepcin meritocrtica del poder
poltico, que viene a ser una versin calificada del elitismo poltico,
en la tradicin de Maquiavelo, Mosca, Pareto, Sorel y Michels,
la misma se presenta firmemente sustentada en una extendida
creencia sobre la natural incapacidad de las masas para manejar
los asuntos polticos y, lo que es ms significativo, la necesidad de
una racionalizacin de la divisin de tareas en el funcionamiento
del Estado en las sociedades altamente industrializadas. Es a partir
de los aos sesenta cuando el trmino tecnocracia comienza a ser
utilizado en forma general, como sucedneo del de burocracia.
La sociologa de las organizaciones identifica en el fenmeno
tecnocrtico las propiedades y caractersticas que se requieren
para designar una nueva relacin de poder, la misma que se va
superponiendo a la burocracia clsica.
En sus orgenes, el trmino tecnocracia fue promovido por
discpulos aventajados de Thorstein Veblen en la New School for
Social Research durante la dcada de 1920, empeados en la
conformacin de un grupo de lite encargado de defender la
demanda incipiente de superacin de cualquier criterio poltico
para la gestin de la sociedad, por una parte, y la necesidad de
2
Cf. Gallino, 1995: 866.
SEGUNDA PARTE. LA TECNOCRACIA Y SUS TERICOS
133
abandonar tales criterios en favor de una organizacin racional

de la educacin, la salud, la produccin agrcola e industrial, que
deba ser elaborada y administrada exclusivamente por tcnicos,
por otra3. El ingreso del trmino en el anlisis poltico es posterior
a su generalizacin en la ciencia econmica. En todo caso,
cada vez es ms aceptada su utilizacin para designar aspectos
administrativos de la sociedad actual que difieren, en su naturaleza
y contenido, de la burocracia, tal como la haba esquematizado
Max Weber. Y en la medida en que las tendencias tecnocrticas
en las sociedades modernas representan desarrollos histricos
especficos que se manifiestan con la entrada en escena de los
tecncratas, stos van alcanzando elevados niveles de autoridad,
poder o privilegio. siempre en virtud de sus calificaciones como
cientficos, ingenieros, economistas, juristas, tcnicos, etc.4
Por otra parte, puesto que el desarrollo tcnico de las
sociedades industrializadas provoc cambios significativos en
la estructura social, el mismo se encuentra en el origen de una
marcada tendencia hacia la despolitizacin de los ciudadanos y
a la invasin de la tcnica en la esfera poltica. De aqu el no
desdeable inters que el fenmeno tecnocrtico reviste para la
sociologa poltica de nuestros das que, aunque parezca extrao,
no ha avanzado mucho en este terreno: sus referencias principales
datan de los aos sesenta. Slo con el avance de los estudios
sobre la decisin, el tratamiento de la cuestin tecnocrtica fue
incorporado originalmente a las investigaciones de la sociologa
del conocimiento y, ms tarde, a la sociologa poltica.
3
4
Cf. Gallino, 1995: 867.

Cf. Giner en Giner et al., 1998: 772.
1
quines son los tecncratas?
En un libro pionero publicado en 1964, el profesor Jean Meynaud

adelant sus observaciones y reflexiones en el sentido de destacar
unos cuantos desarrollos sociales y culturales de las sociedades
occidentales, que habran de repercutir decisivamente en la organizacin de lo poltico:
Supongamos que en un mundo cada vez ms dominado
por la preocupacin del rendimiento, las autoridades
polticas no logran, como ya sucede parcialmente, vigilar
las actividades y las iniciativas de los tcnicos, pues
debemos tener en cuenta que no todos tienen como meta
el inters comn. A la larga vendramos a desembocar,
por efecto de una evolucin casi insensible, en un rgimen
que de democrtico slo tendra la fachada, ya que habran
desaparecido las prerrogativas principales de las masas
sobre los representantes del pueblo1.
De este modo, en Meynaud la reflexin sobre la tecnocracia vena

asociada con su preocupacin por el destino de las democracias
occidentales. Si bien es cierto que la penetracin tecnocrtica
1
Meynaud, 1964: 241.
136
en el campo de la poltica se fue profundizando conjuntamente

con el desarrollo tecnolgico, afectando decisivamente el funcionamiento de las estructuras de poder estatal, no se trata de un
fenmeno reflejo del desarrollo econmico, sino que adopta
formas que inciden significativamente en la distribucin del
poder y, por lo mismo, en las prcticas polticas. Tradicionalmente
se ha atribuido la calificacin de tecncrata a los miembros de
ciertas profesiones que, por su especializacin tcnica, estn
en capacidad de influir en el proceso de la decisin poltica.
En palabras de Meynaud, la calificacin de tecncrata debe
reservarse para aquellos cuya posesin de un cierto saber tcnico
constituye un ttulo para actuar o aconsejar2. En este sentido,
los tecncratas poseen y aportan competencia cientfica y tcnica
a la administracin estatal y al ejercicio del poder. Esta nocin
inicial permite a Meynaud avanzar en la bsqueda de aspectos
cruciales de la incursin tecnocrtica en el mundo de la poltica.
En la hiptesis de trabajo de Meynaud, los tecncratas
conforman dos grupos distintos e identificables en el proceso de
la decisin poltica:

2
3
4
En primer lugar, los especialistas, cuyos conocimientos

y competencia irrecusable en un sector muy preciso del
saber los califica para participar en la gestin de los asuntos
pblicos3, y
En segundo lugar, aquellos que basndose en su competencia
profesional y en la reputacin (altos funcionarios, expertos
cientficos y tcnicos ajenos a la administracin, expertos
militares, etc.), que con razn o sin ella detentan, estn en
capacidad de imponer su punto de vista en los dominios
reservados a los titulares de un mandato poltico4.
Ibid., 248.
Cf. Meynaud, 1964: 254-256
Ibid., 257-269.
SEGUNDA PARTE. 1 QUINES SON TECNCRATAS?
137
Habra que aadir a la lista propuesta por Meynaud, los agentes

o representantes de los intereses corporativos (finanzas, comercio
e industria), que a menudo participan en las decisiones polticas
relevantes. Tambin a los que, despus de Auguste Comte, se
conviene en llamar lderes espirituales, quienes, de una a otra
iglesia, gozan de la mayor autoridad en un buen nmero de
asuntos pblicos.
Naturaleza del poder tecnocrtico
Como construccin social y poltica, La tecnocracia se opone

por principio a la idea de democracia, en la medida en que
aqulla implica la remocin del hombre poltico responsable ante los
ciudadanos, en provecho de los tcnicos irresponsables, de los puestos de direccin poltica5. Desde este punto de vista, el poder
tecnocrtico es sociolgicamente un poder nuevo, como lo advirtiera
el socilogo norteamericano Alvin Gouldner hace cierto tiempo, un poder distinto a la burocracia e incompatible con la
democracia. Como producto de la maduracin de las viejas
burocracias, segn Gouldner, la tecnocracia aporta elementos
nuevos y diversos en el proceso de una cada vez ms compleja
decisin poltica. De aqu que no faltan razones para sostener el
hecho de que, para los partidarios de la tecnocracia, la ciencia
abarcaba las leyes naturales, fsicas y morales del universo y por
lo tanto posea una validez absoluta que estaba por encima de
las polticas sectoriales. Los procesos polticos se hacan de
este modo innecesarios: todo lo que se requera era un grupo de
tcnicos que comprendiese esas leyes y que pudiese guiar y dirigir
los desarrollos sociales y tcnicos de acuerdo con ellas6.
5
6
Ibid., 270. El subrayado es mo.

Elliot, 1980: 83.
138
Siguiendo a Jean Meynaud debe destacarse entre las

caractersticas ms relevantes de la tecnocracia: En primer lugar,
los titulares del poder tecnocrtico no han sido elegidos ni estn
dispuestos a someter su influencia y posiciones de poder a la
evaluacin o sancin ciudadana en contiendas electorales. En
segundo lugar, los tecncratas tienden por naturaleza a actuar en
secreto, en la medida en que prefieren la discusin confidencial
al debate pblico. En tercer lugar, dadas sus calificaciones cientficas o tcnicas, el tecncrata es propenso al autoritarismo, en
la medida en que se muestra indiferente, cuando no en tono
de desprecio, hacia la opinin pblica. Y, en cuarto lugar, los
tecncratas exhiben con frecuencia su desconocimiento del
sentido de las realidades polticas. Y ello debido a su falta de
contacto con las prcticas polticas, particularmente en el campo
de las prcticas gubernamentales, parlamentarias, municipales,
etc.7
Si admitimos el hecho de que a partir del vertiginoso
desarrollo tecnolgico de las sociedades modernas, los tecncratas
tienden a imponer sus observaciones por encima de los polticos,
considerados estos ltimos aficionados, si no ignorantes de los
asuntos tcnicos que se precisan para la toma de decisiones,
la demanda de conocimiento experto se va convirtiendo en la
norma para el funcionamiento de la estructura estatal. Y dada
la cada vez ms evidente incursin tecnocrtica en los espacios
hasta ayer reservados a los polticos profesionales, la innovacin
tecnocrtica tiende a escapar a toda evaluacin democrtica.
Paradjicamente y de acuerdo con Meynaud, la tecnocracia
puede ser considerada en cierto sentido, como un esfuerzo de
promocin o de valorizacin de la democracia. De hecho, en
ciertas coyunturas histricas, los tecncratas aparecen aportando
poder y prestigio a la decisin poltica de la burocracia estatal y,
en tal sentido, resultan portadores de innovaciones cientficas y
7
Cf. Meynaud, 1964: 271-272.
139
tcnicas, necesarias para la adaptacin del aparato burocrtico

a las demandas y exigencias de los ciudadanos en la sociedad
moderna, marcada por el progreso cientfico y tecnolgico. Ello
puede explicar el hecho de que, bajo ciertas condiciones, los
tecncratas hayan contribuido en determinados casos a la gobernabilidad y legitimacin del orden democrtico. Ahora bien, no
debemos detenernos mucho para advertir con Norbert Lechner
sobre la existencia de intereses en la intervencin tecnocrtica.
En este sentido:
La tecnocracia parte de un enfoque positivista que pretende llegar a juicios de la realidad no contaminados
por juicios valorativos, o sea postula un conocimiento
liberado de intereses. Desde esa perspectiva, las afirmaciones quieren ser representaciones de una realidad en
s, sin interferencia subjetiva, en tanto que su prueba
suele realizarse mediante operaciones experimentales de
comprobacin controlada. De hecho, las afirmaciones no
representan los hechos en s sino el xito o fracaso de las
operaciones experimentales8.
La institucionalizacin de esta incursin tecnocrtica en el proceso

de la decisin poltica est en el origen de un extendido fenmeno
en las democracias occidentales, el de la as llamada tecnoburocracia.
En efecto, en la medida en que se ha producido una transferencia
real del poder en beneficio de la tecnocracia, segn Meynaud,
en algunos sectores importantes de la administracin estatal, el
avance tecnocrtico resulta significativo para el mantenimiento
del orden democrtico. Ese desplazamiento es evidente, en la
poca reciente, en las organizaciones internacionales de tipo
intergubernamental, en los centros de decisin de la poltica
econmica, especficamente la poltica monetaria, la planificacin
8
Lechner, 2013: 349 (Edicin original, 1984).
140
estatal a mediano y largo plazo, la poltica de seguridad y defensa

nacional y de la utilizacin racional de los recursos naturales y
humanos. En fin, en los centros de investigacin pblicos y, lo
que ha tenido un desarrollo creciente en la poca reciente, en
los think-tanks, cada vez ms especializados y con la capacidad
para el manejo de materias de complejidad creciente, que adems
cuentan en los aos recientes con amplio financiamiento pblico
y privado.
Por otra parte, resulta forzoso constatar el hecho de que
los tecncratas se han ido apoderando cada vez ms de sectores
que comprometen decisivamente la poltica gubernamental y
administrativa: importantes espacios de la accin estatal, como la
poltica exterior, requieren de mayor coherencia y eficiencia, slo
accesibles mediante el aporte y asesoramiento de profesionales
y tcnicos bien entrenados, que traen consigo sus propias
opciones ideolgicas que, en la mayora de los casos, no han sido
sometidas a la consideracin de los ciudadanos electores. Ello
es evidente, por ejemplo, en materia de poltica econmica: la
extendida propensin hacia la autonoma de los Bancos Centrales
nacionales, cuyas polticas pblicas escapan al conocimiento y
control de los titulares de gobiernos elegidos.
Es innegable asimismo el hecho de que la incursin
tecnocrtica en el terreno de la poltica ha venido a transformar
el funcionamiento del aparato burocrtico del Estado. Y si
bien es cierto que esa incursin no ha sido el producto de una
conspiracin antidemocrtica, resulta a la larga, una amenaza
para la orientacin de la vida social. Porque el carcter cerrado,
arrogante y autosuficiente de los expertos tecncratas con
responsabilidades polticas, se debe principalmente a la posicin
privilegiada y elevada que ocupan en la prctica del gobierno y
la administracin. De modo tal que, con frecuencia, el poltico
profesional recurre al experto, sea para obtener informacin
sobre asuntos que desconoce, o bien bajo la presin omnipresente
de los grupos de inters y de los electores. De aqu que sea cada
141
vez ms frecuente la delegacin que los parlamentos realizan

sobre materias que escapan a su dominio (poltica exterior, finanzas pblicas, seguridad social, etc.). As, el gobierno de los
expertos no elegidos parece una realidad provocada por la
complejidad creciente de las tareas administrativas. Y dado
el desgaste profesional del poltico ante la opinin pblica, el
tecncrata aparece libre de suspicacias y por encima de toda
sospecha. En este respecto, David y Ruth Elliot nos recuerdan la
advertencia del profesor de la Universidad de Columbia Robert
K. Merton, recogida en su muy conocido y citado libro (publicado
originalmente en 1949):
La intensa divisin del trabajo se ha convertido, en un
recurso esplndido para rehuir responsabilidades sociales.
Al subdividirse las profesiones, cada grupo de especialistas
encuentra cada vez ms posible echar el muerto a otro
en lo relativo a las consecuencias sociales de su trabajo, sobre el supuesto, a lo que parece, de que en esta
complicada transferencia de responsabilidad no habr un
ltimo a quien se lleve el diablo. Cuando se aterra por
las dislocaciones sociales resultantes, cada especialista,
seguro de que realiz su tarea lo mejor que pudo, puede
fcilmente rechazar la responsabilidad de ellas9.
En tal sentido, el tecncrata, adems de irresponsable, tiende a

volverse autosuficiente, convirtindose en el asesor o consejero
autoritario, en el que todo lo sabe sobre las ms diversas
materias y, por lo mismo, nunca estar dispuesto a discutir con
ciudadanos ignorantes sobre asuntos reservados en el campo de
su especializacin. En fin, el tecncrata tiende a presentarse como
la ltima instancia en el proceso de la decisin, de modo tal que
la legitimidad tecnocrtica, como lo veremos ms abajo, queda
9
Merton, 1980: 654. Citado por Elliot, 1980: 117.
142
sustentada en el prestigio del que goza cada agente tecnocrtico,

por una parte y en el carcter necesario e indispensable de sus
servicios, ampliamente reconocido para el buen funcionamiento
de la poltica pblica, por otra.
Asimismo y en la medida en que los tecncratas se presentan como los portadores naturales de soluciones racionales y
efectivas a los problemas derivados del mal funcionamiento de
las instituciones pblicas, van extendiendo su intervencin ms
all del espacio de intervencin burocrtica: el tecncrata sabe
que sus competencias lo mantienen ubicado en niveles cercanos
al poder, y vive en el convencimiento de que los desaciertos y
fracasos del burcrata llevarn inevitablemente al responsable
poltico, gubernamental o administrativo, hacia l. De aqu que,
en buena medida, la tentacin por asumir el control y la buena
marcha de la administracin no se haga esperar, si la misma
se encuentra al alcance del nuevo poder tecnocrtico: las resistencias a la ejecucin de medidas decretadas que pueden ir
desde el bloqueo hasta el sabotaje, son prcticas tecnocrticas
muy extendidas, que adems gozan del privilegio del secreto,
corresponden a una closed politics, que le permiten al tecncrata
sustraerse fcilmente del juicio pblico de los ciudadanos. En ello,
la evolucin de los sistemas polticos actuales tiende a favorecer
la extensin del espacio tecnocrtico: la consulta al experto, su
acceso privilegiado a los expedientes complicados, en las ms
diversas materias, se producen todos los das al ms alto nivel del
gobierno y la administracin.
Asimismo, el control de los sectores claves de la administracin y la tendencia a sobredimensionar los conocimientos y
capacidades del tcnico o especialista en terrenos que no domina,
ha promovido actitudes de correccin polticaen los responsables
administrativos y gubernamentales. Encontramos suficientes
ejemplos para identificar a unos cuantos grupos de poder
especializados, exteriores al aparato estatal, pero que cuentan
con relaciones y afinidades sociales (estudios especializados,
143
diplomas, compromisos familiares, etc.) que, sin necesidad de

ocupar posiciones relevantes en los gabinetes ministeriales o en
las instituciones autnomas de la administracin del Estado
como en el caso de los burcratas, son cada vez ms requeridos
en actividades de consultora, si no en contratos de investigacin
bien retribuidos sobre materias del ms alto inters general.
En este sentido, el estudio de Meynaud se adelant a
investigaciones ms recientes, aquellas que continuaran advirtiendo a los responsables polticos sobre los peligros y amenazas
que conlleva el poder tecnocrtico para las democracias representativas occidentales. Y si bien es cierto que, en ningn momento
Meynaud se ocup en desentraar la incursin tecnocrtica
en los pases del socialismo real de la poca, resulta relevante
preguntarse sobre la cuestin de saber si el fenmeno tecnocrtico
es universal, aplicable a las sociedades ms diversas del mundo
globalizado actual. Unas cuantas contribuciones sociolgicas
y politolgicas de la poca reciente se inclinan a responder
afirmativamente a esta cuestin. Tal es el caso, por ejemplo, de la
paradoja advertida por Norberto Bobbio en su reflexin sobre la
crisis de la democracia: la bsqueda frentica de eficacia en el
control democrtico del poder estatal, en situaciones cruciales en
las que el ciudadano se revela incompetente para opinar o hacerse
un juicio sobre asuntos y problemas cada vez ms complejos, y
ante la exigencia de soluciones tcnicas accesibles slo para los
especialistas, representan efectos perversos para el funcionamiento
democrtico de los Estados10.
10
Cf. Bobbio, 1985: 14. El subrayado es mo.
2
ESTADO INDUSTRIAL Y TECNOESTRUCTURA:
JOHN K. GALBRAITH
En su libro El nuevo Estado industrial, publicado en 1967, el profesor de Harvard John Kenneth Galbraith se detuvo en la observacin de un fenmeno poltico que, segn l, representaba el
resultado del surgimiento de unos cuantos imperativos de la tecnologa, destinados a una profunda transformacin de las sociedades
industriales avanzadas. Entre tales transformaciones, Gouldner se
detuvo en la especificacin de lo que l denomin tecnoestructura
que, siguiendo el modelo organizacional de la empresa, ha llegado
a desplazar el poder del capital desde sus posiciones dominantes en el nuevo Estado industrial, sustituyndolo por el poder
e influencia crecientes de lo que, en su investigacin, consista la
inteligencia organizada. Y en la medida en que se establece una
relacin entre imperativos tecnolgicos y planificacin con la
necesidad de decisiones colectivas, esa tecnoestructura se plantea
como objetivo fundamental el logro de una mayor autonoma, a
fin de asegurar su supervivencia y el control sobre las variables
que intervienen en su funcionamiento. Porque, segn Gouldner,
quienes participan en la bsqueda de independencia y control no
necesariamente estn sedientos de poder: en su mente e intenciones no est la de conformar una clase dirigente, de modo tal
que su relacin con el poder procede ms bien de su bsqueda de
eficacia en el mundo de la tecnologa avanzada1.
1
Cf. Winner, 1979: 164-165.
146
La formacin de la tecnoestructura
La tesis de Galbraith tiene antecedentes notables, particularmente

los trabajos de James Burham, quien retomando las conclusiones
de Bruno Rizzi, destacadas ms arriba, se propuso desentraar
lo que originalmente denomin la revolucin de los managers,
cuyo punto de partida estaba ubicado en el desplazamiento de
los grandes propietarios capitalistas de sus puestos de direccin
y control, sustituyndolos por los nuevos organizadores o
managers (presidentes de la sociedad o firma corporativa, vicepresidentes y jefes de divisiones y departamentos de la gran
empresa industrial). Ahora bien, a la cuestin de saber en qu
consiste la tecnoestructura, Galbraith responde con la descripcin
del grupo que en la gran empresa est a cargo de las decisiones
importantes y relevantes. Este grupo de poder comprende, segn
Galbraith, a todos los que aportan conocimiento especializado,
talento o experiencia a la elaboracin de decisiones por el grupo.
Este grupo es la inteligencia que gua a la empresa, el cerebro
de la empresa no es el management (...) Propongo llamar a esa
organizacin tecnoestructura2.
En otras palabras, para Galbraith este grupo es el cerebro
o motor de toda la empresa, es el generador de informacin y
conocimiento, por una parte, y el que crea los medios que sirven
para alcanzar las metas operativas de la empresa, por otra. En fin,
este grupo es el mismo que paulatinamente se va apoderando de
la direccin de la empresa, en la medida en que siempre segn
Galbraith esta direccin depende bsicamente de la experiencia
y consejo de la tecnoestructura3.
Lo que en la tesis galbraithiana resulta significativo parte
de la transferencia del poder organizacional de los managers o
directores a los talentos especializados en las grandes empresas,
2
3
Galbraith, 1967: 104.

Cf. Elliot, 1980: 115.
SEGUNDA PARTE. 2 estado industrial y tecnoestructura
147
establecindose una nueva relacin del mundo corporativo con el

nuevo Estado industrial. Ahora bien, si el sistema industrial en
su conjunto llega hasta determinar el funcionamiento del aparato
estatal cules son los cambios que explican esta evolucin?,
por una parte, y cul es la naturaleza de tales cambios en la
segunda mitad del siglo XX?, por otra. Porque segn Galbraith,
tales cambios siempre vienen asociados con la nueva estructura
organizacional o tecnoestructura y derivan de la necesidad de
hacer frente a las nuevas demandas y desafos sociales.
Entre tales cambios significativos, encontramos en primer
lugar, el carcter colectivo de las decisiones, en la medida en que en
el sistema industrial moderno todas las decisiones importantes
exigen informaciones que un solo hombre no puede poseer:
el empresario individual ya ha sido reemplazado por una
direccin colectiva. En segundo lugar, en el grupo responsable
de las decisiones participan los especialistas que poseen las
informaciones requeridas para la toma de tales decisiones. Ello
en el convencimiento de que el aporte de todos y cada uno de los
especialistas contribuye al desarrollo de la empresa. De aqu que,
en ltima instancia, quienes deciden son los tcnicos, los equipos
de investigacin y planificacin y otro personal especializado4.
En tercer lugar, en la medida en que las exigencias de
la tecnologa y la planificacin han reducido el rol de los propietarios del capital, las asambleas generales de accionistas se
limitan a registrar los informes preparados por la tecnoestructura,
en circunstancias tales que la bsqueda y existencia de beneficios,
motor del capitalismo, da paso a objetivos ms esenciales: el
crecimiento de la firma o empresa ha reemplazado al beneficio o
ganancia, convirtindose por lo mismo en el impulso econmico
fundamental5.
4
5
Cf. Galbraith, 1967: 97.

Cf. Galbraith, 1967: 121-134.
148
En fin, en cuarto lugar y en la medida en que la tecnoestructura

prescinde del mximo beneficio, la misma se plantea la bsqueda
de otros objetivos. Y, si bien es cierto que el grupo de directores
est constituido por empleados asalariados, su inters efectivo
radica en el mantenimiento de su propia autonoma y, lo que a
la larga es ms importante, en la reduccin de las incertidumbres.
La autonoma asegura al grupo la conservacin del poder de
decisin en la empresa y las tareas especficas de presidentes y
directores generales (planificacin y ejecucin de los proyectos
de desarrollo empresarial, principalmente) contribuyen con su
intervencin decisiva a contrarrestar las incertidumbres6.
La tecnoestructura en accin
La tecnoestructura implica, segn Galbraith, una relacin particular entre los individuos y el sistema industrial. Bajo qu
formas los individuos integrantes de la tecnoestructura interiorizan los fines y objetivos de la organizacin? O, en primera
instancia cules son los mviles o incentivos que los inducen a
integrarse a la organizacin? En su estudio, Galbraith parte de
la consideracin de la naturaleza y fines de la organizacin. As,
en la medida en que la organizacin significa todo un conjunto
de actividades conscientemente coordinadas, los individuos integrantes de la organizacin intervienen siempre coordinados. Y
esta coordinacin slo es posible mediante la presencia de una
motivacin efectiva.
Slo debido a esta motivacin el individuo de la tecnoestructura renuncia a sus propios objetivos, asumiendo los objetivos generales o especficos de la organizacin. Se trata, por
consiguiente, de diversos medios o incentivos que permiten a la
organizacin imponer sus propios fines y ello por encima de los
6
Cf. Galbraith, 1967: 151-169 y 213-224. Vid. Porcher, 1972.
149
fines u objetivos de los individuos que la integran. De acuerdo con

Galbraith, la presencia de esta motivacin en la tecnoestructura
se manifiesta o funciona bajo modos diversos. En primer lugar,
por la motivacin por compulsin, es decir, aquella que funciona
mediante la amenaza del recurso a sanciones negativas. En
segundo lugar, por la motivacin pecuniaria, aquella que se basa en
el hecho de que la organizacin impone o compra la aceptacin
de sus fines, logrando la renuncia a los fines individuales. En
tercer lugar, la identificacin, que ocurre cuando el individuo
considera a los objetivos de la organizacin como superiores a los
suyos propios. Como lo destacaran James March y Herbert A.
Simon en su conocida Teora de la organizacin (1970), los seres
humanos, a diferencia de las mquinas, son capaces de estimar su
posicin respecto del valor de otras posiciones, y de aceptar como
propios los objetivos de otros7.
Por ltimo, en cuarto lugar, la adaptacin, cuando el individuo
de la organizacin acepta servirla con la intencin de influir en
los objetivos de la misma, de manera tal de hacerlos concordar
con los suyos propios. Es preciso destacar el hecho de que tanto
la identificacin como la adaptacin constituyen motivaciones
nuevas, puesto que aparecen asociadas con la conformacin de
la tecnoestructura. Como lo advierte Galbraith: la compulsin
tena una antigua relacin con la tierra. La motivacin pecuniaria
tuvo una relacin anloga con el capital. La identificacin y la
adaptacin la tienen con la tecnoestructura8.
La tecnoestructura podra representarse grficamente por
una serie de crculos concntricos, en cuyo centro o ncleo se
encontrara la direccin de la empresa y en los crculos exteriores
figuraran las capas de personal ms alejadas de la direccin.
De forma tal que a medida que nos vamos acercando al centro,
las motivaciones por la identificacin y la adaptacin pasan a
7
8
March y Simon, 1970: 58. Citado en Galbraith, 1967: 173.

150
convertirse en las motivaciones ms fuertes9. La naturaleza de

las motivaciones resulta portadora de significado en cuanto a
las relaciones que se van estableciendo entre la organizacin y
la sociedad global. En tal sentido, la toma de conciencia social
y poltica por los individuos estar siempre afectada por la
dinmica de las motivaciones organizacionales, por una parte,
y el destino de la sociedad se ver afectado sensiblemente en la
medida en que los fines de la organizacin logren imponerse a la
sociedad a travs del Estado, por otra. El problema radica en un
hecho irrefutable: el crecimiento de la produccin no significa
necesariamente la realizacin del inters general, ms acorde este
ltimo con los problemas provocados por los imperativos del
desarrollo del nuevo Estado industrial. Porque, en la medida
en que el progreso social implica mejores niveles de vida de la
poblacin, el mismo no necesariamente responde al incremento
de la produccin.
El Estado en el nuevo sistema industrial
El sistema industrial, descrito por Galbraith, necesita orgnicamente de la intervencin del Estado, en la medida en que este
ltimo se ha convertido al mismo tiempo en el cliente mayor y
rgano controlador de las inversiones. Y es que los imperativos
del desarrollo industrial parten de una necesidad, vital para el
sistema industrial, exigiendo en todo caso coherencia entre el
Estado, por una parte, y el sistema industrial, que se ha propuesto
y buscar siempre adaptar sus propios objetivos a los del primero.
La tecnoestructura funciona en este sentido: mediante las motivaciones de la identificacin y la adaptacin aqulla llega hasta
un punto crucial, superponindose a la burocracia estatal:
9
Cf. Porcher, 1972: 34.
151
Los miembros de la tecnoestructura se identifican con el

proyecto, el desarrollo y la produccin de los productos
comprados por el gobierno. Igual que la tecnoestructura
se identifica con el objetivo social (por ejemplo) de una
eficaz defensa nacional. Y los miembros de la tecnoestructura adaptan el proyecto, el desarrollo o la necesidad
de productos encargados por el gobierno a lo que coincide
con sus propios objetivos. Esos objetivos reflejan inevitablemente las necesidades de la tecnoestructura y de su
planificacin10.
Por consiguiente, la tecnoestructura, como el sistema industrial,

est de acuerdo, por principio, con las decisiones del Estado.
Aqulla trata de influir o pesar en la determinacin de los
fines u objetivos del Estado en todos los dominios importantes
(econmico, laboral, militar, educativo, relaciones internacionales,
etc.), de lo cual resulta un inmenso poder, situado en la direccin
y control de la convivencia y destino de la comunidad. Y, si bien
es cierto que la tecnoestructura rara vez se compromete en la vida
poltica en forma directa, su influencia se mantiene oculta, no
necesariamente ausente, en la marcha de los asuntos pblicos.
All radica el principal soporte de su poder real: la tecnoestructura
alimenta al Estado, ste a su vez alimenta a la tecnoestructura,
mediante la formacin de competencias cientficas y tcnicas
superiores. De modo tal que, la educacin, por ejemplo que en
su mayor parte la asume directamente el Estado, se constituye
en la pieza clave para el mantenimiento y la existencia de la
tecnoestructura.
Asimismo, con la integracin creciente de la educacin a los
imperativos del sistema industrial, la vinculacin entre Estado y
tecnoestructura se va afirmando y consolidando, de lo cual derivan
no pocas consecuencias, como el creciente y significativo rol de
10
152
los productores de conocimientos: los intelectuales de ayer son los

expertos de hoy. Ello modifica sustancialmente la relacin de los
individuos con el Estado, en el centro de la convivencia y destino
de la democracia. Ahora bien, si el nuevo Estado industrial
promueve los objetivos econmicos (crecimiento, distribucin,
consumo, etc.) del sistema industrial como los objetivos superiores de toda la sociedad, corresponde a la comunidad intelectual
de la poca moderna, segn Galbraith, imponer con fuerza
otros objetivos que promuevan el bienestar individual y social:
Ningn intelectual, ni artista, ni educador, ni cientfico puede
permitirse la comodidad de dudar sobre su responsabilidad. Para
los fines que hoy son importantes no hay otros salvadores. En un
mundo cientficamente exigente, los cientficos deben asumir
la responsabilidad que entraan las consecuencias de la ciencia
y la tcnica11. Aunque esta advertencia, pasa por encima del
hecho de que la gran mayora de cientficos e intelectuales ya
viven atrapados por los proyectos y objetivos de la tecnoestructura.
Y, lo que a la larga resulta ms importante, bajo las nuevas
circunstancias, Galbraith no le concede mayores posibilidades
a la democracia poltica ni al gobierno representativo: el orden
democrtico es dejado de lado en el nuevo Estado industrial.
Ahora bien, el examen de Galbraith aporta ciertamente
nuevos elementos para la discusin y debate sobre el desarrollo
del Estado capitalista contemporneo, aunque con una perspectiva bastante economicista profesin obliga Galbraith parece
olvidar o deja de lado ciertas realidades polticas e ideolgicas,
determinantes para la explicacin del Estado capitalista contemporneo, contribuyendo con su investigacin a un nuevo elitismo que, a diferencia del pasado, se presenta fundado en una legitimidad asociada con el rendimiento y la eficacia.
11
Galbraith, 1967: 392. Citado por Winner, 1979: 168-169. El subrayado

es del autor.
153
En el caso de los Estados latinoamericanos, la cuestin de

la tecnoestructura comenz a plantearse especficamente en las
principales tareas de la democratizacin en marcha, desde fines
del siglo XX y en la primera dcada del siglo XXI, puesto que en
el diseo y ejecucin de las lneas ductoras de los procesos de
decisin, se requiri de soluciones efectivas, que demandaban cada
vez ms la presencia de conocimiento experto y especializado.
Por otra parte, la proposicin central de Galbraith parece
sobreestimar el rol de la tecnoestructura en el proceso de la
decisin poltica, reducindose el poder efectivo de los propietarios del capital, cuando ste ltimo constituye el resorte
esencial del sistema capitalista global. Existen unas cuantas
evidencias para afirmar el hecho de que si bien es cierto que
los capitalistas controlan la tecnoestructura, esta ltima no lleg,
en momento alguno, a convertirse en la instancia superior de la
decisin poltica. La misma continu en manos de los dueos
del capital, quienes incluso vieron multiplicarse sus beneficios
con el crecimiento e incorporacin de nuevos mercados. Y, si
bien es cierto que la tecnoestructura ocupa un lugar importante
en el proceso de la decisin poltica, ha sido su dinmica y
composicin internas (rivalidades tcnicas, querellas entre
expertos, prioridades discutibles) el principal obstculo para su
ascenso efectivo a las instancias de poder. De aqu que a menudo
la lucha por el poder en el seno de la tecnoestructura, rompe la
necesaria solidaridad orgnica entre sus miembros, provocando
relaciones tensas y alianzas inestables entre los diversos grupos y
actores, por una parte y, lo que es ms importante, en la relacin
de estos ltimos con los dueos del capital, por otra.
Sin embargo, el anlisis galbraithiano no llega hasta all y
hasta se podra sostener que elude este campo, desconociendo
la importancia que reviste para el funcionamiento de la
tecnoestructura. Si nos planteamos por ejemplo la cuestin de
saber quin tiene la ltima palabra en la determinacin de las
reglas en el comercio internacional de bienes y servicios? slo
154
nos queda la evidencia sobre el hecho de que las informaciones

y estudios de los expertos siempre estarn en manos de los que
controlan las finanzas.
3
el ascenso de la tecnodemocracia:
maurice duverger
Una reformulacin de los presupuestos de la teora de Galbraith

la encontramos en uno de los trabajos menos conocidos de
Maurice Duverger. En su libro Las dos caras de Occidente, publicado en 1972, el profesor de la Sorbonne admite que el desarrollo
poltico de las sociedades occidentales a partir de la segunda
posguerra, conjuntamente con la concentracin creciente del
poder estatal, estn en el origen del surgimiento de una nueva
oligarqua, con capacidad para controlar y conducir al Estado en
materias que se extienden ms all del plano econmico.
Despus de una lectura crtica de la tesis de Galbraith,
Duverger se detuvo en la observacin detenida de un nuevo
tipo de organizacin en el desarrollo de las sociedades democrtico-liberales en la poca de la segunda posguerra. Para su
identificacin, Duverger propuso provisionalmente la denominacin de tecnodemocracia. As:
El desarrollo de la tecnodemocracia corresponde a una
transformacin de las fuerzas productivas, anloga a la
revolucin industrial del siglo XIX que provoc el florecimiento de la democracia liberal () De este modo
se transforma la oligarqua econmica. Ya no rene
nicamente a los propietarios de los instrumentos de
156
produccin y a sus fideicomisos. Tambin engloba junto

a ellos, a un grupo social ms amplio, que corresponde
a tcnicos, administradores, organizadores y cuadros.
Algunos incluso piensan que los capitalistas han quedado
relegados a un papel secundario y que la direccin de la
economa y la poltica se les escapa; lo que no est demostrado1.
Una nueva oligarqua
Como consecuencia del desarrollo poltico de las sociedades

occidentales se ha estructurado, segn Duverger, una nueva
oligarqua, como forma de organizacin que, a diferencia del
pasado, funciona en el interior de los sistemas democrticos.
Esta nueva oligarqua, paulatinamente, va perfeccionando sus
lazos con el Estado, hacindose con el control de los principales
medios de dominacin sobre los ciudadanos (especficamente,
el control de los mass-media). Mediante el control del aparato
estatal esta nueva clase dominante, celosa de sus privilegios y
prerrogativas, se establece en los puestos de direccin del Estado
democrtico, consolidando una nueva estructura de poder que se
superpone a la precedente.
En la medida en que las democracias liberales ceden el
terreno a esta nueva tecnodemocracia, esta ltima prefiere y promueve un Estado fuerte y activo, con capacidad para intervenir
en el funcionamiento de la economa, manteniendo las condiciones necesarias para la expansin o el crecimiento. Asimismo,
este control estatal se va extendiendo hacia los grupos de presin
y de inters, a los que impone sus propios objetivos. Como la
democracia liberal observa Duverger, la tecnodemocracia mezcla la influencia del pueblo con la del dinero. La mezcla vara en
1
Duverger, 1972: 161.
SEGUNDA PARTE. 3 el ascenso de la tecnodemocracia
157
proporcin y modalidad de una nacin a otra. De modo tal que

el control de las masas por la oligarqua resulta ms difcil en
ciertos aspectos y ms fcil en otros. Y conjuntamente con los
medios tradicionales de control se desarrollan otros nuevos, que
transforman profundamente el conjunto de la vida social2.
En la conformacin y consolidacin del rgimen tecnodemocrtico intervienen decisivamente los nuevos medios de
control, especficamente orientados hacia el logro de un nuevo
consenso de los ciudadanos. Este ltimo se apoya, segn
Duverger, en dos principales elementos de base: En primer lugar,
el poder del dinero que, como en el caso de las democracias
liberales, sigue siendo el factor decisivo para el funcionamiento
de la tecnodemocracia, aunque resulta insuficiente para asegurar
por s solo el control del nuevo sistema de poder. En segundo
lugar, mediante el desarrollo de las tcnicas de informacin,
la prensa, la radio, el cine y la televisin, el Estado extiende el
control y la manipulacin de las expectativas ciudadanas. De este
modo, las opiniones, los hbitos y costumbres, tanto como los
comportamientos van adaptndose al control tcnico en todos
los campos de la vida humana. De aqu la invasin de publicidad:
los medios de comunicacin devienen instrumentos del control
estatal, tan necesarios para la produccin de bienes como para
tener bajo control las inversiones y el trabajo.
Si admitimos el hecho de que la tecnodemocracia representa
algo ms que la tecnocracia clsica, la primera no se detiene en
un solo campo de accin, extendiendo su influencia ms all del
mbito de accin del Estado. La tecnodemocracia invade campos
de la vida social que poco antes no le estaban permitidos,
transformando el contenido y hasta el sentido de las democracias
representativas occidentales. Y puesto que la democracia liberal
corresponde al capitalismo de las pequeas y medianas empresas,
la tecnodemocracia, por el contrario, est sustentada en la gran
2
Ibid. 177-178. Cf. Bobbio, 1991: 1067-1070.
158
empresa integrada, aquella que programa su produccin y se

sirve de la publicidad para crear la necesidad de sus productos.
Todo ello con el concurso de una nueva organizacin poltica,
provocando y alimentando cambios significativos en el sistema
de relaciones polticas y, lo que a la larga resulta ms importante,
en las estructuras concentradoras del poder poltico.
Una nueva organizacin poltica:
las dos tecnoestructuras
En la medida en que la tecnodemocracia encarna la estructura

institucional de la democracia liberal, conserva un alto grado de
integracin entre los aspectos econmicos y polticos. Sin embargo, la misma se encuentra ligada ms estrechamente con la
administracin y el aparato del Estado. Esta vinculacin est en
el origen, segn Duverger, de tres grandes cambios en los sistemas polticos occidentales; a saber, la creciente debilidad del
Parlamento en provecho del Ejecutivo; una mayor rigidez de las
estructuras partidistas y, en fin, la creacin de una tecnoestructura gubernamental. Y si bien es cierto que los dos primeros se
han revelado ms fuertes en Europa que en los Estados Unidos,
el tercero se ha desarrollado por igual en todas las democracias
occidentales. En efecto, el rgimen de la tecnodemocracia se distingue esencialmente de la democracia tradicional por el fortalecimiento del ejecutivo. Y es que, frente a parlamentos que han
ido perdiendo influencia y poder, se levanta un nuevo ejecutivo,
que monopoliza la decisin en varios niveles. De acuerdo con la
reflexin de Duverger:
En Europa el crecimiento de los servicios econmicos
y sociales, las empresas nacionales, la planificacin, el
aparato estatal en general, afectan a dominios y actividades semejantemente situadas bajo la autoridad de los
159
ministros y no de las asambleas. En todas partes, el acceso

a informaciones cada vez ms amplias y complejas, que
son las que permiten decidir con conocimiento de causa,
es ms fcil para presidentes y ministros que no para los
diputados, que siguen estando confinados a mtodos y
estructuras tradicionales3.
De este modo el acceso a la informacin es con mucho ms fcil

para presidentes y ministros que para los diputados, a tal punto
que el trabajo de comisiones, grupos y comits ministeriales,
adquiere mayor importancia para la toma de decisiones que la
discusin, pblica o reservada, de las asambleas parlamentarias. El
despliegue de este modelo occidental, democrtico-liberal, puede
servirnos para explicar la especificidad de unos cuantos procesos
de estructuracin de los sistemas polticos latinoamericanos,
particularmente en la dinmica de los procesos de transicin y de
consolidacin de las democracias representativas, lo que algunos
autores, siguiendo a Samuel Huntington, han denominado
tercera ola de la democratizacin, en la dcada de los ochenta4.
Y si bien es cierto que en nuestros pases, la marcada
tendencia hacia la constitucin de presidencialismos absorbentes
se ha venido explicando en base a una cierta excepcionalidad
de las experiencias nacionales, caracterizadas por la naturaleza
caudillista de la movilizacin poltica, ello no es suficiente para
dar cuenta del creciente debilitamiento o del evidente declive de
los parlamentos nacionales, a tal punto que la responsabilidad
poltica es normalmente asumida por el ejecutivo (Presidente
y Ministros del Gabinete), reduciendo la responsabilidad del
parlamento en los debates y discusiones relevantes en materia
3
4
Duverger, 1972: 198-199.

Vase Huntington, 1994; Di Tella, 1998; Cavarozzi y Abal Medina,
2002; Mainwaring et al., 2006. Un estudio ms reciente sobre la naturaleza del presidencialismo latinoamericano y sus consecuencias polticas
en Prez-Lin, 2009: 321-337.
160
de poltica pblica (exterior, econmica, fiscal, educacional y de

salud, etc.).
En cuanto a la mayor rigidez de las estructuras partidistas,
Duverger destaca la inclinacin hacia la disciplina del voto en
los escrutinios parlamentarios importantes, volviendo ms
imperativas a las directivas partidistas. Esto resulta tal vez ms
realista en los partidos de masas, aquellos que fueron adquiriendo mayor influencia en los sistemas occidentales, aunque
la tendencia tambin se aplica a los partidos de cuadros, a tal
punto que los electores ya no votan por los individuos, ms
bien prefieren hacerlo por los partidos tomados colectivamente.
Este fenmeno, segn Duverger, termina distorsionando a la
democracia, a punto tal que: los debates de las asambleas ya no
sirven para convencer, puesto que los votos estn decididos al
margen de ellos. Los compromisos se establecen entre los estados
mayores de los partidos, no entre los parlamentarios5.
Se produce, por consiguiente, una verdadera dictadura
del partido o dictadura de la organizacin, que se sita por
encima de los intereses y aspiraciones de sus miembros. Ello en
circunstancias tales que las decisiones polticas relevantes son
tomadas de espaldas de la base partidista, puesto que el objetivo
predominante de todo partido radica en el crecimiento de la
organizacin. Ello est en el origen de una distorsin democrtica
advertida con anterioridad por Robert Michels, segn la cual,
los dirigentes del partido se aferran a las posiciones adquiridas en
la cima, oponindose al ascenso legtimo de quienes comienzan a
sentirse excluidos de tales posiciones.
Esta tesis duvergeriana, pariente cercana de la conocida
teora de la partitocracia, pone en cuestionamiento las limitaciones
y excesos de las democracias parlamentarias en la poca de la
segunda postguerra, cuando el desarrollo de los partidos polticos
democrticos, fue promoviendo la profesionalizacin efectiva de
5
Duverger, 1972: 206-207.
161
los polticos: El profesional de la poltica es un profesional del

poder afirm en su tiempo el parlamentario espaol Nicolas
Sartorius No sirven los aficionados por lo menos a ciertos niveles.
Los partidos acaban teniendo funcionarios con dedicacin a
tiempo completo, cuyo futuro vital y laboral depende del propio
partido. En ocasiones se habla de carrera poltica como si se
tratase de una profesin, en un ministerio o en una empresa.
Al dedicar todo su tiempo al partido estos funcionarios son los
que controlan sus entresijos, los que preparan las reuniones, los
que tienen todo el tiempo del mundo para librar y generalmente
ganar sus batallas interiores. Son probablemente imprescindibles
y sin ellos los partidos difcilmente podran subsistir6.
Aunque este fenmeno tal vez se debera hablar de una
dictadura partidista parece un tanto europeo, resulta forzoso
constatar el hecho de que en los sistemas polticos latinoamericanos,
una suerte de partidocracia se ha ido imponiendo en el desarrollo
e interaccin de los partidos y sistemas de partidos, conforme
avanzaba el proceso de democratizacin en los diversos pases. Y
si bien es cierto que el sufragio universal por listas de candidatos
favorece esa situacin, las reformas electorales, con la votacin
uninominal como punto fuerte, no necesariamente se orientaron
en el sentido de una democratizacin efectiva de la participacin
ciudadana. Y puesto que los viejos partidos siempre contaron
con el control de vastos espacios de la participacin poltica, las
nuevas fuerzas polticas encontraron no pocas dificultades para
crecer y desarrollarse7.
6
Sartorius, 1996. Citado por Nieto, 2012: 100. La requisitoria ms importante sobre los partidos polticos la encontramos en un texto clsico
de la filsofa Simone Weil, Note sur la suppression gnrale des partis politiques (Paris, Gallimard, 1957). Vase tambin Donegani y Sadoun,
1994: 34-71.
Vase Ramos Jimnez, 2001 y 2009. Tambin los pertinentes desarrollos sobre el fenmeno partidista en la nueva edicin del influyente libro
de John H. Aldrich, 2012. Sobre la debilidad de los partidos en los
procesos de democratizacin, vase Thomas Carothers, 2006.
162
Por su parte, Juan Linz se detuvo a observar, en los aos

recientes, el hecho de que si bien es cierto que los niveles de
insatisfaccin y desconfianza de los ciudadanos hacia los partidos
han sido ampliamente estudiados y debatidos en la academia,
necesitamos saber ms acerca de cmo el votante medio percibe la
necesidad y las funciones de los partidos. A falta de esos estudios,
desconocemos las ideas que la gente tiene sobre las funciones
y estructuras de los partidos cuando expresa su desconfianza o
insatisfaccin con ellos8. En efecto, ms de treinta aos despus
de la incisiva tesis de Duverger, resulta forzoso constatar cmo
la intervencin de los dirigentes de los partidos en la decisin
poltica tiende a reducirse ostensiblemente. Y ello, al parecer,
est en el origen del perodo de inestabilidad de las democracias
occidentales en el comienzo del nuevo siglo.
En fin, en su penetrante anlisis, Duverger llega hasta
distinguir dos tecnoestructuras, una poltica o gubernamental, que
viene a superponerse a la econmica. Y en tal sentido los argumentos explicativos de Duverger lo llevan ms all de la sugerente
hiptesis de Galbraith, poniendo siempre el nfasis en lo poltico.
De modo tal que, en los dos tipos de organizacin encontramos
siempre la misma asociacin de expertos, especialistas, tcnicos,
administradores, organizadores, por una parte, y aquellos que
cuentan con suficiente autoridad para imponerse en las principales decisiones, por otra. Se trata de los propietarios del capital
a nivel de empresas, presidentes elegidos, ministros y jefes de
los partidos mayoritarios a nivel gubernamental. La diferencia
entre estos dos grupos radica en el hecho de que estos ltimos
obtienen su legitimidad y poder del sufragio de los ciudadanos9.
De este modo, las decisiones tomadas por un solo individuo
o un grupo restringido son, segn Duverger, cada vez ms
excepcionales. Porque la complejidad creciente de los problemas
8
9
Linz en Montero et al., 2007: 277. Vase las importantes observaciones

crticas de Hans Daalder en el mismo libro.
Cf. Duverger, 1972: 210.
163
y acciones, del gobierno y de las burocracias pblicas, precisa de

mayores informaciones y conocimientos: las decisiones polticas
son ms comprometidas que las que a menudo se toman en las
grandes empresas econmicas. De aqu que, los polticos, en
trato constante con electores que pueden poner fin a su carrera,
introducen en los grupos de decisin preocupaciones humanas,
ms difciles de expresar en la tecnoestructura econmica10.
Ahora bien, de la interaccin de estas dos tecnoestructuras
surgen verdaderas constelaciones de especialistas, que se distinguen
por la naturaleza de las decisiones a tomar, en circunstancias
tales que en el seno de la tecnoestructura poltica encontramos
reunidos a los ministros, lderes de los diversos partidos, altos
funcionarios, expertos y especialistas, dirigentes de sindicatos y
grupos de presin que, en unos y otros asuntos, aparecen siempre
articulados al procesos de la decisin.
Por consiguiente, esta vinculacin de la tecnoestructura
econmica con la tecnoestructura poltica se manifiesta significativamente en el entramado estructural del Estado. Segn
Duverger, no se produce necesariamente el dominio de la
primera sobre esta ltima, pero el control que aqulla ejerce sobre
la economa global le asegura una gran capacidad de control del
Estado. En este sentido, el desplazamiento de la poltica en el
interior de la tecnoestructura resulta mayor de lo que se podra
pensar, en la medida en que:
La participacin en comisiones, comits, grupos de
expertos y de trabajo en donde se elaboran las decisiones
colectivas, es lo nico que permite pesar eficazmente en
ellas (...) Una tal participacin hoy en da parece implicar
una colaboracin con mecanismos capitalistas mucho
ms sostenida que la participacin en los procedimientos
electorales y parlamentarios, que parecen ms neutros11.
10
11
Ibid.
Ibid. 216.
164
De este modo, van quedando obsoletas las tradicionales formas

de participacin pblica de los ciudadanos, porque conforme
se va penetrando en la tecnoestructura poltica, la capacidad de
impugnacin social y poltica de las decisiones importantes va
perdiendo fuerza. De aqu que Duverger se detenga a advertir
sobre los riesgos y peligros de esta nueva estructuracin del Estado
democrtico, que conduce decisivamente a la conformacin de
una nueva oligarqua:
El juego de las tecnoestructuras es antidemocrtico por
naturaleza; tiende a un gobierno oligrquico que favorece al dominio del capitalismo, que se desarrolla ms
fcilmente en comisiones, grupos y comits, tomando sus
decisiones a oscuras, y no a la luz de debates populares o
parlamentarios12.
En la medida en que la tecnodemocracia favorece la constitucin

de oligarquas polticas, siempre se encuentra en abierta oposicin a una eventual ampliacin de la participacin de los
ciudadanos en la decisin poltica. De aqu que la oposicin
poltica parlamentaria se haya vuelto insuficiente en los sistemas
polticos en nuestros das. Y en la medida en que las estrategias
partidistas, incluyendo a las ideologas polticas, parecen haberse
adaptado a estos cambios, asistimos a una rpida consolidacin
de la estructura elitista de la democracia. Susanne Keller nos
lo advirti a tiempo cuando, en profundo y sugerente estudio,
destac el hecho de que, pese al ethos democrtico, en el futuro,
los hombres debern acostumbrarse a ver a su alrededor lites ms
numerosas y especializadas, mientras las sociedades industriales
continen con su ritmo de crecimiento, especializndose cada
vez ms13.
12
13
Ibid. 217.
Cf. Keller, 1971: 71-72.
165
De este modo, una democracia elitista lleg a hacerse cada

vez ms aceptable para los tericos liberales (Robert Dahl y
Giovanni Sartori, entre los ms representativos de esta corriente
de la investigacin sociolgica de la poltica), y el criterio para su
integracin sigue siendo el de la organizacin, como lo sealara a
fines del siglo pasado Gaetano Mosca en sus conocidos Elementi.
As, la idea sobre la inevitabilidad de democracias limitadas, o
restringidas a los altos crculos sociales, se fue abriendo paso desde
entonces entre los tericos de la sociologa poltica. De modo tal
que, como lo destacara Peter Bachrach en su aguda crtica de la
democracia elitista: Con reminiscencias de Tocqueville, Burke
y Maistre, las lites vuelven en realidad a ser consideradas hoy, no
solamente como las fuerzas energticas y creativas de la sociedad,
sino como la fuente de sustento del sistema, por encima de toda
otra consideracin14.
Incluso en el mundo de la educacin puede advertirse la
seleccin de la lites. Particularmente en el sistema educativo
francs la jerarquizacin de los saberes ha sido una constante
desde la segunda mitad del pasado siglo y hasta nuestros das:
las lites poseen una cultura que privilegia la abstraccin en
detrimento de la experiencia y la prctica social. De lo que
resulta un sistema en el que la lite estatal y empresarial carece de
contacto con el mundo de la fbrica y de la mediana y pequea
empresa: Muchos conocimientos observa Pierre Hritier
pueden adquirirse fuera de los bancos de la escuela: aprendizaje,
alternancia, sindicalismo, militantismo asociativo, formacin
profesional continua, etc. Pero estas fuentes de conocimiento no
son reconocidos o considerados en pie de igualdad con los que
son adquiridos con el molde oficial de la institucin escolar15.
14
15
Bachrach, 1973: 29.

Pierre Hritier, 2001: 149. Slo en los aos recientes se ha procedido
en Francia como en la mayora de pases europeos a una revalorizacin
de la experiencia como fuente de conocimiento. Ello coincide con la
incorporacin de la experiencia y competencia tcnicas en las escuelas
de Gestin y Administracin.
166
No faltan argumentos para afirmar el hecho de que, en

su carrera hacia el poder, la lite tecnocrtica no parece haber
encontrado mayores obstculos en las sociedades de nuestro
tiempo.Y, puesto que la clase poltica en las sociedades occidentales
requiere, hoy ms que nunca, de sus servicios, particularmente en
las tareas de direccin, planificacin y ejecucin de proyectos, se ha
ido estableciendo un grupo de status de prestigio y de privilegio,
como en la conocida concepcin weberiana de los tipos de
asociacin. Este grupo, lo encontramos ocupado exclusivamente
por aquellos que aportan los conocimientos, tcnicas y know how,
imprescindibles para asegurar la buena marcha y sin tropiezos
de los asuntos econmicos y polticos.
Por paradjico que parezca, la clase capitalista, en la etapa
monoplica, no encontr reparos para promover a este grupo de
status, en sus relaciones y extensiones hacia el exterior (firmas
transnacionales, proyectos multinacionales, etc.), y ello no sin
otro objetivo que el de alejarlo de la decisin y administracin
de los asuntos ms internos. En este punto, la sugerente
hiptesis de Duverger resulta un tanto parcial o fragmentaria,
puesto que, con mayor frecuencia de la que se debera pensar, el
peso de la informacin se ha revelado insuficiente para inclinar
hacia un solo lado el proceso de la decisin. De modo tal que,
frente a la clase capitalista, la tecnoestructura poltica siempre
encontrar limitadas sus posibilidades para imponer sus intereses
particulares. En todo caso, el peligro radicar siempre en la
recurrente identificacin de esta ltima con los propietarios
del capital, lo que le permitira integrarse a la nueva oligarqua,
ms autocrtica que la tradicional, como lo afirma Duverger. Y
si admitimos el hecho de que el aparato estatal produce todos
los das acciones y decisiones con sello tecnocrtico en todos los
asuntos importantes, ello apunta hacia la promocin de ideas
y actitudes firmemente asentadas en una suerte de ideologa
tecnocrtica, constituida sta en el instrumento de legitimacin
del nuevo poder.
167
En el caso latinoamericano, algunos autores van hasta

sostener el ascenso al poder de una nueva clase dirigente que,
sobre la base de sus conocimientos especializados ha ido insertndose en el aparato del Estado, particularmente a partir de la
dcada de los setenta, bajo los ms diversos regmenes (militar,
populista o democrtico representativo)16. En este sentido, las
diversas estrategias de desarrollo, presentes en un buen nmero de pases de la regin, por una parte, y las prioridades de la
modernizacin del capitalismo regional, por otra, han favorecido
hasta aqu la adopcin de estructuras de decisin similares a las
del capitalismo avanzado. De aqu tambin el hecho de que la
proposicin de Duverger no sea extraa a las realidades polticas
de nuestros pases. Y en la medida en que la tecnodemocracia se
ha ido superponiendo a la vieja burocracia, resulta cada vez ms
frecuente que las decisiones sean tomadas en crculos de expertos
o especialistas ubicados en los puestos de direccin y control de
la informacin, con capacidad para tratarla y administrarla de
acuerdo con bien determinados intereses. Esto es particularmente
relevante en el avance de unas cuantas polticas pblicas: la
poltica monetaria, exterior, de inversiones y de explotacin de
los recursos naturales, entre las ms relevantes.
En fin, la hiptesis duvergeriana no ha sido desmentida
por los desarrollos especficos del capitalismo en las sociedades
occidentales en la segunda mitad del siglo pasado y, como lo
veremos en el prximo apartado de este libro, debe ser objeto de
revisin con los datos de la experiencia reciente, incorporando la
observacin de las situaciones de crisis: los grupos de intervencin
tecnocrtica, poco a poco, se fueron desarticulando en el seno de
la clase poltica. Aunque ello no ha impedido en modo alguno
el abandono de sus seas de identidad particulares, como lo
veremos a continuacin.
16
Vase Mercier-Vega, 1978; De la Cruz, 1987.
4
existe una ideologa tecnocrtica?
En uno de sus ltimos trabajos, en la dcada de los setenta, el

socilogo norteamericano Alvin Gouldner se propuso indagar
y profundizar en la controvertida relacin entre la ideologa y
la tecnologa, todo con el fin de explicar aquello que, segn l,
conformaba la base consistente del nuevo poder de los tcnicos
en el surgimiento de una nueva legitimidad del capitalismo
avanzado.
La conciencia tecnocrtica
como conciencia de lites
De acuerdo con la hiptesis de trabajo de Gouldner, el debilitamiento si no el fin de las viejas ideologas ha provocado en
las democracias occidentales un renovado inters por lo que l
inicialmente denomin conciencia tecnocrtica. Segn Gouldner
esta ltima resulta de la creciente fusin entre la ciencia y la
tecnologa y de su paulatina insercin en la estructura de la
organizacin burocrtica. Esta conciencia tecnocrtica se define, por
consiguiente, como la encarnacin moderna de la racionalidad
humana, en la medida en que: La ciencia sac a la tecnologa
del sucio cobertizo del artesano para llevarla a los claustros de la
170
universidad y a sus laboratorios, con lo cual la defini doblemente

como un organismo social neutral preocupado por el beneficio
del conjunto de la sociedad1.
En este sentido, la tecnocracia se justific y legitim,
apoyndose desde el comienzo en la autoridad de la ciencia. Y a
medida que los tecncratas fueron desplazando a los burcratas
en los procesos de la decisin, se fueron diferenciando en el seno
de la administracin del Estado: diferenciacin del personal
especializado con el tradicional personal de escalafn. Y en base a
la carencia de conocimientos tcnicos en el personal burocrtico,
los tecncratas fueron alcanzando altos niveles de autonoma,
sea en el seno de la estructura de direccin del Estado, o bien
en el contexto exterior de este ltimo. De aqu el surgimiento y
desarrollo de una permanente tensin entre los viejos funcionarios
y el personal especializado (tecnocrtico). Y si bien es cierto que
este ltimo garantizaba a la organizacin una mayor eficiencia,
increment su poder e influencia con la creacin de una nueva
legitimidad. En palabras de Gouldner:
A diferencia del burcrata de sencillas habilidades
simblicas, el nuevo tcnico tiene un genuino cuerpo de
conocimiento que es capaz de aplicar con habilidad. A
diferencia del viejo burcrata, pues, los nuevos tcnicos
se preocupan menos de jactarse de superioridad social o
de exigir deferencia personal de aquellos que estn por
debajo. La esfera de la dominacin personalizada y poltica
se ha contrado; la dominacin personal es reemplazada
cada vez ms por el control impersonal2.
La vigencia de la nueva legitimidad, a la que se refiere Gouldner,

representa el avance tecnocrtico en una cada vez ms compleja
1
2
Gouldner, 1978: 312. El subrayado es del autor.

Ibid. 314-315.
SEGUNDA PARTE. 4 existe una ideologa tecnocrtica?
171
decisin poltica: los tecncratas se van imponiendo en el camino

hacia las posiciones de direccin por una suerte de apologa de la
tcnica, en detrimento de la poltica. Ello reduce las posibilidades
de defensa de las posiciones adquiridas por la tradicional
burocracia estatal y en un doble sentido: en primer lugar, en el de
la voluntad de sometimiento de la poltica a consideraciones de
naturaleza tcnica, apoyndose para ello en el motor del avance
tecnolgico. Y puesto que la poltica comporta habilidades que
exigen cada vez ms nuevas competencias y conocimientos, la
misma comienza a ser considerada como una tcnica sofisticada
y especfica. Pero esto slo es parte de todo un proceso de
transformacin, un momento de la prctica poltica que a partir
de una nueva relacin de fuerzas comprende nuevos intereses,
expectativas, antagonismos y conflictos.
En segundo lugar, en las sociedades del capitalismo avanzado ya se ha producido una cierta politizacin de la tcnica.
Porque desde el momento en que los problemas administrativos
adquieren relevancia poltica, los altos funcionarios y tecncratas
fueron incursionando en el terreno especfico ocupado por
los polticos. Y ello a tal punto que los problemas polticos se
convierten fcilmente en problemas administrativos o tcnicos.
vidos de poder, los tecncratas buscarn siempre reemplazar a
los polticos profesionales en el proceso de la decisin poltica.
Porque, a fin de cuentas, cualquiera que penetre en la esfera
gubernamental o al menos se halle en contacto con ella, no podra
evitar hacer poltica. El tcnico, al transformarse en tecncrata,
se convierte en un poltico3.
Las consecuencias que se siguen de este avance de la tcnica
en el campo de la poltica son difciles de evaluar, aunque no
faltan ejemplos en la historia reciente para demostrar el hecho
de que la accin poltica supera ampliamente la demanda de
conocimientos especializados o tcnicos. Cuntas veces se
3
Meynaud, 1972: 380. Cf. Mannheim, 1987: 97-108.
172
ha constatado la incapacidad manifiesta de los especialistas

en la toma de decisiones en el Parlamento? Porque el hecho de
poseer conocimientos especializados no garantiza, ni significa
en modo alguno, que el especialista est provisto del necesario
e imprescindible sentido de las realidades polticas, aquel que se
exige en todo poltico profesional.
Sin embargo, ello no impide ni desmiente el hecho de que
sea cada vez ms frecuente la atribucin de responsabilidades
polticas a los cientficos y tecnlogos que se requieren en
el aparato burocrtico del Estado: la posesin de saberes y
destrezas estar siempre en el origen del nuevo poder de los
tecncratas frente a los burcratas. De modo tal que, el ascenso
de los tecncratas a las posiciones de poder, una vez desplazada
la clase poltica, contribuy decisivamente en asignarles una
posicin privilegiada en la cima del poder estatal. De acuerdo
con Franois Bourricaud:
La ideologa tecnocrtica combina la afirmacin de una
muy profunda identidad particularista, de un espritu de
cuerpo o de casta, con la afirmacin intransigente de una
racionalidad con pretensiones universalistas, en cuyo destino el tecncrata pretende confundir su propia suerte.
Corporatismo y fanatismo son las dos propensiones caractersticas de la ideologa tecnocrtica. El alto funcionario, imbuido de su competencia, convencido de actuar
en nombre del bien comn, confiado en los medios de
coercin que el Estado pone a su disposicin, sera una
figura aterrorizante, si fuera verdaderamente tan competente, tan conocedor de las soberanas tcnicas como l lo
cree y sobre todo si alcanzara a hacerse reconocer como el
nico intrprete del bien comn4.
4
Bourricaud en Seurin, 1980: 155. La traduccin es ma.
173
Pero esta ilusin tecnocrtica se enfrenta ciertamente a la clase

poltica en un campo en el cual esta ltima tiene no pocos puntos
de apoyo. Y si bien es cierto que el avance tecnolgico refuerza
las posiciones de los tecncratas en el aparato estatal, debemos
preguntarnos sobre la cuestin de saber si la sociedad est en
capacidad de adaptarse a un modelo guiado tecnolgicamente,
por una parte y hasta qu punto puede volverse dominante una
ideologa basada nicamente en el dominio de la tcnica, por
otra.
En uno de sus escritos y reflexiones, Jrgen Habermas
se detuvo a observar en detalle el hecho de que la legitimidad
tecnocrtica funda sus presupuestos menos ideolgicos en el
ideal manifiesto de una sociedad racional5. De modo tal que,
apoyndose en la autoridad de la ciencia, la nueva ideologa
tecnocrtica pretende hacernos reconocer que no se trata de meras
ilusiones, como las que abundan en las ideologas del pasado,
sino de genuinos argumentos y demostraciones cientficas. De
este modo, el anunciado y proclamado fin de las ideologas se
presenta anunciando el advenimiento de nuevos tiempos, en
los que la ciencia y la tecnologa se constituir en la fuente de
una nueva legitimidad. De acuerdo con Gouldner, la ilusin
tecnocrtica radica en la idea segn la cual, el poder cientfico
y tecnolgico sirve en parte como el smbolo secularizado de la
potencia ilimitada y la unificacin csmica que antao ofreca
la religin. La ciencia y la tecnologa asumen el carcter de una
panacea; la fantasa es que, con tiempo suficiente, todos los
problemas se rendirn a ellos. El hombre es realmente prometeico,
presumiblemente no hay nada que no pueda realizar6.
En efecto, con los tecncratas se va configurando en la
sociedad un nuevo mundo de ilusiones, en el cual la ciencia
y la tecnologa fusionadas asegurarn el progreso material y
5
6
Vase Habermas, 1968 y 1998.

Gouldner, 1978: 322-323.
174
espiritual de los nuevos tiempos. Para la conciencia tecnocrtica

el futuro se hace presente y los sueos comienzan hacindose
realidades. Para ello es suficiente que la sociedad y el poder
poltico se inclinen y sean dciles a los consejos y directivas
de aquellos que saben y conocen para que las cosas marchen
mejor y, puesto que se trata de hombres de ciencia y tcnicos
de alto nivel, que no tienen inters en ganancias o beneficios
individuales como la clase capitalista, el proyecto tecnocrtico
se va haciendo aceptable para la gente, a medida que sus logros
y xitos se vuelven indispensables para el funcionamiento de la
estructura del poder estatal.
La cuestin no sera tan relevante si no fuera por el
hecho de que en ese proyecto de poder tecnocrtico ya vienen
comprendidas las ms altas y caras expectativas del ciudadano
comn, de modo tal que un fracaso eventual del proyecto desembocara peligrosamente en el fracaso de todos. Aunque ello no
impedira necesariamente la realizacin y promocin de nuevos
ensayos, puesto que la presencia de la inteligencia organizada
ya cuenta con los medios necesarios para imponerse como la
instancia superior en la direccin social y poltica. Asimismo, en
la medida en que el Estado va dejando un amplio espacio a estas
sabias iniciativas tecnocrticas, sobran razones para admitir el
hecho de que el Estado, sometido a los progresos de la ciencia y
la tecnologa, considere que el saber producido por las ciencias
de la naturaleza y por las ciencias del hombre y la sociedad, as
como las tcnicas de apropiacin y de transformacin que de ellas
resulten, constituyen la gua por excelencia del buen gobierno
y que slo aqul puede permitir la edificacin de una sociedad
mundial ordenada y feliz7.
Por consiguiente,se podra sostener que la nueva racionalidad
tecnocrtica ha originado una pronunciada tendencia hacia un
cierto cientificismo del Estado, fenmeno que se va afirmando
7
Chtelet y Pisier-Kouchner, 1981: 604-605. La traduccin es ma.
175
con la presencia de una autntica conciencia tecnocrtica cada

vez ms dominante. Bajo estas condiciones, el Estado se objetiva,
deviene una cosa concreta que no est sujeta a la voluntad de las
personas, puesto que forma parte de una mquina social que
se impone desde fuera. Este parece el mvil desencadenante de
una cuantas proposiciones y reflexiones de una bien determinada
ciencia poltica, que no se detuvo a la hora de utilizar enfoques
sistemticos y modelos mecnicos en el estudio de la poltica.
Pinsese en los modelos de la caja negra de David Easton, del
proyectil teledirigido de Karl Deutsch, en los cuales lo poltico
resulta reducido a un mero mecanismo, cuyo funcionamiento
slo requiere mantenimiento y perfeccionamiento. De modo tal
que el Estado, en los dos modelos propuestos, es abordado como
un objeto en el cual la pericia y la habilidad de los tecncratas son
incorporadas de la misma manera en que un mecnico recurre a
determinadas tcnicas para reparar un automvil.
Por otra parte, la conciencia tecnocrtica tambin pretende consolidar sus posiciones de poder, confirmando los datos de
la experiencia con el mero recurso a su calificacin o experticia.
Como bien lo observ Gouldner, la conciencia tecnocrtica forma parte de lo que segn l no era otra cosa que, la ideologa
de gerentes, ingenieros y tcnicos atareados, personas ya contentas con su trabajo, su posicin social y su cmodo nivel de vida.
En resumen, es una conciencia de lites8. Sin embargo, el esfuerzo
terico de Gouldner orientado hacia la concepcin de una nueva clase dirigente en las sociedades del capitalismo avanzado
confront no pocas dificultades a la hora de su validacin emprica. En su ensayo crtico sobre una suerte de rebelin de las lites,
Christopher Lasch dej claramente establecido que:
No es correcto caracterizar las lites directivas y profesionales como una nueva clase dirigente porque aparte de
8
Gouldner, 1978: 324.
176
englobar una amplia variedad de ocupaciones agentes de

negocios, banqueros, promotores y explotadores de bienes
races, consultores de todas las especies, analistas de sistemas, cientficos, mdicos, publicistas, editores, redactores,
ejecutivos de publicidad, directores artsticos, cineastas,
actores, periodistas, productores y directores de televisin,
artistas, escritores, profesores universitarios, carecen de
una opinin poltica comn9.
A lo que habra que agregar la conviccin personal del tecncrata,

que lo conduce a racionalizar su trabajo con el recurso a la
idea segn la cual el bienestar social slo debe fundarse en los
progresos de la ciencia y la tecnologa. En cualquier caso, la
consciencia tecnocrtica no oculta una cierta fascinacin por el
mercado capitalista y la frentica bsqueda de beneficios.
La ideologa tecnocrtica tambin contribuy decisivamente
en la revalorizacin del conocimiento experto, sustentado a veces
en los datos de la experiencia: En la estructura social real de
la burocracia moderna afirma Gouldner, la tecnocracia est
limitada y restringida por intereses reales y por las estructuras de
dominacin de las lites del poder; pero en la ideologa tecnocrtica
esto se invierte; la ciencia y la tecnologa son imaginadas como
el poder ante el cual todos deben inclinarse, inclusive las lites
hegemnicas y sus gerentes10. En este sentido, la legitimacin
del pensamiento tecnocrtico queda sustentada firmemente en
la serenidad de cientficos, ingenieros y tcnicos, en cuyo trabajo
es notable la ausencia de impulsos agresivos y, lo que a la larga
resulta ms significativo, cuentan con una tranquilidad que les
garantiza la posesin de un know how razonable, ubicado por
encima de los antagonismos sociales y de las luchas polticas.
De aqu que el poder tecnocrtico prefiere no involucrarse en los
9
10
Christopher Lasch, 1996: 38. El subrayado es mo.

Ibid. 323.
177
asuntos turbios y complicados de una poltica profesionalizada,

porque el primero est seguro de que, de todos modos, los polticos
en sus decisiones cruciales terminarn llegando hasta l. En ello
resulta significativa la presencia de una concepcin particular y
espontnea que los tecncratas se hacen de la poltica. Para ellos,
la poltica configura un espacio en el que se establece el reino de
la incompetencia, la corrupcin y el egosmo, lo que a la larga les
sirve de justificacin en la gran mayora de situaciones en las que
entran en conflicto con los responsables polticos.
Hacia la despolitizacin de los ciudadanos
El inmenso poder adquirido por los tecncratas en la cima del

poder estatal ha contribuido significativamente a la creciente
desmovilizacin, tanto de las lites como de los ciudadanos en las
sociedades industrializadas avanzadas. En este sentido, el nuevo
poder tecnocrtico se manifiesta siempre en contradiccin con
una convivencia poltica democrtica, desvirtuando las demandas
de participacin, que se expresan de vez en cuando en el seno
de estas sociedades: un Estado eficiente, segn los tecncratas,
exige la pasividad de las masas, reviviendo con ello los viejos
postulados del positivismo de Comte. Y en la medida en que
la poltica se basa en la competicin, negociacin y acuerdos,
la desmovilizacin masiva se va profundizando acompaada
de una peligrosa despolitizacin de los ciudadanos. En esta
despolitizacin est implcita una muy evidente manipulacin
tecnocrtica de la ciudadana. En su conocida obra, La rebelin
de las masas, Jos Ortega y Gasset advirti a tiempo sobre
los peligros de la intromisin de los expertos en el gobierno
democrtico11. Y no es extrao que en los regmenes totalitarios
fascismo, nazismo y stalinismo se haya detectado la presencia
11
Cf. Giner en Giner et al., 1998: 772.
178
de innegables intromisiones tecnocrticas en lo que algunos

autores han denominado produccin industrial en gran escala
de la barbarie12.
Por otra parte, no es extrao que desde el momento en
que las diversas opciones polticas pasaron a convertirse en
proposiciones no ideolgicas, carentes de sentido, los ciudadanos
comenzaron a desinteresarse por los asuntos polticos, limitndose
a la posicin pasiva de meros observadores de aquello que
sucede en un universo del cual se encuentran excluidos. Una vez
establecida, la despolitizacin contribuye a un reduccionismo
cargado de peligros: la cuestin social queda reducida y sometida
a las exigencias del control y manipulacin tcnicas13. De modo
tal que la despolitizacin tiende por naturaleza a favorecer al
autoritarismo gubernamental, volvindolo intolerante ante las
expectativas y demandas de carcter democrtico.
En su disputa terica y poltica con las tesis del socialismo
reformista o socialdemcrata, los planteos y crticas neoliberales
venan sustentadas en el hecho discutible de que slo despojando
al Estado del poder de direccin, planificacin y regulacin de
la vida econmica y poltica podran reunirse las condiciones
para alcanzar un mundo con mayor libertad14. En una sociedad
12
13
14
Ibid.
Cf. Bernstein, 1982: 236-237. Sobre esta cuestin, con informacin actualizada, vase Wolin, 2012 y Judt, 2011.
En su libro pstumo, considerado por el editor como un inestimable
obsequio para las futuras generaciones de ciudadanos comprometidos,
Tony Judt reflej las preocupaciones de toda su vida: interpretar el siglo
XX como una parbola de socialismo frente a libertad o comunismo
frente a capitalismo es engaoso. El capitalismo no es un sistema poltico; es una forma de vida econmica, compatible en la prctica con
dictaduras de derecha (Chile bajo Pinochet), dictaduras de izquierda
(la China contempornea), monarquas socialdemcratas (Suecia) y repblicas plutocrticas (Estados Unidos). Que las economas capitalistas
funcionan mejor en condiciones de libertad quiz sea una cuestin ms
debatible de lo que solemos pensar. Judt, 2011: 141-142.
179
pasiva o despolitizada, se da por descontado el hecho de que los

responsables polticos comiencen a aceptar de una vez la respuesta
a la cuestin de saber quines se encargarn de determinar los
fines sino aquellos que desde ya aparecen controlando los medios?
La solucin neoliberal parece sustentarse, por consiguiente,
en los resultados de la gran desilusin de la democracia liberal,
que definitivamente dej sin resolver la gran contradiccin del
capitalismo: entre las exigencias sociales de legitimacin y las
econmicas de acumulacin15.
Las contradicciones en el terreno de la legitimacin traen
al primer plano de la discusin sobre el orden democrtico, la
cuestin de la organizacin del poder estatal. Porque no faltan
en las posiciones de gobierno y administracin los portadores
de la gran promesa tecnocrtica que, se afirma sin vacilacin,
habra de resolver unos cuantos asuntos, cuya complejidad los
sustrae del escrutinio y juicio ciudadanos. En tal sentido, no
faltan quienes desde ya propugnan ciertos ajustes en la cima
del poder estatal, ajustes que permitan incorporar la estructura
tecnocrtica en la decisin poltica relevante. La ya desplazada
vieja burocracia, segn los portadores de tales tesis, volver a su
justo lugar, encargndose la tecnocracia de buscar y encontrar
en adelante los medios que harn posible el imperio de la
organizacin. Apoyndose en las agudas observaciones de Lewis
Mumford, en su libro The Myth of the Machine: The Pentagon of
Power, sobre el modelo baconiano de sociedad, Langdon Winner
destac netamente la continuidad argumental de planteamientos
crticos sobre la ideologa tecnocrtica:
Las concepciones del poder y de la autoridad en los escritos tecnocrticos virtualmente no han variado desde
los tiempos de Bacon. El poder es en ltima instancia el
15
Sobre la existencia de esta gran contradiccin vase el texto clsico de

Herbert Marcuse, 1966. Tambin Alan Wolfe, 1980 y Habermas, 1968.
180
poder de la naturaleza misma, liberado por las investigaciones de la ciencia y practicable gracias a la capacidad de
invencin y organizacin de la tcnica. Todas las restantes fuentes del poder poltico riqueza, refrendo popular,
carisma personal, posicin social, inters organizado son
comparativamente dbiles. En una poca tecnolgica son
anacronismos, y entrarn en decadencia cuando la tecnologa cientfica y los que la controlan de modo ms
directo ganen importancia para el funcionamiento de la
sociedad16.
Y en la medida en que una sociedad asegura su desarrollo en base

a las tecnologas sofisticadas a la mano, se inclinar decisivamente
en la legitimacin de sus cientficos y tcnicos como gobernantes.
La legitimacin tecnocrtica representa, en este sentido, una
nueva fuente de legitimacin. Y si bien es cierto que el pensamiento
tecnocrtico adquiere una mayor influencia en la teora poltica
moderna, no lo es menos el hecho de que, en palabras de Winner,
la tecnocracia que no se consuma mediante un plan establecido,
sino como resultado de una debilidad poltica y del ascenso de
una lite tcnica, es una de las principales vejaciones del pensamiento poltico moderno. Siempre ha habido un momento en
que el gobierno tecnocrtico ha sido anunciado como sucesor
lgico de todo tipo de sistema econmico y poltico: feudalismo,
democracia, capitalismo, socialismo17.
16
17
Winner, 1979: 142.

Ibid. 143. En el ms reciente estudio de Wolin, sobre lo que l denomina poltica del Superpoder o totalitarismo invertido en los Estados
Unidos, observa crticamente el funcionamiento de una asimetra en
la cual el Superpoder es inconcebible sin la extraordinaria inteligencia que est operando en la ciencia y tecnologa modernas. Entre las
cualidades de esa inteligencia estn la exactitud, el discernimiento, la
sensibilidad a la contraevidencia, el escepticismo hacia las afirmaciones
basadas nada ms que en la fe, y la preocupacin por las consecuencias.
Wolin, 2008: 261.
181
En los aos recientes, la legitimidad tecnocrtica ha sido

objeto de crticas abundantes, aunque lo que ha prevalecido es
una gran desconfianza de los ciudadanos hacia la autoridad de
los expertos tecncratas, fenmeno que ha pasado a formar parte
de una gran tensin entre la ciencia, la tcnica y la democracia,
lo que no excluye la necesidad de capacidad y conocimiento
experto en el espacio de la construccin del orden democrtico.
Como lo veremos en la prxima parte, la pretendida legitimidad
tecnocrtica ha visto reducida su influencia, producto de una
cuantas equivocaciones y fracasos de investigaciones y aplicaciones del conocimiento cientfico y tecnolgico en los procesos
de toma de decisiones relevantes.
tercera
parte
LA MERITOCRACIA
y sus CONDICIONES
Los idelogos de la derecha y la izquierda, en lugar de

afrontar los procesos sociales y polticos que tienden a cuestionar las creencias convencionales, prefieren intercambiar
acusaciones de fascismo y socialismo a pesar del hecho evidente de que ni el fascismo ni el socialismo constituyen el
pensamiento del futuro. Su visin del pasado est tan distorsionada como su visin del porvenir...
Christopher Lasch, La rebelin de las lites
y la traicin a la democracia, 1996.
Es fcil demostrar que los polticos son incoherentes o carecen de altos ideales. Pero eso no resuelve la cuestin de lo
que la gente debera hacer polticamente para cumplir con
algn conjunto de normas deseables, ya sea de coherencia
moral, o veracidad, o tica prctica, o lo que sea. Ese es el
terreno del pensamiento poltico.
Tony Judt con Thimothy Snyder, Pensar el siglo XX,
2012.
tercera PARTE. LA meritocracia y sus condiciones
187
En la medida en que las previsiones de Galbraith y Duverger,

tanto como las advertencias de Gouldner, no se realizaron
plenamente en las sociedades del capitalismo avanzado, esfuerzos
aislados de investigadores free lance han abordado la cuestin
desde perspectivas innovadoras, destinadas a la promocin de
un urgente y necesario debate democrtico: los tecncratas no
llegaron a desplazar a los dueos del capital en los procesos
de decisin poltica, como en la hiptesis de Galbraith, ni
encontraron fuerza suficiente para desplazar a los polticos como
lo sostuvieron enfticamente Meynaud y Duverger en la dcada
de los setenta. Cabe preguntarse en nuestros das si la cuestin
del poder tecnocrtico no result de una exageracin de filsofos,
socilogos y politlogos, en el contexto de los aos dominados
por la revuelta estudiantil contra las lites y, por lo mismo, sobre
su inaplicabilidad en la poca de la globalizacin.
Cabe preguntarse asimismo, si hoy en da asistimos
al repliegue estratgico? de los portadores de la ilusin
tecnocrtica y tecnodemocrtica. De aqu que no le falten
razones a Andrea Greppi para adelantarse ante la situacin actual
predominante, en la cual, atrapadas por la creciente necesidad
de autolegitimacin, las comunidades de expertos no pueden
188
vivir de espaldas al entorno en el que operan1. Porque, si bien

es cierto que los expertos tecncratas, en sus intervenciones en
la decisin poltica, no pueden en modo alguno prescindir de las
preferencias y escrutinio de los ciudadanos, no es menos cierto
que el control ciudadano sobre el despliegue tecnocrtico ser
siempre limitado, puesto que este ltimo difcilmente pasar por
encima de las necesidades e intereses de los ciudadanos.
Tal vez all radique la limitacin irreductible frente al poder
tecnocrtico, como poder de los expertos, lo que siempre deja un
amplio flanco para la intervencin autorizada de lo que se ha
convenido en llamar meritocracia. Con ello, el orden democrtico
debe confrontar un nuevo y decisivo desafo, en circunstancias
tales que los progresos de una educacin bien informada resultan
insuficientes en el momento actual. La presencia de este desafo
ha llevado a un buen nmero de investigadores a repensar y
replantear las hiptesis que manejbamos hasta hace poco en
nuestras investigaciones.
Greppi, 2010: 147. Vase el captulo 9 (Las lites intelectuales contra la

democracia) del libro de Wolin, 2008: 227-262.
1
de la tecnocracia a la meritocracia:
una gobernanza inteligente?
En momentos en que la democracia pasa por una de sus

grandes crisis en Europa (antipoltica populista y rechazo de las
instituciones), Nicolas Berggruen y Nathan Gardels, proponen en
un importante libro con gran acogida en la clase poltica europea
unas cuantas observaciones destinadas a promover y alimentar el
necesario debate de ideas y proyectos de sociedad, en contextos
nacionales atravesados por graves conflictos y situaciones de gran
incertidumbre. En tal sentido, este nuevo ejercicio de imaginacin
poltica, segn sus autores, no se propone otro objetivo que el de
establecer la articulacin entre la responsabilidad democrtica
con un gobierno meritocrticamente informado, todo con
el fin de asegurar un modelo de gobernanza susceptible de
adaptarse a las sociedades del futuro prximo. En el argumento
de Berggruen y Gardels:
La cuestin que se plantea es la de determinar qu combinacin equilibrada de meritocracia y democracia, de
autoridad y libertad, de comunidad e individuo, es capaz
de crear el cuerpo poltico ms sano y la forma de gobernanza ms inteligente para el siglo XXI. Es ms, nos preguntamos si existe siquiera la posibilidad del surgimiento
de una nueva va intermedia1.
1
Berggruen y Gardels, 2012: 41.
190
La hiptesis de trabajo de Berggruen y Gardels, ms poltica

que acadmica, se orienta decididamente hacia la proposicin de
una gran transformacin en el pensamiento de las lites de las
generaciones que se preparan para acceder hoy en da al poder.
Esa transformacin pasa por constituirse, para sus autores, en la
respuesta a la parlisis de la poltica partidista que ha engendrado
la democracia electoral en Occidente, la idea de una meritocracia
despolitizada como elemento fundamental para restaurar la buena
gobernanza2. Esta meritocracia, llamada a convertirse en el dique
de contencin ante los intereses de los grupos de presin, por
una parte, y ante las simplificaciones y sentimientos populistas,
por otra, representara la solucin a las crisis recurrentes de
gobernabilidad en las sociedades occidentales.
En la base argumental de su trabajo, Berggruen y Gardels
destacan la posicin de Francis Fukuyama, en su debate con
Zhang Weiwei, sobre el modelo chino de gobernanza, realizado
en 2011. En su reflexin sobre el buen gobierno, a partir del as
llamado problema del mal emperador, como la causa de la
gobernanza ineficaz, Fukuyama advierte:
No cabe duda de que, si existen burcratas competentes
y bien formados, o tcnicos profesionales con una buena
preparacin y dedicados a servir al inters general, a corto
plazo esta forma de gobierno es mejor que el gobierno
democrtico. El hecho de tener un buen emperador, sin
embargo, no garantiza que no vaya surgir un emperador
malo. No existe ningn sistema de depuracin de responsabilidades para destituir al mal emperador en caso de
existir. Cmo se obtiene un buen emperador? Cmo
podemos asegurarnos de que los buenos emperadores se
reproduzcan de generacin en generacin? No existe ninguna respuesta definida de antemano3.
2
3
Ibid. 95. El subrayado es mo.

Fukuyama y Zhang Weiwei, 2011: 46. Citado por Berggruen y Gardels,
2012: 87.
tercera PARTE. 1 de la tecnocracia a la meritocracia
191
La reflexin sustentada en las experiencias sociales y polticas

de China y de los Estados Unidos, aproximando los sistemas
autocrticos a las democracias occidentales, permite a los
autores formular una propuesta que ellos denominan gobernanza
inteligente o efectiva, que consiste en la construccin de instituciones polticas hbridas, las mismas que resultarn de la
combinacin prctica de la responsabilidad con la maestra y de la
inclusividad con la meritocracia, a fin de responder a los principales
desafos en la era de la globalizacin: las nuevas condiciones de
la interdependencia global y la diversidad creciente amplificada
por las nuevas tecnologas de la sociedad del conocimiento
exigen y permiten a un tiempo ms estructuras inteligentes de
gobernanza, desde el nivel de las megaurbes emergentes algunas
grandes como pases enteros al del Estado-nacin, que, a pesar
de la debilitacin de sus defensas, sigue siendo la fuente principal
de identidad histrica4.
En el ncleo duro de la gobernanza inteligente queda
establecida una forma de democracia informada y descentralizada
que, a partir de comunidades de ciudadanos activos en los mbitos
de su competencia, cuente en su direccin con una meritocracia
responsable, dotada no slo de inteligencia suficientemente
informada, sino que cuenta tambin con la pericias y destrezas
tcnicas requeridas y con la sabidura prctica derivada de la
experiencia. De aqu que:
El mximo reto al disear un sistema sostenible de buena
gobernanza consiste en protegerse de la influencia de los
grupos de presin y de una poltica dominada por presiones
populistas a corto plazo, magnificadas por la democracia
directa en tiempo real de los medios sociales, a la vez que
se fomenta la mayor participacin pblica posible para
asegurar la responsabilidad y el consentimiento5.
4
5
Berggruen y Gardels, 2012: 164.

Ibid. 162-163.
192
En tal sentido, debe constar tambin el hecho de que, mientras

los tecncratas fundan su legitimidad y autoridad en los avances
de la ciencia y la tecnologa, los meritcratas lo hacen sobre la
base slida de una sabidura prctica, desprejuiciada y, lo que
es ms importante, sustentada en una rica experiencia. Ahora
bien, este nuevo tipo de orden democrtico presupone un
pacto social, que permita el establecimiento de un gobierno
que aportar los medios de bienestar y de realizacin personal
para todos mediante unos mnimos sociales, la garanta de
derechos humanos bsicos, la libertad de expresin y el imperio
efectivo de la ley6. En otras palabras, la idea seminal de la
gobernanza inteligente no se separa de la idea democrtica de
un Estado fuerte, responsable y limitado, como lo hemos visto
en nuestra propuesta introductoria, que contar de este modo
con la capacidad para asegurar las condiciones de excelencia,
honestidad y transparencia en la administracin. Puesto que en
la toma de decisiones encontraremos siempre, un funcionariado
altamente formado, retribuido en trminos competitivos respecto
de los del sector privado, (que) debera ser sujeto a exmenes
a fin de poder acceder a un cargo. Las actividades econmicas
ajenas a su funcin estaran prohibidas. De otra parte, el personal
burocrtico debera mostrarse por encima de la liza partidista7.
Asimismo, en el diagnstico propuesto por Berggruen y
Gardels, se asume la tarea de garantizar el funcionamiento de una
suerte de tecnoburocracia funcional, en la cual, los funcionarios
probadamente competentes seran ascendidos a puestos ms
elevados, asumiendo las lecciones de polticas que funcionaron en
un mbito para trasplantarlas donde fuera viable. De este modo
la excelencia meritocrtica pasara por encima de las conexiones
polticas y los intereses privados. Diez aos de servicio sera el
plazo mximo para evitar un arraigo excesivo en los intereses
locales y el amiguismo8.
6
7
8
Ibid. 164.
Ibid. 178-179. El parntesis es mo.
Ibid. 179-180.
tercera PARTE. 1 de la tecnocracia a la meritocracia
193
En el estudio de Berggruen y Gardels, el modelo weberiano

de burocracia, como lo hemos visto ms arriba, resulta reconducido
en el contexto social y poltico del mundo actual, aunque
reconociendo el hecho de que las estructuras gubernamentales y
administrativas de las sociedades del pasado, no se corresponden
con la era de la informacin y la globalizacin, en la cual los
ciudadanos si deciden estar informados tienen acceso al mismo
conocimiento que su clase gobernante9. De aqu que en las
sociedades del futuro debe procederse a una combinacin entre la
eclosin del conocimiento en ciencias con la revolucin actual de
la informacin. Todo con el objetivo de asegurar la supervivencia
de la especie humana, superando con ello el modelo primitivo
y competitivo de evolucin, identificado sumariamente con una
suerte de supervivencia de los ms aptos, sustituyndolo por
otro menos conflictivo, ms inteligente y cooperativo: el sistema
que resulta de la supervivencia de los ms sabios, al que
Berggruen y Gardels proponen denominarlo armonismo. En
circunstancias tales que este ltimo representara la alternativa
del siglo XXI a una nocin estrecha de progreso que, a pesar
de haber conseguido unos avances portentosos, ha acarreado
tambin perjuicios atroces derivados de su ambicin: extincin
de la diversidad cultural, vidas sacrificadas y un medio ambiente
deteriorado10.
En cualquier caso y en la medida en que Berggruen y
Gardels no se proponen poner fin a la democracia una-personaun-voto tal como la conocemos en las democracias occidentales,
transfiriendo la soberana popular a una lite meritocrtica,
como ya ha sucedido, en la poca reciente, con el mandarinato
del Partido Comunista en China, los dos autores manifiestan su
fidelidad y confianza en el modelo de la democracia electoral
estadounidense, siempre que:
9
10
Ibid. 186.
Ibid. 258-259.
194
En lugar de limitarse a accionar el resorte del inters

egosta o de que se exhorte al electorado a escudriar
la espesa maraa de manipulaciones e intereses de los
grupos de presin en poca electoral, este pblico tendra
que ser capaz de decidir sobre polticas bien meditadas
propuestas por organismos en los que se haya depositado
la confianza de velar por los intereses comunes a largo
plazo11.
En resumen, la propuesta de Berggruen y Gardels incorpora

en su modelo de gobernanza inteligente bien determinados
elementos meritocrticos, como el necesario contrapeso a la
cultura poltica occidental de los grupos de presin, por una
parte, y al cortoplacismo de la democracia electoral, por otra.
En este sentido, el rol y funcin de los polticos profesionales
quedara limitado por las nuevas exigencias de electorados
bien informados, con capacidad, tanto para pedir cuentas a sus
gobernantes, como, lo que a la larga resulta ms importante, para
articular una demanda calificada de resultados concretos. De
aqu que, como en el argumento de los tericos de la democracia
deliberativa, el presupuesto de la gobernanza inteligente exige
una cuantas condiciones que, en el contexto de la globalidad,
habr quien piense que las mismas resultarn poco realistas si no
imposible de reunir en la prctica.
11
Ibid. 98. En sus observaciones crticas sobre la democracia liberal en los

aos recientes, Sheldom Wolin destac el hecho de que el comienzo
del siglo XXI encontr a la poltica liberal a la deriva en un mar de
centrismo; sus polticos se declaran fiscalmente conservadores, socialmente liberales; sus tericos hilan conceptos cada vez ms finos de los
derechos y se explayan acerca de cmo las deliberaciones democrticas podran emular un seminario de filosofa para graduados. El estado
actual de la democracia ha sido preparado por una marcada declinacin
en la suerte poltica del liberalismo y por la fragilidad de sus vnculos
con los ideales democrticos. Wolin, 2012: 16.
2
las condiciones de la meritocracia
El tema de la meritocracia fue originalmente utilizado por los

investigadores dentro de la bsqueda de alternativas vlidas para
asegurar estabilidad y equilibrio a un orden democrtico exigente
asediado por la crisis. En un primer momento, autores anglosajones
identificaron la tesis de la meritocracia con la encarnacin del
sueo liberal de la as llamada igualdad de oportunidades en
las sociedades occidentales avanzadas, atravesadas por graves
conflictos en comunidades altamente divididas y fragmentadas.
De modo tal que en la ltima dcada del pasado siglo, no
faltaron datos empricos y argumentos para advertir, por primera
vez, sobre el ascenso ineluctable de una meritocracia neutral y
sin condiciones1. En un comienzo, la meritocracia represent el
creciente poder de la inteligencia que, al parecer, ya contaba
con medios suficientes para desplazar a quienes por nacimiento,
1
Vase de Michael Young, The Rise of Meritocracy (New York, Transaction

Publishers, 1994). Con unas cuantas reediciones, este libro dio origen a
una importante controversia en los medios acadmicos y polticos norteamericanos. Young imagina que la aceptacin y reconocimiento de
un principio de mrito puede llevar a la constitucin de una nueva clase
dirigente, compuesta por hombres perfectamente seleccionados despus de numerosos y cuidadosos tests de inteligencia. Cf. Young, 1994:
292.
196
riqueza o instruccin, parecan destinados a ocupar los puestos

de direccin en las sociedades occidentales.
Si bien es cierto que el tema vino al encuentro de unas cuantas
semi-verdades un tanto establecidas, particularmente frente a las
pretensiones tecnocrticas, fundadas stas en la demanda social
creciente de capacidad, destreza y conocimiento experto, por
una parte y, lo que a la larga se volvi ms importante, la cada
vez mayor complejidad del conocimiento y la sofisticacin de los
descubrimientos cientficos y tecnolgicos de nuestros das, por
otra. Sin embargo, la inefectividad resultante y la confusin de
gobernantes desinformados y mal asesorados echaron por tierra
lo que pretenda convertirse en una nueva legitimidad, en la
extendida situacin de crisis del orden democrtico. De modo
tal que las tesis que se sustentaban en la creencia ingenua sobre
las posibilidades reales de la igualdad de oportunidades en la
educacin y la seguridad ocupacional resultante no alcanzaron a
convencer a los estudiosos e investigadores sobre el advenimiento
de una nueva clase dirigente, que reunira en su seno a quienes,
aparentemente dotados de inteligencia superior, contaban con la
capacidad para realizar un esfuerzo mayor al promedio de la
poblacin. De lo que se concluy ligeramente en la probabilidad
de encontrar niveles aceptables de confianza en los ciudadanos,
lo suficientemente elevados como para identificar a personas con
mritos indiscutidos, con capacidad para ocupar los puestos de
mayor responsabilidad e iniciativa en la decisin poltica.
Ideas de este tipo pronto fueron desmentidas por sesudos
estudios de cientficos sociales prestigiosos2. Aunque la idea,
2
Es el caso del reputado economista Kenneth Arrow, Premio Nobel de

Economa, quien en estudios e investigaciones relevantes lleg a desmentir la influencia o relacin entre inteligencia y desigualdad. Vase K.
Arrow, Samuel Bowles y Steven N. Durlauf (eds.), Meritocracy and Economic Inequality (Princeton, Princeton University Press, 2000). Vase
tambin Samuel Bowles, Herbert Gintis y Melissa Osborne Groves,
Unequal Chances. Family Backround and Economic Succes (Princeton,
tercera PARTE. 2 las condiciones de la meritocracia
197
desmentida desde sus orgenes, sigue rondando en medios

acadmicos, aparentemente bien ganados para la instauracin
de un renovado y autosuficiente elitismo, con profundas races
antidemocrticas. Ahora bien, la cuestin no deja de concitar
el mayor inters en el debate sobre el funcionamiento y crisis
del orden democrtico en los aos recientes. De aqu que resulta
relevante en nuestros das la incorporacin de la cuestin
meritocrtica al tradicional debate sobre la burocracia y la
tecnocracia, hoy en da relegado, si no descartado, en los estudios
e investigaciones sobre la cuestin democrtica en el contexto
de la globalizacin3. Ahora bien, si admitimos el hecho de que
hombres de mrito existen en todas las profesiones y en todas
las actividades humanas, aqu nos interesa la identificacin de
las cualidades del hombre poltico, que estara dotado de las
calificaciones requeridas para ocupar posiciones de direccin y
responsabilidad democrticas.
Princeton University Press, 2005). Desde una perspectiva ms analtica

y normativa, Robert A. Dahl, La igualdad poltica (Buenos Aires, Fondo
de Cultura Econmica, 2008). Desde un punto de vista ms sociolgico el estudio de Jean-Paul Fitoussi y Pierre Rosanvallon, La nueva
era de las desigualdades, (Buenos Aires, Manantial, 1997). Tambin una
aproximacin original al tema de las desigualdades en Charles Tilly, La
desigualdad persistente, (Buenos Aires, Manantial, 2000).
Gracias al trabajo pionero de Berggruen y Gardels, al que me he referido en el apartado anterior, pueden hoy en da explorarse espacios de
reflexin y accin, con importantes consecuencias para la teora democrtica actual en el contexto cambiante de la globalizacin. Un trabajo
precursor en este campo es el de Zygmunt Bauman, La globalizacin.
Consecuencias humanas (Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica,
1999).
198
Qu es la meritocracia y qu no es...?
Si la existencia de una meritocracia en ciernes pudo advertirse

en las sociedades democrticas ms avanzadas, la cuestin
result mucho ms complicada en las democracias perifricas y
precarias de nuestra Amrica Latina. Tal vez no le falten razones
a Christopher Lasch para afirmar que la meritocracia es una
parodia de la democracia, puesto que, en su argumento, las lites
meritocrticas no estn preparadas para el liderazgo poltico
desde el momento en que viven ms interesadas en preservar sus
privilegios, ligados a su inteligencia, librndose as de la suerte de
la mayora4. Con esto, Lasch parece referirse a una meritocracia
tecnocrtica como la nueva aristocracia ligada al talento, que
ciertamente nunca lleg a consolidarse en las posiciones de
direccin y responsabilidad. Por el contrario, el surgimiento de
una meritocracia no siempre se manifiesta en las luchas por el
poder poltico o econmico: el reclutamiento de los meritcratas
se extiende ms all del espacio de la burocracia tradicional y de
las tecnocracias apolticas. Se trata de un fenmeno reciente que,
bajo condiciones de incertidumbre, puede situarse dentro de la
discusin sobre el nuevo liderazgo en las democracias del siglo
XXI.
No debemos hilar muy fino para advertir el hecho de que en
la experiencia histrica reciente de nuestros pases, encontramos
indicios suficientes para descubrir la presencia de un personal
capaz y calificado que, desprovisto de las pretensiones tecnocrticas, por una parte, y del inmovilismo de los burcratas, por otra,
puede entrar en la categora de personas con mritos suficientes para asegurar el funcionamiento efectivo de una gobernanza
democrtica. En este sentido puede afirmarse que un fenmeno
meritocrtico resulta perceptible en crculos reducidos, tanto de
la tradicional burocracia como de la apoltica tecnocracia.
4
Cf. Lasch, 1996: 43-44.
199
Ahora bien, cules son las condiciones de la relevancia

meritocrtica? En su estudio sobre la gobernanza inteligente,
Berggruen y Gardels ya adelantaron una cuantas calificaciones
para identificar a los meritcratas en las sociedades y sistemas
polticos de nuestro tiempo, como lo hemos visto en el apartado
anterior. Aqu voy a detenerme en lo que, en mi opinin, son
las condiciones sociales y polticas que nos permiten hablar
de un fenmeno, rico en implicaciones sociales y polticas
para la construccin del orden democrtico, que trasciende
significativamente a la burocracia y tecnocracia tradicionales:
1. La sabidura prctica. Esta implica la dotacin de capacidades
y conocimientos que han pasado la prueba de las realizaciones
efectivas. No se trata de conocimientos abstractos y sistemticos,
como los que nos proveen las ciencias y la tecnologa. La meritocracia no debe asociarse con la posesin de ttulos o diplomas. Se trata ms bien de la posesin de aquellos saberes
que encontramos en la rica experiencia de grupos humanos que
podran haberse mantenido excluidos de las decisiones polticas
y de los cargos de direccin. La sabidura prctica implica un
justo conocimiento de las cosas, lo que permite a determinados
dirigentes ubicarse por encima del promedio, llegando a
representar modelos de comportamiento para los dirigidos.
Su mensaje persuasivo, expreso sine ira et estudio, cuenta con la
capacidad de comunicarse y hacerse valer en situaciones crticas y
de gran incertidumbre. Tal vez la cualidad ms determinante del
meritcrata radica en la ausencia de prejuicios, lo que lo conduce
a relacionarse y hacerse aceptar en diversos escenarios, sin euforia
ni excitacin por sus dirigidos.
2. Sentido del Estado y del inters general. En la conciencia meritocrtica siempre encontraremos el as denominado sentido del
Estado. Del Estado entendido en su funcin de instrumento de
mediacin de los diversos intereses. En este sentido, los meri-
200
tcratas son hombres de Estado o estadistas en formacin. La

distincin entre el Inters general, superior, y los intereses privados
estar siempre presente en sus declaraciones y ejecutorias. Ello lo
distingue netamente de los tecncratas, celosos de su autonoma
frente a los diversos grupos asociados con la distribucin del
poder, siempre pendientes de su inters personal o privado.
La bsqueda del inters general ms bien coincide con la del
autntico burcrata, comprometido y consciente de su deber.
3. Una larga experiencia en el manejo de las cuestiones polticas.
No todos los que se han mantenido cerca de la competicin y
negociacin poltica pueden reclamar para s estar dotados de
una larga experiencia. Sobre todo, los triunfadores en todas
las contiendas y los que meten sus narices all donde nadie
los esperaba estn muy lejos de poseer los mritos que asigna
la experiencia. El meritcrata sabe y est convencido de que
puede aprender tanto de los triunfos como de las derrotas y
no puede pretender estar presente en todas las situaciones. Su
experiencia ms bien debe asociarse con los esfuerzos y empeos
comprometidos con la bsqueda de la verdad efectiva. Ello se
manifiesta particularmente en las coyunturas crticas y en las
innovaciones institucionales que demandan un saber hacer
prctico. Un saber que haya sido sometido a la prueba del ensayo
y error. De aqu que no debe confundirse al meritcrata con el
sabedor profesional pragmtico, que siempre dice poseer una
opinin sobre todas las cuestiones y, por lo mismo, cree estar
autorizado para intervenir en todas la situaciones.
4. Tolerancia ante la crtica y capacidad de autocrtica. Contra
una idea un tanto extendida, la intervencin meritocrtica
debe estar desprovista de la arrogancia y autosuficiencia que
encontramos en las intervenciones de tecncratas y burcratas.
Frente a la crtica, el meritcrata responde en base a la prudencia
y serenidad que le da la experiencia. Ello est en el origen de
201
aquella sabidura prctica, que lo separa significativamente

del simplificador populista y de la ambigedad tecnocrtica.
En la bsqueda y funcionamiento del orden democrtico, el
meritcrata siempre estar dispuesto a ubicar su buen juicio en la
discusin y el debate pblico. Por lo mismo, rehye al ideologismo
que en palabras de Sartori, representa el derecho a no tener
razn y a pisotear la razn5. Caractersticas meritocrticas,
ancladas en la capacidad, justo conocimiento de las cosas y, en
fin, en el sentido del Estado y del inters general, encontramos
en lderes de la talla de Mahatma Gandhi, Martin Luther King
y Nelson Mandela, abanderados de causas justas inicialmente
identificadas con los intereses y demandas de un sector social
bien determinado, que llegaron a interpretar la reinvindicacin
histrica de sus seguidores frente a las arbitrariedades del poder
establecido. El liderazgo democrtico nunca entrar en conflicto
con la meritocracia en la medida en que sta representa altos
niveles de legitimidad y eficiencia para las instituciones de un
genuino orden democrtico.
Dnde estn los meritcratas?
No deja de ser del mayor inters el hecho de que encontremos

indicios significativos de relevancia meritocrtica en dos principales grupos: el de los profesionales polticos y el de los intelectuales pblicos. En todo caso, no todos los meritcratas son
profesionales polticos, ni todos los profesionales polticos son meritcratas; no todos los meritcratas son intelectuales pblicos, ni
todos los intelectuales pblicos son meritcratas. Aunque resulta
muy significativo que los meritcratas hayan adquirido esa larga
experiencia de la que hablamos en el apartado anterior, en
contacto con la administracin o gestin de lo pblico. En este
5
Sartori, 1993: 57.
202
sentido, la meritocracia en los sistemas democrticos aparece

identificada en casi todos los casos con la cuestin del liderazgo
democrtico.
1. Poltica de partido y liderazgo democrtico. El aprendizaje poltico
en el seno de los partidos polticos no debe desdearse desde
el momento en que la experiencia del poder y de la oposicin
constituye una reserva de conocimientos, imprescindible para
quienes viven de y para la poltica Max Weber dixit, lo que
los distingue a los profesionales de la poltica de los individuos
carismticos, improvisados y recin llegados al mundo de
la poltica. En la medida en que la poltica no se reduce a lo
que dicen y hacen los polticos y lo que exhiben los medios de
comunicacin, una poltica de outsiders, como la que ha prevalecido
en el ascenso de lderes populistas al poder, se encuentra reida
con la lgica de la construccin del orden democrtico.
Comienza a considerarse lejana la poca en que la forma
partidista de hacer poltica era la norma en la lucha por el poder y
la influencia, asocindola con la formacin de una cultura poltica democrtica, siempre en la base de la democratizacin en marcha. Si bien es cierto que los tericos de la competitive democracy
Schumpeter y Dahl, entre los ms representativos desarrollaron
la concepcin weberiana de la poltica como profesin dentro
de una comprensin ampliada de una party politics cargada
de promesas para el funcionamiento institucional del orden
democrtico, no lo es menos el hecho de que los desarrollos
recientes de los partidos y sistemas de partidos representan, con
mayor frecuencia de la que se podra pensar, retrocesos en el
camino hacia la democratizacin. De modo tal que esta ltima
no garantiz el despliegue de una competicin efectiva en la
formacin y extensin de la ciudadana. Klaus von Beyme lo
observ hace cierto tiempo en el contexto de especializacin de la
clase poltica democrtica. Segn l, la clase poltica no es tanto
una comunidad de actores que desarrolla una actuacin conjunta
203
concreta sino la abstraccin de ciertas tendencias de desarrollo de

las sociedades modernas6. Tendencias que acompaan una cierta
especializacin de las lites: las lites partidistas profesionales
de la poltica de partido entran a competir con otras lites
(plutocrticas, oligrquicas, tecnocrticas, etc.).
Ahora bien, el declive profundo de los partidos en la poca
reciente debe asociarse con el abandono de las tareas que conlleva
la especializacin poltica: la popularidad de los dirigentes
polticos nunca estuvo ms baja que en el tiempo que corre:
Se mire como se mire advierte Moiss Nam en sus consideraciones sobre el fin del poder, desde los aos noventa, los partidos polticos han tenido una mala racha. En
la mayora de los pases, los sondeos de opinin muestran
que el prestigio y el valor que tienen para los votantes
a quienes presumiblemente sirven estn disminuyendo
y, en algunos casos, se han hundido hasta extremos sin
precedentes (...) Para ganar elecciones los partidos polticos empezaron a apoyarse cada vez menos en el poder de convocatoria de sus ideales y ms en tcnicas de
marketing, el atractivo meditico de sus candidatos y. por
supuesto, el dinero que lograban recaudar7.
Contra una idea un tanto extendida, la dinmica poltica actual

difiere de la poca precedente y se presenta favorable a los
liderazgos polticos. Y si hasta no hace mucho los partidos fueron
considerados ante todo como los teams of office-seekers (equipos
de buscadores de cargos), segn la muy citada expresin de
Anthony Downs, la misma hoy parece reservada particularmente
a las cpulas dirigentes de los partidos, sea a los que retienen el
6
7
Klaus von Beyme, 1995: 266. Cf. Avril, 1990: 14-19. Vase Mair, 1997.
Moiss Mam: 2013: 348-349. Vase el apartado Polticos en la penumbra o la poltica espuria, en Manuel Alcntara Sez, 2012: 88-93.
204
control de las etiquetas partidistas, o bien a los que representan

a la firma partidista como si se tratara de una empresa. Michel
Offerl lo observ hace cierto tiempo:
Sobre el mercado ms amplio de los bienes polticos, empresarios independientes o asalariados, pequeos profetas
polticos, grupos (clubes, rganos de prensa, grupos de
intereses, partidos) estn compitiendo por la autoridad
poltica, para legislar sobre los lmites de la accin poltica y sobre la manera legtima de resolver los problemas
que se imponen: los empresarios polticos stricto sensu
(los que viven de y por la poltica) se confrontan con otros
empresarios, aficionados preclaros, periodistas polticos,
comentaristas y politlogos, todos productores de bienes
polticos8.
Ello parece asociado con la necesidad, en los sistemas polticos

occidentales, de una efectiva profesionalizacin de los polticos:
Si los partidos se reducen en la prctica a un colectivo de
profesionales de la poltica observa Joan Botella, no es
de extraar que sus miembros sean contemplados como
un grupo con una experiencia vital o laboral ajena a la
mayora de sus conciudadanos9.
8
Michel Offerl, 2004: 35. Sobre la naturaleza de la competicin partidista y su relacin con las identidades colectivas Cf. Offe, 1992: 89-109.
Sobre la organizacin del trabajo profesional en el crculo dirigente de
los partidos Cf. Webb y Kolodny, 2006: 337-347 y Wolinetz, 2007:127161. Vase tambin Seiler, 2003.
Joan Botella en J.M. Valls y X. Ballart, 2012: 38. Vase el clsico de
Anthony Downs, 1973. Sobre la inevitabilidad de la profesionalizacin
vase los trabajos de Michel Offerl, 1999 y Sawicki en Offerl, 1999:
135-170. Sobre la contradiccin entre el espacio poltico de la democracia y
la estructuracin de los partidos vase el trabajo colectivo de Christophe
Boutin y Frderic Rouvillois, 2005.
205
Es en este contexto, de reordenamiento de las prcticas polticas

o partidistas, que puede hablarse del surgimiento de un nuevo
liderazgo, surgido en medio de la crisis de los partidos y en
buena medida independiente de la estructura partidista. En este
sentido, el liderazgo meritocrtico debe interpretarse como un
esfuerzo de relanzamiento o de revalorizacin de la poltica de
partido en nuestros das. La accin partidista en las democracias
occidentales ya no se reduce al conocido y muy rechazado dout-des clientelista de los dirigentes polticos tradicionales en las
campaas electorales. Puesto que la capacidad de movilizacin
y participacin de los ciudadanos en la poltica se extiende hoy
en da ms all de la prctica electoral: las tareas de innovacin
y movilizacin polticas implican capacidad y conocimientos,
estrechamente asociados con una sabidura prctica, sustentada
en una gran experiencia desprejuiciada y un genuino sentido del
Estado y del inters general.
El liderazgo de los partidos puede activarse de nuevo con
el ascenso de meritcratas a los puestos de direccin poltica.
Como referentes meritocrticos en la poltica latinoamericana
actual creo identificar a los ex-presidentes Fernando Henrique
Cardoso (Brasil), Ricardo Lagos (Chile), Julio Mara Sanguinetti (Uruguay), Oscar Arias (Costa Rica), Osvaldo Hurtado
(Ecuador), entre los ms representativos. Tambin pueden destacarse caractersticas meritcrticas como las sealadas ms
arriba en los polticos de las transiciones crticas del fin de siglo:
Patricio Aylwin en Chile, Valentn Paniagua en Per, en fin, Ramn J. Velsquez en Venezuela.
2. El mundo de los intelectuales pblicos. En la tradicin elitista el
trmino intelectual estaba reservado para una categora de personas,
asociada con la inteligencia, un alto nivel cultural o una refinada
educacin, contraponindolo a las personas vulgares o de intereses
exclusivamente prcticos10. Norberto Bobbio se ocup en uno de
10
Cf. Altamirano, 2013: 31.
206
sus ltimos libros de advertirnos que, mientras la tarea del poltico

es tomar decisiones, la tarea del intelectual es agitar ideas, sacar a
la luz problemas, elaborar programas o bien, sencillamente teoras
generales (...) La tarea del creador (o manipulador) de ideas es
persuadir o disuadir, animar o desanimar, expresar juicios, dar
consejos, hacer propuestas, inducir a las personas a las que se
dirige a formarse una opinin de las cosas11. Pero, la expresin fue
entrando en desuso con el ascenso de los tecncratas a los puestos
de direccin poltica, dejando al intelectual un rol marginal en la
relacin de fuerzas polticas: Refirindose al mundo intelectual
del siglo XX, Tony Judt observ:
El siglo XX es el siglo de los intelectuales. Y en l hubo
todo tipo de traiciones, acuerdos y compromisos. El
problema es que hoy vivimos una poca en la que las
traiciones, los compromisos, las ilusiones, las desilusiones,
odios, etctera, acaparan todo el protagonismo. De modo
que requiere un esfuerzo consciente identificar y preservar
la esencia de lo que la vida intelectual tuvo de positivo en
el siglo XX12.
No faltan razones para pensar con Toms Maldonado sobre el

hecho de que si nos fijamos bien no es la primera vez que, en
este siglo, se constata el florecimiento de una ola de indiferencia, e
incluso de hostilidad en relacin al tema de los intelectuales13. Sin
embargo, en los aos recientes y en la medida en que la distincin
con los expertos cientficos y tcnicos tard en establecerse con
base firme en los diversos estudios e investigaciones, el rol de los
intelectuales comenz a ser objeto de depuracin:
11
12
13
Bobbio, 1998: 73.

Tony Judt con Timothy Sneider, 2013; 273-274. Vase tambin las reflexiones crticas (El mundo que hemos perdido) en Judt, 2008: 13-34.
Maldonado, 1998: 12. Cf. Ramos Jimnez en Hofmeister y Mansilla,
2003: 107-108.
207
Los intelectuales puntualiz Jeffrey C. Goldfarb en

su conocido texto son tipos especiales de extranjeros
que prestan atencin singular a sus facultades crticas,
que actan de forma autnoma de los centros de poder
y se dirigen a un pblico general, desempeando en las
sociedades democrticas el papel especializado de fomentar
la discusin informada sobre temas sociales urgentes14.
Despus de una larga reflexin sobre la exclusin de hecho de

los intelectuales del debate pblico, Pierre Bourdieu no encontr
reparos para invitar a la creacin de una verdadera Internacional
de los intelectuales, dedicada a la defensa de la autonoma del
campo, frente a la intrusin de los expertos tecncratas, por una
parte, y a la de clase poltica, por otra. Porque, en sus palabras:
El intelectual es un personaje bidimensional: slo existe
y subsiste como tal, si por una parte, existe y subsiste un
mundo intelectual autnomo (es decir independiente de los
poderes religiosos, polticos, econmicos), cuyas leyes especficas respeta, y si, por otra parte, la autoridad especfica
que se elabora en este universo a favor de la autonoma
est comprometida en las luchas polticas15.
En cualquier caso, parece ya superado el tiempo en que Jean-Paul

Sartre lanz su muy citada provocacin. El intelectual afirm
el filsofo es alguien que se mete en lo que no le concierne16.
Y en referencia al pblico cautivo de los intelectuales en cuanto
14
15
16
Goldfarb, 2000: 55. No debemos olvidar que Alvin Gouldner en su muy

comentado escrito afirm que los intelectuales forman parte de lo que l
denomin cultura del discurso crtico, una cultura que en sus palabras:
prohibe basarse en la persona, la autoridad o el status social del hablante para justificar sus afirmaciones. Cf. Gouldner, 1979: 49.
Pierre Bourdieu, 2000: 187.
Jean-Paul Sartre, 1987: 93. Citado por Altamirano, 2000: 113.
208
miembros de lo que l denomin una tribu inquieta, Carlos

Altamirano lo circunscribi a dos circuitos de pblico: el de los
otros miembros de su medio (el campo intelectual, en el vocabulario de Bourdieu), sus pares, donde estn tambin sus rivales, y el
del auditorio ms profano, pero tambin ms amplio, que le da mayor
resonancia a su palabra. La autoridad que tiene entre sus pares no le
asegura el reconocimiento del pblico profano, y viceversa17.
A medida que el intelectual se fue comprometiendo
con la accin poltica, debi hacerse cargo de unas cuantas
responsabilidades en un mundo que no era precisamente el suyo,
el de los polticos profesionales. Su intervencin en el debate
pblico est en el origen de la expresin intelectual pblico: no
es un cientfico experto ni es un alto funcionario del espritu,
es ante todo un ciudadano que se manifiesta contra todo tipo
de simplificaciones, contra todo mesianismo, en fin, contra el
reduccionismo del discurso meditico:
Al intervenir en el debate o al suscitarlo advierte Altamirano en la introduccin de su escrito crtico, el intelectual pblico suele valerse de su competencia en alguna
disciplina, pero pretende una comunicacin que no se limite
a sus colegas ni al campo disciplinario al que pertenece. La
democracia es su ambiente propicio18.
17
18
Altamirano, 2000: 115. En su referencia al ambiente acadmico norteamericano, en abierto contraste con el de los intelectuales pblicos, Edward
W. Said, observ de manera crtica; resulta aleccionador y casi aterrador comparar el mundo del discurso intelectual acadmico, por regla
general de un hermetismo y una falta de combatividad atestados de jerga y
poco amenazadores, con lo que la esfera pblica ha venido haciendo en
todas partes. Said, 2006: 151. El subrayado es mo. Asimismo, contra
la combatida correccin poltica de los acadmicos y expertos que no
piensan de modo independiente. Cf. Said, 2007: 96.
Altamirano, 2000: 11. El subrayado es mo. Vase H. C. F. Mansilla en
Hofmeister y Mansilla, 2003: 17-44.
209
Ahora bien, la cuestin de los intelectuales siempre ha sido

polmica y, como tal, siempre ha estado rodeada de extendida
controversia. De aqu que no deja de tener importancia la
cuestin de saber: Existe un espacio especfico, reservado a los
meritcratas, en el campo especializado de los intelectuales? O,
en otras palabras cmo un intelectual deviene meritcrata en
el mundo actual? rene el intelectual las caractersticas de la
meritocracia? Interrogantes que nos asedian en nuestro intento
por relacionar a los intelectuales pblicos con los profesionales de la
poltica: la poltica como profesin se extiende ms all del campo
de accin de los intelectuales. Ello resulta tan problemtico
como relevante en el proceso de toma de decisiones, cuando
el intelectual debe asumir lo que Judt denomin el peso de
la responsabilidad19, y el poltico debe hacerse cargo de las
consecuencias y de los alcances de su accin o inaccin.
Una meritocracia intelectual slo es posible bajo condiciones de gravedad y de urgencia, cuando la respuesta de los
responsables polticos es superada por la demanda efectiva de
los ciudadanos, provocando con ello situaciones de peligrosa
inestabilidad institucional. A partir del debate que comienza
a hacerse pblico intervencin decidida de los ciudadanos,
independientemente de la dimensin del grupo demandante la
respuesta de la gobernanza democrtica requiere la intervencin
serena y prudente de los intelectuales meritcratas. A la vista
19
En la hermosa introduccin a su estudio sobre Albert Camus, Raymond

Aron y Lon Blum, tres intelectuales franceses muy distintos, que vivieron los encuentros y desencuentros de la vida poltica promediando
el pasado siglo, Tony Judt sentenci: Estos hombres no representaron
un modelo beligerante del compromiso social o poltico francs; se representaban, en definitiva, solo a s mismos y a aquello en lo que crean
(...) Durante su vida fueron incomprendidos hasta el punto de que ellos
mismos a veces comprendieron mucho mejor que sus contemporneos
lo que estaba sucediendo a su alrededor. El aprecio y el conocerse a s
misma de su comunidad, como el bho de la sabidura, slo lleg al
anochecer". Judt, 2014: 13 y 48.
210
del pblico, tal intervencin no necesariamente se har efectiva

desde las posiciones establecidas del poder poltico, pero su
influencia alimentar significativamente a las ms diversas causas
de la demanda colectiva. En la experiencia latinoamericana
reciente y en medio de un clima enrarecido por la antipoltica,
encontraremos claros ejemplos de intelectuales pblicos comprometidos con la defensa de lo que en este libro he asumido
como orden democrtico. Pinsese en los Mario Vargas Llosa,
Enrique Krauze, Fernando Mires y H.C.F. Mansilla, entre los
ms representativos. Cada uno desde su disciplina personal y a
partir de su rica experiencia en el debate pblico, representan lo
mejor del pensamiento democrtico latinoamericano genuino de
la poca reciente, la poca del desencanto y de la incertidumbre
democrtica.
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Ttulo: la construccin del orden democrtico

Burocracia, tecnocracia y meritocracia

1ra edicion, 2014

LA CONCEPCIN MARXISTA: TEORA Y EXPERIENCIA .................... 69

la BUROCRACIA WEBERIANA: la CONSTRUCCIN

robert michels: ORGANIZACIN Y oligarqua ........................ 111

Las tendencias oligrquicas en los partidos democrticos ............. 112

burocratizacin y estado democrtico:

quines son los tecncratas? ..................................................... 135

estado industrial y tecnoestructura:

existe una ideologa tecnocrtica? ....................................... 169

LAS CONDICIONES DE LA MERITOCRACIA ......................................... 195

BIBLIOGRAFA ................................................................................................................ 211

LA CONSTRUCCIN DEL ORDEN DEMOCRTICO

estbamos viviendo en nuestros pases, como el de los partidos

la medida en que la disciplina politolgica que debera llamarse

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Mi inters por el tema propuesto y debatido en este

en circunstancias tales que slo poseen en comn la marcada

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En las pginas que siguen me propongo intervenir en el debate

y de las Artes (CDCHTA) y del Consejo de Estudios de Posgrado.

Entre quienes afirman la construccin histrico-social del

La tesis de la democracia sin enemigos, a la que se refiri

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que precedieron la llegada del nuevo siglo fueron cediendo el

Andrea Greppi, La democracia y su contrario. Representacin, separacin

Si bien es cierto que las proposiciones crticas sobre la democracia,

(Madrid, Montesinos, 2006). Vase tambin Guy Hermet, El invierno

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nuestros pases. Todas las encuestas de opinin observa Moiss

En este propsito, me han sido muy tiles y estimulantes los planteos

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lo que debiera ser (...) La democracia resulta de, y es conformada

Giovanni Sartori, Teora de la democracia. 1. El debate contemporneo

farsantes o de otros hombres que, sin ser ni una cosa ni otra, se

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Habr quien piense que las cosas comenzaron mal desde

gobierna? y cmo se gobierna? resultan cruciales para el diagnstico

Vase el cap. III (Los vnculos de la democracia) en Norberto Bobbio,

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democratizacin en los diversos pases. Porque el nfasis recurrente

Un estudio crtico de los diversos modelos de la democratizacin en la

Sin embargo, el problema no radica en la presencia de

en parte explica la posterior respuesta reaccionaria; si la izquierda quiere

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interior de estructuras dbiles como las sudamericanas con estados

De acuerdo con el argumento de este libro, la esfera pblica

las prcticas polticas es preciso distinguir los tres principales

Asimismo, en su concepcin dinmica de la sociedad civil,

Alain Touraine, Qu es la democracia? (Buenos Aires, Fondo de Cultura

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una sociedad civil democrtica no puede nunca bastarse a

La perspectiva defendida en este libro se inscribe en esta

Con la incorporacin de las fuerzas organizadas de la

de Investigaciones de Poltica Comparada-Universidad de Los Andes,

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hacia los espacios donde se mueven intereses vinculados con la

Claude Lefort, La representacin no agota la democracia, en Qu

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de la sociedad poltica, su incorporacin en los procesos de decisin