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A RECUPERAO DO DESENVOLVIMENTISMO
NO REGIONALISMO LATINO-AMERICANO
1790
TEXTO PARA DISCUSSO
A RECUPERAO DO DESENVOLVIMENTISMO NO
REGIONALISMO LATINO-AMERICANO
Rodrigo Alves Teixeira*
Walter Antonio Desider Neto**
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Texto para
Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos
direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais,
por sua relevncia, levam informaes para profissionais
especializados e estabelecem um espao para sugestes.
SUMRIO
RESUMO
ABSTRACT
1 INTRODUO...........................................................................................................7
2 O REGIONALISMO LIBERAL E O REGIONALISMO
DESENVOLVIMENTISTA DA CEPAL.............................................................................8
3 OS RUMOS DE FATO DA INTEGRAO NAS DCADAS
DE 1960 A 1980 ......................................................................................................17
4 ANOS 1990: CONSENSO DE WASHINGTON, GLOBALIZAO
E REGIONALISMO ABERTO........................................................................................24
5 O RELATIVO ABANDONO DO REGIONALISMO LIBERAL
E A RECUPERAO DO REGIONALISMO DESENVOLVIMENTISTA...............................29
6 CONSIDERAES FINAIS...........................................................................................33
REFERNCIAS..............................................................................................................35
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR..................................................................................37
RESUMO
O objetivo deste artigo , a partir da anlise do desenvolvimento histrico dos projetos de integrao regional na Amrica Latina e do pensamento econmico e poltico
predominante que estiveram por trs deles, demonstrar que, no debate atual sobre a
integrao latino-americana, h um resgate das ideias cepalinas dos anos 1950 e 1960
quanto ao carter que deve ter esta integrao a qual, nos escritos originais da Cepal,
deveria assumir feies de um regionalismo desenvolvimentista, em oposio a um
regionalismo liberal. esta tenso quanto ao carter do regionalismo que se buscar
mostrar na histria deste debate.
Palavras-chave: integrao regional; Cepal; desenvolvimentismo; integrao latino-americana;
pensamento econmico.
ABSTRACT
This article aims to show that, by analyzing both the historical development of regional
integration processes in Latin America and the political and economic ideas behind
them, ECLACs ideas, from the 1950s and 1960s, about what features Latin American
integration should present a developmental regionalism in opposition to a liberal one
have been recovered today. Thus, the article also intends to show the tension between
these two kinds of regionalism in Latin American regional integration history.
Keywords: regional integration; ECLAC; developmentalism; Latin American integration;
economic thought.
i. As verses em lngua inglesa das sinopses desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.
The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas publishing department.
1 INTRODUO
Ao longo da histria, a integrao regional latino-americana, poltica e econmica, passou por diferentes etapas, nas quais diversos projetos foram propostos e executados no
continente. Nestes perodos, as caractersticas da integrao planejada e observada foram influenciadas tanto pela conjuntura poltica e econmica internacional como por
ideias emanadas por comunidades epistmicas na regio e no mundo. Neste contexto, a
Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (Cepal) teve participao ativa
na construo destas ideias e exerceu forte influncia sobre os objetivos dos acordos de
integrao no continente.
O objetivo deste artigo , a partir da anlise do desenvolvimento histrico dos
projetos de integrao regional na Amrica Latina e do pensamento econmico e
poltico predominante que estiveram por trs deles, demonstrar que, no debate atual
sobre a integrao latino-americana, h um resgate das ideias cepalinas dos anos 1950
e 1960 quanto ao carter que deve ter esta integrao a qual, nos escritos originais da
Cepal, deveria assumir feies de um regionalismo desenvolvimentista, em oposio a
um regionalismo liberal. esta tenso quanto ao carter do regionalismo que se buscar
mostrar na histria deste debate.
Dessa maneira, ser assumida a existncia de dois tipos de regionalismo: o liberal
e o desenvolvimentista. Como se buscar mostrar, o debate sobre a integrao regional
na Amrica Latina pode ser compreendido por meio destes que se podem chamar de
tipos ideais de integrao, seguindo a metodologia de Max Weber (1979). O objetivo
no caricaturar as posies dentro do debate, mas acentuar as diferenas entre elas
para mostrar que existe um movimento pendular, tanto nas discusses tericas como na
realidade concreta, ora pendendo para um regionalismo de carter liberal, ora para um
regionalismo desenvolvimentista. Ademais, no se faz necessrio encontrar na realidade
exatamente aquelas concepes definidas dos tipos ideais, na medida em que, de acordo
com Weber, no se espera que tais categorias existam em estado puro na realidade, mas
apenas que, uma vez acentuadas as diferenas entre os extremos para a construo das
categorias, elas sirvam como recurso heurstico para interpretar a realidade.
O texto se divide em cinco sees. Aps esta introduo, na segunda seo so apresentadas as ideias dos pensadores da Cepal acerca da integrao latino-americana, especialmente de Ral Prebisch (1964, 1985), que influenciaram os acordos de integrao da regio.
Na terceira, analisam-se os acordos de integrao da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC) e sua sucessora, Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi), bem como de outros exerccios de integrao, buscando explicaes para seus resultados frustrantes, em especial se comparados proposta ambiciosa de integrao da Cepal.
Na quarta, apresenta-se a nova proposta de regionalismo, de cunho liberal, surgida no interior da Cepal nos anos 1990, que ficou conhecida como regionalismo aberto, procurando
mostrar suas conexes com o novo contexto internacional: o iderio da globalizao e a
influncia das ideias do chamado Consenso de Washington, bem como o propalado esgotamento do modelo de substituio de importaes e seu carter fechado e protecionista.
Na quinta seo, examina-se brevemente o reflorescimento das ideias do regionalismo desenvolvimentista a partir dos anos 2000, ao passo que, na ltima, algumas consideraes
finais so tecidas.
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1. Hamilton foi o primeiro secretrio do Tesouro dos Estados Unidos, de 1789 a 1795. Em seu Relatrio sobre as manufaturas, ops-se
abertamente s ideias britnicas sobre livre comrcio, defendendo a industrializao deste pas.
A escola no percebe que, em um regime de total livre concorrncia, com naes manufatureiras
mais adiantadas, uma nao menos adiantada, embora bem aparelhada para a manufatura, jamais
conseguir atingir uma fora manufatureira prpria perfeitamente desenvolvida, nem conseguir
sua independncia nacional completa, se no recorrer ao sistema protecionista. (...) A escola
popular procura aduzir os benefcios resultantes do comrcio interno livre como prova de que as
naes s podem conseguir o mais alto grau de prosperidade e poderio dentro de um regime de
absoluta liberdade de comrcio internacional, quando a histria em toda parte e sempre demonstra o contrrio (List, 1841, p. 213).
A Cepal, como bem conhecido, veio desenvolver nos anos 1950 o arcabouo
terico que mostra que a industrializao fundamental para a superao do desenvolvimento. A crtica mais frequente concepo cepalina, especialmente quando
se comparam os rumos seguidos pela Amrica Latina com os dos pases do Leste
Asitico e mais recentemente com os da China, a de que tal concepo conduziu ao
fechamento das economias latino-americanas em funo de medidas protecionistas
de estmulo indstria nacional, criando um padro de desenvolvimento autrquico que visava autossuficincia. Assim, tal proposta de desenvolvimento, baseada
na substituio de importaes, teria conduzido a uma indstria pouco dinmica,
incapaz de acompanhar os ganhos de produtividade alcanados pelos pases cujas
indstrias foram submetidas concorrncia externa e, menos ainda, de internalizar
o progresso tecnolgico. Esta foi a crtica encampada pelas propostas de liberalizao
sintetizadas no chamado Consenso de Washington no final dos anos 1980, o qual
visava expurgar o iderio desenvolvimentista e suas propostas protecionistas.
Porm, uma rpida incurso pelos primeiros textos da Cepal e seus principais
pensadores que tratam do tema da integrao econmica suficiente para desmistificar
esta interpretao equivocada de que o modelo ideal cepalino seria a autarquia, e que
tanto o protecionismo exacerbado como os resultados decepcionantes das tentativas de
integrao latino-americanas seriam decorrentes das ideias daquela comisso.
Em meio ao debate cepalino sobre a superao do subdesenvolvimento da Amrica Latina, ainda nas dcadas de 1950 e 1960, o tema da integrao j era visto como
fundamental. Em um texto seminal da Cepal, redigido por Prebisch (Cepal, 1959),
defende-se explicitamente a criao de um mercado comum, deixando claro que a
integrao econmica era de suma importncia para o desenvolvimento econmico
da regio.
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pases do mercado comum de forma a satisfazer outras necessidades de bens industriais que no
foram possveis satisfazer com base em importaes do resto do mundo (Cepal, 1959, p. 339).
Assim, a maior abertura que Prebisch preconizava para a regio, ainda que claramente levasse em conta a importncia da concorrncia e das vantagens comparativas, no era baseada apenas nestes argumentos, mas em uma proposta de integrao
vinculada a uma poltica ampla de desenvolvimento regional pela via da industrializao por substituio de importaes, planejada e coordenada pelos Estados nacionais.
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Por isso, sua proposta era de que a abertura se iniciasse no nos setores j existentes da
indstria, pois isso poderia levar ao aumento da capacidade ociosa nos pases mais atrasados e a presses protecionistas. A abertura deveria ser gradual e aplicada aos novos setores
industriais a serem implantados, em especial aqueles que traziam mais problemas para
o balano de pagamentos, pela dependncia de sua importao.
O foco desta abertura regional estava, portanto, no no comrcio intersetorial da
teoria das vantagens comparativas, mas no comrcio intrassetorial, visando constituio
de cadeias de valor na indstria regional. Neste ponto, ateno especial era dada por
Prebisch s economias pequenas da regio, mais atrasadas e com menor desenvolvimento relativo, cujos mercados internos reduzidos dificultavam o seu processo de industrializao. Para estes pases, a simples abertura econmica de cunho liberal no seria
interessante, pois alm de impedir seu processo de industrializao, levaria a dficits
comerciais com as economias mais industrializadas da regio, reproduzindo em mbito
regional as desigualdades e assimetrias que havia entre pases perifricos e centrais.
Essas economias pequenas poderiam, na proposta de Prebisch, ser dinamizadas
com a integrao regional, na medida em que esta traria o mercado necessrio para o
aproveitamento dos ganhos de escala, permitindo sua industrializao direcionada
exportao para os demais pases do bloco. Note-se a semelhana deste argumento com
o modelo seguido por algumas economias asiticas, frequentemente utilizado pelos
crticos como contraponto ao arcabouo cepalino. E, de fato, Prebisch nunca desprezou
a importncia de aumentar as exportaes dos pases latino-americanos, dedicando
apenas a este tema uma seo inteira de um de seus textos (Cepal, 1959).
A proposta de Prebisch (Cepal, 1959) supunha, portanto, uma cooperao econmica que iria muito alm da mera abertura comercial nos moldes liberais.
A integrao envolveria mecanismos de reduo de assimetrias e a no exigncia de
reciprocidade, de maneira que pases superavitrios se dispusessem a reduzir mais rapidamente suas barreiras ao comrcio, ao passo que pases deficitrios poderiam faz-lo
de forma mais lenta. Ao se observar a atual situao da zona do euro na Unio Europeia
(UE) o maior esforo j visto em termos de integrao regional , mergulhada em
uma crise que se iniciou nos pases de sua periferia, cuja origem, entre outras, est nos
desequilbrios entre as economias menos desenvolvidas, deficitrias (Portugal e Grcia)
e as mais desenvolvidas, superavitrias (Alemanha e Frana), surpreendente a lucidez
e atualidade da proposta de Prebisch.
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Em outro artigo, Prebisch (1964) defende a complementao produtiva regional e a coordenao dos investimentos e dos planos de desenvolvimento econmico
dos pases da regio, novamente destacando a necessidade de haver diferentes ritmos
de liberalizao para compensar os desequilbrios comerciais e as assimetrias regionais.
Neste mesmo texto, o autor traz outra importante discusso: a necessidade de se apoiar
as empresas locais, uma vez que as filiais estrangeiras poderiam representar um obstculo ao desenvolvimento regional, na medida em que suas decises seguiam a estratgia
global de suas matrizes, e, desta forma, elas teriam uma tendncia para realizar investimentos apenas nas maiores economias da regio, alm de que o progresso tecnolgico
ficaria retido nos pases centrais. Desta forma, o desenvolvimento regional no deveria se
tornar dependente dos investimentos de filiais estrangeiras, pois com isso se transferiria
para o exterior importantes decises que afetariam o desenvolvimento latino-americano.
Outros autores, como Furtado (1985) e Fajnzylber (1970), desenvolveram argumentos semelhantes a respeito de as filiais de empresas estrangeiras limitarem a complementao produtiva regional. Em particular, o estudo emprico de Fajnzylber sobre
as multinacionais na Amrica Latina conclui que a indstria brasileira se tornou um
dos centros de distribuio regional das multinacionais, concentrando suas exportaes
de manufaturados de baixo contedo tecnolgico para os pases da ALALC e importando os insumos intermedirios e bens de capital de maior contedo. Desta forma,
as filiais estrangeiras no contribuiriam para a criao de cadeias produtivas regionais.
Tavares e Gomes sustentam a mesma opinio:
O aspecto central deste processo se encontra no fato de que o avano da industrializao promovido e liderado pela grande empresa internacionalizada, a qual molda a expanso do mercado
interno de acordo com padres de produo e consumo transplantados das economias capitalistas desenvolvidas das quais provm. Disso derivam diversos problemas, alguns dos quais tm
relao direta com o tema da integrao.
Naturalmente, a presena dominante destas empresas impe e generaliza suas formas de organizao produtiva e de competio sobre uma estrutura industrial tecnologicamente atrasada e
heterognea, com escasso grau de articulao interna e carente de um setor de bens de capital
com a dimenso e a base tcnica necessrias para sustentar endogenamente o processo de expanso industrial. Isso gera fortes despropores no tamanho econmico dos diversos componentes
da estrutura setorial (dadas as escalas de produo relativamente maiores das empresas integradas
aos complexos transnacionalizados), forando processos de adaptao defensiva das empresas e
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Ainda sobre o tema da presena das multinacionais, a verso da teoria da dependncia de Cardoso e Faletto (1968), contra as teorias do imperialismo que criticavam
a presena das multinacionais, defendeu a possibilidade de um desenvolvimento dependente e associado ao capital estrangeiro (as multinacionais) que mudaria, com a
internacionalizao do mercado interno, o prprio carter das relaes de dependncia.
Assim, se a industrializao rompia com os laos da forma anterior de dependncia, caracterizada pelas relaes clssicas entre centro e periferia, em que os pases perifricos,
exportadores de bens primrios, tinham sua dinmica econmica e social estreitamente
dependente da dinmica dos pases centrais (a demanda externa), a nova fase apontada
pelos autores, pela qual o capital estrangeiro passava a ser fundamental na industrializao perifrica para atender o mercado interno, agora internacionalizado, conferia novos
traos s relaes de dependncia, reproduzindo, em um contexto de desenvolvimento,
a heteronomia das naes latino-americanas:
Ao tratar de integrar-se na era da produo industrial relativamente moderna, por intermdio da transferncia de capitais externos, e com eles da tcnica e da organizao produtiva modernas, alguns pases da regio alcanaram, em graus distintos, a intensificao do
processo de industrializao, mas com consequncias evidentemente restritivas quanto
autonomia do sistema econmico nacional e s decises de polticas de desenvolvimento
(Cardoso; Faletto, 1968, p. 166).
Entretanto, mesmo esse padro de desenvolvimento industrial que estava promovendo a industrializao sem romper com os laos de dependncia no estaria,
segundo os autores, disponvel a todos os pases, mas apenas queles que tinham
mercados internos amplos, que eram os que interessavam s multinacionais.
A proposta de Prebisch visava cooperao entre os pases latino-americanos
para reduzir as assimetrias regionais e, assim, evitar a polarizao entre pases ricos e
pobres dentro da regio, polarizao esta que levou Marini (1977) a desenvolver seu
conceito de subimperialismo.
Foi em virtude dessas tenses que, alguns anos depois de criada a ALALC em 1960,
alguns de seus membros, insatisfeitos com a sua orientao liberal, juntaram-se com
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outros pases andinos que estavam de fora da ALALC e formaram o Pacto Andino, em
1969, como se ver na prxima seo, na qual so examinadas as tentativas de integrao
latino-americanas entre as dcadas de 1960 a 1980 e as razes de seus resultados limitados.
Furtado tambm defende a integrao regional, como Prebisch, a partir da perspectiva de um planejamento do desenvolvimento econmico de naes subdesenvolvidas
e da reduo das desigualdades regionais, ressaltando a necessidade da cooperao e da
coordenao de polticas para o desenvolvimento:
A teoria da integrao constitui uma etapa superior da teoria do desenvolvimento e a poltica de integrao uma forma avanada de poltica de desenvolvimento.
O planejamento da integrao surge, assim, como a forma mais complexa desta tcnica
de coordenao das decises econmicas. Em se tratando de economias subdesenvolvidas, a integrao no planificada leva necessariamente ao agravamento dos desequilbrios regionais, isto , concentrao geogrfica da renda (Furtado, 1985, p. 234).
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Desta forma, observou-se tambm uma contradio na prpria poltica externa americana ao apoiar governos autoritrios.
As polticas nacional-desenvolvimentistas destes governos autoritrios foram
um dos motivos pelos quais a ALALC no pde prosperar. Conforme argumenta Almeida (2008, p. 74), a liberalizao comercial no avanou porque os pases se propuseram apenas a efetuar reduo tarifria em linhas necessrias de importao e quase nenhuma concesso nos itens objeto do processo substitutivo de importaes.
A coordenao das polticas econmicas e a promoo da integrao produtiva e da infraestrutura tambm se mantiveram ausentes ao longo dos anos 1970, com a manuteno
dos projetos nacionalistas de desenvolvimento. De toda forma, cumpre analisar com mais
detalhes as tentativas de integrao do perodo.
A primeira grande iniciativa de integrao regional na Amrica Latina, a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC), estabelecida pelo Tratado de Montevidu de 1960, tinha como objetivo atingir o avano econmico e a integrao da
regio por meio da coordenao dos planos de desenvolvimento e do estabelecimento,
de forma gradual e progressiva, de um mercado comum latino-americano. Previa-se,
ademais, uma crescente coordenao das polticas de industrializao dos pases da regio. Neste projeto, portanto, era clara a influncia do pensamento dos economistas da
Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal) nos objetivos do tratado (Jimnez,
2012), ainda mais se considerada sua condio de assessora tcnica do organismo conferida pelo Art. 44. Para atingir as metas, a Conferncia das Partes Contratantes2 se reuniria
uma vez por ano, durante um perodo de doze anos, a fim de avanar na liberalizao
comercial entre estes pases.
Os avanos obtidos nessas reunies, em termos de redues tarifrias, foram notveis, e a participao das exportaes intrarregionais nas exportaes totais da regio
dobrou entre 1961 e 1980 de 7% para 14% (Aladi, 1983). Entretanto, no foram
previstos no tratado, de maneira especfica, canais formais para a cooperao em polticas econmicas para o desenvolvimento. Desta forma no apenas em funo desta
2. Participaram da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC), inicialmente: Argentina, Brasil, Chile, Mxico,
Paraguai, Peru e Uruguai; Bolvia, Colmbia, Equador e Venezuela aderiram somente em 1970, aps estabelecerem o Pacto
Andino com os outros dois pases andinos.
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limitao do esquema de integrao mas tambm dos prprios projetos nacional-desenvolvimentistas, que apostavam na industrializao pela substituio de importaes ,
a coordenao macroeconmica almejada no acordo jamais foi implementada.
Por sua vez, alguns pases da Amrica Central (El Salvador, Honduras, Guatemala
e Nicargua), ausentes do projeto da ALALC, promoveram paralelamente, em 1960, o
Mercado Comum Centro-Americano (MCCA), o qual era, no final das contas, a consolidao, com algumas provises adicionais, de diversos instrumentos de cooperao
econmica emanados anteriormente entre estas naes. A meta deste exerccio de integrao era bem mais ousada (com prazo para consolidao de apenas cinco anos): realizar
a unificao propriamente dita das economias dos quatro pases a fim de promover o
desenvolvimento desta parte do subcontinente e melhorar as condies de vida de seus
habitantes. Ademais, a integrao era vista como uma forma de promover a paz na regio,
marcada por conflitos violentos. Com dimenses notavelmente menores que a de boa
parte dos membros da ALALC, a percepo destes pases sobre sua insero na economia
internacional era diferenciada. Para eles, parecia imprescindvel permitir o fluxo direto de
recursos produtivos entre seus mercados para que a atrao de investimentos se tornasse
economicamente vivel. Em outras palavras, mais que uma escolha, a integrao se mostrava para eles como uma necessidade.
Entre os instrumentos presentes no tratado, constavam a cooperao entre bancos centrais em poltica monetria, a liberalizao do comrcio (quantitativa e tarifria, mas com excees em setores sensveis), uma estrutura institucional definida
(contava com o Conselho Executivo, o Conselho Econmico Centro-Americano e
o Secretariado Permanente), a preveno da prtica de dumping (ainda que sem esta
nomenclatura, mas na prtica o mesmo instituto), mecanismos para a integrao industrial e a instituio de um banco para o financiamento do projeto. Desta forma,
observa-se tambm a influncia cepalina na idealizao do MCCA, com algumas
arrojadas propostas adicionais. O Banco de Integrao da Amrica Central, apesar
de ter recursos limitados, permanece em atividade e recebe contribuies de pases
externos ao bloco, como Argentina e Espanha.
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3. O tema dos pases menos desenvolvidos tambm estava presente no prembulo do Tratado de Montevidu de 1960,
mas, com a Aladi, ele recebeu tratamento mais minucioso, contando com um captulo inteiro para tratar de suas questes.
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por falta de aparato institucional especfico que o Grupo Andino se mostrou incapaz
de alcanar esses objetivos. No caso andino, o primeiro choque do petrleo em 1973,
seguido do aumento da liquidez no sistema financeiro internacional promovido pelos
petrodlares, estimulou cada pas a perseguir estratgias nacionais para seu desenvolvimento. O Chile, de Augusto Pinochet, com sua abordagem mais ortodoxa de poltica
econmica, retirou-se do bloco em 1976. Com a sucesso do segundo choque do petrleo e da crise da dvida externa, a conjuntura econmica deu pouco espao para a
prosperidade da cooperao em poltica econmica entre os pases restantes do bloco.
Verifica-se, portanto, que a integrao da Amrica Latina, especialmente se considerados os termos propostos pela Cepal, enfrentou vrios obstculos entre as dcadas
de 1960 e 1980. Resumem-se aqui alguns deles.
Em primeiro lugar, as dificuldades relacionadas s negociaes para maior abertura foram prejudicadas pelas enormes assimetrias entre os pases, com graus muito distintos de desenvolvimento industrial, o que gerou resistncias abertura, em particular
por parte dos pases de menor desenvolvimento.
Em segundo lugar, pesou contra a integrao um contexto de forte nacionalismo,
exacerbado por governos autoritrios alinhados com os Estados Unidos em suas doutrinas anticomunistas, para os quais as ideias da Cepal, em particular suas propostas de
reformas estruturais, eram vistas com forte desconfiana.
Em terceiro lugar, a crescente influncia das burguesias industriais nacionais
em especial em um contexto de autoritarismo em que o Estado funcionava frequentemente como balco de negcios acabou levando a um protecionismo exacerbado, que perdurou por dcadas, sem que houvesse qualquer exigncia de metas
de produtividade ou investimentos em inovao para aumentar a competitividade.
Em vez disso, os lucros empresariais eram garantidos pelas rendas de monoplio, obtidas graas reserva de mercado e pela represso aos sindicatos e manuteno de baixos
salrios, o que desincentivava os empresrios a aumentarem a produtividade e piorava
a concentrao da renda.
Em quarto lugar, o papel decisivo das multinacionais em setores importantes,
como o setor de bens de consumo durveis, acabou por privilegiar a localizao dos
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investimentos de acordo com a lgica global destas empresas, lgica esta que no tinha
aderncia aos planos de integrao regional, de maneira que os investimentos ficaram
concentrados em poucos pases e com poucos encadeamentos, especialmente com os
setores produtores de bens de capital e insumos intermedirios de maior contedo
tecnolgico, importados pelas filiais estrangeiras dos pases de origem, levando a um
padro de baixa integrao produtiva nas economias da regio.
E, ainda, o quadro de instabilidade macroeconmica, com o colapso do Sistema
de Bretton Woods, os dois choques do petrleo e a desacelerao das economias centrais,
nos anos 1970, alm da crise da dvida e a elevao da taxa de inflao, nos anos 1980,
que reduziram fortemente a autonomia dos pases latino-americanos para a formulao
da poltica econmica e, portanto, o espao para a coordenao macroeconmica que
seria exigida pela ambiciosa proposta do regionalismo desenvolvimentista cepalino.
Como bem colocam Tavares e Gomes:
O balano de quase quatro dcadas de ensaios e tentativas integracionistas deixa um
saldo de resultados modestos. A integrao econmica da Amrica Latina, inicialmente
dificultada pela ao dos Estados Unidos contrrios consolidao de qualquer bloco
regional ou inclusive sub-regional que representasse a ampliao do espao de autonomia em poltica e econmica dos pases latino-americanos e minada pela falta de
empenho dos grupos empresariais nacionais e transnacionais e dos prprios governos
latino-americanos, pouco avanou em termos do padro de insero internacional da
regio proposto originalmente pela Cepal (Tavares e Gomes, 1998, p. 7, traduo nossa).
Em uma tentativa de mudar esse quadro, com o processo de transio democrtica no Brasil e na Argentina, os dois pases se propuseram a empregar polticas mais cooperativas, abandonando gradualmente a abordagem militar dos anos 1970. Em 1985,
os presidentes Jos Sarney e Ral Alfonsn emanaram a Declarao de Iguau, na qual
afirmaram que a integrao latino-americana precisava de um impulso renovado para
que a regio reforasse seu poder de negociao na poltica global e, assim, pudesse
encontrar meios melhores de superar a crise da dvida.
No ano seguinte, foi assinada a Ata para a Integrao Brasileiro-Argentina,
na qual se estabeleceu o Programa de Integrao e Cooperao Econmica (Pice).
Neste programa foi ressaltada a importncia da integrao produtiva (intrassetorial,
ou seja, com foco em fornecedores e produtores relacionados de cadeias produtivas)
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e pela formao de blocos econmicos, dos quais o Tratado de Maastricht (1992), que
fundou a Unio Europeia, foi a maior expresso.
Essa tenso entre o iderio globalizante e a formao de blocos regionais foi o contexto no qual surgiu a concepo do regionalismo aberto, nome atribudo pela Cepal
sua nova proposta de integrao regional. Segundo o prprio documento da comisso:
Neste documento denomina-se regionalismo aberto o processo que surge para conciliar os fenmenos descritos nos pargrafos anteriores: a interdependncia nascida dos
acordos especiais de carter preferencial e aquela impulsionada basicamente pelos sinais
de mercado resultantes da liberalizao comercial de uma forma geral. O que se prope
com o regionalismo aberto que as polticas explcitas de integrao sejam compatveis
com as polticas tendentes a elevar a competitividade internacional, e que as complementem (Cepal, 1994, p. 911, traduo nossa).
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e iii) o papel do Estado no mais o de coordenar uma integrao cujo foco est no
desenvolvimento econmico de pases atrasados, mas apenas o de promover reformas
para que o setor privado promova a integrao de fato.
Assim, ainda que se possa fazer a ressalva de que o regionalismo aberto reintroduz a questo regional em um ambiente caracterizado pelas tenses entre globalizao e a formao de blocos, em particular diante do risco de que aumentasse o
protecionismo dos pases ricos que estavam constituindo seus blocos, isolando os pases
da Amrica Latina, este argumento de proteo no o aspecto principal da retomada do debate regional, mas apenas um argumento adicional, dada a possibilidade
de um cenrio que seria o pior diante do cenrio favorvel da abertura multilateral.
O argumento central, para o cenrio de abertura, era aquele que enfatizava os ganhos
de competitividade que poderiam advir da abertura.
Ao ler-se o texto, como se a Cepal tivesse assumido que a industrializao,
que fundamentava a proposta de regionalismo desenvolvimentista, j havia ocorrido,
e que o problema agora era, tal como diagnosticado pelos economistas liberais e sintetizado por Williamson (1989) nas teses do Consenso de Washington, a falta de competitividade desta indstria resultante do protecionismo exagerado. A abertura comercial
seria a soluo para elevar a competitividade, ao passo que a abertura financeira traria
os investimentos necessrios para a retomada do crescimento. No se destacavam as dificuldades que uma abertura comercial poderia trazer a uma indstria que havia ficado
ultrapassada, aps uma dcada de ajuste crise da dvida, enquanto outras economias
estavam se transformando a passos largos por uma revoluo tecnolgica da qual os
pases latino-americanos ficaram margem. A confiana no mercado para aumentar a
produtividade e os investimentos, com o crescimento vindo de forma quase automtica
pelas reformas liberalizantes, era indita no mbito das ideias da Cepal.
Essa nova viso da integrao teve influncia nos rumos que tomaram a integrao nos anos 1990. O chamado regionalismo aberto estabelecia que a formao de
reas de livre comrcio e de unies aduaneiras no deveria significar o fechamento das
regies para o mundo. Neste sentido, nenhuma faixa tarifria a ser aplicada por novos
blocos ao exterior poderia ser superior quela aplicada por cada pas individualmente
antes da formao do grupo, conforme determinava o regime multilateral de comrcio
consubstanciado no GATT, institucionalizado em torno da Organizao Mundial de
Comrcio (OMC) em 1994. Ainda que no Tratado de Assuno estivesse presente a
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Os outros dois pilares eram relacionados um ao outro e tinham como objetivo estabelecer uma maneira de os pases latino-americanos e caribenhos superarem suas dificuldades no balano de pagamentos. Dois dos principais motes do anncio eram a
desestatizao e a desregulamentao da economia. Desta forma, a abordagem calcada
na segurana dos anos anteriores comeou a ser substituda pelos temas econmicos.
Em 1994, na Primeira Cpula das Amricas, realizada em Miami, a proposta
americana ganhou corpo e foi lanado o projeto para que se formasse a rea de Livre
Comrcio das Amricas (Alca), no mais tardar, at o ano de 2005. Ainda que o compromisso de trabalhar neste sentido tenha sido aceito por todos os participantes da
cpula, com o passar dos anos, alguns pases latino-americanos foram dando sinais
de resistncia ao projeto, com destaque para o Brasil. Figuravam entre as principais
preocupaes as assimetrias econmicas entre os 34 pases que participariam da zona
de livre comrcio, com eventual prejuzo para setores industriais austrais que seriam
incapazes de competir com os americanos. Para Albuquerque (2002, p. 35), as negociaes da Alca foram importantes para estabelecer um papel de liderana brasileiro, no
Mercosul e na Amrica do Sul como um todo, na interlocuo com os Estados Unidos.
A proposta da Alca e o tipo de regionalismo que ela representava fracassariam,
entretanto, em 2005, por ocasio da V Cpula das Amricas, por motivos que sero
apresentados na seo seguinte.
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6. Alm de Venezuela e Cuba, pertencem Alternativa Bolivariana para as Amricas (Alba): Bolvia, Equador, Nicargua,
Antgua e Barbuda, So Vicente e Granadinas e Dominica.
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voltou para a assinatura de tratados de livre-comrcio bilaterais com os pases interessados a saber, Chile, Colmbia e Peru.7 Esta ideia de liberalizar o comrcio pela via
bilateral estava presente desde a Iniciativa para as Amricas. De qualquer forma, uma
vez que a poltica externa americana ocupou-se energicamente da chamada Guerra
Contra o Terror, desde os ataques terroristas ao World Trade Center em 2001, pode-se
afirmar que, nesta dcada, houve uma reduo em sua ateno voltada para a Amrica
Latina. Em outras palavras, os americanos no destinaram muitos recursos para exercer
uma resistncia enftica ao regionalismo ps-liberal latino-americano, facilitando o seu
desenvolvimento. Alm disso, a crise financeira internacional de 2008 e a transio
gradual pela qual passa o sistema internacional em direo multipolaridade tambm
tm favorecido o avano destes projetos.
Esse regionalismo latino-americano dos anos 2000, diferena das experincias
passadas, apresenta no somente uma face econmica essencialmente comercial mas
tambm preocupaes de ordem poltica e social. Tanto a CELAC como a Unasul
tm entre seus objetivos a coalizo poltica de seus participantes para a adoo de
posies comuns em fruns multilaterais da governana global. Alm disso, estes
dois projetos tambm avanaram no mbito da governana regional, com a previso
de medidas de conteno a perturbaes ordem democrtica nos pases da regio
dispositivos presentes tambm no Mercosul e na CAN e, no caso especfico da
Unasul, tambm com a instituio do Conselho de Defesa e do Conselho para o
Problema Mundial das Drogas (Desider, 2011). Iniciativas regionais de cooperao
para a reduo das desigualdades sociais se fazem presentes em todos estes exerccios
de integrao, incluindo a Alba.
Do ponto de vista das medidas no campo econmico, dentro da Unasul, a
incorporao dos projetos da IIRSA pelo Conselho de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) apresenta potencial para abandonar a abordagem de formao de
corredores de exportao no continente para promover a integrao fsica entre os
interiores dos pases, passo fundamental para a integrao de cadeias produtivas de
fornecedores e produtores relacionados, objetivando a formao de economias de
escala e a prpria integrao das sociedades sul-americanas.
7. A assinatura desses tratados fez que a Venezuela se retirasse da Comunidade Andina de Naes (CAN) e, poucos meses
depois, assinasse protocolo de adeso ao Mercosul.
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(Banco de Desarrollo de Amrica Latina CAF; Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata Fonplata; Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul Focem; Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES;
Banco do Sul; Banco Interamericano de Desenvolvimento BID), como tambm
criao de sistemas de pagamentos em moeda local e defesa do reforo ou criao de
novas instituies para provimento de liquidez diante de crises de balano de pagamentos, como o Fundo Latino-Americano de Reservas (Flar).
Ainda que, no perodo do regionalismo liberal, houvesse propostas de uma integrao monetria na Amrica do Sul ou no Mercosul,9 a exemplo da Unio Monetria
Europeia cuja construo muito deve teoria liberal da integrao financeira desenvolvida por Mundell (1961) e McKinnon (1963) , a profunda crise na qual esto
mergulhados os pases da rea do euro tem afastado este tipo de proposta. Em lugar
da integrao financeira, tm sido desenvolvidos estudos que defendem o aumento da
cooperao financeira regional, quer pelo reforo das instituies j existentes, quer por
meio da construo de novos mecanismos de pagamento mais eficientes ou at mesmo
novas instituies.10
6 CONSIDERAES FINAIS
Conforme mencionado na introduo, a exposio realizada no teve a pretenso de
caricaturar as formas tomadas pelo regionalismo latino-americano desde meados do
sculo XX. A metodologia de tipos ideais foi adotada com o objetivo de realar, com
base nas concepes tericas subjacentes, as semelhanas e as diferenas entre os projetos de integrao regional praticados na Amrica Latina neste perodo. Desta forma,
possibilitou-se realizar uma associao entre as ideias originais da Cepal com as propostas que tm sido colocadas em prtica nos anos 2000.
Alm disso, a anlise desses projetos em perspectiva histrica revelou haver
certo movimento pendular entre os tipos ideais de regionalismo liberal e desenvolvimentista no continente. Inicialmente, de acordo com o pensamento original da
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REFERNCIAS
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BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
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Livraria do Ipea
Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.