Interessado: SENADO FEDERAL

Assunto: Alegaes Finais apresentadas perante a Comisso

com a finalidade de proferir parecer sobre a Denncia n 1, de 2016, por
crime de responsabilidade, em desfavor da Presidente da Repblica, Dilma
Vana Rousseff, por suposta abertura de crditos suplementares por decretos
presidenciais, sem autorizao do Congresso Nacional (Constituio
Federal, art. 85, VI e art. 167, V; e Lei n 1.079, de 1950, art.10, item 4 e
art. 11, item II); e da suposta contratao ilegal de operaes de crdito
(Lei n 1.079, de 1950, art. 11, item 3).

Excelentssimo Senhor Presidente da Comisso Especial do Senado Federal

Em face do exposto, declaram os jurados, por unanimidade, que o

processo de impeachment da Presidenta da Repblica viola a
Constituio Brasileira, a Conveno Americana de Direitos Humanos
e o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos e constitui
verdadeiro golpe de estado1

Sentena Proferida pelo Tribunal Internacional pela Democracia no Brasil. Nos dias 19 e 20 de julho de 2016 foi
realizado, na cidade do Rio de Janeiro, o Tribunal Internacional pela Democracia no Brasil. Seguindo o modelo adotado
no Tribunal Russell II, realizado na dcada de 1970, aps o exame das alegaes e das provas produzidas nesse processo,
os jurados, juristas e personalidades de renome internacional, firmaram, por unanimidade esta sentence que, na sua
integra, acompanha estas alegaes. Integraram este Tribunal, na condio de jurados: Walter Antilln Montealegre
(Costa Rica), Jaime Fernando Crdenas Gracia (Mxico), Laurence Cohen (Frana), Mara Jos Farinas Dulce
(Espanha), Alberto Filippi (Argentina), Carlos Augusto Gvez Argote (Colmbia), Azadeh N. Shahshahani (Estados
Unidos), Giani Tognoni (Itlia), Ral Veras (Mxico). A presidencia do Tribunal foi exercida pelo penalista brasileiro,
Juarez Tavares.

PRIMEIRA PARTE: DOS ASPECTOS INTRODUTRIOS.................................... 1

I. DA CONTEXTUALIZAO HISTRICA, POLTICA, JURDICA E
ECONMICA DO PROCESSO DE IMPEACHMENT PROMOVIDO CONTRA A
SRA. PRESIDENTA DA REPBLICA DILMA ROUSSEFF .................................. 2
I.1 A forma de governo presidencialista e o impeachment presidencial ................. 2
I.2 Da forma de governo presidencialista e da instabilidade poltica na Amrica
Latina ....................................................................................................................... 9
I.3 Do Estado Democrtico de Direito e da forma de governo presidencialista
adotada na Constituio Brasileira ........................................................................ 12
I.4 Da responsabilizao do Presidente da Repblica no Estado Democrtico de
Direito brasileiro .................................................................................................... 15
I.5 Dos crimes de responsabilidade: os graves delitos equivalentes no Brasil aos
high Crimes and Misdemeanors da Constituio norte-americana ................... 17
I.6 Da natureza e do regime jurdico dos crimes de responsabilidade e do processo
de impeachment presidencial ................................................................................. 26
I.7 Da conjuntura econmica e da gesto fiscal do Governo Dilma Rousseff e da
tentativa indevida de criminalizao da poltica fiscal .......................................... 37
I.7.1 Os fatos internos e externos que contriburam para desacelerao
econmica .......................................................................................................... 38
I.7.2 Breve narrativa da gesto fiscal de 2011 a 2014....................................... 40
I.7.3 A gesto fiscal de 2015 ............................................................................ 42
I.7.4 A Gesto Fiscal de 2016 .......................................................................... 45
I.7.4.1 A Queda acentuada da Receita Pblica ............................................ 46
1.7.4.2 As pautas-bombas em 2015 e a Paralisao da Cmara em 2016 . 47
I.7.5 - A Instabilidade poltica e o aprofundamento da crise econmica .......... 48

I.7.6. - Os fatos apontados na denncia so consequncia e no a causa da crise

........................................................................................................................... 51
I.8. Da questo democrtica: um processo de impeachment pode ser um golpe de
Estado?................................................................................................................... 53
II SNTESE DOS FATOS E DOS ATOS PROCESSUAIS PRATICADOS ........... 68
III O OBJETO DA DENNCIA POR CRIME DE RESPONSABILIDADE ......... 83
III.1 Do objeto original da Denncia parcialmente recebida pelo Presidente da
Cmara ................................................................................................................... 83
III.2 Do objeto da denncia autorizado pela Cmara dos Deputados para
deliberao do Senado, de acordo com o decidido pelo STF e por esta DD.
Comisso................................................................................................................ 86
III.3 Do objeto da denncia nos termos referidos no laudo pericial ..................... 90
III.4. Dos Decretos de abertura de crdito suplementar em discusso nesta fase
processual .............................................................................................................. 93
III.5. Do reiterado inconformismo da acusao quanto ao objeto do presente
processo de impeachment ...................................................................................... 95
SEGUNDA PARTE: DOS ASPECTOS PROCESSUAIS ....................................... 98
IV QUESTES PRELIMINARES ........................................................................... 99
IV.1 Procedimento de Deliberao em Plenrio das questes preliminares ......... 99
IV.2 Da necessidade de excluso do Decreto apontado pela percia do objeto da
Denncia .............................................................................................................. 106
IV.3 Da impossibilidade de imputao decorrente do art. 11 da Lei n 1.079, de
1950 em razo da sua no recepo pela Constituio Federal de 1988 ............ 108
IV.4 Da pendncia do julgamento contas ............................................................ 120
IV.5 Da exceo de suspeio do Relator .......................................................... 130
TERCEIRA PARTE: DOS ASPECTOS DE MRITO .......................................... 135

DA

IMPROCENDNCIA

DAS

DENNCIAS

DE

CRIME

DE

RESPONSABILIDADE PELA EDIO DE DECRETOS DE CRDITO ...... 136

V.1 Das diferentes interpretaes jurdicas acerca do art. 4o da LOA e da LRF 139
V.1.1 Parecer Prvio sobre as Contas de 2014 do Governo Federal ............... 140
V.1.2 Denncia por Crime de Responsabilidade 01/2015 .............................. 142
V.1.3 Relatrio aprovado na Cmara dos Deputados - Relator Jovair Arantes
......................................................................................................................... 144
V.1.4 Relatrio aprovado no Senado Federal - Relator Senador Antonio
Anastasia .......................................................................................................... 146
V.1.5 Da interpretao do Laudo Pericial ....................................................... 150
V.2 Da interpretao dominante desde a entrada em vigor da LRF e do
posicionamento do TCU ...................................................................................... 154
V.2.1. Decretos so neutros em relao obteno da meta fiscal ................. 161
V.2.2. A sistemtica de abertura de crditos suplementares por decreto a mesma
desde 2001 ....................................................................................................... 166
V.2.3. As fontes de receita no alteram a neutralidade dos decretos .............. 168
V.2.4 A inadequao do conceito de meta oramentria ................................ 175
V.3 Do procedimento parametrizado e dos pareceres tcnicos que constaram da
instruo do procedimento que ensejou a expedio dos decretos ..................... 180
V.3.1. Do sistema parametrizado para solicitao e elaborao do Decreto de
crdito suplementar.......................................................................................... 181
V.3.2. Dos pareceres tcnicos que constaram da instruo do procedimento que
ensejou a expedio dos decretos .................................................................... 184
V.4 Da ausncia de qualquer situao atpica no procedimento de aprovao dos
Decretos objeto da denncia e de qualquer determinao presidencial especfica
............................................................................................................................. 192

V.5 Da adequao da atuao do governo no ano de 2015 a interpretao dominante

em todos os rgos tcnicos e de controle (TCU) ............................................... 195
V.5.1 A no ofensa da meta............................................................................. 196
V.5.2 Os Decretos no implicaram gastos que pudessem prejudicar o
atendimento das metas fiscais ......................................................................... 198
V.5.3 A impossibilidade de um contingenciamento maior que o estabelecido
......................................................................................................................... 208
V.6 A mudana de posio do TCU ocorreu aps a edio dos decretos
questionados ........................................................................................................ 214
V.6.1 Da jurisprudncia do TCU quanto edio dos decretos ..................... 215
V.6.2 As oscilaes de posicionamento do prprio Ministrio Pblico junto ao
TCU ................................................................................................................. 223
V.6.2.1 Manifestao do Procurador junto ao TCU, Jlio Marcelo de Oliveira,
de 15 de junho de 2015, encaminhada ao Ministro Relator Augusto Nardes
..................................................................................................................... 224
V.6.2.1 Representao do Procurador Jlio Marcelo junto ao TCU de 9 de
outubro de 2015 ........................................................................................... 228
V.6.2.3 Depoimento do Procurador Jlio Marcelo junto ao TCU em 8 de junho
de 2016 ........................................................................................................ 231
V.6.3 A surpresa dos rgos tcnicos com a mudana da posio do TCU ... 236
V.6.4 A adequao do Poder Executivo nova interepretao do TCU ........ 240
V.7 Da adequao ao interesse pblico dos crditos suplementares abertos ...... 242
V.8 Da ausncia de crime de responsabilidade no caso dos Decretos de abertura de
crdito suplementar.............................................................................................. 249
V.8.1 Da ausncia de dolo nos atos da Presidenta da Repblica .................... 250
V.8.2 A ausncia de leso ao bem jurdico tutelado ....................................... 255

V.8.3 A no configurao de um atentado Constituio pela ausncia da

gravidade da conduta ....................................................................................... 256
V.8.4 A irrazoabilidade da pretenso punitiva que retroaja a uma posio do
rgo de controle ............................................................................................. 261
V.8.4.1. Da segurana jurdica Da aplicao do artigo 9 do Pacto de So
Jos da Costa Rica da natureza suprelegal da norma ............................... 262
V.8.5 A desproporcionalidade da pena ........................................................... 281
VI

DA

IMPROCEDNCIA

DAS

DENNCIAS

DE

CRIME

DE

RESPONSABILIDADE PELOS ATRASOS DE PAGAMENTO NO MBITO DO

PLANO SAFRA AO LONGO DO ANO DE 2015 ................................................ 283
VI.1 Das Subvenes ao Plano Safra .................................................................. 283
VI.1.1 O que so as subvenes ao Plano Safra .............................................. 283
VI.1.2 A regulamentao da subveno ao plano Safra .................................. 293
VI.1.3 O papel do Banco do Brasil.................................................................. 296
VI.1.4 A Contratao do Crdito Rural e o Clculo da Subveno ................ 299
VI.1.5 O pagamento da subveno e a contabilidade do Banco do Brasil...... 301
VI.1.6 A reduo dos valores devidos e a quitao regular dos valores devidos
pela Unio ao Banco do Brasil ........................................................................ 302
VI.2 Das teses da acusao .................................................................................. 306
VI.1.1. Os novos fatos delituosos e suas novas tipificaes apontados nas
alegaes finais, em clara tentativa de se proceder a uma mutatio libelli de fato
......................................................................................................................... 310
VI.1.2. Da dupla alternativa de enquadramento da configurao de operaes de
crdito no mbito do plano Safra, em face do disposto na Lei n. 1.079/50 (art.
10, item 4, da Lei n. 1.079/1950 e art. 11, item 3, da Lei n. 1.079/1950) ....... 312

VI.3. Das alegadas operaes de crdito que teriam sido caracterizadas nas
relaes entre a Unio e o Banco do Brasil, no mbito do plano Safra, durante o
ano de 2.015 ......................................................................................................... 313
VI.3.1. A inexistncia de operaes de crdito entre a Unio e o Banco do
Brasil, no mbito do Plano Safra ..................................................................... 322
VI.3.2. A posio do Ministrio Pblico Federal confirmando a posio
dominante e refutando a posio dos denunciantes e do Tribunal de Contas da
Unio acerca da existncia de operao de crdito ....................................... 340
VI.3.3. A posio da Sra. Lder do Governo interino no Senado, ex-Presidente
da Comisso Mista de Oramento, e o parecer do Senador relator das contas de
2014 ................................................................................................................. 343
VI.3.4. Da inexistncia de fraude e da correo da metodologia adotada para o
registro da dvida ............................................................................................. 349
VI.3.5 O isolamento da nova posio do rgo de controle em face da doutrina
jurdica ............................................................................................................. 355
VI.3.6. As divergncias internas no mbito do prprio TCU em relao a
interpretao que deve ser dada ao conceito de operao de crdito na da Lei
de Responsabilidade Fiscal.............................................................................. 357
VI.3.7. A mudana de posio do TCU .......................................................... 385
VI.4. Da ausncia de crime de responsabilidade ................................................. 388
VI.4.1. A falta de materialidade ...................................................................... 388
VI.4.2. A falta de tipicidade ............................................................................ 389
VI.4.3. A ausncia de ato comissivo ou omissivo da Presidenta Dilma Rousseff,
de acordo com a prova documental, testemunhal e a percia .......................... 393
VI.4.4. A ausncia de dolo .............................................................................. 407
VI.4.6. A irrazoabilidade de se pretender uma punio retroativa aps a mudana
de opinio do TCU .......................................................................................... 414

VII. DO DESVIO DE PODER ................................................................................ 416

VII.1. O desvio de poder em processos de impeachment.................................... 421
VII.2. Das provas e dos indcios caracterizadores do desvio de poder no presente
processo de impeachment .................................................................................... 428
VII.2.1. A ameaa de desestabilizao do governo e de impeachment com o
objetivo de impedir investigaes ................................................................... 429
VII.2.2. A deciso de abertura do processo de impeachment como vingana e
como forma de buscar a destituio do governo da Presidenta Dilma Rousseff
para que outro mais malevel pudesse assumir. .......................................... 440
VII.2.3 A contradio nos termos da deciso de recebimento parcial da
denncia por crime de responsabilidade, revelando a ocorrncia de desvio de
poder ................................................................................................................ 449
VII.2.4 O desvio de poder na tramitao do processo de impeachment pela
Cmara dos Deputados .................................................................................... 456
VII.2.4.1. A deciso do Presidente da Cmara de submeter ao exame da
Comisso Especial outras acusaes que no constavam do objeto da denncia
por ele recebida ............................................................................................ 457
VII.2.4.2 - A escolha do Relator e do Presidente da Comisso Especial como
expresso do desvio de poder ...................................................................... 460
VII.2.4.3 - O assessoramento ao relator feito pelo advogado do Presidente
Eduardo Cunha ............................................................................................ 464
VII.2.4.4. A pressa na tramitao do processo de impeachment ............ 465
VII.2.4.5 - O estabelecimento pelo Presidente da Cmara de normas de
votao que propiciariam constrangimento aos Deputados que pretendiam
votar contra a autorizao para a abertura do processo de impeachment 466

VII.2.4.6 A adoo de procedimentos desfavorveis defesa durante a sesso

do Plenrio da Cmara dos Deputados em que se decidiu a autorizao para a
abertura do processo de impeachment......................................................... 468
VII.2.4.7. A violao da liberdade decisria dos Deputados por decises
partidrias inibidoras da expresso das suas convices pessoais e da violao
do direito ampla defesa pelo prejulgamento revelado por declaraes
pblicas de votos ......................................................................................... 469
VII.2.5. A atuao do ento Presidente Eduardo Cunha aps o encaminhamento
ao Senado da autorizao para a abertura do processo de impeachment .... 478
VII.2.6. A confisso do desvio de poder no momento da sua renncia
Presidncia da Cmara..................................................................................... 480
VII.2.7. O impeachment da Presidenta da Repblica como forma de impedir
a sangria da classe poltica brasileira ........................................................... 482
VII.2.8. As declaraes da lder da Sra. Senadora Lider do Governo interino no
Senado.............................................................................................................. 488
VII.2.9. A afirmao pblica de senadores de no adianta a defesa produzir
quaisquer provas porque o processo j est decidido como caracterizao da
ocorrncia de desvio de poder ......................................................................... 493
VII.3. Do desvio de poder como fator de nulidade do presente processo ou de
improcedncia da denncia por crime de responsabilidade dirigida contra a Sra.
Presidente da Repblica ...................................................................................... 495
VIII DA INCONGRUNCIA E DA MANIFESTA FRAGILIDADE DAS
ALEGAES DOS DENUNCIANTES ................................................................ 497
VIII.1. Da irresponsabilidade fiscal propiciada pelas teses que motivam o presente
processo de impeachment .................................................................................... 497
VIII. 2. Da tentativa de ampliar indevidamente o escopo da acusao............... 502
VIII. 2.1. A incluso indevida de outros supostos passivos ........................... 502

VIII.2.2 A afirmao indevida de que o pagamento da pedaladas fiscais se deu

de forma irregular ........................................................................................... 503
VIII. 3. Da tentativa de impor uma concluso anlise das contas de 2015 pelo
TCU ..................................................................................................................... 507
VIII.4. Da distoro dos os prazos sobre as decises do TCU e sobre a conduta do
Executivo ............................................................................................................. 509
QUARTA PARTE: DOS ASPECTOS POLTICOS ............................................ 512
IX- DA CRIMINALIZAO DA POLTICA FISCAL ........................................ 513
QUINTA PARTE: DA CONCLUSO FINAL .................................................... 518
X DO DEVER DEMOCRTICO DE SE IMPEDIR A CONSUMAO DE UM
GOLPE DE ESTADO NO BRASIL ....................................................................... 519
XI - DOS PEDIDOS DE DEFESA ......................................................................... 523
PRELIMINARMENTE ....................................................................................... 523
NO MRITO ....................................................................................................... 524

PRIMEIRA PARTE: DOS

ASPECTOS
INTRODUTRIOS

I. DA CONTEXTUALIZAO HISTRICA, POLTICA, JURDICA E

ECONMICA DO PROCESSO DE IMPEACHMENT PROMOVIDO
CONTRA A SRA. PRESIDENTA DA REPBLICA DILMA ROUSSEFF

Os americanos receberam a questo da responsabilidade presidencial

meramente como um problema de direito. culpado o presidente ou
no ? Por que desviarmos o assunto desse terreno (o jurdico), o nico
que lhe prprio? Por que lanar sobre a conscincia da cmara
popular, em ocasio em que lhe impe o dever de constituir-se em
tribunal, a evasiva da razo poltica, essa velha capa de aventuras
sinistras, sob a qual se rebuaram sempre os inimigos da lei?2
Ruy Barbosa

I.1 A forma de governo presidencialista e o impeachment presidencial

A forma de governo presidencial, normalmente denominada de
presidencialismo,

nasceu

com

Constituio

norte-americana

de

1787.

Historicamente se contraps forma de governo parlamentar existente na Inglaterra

(parlamentarismo), conforme diferenciao histrica feita, originariamente, por
Walter Bagehof em seus estudos sobre a constituio inglesa3.
Embora as formas de governo presidencialista e parlamentarista, ao
serem in concreto acolhidas por diferentes sistemas constitucionais, apresentem
formulaes bastantes diversas, a doutrina jurdica tem buscado apontar, atravs dos
tempos, as principais distines que podem ser feitas entre ambas.
No sistema parlamentarista h uma clara distino entre o chefe de
Estado (o Rei, nas monarquias, e o Presidente, eleito pelo povo, nas repblicas) e o
chefe de Governo (normalmente chamado de primeiro-ministro). A nomeao do

Apud HUMBERTO RIBEIRO SOARES, Impeachment e o Supremo Tribunal Federal. Niteroi, RJ: Ed. do Autor,
2015 (e-book),
3
The English Constitution (Cf. J.J. Canotilho, in Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 7a. ed, p. 585.
Coimbra: Almedina, 2003).
2

gabinete ou do primeiro ministro feita, via de regra, pelo chefe de Estado, tendo-se
por pressuposto a confiana e a concordncia do parlamento. Em alguns pases,
porm, a escolha feita diretamente por meio de eleio parlamentar4.
Naturalmente, a permanncia do primeiro-ministro ou do gabinete se
d enquanto perdurar a confiana e o desejo da maioria parlamentar de que devam
continuar a exercer as suas funes. Configurada, porm, a perda da sustentao
poltica no Parlamento, seja em decorrncia da aprovao de uma moo de censura,
seja pela rejeio de votos de confiana, haver, por fora de uma deciso poltica do
Parlamento, a sua destituio5.
Esse controle poltico do Legislativo sobre o Executivo envolve uma
clara reciprocidade. Deveras, por proposta do gabinete ou do primeiro ministro
possvel ser determinada a dissoluo do Parlamento. Ela feita, normalmente, por
um ato do Chefe de Estado que pode ser um decreto real (na monarquia) ou
presidencial (na repblica).
natural e correto afirmar-se, assim, que uma das caractersticas
principais da forma de governo parlamentarista a existncia de controles primrios
entre o Poder Executivo e o Legislativo. H, nesse sistema, uma responsabilidade
poltica recproca entre estes Poderes do Estado. O governo responde politicamente
para o Parlamento, enquanto este, por sua vez, pode ser dissolvido por deciso do
Poder Executivo.
A respeito, bem observa Paulo Brossard que com efeito, onde vige o
governo de gabinete, pela expresso responsabilidade poltica ou ministerial, se
entende o dever, legal ou consuetudinrio, de exonerar-se coletivamente o governo,
isto , o ministrio, ou um de seus membros individualmente, quando deixa de contar
com a confiana da maioria parlamentar, o que se verifica de modo direto ou indireto,
4

o que ocorre, por exemplo, na Alemanha. Naquele pas, o primeiro ministro (Chanceler) eleito diretamente pela
Cmara dos Deputados (Bundestag).
5
Pelo regime parlamentarista alemo s se pode votar moes de censura ao chefe de governo se puder ser eleito, no
mesmo contexto, um novo chanceler. o que se costuma denominar de voto de censura construtivo, prprio daquele
sistema designado por democracia de Chanceler (Kanzler-Demokratie). Cf. J.J. Canotilho, op. cit., p. 583

segundo critrios puramente polticos, e de forma explcita, dispensada a instaurao

de processo mediante denncia (...) Ademais, responsabilidade poltica do governo
corresponde a responsabilidade poltica do parlamento. A dissoluo da Cmara o
contrapeso necessrio da moo de desconfiana6.
Importante observar, por fim, que o Chefe de Estado, no
parlamentarismo, em decorrncia de no possuir, via de regra, relevantes funes de
direo poltica, recebe um estatuto constitucional de irresponsabilidade perante o
Parlamento7. Lembrando novamente as palavras de Paulo Brossard: no sistema
parlamentar, porque no governa, o Presidente politicamente irresponsvel. O
governo cabe ao ministrio, gabinete ou conselho de ministros, rgo colegiado, com
unidade poltica, homogeneidade, solidariedade coletiva e co-reponsabilidade na
poltica de governo, guiado pelo Primeiro Ministro, Chefe do Gabinete, Presidente do
Conselho de Ministros, Premier ou Chanceler, que o chefe do governo.
Politicamente responsvel o gabinete, porque o gabinete governa. O Presidente, que
preside e no governa, no tem responsabilidade poltica: s responsvel em casos
de alta traio8
J a forma de governo presidencialista envolve uma realidade
institucional muito diferente. Neste sistema, a chefia de Estado e de Governo
concentrada nas mos de uma nica autoridade: o Presidente da Repblica. Sua
legitimidade democrtica decorre, assim, da populao9 e no de uma escolha
parlamentar discricionria.
Desse modo, nesta forma de governo, o presidente ocupa uma
posio plenamente central em relao a todas as foras e instituies polticas 10.
6

O impeachment: aspectos da responsabilidade poltica do Presidente da Repblica, 3a. ed., pag. 36. So Paulo: Saraiva,
1992
7
J.J. Canotilho, op. cit., p. cit.
8
op. cit., p. 37.
9
As constituies que adotam o presidencialismo, normalmente, estabelecem o voto direto da populao para a eleio
do Presidente da Repblica. H sistemas, porm, que adotam uma forma indireta de participao da populao na
escolha presidencial. o que ocorre no Estados Unidos da Amrica. Nesse pas, o Presidente escolhido por um colgio
de representantes. Mas esse fato no retira da escolha presidencial a sua legitimao decorrente da populao.
10
Gianfranco Pasquino, Dicionrio de Poltica, vol. 1, p.519, apud Alexandre de Moraes, Presidencialismo, 2a. ed, p.24.
So Paulo: Atlas, 2013

Assim, no presidencialismo, o chefe do Poder Executivo acabou sendo no s uma

pessoa, mas uma instituio11.
Natural, assim, que no sistema presidencialista, ao contrrio do que
ocorre no parlamentarismo, no existam controles polticos primrios entre o
Executivo e o Legislativo. O Presidente da Repblica no tem poderes de dissoluo
das cmaras e nenhuma destas ou ambas tem a possibilidade de aprovar moes de
censura contra o presidente. Do ponto de vista poltico, pode-se afirmar, assim, que
o governo irresponsvel e o parlamento indissolvel12.
No se pode dizer, todavia, que esta ausncia de controle ou de
responsabilidade poltica seja absoluta. Nos sistemas presidencialistas, o Presidente
da Repblica pode ser destitudo, em situaes excepcionalssimas, por meio de um
processo de impeachment. Nestes processos, todavia, diferentemente do que ocorre
no parlamentarismo, no ser admissvel uma destituio decidida por razes
exclusivamente polticas. Exigir-se- sempre, para que ocorra a destituio, a
ocorrncia provada de um grave ato ilcito praticado pela autoridade presidencial.
Com isso no se afirma, naturalmente, que em um processo de
impeachment no deva ser feita, por parte dos julgadores, uma necessria valorao
poltica quanto a convenincia e a oportunidade da permanncia do Chefe do
Executivo. indispensvel que esta valorao tambm ocorra. Em um sistema
presidencialista a cassao do mandato de um Chefe de Estado e de Governo vista
e tratada como um ato excepcional e gravssimo. Por isso, nessa forma de governo, a
ocorrncia de um ilcito grave, no compreendida, per se, como razo suficiente
para a tomada de uma deciso de destituio presidencial. Exige-se, alm da
comprovao do ilcito, uma avaliao poltica sobre a dimenso do dano da
consumao do impeachment para os interesses do pas e da sociedade. Se realmente
a destituio for avaliada politicamente como recomendvel para os interesses

11
12

Alexandre de Moraes, op. cit., p.22.

J.J. Canotilho, op. cit., p.587

pblicos, a cassao do mandato, a partir do ilcito tipificado, poder ocorrer. Caso

contrrio, se apesar da ilicitude da conduta presidencial indevida, se entender que a
interrupo do mandato presidencial acabar sendo mais nociva que benfica, o
Presidente da Repblica dever ser mantido no cargo.
exatamente por fora dessa necessidade de valorao poltica,
indispensvel para a consumao de um impeachment presidencial que o julgamento
destes processos, na Constituio norte-americana e em todas que a adotaram como
paradigma, veio a ser atribudo ao Poder Legislativo. Uma dimenso poltica como a
que se deve apreciar em tais julgamentos, no pode ser, a partir da viso da tripartio
dos poderes, apta a ser constitucionalmente atribuda ao Poder Judicirio. Este Poder,
por misso originria, deve dizer o direito e no apreciar questes atinentes a
convenincia poltica de governantes permanecerem ou no no exerccio dos seus
mandatos13. ao Legislativo que, naturalmente, deve competir a realizao desse
juzo poltico.
Mas repita-se no sistema presidencialista de governo, o Poder
Legislativo no est constitucionalmente autorizado a aprovar um impeachment
de um presidente da Repblica, por razes exclusivamente polticas. Exige-se
sempre, para garantia das instituies de Estado nessa forma de governo, a ocorrncia
de um ilcito grave e comprovadamente praticado pelo Chefe do Executivo. Este
um pressuposto jurdico intransponvel, e portanto, impossvel de ser ignorado para a
consumao de um impeachment presidencial.

13

Com isso no se quer afirmar, por bvio, que o Poder Judicirio, nos Estados de Direito, esteja impedido de fazer o
controle de legalidade dos atos de um processo de impeachment. Muito pelo contrario: na medida em que a destituio
de um Presidente da Repblica, no presidencialismo, exige a verificao da existncia de certos pressupostos jurdicos,
o Poder Judicirio no pode se furtar a examinar a sua ocorrncia. Assim, por exemplo, os aspectos formais do
procedimento (como a garantia do contraditrio e da ampla defesa), bem como quaisquer outros aspectos
demonstradores da ocorrncia de ilegalidades manifestas, capazes de ofender direitos subjetivos da autoridade acusada,
podem ser submetidos a apreciao da autoridade jurisdicional. Desse modo, devemos ter claro que a ocorrncia ou no
dos motivos para o processo de imleachment (justa causa), os aspecos atinentes a tipicidade dos delitos, a ocorrncia
de eventual abuso de poder por parte das autoridades do Poder Legislativo, bem como quaisquer outras circunstncias
fticas ou jurdicas que possam vir a consistir, fora do mbito discricionrio de valorao poltica do Legislativo,
situaes lesivas a direitos, no podem ser retirados, sob nenhum pretexto, da apreciao do Poder Judicirio. Afinal,
nos Estados de Direito, nenhuma leso a direito, individual ou coletivo, pode ser apriori afastada da apreciao desse
Poder.

A respeito, foi precisa a fundamentao exposta na sentena

proferida, por unanimidade, pelo Tribunal Internacional pela Democracia do Brasil,
realizado na cidade do Rio de Janeiro14, ao proclamar, in verbis:

importante ressaltar que, no presidencialismo, diversamente do

voto de desconfiana do sistema parlamentar, no se pode afastar um
Chefe de Estado por questes exclusivamente polticas, porque o
processo de impeachment est vinculado a fundamentos jurdicos
estritos, consubstanciados na prtica de infraes graves contra a
ordem constitucional os chamados crimes de responsabilidade -, no
substitudas por argumentos de deficincia de governabilidade ou de
insatisfao popular. A aprovao ou desaprovao poltica do
governo dever ser resolvida por meio de eleies livres e diretas e
no por ato do Parlamento. A violao dessa condio implica, mais
ainda, a consecuo de uma drstica ruptura da ordem democrtica,
inadmissvel em um sistema regido por uma Constituio Republicana
(...).

Ou seja: na forma de governo presidencialista, a configurao de

um ato ilcito grave, praticado pela autoridade presidencial, condio
insupervel para a consumao legitima de um impeachment (conditio sine qua
non). Nisto reside, repita-se, a diferena essencial entre a destituio de um
governo no parlamentarismo e no presidencialismo. No primeiro, como visto, se
admite a sua consumao por um mero juzo de apreciao poltica, como um
ato de absoluta normalidade constitucional. No segundo, o juzo de apreciao
poltica apenas poder ser validamente realizado a partir da configurao de um
pressuposto jurdico, qual seja, a ocorrncia de um ato ilcito grave praticado
pelo Presidente da Repblica, na conformidade do tipificado em lei.

14

V. nota 1, supra.

A Constituio norte-americana, no seu artigo II, expressamente em

seus termos, corrobora esta compreenso. Aps afirmar a investidura do Presidente
da Repblica no exerccio do Poder Executivo pelo perodo de quatro anos 15,
determina, na sua seo IV, que o Presidente da Repblica deve ser removido do seu
cargo por meio de impeachment apenas nos casos de traio, de suborno ou de
outros graves crimes ou contravenes16. Exige-se, pois, a demonstrao, da
ocorrncia destes atos ilcitos para que o Chefe do Poder Executivo possa ter
legitimamente o seu mandato cassado. Sem estes pressupostos jurdicos, o
impeachment no poder ocorrer17.
Finalmente, uma importante observao deve ser ainda aqui feita, em
carter complementar. Na medida em que a forma presidencialista de governo seja
adotada no mbito de um Estado de Direito, um processo de impeachment dever se
dar rigorosamente dentro das regras constitucionais e legais estabelecidas para a
garantia do due process of law (devido processo legal). No importa, para tanto, que
o rgo julgador seja o Parlamento. Exige-se, como decorrncia natural desta regra,
que se assegure ao Presidente acusado da prtica de um ilcito grave o direito ao
contraditrio e ampla defesa. Sem isso a destituio presidencial ser absolutamente
ilegtima .

The executive Power shall be vested in a President of the United States of America. He shall hold his Office during
the Term of four Years () (Article II).
16
The President, Vice President and all civil Officers of the United States, shall be removed from Office on
Impeachment for, and Conviction of, Treason, Bribery, or other high Crimes and Misdemeanors (Article II, Section
IV). curioso observar que durante os debates para elaborao da Constituio, houve a proposta de que fosse includo
no texto, como motive para o impeachment presidencial, alm de traio e suborno, a m administrao. Por ser
esta expresso muito vaga e imprecise, optou-se por graves crimes e contravenes. o que registra Jack N. Ranove,
ao anotar que The framers initially limited impeachable offenses to treason and bribery. Late in the debates, George
Mason moved to add maladministration to the list, but this seemed so vague and subjective that the framers adopted
high crimes and misdemeanors instead (The annotated U.S. Constitution and declaration of independence. United
States of America: First Harvard University Press paperback edition, 2012)
17
Interessante discusso ocorreu naquele pas, durante o processo de impeachment do Presidente Clinton. Muitos
juristas e polticos diziam que os atos por ele praticados no constituam os high crimes and misdemeanors
estabelecidos na Constituio para a consumao da sua destituio. Por isso os defensores de Clinton afirmavam que
seu processo seria um coup detat. A ttulo de exemplo, podemos mencionar as palavras de um congressista, citado
por Robert F. Nagel, onde afirmou que this is indeed a Republican coup detat. Mr. Speaker... the Republicans will
couch this extremist radical anarchy and pious language which distorts the Constitution and the rule of law(...) (in The
implosion of American Federalism, Oxford University Press, 2001,posio 2215)
15

I.2 Da forma de governo presidencialista e da instabilidade poltica na Amrica

Latina

Aps o nascimento da Constituio dos Estados Unidos da Amrica,

no final do sculo XVIII, ao contrrio do que se verificou na Europa, muitos pases
passaram a adotar a forma presidencialista de governo. Uma das regies do globo
terrestre mais influenciadas pela experincia constitucional norte-americana, como se
sabe, foi a Amrica Latina.
Razes histricas explicam esse fato. Como ensina Giovani Sartori:
quando os Estados europeus comearam a praticar o governo
constitucional, todos eles (exceto a Frana, que se tornou uma repblica
em 1870) eram monarquias; e as monarquias j tem um chefe de Estado
hereditrio. Mas, enquanto na Europa no havia espao (pelo menos at
1919) para os presidentes eleitos, no Novo Mundo quase todos os
Estados chegaram independncia como repblicas (o Brasil e, de certo
modo, o Mxico foram as excees temporrias) e, portanto, precisavam
eleger os chefes de Estado, isto , seus presidentes18.

inegvel, porm, que em muitos pases que adotaram a forma de

governo presidencialista - com exceo feita ao prprio Estados Unidos da Amrica , tem sido frequente a acusao, justa ou injusta, de que ela propiciaria indesejvel
instabilidade, em face da dificuldade estrutural que apresenta na absoro de crises
polticas mais agudas19. No foram poucas as vezes em que governos presidencialistas
democraticamente eleitos, especialmente na Amrica Latina, sucumbiram a golpes de
Estado e a situaes de quebra de continuidade institucional20.

18

Engenharia constitucional: como mudam as constituies, p. 100. Braslia: UNB, 1996.

Afirma a respeito, dentre outros, Paulo Bonavides: o presidencialismo no tem estrutura para conter ou debelar as
crises que estalam por efeito das presses polticas, sociais e financeiras seno transformando o poder num instrument de
represso e o governo num canal obstrudo por onde o Estado j no se comunica com a Sociedade para o desempenho
legtimo da autoridade. Disso resultam opresses, abusos e leso de direitos humanos. (Teoria Geral do Estado, 8a. ed.,
p. 308. So Paulo: Malheiros, 2010.
20
Giovani Sartori, op. cit., p.240
19

Engana-se quem pensa, todavia, que este perodo de instabilidade

poltica teria sido superado, em nosso continente, nas ltimas dcadas do sculo XX,
com o fim das ditaduras militares. Estudos recentes feitos por cientistas polticos tem
demonstrado que a instabilidade poltica na Amrica Latina, lamentavelmente, ainda
no chegou ao fim.
fato que a partir da ltima dcada do sculo XX, a destituio de
governos democraticamente eleitos por meio de uma interveno militar e da
implantao de uma ditadura parece ter ficado fora de moda. A demonstrao da
violncia, das torturas, do pisotear de direitos, do aniquilamento e da frustrao das
populaes que viveram anos de chumbo em pases latino-americanos, recebeu e
ainda hoje recebe uma forte execrao da opinio pblica.
Desse modo, dizem os cientistas polticos, as elites e as foras polticas
descontentes com os seus governantes, no se sentem hoje mais a vontade, na
Amrica Latina, para tramar destituies governamentais valendo-se de foras
militares. E nem os agentes que integram estas foras, diga-se a bem da verdade,
parecem entusiasmados em engajar-se, novamente, em aventuras dessa natureza.
Este aparente desencanto com os golpes militares, todavia, no
revela, propriamente, um apego real democracia e soberania popular, por parte de
setores da elite latino-americana. Revela apenas a necessidade de que sejam
encontradas novas formas de destituio forada de presidentes legitimamente
eleitos. Formas que, independentemente da sua legitimidade, possam ser
apresentadas, mesmo que retoricamente e nas aparncias, como mais aceitveis aos
olhos da populao e da comunidade internacional.
o que nos demonstra, em interessante estudo21, o professor da
Universidade de Pittsburg, Anbal Prez-Lian. Nos dias atuais, em situaes de crise
econmica ou poltica, ou mesmo de incomodo com os rumos seguidos por

21

In Presidential impeachment and the new political instability in Latin America. New York: Cambridge University
Press, 2007.

10

governantes eleitos, as elites civis da Amrica Latina tem buscado se valer de

mecanismos constitucionais que possam permitir o afastamento de governantes que
reputam indesejveis, sem a desestruturao das instituies democrticas. Em
outras palavras: afasta-se o governo eleito substituindo-o por outro, de modo a no se
impor uma ditadura.
Naturalmente, nos demonstra Prez-Lian, o caminho constitucional
encontrado para tais fins, vem sendo a promoo de processos de impeachment22.
Seria iluso imaginar que estes processos de impeachment so
propulsionados, nica e exclusivamente, pelas foras polticas que fazem oposio ao
Chefe do Executivo. Na verdade, via de regra, eles acabam se tornando factveis
apenas a partir da ocorrncia de certas situaes em que, dentro de um determinado
contexto de crise, o governo perde a sua sustentao poltica no Poder Legislativo23.
importante que percebamos, contudo, que este desejo de
afastamento de um Presidente da Repblica pode partir, em alguns casos, de atos
graves por ele praticados, na conformidade do tipificado na legislao disciplinadora
da matria. Nesse caso, o pressuposto jurdico-constitucional ter sido atendido para
a destituio presidencial. E ao Parlamento, no mbito da sua competncia
discricionria, caber decidir, aps a demonstrao probatria da inequvoca
ocorrncia do ilcito, sobre o mrito da questo, ou seja, se dever ser ou no,
politicamente, acolhido o impeachment.
Todavia, a bem da verdade, importante salientar que nem sempre
assim que as coisas se sucedem, no mbito da Amrica Latina. A histria recente nos

Because in the context civilian elites cannot invoke a military intervention, they have been forced to find
constitutional mechanisms to solve their disputes. Presidential impeachment has emerged as the most powerful
instrument to displace undesirable presidents without destroying the constitutional order. Anibal Perez-Lian, op.
cit., posio 112-E-book.
23
I show that impeachments are likely when the mass media systematically investigate and expose political scandals
and when the president fails to keep tight control over Congress, either because the ruling party is very small or because
it is under the control of an adversarial faction. At the same time, the ability of the legislature to remove the president
from office ultimately hinges on the degree of popular mobilization against the government. When a broad social
coalition takes to the streets to demand the resignation of the president, the fall of the administration is usually in sight.
Anibal Perez-Lian, op. cit., posio 117, e-book.
22

11

mostra que, em face da dificuldade atual de se promoverem golpes militares, o desejo

de destituio de presidentes eleitos, em alguns casos, pode se traduzir na formulao
de pretextos jurdicos para se abrir e promover processos de impeachment. Criamse falsos delitos, invoca-se retoricamente uma pretensa gravidade de condutas
presidenciais ilcitas, para que, com apoio na maioria parlamentar, se proceda
cassao do mandato do Chefe de Estado e de Governo.
Desse modo, para no se expor a fratura democrtica e institucional
decorrente da eliminao ilegtima de um inconveniente mandato presidencial, so
forjadas acusaes, so simulados devidos processos legais, com cartas
previamente marcadas e jogadas pela maioria do parlamento. Tudo para que, ao
arrepio da realidade jurdico-constitucional, um governo seja substitudo por outro,
sem a desconstituio futura das estruturas democrticas existentes.
Nesses casos, os tanques e as armas dos militares, por fora das
circunstncias do novo momento histrico, so substitudos pela retrica oca de
juristas engajados na ao usurpadora, e das prprias lideranas polticas que desejam,
a qualquer preo, e longe das urnas, a conquista do aparelho de Estado.

I.3 Do Estado Democrtico de Direito e da forma de governo presidencialista

adotada na Constituio Brasileira

No seu artigo inaugural, afirma a Constituio brasileira de 1988 que

a Repblica Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrtico de Direito,
bem como que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Aps afirmar como um dos
alicerces estruturantes do Estado brasileiro o princpio da tripartio dos poderes (art.
2o), seguindo a tradio constitucional brasileira desde a primeira constituio
republicana de 1891, define ainda, para o pas, a forma presidencialista de governo

12

(Ttulo IV, Seo I, Captulo II), adotando, em certa medida, o modelo constitucional
norte-americano como paradigma.
A ningum dado ignorar a longa trajetria percorrida, para que
pudssemos chegar a um texto constitucional que estabelecesse, como um dos seus
princpios fundamentais, a afirmao de que viveramos no apenas sob a proteo de
um Estado de Direito, mas de um Estado Democrtico de Direito.
Como bem ensina a moderna doutrina jurdica, as expresses Estado
Democrtico de Direito ou Estado Constitucional24, so utilizadas para identificar
um modelo de Estado que reuniria as qualidades prprias do Estado de Direito e do
Estado Democrtico.
Embora tenha recebido configuraes conceituais distintas ao longo
dos tempos, dentro de uma formulao genrica e simplificada, entende-se por
Estado de Direito (Rechtsstaat, Stato di Diritto, Estado de Derecho, rule of law25,
tat de Droit ou Ltat legal26), o Estado submetido ao direito, ou seja, aquele que
adota como fundamentos bsicos o princpio da legalidade (ningum ser obrigado
a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei 27), o princpio da
supremacia da constituio e da hierarquia das normas jurdicas, o princpio da
separao dos poderes28, e o reconhecimento e a garantia dos direitos fundamentais
incorporados ordem constitucional29.
Entende-se, por sua vez, como Estado Democrtico, aquele que afirma
o princpio da soberania popular, estabelecendo que o poder estatal emana do povo

Muitos autores utilizam a expresso Estado Democrtico de direito como um sinnimo de Estado Constitucional.
necessrio observer que no pacfica, dentre os estudiosos, a coincidencia conceitual entre o Estado de Direito
e a rule of law consagrada na cultura anglo-saxnica (Cf. Danilo Zolo, Teoria e crtica do Estado de Direito, in O
Estado de Direito Histria, teoria, crtica, Pietro Costa e Danilo Zolo (org.). So Paulo: Martins Fontes, 2006
26
Para Carr de Malberg, o tat legal no seria ainda um tat de droit. Isto porque, a submisso dos atos da
administrao, apesar de importante, no seria suficiente para uma tutela plena dos direitos individuais (Contribution a
la thorie general de ltat, Vol I, pp.488-92 apud Danilo Zolo, op. cit., p. 23).
27
Est consagrado no art. 5, II, da Constituio Federal de 1988.
28
Conforme mencionado acima, esta afirmado no art. 2 da Constituio Federal de 1988
29
A Constituio de 1988 consagra o seu art. 5 aos direitos e garantias fundamentais (embora a relao contida neste
dispositivo no possa ser vista como exaustiva), afirmando ainda serem estes clausulas ptreas, ou seja, regras
inalterveis pela manifestao do poder constituinte derivado (emendas constitucionais art. 60, 4, IV).
24
25

13

e ser exercido diretamente ou por seus representantes escolhidos em eleies livres

e peridicas30.
Nota-se, pois, que no Estado Democrtico de Direito (ou Estado
Constitucional) o seu corao balana entre a vontade do povo e a rule of law, como
diz J.J. Canotilho. Por isso, ele mais do que o Estado de Direito. O elemento
democrtico no foi apenas introduzido para travar o poder (to check the power); foi
tambm reclamado pela necessidade de legitimao do mesmo poder (to legitimize
State power). Donde acrescentar o ilustre constitucionalista luso:

Se quisermos um Estado constitucional assente em fundamentos

no metafsicos, temos que distinguir claramente duas coisas: (1) uma
a legitimidade do direito, dos direitos fundamentais e do processo
de legislao no sistema jurdico; (2) outra a legitimidade de uma
ordem de domnio e da legitimao do poder poltico. O estado
impoltico do Estado de Direito no d resposta a esse ltimo
problema: donde vem o poder. S o princpio da soberania popular
segundo o qual todo o poder vem do povo assegura e garante o
direito igual participao na formao democrtica da vontade
popular. Assim, o princpio da soberania popular concretizado
segundo procedimentos juridicamente regulados serve do charneira
entre o Estado de direito e o Estado democrtico possibilitando a
compreenso da moderna frmula Estado de direito democrtico.
Alguns autores avanam mesmo a ideia de democracia como valor (e
no apenas como processo), irrevisivelmente estruturante de uma
ordem constitucional democrtica.

importante observar que fiel ao esprito da soberania popular, a

Constituio Federal de 1988 determinou a realizao de um plebiscito para que a
sociedade brasileira definisse a forma e o sistema de governo, optando,
respectivamente, entre a repblica e a monarquia constitucional, bem como entre o
30

Conforme j salientado, o princpio da soberania popular ou princpio democrtico est literalmente afirmado no art.
1o. No seu art. 14 estabelece que a soberania popular sera exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto,
com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I- plebiscite; II- referendo; III- iniciativa popular.

14

presidencialismo e o parlamentarismo31. O plebiscito foi realizado no dia 21 de abril

de 1993, tendo a maioria dos brasileiros optado pelo regime republicano e o sistema
presidencialista de governo32.
Com isso, a populao brasileira, majoritariamente, manteve o modus
pelo qual o pas havia sido concebido e governado desde a proclamao da sua
repblica, com a exceo do breve perodo em que adotou a forma de governo
parlamentarista, entre os anos de 1961 e 1963.
O novo Estado Democrtico de Direito da Repblica Federativa do
Brasil, agora por deciso livre ditada pela soberania popular, acolhia e continuaria a
ser regido por um sistema que conjuga, na pessoa do seu Presidente, os papis de
Chefe de Estado e de Chefe de Governo, com todas as consequncias jurdicas e
polticas que derivam desta opo.

I.4 Da responsabilizao do Presidente da Repblica no Estado Democrtico de

Direito brasileiro
Partindo da exata compreenso do papel que deve ter um Chefe de
Estado e de Governo no sistema presidencialista, a Constituio Federal de 1988
procurou deixar claro, em suas prprias determinaes normativas, a dimenso
absolutamente restritiva e excepcional da responsabilizao criminal e poltica do
Presidente da Repblica. Ao mximo, buscou evitar que acusaes infundadas,
situaes de invalidade desprovidas de gravidade extrema, ou mesmo incapazes de
atingir os alicerces centrais que estruturam a nossa ordem jurdica democrtica,
pudessem vir a ensejar abalos estabilidade institucional decorrente do exerccio do
mandato presidencial.

31

O plebiscito foi previsto originalmente previsto no art. 2 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.
Todavia, foi alterado pela Emenda Constitucional n. 2, em 1o de setembro de 1992.
32
De acordo com dados do Tribunal Superior Eleitoral, o parlamentarismo obteve apenas 24,87% dos votos. Disponvel
em: http://www.tse.jus.br/eleicoes/plebiscitos-e-referendos/plebiscito-de-1993.

15

Esta realidade valorativa de proteo ao Chefe de Estado e de

Governo, para bom resguardo das prprias instituies, a razo jurdica e poltica
que explica e justifica a regra protetiva prevista no art. 86, 4o, da nossa lei maior.
Afirma este dispositivo que:

Art. 86. (...)

4o. O Presidente da Repblica, na vigncia do seu mandato, no
pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exerccio das suas
funes.

Ao assim prescrever, a Constituio atribui ao Presidente da Repblica

uma imunidade processual que lhe assegura o regular exerccio de suas funes
constitucionais, consagrando uma inequvoca garantia institucional voltada, por
bvio, no sua proteo pessoal, enquanto pessoa fsica, mas segurana das
prprias instituies. As persecues criminais e de natureza estritamente poltica que
porventura pudessem ser contra a autoridade presidencial promovidas, no que
concerne a atos estranhos ao exerccio do mandato presidencial, ficaro suspensas,
pouco importando se so anteriores ou no ao seu incio.
Todavia, no mbito de um Estado Democrtico de Direito, seria
contraditrio e irrazovel que restasse consagrada a irresponsabilidade absoluta do
Presidente da Repblica em relao aos atos que pratica no exerccio da sua
competncia, rememorando vetusta e ultrapassada concepo ("the king can do no
wrong"). Como j vimos, se por um lado, o regime presidencialista impe garantias
que permitam a estabilidade institucional do exerccio da chefia de Estado e de
Governo, de outro, o limite ao exerccio do poder tambm dever ser afirmado, nos
casos excepcionais em que o comportamento presidencial, de forma grave e dolosa,
possa atingir fortemente as vigas mestras que sustentam a ordem constitucional.

16

Afinal, para que no se possa abusar do poder, preciso que, pela disposio das
coisas, o poder refreie o poder33.
No campo penal, por fora do exposto, a responsabilidade do
Presidente da Repblica, ao longo do exerccio do seu mandato, relativa e
excepcional. Aplica-se apenas aos atos praticados no exerccio da sua funo ou em
razo dela (in officio ou propter officium), no exerccio do seu mandato.
Exclusivamente nestes casos poder sofrer a persecutio criminis, mas a instaurao
do respectivo processo criminal depender de autorizao de dois teros dos membros
da Cmara dos Deputados (art. 51, I, da Constituio Federal), competindo ao
Supremo Tribunal Federal o seu regular processamento e julgamento (art. 102, I, b).
Contudo, em nenhum caso, enquanto no sobrevier sentena condenatria, poder ser
preso (art. 86, 3o, da Constituio Federal).
Coerentemente, a mesma situao de excepcionalidade veio afirmada
no texto constitucional em relao responsabilidade poltica do Presidente da
Repblica, capaz de propiciar, diante da ocorrncia de certas situaes fticas, a
abertura, o processamento e o julgamento de um processo de impeachment. Exige-se,
todavia, para tanto a ocorrncia de atos gravssimos praticados pelo Chefe do
Executivo.
O direito brasileiro os denomina crimes de responsabilidade.

I.5 Dos crimes de responsabilidade: os graves delitos equivalentes no Brasil aos

high Crimes and Misdemeanors da Constituio norte-americana

33

MONTESQUIEU, C.L.S. Do Esprito das Leis. vol.1. So Paulo: Saraiva, 2012. p. 190.

17

No Brasil, o Presidente da Repblica tem a legitimidade democrtica

para o exerccio das suas atribuies conferida diretamente pelo povo, por voto direto
secreto e secreto, para um mandato de quatro anos34.
Seguindo de perto o paradigma estabelecido pela Constituio norteamericana, estabeleceu a nossa lei maior que as hipteses de perda do mandato
presidencial por fora de um processo de impeachment, sero excepcionalssimas e
apenas passveis de serem configuradas, em fade de comportamentos presidenciais
graves e absolutamente intolerveis.
Esta absoluta excepcionalidade, apenas justificvel pela ocorrncia de
fatos graves e insuperveis pelas vias normais do sistema jurdico, ombreia,
naturalmente, o instituto do impeachment presidencial a outras medidas de proteo
prevista na nossa ordem constitucional, como, v.g., a interveno federal (art. 34, da
Constituio Federal), o estado de defesa (art. 136, da Constituio Federal), e o
estado de stio (art. 137, da Constituio Federal). Em todos estes casos, estes
institutos no podem ser vistos como medidas corriqueiras, comuns e passveis de
serem utilizadas de forma banalizada. So medidas extremas que s se justificam em
situaes excepcionais, onde se apresentem como a nica resposta plausvel e
possvel a situaes anormais e impactantes.
Claro deve estar, assim, que sendo uma situao excepcional, as
hipteses de impeachment presidencial, no Brasil, jamais podero deixar de ser
interpretadas restritivamente. Deveras, nos ensina a boa hermenutica que as
excees sempre devem ser interpretadas de modo restritivo. Exegeses
ampliativas ou analogias extensivas, nesses casos, no podem ser admitidas.
E de todo natural que assim seja. Se em um Estado Democrtico de
Direito todo poder emana do povo, e ele se manifestou nas urnas escolhendo aquele
que deve chefiar o Estado e comandar o governo, a interrupo do mandato popular
ser sempre um ato traumtico, nunca podendo se verificar fora das hipteses
34

Art. 82 da Constituio Federal.

18

excepcionais legalmente delimitadas e restritivamente interpretadas. Afinal, um

impeachment presidencial equivale a um autntico terremoto poltico35 , na medida
em que reconhecidamente a mais devastadora arma disposio do Parlamento
contra o Presidente da Repblica36.
Inteira razo assiste, pois, queles que lembram que, no
presidencialismo, o impeachment se apresenta como uma arma perigosa, at porque,
quando aplicada, a crise poltica j se encontra instalada e o nvel de instabilidade
governamental aumenta. No quadro prtico, inobstante se apresente o impeachment
como instrumento de reconduo normalidade constitucional, ao estado de harmonia
entre os poderes, a verdade que a sua instaurao intensifica o estado de
intranquilidade poltica. Isso impe que o seu acionamento venha a se cercar de
extrema razoabilidade 37.
Diante disso, torna-se absolutamente impensvel afirmar-se que no
Brasil, a exemplo do que ocorre em todos os pases presidencialistas do mundo, meras
situaes episdicas de impopularidade governamental ou de perda de maioria
parlamentar, per se, possam ser tidos como motivos ou causas legais e legtimas
capazes de ensejar a perda do mandato de um Presidente da Repblica. As premissas
democrticas e de direito que embasam e do sustentao ao nosso sistema
constitucional no admitem essa possibilidade. No h no presidencialismo, como j
vimos anteriormente, impeachment por causas exclusivamente polticas. Como bem
disse Celso Ribeiro Bastos, o que o presidencialismo perde em termos de
ductibilidade s flutuaes da opinio pblica, ganha em termos de segurana,
estabilidade e continuidade governamental38.
Presidential impeachment is the equivalent of a political earthquake. It convulses, disrupts, and im many cases,
polarizes the body politic as few politics events can. Jody C. Baumgartner in Checking power Presidential
Impeachment in comparative perspective. Westport: Praeger Publishers, 2003 (e-book posio 44).
35

36

Kurland, Philip B., The rise and fall of the doctrine of separation of powers. Michigan Law Review, Ann Arbr, ano
3, v. 85, p. 605, 1986, apud Alexandre de Moraes, Presidencialismo, Atlas, pg. 62.
37
Monica Herman Salen Caggiano, in Direito Parlamentar e Direito Eleitoral. So Paulo: Manole, 2004.
38

Curso de Teoria do Estado e Cincia Poltica, p. 173, apud Andr Ramos Tavares, Curso de Direito Constitucional,
p. 1321, 9a. ed. So Paulo: Saraiva, 2011.

19

Dentro da lgica dos sistemas presidencialistas, o art. 85 da nossa

Carta Constitucional determina que a responsabilidade poltica do Chefe do Poder
Executivo apenas poder ocorrer nos casos em que vierem a ser tipificados certos atos
ilcitos gravssimos a que atribui a denominao de crimes de responsabilidade.
Enquanto o legislador constitucional norte-americano, como j
observado anteriormente, optou por individualizar os ilcitos que podem ensejar o
impeachment presidencial traio(treason), suborno(bribery) e graves crimes
e contravenes (high crimes and misdemeanors)39, nosso legislador houve por bem
englobar genericamente todos os delitos que podem ensejar esta mesma consequncia
utilizando esta nica denominao.
E ao faz-lo, forneceu os ingredientes normativos para a sua adequada
conceituao jurdica. Deveras, o precitado art. 85 da nossa lei maior veio a
determinar que devem ser entendidos por crimes de responsabilidade apenas os atos
do Presidente da Repblica que atentem contra a Constituio Federal.
So estes os dizeres deste dispositivo, in verbis:

art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da

Repblica que atentem contra a Constituio Federal, e,
especialmente, contra:
I- a existncia da Unio;
II o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, do
Ministrio Pblico e dos Poderes constitucionais das unidades da
Federao;
III- o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais;
IV- a segurana interna do Pas;
V- a probidade na administrao;
VI o cumprimento das leis e das decises judiciais
Pargrafo nico. Esses crimes sero definidos em lei especial, que
estabelecer as normas de processo e julgamento. (grifos nossos)

39

V. nota 16, supra.

20

Note-se, assim, que embora valendo-se de conceitos jurdicos

indeterminados, o nosso legislador constitucional definiu claramente o arqutipo
normativo a partir do qual o legislador ordinrio, atendendo ao disposto no pargrafo
nico do art. 85, ir definir e tipificar os denominados crimes de responsabilidade.
Com efeito, a lei ordinria especial que trata da matria40, no pode
ultrapassar, em nenhuma medida, a moldura constitucional desenhada por esta
norma, sob pena de entrar em coliso com a norma constitucional. E esta moldura
objetivamente delimitada pelos seguintes aspectos j predeterminados pela nossa lei
maior:
a) somente podem ser tipificados como crimes de responsabilidade
atos praticados diretamente pelo Presidente da Repblica. A norma constitucional
clara ao afirmar que apenas podem ser caracterizados como delitos desta natureza
atos do Presidente da Repblica, identificando, assim, o nico sujeito passvel de,
com sua conduta pessoal, possibilitar a tipificao de tal particular espcie de atos
delituosos. Atos irregulares ou ilegais praticados por quaisquer outros agentes do
Poder Pblico, portanto, no podem ser juridicamente tipificados como crimes de
responsabilidade;
b) a lei ou seus intrpretes no podem pretender tipificar como
crimes de responsabilidade quaisquer atos irregulares ou ilegais praticados pelo
Presidente da Repblica. Estes atos, para receberem tal qualificao, devem se
revestir da condio de serem indiscutivelmente um atentado Constituio.
Ou seja: no podem ser reputados crimes de responsabilidade quaisquer
violaes a regras constitucionais, legais ou regulamentares, mas apenas atos que
pela sua intensidade, gravidade e excepcionalidade atentem contra princpios
essenciais da nossa ordem constitucional, de modo a subvert-la profundamente;

40

Ainda nos dias atuais esta disciplina feita pela antiga e defasada Lei n 1.079, de 10 de abril de 1950.

21

c) a prpria lei ou seus intrpretes no podem pretender tipificar como

crimes de responsabilidade atos meramente culposos, ou seja, atos que no
revelem uma real e grave ao dolosa do Presidente da Repblica contra a ordem
constitucional estabelecida. Carece de completo significado constitucional
imaginar-se que no seriam apenas atos dolosos os passveis de serem tipificados
como capazes de ensejar um ato extremo de afastamento de um chefe de Estado e de
Governo. A mera conduta negligente, imprudente ou imperita da Chefe do
Executivo no poder nunca, no sentido jurdico adequado da expresso, em face
da sua prpria excepcionalidade sistmica, vir a qualificar um verdadeiro
atentado Constituio Federal. A ideia de penalizar drasticamente aquele que
foi investido da condio de ser o primeiro mandatrio da nao, em um regime
presidencialista, s pode passar por gravssima conduta torpe, alicerada em mf que a todos repugna. Quem age com mera culpa, e no com dolo, pode at
infringir a Constituio, mas jamais atentar contra ela, no grave sentido
axiolgico em que o termo definido no texto da nossa lei maior.
d) somente podem ser definidos como crimes de responsabilidade
capazes de ensejar a responsabilizao do Presidente da Repblica, condutas
tipificadas em lei especial. Aplica-se, portanto, a esta particular espcie de delitos o
brocardo nullum crimen sine tipo (no h crime sem a tipificao legal da conduta);
e) a prpria lei ou seus intrpretes no podem tipificar como crimes
de responsabilidade quaisquer atos praticados pela Presidente da Repblica fora do
exerccio das suas funes na vigncia do seu mandato, por fora da j referida
regra estabelecida no artigo 86, 4o, do mesmo diploma constitucional. Deste modo,
tambm ficam excludas desta tipificao delituosa os atos de autoria do Chefe
do Executivo que porventura tenham sido por ele praticados em perodo anterior

22

ao incio do seu mandato, ou se reputem estranhos sua funo mesmo que

praticados durante a vigncia do seu atual mandato41.
H que se observar, assim, que a Constituio Federal de 1988 delimitou
claramente o universo restrito de admissibilidade dos denominados crimes de
responsabilidade que podem autorizar a abertura de um processo de impeachment.
E, ao assim fazer, assegurou definitivamente a concepo de que tais delitos no
possuem apenas uma natureza unicamente poltica. So, na verdade, verdadeiras
"infraes jurdico-polticas cometidas diretamente por um Presidente da Repblica
no exerccio do seu mandato, conforme majoritariamente define a prpria doutrina
dominante nos dias atuais.
A afirmao de serem os crimes de responsabilidade infraes de
natureza jurdico-poltica guarda uma conexo intrnseca com a adoo do sistema
presidencialista por um Estado Democrtico de Direito (Estado Constitucional), na
conformidade do j exposto. Em larga medida, este conceito expressa, nos seus
prprios limites e contornos constitucionais, a excepcionalidade da sua prefigurao
jurdica e democrtica, como forma de garantia da estabilidade institucional.
Deveras, ao se afirmar que possuem intransponvel natureza jurdicopoltica, reconhece-se que os crimes de responsabilidade exigem para a sua
configurao in concreto, ou seja no mundo dos fatos, a ocorrncia de dois elementos
ou pressupostos indissociveis e de indispensvel configurao simultnea para a
procedncia de um processo de impeachment. Um o seu pressuposto jurdico, sem
o qual a apreciao poltica jamais poder ser feita, sob pena de ofensa direta ao texto
constitucional. O outro o seu pressuposto poltico, que em momento algum poder
ser considerado pelo Poder Legislativo, em um regime presidencialista, sem a real
verificao ftica da existncia do primeiro.

41

Sobre a impossibilidade de responsabilizao poltico-administrativa do Presidente da Repblica por atos praticados

antes do incio do mandato: STF-MS n 26.176-5/DF rel. Min. Seplveda Pertence, Dirio da Justia, Seo I, 6 out,
2006, pg. 74. Nessa deciso o relator ressaltou que: "o caso desvela pormenor inafastvel: a denncia apresentada
relativa a atos dos ainda candidatos () que, assim, no poderiam configurar crime de responsabilidade. cf. Alexandre
de Moraes, Direito Constitucional, 30. Ed. Atlas, 2014. Pg. 503.

23

O pressuposto jurdico a ocorrncia, no mundo ftico, de um ato,

sobre o qual no pairem dvidas quanto sua existncia jurdica, diretamente
imputvel pessoa do Presidente da Repblica, praticado no exerccio das suas
funes, de forma dolosa, ao longo do seu mandato atual, tipificado pela lei como
crime de responsabilidade, e que seja ainda de tamanha gravidade jurdica que
possa vir a ser qualificado como atentatrio Constituio, ou seja, capaz de por si
materializar uma induvidosa afronta a princpios fundamentais e sensveis da
nossa ordem jurdica.
O pressuposto poltico a avaliao discricionria de que, diante do ato
praticado e da realidade que o envolve, configura-se uma necessidade
intransponvel de que o Presidente da Repblica seja afastado do seu cargo. Em
outras palavras: que o trauma poltico decorrente da interrupo de um mandato
legitimamente outorgado pelo povo seja infinitamente menor para a estabilidade
democrtica, para as instituies e para a prpria sociedade do que a sua
permanncia na Chefia do Poder Executivo.
Desse modo, portanto, diante de tudo o que j foi exposto, a prpria
definio dos crimes de responsabilidade delineada pelo art. 85 da Constituio
Federal como infraes jurdico-polticas, tem uma estreita e inafastvel vinculao
com os alicerces em que se assenta o sistema presidencialista de governo. Por este
delineamento conceitual feito pelo legislador constitucional, se afasta, de plano, a
possibilidade de que um Presidente da Repblica possa vir a sofrer, ao menos
legitimamente, um processo de impeachment pela mera avaliao discricionria de
que seria inconveniente para o pas a sua permanncia no exerccio das suas funes
ou pela mera perda da maioria no Parlamento. Para a interrupo do mandato do Chefe
de Estado e de governo ser exigida a ocorrncia de um pressuposto jurdico, ftico,
tipificado com todas as caractersticas acima apontadas. Sem que isto ocorra no
haver motivo ou justa causa para que seja admitido, processado ou julgado
procedente um pedido de impeachment.
24

Donde concluir-se que somente diante de uma realidade em que os

dois pressupostos acima apontados - o jurdico e o poltico - se faam
simultaneamente presentes que ser possvel falar-se na interrupo legtima de um
mandato presidencial, por meio de um processo de impeachment. Fora disso, a
cassao do mandato presidencial se dar com clara ofensa e ruptura da ordem jurdica
e democrtica vigente.
Observe-se ainda, por fim, que embora o pargrafo nico do art. 85,
da Constituio Federal, atribua lei especial o encargo de estabelecer as normas de
processo e julgamento, tambm aqui o nosso legislador constitucional indicou
balizas dentro das quais deve ser efetivada esta normatizao.
Deveras, resta assentado na nossa lei maior que incorrendo o
Presidente da Repblica em um crime de responsabilidade, dever ele ser processado
e julgado pelo Senado Federal (processo de impeachment), limitando-se a
condenao, que somente ser proferida por dois teros dos votos do Senado Federal,
perda do cargo, com inabilitao por oito anos, para exerccio da funo pblica42.
Do mesmo modo, no se pode ignorar ainda que a disciplina de um
processo de impeachment, ou mesmo a sua tramitao em um caso concreto, jamais
poder estar em desacordo com o princpios do devido processo legal (due process
of law). No bastasse ele estar afirmado no art, XI, n. 1, da Declarao Universal dos
Direitos do Homem, a nossa prpria Constituio que afirma, no seu art. 5 o., LV,
que aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral
so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes.
Deve, assim, o processo de impeachment guardar absoluto respeito s
formas legais e ao direito do contraditrio e da ampla defesa. Afinal, como ensinou
John Murphy, o processo de impeachment um dos mais srios e solenes

42

Art. 52, I, e pargrafo nico, da Constituio Federal

25

procedimentos jurdicos passveis de ser realizados no mbito de um Estado

Democrtico de Direito43.

I.6 Da natureza e do regime jurdico dos crimes de responsabilidade e do

processo de impeachment presidencial

Ser sempre um grave equvoco a aplicao in concreto de um instituto

constitucional, sem que antes se proceda a uma cuidadosa anlise da sua natureza e
do seu regime jurdico, no contexto da prpria dimenso axiolgica que os permeia.
Por isso, devemos ter por imprescindvel, na contextualizao deste
processo, o fixar das premissas de compreenso acerca da natureza e do regime
jurdico dos crimes de responsabilidade e do processo de impeachment presidencial.
Abordando de incio os denominados crimes de responsabilidade,
podemos afirmar que esta particular espcie de delitos deve ser compreendida, na sua
natureza jurdica, por fora de tudo o que j foi exposto anteriormente, como infraes
poltico-administrativas passveis de serem praticadas por determinados agentes
polticos. Estas infraes, assim, jamais podero ser confundidas com os crimes
comuns ou mesmo com as infraes tipicamente administrativas.
Deveras, os crimes de responsabilidade possuem uma ontologia
jurdica prpria, na medida em que agregam, simultaneamente, os elementos
peculiares destas duas categorias ilcitos (crimes comuns e infraes administrativas).
Sua anlise, portanto, sempre exigir um adequado exame da conjugao destes
elementos prprios e caractersticos destas duas diferentes espcies delituosas.
Esta constatao nos leva a uma imediata concluso acerca do regime
jurdico dos processos de impeachment. A natureza dplice dos crimes de
43

The impeachment process, Chelsea House Publishers, 2000, p.1.

26

responsabilidade (infrao penal e administrativa), ao lado de outras consequncias,

implica em que, necessariamente, no processo de impeachment, devam ser sempre
aplicadas, simultaneamente, as garantias do processo penal e do processo
administrativo sancionador.
esta, alis, a posio dos ilustres juristas Juarez Tavares e Geraldo
Prado, firmada em parecer juntado a estes autos. Dizem os mestres:

47. Mais que compreensvel que o processo de impeachment esteja

cercado de garantias. indispensvel que assim o seja para assegurar
sua validade jurdica e legitimidade poltica. Como salienta o mesmo
BALBUENA PREZ o processo poltico , em primeiro lugar, um
processo. Por isso, sua aspirao em configurar um dispositivo
garantista, democrtico, legal e transparente, a reclamar a
aplicao das garantias do processo administrativo sancionador e
do penal consistentes na presuno de inocncia, audincia, defesa,
contraditrio, prova, conhecimento das acusaes, motivao das
decises, legalidade, irretroatividade etc.44 (grifo nosso)

Desse modo, devemos reconhecer que do direito administrativo

sancionador, os crimes de responsabilidade recebem a subordinao aos preceitos da
Administrao Pblica e ideia de sano ao agente poltico que tenha cometido um
ato grave para a manuteno da estabilidade do prprio Estado ou da ordem jurdica.
J do direito penal, recebem a necessidade de previso anterior e taxativa de conduta
proibida, bem como a aplicao de princpios e garantias para a adequada persecuo.
Equivocam-se, assim, aqueles que afirmam que os crimes de
responsabilidade devem ser considerados como uma realidade prpria e especfica do
direito administrativo, devendo apenas ser submetidos aos princpios de um ou outro
campo do direito. Na sua regncia, recebem tambm uma robusta incidncia do direito
44

TAVARES, Juarez; PRADO, Geraldo. Parecer pro bono em resposta a consulta do advogado Flvio Crocce Caetano
acerca dos requisitos jurdicos para a cominao da infrao poltico-administrativa de impeachment, de 26 de outubro
de 2015. pg. 28.

27

penal, sem que se afaste, claro, as naturais incidncias do campo do direito

administrativo. A prova disto est em que o prprio Supremo Tribunal Federal
tem entendido que cabe privativamente Unio legislar sobre a definio destes
crimes, seu processo e julgamento, ao contrrio do que seria, naturalmente, se
estivssemos em sede de matria de natureza exclusivamente administrativa.
Nesse sentido, decidiu o nosso Pretrio Excelso:

EMENTA: Crime de responsabilidade: definio: reserva de lei.

Entenda-se que a definio de crimes de responsabilidade,
imputveis embora a autoridades estaduais, matria de Direito
Penal, da competncia privativa da Unio - como tem prevalecido
no Tribunal - ou, ao contrrio, que sendo matria de
responsabilidade poltica de mandatrios locais, sobre ela possa
legislar o Estado- membro - como sustentam autores de tomo - o certo
que esto todos acordes em tratar-se de questo submetida reserva
de lei formal, no podendo ser versada em decreto-legislativo da
Assemblia Legislativa.45 (grifo nosso)

Tal posicionamento veio a ser reforado definitivamente pela edio

da Smula Vinculante n 46 que determinou:

A definio dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das

respectivas normas de processo e julgamento so da competncia
legislativa privativa da Unio.

Constata-se, pois, que dentre ns, a realidade jurdica dos crimes de

responsabilidade guarda uma forte interseco com as regras do Direito Penal.
Seguindo de perto este entendimento, o Supremo Tribunal Federal, no
julgamento da ADPF n 378, reconheceu a aplicao dos princpios de natureza penal

45

ADI 834, Tribunal Pleno, Rel. Min. Seplveda Pertence, julgado em 18/02/99

28

aos crimes de responsabilidade. Nesse sentido, afirmou que a tipicidade legal

elemento necessrio indispensvel para o regular desencadeamento de um processo
de impeachment.
Foi esta a afirmao do julgado, in verbis:
A indicao da tipicidade pressuposto da autorizao de
processamento, na medida em que no haveria justa causa na
tentativa de responsabilizao do Presidente da Repblica fora das
hipteses prvia e taxativamente estabelecidas.
Se assim no fosse, o processamento e o julgamento teriam
contornos exclusivamente polticos e, do ponto de vista prtico,
equivaleria moo de desconfiana que, embora tenha sua relevncia
prpria no seio parlamentarista, no se conforma com o modelo
presidencialista, cujas possibilidades de impedimento reclamam a
prtica de crime de responsabilidade previsto em lei especfica.
Inobservada a limitao da possibilidade de responsabilizao s
hipteses legais, todo o devido processo cairia por terra.46 (grifos
nossos)

Diga-se tambm que a prpria aplicao das garantias penais, nos

processos de impeachment, ainda reforada, explicitamente, por expressos
dispositivos da lei especial que define os crimes de responsabilidade e disciplina
o seu processamento e julgamento (Lei n 1.079, de 1950). Com efeito, o art. 38
deste diploma legislativo determinou a aplicao subsidiria do Cdigo de
Processo Penal aos processos que por ele so regidos.
No h dvidas, por conseguinte, de que, nos crimes de
responsabilidade, devem ser aplicados os princpios, exigncias e garantias
fundamentais norteadores do Direito Penal, sem esquecimento daquelas que
tambm so aplicveis aos processos (procedimentos) administrativos.
Afirmam, a respeito, Juarez Tavares e Geraldo Prado:

46

Trecho do voto do Min. Fachin nos autos da ADPF n 378, vencedor nesta parte, grifos do original.

29

"70. No caso brasileiro, em face de serem infraes de alta relevncia,

que implicam at o impedimento do Presidente da Repblica, os
crimes de responsabilidade esto sujeitos, inquestionavelmente,
aos mesmos delimitadores relativos s infraes penais. Da,
inclusive, serem chamados de crimes de responsabilidade e no de
infraes disciplinares ou administrativas. Nesse sentido, assinala
SCHWACKE que lhe so aplicveis, em primeira linha, por
decorrncia do princpio da legalidade, os princpios da lei estrita
e escrita, da taxatividade, da proibio da analogia e da
retroatividade.
71. Pode-se acrescentar que os crimes de responsabilidade esto
sujeitos, ainda, aos critrios de imputao objetiva e subjetiva, ou seja,
ao controle do aumento do risco para o bem jurdico e da determinao
da intensidade subjetiva da conduta do agente, conforme se extraem
das normas proibitivas e mandamentais. Portanto, devem subsistir,
aqui, os elementos que configuram o injusto penal (tipicidade e
antijuridicidade) e a culpabilidade."47 (grifos nossos)

Por fora desta concluso, no poder ser ignorado tambm que para a
configurao dos denominados crimes de responsabilidade, se exigir sempre o
pleno respeito ao princpio da legalidade, mas observe-se - na dimenso prpria
da sua aplicao aos ilcitos penais, mesmo naquilo que porventura no se vislumbre
uma incidncia prpria do mundo administrativo. Isto implica, por conseguinte, que
devam ser observados em relao a estes delitos, as seguintes diretrizes:
a) a obrigatria tipificao taxativa da lei para a existncia de crimes
(nullum crimen sine lege ou nulla poena sine lege);
b) a irretroatividade da lei, de modo a que nunca um crime possa
restar configurado antes que exista lei a defini-lo;

47

TAVARES, Juarez; PRADO, Geraldo. Op. cit. pg. 43.

30

c) a definio da tipicidade material do crime, na medida em que se

exige sempre a configurao de leso ou, ao menos, a mera exposio a risco do bem
jurdico tutelado pela norma legal que estabelece a prtica criminosa;
d) a definio da ilicitude da conduta definidora do crime, ou seja, a
afirmao valorativa do carter legalmente reprovvel do agir a ser sancionado;
e) o reconhecimento, para a configurao do crime, da possibilidade
de que o agente, diante dos fatos concretos e objetivos que tinha diante de si, teria
reais condies de seguir conduta diversa daquela que adotou (culpabilidade
objetiva).
Diante destas afirmaes e da prpria exegese constitucional firmada
no tpico antecedente, fica sobremaneira simplificada a decomposio analtica dos
diversos elementos jurdico-penais capazes de identificar a ocorrncia de um crime
de responsabilidade no direito brasileiro.
Passemos ento a faz-la, em breves linhas, com o objetivo de no s
de repisar e melhor sistematizar aspectos jurdicos constitucionais e penais dos crimes
de responsabilidade j salientados anteriormente, mas como tambm agora de
aprofund-los sob a tica penal que sobre eles incide.
Em primeiro lugar, como j fizemos observar a partir da imediata
exegese do art. 85 da Constituio Federal, reafirmemos que um crime de
responsabilidade nunca poder ocorrer, se no houver a existncia efetiva de um ato
praticado pelo Presidente da Repblica capaz de configur-lo. No h crime desta
natureza sem ato presidencial. Afirma o professor Pedro Estevam Alves Pinto
Serrano, tambm em parecer juntado a estes autos, que:

(...) uma conduta ativa ou ao menos o que se possa chamar de

omisso comissiva.
Quando se fala em ato praticado pela Presidenta da Repblica, exigese, assim, a noo de autoria, bem como que ela tenha participado, de
alguma forma, diretamente da produo do ato ou ento ter assumido

31

conscientemente suas consequncias ilcitas. No se pode atribuir

Presidenta da Repblica a responsabilidade por atos praticados
por outros agentes da Administrao Pblica, para os quais a
legislao determine consequncias prprias, especficas. (grifo
nosso)

Este ato, acresa-se ainda, para que possa vir a configurar um crime de
responsabilidade, precisa ser de natureza funcional e praticado no exerccio de
mandato presidencial corrente, por fora do disposto no j referido 4, do art. 86
da Constituio.
Em segundo lugar, como tambm j referido anteriormente, um crime de
responsabilidade apenas poder restar configurado juridicamente quando o ato
do Presidente da Repblica possua uma dimenso valorativa de indiscutvel
gravidade valorativa em face das prticas comuns do mundo administrativo e
poltico. Uma conduta irregular corriqueira, de pequena ou mdia gravidade jamais
poder ser qualificada como um verdadeiro atentado nossa lei maior (exigncia
imposta pelo art. 85, da Constituio Federal). No so quaisquer condutas
presidenciais indevidas ou irregulares que podem ser qualificadas como crimes
de responsabilidade.
Nesse sentido, ensina o ilustre professor Ricardo Lodi Ribeiro:

69. Ainda que as concluses do Tribunal de Contas da Unio sobre a

rejeio das contas da Presidncia da Repblica estivessem corretas, o
que s se admite para fins de argumentao, vale destacar que no
qualquer inconformidade da atuao presidencial com a lei de
oramento que justifica a caracterizao de crime de
responsabilidade previsto em um dos itens do artigo 10 da Lei n
1.079/50. (grifos nossos)48

LODI, Ricardo. Parecer: Pedido de impeachment da presidente Dilma Rousseff aspectos oramentrios normas
de direito financeiro falta de amparo jurdico do pedido. 07 de dezembro de 2015. pg. 25.
48

32

Em terceiro lugar, tambm como j observado, os crimes de

responsabilidade, em decorrncia da nossa prpria Constituio e do acatamento que
lhe d a nossa legislao especial (Lei n 1.079, de 1950), apenas podem restar
configurados diante de aes dolosas do Presidente da Repblica (aes derivadas da
sua m-f), no podendo ser admitida, sob nenhum argumento, a sua ocorrncia
em casos de mera culpa (ao subjetiva decorrente de negligncia, imprudncia ou
impercia da autoridade).
Note-se que alm disso resultar de uma bvia inteligncia do texto
constitucional, em face da dimenso penal incidente sobre os crimes de
responsabilidade, para que pudssemos ter a admissibilidade de um crime de
responsabilidade culposo seria necessria a existncia de uma expressa previso
legal a respeito. Como de conhecimento notrio, a ausncia de normatividade
expressa estabelecida em lei qualifica as realidades delituosas necessariamente como
espcies dolosas, afastando-se a priori a possibilidade de tipificao culposa.
Ora, no existe em nosso direito positivo qualquer previso
normativa que tipifique a existncia de crimes de responsabilidade culposos. Na
constituio no existe esta previso. Na lei especial que disciplina a matria, nos
termos do pargrafo nico do art. 85 da nossa lei maior, a Lei n. 1.079, de 1950,
tambm no existe.
Temos, pois, como absolutamente descabido falar-se na existncia de
crimes de responsabilidade culposos.
Ademais, com a devida vnia, jamais poderia o legislador ordinrio
aventurar-se em estabelecer uma modalidade culposa para os crimes de
responsabilidade. Por fora do j exposto, uma previso legal desta natureza no
poderia sobreviver em face do texto expresso da nossa constituio. Seria
manifestamente inconstitucional. A gravidade e a excepcionalidade que caracteriza
no regime presidencialista o impeachment presidencial, no poderia admitir que um
chefe do Executivo pudesse ter o seu mandato obtido nas urnas interrompido por uma
33

mera ao culposa. No bastasse isso, uma tal figurao delituosa estaria a ofender,
s escncaras, a bem posta literalidade do nosso texto constitucional. absurdo
imaginar-se a existncia de um atentado culposo Constituio. No existem
atentados culposos. Atentar contra uma realidade agir com gravidade
incomum, o que pressupe sempre a clara intenso de atingir, ferir, prejudicar, ou
aniquilar o bem jurdico tutelado. Atentar, por definio, implica sempre em ao
dolosa.
Este relevante aspecto foi abordado pelo Professor Dr. Marcelo Neves:

Quanto questo de se o crime de responsabilidade admite apenas a

forma dolosa ou tambm a modalidade culposa, incide a norma geral
contida no pargrafo nico do art. 18 do Cdigo Penal, includo pela
Lei n 7.209, de 11 de julho de 1984:
Pargrafo nico - Salvo os casos expressos em lei, ningum pode ser
punido por fato previsto como crime, seno quando o pratica
dolosamente
Com base nesse dispositivo determinante da excepcionalidade do
crime culposo, Juarez Tavares esclarece que no se pode admitir a
criao de um delito culposo mediante uma interpretao teleolgica
ou sistemtica de alguns tipos de delito previstos na parte especial do
cdigo.
Aplicabilidade dessa norma geral de direito penal Lei especial
reguladora dos crimes de responsabilidade tambm encontra respaldo
no art. 12 do Cdigo Penal, na redao dada pela Lei n 7.209, de 1984:
Art. 12. As regras gerais deste Cdigo aplicam-se aos fatos
incriminados por lei especial, se esta no dispuser de modo diverso.
Levando em conta esses dispositivos e o fato de que no h
nenhum caso expresso de crime culposo na Lei n 1.079/1950, no
h como se vislumbrar crime de responsabilidade culposo da
Presidente da Repblica no ordenamento jurdico em vigor.
Exige-se que o crime tenha sido praticado dolosamente, o que
ocorre quando o agente quis o resultado ou assumiu o risco de
produzi-lo, conforme definio do art. 18, inciso I, do Cdigo
Penal, includo pela Lei n 7.209/1984. (grifo nosso)

34

Em quarto lugar, devemos considerar que para a configurao de um

crime de responsabilidade indispensvel que este delito esteja sempre tipificado em
lei de forma clara, compreensvel e bem definida (princpio da legalidade penal).
inadmissvel falar-se da sua ocorrncia fora das hipteses taxativamente previstas
na lei especial que os rege (Lei n 1.079, de 1950). Como j visto, aplica-se aos
crimes de responsabilidade a regra nullum crimen sine lege, afirmada no art. 5o,
XXXIX, da nossa Constituio49 .
Em quinto lugar, no existe a possibilidade de aplicao retroativa
de uma lei que porventura viesse a pretender tipificar um crime de
responsabilidade. Atos de um Presidente da Repblica que sejam anteriores a entrada
em vigor de uma lei nova, no podem ensejar a sua responsabilizao poltica.
Deveras, uma tal pretenso esbarraria expressa incidncia no princpio
da irretroatividade das normas punitivas, tanto no mbito penal, como no
administrativo. No mbito penal colidiria com norma constitucional expressa que
afirma que a lei penal no retroagir, salvo para beneficiar o ru (art. 5o, XL, da
Constituio Federal). No mbito administrativo, colidiria com a norma
constitucional que inibe a ao retroativa ou imediata da lei contra atos jurdicos
perfeitos j praticados (art. 5o, XXXVI, da Constituio Federal a lei no
prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada) e com o
prprio princpio da segurana jurdica, um dos alicerces da nossa ordem jurdicoconstitucional.
Logo, esbarraria tambm, inexoravelmente, nas garantias impostas pelo
regime jurdico aplicvel aos crimes de responsabilidade.
Impende observar ainda que esta mesma compreenso, por bvio, se
aplica tambm interpretao de lei no que concerne a definio ftica da ocorrncia
de um crime de responsabilidade. O que o legislador no pode fazer, o exegeta ou

Diz a nossa Constituio Federal, no seu art.5, XXXIX: no h crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem
prvia cominao legal.
49

35

o aplicador da lei, a pretexto de cumprir a lei, tambm no podem fazer. Se o

legislador no pode criar uma tipificao de crime de responsabilidade que
atinja fatos ocorridos antes da entrada em vigor da lei, o intrprete autntico da
lei (aquele que interpreta a lei para aplica-la no exerccio de uma funo estatal,
em quaisquer dos Poderes do Estado), tambm no pode construir
interpretaes que passem a modificar a realidade interpretada assentada e
pacificamente aceita, e pretenda com isso, impor punies, a quem se comportou
de acordo com a compreenso dominante.
Nesse ltimo caso, com a devida vnia, alm da ofensa ao princpio da
irretroatividade que incide no campo das normas punitivas de natureza penal e
administrativa, e, naturalmente, no mbito dos crimes de responsabilidade, haveria
tambm de ser mencionado um bvio desrespeito ao princpio da razoabilidade,
hoje admitido pela doutrina como um princpio constitucional implcito. No
razovel punir-se algum que se comportou de acordo com a interpretao vigente ao
praticar certos atos, apenas porque, a posteriori, se mudou a compreenso
interpretativa da legislao aplicvel matria. Foge ao bom-senso a punio
retroativa por mudana de interpretao de uma norma legal.
E o direito no prestigia entendimentos jurdicos que colidem com a
razoabilidade e o bom-senso.
Em sexto lugar, exige-se como imprescindvel para a configurao de
um crime de responsabilidade a demonstrao de que exista uma leso ou mesmo
um perigo de leso ao bem jurdico, protegido. Desse modo, deve-se ter por
indispensvel que reste evidenciada a relao de causalidade entre a conduta do
Presidente da Repblica e o resultado da violao, para que possamos ter a
configurao desta particular espcie de delito.
Em stimo lugar, um crime de responsabilidade apenas poder existir
se o comportamento do Presidente da Repblica puder ser qualificado como
verdadeiramente ilcito, ou seja, se restar demonstrado a sua contrariedade ao
36

direito. Para que isso possa ocorrer, de acordo com a nossa lei,

doutrina e

jurisprudncia, alm da sua coliso com a lei, a conduta tpica no poder ter sido
praticada em decorrncia de estado de necessidade, de legtima defesa, de estrito
cumprimento do dever legal ou de exerccio regular de direito. Isto porque, tais
situaes jurdicas qualificam verdadeiras causas de justificao ou descriminantes,
ou seja, situaes jurdicas que ao ocorrerem transformam uma conduta que, em tese,
seria ilcita, em comportamento lcito e adequado ao direito.
Finalmente, em oitavo e ltimo lugar, a configurao de um crime de
responsabilidade exige que o Presidente a Repblica, diante dos fatos da vida que lhe
eram postos, pudesse ter seguido outra conduta distinta daquela que efetivamente
seguiu. o que se convencionou denominar de culpabilidade objetiva decorrente
do tipo delituoso.
Sem a existncia de quaisquer destes pressupostos jurdicos, em face
da nossa Constituio e da nossa lei que rege a matria (Lei n 1.079, de 1950), no
se poder falar na existncia efetiva de um crime de responsabilidade.

I.7 Da conjuntura econmica e da gesto fiscal do Governo Dilma Rousseff e da

tentativa indevida de criminalizao da poltica fiscal

O segundo mandato da Sra. Presidenta da Repblica Dilma Rousseff

foi pautado pela busca de dois objetivos principais em termos econmicos: a
estabilizao macroeconmica e a recuperao do crescimento.
De incio, importante observar que estabilizao macroeconmica e
recuperao do crescimento sero sempre duas faces de uma mesma moeda. Uma
no existe sem a outra. O controle da inflao depende do equilbrio fiscal, e o
equilbrio fiscal depende da recuperao do crescimento.
Em 2015, esta complementaridade ficou clara, uma vez que a queda
do nvel de atividade, dos lucros das empresas e da massa salarial levaram
37

diminuio da arrecadao do governo e a uma piora do resultado fiscal, a despeito

do corte substancial de despesas realizado. Por isso, para 2016, o objetivo definido ao
incio do ano foi a estabilizao do nvel de atividade econmica com a reduo da
inflao, para permitir a retomada do crescimento necessria para recuperar o
resultado fiscal e estabilidade do endividamento pblico. e a
Com isso, voltaramos a crescer e a gerar emprego na velocidade que
o potencial do pas permite.

I.7.1 Os fatos internos e externos que contriburam para desacelerao

econmica
Nos ltimos anos, uma confluncia de fatores levaram desacelerao
da economia brasileira. Em especial, cabe destacar quatro.
O primeiro foi a queda dos preos das commodities sobretudo do
petrleo e do minrio de ferro , que reduziu o lucro das empresas e a arrecadao do
governo, vindo ainda a contribuir para a depreciao da nossa moeda.
Em janeiro de 2016, os preos dessas commodities correspondiam a
quase a metade dos de 2009, sendo ainda quatro a cinco vezes menores do que os
valores alcanados em 2011 a 2013.
Um segundo fator foi a mudana na poltica monetria dos Estados
Unidos. Esta mudana acentuou a desvalorizao cambial e mudou as perspectivas
de crescimento da economia mundial. O fato dos Estados Unidos terem voltado a
elevar as taxas de juros, aps anos de taxas baixas, contribuiu de forma decisiva para
a desvalorizao cambial, com efeitos inflacionrios, e para a desacelerao
econmica no curto prazo.
O terceiro fator importante e recente foi a desacelerao da economia
chinesa, que est passando por um momento de esgotamento do seu padro de
crescimento, sendo que ainda no conseguiu estabelecer uma nova dinmica. O
cenrio de taxas superiores a 10% ficou para trs, tornando cada vez mais clara a
38

impossibilidade de serem retomadas, a curto prazo, as taxas superiores a 7% de

crescimento.
Um quarto fator que ajuda a explicar a desacelerao da nossa
economia, remonta ao fato de termos tido a maior estiagem dos ltimos 80 anos. A
reduo do regime de chuvas no SE e no NE, como todos sabem, aumentou o custo
de gerao de energia eltrica, devido necessidade de manter ligadas praticamente
todas as termeltricas brasileiras.
Diante da necessidade de reequilbrio fiscal, o governo no pode mais
absorver, a partir de 2015, a maior parte do custo de gerao de energia eltrica, como
vinha fazendo. Isto, naturalmente, resultou em reajuste das tarifas de energia. A
exemplo da mudana da taxa de cmbio, este reajuste gerou um efeito restritivo e
inflacionrio no curto prazo.
Note-se, assim que o impacto deste conjunto de fatores veio a ser
o aumento temporrio da inflao e a reduo temporria do nvel de atividade.
Em relao inflao, como foi dito diversas vezes pela equipe
econmica do governo ao longo de 2015, o impacto era temporrio, fruto da
desvalorizao cambial e da elevao de preos administrados. De acordo com o
previsto, em 2016, esse efeito j comea a se dissipar, como fica claro a cada nova
projeo de mercado que reduz a expectativa de inflao para este ano.
Finalmente, no que diz respeito ao nvel de atividade, tambm se
observa que, com o passar do tempo, medida que a taxa de cmbio se estabiliza em
um novo patamar, a economia se recupera e os setores produtores de bens tradables
tendem a se expandir, gerando estmulos recuperao da economia. Isso, alis, fica
claro com elevao do nosso saldo comercial em 2015. Ao contrrio das projees
feitas no incio do ano passado, o saldo comercial ficou bem acima do que vinha sendo
estimado, alcanando US$ 19,6 bilhes, frente aos US$ 5 bilhes projetados
inicialmente. bem verdade, que a atuao recente do Banco Central, sob o novo

39

comando, tem atuado de forma a permitir uma valorizao mais forte do cmbio,
ameanando esse canal de crescimento.

I.7.2 Breve narrativa da gesto fiscal de 2011 a 2014

Por mais que setores oposicionistas tentem dizer o oposto, a gesto
fiscal do governo Dilma foi pautada por grande senso de responsabilidade.
Naturalmente, a poltica de governo, nessa rea, foi sendo definida a partir das
mudanas que se verificavam nos cenrios fiscal e macroeconmico.
Como sabido, o governo brasileiro, ainda na gesto do Presidente Lula,
adotou uma poltica de combate crise de 2008 que viabilizou uma rpida
recuperao da economia em 2010, e uma reduo da taxa de desemprego nos anos
subsequentes.
Em 2011, aps a rpida recuperao da crise, foi possvel reverter a
poltica expansionista dos anos anteriores. O supervit primrio foi ampliado,
seguindo a boa gesto fiscal anticclica que recomenda o seu aumento sempre que se
verifica a recuperao da economia.
Todavia, a partir de 2012, as condies internacionais comearam a
mudar, tornando-se cada vez mais adversas. Impunha-se, em decorrncia disso, a
necessidade de que medidas anteriormente tomadas, em outro contexto, fossem
revertidas. Externamente, a crise do euro combinou-se com a lenta recuperao dos
EUA. Internamente, comearam a surgir indicaes de um processo de reduo do
ritmo de crescimento econmico.
Tornava-se, assim, necessria a adoo de medidas para estabilizar a
economia. Essas medidas se concentraram, em especial, no campo das desoneraes
e da sustentao do investimento, de forma a se reduzir o custo do trabalho, incentivar
a produo e garantir a oferta de empregos. Graas a elas, neste perodo, a economia

40

brasileira bateu recordes sucessivos de baixas taxas de desemprego, motivada pela

gerao de empregos formais.
Ao final de 2014, no entanto, as medidas de estmulo no eram mais
suficientes para manter o ritmo de atividade, frente a novos choques econmicos
descritos anteriormente. Isto, alis, foi corretamente reconhecido, inclusive, pelo
Senador Romero Juc, futuro Ministro do Governo interino, no momento em que se
fez a discusso sobre a alterao da meta fiscal, em novembro de 2014. Foram estas,
naquele momento, as suas bem postas palavras:
Gostaramos que os resultados, notadamente os econmicos,
tivessem sido mais auspiciosos. Que, hoje, no estivssemos, aqui,
discutindo a moderao ou a reduo da meta, mas, sim, a sua
confirmao ou, mesmo, ampliao. No podemos, entretanto,
desconhecer que nossas dificuldades econmicas internas tm
razes profundas no exterior. Que dificuldades como as atuais j
enfrentamos inmeras vezes, quase sempre ao custo da
deteriorao de nossos indicadores econmicos mais bsicos.
Se for fato, portanto, que a economia no tem respondido altura de
todos os estmulos que lhe temos dado, no ser menos evidente a
constatao de que no lograremos cumprir a meta de resultado
primrio da forma corno se encontra, hoje, fixada. Essa constatao,
entretanto, no nos impede de imaginar que as medidas de estmulo
adotadas pelo governo, a despeito de seu custo econmico, podem
ter cumprido, sim, importante funo anticclica, inclusive
evitando desdobramentos adversos noutras esferas, corno a
rpida deteriorao dos indicadores sociais do pas. (grifo nosso)

Como no poderia deixar de ser diante do agravamento da crise, a

partir do final de 2014, o governo alterou sua poltica. Outro caminho se impunha
diante do fim do superciclo das commodities, da desacelerao da China e, de outro,
da queda da arrecadao e da crise hdrica. A prioridade passou a ser a reverso do
41

quadro fiscal, numa clara percepo da impossibilidade de manter polticas

anticclicas.
O governo adequou a poltica econmica s mudanas do cenrio
interno e externo, eliminando distores e corrigindo excessos para consolidar e dar
continuidade s conquistas sociais dos ltimos anos.

I.7.3 A gesto fiscal de 2015

O Governo Federal adotou ao longo de todo o ano de 2015, uma

gesto fiscal prudente, ao promover o maior contingenciamento de despesas
discricionrias desde o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Mesmo antes do oramento ser aprovado, foram editadas medidas de
conteno dos gastos, como o decreto de limite oramentrio. Esse decreto passou o
limite de execuo mensal de 1/12 para 1/18, impondo, portanto, um corte potencial
de 30% das despesas discricionrias correntes.
Quando o oramento foi aprovado, nos quatro relatrios bimestrais
que se seguiram, trs apontaram a necessidade de que fossem feitos novos
contingenciamentos, diante da queda cada vez mais acentuada da receita.
Em maio, no primeiro relatrio do ano, o governo promoveu um
contingenciamento de R$ 70,9 bilhes, o que levou a reviso de cronogramas de
obras e de programas, bem como ainda a uma conteno muito forte de gastos
de custeio. A realizao de novos concursos para a ocupao de cargos pblicos
foram suspensos, o que representou uma economia de R$ 4,2 bilhes, em relao ao
projetado no oramento.
No bimestre seguinte, apesar de ter sido proposto um novo
contingenciamento, da ordem de R$ 8,6 bilhes, ficou evidente a impossibilidade
de obteno da meta de 1,2% do PIB constante da Lei de Diretrizes
42

Oramentrias. Cabe lembrar que essa meta havia sido estabelecida em dezembro
de 2014, quando a nova equipe econmica foi indicada, e estava baseada numa
expectativa de mercado de crescimento de 0,8% da economia brasileira em 2015.
Diante desse cenrio, em julho, o governo enviou a proposta de
mudana de meta para o Congresso Nacional, com a proposta de reduzir o supervit
do setor pblico consolidado de R$ 66,3 bi para R$ 8,7 bi. Em outubro, o governo
enviou uma reviso desta proposta, reduzindo ainda mais a previso do supervit,
diante de uma maior frustrao da receita, decorrente basicamente das mudanas nos
parmetros econmicos estimados tanto pelo governo como pelo mercado.
Em 2015, alm dos cortes de despesas discricionrias, o governo
adotou diversas medidas para elevar o resultado fiscal, reduzindo despesas
obrigatrias e buscando aumentar a arrecadao.
Na tentativa de ampliar a arrecadao, algumas desoneraes fiscais
foram revistas, como a da folha, o IPI sobre veculos, moveis e cosmticos, o
restabelecimento de PIS/COFINS sobre receitas financeiras e a correo do
PIS/COFINS sobre importao. Alm disso, houve a elevao do IOF crdito sobre
pessoas fsicas, aumento da tributao sobre combustveis (CIDE e PIS/COFINS),
sobre bebidas frias e da CSLL sobre instituies financeiras. Foram tambm
majoradas algumas tarifas, como as apostas em loterias e a de expedio de
passaporte.
O esforo fiscal em 2015 foi da ordem de R$ 134 bilhes, 2,3% do
PIB. Todavia, ele no foi suficiente para fazer frente frustrao de receitas e
elevao de algumas despesas obrigatrias.
A previso de crescimento da economia brasileira para o 2015 foi
revisada para baixo, nos meses seguintes publicao da Lei de Diretrizes
Oramentrias daquele ano. A rpida reverso dos parmetros macroeconmicos
propiciaram uma queda na previso de receita, tornando impossvel a obteno da
meta aprovada na LDO.
43

Para que se possa dimensionar adequadamente a rapidez desta

mudana de parmetros, cabe lembrar que em dezembro de 2014, momento da
aprovao da LDO, a expectativa de crescimento do PIB era de 0,8%. Em julho de
2015, contudo, a expectativa j era de queda de 1,5%. O ano, por sua vez, terminou
com uma expectativa de queda do PIB de 3,7%.
Sendo assim, quando comparamos a projeo de receita e o limite
autorizado para as despesas aprovados na LOA 2015, com os valores efetivamente
realizados em 2015, podemos observar que a maior alterao, em relao ao previsto
na LOA, foi em relao receita. A queda da receita lquida efetivamente
observada foi de R$ 180 bilhes em relao ao previsto na LOA, e de R$ 115
bilhes em relao ao previsto no primeiro relatrio de 2015.
No caso da despesa, o valor executado foi inferior ao previsto na
LOA. Alis, a queda da despesa s no foi maior porque, ao final do ano, aps a
aprovao da nova meta pelo Congresso, houve o pagamento dos passivos
apontados pelo Tribunal de Contas da Unio.
Disto se deduz, portanto, que apesar dos decretos de crdito
suplementar e do pagamento dos passivos, no houve aumento da despesa alm
do aprovado inicialmente pelo Congresso.
Vale destacar ainda que, apesar de enviado em julho, o projeto de
alterao da meta fiscal s foi votado pelo Congresso em dezembro. Essa demora
na deliberao desse projeto implicou a necessidade de realizao de um terceiro
contingenciamento. Ele se impunha como necessrio, justamente para que se
pudesse fazer frente mudana no entendimento do TCU, ocorrida em 7 de
outubro de 2015, em face da aprovao, pelo Plenrio do Tribunal, do parecer
prvio das contas de 2014.
O novo decreto, de 27 de novembro de 2015, imps o
contingenciamento de todo o limite disponvel para execuo financeira das despesas
discricionrias dos Ministrios, sem sombra de dvida, um sinal de extrema cautela
44

fiscal. Ou seja: a Presidncia da Repblica, ciente da nova compreenso do TCU

sobre a necessidade de observncia da meta efetivamente vigente, adotou uma
medida extrema buscando conter todos os gastos discricionrios do governo
federal.
Cumpria-se, assim, as exigncias do rgo de controle.
Apenas em 3 de dezembro de 2015, todavia, aps a alterao da meta
fiscal decorrente da sano da Lei n 13.199, de 2015, foi realizado o
descontingenciamento das verbas.
Ainda assim, cumpre observar, ao final de 2015, estava clara a
necessidade de mudar a poltica de metas fiscais rgidas. Com a queda da
expectativa de mercado para o crescimento do PIB, a partir de 2014, a meta rgida
acentuou o seu carter pr-cclico. Era necessrio, portanto, mudar o foco do
ajuste fiscal para a de reforma fiscal, com medidas mais estruturantes para
garantir a solidez fiscal, evitando o excessivo carter pr-cclico da meta fiscal
rgida.

I.7.4 A Gesto Fiscal de 2016

Durante a tramitao do Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA)
de 2016, o Poder Executivo encaminhou vrias medidas, cujo objetivo era garantir
um cenrio de aumento do resultado fiscal e de estabilizao da dvida pblica. A
estratgia fiscal que se pretendia perseguir era combinar a flexibilizao da poltica
fiscal, no curto prazo, com reformas fiscais de longo prazo.
J em fevereiro, na abertura do oramento 2016, o governo indicou a
necessidade de reviso da meta fiscal para acomod-la conjuntura econmica
recessiva e, ainda, no aprovao de diversas das medidas propostas pelo governo.
A combinao desses dois fatores provocou elevado grau de frustrao de receitas,
sem que houvesse efetivamente qualquer alterao do lado das despesas. Com efeito,
45

em grande parte, estas despesas decorrem de obrigaes constitucionais e legais, o

que torna impossvel a sua reduo no curto prazo.
Para fazer frente a essa realidade, e ainda para a manuteno de
despesas em reas importantes como sade e investimentos prioritrios, em maro, o
governo enviou o PLN n 01/2016 ao Congresso Nacional, que inclua uma possvel
reduo na meta fiscal em at R$ 120,7 bilhes. A proposta inclua a necessidade
de reverso do contingenciamento adicional realizado em maro para preservar a
prestao de servios pblicos essenciais, bem como evitar um corte adicional de
despesas discricionrias, no momento em que o Pas ainda enfrenta uma queda do
nvel de atividade econmica.

I.7.4.1 A Queda acentuada da Receita Pblica

Desde o final de 2014, como a ningum dado desconhecer, vem
ocorrendo uma queda muito forte da arrecadao. No quadro abaixo, observa-se a
mudana no padro de crescimento nominal da receita administrada em diferentes
perodos:

Tabela: Variao mdia anual da Receita em perodos selecionados

Perodo
Var % a.a.
1998-2002
16,8
2003-2010
11,8
2011-2014
8,8
2015
3,5
2016*
2,1
* acumulado em 12 meses at maro

Esse comportamento da receita tem dificultado a obteno de

resultados fiscais mais expressivos. As medidas tributrias enviadas ao Congresso
procuravam recompor a arrecadao federal e melhorar a carga tributria. Como
46

exemplo, podemos citar o PL n 5.205, de 2016 que visava ampliar o resultado fiscal
e, ao mesmo tempo, atender a prpria justia fiscal, na medida em que prope a
ampliao da progressividade do sistema.

1.7.4.2 As pautas-bombas em 2015 e a Paralisao da Cmara em 2016

A estratgia do governo estabelecida desde o final de 2015, com o
envio de diversas medidas legislativas para recuperar o resultado fiscal, encontrou um
forte resistncia na Cmara dos Deputados, poca presidida pelo Deputado Eduardo
Cunha.
Ao longo de 2015, houve constantes ameaas e a aprovao de
projetos que integravam as denominadas pautas-bombas (pautas definidas pelo
Presidente da Cmara com o objetivo claro de criar instabilidade ao governo), tais
como, o fim do fator previdencirio (aprovado no governo do Presidente Fernando
Henrique e derrubado pelos parlamentares do PSDB) e a extenso do reajuste do
salrio mnimo para todos os aposentados que colocava em risco a prpria poltica de
valorizao do salrio mnimo.
Por bvio, estas propostas colidiam claramente com a necessidade de
reequilbrio fiscal.
de todo importante lembrar que em 2016, as comisses permanentes
na Cmara s voltaram a funcionar a partir do dia 5 de maio, ou seja, no momento em
que se deu, por deciso do Supremo Tribunal Federal, o afastamento do Sr. Presidente
Eduardo Cunha do exerccio de suas funes. Por bvio, torna-se desnecessrio dizer
que o funcionamento dessas Comisses era absolutamente indispensvel para a
aprovao de matrias que interferem no cenrio fiscal. Nada pode ser aprovado sem
o regular funcionamento da Comisso Mista do Oramento (pela qual devem tramitar
todas as matrias de natureza oramentria) e da Comisso de Constituio e Justia
da Cmara (indispensvel para a apreciao da constitucionalidade de qualquer
proposta encaminhada pelo Executivo).
47

Infelizmente, assim, as polticas de chantagem e do quanto pior

melhor patrocinadas pelo ento presidente da Cmara dos Deputados, Deputado
Eduardo Cunha, impediram o regular funcionamento dos trabalhos legislativos.
Obstou-se, assim, deliberadamente, na busca da desestabilizao do governo, a
apreciao das medidas encaminhadas pelo Poder Executivo.
Pode-se afirmar, nesta medida, com a mais absoluta segurana, que as
aes do Presidente afastado da Cmara, Eduardo Cunha, em todas as suas nuances,
foram decisivas para a deteriorao do cenrio econmico e fiscal do pas. O
ambiente poltico por ele desejado, em conjunto com o seu grupo poltico, foi
criado para a abertura e o processamento do presente processo de impeachment.
Desse modo, pode-se afirmar, em alto e bom som: se as medidas
propostas pelo Poder Executivo no tivessem tido a sua tramitao e a sua
aprovao obstadas pelo Presidente Eduardo Cunha, o Brasil certamente estaria
hoje em outra situao econmica e fiscal.
E seguramente, as foras polticas favorveis destituio da
Presidente Dilma Rousseff no teriam tido o ambiente propcio que tiveram para
a articulao da abertura, da admissibilidade e do processamento deste pedido
de impeachment.

I.7.5 - A Instabilidade poltica e o aprofundamento da crise econmica

Como se procurou demonstrar acima, ao contrrio do que muitas vezes
se afirma, alm dos determinantes internos apontados, a crise atual pela qual passa o
pas possui um componente externo fundamental.
De fato, a partir de 2014 e, especialmente, de 2015, no foi apenas a
taxa de crescimento do PIB do Brasil que se reduziu.
A taxa anual mdia de crescimento global, que havia sido de 3,6%
entre 2011 e 2014, caiu para 3,1% em 2015, a despeito da acelerao do crescimento
48

nos pases desenvolvidos. Desse modo, pode-se afirmar, a queda no crescimento

global foi puxada pelos pases emergentes e em desenvolvimento, mostrando-se
especialmente aguda nos pases da Amrica Latina e do Caribe.
Como na sua maioria estes pases so, assim como o Brasil, grandes
exportadores de commodities, eles acabaram sendo particularmente afetados pela
forte queda no crescimento do volume global de comrcio. Esta queda, considerandose a mdia anual, se deu na ordem de 4,2%, entre 2011 e 2014, para 2,8% em 2015.
Por outro lado, no possvel compreender a crise econmica que
assola o Brasil desde 2015, sem que se leve em considerao a instabilidade
poltica aguda que, desde a reeleio da presidenta Dilma em 2014, tem
caracterizado o ambiente em que ocorrem o investimento e a produo de bens
e servios.
Um aspecto central dessa instabilidade, no se pode deixar de
observar, reside no fato de que o objetivo primordial de parte significativa da oposio
ao governo reeleito, no tem sido o de alterar parte ou todas as propostas por ele
apresentadas, mas sim o de destituir a Presidenta da Repblica Dilma Rousseff.
No se trata de discutir e aprovar uma melhor proposta para o Pas. O
que se pretendeu permanentemente foi a afirmao do quanto pior melhor, na busca
obsessiva de se desgastar o governo, pouco importando o resultados danosos desta
questionvel ao poltica para toda a populao.
Alm disso, j desde o incio de 2015 o impeachment da Sra.
Presidenta da Repblica passou a ser abertamente discutido por setores no Congresso,
aos quais era franqueado o acesso aos meios de comunicao para veicular suas
posies, apesar da evidente improcedncia dos motivos apontados para justificar esse
movimento radical.
Desse modo, a despeito da fragilidade dos argumentos utilizados por
seus defensores, a eventual possibilidade de impeachment da Sra. Presidenta da
49

Repblica permaneceu como assunto central da pauta poltica e jornalstica durante

longo perodo.
Nesse ambiente de turbulncias e incertezas, natural que o setor
empresarial adotasse uma postura conservadora, relutando em aplicar recursos
prprios ou de terceiros em empreendimentos produtivos. Com isso, a vida do pas
ficou paralisada, a espera de momentos mais seguros para que se pudesse fazer
investimentos. Pagou-se menos salrios e menos insumos foram adquiridos,
reduzindo-se a demanda por bens e servios. Uma espiral negativa, gerada por um
perverso processo de causas e efeitos, passou a ser alimentada.
Em outras palavras: o risco constante, provocado pelo ativismo de
parcela considervel da oposio poltica, acabou sendo um elemento central
para a retrao do investimento e para o aprofundamento da crise econmica.
Mesmo assim, essa situao conturbada e adversa no impediu que,
ao longo de 2015, o governo adotasse algumas medidas fundamentais para corrigir
desequilbrios na economia e conduzir posterior retomada do crescimento. Dentre
elas devem ser destacadas as que permitiram a correo da taxa de cmbio,
sistematicamente sobrevalorizada desde 2010, ampliando a competitividade das
empresas brasileiras e o resultado do comrcio exterior do pas. Essa correo,
traduzida na desvalorizao nominal da moeda em cerca de 50% ao longo de 2015,
foi um dos principais fatores que explicam a gerao, a despeito da intensa crise
poltica e do prprio crescimento pfio do volume de comrcio global, de rpidos
impactos positivos significativos sobre as exportaes brasileiras (especialmente de
manufaturados) e sobre a balana comercial do pas.
Esses resultados positivos no comrcio exterior, se sustentados no
tempo, fornecem, naturalmente, claro incentivo ao investimento produtivo das
empresas e gerao de empregos bem remunerados.
Por outro lado, a despeito das dificuldades encontradas, o governo se
esforou para manter as transferncias e os gastos sociais. Com isso, no somente
50

preservou o bem-estar dos beneficirios, mas tambm permitiu que,

diferentemente do que se verificou em outras ocasies ao longo da histria do
Brasil e em outros pases, o gasto das famlias e, com isso, a demanda interna,
no entrassem em profunda depresso. Se no revertida, essa poltica de
sustentao da demanda permitir a retomada da economia.
O resultado do PIB divulgado pelo IBGE, em 1 o. de junho de 2016,
demonstra que a estratgia de estabilizar o nvel de atividade para preparar para
retomada do crescimento funcionou. A queda de 0,3% no Produto Interno Bruto (PIB)
do primeiro trimestre foi menor do que as anteriores, sendo o comrcio exterior o
principal responsvel por essa estabilizao. As exportaes subiram 13% na
comparao com igual trimestre de 2015, com expanso de 6,5% ante o quarto
trimestre do ano passado.
Uma anlise isenta dos nmeros demonstra que a estratgia definida
no incio do ano, pelo governo da Presidenta Dilma Rousseff, estava correta.

I.7.6. - Os fatos apontados na denncia so consequncia e no a causa da crise

As causas da crise no esto na elevao dos gastos pblicos. O ritmo
de expanso dos gastos foi praticamente igual nos quadrinios de 2007-2010 e 20112014, sendo que a taxa de crescimento foi cerca de duas vezes superior no primeiro.
Em 2015, a taxa de crescimento da despesa foi uma das menores da srie.
A mudana que ocorreu na poltica fiscal neste perodo, no se deu
propriamente no volume de gastos, mas na sua composio. No primeiro quadrinio,
o espao fiscal foi usado amplamente para expandir os investimentos pblicos, tendo
estes crescido a uma mdia anual de 21,4%. J no segundo quadrinio, os
investimentos permaneceram estveis. Cresceram os gastos com subsdios e

51

desoneraes tributrias, sob a avaliao de que era importante estimular os

investimentos privados.
Contudo, os investimentos privados no foram retomados como era
esperado. O crescimento do consumo interno perdeu fora, em decorrncia da
dificuldade da continuidade da expanso do crdito ao consumidor, do acirramento
da concorrncia internacional com a crise, da elevao do coeficiente de importao
e da desagregao de cadeias produtivas na economia brasileira, aps anos de cmbio
valorizado. Isso reduziu a capacidade do consumo de expandir a demanda interna.
Os subsdios e desoneraes tributrias, neste contexto, serviram mais
para as empresas domsticas recuperarem margens do que para ampliar
investimentos.
A consequncia da combinao da reduo do investimento pblico
com a no resposta do investimento privado, e a reverso do ciclo das commodities,
reforados ainda pelos efeitos do avano da operao Lava Jato, foi a abrupta queda
do investimento. Esta queda do investimento levou ao crculo vicioso de retrao do
emprego, da renda e do PIB, com impacto negativo na arrecadao.
A rigidez do gasto pblico, combinada com a retrao das receitas
tributrias, levou rpida deteriorao do resultado primrio. A existncia de uma
regra fiscal rgida de curto prazo - que a meta de supervit primrio-, combinada
com um contexto de crescimento baixo ou queda da arrecadao, teve como efeitos
uma reduo ainda maior dos investimentos pblicos, dada a elevada participao das
despesas obrigatrias no oramento. Com isso, foi reforado o crculo vicioso, em
face da retrao ainda maior do crescimento do PIB, da queda da arrecadao e da
necessidade de novos cortes nas despesas.
O Brasil, assim como vrios outros pases, v-se hoje diante da
necessidade de mudar as regras fiscais, na busca de arranjos mais flexveis, para que
se possa fazer o uso anticclico da poltica fiscal, conforme mostra estudo do FMI de
2012.
52

No entanto, apesar de uma conjuntura econmica desfavorvel, h

uma grande solidez nos fundamentos econmicos brasileiros. Em nota divulgada pelo
Ministrio da Fazenda provisrio, o rgo reconhece que a gesto da Sra. Presidenta
Dilma Rousseff, mesmo enfrentando uma conjuntura econmica ruim, deixou o Pas
estruturalmente fortalecido.
Em 24 de junho do corrente ano, os britnicos decidiram, a partir do
resultado obtido em um referendo, deixar a Unio Europia (UE). Imediatamente, no
Brasil, o governo interino fez uma anlise da repercusso dessa deciso na economia
brasileira e reconheceu que a situao do Brasil de solidez e segurana porque os
fundamentos so robustos. Os principais argumentos utilizados para sustentar este
ponto de vista foram:
a) o pas tem expressivo volume de reservas internacionais e o ingresso
de investimento direto estrangeiro tem sido suficiente para financiar as transaes
correntes;
b) as condies de financiamento da dvida pblica brasileira
permanecem slidas neste momento de volatilidade nos mercados financeiros em
funo de eventos externos;
c) o Tesouro Nacional conta com amplo colcho de liquidez. A dvida
pblica federal composta majoritariamente de ttulos denominados em reais.
A concluso, portanto, foi clara e expressiva, no deixando quaisquer
dvidas sobre as condies estruturais do Pas: o Brasil est preparado para
atravessar com segurana perodos de instabilidade externa.

I.8. Da questo democrtica: um processo de impeachment pode ser um

golpe de Estado?
a partir da anlise feita ao logo desta contextualizao preliminar
que devemos enfrentar a discusso que se trava no mbito da opinio pblica
53

brasileira e neste processo, quanto a possibilidade jurdica e poltica de um processo

de impeachment vir a ser configurado como um golpe de Estado ou no.
Inicialmente, para que possamos enfrentar esta questo de modo
apropriado devemos nos debruar sobre uma importante questo conceitual. O que
um golpe de Estado?
Embora a expresso seja utilizada h mais de trs sculos50, sendo
comum afirmar-se que teria nascido em solo francs (coup dtat), ela historicamente
vem sendo utilizada com significados distintos.
Em 1639, Gabriel Naud utilizou a expresso na sua obra
"Considerations Politiques sur le Coups Dtat51. Contudo, o fez em sentido muito
diferenciado e mais amplo do que aquele utilizado em tempos mais recentes 52. Para
ele, os golpes de Estado so aes audazes e extraordinrias que os prncipes se
vm obrigados a executar no acometimento de empreitadas difceis, beirando o
desespero, contra o direito comum, e sem guardar qualquer forma de justia,
colocando em risco o interesse de particulares pelo bem geral. Seriam, assim, o
ltimo recurso do governante que enfrenta uma grande ameaa segurana do seu
povo, podendo ser justos ou injustos53.
Talvez em face da clara incompatibilidade do sentido que lhe
emprestou Naud com o seu uso atual, h, todavia, quem entenda que a expresso
coup dtat teria verdadeiramente nascido com o golpe de 18 Brumrio, ocorrido
em 1799, na Frana54.

Edward N. Luttwak, Coup Dtat a practical handbook, revised edition. Cambridge, Massachussetts: Harvard
University Press, 2016 (e-book posio 371).
51
Edio contempornea: Le Promeneur.
52
A observao de Eugnio Mattioli Gonalves, in Prudncia e razo de Estado na obra de Gabriel Naud, disserao
apresentada ao programa de Ps-Graduao em Filosofia na Universidade de So Paulo, 2015. Segundo ele para
compreender a idia naudeana de golpe de Estado, primeiramente necessrio afastar da presso o sentido que lhe
atribudo na contemporaneidade, compreendendo que a definio do autor difere da concepo atual. Atualmente, o
termo se refere particularmente apropriao (muitas vezes ilegtima) do poder institucionalizado atravs da violncia.
Para Naud, porem, a noo apresenta campo de sentido muito mais amplo (nota 83, p. 33).
53
Eugnio Mattioli Gonalves , op. cit., p. 33 e segs.
54
Cf. Jean Garrigues, em editorial de Parlmement[s] Revue dhistoire politique lheure de coup dtat. Paris:
LHarmattan, 2009 (e-book).
50

54

Seja como for, a verdade que expresso coup dtat migrou para
todas as lnguas, sendo mais utilizada que outras expresses, provenientes do alemo
(putsch)55 ou do espanhol (pronunciamiento)56.
Apesar dessa migrao, todavia, ela ainda hoje possui uma elevada
dose de incerteza quanto ao seu contedo. Segundo cientistas polticos, seu
significado, no sem controvrsias, vem sendo modificado atravs dos tempos.
De fato, ensinam Norberto Bobbio, Nicola Matteucci, e Gianfranco
Pasquino, no seu afamado e tradicional Dicionrio de Poltica, que o significado da
expresso Golpe de Estado mudou no tempo. O fenmeno em nossos dias manifesta
notveis diferenas em relao ao que, com a mesma palavra, se fazia referncia trs
sculos atrs. As diferenas vo, desde a mudana substancial dos atores (quem o faz),
at a prpria forma do ato (como se faz). Apenas um elemento se manteve invarivel,
apresentando-se como o trao de unio (trait dunion) entre essas diversas
configuraes: o golpe de Estado um ato realizado por rgos do prprio Estado57.
Em uma viso mais tradicional e estrita, afirma-se que o golpe de
Estado seria a tomada do controle fsico e poltico do aparelho de Estado, de forma
rpida, por parte de um grupo de conspiradores, utilizando a ameaa ou a prpria
violncia58. Ou ento ainda, em uma acepo diferenciada, seria a infiltrao de um
pequeno, mas crtico segmento do aparelho de Estado, de modo a retirar do governo
o controle dos demais setores59.
frequente, porm, atribuir-se um significado mais amplo para a
expresso coup dtat. Tem sido comum a sua utilizao para fazer-se referncia a

Tambm se utiliza em alemo a expresso Staatsreich.

Jean Garrigues, op. cit.
57
Dicionrio de Poltica, 11a. ed, vol 1, pag. 545. Braslia: Editora UnB, 1998.
58
Esta a definio apresentada por Gene Sharp e Bruce Jenkins: un coup dtat est une rapide prise de contrle
physique e politique, de lappareil dEtat, par un groupe de conspirateurs sappuyant sur la menace ou le recours la
violence(in Lanti-coup dtat, traduit de lmericain por Bernand Lazerevitch. Paris: LHarmattan, 2009 (e-book)
59
O conceito de Edward N. Luttwak, op.cit., (e-book: posio 513). So estas as suas palavras: a coup consists of the
infiltration of a small but critical segmento of the state apparatus, which is then used to displace the government from
its control of the remainder.
55
56

55

quaisquer formas de deposio, por meios inadmitidos pela ordem jurdica, de

um governo legitimo.
Por isso, afirmam os estudiosos do tema, a expresso vem sendo
frequentemente
governo(Oxford

dicionarizada
Concise

como

mudana

Dictionary);

violenta

subverso

ou
da

ilegal

de

ordem

constitucional(Aurlio); violao deliberada das formas constitucionais por um

governo, assembleia, ou um grupo de pessoas que detem a autoridade(Larousse); ou
a sbita e forada destituio de um governo(Websters New Twenty Century
Dictionary). Reduzida a termos mais simples, golpe de Estado configura a
substituio de um poder do Estado por outro, por mtodos no constitucionais,
com ou sem uso de violncia fsica(grifo nosso)60.
Em decorrncia da amplitude desta acepo, h ainda quem busque
diferenciar dentro do seu contedo, o golpe de Estado propriamente dito (stricto
sensu), do golpe militar (ou pronunciamiento, como se diz nos pases hispanoamericanos). Nesse sentido estrito, o golpe de Estado diferiria do golpe militar,
na medida em que aquele partiria de um dos poderes do Estado, contra outro. Ou,
mais frequentemente, contra os demais61. Nele, o papel das foras militares ou
policiais seria passivo, limitando-se cumplicidade silenciosa, de forma
suficiente para fechar e silenciar o(s) poder(es) destitudo(s) de suas funes pelo
golpe. J o golpe militar teria sua origem no prprio estamento militar. Nesta
acepo mais restrita, afirma-se que os golpes de estado costumam, tambm, ser o
desfecho de crises de governabilidade, ocorrendo, muitas vezes, em momentos de
graves e irreconciliveis dissdios entre os poderes do Estado, e quando falham os
remdios constitucionais acaso existentes para corrigir a situao ou dirimir o
dissdio62.
60

FARHAT, Sad. Dicionrio Parlamentar e poltico : O processo poltico e legislativo no Brasil, pg. 455. So Paulo:
Editora Fundao Petrpolis: Companhia Melhoramentos, 1996.
61

FARHAT, Sad, op. cit., p. cit.

62

Op. cit, p. cit.

56

Como se observa, so muitos os sentidos em se utiliza a expresso

golpe de Estado. Cumpre ento que se explicite, para a sua adequada compreenso,
o sentido em que a defesa da Sra. Presidente da Repblica, ao longo deste processo,
a tem utilizado e a continuar utilizando.
Dentro das variaes acima indicadas, acolhe-se o sentido pelo qual a
expresso golpe de estado se refere a toda e qualquer forma de destituio
forada de um governo legitimamente eleito, com violao da ordem
constitucional vigente, independentemente da utilizao ou no de ameaa ou de
violncia fsica.
Naturalmente, pela sua abrangncia, a expresso golpe de estado
(coup dtat), no sentido aqui acolhido, deve ser considerada como um gnero em
que se incluem diferentes formas de destituio ilegtima de um governo. Dentro deste
gnero podero ser identificadas diferentes espcies ou formas de concretizao dessa
ruptura institucional. Uma delas, sem sombra de dvida, o golpe militar. Contudo,
indubitavelmente, outras formas de destituies ilegtimas de governos existem.
Por razes j mencionadas anteriormente63, embora tenha sido mais
frequente, na histria da Amrica Latina, a ocorrncia de golpes militares ou
pronunciamientos64, desde a ltima dcada do sculo XX, as rupturas institucionais
tem sido urdidas e executadas sob o manto de uma aparente e mal disfarada
legalidade. No universo de crises presidenciais de governabilidade, a interao
hostil entre os Poderes Executivo e Legislativo acabaram por ensejar verdadeiros
golpes de estado, executados sem armas, por meio da realizao de
inconstitucionais processos de impeachment65.

63

V. item I.2, supra.

Por fora do sentido que emprestamos expresso golpe de estado tambm julgamos apropriado utilizarmos a
expresso espanhola pronunciamento como sinnima de golpe militar. Como diz Edward N. Luttwak ao conceituar
a expresso espanhola, this is an essentially Spanish and South American version of the military coup dtat, but many
recente African coups have also taken this particular form (op. cit., posio 439)
65
Afirma Anbal Prez-Lin, no seu estudo referido sobre a instabilidade poltica na Amrica Latina e os processos de
impeachment presidencial que episodes of impeachment are thus presented in this book as a subset of the universe of
presidential crises, in turn an extremely hostile form of executive-legislative interaction (pg. 9). Observe-se que a
64

57

Nesses casos, o processo impeachment acaba sendo utilizado no

como um recurso legal para destituir presidentes que praticaram crimes
graves, mas como uma arma institucional para remover presidentes que
enfrentam uma legislatura beligerante66.
Isto ocorre sempre que, sob a alegao retrica da ocorrncia de
situaes que no justificam constitucionalmente a cassao de um mandato
presidencial, um processo de impeachment, normalmente maculado por vcios
processuais insanveis, aberto mediante o invocar de subterfgios jurdicos, de
argumentos infundados ou de teses absolutamente descabidas. O objetivo a busca
da

aparente

legitimao

jurdica

da

deposio

presidencial

indevida

inconstitucional.
Nesses casos, o impeachment se consuma com notrio e clamoroso
desrespeito s regras bsicas que informam a noo de Estado Democrtico de
Direito.
A destituio de um Presidente da Repblica legitimamente eleito,
dentro desse modelo, efetivada de forma maliciosa, sob pretextos jurdicos retricos,
sendo democrtica apenas na sua aparncia. Seus operadores agem em hipcrita
docta ignorantia67. Ignoram e querem que todos ignorem, o que de fato ocorre.
Esforam-se para que, na pior das hipteses, somente no futuro, isto , quando todos
os fatos tiverem sido definitivamente consumados, venham a ser debatidos por
historiadores a realidade e a verdade encobertas na dissimulada ruptura institucional

expresso presidential crises utilizada pelo autor para referir to extreme instances of executive-legislative conflict
in which one of the elected branches of government seeks the dissolution of the other(p 7).
66
Anbal Prez-Lin, op. cit., p. 9. No original: the perspective suggest that impeachment is not just a legal recourse
to remove presidents who are proven guilty of high cimes; it is often a institutional weapon to remove presidents who
confront a belligerent legislature.
67
Douta ignorncia.

58

que engendram. Ignoramos et ignorabimus 68, parece ser a orientao maior que
governa os atos dos que promovem esta ardilosa forma de impeachment golpista.
Estes golpes de Estado no so pronunciamentos. Neles no so
utilizados tanques, canhes ou metralhadoras, nem se fazem bombardeios, como
ocorre nos golpes militares69. So usados argumentos jurdicos fraudulentos,
mentirosos. A violncia das aes armadas so substitudas pelas palavras ocas e
hipcritas dos que se fingem de democratas para melhor pisotear a democracia no
momento em que o desrespeito soberania popular possa vir a servir a seus interesses.
Invoca-se a Constituio, apenas para que seja ela rasgada com elegncia e sem
rudos.
Exatamente por fora desta nova realidade histrica que diversos
estudiosos da cincia poltica esto hoje estudando esse novo modus de coup dtat.
Vrias denominaes tem sido utilizadas para identificar esta jovem espcie de
destituio ilegtima de governos democraticamente eleitos. Golpe parlamentar,
golpe constitucional ou golpe branco, tem sido algumas das mais utilizadas.
Todas, porm, remontam concepo de que seriam golpes empreendidos por
setores do poder legislativo apoiados em outras instituies do Estado que do
consecuo a uma srie de atos de desgaste do poder constitudo, at o momento da
ruptura da legalidade constitucional e a substituio por uma aparente legalidade70.
H quem prefira chamar esta nova forma de ruptura institucional de
Neogolpismo. esta a expresso preferida por Juan Gabriel Tokatian, Diretor do
Departamento de Cincia Poltica e Estudos Internacionais da Universidade Di Tella.

Ignoramos e ignoraremos, expresso originada das obras do fisiologista alemo Emil Du Bois-Reymond
frequentemente utilizada para identificar o comportamento dos que afirmam que certas realidades no devem ser
estudadas, com razoabilidade, por mtodos cientficos.
68

69

"A new pattern of political instability has emerged in Latin America. It took shape in the 1990s and consolidated in
the early 2000s. In contrast to the experience of past decades, this trend is unlikely to compromise the stability of
democratic regimes, but it is lethal for democratic governments. Within a few years, political crises without regime
breakdown have become a common occurrence in Latin American politics and presidential impeachment has become
the main institutional expression of this trend." Anbal Prez-Lin, op. cit.,p. 203.
70
Carol Proner, O golpe do impeachment, in A Resistncia ao Golpe de 2016, org. por Carol Proner, Gisele Cittadino,
Marcio Tenebaum, Wilson Ramos Filho. Bauru, Canal 6, 2016.

59

Segundo ele el golpe de Estado convencional la usurpacin ilegal, violenta,

preconcebida y repentina del poder por parte de un grupo liderado por militares y
compuesto por las fuerzar armadas y sectores sociales de apoyo fue una nota central
de la poltica latino-americana y del Tercer Mundo durante el siglo XXI. (...) Con el
tempo, se fue gestando un neogolpismo: a diferencia del golpe de Estado tradicional,
el nuevo golpismo est encabezado ms abiertamente por civiles y cuenta con el
apoyo tcito (passivo) o la complicidad explicita (activa) de las Fuerzas Armadas,
pretende violar la constitucin del Estado con una violncia menos ostensible, intenta
preservar una semblanza institucional mnima (...) y aspira ms a resolver um impasse
social o politico potencialmente ruinoso que a fundar un orden novedoso 71. A seu
ver:
varios elementos caracterizam el neogolpismo. Por lo general, se trata
de fenmenos graduales: no tienen la dinmica vertiginosa que les
impriman los militares a los golpes de Estado sino que poseen la
lentitud de los procesos intrincados en los que acciones variadas de
diversos grupos civiles van configurando precondiciones para la
inestabilidad. En el caso del golpe de Estado convencional sobresale la
ejecucin de un alziamiento expeditivo; en el caso del neogolpismo, la
gestacin de un caos dilatado. En el primero, prevalece el cuartel; en
el segundo, la calle. A su vez el lenguaje neo-golpista no remite a
proclamas y provocaciones abiertas tpicas del golpismo tradicional. Se
tende a invocar la nocin de una imperiosa salida insitucional,
constitucional

legal

ante

los

presuntos

equvocos,

arbitrariedades y dislates del gobierno estabelecido. Los viejos

golpistas descrean de la democracia y suponian que el Estado y la
sociedade deban ser plenamente reorganizados. Los neogolpistas
remarcan que el empujn final para destituir al governante y la
coalicin de turno es necesario para salvaguardar la democracia.

71

http://www.pagina12.com.ar/diario/elmundo/subnotas/128159-41146-2009-07-13.html

60

E conclui: dar cuenta de estes cmbios es hoy fundamental para poder

saber a qu nos referimos y a qu nos enfrentamos cuando ocorre lo que ha venido
sucedendo en nuestra regin y en mundo72
Magdalena Lopez, integrante do Instituto de Estudos sobre Amrica
Latina e Caribe, IEALC-UBA ensina que o discurso da legalidade no Cone Sul est
muito associado a como se realizou a transio democracia. A legalidade ficou
associada democracia, enquanto a ilegalidade ou inconstitucionalidade ficou
associada ditadura. H transferncia de sentido: monta-se uma fachada de
legalidade, diz-se que est na Constituio e, por isso, democrtico. Reconhece,
todavia, que hoje existe uma disputa poltica e tambm sociolgica sobre o que
tecnicamente um golpe Setores conservadores da academia consideram que esses
procedimentos no so golpes porque os golpes de Estado, por definio tradicional,
so feitos com interveno militar, que foi o caso de Honduras, mas no do Paraguai.
No Paraguai no houve interveno militar de nenhum tipo. Todavia conclui que as
novas estratgias de golpe, utilizadas pelas direitas em aliana com grandes meios de
comunicao, corroem a legitimidade a partir do discurso. Arrebenta-se a
governabilidade que a palavra que explode nestes casos e instala-se um discurso
que corroi a capacidade de governo. Depois disso, instaura-se um julgamento poltico
que, no caso de Lugo, era por m gesto pblica73.
Claro deve estar assim que o conceito de golpe de Estado, embora
ainda motive polmicas entre cientistas polticos, cada vez mais vem sendo utilizado
para abarcar rupturas institucionais derivadas de processos de impeachment
presidenciais realizados sem real fundamento constitucional.
A bem da verdade, observe-se, a expresso golpe de Estado, tambm
tem sido utilizada frequentemente por juristas nesta mesma acepo.

72

Disponvel em: http://www.eldiplo.org/archivo/178-la-nueva-guerra-fria/el-neogolpismo.

Disponvel em: http:/www.redebrasilatual.com.br/politica/2016/04/congress-ejustia-articulam-neogolpismo-no
brasil-diz-especialista-no-caso-paraguaio-6587.html
73

61

Um feliz e apropriado exemplo pode ser citado. A construo terica

de que o coup dtat abarca destituies presidenciais promovidas por processos de
impeachment realizados em desconformidade com a constituio, defendida pelo
ilustre jurisconsulto Fbio Medina Osrio, atual Advogado-Geral da Unio. Antes
da sua nomeao pelo atual Presidente em exerccio, em entrevista ao Dirio do
Grande ABC, no dia 15 de abril de 2015, sustentou Medina Osrio, com propriedade,
esta tese jurdica. Analisando os fatos e os reclamos da oposio que bradava pelo
impeachment da Sra. Presidente da Repblica, afirmou textualmente que caso a
denncia por crime de responsabilidade no tivesse amparo na Constituio, como
tudo indicava, se estaria levando a efeito um verdadeiro golpe de Estado.
Foi este o seu entendimento jurdico que, sem sombra de dvida,
merece ser aqui lembrado. Na referida matria jornalstica publicada sob o ttulo
Defender a sada da Presidente golpe, declarou, in verbis:

H elementos para um pedido de impeachment?

R: Se h, no se tem conhecimento. O que est se falando pegar l
atrs, quando a pessoa exercia a funo X, You Z, ou mesmo o
mandato anterior.... Isso invivel, no possvel. Em termos de
processo de impeachment, no existe essa continuidade de ilcitos.
Se houvesse essa perspectiva retroativa, a seria realmente uma
espcie de golpe institucional e provavelmente seria barrado no
Judicirio.
Dessa forma, o senhor considera o impeachment um golpe?
R: Considero. Se der essa formatao, de pegar os ilcitos anteriores
ao presente mandato, entendo que isso discorda do contorno jurdico
do impeachment. Ou seja, inconstitucional. O Supremo barraria.
No tem cabimento. No tenho a menor dvida. O impeachment
como todo processo de responsabilizao, tem elemento poltico
muito forte, mas no pode ser arbitrrio. Do contrrio, pode se

62

transformar

em

espcie

de

golpe.

Golpe

revestido

de

institucionalidade.74 (grifos nossos)

Apesar de todo o exposto, munidos da arrogncia dos que se julgam

detentores exclusivos da verdade ou da suprema ignorncia dos que pavoneiam
erudio, h quem afirme ser um absoluto despautrio a afirmao de que a destituio
de um Presidente da Repblica, por meio de um processo de impeachment, poderia
vir a ser qualificado, em tese, como um coup dtat.
Afirma-se, nessa linha de raciocnio, que um processo de impeachment
presidencial jamais poderia ser qualificado como um golpe de estado pelo
simples fato de que ele est previsto nas normas constitucionais em vigor. Se o
impeachment est previsto na Constituio, indaga-se com a prepotncia
caracterstica dos que se julgam doutos: como a cassao do mandato de um
Presidente da Repblica, feita em um processo desta natureza, pode ser vista como
uma destituio ilegtima?
Com todas as vnias, afirmar-se que "um impeachment presidencial
nunca ser um golpe porque est previsto na Constituio" aparentemente ignorar,
com pretensa ingenuidade, que um texto constitucional vigente pode ser respeitado
ou no. Como at os mais desinformados cidados sabem, as normas jurdicas sempre
afirmam o que deve ser e no o que, de fato, ser. Se as normas constitucionais
afirmam que um processo de impeachment deve ser realizado dentro de certas
condies, parece bvio que isto pode ocorrer ou no dentro do mundo dos fatos.
Se ocorrer, haver a legitimao do afastamento presidencial e da assuno de um
novo governo, na medida em que o dever ser adequou-se ao que , ou seja, ao
mundo do ser, como diriam os juristas. Se no ocorrer, haver um verdadeiro e
indiscutvel golpe de Estado, uma vez que o que deveria ser, no mundo dos
fatos, no ocorreu. Nesse caso, as palavras retricas de justificao violncia

74

Disponvel em: http://www.dgabc.com.br/Noticia/1304941/defender-a-saida-da-presidente-e-golpe

63

constitucional, travestida de legalidade, no impediro a ocorrncia de real e

substantiva ruptura institucional, com todos os traumas polticos, sociais, inclusive no
plano internacional, que dela podem advir.
Desse modo, parece ser de uma obviedade cristalina a resposta que
pode ser dada a pergunta acima feita. Quando um Presidente da Repblica, em nosso
pas, comprovadamente, vier a praticar conduta desabonadora que configure os
pressupostos jurdicos e polticos da tipificao de um crime de responsabilidade, o
processo de impeachment poder ser admitido, processado e julgado, em total acordo
com a Constituio e as nossas leis em vigor. A nossa ordem jurdica ter sido
respeitada e no haver, por bvio, nenhum desrespeito s regras que caracterizam
um Estado Democrtico de Direito. No haver um golpe de Estado. Ser, ao revs,
a soluo adequada para um grave problema, inteiramente resolvido dentro dos
mandamentos constitucionais vigentes, sem qualquer ruptura institucional.
Todavia, o mesmo no se dar se presses polticas e sociais
implicarem na construo de um processo de impeachment em que no resta
configurada, com um mnimo de juridicidade, a ocorrncia de um crime de
responsabilidade. Nesse caso, faltaro os pressupostos exigidos para a configurao
constitucional de uma cassao legitima do mandato do Presidente da Repblica
democraticamente eleito. Os atos jurdicos processuais praticados na busca do
impeachment estaro em coliso aberta com o texto Constitucional e, caso efetivados,
qualificaro uma bvia e inequvoca ofensa ordem jurdica vigente.
inteiramente adequado, assim, que um processo de impeachment
realizado com imputaes indevidas e clara desconformidade com a Constituio,
seja visto como um verdadeiro coup dEtat, praticado com desfaatez e com a mais
absoluta subverso dos princpios inerentes a um Estado Democrtico de Direito.
O mesmo poder se dizer, alis, nos casos em que um processo de
impeachment viola, no seu processamento, as regras do princpio do devido processo
legal (due process of law). Mesmo que a denncia por crimes de responsabilidade
64

dirigidas contra um Presidente da Repblica seja procedente, em um Estado de

Direito, no se pode conceber que um mandatrio eleito pelo povo seja condenado a
perder o seu mandato, sem que as denncias que lhe sejam dirigidas no tenham sido
regular e adequadamente apuradas e provadas, por meio de um processo em que o
direito ao contraditrio e a ampla defesa sejam rigorosamente observados.
Cumpre observar que variante interessante de raciocnio foi
apresentada, a respeito, pelos denunciantes, em suas alegaes finais. Buscando
desqualificar a tese de que o processo de impeachment promovido contra a Presidenta
Dilma Rousseff seria um golpe, afirmaram, de modo spero, que:

No caso em exame, todas as formas jurdicas, todos os

procedimentos garantidores da defesa foram estrita e at
exaustivamente observados, a desmascarar a irresponsvel
imputao de golpe (...)
Assim, a insistente repetio de estar havendo um golpe no passa
de expediente demaggico ofensivo ao Congresso Nacional, que
julga a Presidente com todas as garantias, alis concedendo sua
defesa mais direitos de manifestao do que o previsto na
legislao e no prprio rito estabelecido pelo Supremo Tribunal
Federal. Demonstra-se, mais uma vez, com esta demaggica
diatribe, o descaso para com as instituies da Repblica.

Nota-se que evoluindo os denunciantes da tese de que um

impeachment presidencial, por estar previsto na Constituio, nunca seria um golpe,
afirmaram que, no caso debatido nos presentes autos, isto no ocorreria porque as
formas jurdicas e os procedimentos garantidores da defesa estariam sendo
observados, ainda em proporo maior do que seria devido pela legislao em vigor.

65

Citando Sneca, podemos refutar esse frgil raciocnio lembrando que

fallaces enim sunt rerum species75. No mudo da poltica e do direito, os formas nem
sempre aparentam os contedos que escondem. Afinal, como dizem os italianos non
son tutti santi quelli che vanno in chiesa76.
No se pode negar que a forma processual importante. Tambm no
se pode negar que o exerccio do contraditrio e da ampla defesa so fundamentais e
imprescindveis em qualquer processo que se realize em um Estado Democrtico de
Direito. Mas a apreciao da legalidade, da correo e da justia de um processo
jamais poder estar limitada ou reduzida apenas a seus aspectos formais ou
procedimentais. Grandes arbtrios, grandes ofensas justia e legitimidade das leis
podem ser perpetrados com estrita obedincia aos ritos e aos procedimentos legais. A
constituio pode ser rasgada e violentada de forma escancarada, seguindo-se
estritamente as normas de processo. Basta, para tanto, que se siga a forma e se ignore
o contedo. A aparncia jamais suprir a falta de substncia, em qualquer dimenso
da vida humana.
A ningum pode ser dado desconhecer ou mesmo ignorar que, na
histria da humanidade, muitos julgamentos foram injustos, violadores dos direitos
estabelecidos pela ordem jurdica, mas suas decises ilegtimas, muitas vezes, foram
tomadas com estrita obedincia das formas processuais. Isso em nada serviu para
legitim-los. Muito pelo contrrio: apenas serviu para que a histria registrasse que
alm da injustia e do desrespeito s normas de direito, houve uma tentativa
fraudulenta de salvaguarda das aparncias por parte dos encarregados de cometer o
abuso.
A justia, a democracia e o Estado de Direito, no se contentam com
simples aparncias. Exigem o respeito forma, mas no querem que se ignore o
contedo das decises que devem ser tomadas em nome da constituio e das leis.

75
76

Enganadoras so as aparncias das coisas(De Beneficiis, 4, 34, 1).

No so todos santos os que vo igreja.

66

Um processo de impeachment, em tese, pode ser realizado em estrita

consonncia com as formas processuais e ainda assim ser um golpe de Estado. Isso
ocorrer quando as denncias dirigidas contra a autoridade acusada forem
manifestamente improcedentes, e no exista nenhuma disposio para se ouvir as
razes invocadas, nem a pretenso de se examinar as provas produzidas. Nesse caso,
o mais provvel, que grande parte dos julgadores j possuam, apriori, um
veredicto a ser proferido: a destituio do Presidente da Repblica. No processo,
sero ignorados, por completo, os pressupostos jurdicos constitucionalmente
exigidos para a condenao. Pouco importar o que se prove ou o que se deixe de
provar. Pouco importar o que verdade ou o que mentira. Seguir-se- apenas a
forma processual, muitas vezes com incontida impacincia, apenas para atendimento
do mundo das aparncias.
O resultado final do processo no passar de ser uma mera questo de
tempo. O golpe, cedo ou tarde, j est decidido. Ser sentenciado sem nenhum
fundamento constitucional. E o processo? No atendeu a todas as formas e ritos? No
consagrou o contraditrio e a ampla defesa?
Sim, seguiu as formas e os ritos. Mas na sua essncia jurdica e poltica
no ter passado de ser um mero simulacro de processo legtimo.
Podemos, assim afirmar, a ttulo de concluso, que um processo de
impeachment, no Brasil ou em qualquer Estado Democrtico de Direito do mundo
que adote o sistema presidencialista de governo, pode ser ou no um golpe de
Estado, conforme as circunstncias que o caracterizem e o definam. No ser um
golpe se ocorrerem, de forma induvidosa, os pressupostos constitucionais
excepcionais que legitimariam a justificada interrupo do mandato do Chefe de
Estado e de Governo. Ao revs, como golpe se qualificar quando inexistir, de fato
e de direito, a razo constitucional para a afirmao do impedimento do Presidente da
Repblica, ou o devido processo legal para a consumao da deciso.

67

Alis, impende observar que os autos de um processo de impeachment

presidencial utilizado como uma forma acobertadora de um golpe de Estado, por
bvio, de nada serviro para a busca da verdade dos fatos, nem para a boa aplicao
das leis e da Constituio. De um lado, verdade, tero servido para a manuteno
das aparncias aos olhos da sociedade e do mundo, na tentativa de se justificar o
injustificvel, ou seja, que no houve um coup dEtt. Mas, de outro, serviro para o
registro histrico da farsa, do embuste, da hipocrisia, da imoralidade, das traies, da
injustia, da ruptura institucional. Serviro para que as futuras geraes apontem, em
alto e bom som, os mentores e os artfices do golpe. Afinal, como cravou a elegante
pena de Machado de Assis, a verdade sai do poo, sem indagar quem se acha
borda.
So bem postas, assim, as palavras do professor titular da Faculdade
de Direito da Universidade de So Paulo, Gilberto Bercovici, quando afirma:
no necessitamos de sofismas ou de exerccios retricos para
disfarar a realidade. Impeachment sem fundamento jurdico nada
mais do que um golpe de Estado. Um golpe patrocinado por
parcela do Poder Legislativo, o que no lhe confere legitimidade
alguma. No interessa de onde se origina, podendo ser proveniente
do Poder Legislativo, de um tribunal, palcio ou quartel. Tampouco
interessa a denominao que se queria dar, a natureza das coisas
no muda: golpe golpe77.

II SNTESE DOS FATOS E DOS ATOS PROCESSUAIS PRATICADOS

O exame e a compreenso das questes suscitadas nestas alegaes finais
que so apresentadas, tornam necessrio que sejam rememorados os fatos

77

O golpe do impeachment in A Resistncia ao Golpe de 2016, org. por Carol Proner, Gisele Cittadino, Marcio
Tenebaum, Wilson Ramos Filho. Bauru, Canal 6, 2016

68

antecedentes e os atos que caracterizaram a abertura e a tramitao, at a presente

data, do presente processo de impeachment.
No dia 26 de outubro de 2014, aps seu primeiro mandato como
Presidenta da Repblica, em uma eleio disputada e difcil, a candidata reeleio
Dilma Rousseff foi eleita, em segundo turno eleitoral, vencendo o Senador Acio
Neves (PSDB/MG). Obteve 54.501.118 votos, ou seja, 51,64% do total de votos
vlidos apurados.
Quatro dias aps a proclamao deste resultado, no dia 30 de outubro
de 2014, o partido do candidato derrotado no segundo turno (PSDB), requereu junto
ao Tribunal Superior Eleitoral auditoria no resultado no pleito. Observe-se que esta
auditoria, concluda quase um ano depois do trmino das eleies, no identificou a
ocorrncia de qualquer fraude no pleito.
Antes mesmo da diplomao da eleita, o mesmo partido veio a propor,
no dia, 18 de dezembro, junto ao Tribunal Superior Eleitoral, Ao de Impugnao de
Mandato Eletivo (AIME) em face da Presidenta da Repblica, Dilma Rousseff (PT),
e do Vice-Presidente da Repblica, Michel Temer (PMDB).
No dia 01 de fevereiro de 2015, o Deputado Eduardo Cunha (PMDB)
foi eleito Presidente da Cmara dos Deputados. Derrotou, na oportunidade, dentre
outros, o candidato apoiado pelo governo, o Deputado Arlindo Chinaglia (PT/SP), no
primeiro turno de votao. Pouco mais de um ms aps a sua vitria, no dia 03 de
maro de 2015, foi divulgada a incluso do Presidente Eduardo Cunha na lista de

69

pessoas com foro privilegiado investigadas pelo Sr. Procurador Geral da Repblica,
Rodrigo Janot, em decorrncia da operao Lava Jato.
A partir da divulgao dessa incluso na lista de investigados, o
Presidente Eduardo Cunha comeou a apresentar, de modo explcito, um claro
antagonismo poltico em relao ao governo da Presidenta da Repblica.
No dia 27 de maio de 2015, o Presidente da Cmara recebeu, no seu
gabinete, lideranas organizadoras de protestos contra o governo da Presidenta Dilma
Rousseff. Na oportunidade, estas lideranas protocolaram um pedido de
impeachment.
Com o avano das investigaes da operao Lava-Jato, o
antagonismo entre o Presidente da Cmara, os Deputados que o apoiavam, e o
governo, gradativamente, foi assumindo propores mais graves. Dias aps vrios
mandados de busca e apreenso terem sido cumpridos pela Polcia Federal contra
Senadores investigados pelo Procurador Geral da Repblica, veio a pblico que um
dos delatores do esquema de corrupo existente na empresa estatal Petrobrs, o exconsultor da empresa Toyo Setal, Jlio Camargo, havia prestado depoimento
afirmando que o Presidente da Cmara, Eduardo Cunha teria cobrado uma propina no
valor de US$ 5 milhes.
Diante desse fato, a reao do Presidente da Cmara no se fez esperar.
No dia 15 de julho de 2015, o Deputado Eduardo Cunha rompeu publicamente com
o governo, conforme amplamente noticiado por toda a imprensa nacional. Na
oportunidade, sem nenhum pudor ou constrangimento, esta autoridade parlamentar
no escondeu as razes pelas quais procurava se alinhar com as foras de oposio ao
governo. Afirmou, textualmente, que o governo teria se articulado com o Sr.

70

Procurador-Geral da Repblica, atravs do seu Ministro da Justia, para incriminlo na operao Lava-jato, com o objetivo de constranger o Parlamento.
Este rompimento implicava em uma clara sinalizao poltica. Alinhado
com os partidos polticos da oposio, o Presidente da Cmara deixava claro que o
seu poder institucional e sua considervel influncia entre parlamentares, seriam
claramente colocados contra o governo.
Havia neste gesto poltico, todavia, uma dimenso oculta, mas bvia para
qualquer analista. Criando a absurda tese de conluio entre o Procurador-Geral da
Repblica e a Presidenta da Repblica, atravs do seu Ministro da Justia, o
Presidente da Cmara evidenciava as suas intenes, ao mesmo tempo que enviava
um claro recado. Ou o governo agia para obstar as investigaes realizadas no
mbito da operao Lava-Jato, em especial aquelas que contra ele eram
dirigidas, ou as retaliaes seriam inevitveis. Criaes de Comisses
Parlamentares de Inqurito com o objetivo de atingir o governo, votaes de projetos
de lei destinadas a prejudicar a estabilidade da economia e agravar a crise pela qual o
pas buscava enfrentar, rejeio das contas presidencais, e at mesmo a abertura de
um processo de impeachment, eram sinalizados como instrumentos de chantagem.
Observe-se que no mesmo dia em que declarou o seu pblico
rompimento com o governo, o Presidente da Cmara Eduardo Cunha anunciou a
abertura de duas CPI/s (BNDES e Fundos de Penso).Na mesma data veio ainda a
notificar todos os onze cidados que haviam apresentado denncias por crime de
responsabilidade contra a Sra. Presidenta da Repblica, afirmando que, em trinta dias,
decidiria sobre a abertura ou no de um processo de impeachment.
A leitura poltica destes gestos e anncios do Presidente da Cmara, no
exigia grande poder de anlise para a sua adequada compreenso. Tratava-se de uma
clara ameaa. Se no prazo de trinta dias, a Sra. Presidenta da Repblica no
tomasse medidas claras impedindo o prosseguimento das investigaes
71

realizadas no mbito da operao Lava Jato, ele poderia abrir um processo de

impeachment. Seguramente, aquele processo poderia trazer graves problemas para a
estabilidade poltica e econmica do pas.
Como no se dispusesse a Sra. Presidenta da Repblica a obstruir as
investigaes, o Presidente Eduardo Cunha deflagrou um claro processo de
desestabilizao do governo, em conluio ttico com as foras oposicionistas. Fez
tramitar, pautou, e com a sua fora poltica inegvel, especialmente na Cmara dos
Deputados, aprovou projetos de lei desestabilizadores da economia do pas (pautasbomba, segundo a denominao atribuda pela imprensa). Do mesmo modo,
articulou a apresentao sucessiva de novos pedidos de impeachment.
Desse modo, no dia 31 de agosto de 2015, os cidados Hlio Pereira
Bicudo e Janana Paschoal, ofereceram Cmara dos Deputados denncia por crime
de responsabilidade contra a Sra. Presidenta da Repblica, Dilma Rousseff. Poucos
dias depois, porm, atendendo a uma notificao do Presidente da Cmara, estes
mesmos cidados reiteraram o seu pedido original, vindo a adit-lo, para que fosse
ainda includo tambm como subscritor o cidado Miguel Reale Jr, ex-Ministro da
Justia do Governo Fernando Henrique Cardoso e militante do PSDB.
No dia 15 de setembro de 2015, os lderes dos partidos de oposio
(PSDB, DEM, Solidariedade, PPS, PSC e PTB), aps prvio entendimento com o
Presidente Eduardo Cunha, apresentaram questo de ordem (Questo de Ordem n.
105/2015), em que solicitavam a fixao de regras para a tramitao do processo de
impeachment da Sra. Presidente da Repblica.
Respondendo a essa questo de ordem, o Presidente Eduardo Cunha veio
a fixar estas normas em situao escandalosamente violadora da Constituio, da
legislao vigente e do prprio Regimento Interno da Cmara dos Deputados. Sua
inteno era a fixao de regras que estabeleciam um rito sumarssimo para a
realizao do processo de impeachment, sem que garantias bsicas de um devido
72

processo legal e do exerccio do direito de defesa estivesse minimamente garantidos.

Os protestos da base governista foram imediatos, mas a intransigncia do Presidente
se apresentava como intransponvel, em claro alinhamento com os partidos
oposicionistas. Recursos parlamentares para que a matria fosse reexaminada foram
ignorados, sens peur et sans reproche78, com clara violao aos direitos subjetivos
dos recorrentes.
Diante da impossibilidade de que a matria pudesse ser resolvida interna
corporis, diversos parlamentares propuseram aes judiciais junto ao Supremo
Tribunal Federal. Reconhecendo o arbtrio do Presidente da Cmara, liminares foram
monocraticamente concedidas pelos Ministros Teori Zavaski e Rosa Weber, sustando
a eficcia destas normas arbitrariamente editadas em atendimento precitada questo
de ordem apresentada pelos partidos oposicionistas .
Estas decises do Supremo Tribunal Federal fizeram com que o
Presidente da Cmara revogasse as normas em questo. A pressa em deixar o cenrio
pronto para o acolhimento e o processamento do pedido de impeachment da Sra.
Presidenta Dilma Rousseff, naturalmente, se sobrepunha ao desejo de provar a
adequao da sua deciso normativa ao direito. No era conveniente esperar as
delongas da tramitao dos processos judiciais at a sua final deciso de mrito pelo
Plenrio do nosso Pretrio Excelso.
Dentro do que pretendia o Deputado Eduardo Cunha, seu grupo poltico
de parlamentares e as oposies, os fatos continuavam a se suceder seguindo uma
estranha e perversa marcha contra a Sra. Presidenta da Repblica. Conforme noticiado
pela imprensa, tendo uma estranha premonio, o Presidente Eduardo Cunha

78

Sem medo e sem censura.

73

intuiu que as contas da Sra. Presidenta da Repblica relativas ao exerccio de 2014

seriam rejeitadas pelo Tribunal de Contas da Unio.
Curiosamente, foi exatamente o que ocorreu no dia 07 de outubro de
2015.
Acolhendo por unanimidade o parecer o Ministro e ex-Deputado Federal
Augusto Nardes (tambm submetido a investigao pela Procuradoria Geral da
Repblica por ter sido acusado de receber R$ 1,65 milho de uma empresa suspeita
de envolvimento com fraudes fiscais)79, a Sra. Presidenta da Repblica, Dilma
Rousseff, teve as suas contas rejeitadas. Foi a primeira vez que o Tribunal de
Contas da Unio encaminhou ao Congresso Nacional um parecer pela rejeio
das contas de um Presidente da Repblica, desde 1937. Ao longo desse perodo,
este rgo de controle sempre havia aprovado, com ou sem ressalvas, as contas
encaminhadas pelo Executivo80.
Esse fato, naturalmente, colocou gua no moinho do impeachment, na
medida em que a oposio, obviamente, anunciava que utilizaria esta deciso do
Tribunal de Contas da Unio para reforo das suas teses de que a Presidente da
Repblica deveria ser retirada do cargo por descumprir a lei81.
No escondendo suas intenes e a sua estratgia, revelou publicamente
o Deputado Eduardo Cunha que atenderia a pedido da oposio e gentilmente
postergaria a anlise da denncia por crime de responsabilidade originalmente
apresentada pelos (Hlio Bicudo, Janana Paschoal e Miguel Reale Jr.), para que
79

Disponvel em:
http://www1.folha.uol.com.br/poder/2015/10/1691012-ministro-do-tcu-se-torna-alvo-de-investigacao-sobre-fraudesfiscais.shtml
80

Disponvel em:
http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,tcu-rejeita-contas-de-dilma-por-pedaladas-fiscais,1776349
81

Disponvel em:
http://www1.folha.uol.com.br/poder/2015/10/1691438-dilma-e-a-primeira-presidente-a-ter-sua-contas-reprovadas-notcu.shtml

74

pudesse ser esta aditada com fatos novos que viriam a robustec-la82. Com isso
sinalizava ao governo, mais uma vez, que se no houvesse uma interveno a seu
favor, ele cada vez mais atenderia aos desejos oposicionistas.
E foi nesse contexto turbulento de desestabilizao induzida e planejada
que a oposio apresentou uma nova denncia por crime de responsabilidade, em
clara e notria combinao com o Presidente da Cmara Eduardo Cunha. Naquele
momento poltico ainda ressoavam fortemente os ecos da deciso do TCU que rejeitou
as contas do exerccio de 2014.
Ciente de que a interpretao jurdica dominante se colocava na linha de
que a Sra. Presidente da Repblica apenas poderia ser responsabilizada por atos que
tivesse praticado ao longo do seu atual mandato (segundo mandato presidencial), o
Deputado Eduardo Cunha, sem qualquer pudor, orientou as foras oposicionistas
para que, em nova denncia, apontassem tambm fatos relativos ao exerccio de 2015.
Desta forma previamente ajustada, tudo foi executado em claro e notrio
conluio entre o Deputado Eduardo Cunha e os partidos de oposio. No dia 15 de
outubro de 2015, com os denunciantes abrindo mo da denncia anterior que haviam
ofertado, reiterado e aditado apenas alguns poucos dias antes, foi apresentada, pelos
mesmos subscritores, uma nova denncia. A imprensa noticiou: o requerimento o
mesmo texto do anterior, com a incluso de as pedaladas fiscais terem continuado
em 201583.
Na verdade, esta nova denncia por crime de responsabilidade, alm das
antigas denncias j deduzidas anteriormente, apresentava novos fatos apontando
82

"As oposies me procuraram pedindo que no analisasse o do Hlio Bicudo, porque est sendo feito um aditamento,
e em funo disso, vou respeitar." Cmara Notcias. "Cunha: liminar do STF no muda papel do presidente da Cmara
no pedido de impeachment". Disponvel em:
http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/radio/materias/RADIOAGENCIA/498048-CUNHA-LIMINAR-DO-STFNAO-MUDA-PAPEL-DO-PRESIDENTE-DA-CAMARA-NO-PEDIDODE-IMPEACHMENT.html
83

Disponvel em:
http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,bicudo-e-reale-protocolam-novo-pedido-de-impeachment-da-presidentedilma-,1780214

75

situaes ocorridas aps o dia em que teve incio o segundo mandato da Sra.
Presidenta da Repblica.
A estratgia desse novo pedido era clara. Atendendo a sinalizao do
Sr. Presidente da Cmara, Eduardo Cunha, as oposies sabiam que o pedido
originalmente apresentado no tinha condies jurdicas de prosperar, por foa
do disposto no art. 86, 4o, da Constituio Federal. De fato, este dispositivo
constitucional, segundo posio doutrinria majoritria, impede que fatos
anteriores ao incio do mandato presidencial possam ensejar a responsabilidade
poltica do Presidente da Repblica. O prprio Presidente da Cmara j havia
desacolhido pedidos anteriores, invocando este fundamento.
Por bvio,

um acolhimento nesse momento de uma denncia

invocando fatos delituosos anteriores ao incio do mandato da Sra. Presidente da

Repblica, retiraria toda e qualquer credibilidade pblica desta deciso, em face
dos arquivamentos anteriores j decididos. Demonstraria, s claras, no s o
carter arbitrrio desta deciso, mas ainda, de forma escancarada, o absoluto
descompromisso do Presidente da Cmara com a coerncia jurdica. Alm de
tudo isso, a aceitao de uma denncia feita com base em fatos pretritos ao
incio do atual mandato da Presidenta Dilma Rousseff poderia ser facilmente
derrubada no Poder Judicirio.
A prudncia recomendava, assim, que fossem encontrados, o mais
rapidamente possvel, novos fatos que pudessem juridicamente justificar, dando uma
aparncia de coerncia e de seriedade a uma deciso que porventura viesse a
determinar o processamento da denncia oposicionista por crime de responsabilidade.
Era esta a sinalizao dada pelo Presidente Eduardo Cunha aos lideres
oposicionistas. Pretendia ele deixar tudo perfeitamente ajustado para que pudesse

76

utilizar, a seu tempo e com eficincia, a arma que tinha contra a Sra. Presidente da
Repblica e o seu governo.
E assim foi feito pelos cidados que renunciaram a seu pedido anterior e
apresentaram a nova denncia. Uma nova denncia que mantinha os termos da
anterior, mas acrescia fatos hipoteticamente ilcitos ocorridos ao longo do ano de 2015
foi apresentada.
A orientao do Presidente Eduardo Cunha foi aceita e executada
fielmente.
Contudo, o avano das investigaes da operao Lava Jato e a revelao
de provas inquestionveis sobre a existncia de contas secretas que beneficiavam o
Presidente da Cmara, Eduardo Cunha, e seus familiares, geraram uma momentnea
instabilidade na relao desta autoridade parlamentar com as foras oposicionistas. A
promscua relao entre eles mantida comeava a ser questionada pela opinio
pblica.
Pressionado pelas circunstncias, o Deputado Eduardo Cunha tinha
agora um novo desafio: evitar abertura do seu processo de cassao pelo Conselho de
tica da Cmara dos Deputados, pleiteada em representao contra ele dirigida. Pela
grave dimenso que seu caso assumira perante toda a sociedade brasileira,
especialmente aps a descoberta da existncia das suas contas secretas no exterior,
sabia que no mais poderia contar com os votos deputados oposicionistas para impedir
a abertura deste processo. Tinha ento como nica alternativa de sobrevivncia
poltica, a busca dos votos do partido da Sra. Presidente da Repblica.
Iniciou, assim, uma nova rodada de chantagens explcitas. Conforme
amplamente noticiado pela imprensa, o Presidente da Cmara disse que apenas no
abriria o processo de impeachment se a Sra. Presidente da Repblica garantisse

77

o voto dos parlamentares petistas a seu favor no Conselho de tica da Cmara

dos Deputados.
Rejeitada pela Presidenta da Repblica a imoral proposta de
acordo, o Deputado Eduardo Cunha cumpriu a sua ameaa. No dia 02 de
dezembro de 2015, logo aps os Deputados petistas Z Geraldo, Leo de Britto e
Valmir Prascidelli, integrantes do Conselho de tica, manifestarem de pblico, em
nome do seu partido, o seu firme propsito de votar favoravelmente a instaurao do
processo na Comisso de tica, o Presidente da Cmara, sem mesmo mascarar
ou dissimular suas intenes, veio a aceitar parcialmente a denncia ofertada
pelos cidados Hlio Bicudo, Janaina Paschoal e Miguel Reale Jr.
Aps o recebimento da denncia, foi dado incio ao procedimento
estabelecido pelo Presidente da Cmara para a tramitao do processo de
impeachment.
No dia 08 de dezembro de 2015 foi realizada votao secreta para a
eleio da Comisso Especial destinada a apreciao da denncia. Todavia, mediante
a propositura pelo Partido Comunista do Brasil da ADPF n. 378, por deciso liminar
do Ministro Edson Fachin, foi suspensa a formao e a instalao desta Comisso.
No dia 17 de dezembro de 2015, o Plenrio do Supremo Tribunal
Federal julgou como procedente a ADPF n 378, fixando os parmetros do rito
procedimental a ser adotado na tramitao do processo de impeachment. Rejeitados
os embargos de declarao opostos pela Cmara dos Deputados no dia 16 de maro,
no dia seguinte foi realizada a eleio da Comisso Especial. Como seu Presidente foi
escolhido o Deputado Rogrio Rosso (PSD/DF), e como seu Relator o Deputado
Jovair Arantes (PTB/GO).
Na oportunidade, foi a Sra. Presidenta da Repblica notificada do prazo
de dez sesses para se manifestar sobre as acusaes contidas na denncia recebida
78

pelo Sr. Presidente da Cmara, vindo a apresent-las, por meio da Advocacia-Geral

da Unio, no dia 04 de abril de 2016.
No dia 06 de abril de 2016, foi apresentado o parecer do Relator,
Deputado Jovair Arantes. Este parecer veio a propor a delimitao da a acusao:
a) em quatro decretos de abertura de crditos suplementares editados
entre os dias 27/7/2015 e 20/08/2015, em suposta violao aos arts. 85, VI, 167, V,
da Constituio Federal, e art. 10, item 4 e art. 11, item 2 da Lei n 1.079, de 1950;
b) na suposta contratao ilegal de operaes de crdito, em violao ao
art. 11, item 3 da Lei n 1.079, de 1950.
O parecer foi votado e aprovado pela Comisso Especial da Cmara, no
dia 11 de abril de 2016. Foram 38 votos favorveis e 27 votos contrrios.
Em 14 de abril de 2016, a Advocacia Geral da Unio, impetrou mandado
de segurana apontando a ocorrncia de diversas nulidades no procedimento adotado
na Cmara dos Deputados. No dia seguinte a esta impetrao, o Plenrio do Supremo
Tribunal Federal decidiu pelo indeferimento da medida liminar pleiteada. Todavia,
os Ministros presentes autorizaram que fosse consignado em ata que o objeto de
deliberao pela Cmara estar restrito denncia recebida pelo Presidente daquela
Casa, ou seja, i) seis Decretos assinados pela denunciada no exerccio financeiro

79

de 2015 em desacordo com a LDO e, portanto, sem autorizao do Congresso

Nacional e ii) reiterao da prtica das chamadas pedaladas fiscais84
O parecer aprovado pela Comisso Especial foi submetido a votao pelo
Plenrio da Cmara dos Deputados, no dia 17 de Abril de 2016. Foi ele aprovado,
sendo 367 votos favorveis, 137 contrrios, 7 abstenes e 2 ausncias.
Com esta deciso, nos termos da Constituio Federal, foi autorizada
pela Cmara dos Deputados a instaurao de processo por crime de responsabilidade
contra a Sra. Presidenta da Repblica pelo Senado Federal. A autorizao aprovada
tem como objeto a suposta abertura de crditos suplementares por decretos
presidenciais, sem autorizao do Congresso Nacional (Constituio Federal,
art. 85, VI e art. 167, V; e Lei n 1.079, de 1950, art.10, item 4 e art. 11, item II);
e a contratao ilegal de operaes de crdito (Lei n 1.079, de 1950, art. 11, item
3).
A deliberao da Cmara foi encaminhada ao Senado Federal, no dia 18
de abril de 2016, por meio do ofcio n 526/2016. Lida em Plenrio no dia posterior,
foi aberto prazo de 48 horas para indicao dos membros da Comisso Especial pelos
lderes partidrios e agendada a sua eleio para o dia 25 de Abril.
No dia 25 de abril de 2016, a Advocacia Geral da Unio apresentou
pedido de anulao da deliberao da Cmara dos Deputados autorizando a
instaurao, pelo Senado, de processo por crime de responsabilidade em face da
Presidenta da Repblica. Na oportunidade foram indicadas irregularidades que

84

Cf. registrado em ata daquela sesso.

80

poderiam, ao ver da defesa da Sra. Presidente da Repblica, implicar na invalidao

da deciso impugnada.
Em 26 de abril de 2016, instalada a Comisso, foram eleitos seu
Presidente (Senador Raimundo Lira) e relator (Senador Antonio Anastasia).
Em 27 de abril de 2016, foram aprovadas diligncias por acordo de
lideranas, assim como expedido ofcio da Comisso Especial Cmara dos
Deputados arguindo sobre a resposta do pedido de anulao da deciso da Cmara
dos Deputados feito Advocacia Geral da Unio.
Apresentada defesa da Sra. Presidenta da Repblica, aps oitivas
destinadas ao esclarecimento da denncia, no dia 04 de maio de 2016, o Senador
Antnio Anastasia apresentou seu relatrio.
Em 05 de maio de 2016, foi realizada sesso de debates. Naquela ocasio
a defesa da Sra. Presidenta da Repblica se manifestou sobre o relatrio apresentado.
Dois votos em separado foram apresentados (um de autoria do Senador Humberto
Costa, e outro de autoria conjunta da Senadora Vanessa Grazziotin e do Senador
Randolfe Rodrigues).
Encaminhada a votao do parecer do Sr. Relator, foi este aprovado pela
Comisso Especial por 15 votos favorveis e 5 votos contrrios.
Em 09 de maio de 2016 foi deferida pelo Presidente em exerccio da
Cmara dos Deputados a petio da Advocacia Geral Unio que pugnava pela
anulao da sesso que autorizou o processamento da denncia por crime de

81

responsabilidade em face da Presidenta da Repblica. Esta deciso do Presidente da

Cmara, todavia, no foi conhecida pelo Presidente do Senado Federal.
No dia 10 de maio de 2016 o prprio Presidente em exerccio da Cmara
dos Deputados revogou a sua deciso.
Iniciada a sesso do Plenrio do Senado no dia 11 de maio e
prosseguindo os debates at a manh do dia seguinte, foi aprovada a admissibilidade
da denncia pelo voto favorvel de 55 senadores. Votaram contrariamente 22
senadores. Na mesma data, o Ministro Ricardo Lewandowski atuando nos termos da
legislao em vigor como Presidente do Senado Federal, intimou a Sra. Presidenta da
Repblica para que oferecesse resposta a acusao no prazo de 20 dias e ainda ficasse
ciente do seu afastamento temporrio do exerccio das funes presidenciais.
No dia 25 de maio foi apresentada proposta de plano de trabalho pelo
relator, Sen. Antnio Anastasia. Em seguida, o Presidente concedeu vista coletiva aos
membros do colegiado.
Em 02 de junho a defesa da Sra. Presidenta apresentou sua pea de
resposta acusao.Realizada a oitiva de testemunhas requeridas pelos Srs.
Senadores, pelos denunciantes e pela defesa da Sra. Presidente da Repblica, foi
aberto prazo para a apresentao das alegaes finais.

82

III O OBJETO DA DENNCIA POR CRIME DE RESPONSABILIDADE

Para que no paire nenhuma dvida sobre o objeto em discusso nesse
processo de impeachment passamos a fazer uma rpida exposio a respeito.
III.1 Do objeto original da Denncia parcialmente recebida pelo Presidente da
Cmara
Conforme j salientada no tpico antecedente85, uma vez ofertada a
Denncia por suposta prtica de crime de responsabilidade contra a Sra. Presidenta
da Repblica, o Presidente da Cmara dos Deputados, Deputado Eduardo Cunha, no
dia 2 de dezembro de 2015, entendeu por receb-la apenas parcialmente. Desse modo,
originalmente, o presente processo de impeachment foi aberto com base, estritamente,
em apenas duas acusaes. So estas:
(I) a edio de seis decretos no remunerados, nos meses de julho e
agosto de 2015, todos fundamentados no art. 38 da Lei n. 13.080, de 2 de janeiro de
2015 (Lei de Diretrizes Oramentrias); no art. 4 da Lei n. 13.115, de 20 de abril de
2015 (Lei Oramentria Anual de 2015) e nos arts. 10, item 4 e 6 da Lei n 1.079, de
1950; e
(II) o inadimplemento financeiro da Unio com o Banco do Brasil
S/A, em virtude do atraso no pagamento de subvenes econmicas no mbito do
crdito rural (Plano Safra), ao longo do ano de 2015, com fundamento no art. 85, V
e VI da Constituio Federal e art. 4, V e VI; art. 10, itens 6, 7, 8 e 9; art. 11, itens 2
e 3 da Lei n 1.079, de 1950.
No ato do recebimento da denncia, portanto, o Presidente da Cmara,
Eduardo Cunha, excluiu expressamente todas as acusaes feitas pelos denunciantes
que diziam respeito a atividades fticas ocorridas antes do incio do atual mandato da
Sra. Presidenta da Repblica, Dilma Rousseff.

85

V. item II, supra.

83

A razo desse entendimento foi bvia. No desconhecia o Sr.

Presidente da Cmara o entendimento jurdico predominante, fundado na regra
estabelecida no art. 86, 4o, da Constituio Federal. Diz esta regra que se deve ter
por vedada a responsabilizao poltica de um Presidente da Repblica, na vigncia
do seu mandato, pela prtica de atos estranhos ao exerccio das suas funes
decorrentes do mandato que exerce. Sendo assim, tem se entendido que o Chefe do
Executivo no pode ser responsabilizado por atos por ele anteriormente praticados,
seja durante o perodo em que no era Presidente da Repblica, seja durante o eventual
exerccio de um mandato presidencial anterior.
Tendo j se vinculado a este entendimento por decises anteriores que
havia tomado em apreciao a outras denncias por crime de responsabilidade, houve
por bem o Deputado Eduardo Cunha em no escancarar, mais ainda, a arbitrariedade
do seu gesto, ao decidir abrir o processo de impeachment contra a Sra. Presidente da
Repblica. Apesar do seu desejo de vingana, agiu com inteligncia e prudncia. Ele
sabia que caso acolhesse uma denncia por crime de responsabilidade baseada em
fatos anteriores a 1o. de janeiro de 2015, sua deciso seria, inexoravelmente, revista
pelo Poder Judicirio.86
Como no houve a interposio de recurso contra este recebimento
parcial da denncia, o objeto deste processo restou definitivamente fixado nestas duas
acusaes.
Alis, impende observar que o Supremo Tribunal Federal ao julgar
Mandado de Segurana n 34.130, em 15, de abril de 2016, reafirmou a necessidade
de o processo de impeachment observar o princpio da correlao entre a acusao e
a sentena. Conforme j noticiado nestas alegaes87, por deciso dos Ministros
presentes, consignou-se em ata que a deciso a ser proferida pelo Plenrio da Cmara
deveria ficar restrita denncia recebida pelo Presidente daquela Casa.

86

V. a respeito a exposio ftica feita no item II, supra, e o tpico em que se desenvolve a questo do desvio de poder
neste processo, no item VI, infra.
87
V. item II, supra.

84

Por fim, para que possam ser melhor compreendidos os tpicos

subsequentes, cumpre que venhamos, nesse momento, fazer uma rpida considerao
acerca da acusao de abertura de crditos suplementares feita de forma supostamente
ilcita, segundo a viso dos denunciantes.
De incio, cumpre observar que os seis decretos sem nmero referidos na
denncia parcialmente recebida foram editados entre 27 de julho de 2015 e 20 agosto
de 2015.
Afirmam os denunciantes que estes atos administrativos teriam
supostamente descumprido a legislao oramentria, na medida em que os referidos
crditos oramentrios por eles abertos seriam incompatveis com a obteno da
meta de resultado primrio ento vigente. Haveria, assim, ao ver destes, uma
ofensa ao disposto no art. 4 da Lei n 13.115, de 2015 (Lei Oramentria Anual).
Para uma melhor compreenso e especificao do significado financeiro
destes Decretos, consideremos a tabela abaixo:

Data do decreto

14241

27/07/2015

56,6

0,0

56,6

1.573,0

1.629,5

14242

27/07/2015

666,2

594,1

1.260,3

441,1

1.701,4

14243

27/07/2015

703,5

7,0

710,5

36.048,9

36.759,4

14244

27/07/2015

0,0

0,4

0,4

29,6

29,9

14250

20/08/2015

231,4

262,2

493,6

106,7

600,3

14252

20/08/2015

1,4

0,0

1,4

55.236,2

55.237,6

1.659,0

863,7

2.522,6

93.435,4

95.958,1

TOTAL

Supervit
Financeiro

Excesso de
Arrecadao

Total Parcial
Supervit +
Excesso

Decreto No
Numerado

Anulao

TOTAL

De imediato, importante observar que o questionamento dos

denunciantes sobre estes 6 (seis) Decretos, em nenhum momento se deu sobre o
valor total de cada um destes atos administrativos. Se deu, nica e exclusivamente,
em relao a parte em que cada um deles se referia utilizao de excesso de
85

arrecadao ou de supervit financeiro de anos anteriores, como fonte de

recursos.
Segundo os denunciantes, apenas o uso dessas fontes que seria
incompatvel com o alcance da meta fiscal.
Observe-se que o valor total destes seis decretos de R$ 96 bilhes,
dos quais, apenas R$ 2,5 bilhes referem-se s fontes mencionadas. Para o restante
dos valores que lhes so pertinentes, estes Decretos utilizaram o cancelamento parcial
de outras dotaes como fonte para a abertura do crdito suplementar.

III.2 Do objeto da denncia autorizado pela Cmara dos Deputados para

deliberao do Senado, de acordo com o decidido pelo STF e por esta DD.
Comisso.
de todo importante observar que no relatrio da Comisso Especial
aprovado pela Cmara dos Deputados, de autoria do Deputado Jovair Arantes,
houve a aceitao em parte da tese da defesa, em relao aos Decretos de abertura de
crditos suplementares. Exatamente por isso, a denncia, naquela oportunidade, foi
reduzida a apenas 4 decretos.
Sendo assim, de acordo com o relatrio aprovado pela Cmara dos
Deputados, dos Decretos originalmente apontados na denncia foram retirados

86

2 (dois) Decretos, por fora de uma anlise tcnica mais aprofundada do seus
termos.
De fato, para melhor compreenso do ocorrido, importante constatar
que h trs grandes grupos de despesas neles referidos, a saber: despesas financeiras,
despesas primrias obrigatrias e despesas primrias discricionrias.
A importncia de se fazer a distino entre essas trs espcies de
despesas, decorre das diferenas das suas respectivas naturezas e da relao que estas
guardam com a forma com que se d a compatibilidade com a obteno da meta fiscal.
As suplementaes de despesas financeiras, por exemplo, so neutras
do ponto vista do cumprimento da meta de resultado primrio88. Isto porque esta leva
em considerao apenas despesas primrias.
Observe-se, ento, que dos 6 decretos originalmente questionados, 5
deles fazem suplementaes de despesas financeiras. Apenas o decreto 14250 no traz
qualquer suplementao desta natureza.
Na tabela apresentada pelo Relator da Comisso Especial da Cmara,
apresentada abaixo, cada Decreto foi classificado a partir destes trs tipos de despesas
(financeira, obrigatria primria e discricionria primria). Observemos:
Tabela Subsdio para exame de admissibilidade de decretos abrindo crditos
suplementares citados na denncia (compatibilidade com a obteno da meta de
resultado fiscal)
Decretos
27 de julho de 2015
14243
Despesa
acrescida Indicador
de
Resultado

14241

14242

20 de agosto 2015
14244

14252

Total

14250

Financeira

36.687,2

61,7

3,4

0,1

55.200,6

0,0

91.953,
0

Primria
obrigatria

0,0

1.567,8

0,0

0,0

0,0

0,0

1.567,8

88

O pagamento de despesas financeiras no considerado na apurao do resultado primrio (art. 7, 4, da Lei n

13.080, de 2015)

87

Primrio
da despesa

Primria
discricionria

72,1

0,0

1.698,0

29,8

37,0

600,3

2.437,2

36.759,4

1.629,5

1.701,4

29,9

55.237,6

600,3

95.958,
1

703,5

56,6

666,2

0,0

1,4

231,4

1.659,0

Excesso de
Arrecadao

7,0

0,0

594,1

0,4

0,0

262,2

863,7

Anulao de
despesa

36.048,9

1.573,0

441,1

29,6

55.236,2

106,7

93.435,
4

Total

36.759,4

1.629,5

1.701,4

29,9

55.237,6

600,3

95.958,
1

Total
Supervit
Financeiro
Fonte de
Financiam
ento

Fonte: Relatrio Deputado Jovair Arantes, p. 90 (adaptao livre)

Desse modo, como observado, o relatrio do Deputado Jovair Arantes
concorda, em parte, com a tese apresentada pela defesa da Sra. Presidenta da
Repblica, no que concerne ao aspecto relativo s despesas financeiras. Por esta razo,
firmou-se a proposta de que o objeto da denncia fosse reduzida a apenas 4
decretos.
Foi esta a anlise feita no parecer aprovado pelo Plenrio da Cmara dos
Deputados, na sesso do dia 17 de abril do corrente ano:

Na verificao preliminar da compatibilidade dos crditos

abertos, pela anlise das programaes alteradas por cada decreto
(...), dos seis decretos indicados na Denncia, os dois primeiros
associaram fontes financeiras a despesas financeiras,
mostrando-se, portanto, neutros do ponto vista fiscal, como
alega a Defesa. Os outros quatro decretos, no entanto,
acrescentaram despesas primrias. Portanto, mesmo sob essa
tica, no poderiam ter sido abertos. (grifo nosso)

Dessa forma, com base na tabela apresentada no Relatrio, dois decretos

de 27 de julho de 2015 foram afastados.
Por ter sido aprovada pela Cmara dos Deputados este parecer, por
bvio, a autorizao para que fosse aberto o processo por crime de responsabilidade
88

contra a Sra. Presidente da Repblica se limitou, nica e exclusivamente, a estes

Decretos.
Esta circunstncia processual foi inteiramente reconhecida pela DD.
Comisso Especial do Senado, no momento em que, instada pela defesa da Sra.
Presidente da Repblica, veio a examinar a matria.
Com efeito, em 8 de junho de 2016, ao longo da 13 Reunio desta
Comisso, veio a ser deliberado pelo seu Plenrio a excluso do objeto da Denncia
de dois decretos de crdito suplementar, nos termos constantes do Relatrio do Exmo.
Sr. Deputado Jovair Arantes, aprovado pela Cmara dos Deputados. o que se
registra:
O SR. ANTONIO ANASTASIA (Bloco Social
Democrata/PSDB - MG) O quadro, eminente Senador
Lindbergh, que est na p. 90 isso o relatrio do Jovair , ele
aponta despesas financeiras em cinco, e no em quatro. Ento,
na realidade, o prprio argumento dele teria, em tese,
contradio.
Volto a dizer, o que arrima, o que ampara, o nico argumento
que abona a douta Defesa exatamente quatro, excluindo os
dois primeiros. No h argumento outro a no ser este, de
maneira muito objetiva. Porque, do contrrio, se ns pensarmos
que h um equvoco, voltam os seis.
Ento, eu acho que a questo essa.
O SR. JOS EDUARDO CARDOZO Pela ordem,
Presidente. Eu vou apenas explicar o que de fato acontece, mas
vou manifestar a minha concordncia com o Relator para que
no existam mais dvidas.
Na verdade, o estudo do relatrio do nobre Deputado Jovair, ele
fala em dois decretos que seriam neutros por causa das despesas
financeiras. Porm, de fato, quando ele, a posteriori, faz a
meno ao quadro de decretos, ele fala dos dois primeiros. O
entendimento da Defesa que ele se referia, por uma razo de
lgica, aos decretos neutros, mas, de fato, do ponto de vista da
interpretao literal, ter razo o Sr. Relator, quer dizer, ns
tentamos pegar o esprito do que dizia, obviamente, o Sr.
Deputado Jovair Arantes.
Agora, dando o Sr. Relator esta interpretao literalidade do
exposto, para que no exista qualquer dvida, a Defesa
concorda com que sejam excludos ento os dois primeiros
decretos, editados no dia 27, claro. Os demais, ento, sero

89

objeto da nossa discusso e sero objeto da denncia. Ento, eu

apenas quero dizer, porque ns fomos ao esprito do que dizia
o nobre Deputado Jovair Arantes ao dizer que eram decretos
neutros. Porm, a literalidade, no o esprito, diz exatamente
esta ponderao que foi feita pelo Senador Antonio Anastasia.
Ento, a Defesa concorda com o posicionamento do Sr. Relator
para todos os fins de direitos.
O SR. PRESIDENTE (Raimundo Lira. PMDB - PB) Em
votao a preliminar apresentada pelo Relator.
[...]
O SR. PRESIDENTE (Raimundo Lira. PMDB - PB) Em
votao.
As Srs e os Srs. Senadores que esto de acordo com o Relator
permaneam como esto. (Pausa.)
Aprovado.
Aprovada a manifestao do Relator, fica delimitado em quatro
o nmero de decretos suplementares a serem considerados
como objeto de acusao. (grifo nosso)

III.3 Do objeto da denncia nos termos referidos no laudo pericial

O relato da reunio da Comisso Especial do Senado, do dia 13 de junho,

acima descrito, demonstra, com clareza, que havia uma dvida sobre quais decretos o
nobre Relator da Cmara, Deputado Jovair Arantes, teria efetivamente retirado da
Denncia. Isto decorreu de uma outra forma de apresentar os dados dos decretos,
separando as despesas e cruzando cada tipo de suplementao pelo seu Indicador de
Resultado Primrio (RP) da despesa com a fonte de receita utilizada na
suplementao.
Na tabela apresentada a seguir, cada um dos quatro decretos
remanescentes foi classificado a partir destes trs tipos de despesas (financeira, RP 0,

90

obrigatria primria, RP 1, e discricionria primria, RPs 2, 3 ou 6), sendo analisada

para cada uma dessas suplementaes a fonte de receita. Vejamos a tabela:
Tabela: Decretos Constantes da Denncia Aprovada pela Cmara dos
Deputados
Decreto
14242

14244
14250
14252

Tipo de Despesa
Total
Financeira
Discricionria primria
Total
Financeira
Discricionria primria
Total
Discricionria primria
Total
Financeira
Discricionria primria
Total

Anulao
441,1
0,0
441,1
29,6
0,1
29,4
106,7
106,7
55.236,2
55.199,2
37,0
55.813,5

Excesso de
arrecadao
594,1
0,0
594,1
0,4
0,0
0,4
262,2
262,2
0,0
0,0
0,0
856,7

Supervit
financeiro
666,2
3,4
662,8
0,0
0,0
0,0
231,4
231,4
1,4
1,4
0,0
899,0

Total
1.701,4
3,4
1.698,0
29,9
0,1
29,8
600,3
600,3
55.237,6
55.200,6
37,0
57.569,2

Como pode ser visto, no caso do ltimo decreto, (Decreto 14252), quando
analisamos apenas as fontes de receita questionadas, a suplementao ocorreu
apenas para despesas financeiras e, portanto, a suplementao foi apenas para
despesas no consideradas no clculo do resultado primrio. Desse modo, mesmo
considerando a tese dos denunciantes, no caso, jamais poderia ter havido
qualquer incompatibilidade com a obteno da meta de resultado primrio.
Este fato foi adequadamente apontado pela Percia realizada por
determinao da DD. Comisso Especial do Senado. Ao responderem o quesito de
nmero 3 da acusao, os Peritos fazem a seguinte afirmao:

Assim, considerado o objeto desta percia, h trs decretos de

crdito suplementar cujas alteraes na programao
oramentria mostram-se incompatveis com a obteno da
meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio de
2015 e vigente poca da suplementao, quais sejam: dois
Decretos no numerados de 27 de julho de 2015, publicados
em 28 de julho de 2015, nos valores de R$ 1.701.389.028,00 e
R$ 29.922.832,00, e um Decreto no numerado de 20 de

91

agosto de 2015, publicado em 21 de agosto de 2015, no valor

de R$ 600.268.845,00. (grifo nosso)

Desta forma, a percia afastou o ltimo ato administrativo, qual seja, o

decreto de 20 de agosto de 2015, no valor de R$ 55.237.582.569,00 (Decreto 1452).
Cabe salientar, que tal explicao j constava da Exposio de motivos do referido
decreto, curiosamente desconsiderada em todas as anlises empreendidas at aqui.
o que se observa da sua simples leitura:
9. Esclareo, a propsito do que dispe o caput do art. 4 da Lei
n 13.115, de 2015, que as alteraes decorrentes da abertura
deste crdito no afetam a obteno da meta de resultado
primrio fixada para o corrente exerccio, pois:
a) R$ 55.199.212.150,00 (cinquenta e cinco bilhes, cento e
noventa e nove milhes, duzentos e doze mil, cento e cinquenta
reais) se referem a remanejamento entre despesas
financeiras;
b) R$ 1.370.419,00 (um milho, trezentos e setenta mil,
quatrocentos e dezenove reais) atendimento de despesas
financeiras conta de supervit financeiro apurado no
balano patrimonial do exerccio de 2014, relativo a Ttulos de
Responsabilidade do Tesouro Nacional - Outras Aplicaes, no
consideradas no clculo do referido resultado, constante do
Anexo XI do Decreto n 8.456, de 22 de maio de 2015, por serem
de natureza financeira; e
c) R$ 37.000.000,00 (trinta e sete milhes de reais) se referem
ao remanejamento entre despesas primrias discricionrias
do Poder Executivo para priorizao da programao e/ou das
dotaes suplementadas, cuja execuo ser realizada de acordo
com os limites constantes do Anexo I do Decreto n 8.456, de
2015, conforme estabelece o 2 do art. 1 do referido Decreto.
(grifos nossos)

92

Desse modo, aps o trabalho pericial, ao que parece defesa da Sra.

Presidenta da Repblica, ficaram em discusso, portanto, apenas 3 (trs) decretos,
cujo valor total das suplementaes de apenas R$ 2,3 bilhes.
Assim, da denncia original, cujos decretos somavam R$ 96,0
bilhes, apenas R$ 2,3 bilhes permanecem sob suspeita de terem ofendido a
meta fiscal.
Temos, assim, como decretos postos sub examine nestes autos, aps o
laudo pericial:

Decreto
14242
14244
14250

Data
27/07/2015
27/07/2015
20/08/2015
Total

Anulao
441,1
29,6
106,7
577,4

Excesso de
arrecadao
594,1
0,4
262,2
856,7

Supervit
financeiro
666,2
0,0
231,4
897,6

Total
1.701,4
29,9
600,3
2.331,6

III.4. Dos Decretos de abertura de crdito suplementar em discusso nesta fase

processual
Como salientado no tpico anterior89, em discusso nesta fase processual
restaram apenas trs decretos. Seus valores somados totalizam R$ 2,3 bilhes.
Em face disso, importante que se faa uma comparao. De acordo com
o laudo pericial, a despesa oramentria total foi da ordem de R$ 2.267,6 bilhes.
Esses 3 (trs) decretos remanescentes, portanto, representaram apenas 0,1% da
despesa total.
Tabela: Decretos remanescente aps o laudo pericial

89

Decreto

Data

Anulao

14242
14244
14250

27/07/2015
27/07/2015
20/08/2015

441,1
29,6
106,7

Excesso de
arrecadao
594,1
0,4
262,2

Supervit
financeiro
666,2
0,0
231,4

Total
1.701,4
29,9
600,3

V. item IV.3.

93

Total

577,4

856,7

897,6

2.331,6

No entanto, cumpre observar que apenas as suplementaes referentes

s despesas primrias e que tiveram como fonte excesso de arrecadao ou supervit
financeiro que esto sendo questionadas nos decretos de abertura de crdito
suplementar. Logo, foroso concluir que o valor efetivamente questionado nos
decretos remanescentes, como passveis de ofenderem a meta fiscal, totaliza
apenas de R$ 1,75 bilho.
Sendo assim, como a despesa primria total de 2015 foi de R$ 1.158,7
bilhes, segundo os dados do Resultado do Tesouro Nacional, o valor questionado
nestes decretos representa apenas 0,15% desse total.
Em termos da distribuio entre rgos beneficiados pelos crditos
suplementados, 72% foram para o MEC e 10% para a Justia do Trabalho. Se
somarmos ainda os Ministrios da Defesa, Justia e Cincia e Tecnologia, chega-se a
98% das suplementaes, conforme tabela abaixo.
Tabela: Suplementaes questionadas por rgo

D
ecreto

rgo

4242

1
Educao

Ministrio

4244

1
Ministrio
Integrao Nacional

xcesso de
arrecadao

,4
6,2

Ministrio

20,6
Ministrio

,0

otal
6
.256,9

1
2%

7
0

,0

,4

1
0%

04,7

1
70,9
0
20,6

1
%

,0

1
11,6

1
%

11,6

da

T
no
Total

0
%

da

do

Defesa
Justia

62,8
0

da

Trabalho
1

da
94,1

Justia

4241

E
upervit
financeiro

94

Ministrio
da
Cincia, Tecnologia e Inovao
Secretaria
Direitos Humanos

6
2,7

2,7

6
%

5,1

1
%

,9

8
%

,3

2
%

,0

,5

1
%

8
.750,9

1
00%

94,2

,0
0

de

Justia do Distrito
Federal e dos Territrios

,0

1
5,1

8
,9

0
,0

2
Justia Eleitoral

,3

0
,0

1
Justia Federal

,5

8
Total

56,7

Ainda assim, como ser demonstrado ao longo destas alegaes

finais, a execuo do oramento foi inferior ao valor aprovado inicialmente na
LOA. O peso desses decretos remanescentes nos gastos efetivos, portanto, deve ser
considerado como nulo.

III.5. Do reiterado inconformismo da acusao quanto ao objeto do presente

processo de impeachment

Durante todo o presente processo, tem a acusao manifestado o seu

inconformismo com o objeto do presente processo. Sob os mais variados pretextos, a
todo instante, busca trazer para estes autos fatos que foram relatados na sua denncia

95

original, mas no foram recebidos pelo Presidente da Cmara, ou mesmo ainda outros
mais recentes que se colocam inteiramente estranhos pretenso acusatria em curso.
Posto que a ningum dado desconhecer a lei, mormente quando a
conhecem por profisso, necessrio indagar-se as razes pelas quais a acusao
insiste nesse ponto. Seguramente se sabe que o art. 86, 4 o, da Constituio, impede
que um Presidente da Repblica seja responsabilizado por atos estranhos ao mandato
que esta por exercer. Do mesmo modo no se desconhece que, uma vez recebida a
denncia pelo Presidente da Cmara, e no tendo havido em tempo hbil recurso
interposto contra esta deciso, o objeto da acusao restou estabelecido, nos seus
limites mximos e no mbito da sua definio. Tambm no se ignora que aprovado
parecer pelo Plenrio da Cmara, o Senado est autorizado constitucionalmente,
apenas, a apreciar nica e exclusivamente aquela denncia, com aquele objeto, que
constou daquela deliberao. E, finalmente, tambm no se pode fingir que no se
sabe que a prpria Comisso Especial do Senado, tomando por base inclusive o
posicionamento do Supremo Tribunal Federal registrado em ata de julgamento
proferido em sede de Mandado de Segurana, tambm se posicionou no sentido de
que as nicas acusaes que podem ser tratadas nestes autos dizem respeito aos
decretos de abertura de crditos suplementares e aos atrasos no pagamento de
subsdios pela Unio no Plano Safra.
Ora, se assim, por que tanto insistem os denunciantes em querer discutir
o que no pode ser discutido nestes autos? Por que querem rediscutir o que decidido
e j superado est? Por que querem a todo instante falar de realidades estranhas a estes
autos, transformando este processo em algo kafkiano? J que razo no lhes assiste
no direito, o que os motiva no plano da poltica?
Somente uma razo explica esta indomvel insistncia, digna de Lcio
Srgio Catilina, o clebre senador e golpista romano: a absoluta conscincia da
fragilidade das denncias discutidas nestes autos. Quem sabe que as razes das suas
96

acusaes no so suficientemente fortes para justificar o que pretende, precisa de

outras para no se expor na sua imensa fragilidade.
Quosque tandem?90

90

A expresso toma como referncia a primeira Catilinria de Ccero, onde se celebrizou a frase: Quosque tandem
abutere, Catilina, patientia nostra ? (At quando, Catilina, abusars da nossa pacincia?)

97

SEGUNDA PARTE: DOS

ASPECTOS PROCESSUAIS

98

IV QUESTES PRELIMINARES
IV.1 Procedimento de Deliberao em Plenrio das questes preliminares

Apesar de toda controvrsia doutrinria existente sobre a natureza do

impeachment no direito brasileiro, todos, sem nenhuma exceo, reconhecem que a
materializao deste instituto se d, necessariamente, pela prtica de um conjunto de
atos jurdicos, encadeados de forma sucessiva e lgica, com o objetivo de propiciar,
a seu final, a obteno de um juzo jurdico-poltico conclusivo91 sobre a cassao
ou no de um mandato presidencial.
Indiscutvel, pois, tratar-se, o impeachment, de um autntico
processo, no sentido jurdico prprio do termo. E essa constatao por bvio, abarca
tanto a sua etapa promovida na Cmara dos Deputados, como a realizada no Senado
Federal. Discute-se verdade se seria um processo administrativo ou judicial92.
Mas ningum diverge quanto a ser o impeachment um verdadeiro processo, desde
o ato de recebimento da denncia pelo Presidente da Cmara, at o final julgamento
da existncia ou no de crime de responsabilidade pelo Senado.

91

Conclusivo, mas no definitivo. De fato, no direito brasileiro, as decises tomadas em um processo de impeachment,
inclusive a final que expressa o seu julgamento pelo Senado Federal, podem ser revistas pelo Poder Judicirio sob o
aspecto da sua validade. De fato, como em nosso pas nenhuma leso de direito pode ficar afastada da apreciao do
Poder Judicirio, os atos praticados ao longo deste processo no geram coisa julgada. Donde alguns estudiosos
afirmarem que o processo de impeachment no qualificaria o exerccio de funo jurisdicional atpica pelo Poder
Legislativo, mas de verdadeira funo administrativa igualmente atpica executada por este Poder. Teria, assim, sob este
aspecto, a mesma natureza judicial de um processo administrativo disciplinar promovido contra servidores pblicos. A
diferena, todavia, estaria no fato de que aqui, por fora do componente politico que o integra, a apreciao valorativa
realizada teria uma dimenso discricionria amplssima.
Com isso, obviamente, no se quer afirmar que o Poder Judicirio possa examinar o merito da deciso de um
processo de impeachment, tomando-se esta expresso pelo sentido prprio e restrito de ser o campo valorativo e
discricionrio da apreciao da convenincia e da oportunidade de se manter uma autoridade presidencial no cargo. Este
campo, por fora do princpio da separao dos poderes, no sindicvel no exerccio da funo jurisdicional do
Estado. Todavia, nada impede que o Poder Judicirio examine os pressupostos jurdicos do impeachment, seja quanto
ao respeito s regras procedimentais seguidas, seja quanto a real ocorrncia dos motivos ou da justa causa legalmente
exigidos para a sua promoo regular.
92
V. nota anterior. H, todavia, quem defenda a natureza judicial ou jurisdicional do processo de impeachment. Quem
assim o fizer, com a devida vnia, no poder eleger, por coerncia, a coisa julgada como uma das caractersticas
diferenciadoras entre a funo tpica do Poder Judicirio e a funo administrativa. A menos, claro, que afirme que os
processos de impeachment nunca sejam revisveis em seus atos pelo Poder Judicirio, em decorrncia de produzirem,
por fora da sua natureza judicial, uma deciso imodificvel com eficcia natural erga omnes (coisa julgada).

99

A constatao de que um impeachment presidencial deve ser

realizada por meio de um processo, abarca, no direito ptrio, naturalmente, tanto a sua
etapa promovida pela Cmara dos Deputados (avaliao do juzo de viabilidade da
denncia por crime de responsabilidade), como a sua etapa promovida pelo Senado
Federal (recebimento e julgamento da denncia por crime de responsabilidade)93.
Esta concluso, apesar de ser marcada aparentemente por uma
profunda obviedade, atrai, por si s, consequncias jurdicas relevantes. Ao se afirmar
que o procedimento do impeachment, em quaisquer das suas etapas, qualifica um
processo (administrativo ou judicial), passamos a ter sobre ele a incidncia natural
de todo o conjunto de regras e princpios prprios da denominada teoria geral do
processo. Como exemplo desta natural consequncia, podemos nos referir aplicao
nos processos de impeachment do prprio princpio do devido processo legal (due
process of law), com todas as suas caractersticas. Do mesmo modo, na medida em
que este mesmo processo, em quaisquer das suas etapas, no possui natureza
inquisitiva ou investigativa (na Cmara visa a expedio de uma mera autorizao,
enquanto que no Senado objetiva propriamente um julgamento), haver a igual
incidncia sobre ele do princpio do contraditrio e da ampla defesa (art. 5, LIV e
LV, da Constituio Federal).
A respeito, todavia, uma outra concluso no menos importante
tambm deve ser firmada. Em quaisquer das duas etapas da sua tramitao (Cmara
ou Senado), todos atos processuais de um processo de impeachment devem ser
realizados de acordo com as prescries legais. E, claro, se um ato da cadeia
processual for viciado, todos os atos que forem praticados na sua sequncia
tambm o sero.

93

Os denunciantes tambm admitem tal premissa, o que se depreende de suas alegaes finais, sobretudo, da anlise de
suas citaes os Professores Wrisley Brown e Themstocles Brando Cavalcanti ( 4 e 5, s fls. 4, das suas alegaes
finais).

100

Em outras palavras: se um ato processual for praticado com um

vcio que qualifique a sua nulidade, todos os demais atos processuais
subsequentes tambm devero ser considerados nulos.
De fato, em todos os processos, pouco importando a sua natureza,
os atos processuais antecedentes so sempre pressupostos de validade para a
prtica regular dos subsequentes. Neles, sempre h uma relao de causalidade
entre os atos que o integram, de tal modo que um dado ato deve supor sempre a
validade do anterior e o ato final deva supor sempre a validade de todos eles.
o que, como sabido por todos os que se dedicam ao estudo do
direito processual, em quaisquer das suas acepes, resulta da prpria teoria geral
dos processos.
Esta questo assume, naturalmente, uma particular importncia
em um processo de impeachment, especialmente quando questes preliminares ou
prejudiciais so arguidas pela defesa da autoridade denunciada. Como se sabe, em sua
especfica tramitao no Senado Federal, compete Comisso Especial eleita instruir
e emitir parecer sobre as matria discutida nos autos. Ao Plenrio desta Casa
Legislativa, seu rgo maior, por sua vez, competir julgar o processo, seja para
fins de absolver, seja para fins de condenar, o Presidente da Repblica denunciado.
Ora, diante disso, se impe a necessidade de que algumas
perguntas de indispensvel resposta para a boa sade processual do presente processo
sejam feitas de imediato. So estas: em que momento processual deve o Plenrio
do Senado apreciar e decidir as questes preliminares ou prejudiciais suscitadas
pela defesa? Antes ou depois da Comisso Especial ter emitido parecer sobre a
procedncia ou a improcedncia das denncias? Pode a Comisso Especial
passar a examinar o mrito do processo, para fins de emisso do seu relatrio,
antes mesmo de que as questes preliminares sejam decididas pelo Plenrio do
Senado em carter definitivo?

101

Dentro da lgica processual construda no mbito da Teoria Geral

do Processo, parece de todo evidente que no. As questes preliminares sempre
devem ser decididas antes que se passe a emitir qualquer opinio ou mesmo deciso
acerca da procedncia ou da improcedncia da pretenso deduzida no processo. Se
um vcio ou uma nulidade atinge um ato processual e arguida pela parte interessada,
ela deve ser apreciada antes que o processo marche para suas etapas subsequentes.
uma decorrncia do pressuposto lgico processual que afirma que o vcio que atinge
as partes antecedentes de um processo, macula as subsequentes.
Por isso, jamais se deve discutir o mrito de uma causa, sem
que se saiba, efetivamente, se existem condies processuais efetivas para que ele
possa ou deva discutido. A existncia de vcios antecedentes, impedem a
continuidade regular do andamento de um processo. Somente a inexistncia destes,
depois de apreciada e decidida pelo rgo julgador competente, permite a sua regular
continuidade.
Desse modo, o respeito boa processualstica exige que,
previamente deciso da prpria Comisso Especial sobre o mrito da acusao, o
Plenrio do Senado Federal, ou seja, o conjunto dos julgadores que compem a
totalidade do Colegiado deste Juzo, decida as matrias preliminares e
prejudiciais arguidas em sede de resposta acusao apresentada pela Sra.
Presidenta da Repblica.
As normas vigentes no mbito da nossa processualstica penal nos
dias de hoje, indiscutivelmente aplicveis por deciso legal expressa aos processos de
impeachment94, apenas confirmam este entendimento.
Deveras, a boa anlise do modelo processual penal vigente, desde
a reforma de 2008, sobretudo, a partir das alteraes promovidas pelas Leis n 11.689,

O art. 38 da Lei n. 1.079, de 1950, determina que no processo e julgamento do Presidente da Repblica e dos
Ministros de Estado, serao subsidiaries desta lei, naquilo que lhes forem aplicveis, assim os regimentos internos da
Cmara dos Deputados e do Senado Federal, como o Cdigo de Processo Penal (grifo nosso)
94

102

de 2008 (que modificou o procedimento relativo ao processo de competncia do

Tribunal do Jri) e 11.719, de 2008 (que tratou do processo comum) indicam a
rigorosa correo do que acabou de ser afirmado.
fato que as mencionadas leis instituram a possibilidade de
absolvio sumria da pessoa acusada, na forma do art. 397 do CPP para o
procedimento comum, e na forma do art. 415 do CPP para procedimento do Tribunal
do Jri. Se, no primeiro caso, referida deciso se d aps o recebimento da resposta
acusao, no segundo caso, a deciso antecede o juzo de pronncia, ou seja, ocorre
aps havida a instruo probatria prpria da iudicium accusationis.
Com estas inovaes, a reforma processual introduziu e ampliou,
por meio de tais dispositivos, a possibilidade de antecipao da sentena de uma
sentena de mrito, como bem observa a doutrina:
A absolvio sumria no apenas uma deciso interlocutria,
mas sim uma verdadeira sentena, com anlise de mrito...95
............................................................................................
A absolvio sumria uma sentena de mrito que julga
improcedente o pedido contido na ao movida pelo Ministrio
Pblico, expresso na denncia, em face da presena de uma das
condies mencionadas no artigo acima citado (415). 96
..............................................................................................
...pensamos que os juzes devem exercer, a partir da presuno
constitucional de inocncia e do decorrente in dubio pro reo, um
papel mais efetivamente de filtro processual, evitando submeter
algum a esse tipo de julgamento quando a prova autoriza

95

Aury LOPES Jr, Direito Processual Penal e sua conformidade Constitucional, vol. II. 4 ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2010, p. 279.
96
Paulo RANGEL, Tribunal do Jri. 4 ed. So Paulo: Atlas, 2012. p. 167.

103

outra medida (como a absolvio sumria, impronncia ou

desclassificao).97
(grifos nossos)

Naturalmente, a aplicao subsidiria do Cdigo de Processo Penal nos

processos de impeachment, independentemente de se proclamar a incidncia parcial
ou in totum, do seu art. 397, ou do seu do art. 415, nos conduzir demonstrao da
absoluta correo do raciocnio acima desenvolvido: antes da manifestao da DD.
Comisso Especial sobre a procedncia das denncias por crime de
responsabilidade dirigidas nestes autos contra a Sra. Presidenta da Repblica, o
Plenrio do Senado dever decidir as questes preliminares suscitadas pela
defesa. Se um denunciado pode ser absolvido sumariamente, da totalidade ou de
parte das imputaes que lhe so dirigidas, as questes que pode suscitar esta
deciso devem ser, sempre, apreciadas previamente. Trata-se de um imperativo
lgico intransponvel.
fato que as preliminares arguidas j foram debatidas e apreciadas pela
Comisso Especial do Senado. Todavia, este DD. rgo firma posicionamentos
apenas em carter opinativo, uma vez que todas as questes suscitadas no mbito
da defesa devem ser decididas, em carter definitivo, pelo rgo julgador do
Processo, qual seja, o Plenrio do Senado Federal.
Sendo assim, antes que a Comisso Especial avance sobre a votao do
mrito do juzo de pronncia, necessrio que o Plenrio do Senado Federal decida

97

Aury LOPES Jr, ob. Cit., p. 282.

104

sobre as questes preliminares e sobre o requerimento de absolvio sumria

apresentada na defesa da Sra. Presidenta da Repblica e nestas alegaes finais.
, com a devida vnia, apenas depois desta deciso soberana do rgo
julgador que a DD. Comisso Especial do Senado Federal poder analisar e tomar sua
deciso sobre o mrito da deciso de pronncia.
Caso este procedimento no seja adotado, com clara ofensa s regras da
teoria geral dos processos e prpria aplicao subsidiria do Cdigo de Processo
Penal, como nula se caracterizar, doravante, a tramitao do presente processo.
Isto posto, requer, assim, a defesa da Sra. Presidente da Repblica, sob
pena de nulidade, seja antes da avaliao do mrito das denncias por crime de

105

responsabilidade por esta DD. Comisso, encaminhadas deciso soberana do

Plenrio do Senado Federal, as seguintes questes preliminares ou prejudiciais:
a) a excluso do decreto de abertura de crdito suplementar apontado pela
percia como compatvel com a meta fiscal, na conformidade do pleiteado, a seguir,
nestas alegaes finais98;
b) a impossibilidade de imputao de ato descrito no art. 11 da Lei n
1.079, de 1950, como tratado na resposta acusao e nestas alegaes finais99;
c) a pendncia do julgamento de Contas, como tratado na resposta
acusao e nestas alegaes finais100
d) a suspeio do Relator como arguida nestes autos de forma
autnoma, na resposta acusao e nestas alegaes finais101.

IV.2 Da necessidade de excluso do Decreto apontado pela percia do objeto da

Denncia
Conforme salientado em tpico especfico destas alegaes finais102,
constatou-se que um dos atos administrativos questionados que determinaram a
abertura de crdito suplementar (Decreto 1452, de 20 de agosto de 2015, no valor
de R$ 55.237.582,569), mesmo dentro da tica jurdica sustentada pelos
denunciantes, no teria qualquer interferncia com as metas fiscais estabelecidas.
Desse modo, cumpre que este decreto seja, de plano, retirado do objeto
das discusses tratadas neste processo de impeachment. Por fora de todo o exposto
98

V. item IV.2.

99

V. item IV.3.

100

V. item IV.4.

101

V. item IV.5.
Item III.3, supra.

102

106

pela percia, em anlise no impugnada ou refutada pelos denunciantes, no

existem quaisquer dvidas sobre a legalidade deste ato administrativo.
Sendo assim, o objeto da denncia deve ficar limitado, exclusivamente,
aos trs Decretos, respectivamente, indicados na Tabela abaixo:
Tabela: Decretos
Decreto

Data

Anulao

14242
14244
14250

27/07/2015
27/07/2015
20/08/2015

441,1
29,6
106,7

Excesso de
arrecadao
594,1
0,4
262,2

Supervit
financeiro
666,2
0,0
231,4

Total
1.701,4
29,9
600,3

Isto posto, com base no art. 38, da Lei n. 1.079, de 10 de abril de 1950, e
no art. 415, III, do Cdigo de Processo Penal103 a presente para requerer seja
absolvida sumariamente a Sra. Presidente da Repblica, em relao edio do
Decreto 1452, de 20 de agosto de 2015, ao estabelecer suplementao de crdito no
valor de R$ 55.237.582,569,00.
Na conformidade do sustentado no item precedente104, antes mesmo da
discusso do mrito das demais acusaes contidas na denncia por crime de
responsabilidade, esta matria, aps previa manifestao deliberada pela DD.
Comisso Especial, dever ser encaminhada para deciso final do Plenrio do Senado
Federal.

103

Com todas as vnias em relao a eventual entendimento contrrio, sustentamos que, por fora da maior semelhana
entre o procedimento de um processo de impeachment e o procedimento legalmente estabelecido para o Tribunal do
Jri, este ser o dispositivo do Cdigo de Processo Penal aplicvel ao caso sub examine.
O dispositivo que se pretende ver aplicado, in casu, estabelece que:
art. 415. O juiz fundamentadamente, absolver desde logo o acusado, quando: (...)
III o fato no constituir infrao penal.
No se entendendo a aplicao deste dispositivo como adequada, a soluo, todavia, no seria diferente. Se imporia,
tambm, a absolvio sumria, mas com base na regra geral estabelecida no art. 397, III, do Cdigo de Processo Penal.
104

V. item IV.1, supra.

107

IV.3 Da impossibilidade de imputao decorrente do art. 11 da Lei n 1.079, de

1950 em razo da sua no recepo pela Constituio Federal de 1988
A presente preliminar j foi arguida na resposta acusao, debatida e
recusada pela Comisso Especial do Senado. Todavia, como deve ser submetida
apreciao e julgamento do Plenrio do Senado, volta a ser, nestas alegaes finais,
requerida pela defesa da Sra. Presidente da Repblica.
De acordo com os relatrios do Deputado Jovair Arantes, aprovado pela
Cmara dos Deputados, e do Senador Antnio Anastasia, com base no qual foi aberto
no Senado Federal o presente processo de impeachment, a acusao de atraso no
pagamento dos subsdios do Plano Safra (pedaladas fiscais) foi tipificada no art. 11,
item 3, da Lei n. 1.079, de 1950.
Note-se, assim, que a autorizao constitucional dada pela Cmara para
o processamento da denncia por crime de responsabilidade em questo, e o prprio

108

recebimento da denncia pelo Senado, ficaram inteiramente vinculados a esta

tipificao delituosa.
Impossvel, pois, sem uma nova deciso da Cmara dos Deputados e o
refazimento de todos o processo no Senado Federal, a alterao do delito imputado
Sra. Presidenta da Repblica105.
Determina o art. 11, item 3, da Lei n. 1.079/1059, in verbis, que:
art. 11. So crimes contra a guarda legal e emprego de dinheiros
pblicos:
(...)
3- Contrair emprstimo, emitir moeda corrente ou aplices, ou
efetuar operao de crdito sem autorizao legal.

Independentemente das questes de mrito que envolvem a questo do

atraso de pagamento das subvenes do Plano Safra, dvidas no podem existir,
todavia, de que ela no pode prosperar, por fora tipificao legal em questo. Isto
porque, o artigo 11 da Lei n. 1.079/50, no foi recepcionado pela Constituio de
1988.
A denncia sub examine, portanto, tem por fundamento dispositivo legal
que no encontra vigncia na nossa atual ordem jurdica.
De incio, cumpre observar que na ADPF n 378, o Supremo Tribunal
Federal julgou recepcionada a Lei n 1.079, de 1950, nica e exclusivamente, na
parte que se refere ao rito processual, ressalvados alguns artigos no recebidos

105

Note-se que a denncia original buscava tipificar a acusao em tela em outros dispositivos da Lei n. 1.079, de 1950
(arts. 10, itens 7,8 e 9 e 11, itens 2 e 3). Todavia, a dificuldade de enquadramento legal da conduta nos dispositivos
pretendidos pelos denunciantes, levou a que o relatrio da Cmara indicasse unicamente a tipificao no delito previsto
no art. 11, item 3, daquela lei. O mesmo entendimento foi mantido na deciso do Plenrio do Senado que determinou a
abertura do processo.

109

(arts. 22, caput, segunda parte e 1, 2, 3 e 4; 23, 1, 4 e 5; e 80) ou

interpretados conforme a Constituio (arts. 24 e 38).
Na ocasio, observe-se, no foram analisadas questes relativas ao
direito material disciplinado naquela lei. Significa dizer, portanto, que os
dispositivos da Lei n 1.079/50 relacionados aos tipos dos crimes de
responsabilidade do Presidente da Repblica no foram enfrentados pelo STF
neste julgamento.
H, no entanto, alguns aspectos da referida lei que no foram
objeto de controle de constitucionalidade, mas que nem por isso podem ter sua

110

recepo asseverada, como o caso das regras contidas no seu art. 4, VII e no
seu art. 11. Determinam estes dispositivos que:

Art. 4 So crimes de responsabilidade os atos do

Presidente da Repblica que atentarem contra a
Constituio Federal, e, especialmente, contra:
VII - A guarda e o legal emprego dos dinheiros
pblicos;
......................................................................................
..
Art. 11. So crimes de responsabilidade contra a
guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos:
1) ordenar despesas no autorizadas por lei ou sem
observncia das prescries legais relativas s mesmas;
2) abrir crdito sem fundamento em lei ou sem as
formalidades legais;
3) contrair emprstimo, emitir moeda corrente ou
aplices, ou efetuar operao de crdito sem autorizao
legal;
4) alienar imveis nacionais ou empenhar rendas
pblicas sem autorizao em lei;
5) negligenciar a arrecadao das rendas, impostos e
taxas, bem como a conservao do patrimnio nacional.

A no recepo destes artigos pelo ordenamento jurdico vigente

deve-se ao fato de os referidos dispositivos legais terem sido formulados com base
em disposio expressa da Constituio de 1946. Tal bem jurdico, todavia,
acabou sendo excludo dos rol de bens jurdicos aptos a ensejar crime de

111

responsabilidade do Presidente da Repblica na Constituio de 1967 e no foi

recolocado Constituio Federal de 1988.
Com efeito, a Constituio de 1946, em seu art. 89, inciso VII, previa
a guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos dentre os bens jurdicos dos
crimes de responsabilidade do Presidente da Repblica.
Assim dispunha:

Constituio Federal de 1946

Art. 89 - So crimes de responsabilidade os atos do Presidente
da Repblica que atentarem contra a Constituio federal e,
especialmente, contra:
I - a existncia da Unio;
II - o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio
e dos Poderes constitucionais dos Estados;
III - o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais;
IV - a segurana interna do Pas;
V - a probidade na administrao;
VI - a lei oramentria;
VII - a guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos;
VIII - o cumprimento das decises judicirias.
Pargrafo nico - Esses crimes sero definidos em lei
especial, que estabelecer as normas de processo e julgamento.

Como se observa, este mesmo artigo da Constituio de 1946

tambm previa, em seu pargrafo nico, que os crimes de responsabilidade e as
suas respectivas normas de processo, deveriam ser definidos em lei especial.
Foi para atender a esse comando constitucional que foi editada,
em 10 de abril de 1950, a Lei n 1.079. Naturalmente, no texto deste diploma
legal, em atendimento ao determinado pela lei maior vigente poca, foram
tipificadas as condutas relativas ao bem jurdico guarda e o legal emprego

112

de dinheiros pblicos, na conformidade do estabelecido nos seus arts. 4, VII

e 11.
Com o advento da Constituio de 1967, contudo, o contedo do
artigo 89 da Constituio anterior foi replicado no art. 84, mas note-se - com
a excluso do inciso VII (a guarda e o legal emprego dos dinheiros
pblicos).
Observe-se:

Constituio Federal de 1967

Art. 84 - So crimes de responsabilidade os atos do Presidente
que atentarem contra a Constituio federal e, especialmente:
I - a existncia da Unio;
II - o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio
e dos Poderes constitucionais dos Estados;
III - o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais;
IV - a segurana interna do Pas;
V - a probidade na administrao;
VI - a lei oramentria;
VII - o cumprimento das decises judicirias e das leis.
Pargrafo nico - Esses crimes sero definidos em lei especial,
que estabelecer as normas de processo e julgamento.

Desse modo, como se pode perceber, o art. 84 da Constituio de

1967 reproduziu quase integralmente o disposto no art. 89 da Constituio de
1946. Todavia, no reproduziu no seu texto a determinao de incluir como

113

crime de responsabilidade a guarda legal e o emprego dos dinheiros

pblicos.

A Constituio de 1969 (Emenda Constitucional n 01/69), seguiu

a mesma linha.
Houve, portanto, uma escolha ativa dos constituintes de 1967 e
1988 em manter fora das hipteses constitucionais de crime de
responsabilidade a guarda legal e o emprego dos dinheiros pblicos.
H discusso doutrinria sobre se o rol do art. 85 taxativo ou
meramente exemplificativo para efeitos da tipificao dos crimes de
responsabilidade que seriam admitidos no direito brasileiro. Para aqueles que
admitem que o rol taxativo a questo no exigiria nenhum raciocnio adicional
para que se chegasse concluso de que o dispositivo legal no estaria hoje em
vigor. Se o texto constitucional deixou de a ele se referir, por evidncia, ele no
foi recepcionado. Nada a discutir.
Todavia, para aqueles que acreditam que o rol do art. 85
meramente exemplificativo, a pergunta se colocar de outra forma. Pode a lei,
sem amparo direto do texto constitucional, continuar tipificando este delito?
Mesmo se partindo da premissa da no taxatividade do texto
constitucional, data maxima vnia, no parece que possa.
Com efeito, mesmo que se compreenda que o rol do art. 85 da
Constituio Federal seja meramente exemplificativo, no h como se possa
afirmar que a guarda legal e o emprego dos dinheiros pblicos possa estar
dentre as hipteses de conduta passveis de serem tipificadas como um crime
de responsabilidade. Se o art. 85 da Constituio Federal afirma que os atos
do Presidente que atentem contra a Constituio Federal que devem ser
qualificados como crimes de responsabilidade, o simples fato desta conduta
deixar de ser valorada pela nossa lei maior implica que ela no possa mais
desfrutar da condio jurdica de ser um delito desta natureza. No pode
114

o legislador ordinrio valorar como crime de responsabilidade um ato que

no ofenda, com gravidade, um relevante princpio claramente delineado
no texto constitucional em vigor.
Pouco importa, assim, o caminho interpretativo percorrido.
No se pode se ter como vigente, em face do nosso texto constitucional, o
dispositivo legal em comento.
Por fora do exposto, mesmo que a discusso sobre o carter
taxativo ou no do art. 85 da Constituio Federal no influencie
definitivamente na questo ora debatida, no podemos deixar de registrar
recente posicionamento do nosso Pretrio Excelso em afirmar a taxatividade
deste dispositivo legal. Com efeito, o posicionamento do STF pela taxatividade
pode ser extrado do mais recente julgamento sobre este tema, a j mencionada
ADPF n. 378. Neste processo, manifestou-se o Min. Edson Fachin, relator
originrio da ADPF, nesse sentido. Consta expressamente da ementa de seu
voto:
13. A indicao da tipicidade pressuposto da autorizao de
processamento, na medida de responsabilizao do Presidente da
Repblica nas hipteses prvia e taxativamente estabelecidas.
(grifo nosso).

Ainda que o voto condutor dessa ao tenha sido o do Min. Luis

Roberto Barroso, note-se que ele consignou que a metodologia de voto utilizada
seria: Em tudo o que eu no manifestei expressamente, eu estou
acompanhando o eminente Relator. E no houve manifestao expressa em
seu voto, nem tampouco constou esse ponto das mencionadas discordncias.
Donde se conclui que este ponto foi abarcado por seu voto
e pelos demais Ministros. Trata-se, portanto, de matria decidida pela Corte.
Partindo da premissa posta pelo Min. Edson Fachin,
possvel afirmar-se que o pargrafo nico do art. 85, ao possibilitar que o
115

legislador ordinrio cuide do tema, no lhe confere mandato para criar novos
tipos de crimes de responsabilidade, alm do que j resta delimitado no prprio
texto constitucional. O mandato conferido ao legislador ordinrio, assim,
to somente para que ele determine quais so as condutas ofensivas aos
bens jurdicos taxativamente afirmados. Em outras palavfas: o legislador
ordinrio pode disciplinar as condutas, mas no criar novos bens jurdicos,
a serem tutelados por meio da tipificao de crimes de responsabilidade.
Na nossa sistemtica constitucional este encargo compete, exclusivamente,
ao legislador constitucional.
Assim, imperioso o reconhecimento de que os arts. 4, VII e 11
da Lei n 1.079, de 1950 no foram recepcionados pela atual ordem
constitucional.
Desta forma, qualquer conduta contrria quele bem jurdico
deixou de se constituir crime de responsabilidade imputvel ao Presidente da
Repblica. Por fora do princpio nullum crimen, nulla poena sine lege, no
se permite, em nosso ordenamento, que possa existir crime ou pena sem prvia
cominao legal.
Outra no a concluso da doutrina. Assim o Professor Jos
Afonso da Silva trata a questo da tipificao dos crimes de responsabilidade:
Todos esses crimes sero definidos em lei especial,
que estabelecer as normas de processo e julgamento
(art. 85, pargrafo nico, j existindo a propsito a Lei
1.079/50), respeitados naturalmente as figuras tpicas
e os objetos materiais circunscritos nos incisos do art.
85106. (grifos nossos)

Na mesma linha, ensina de maneira ainda mais contundente o Ministro

Lus Roberto Barroso, em seu artigo Impeachment crime de responsabilidade

106

Jos Afonso da SILVA. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo: Malheiros, 34 ed. 2011, p. 551.

116

exonerao do cargo. Afirma, o ilustre Ministro do Supremo Tribunal Federal,

expressamente, a no recepo do dispositivo contido no art. 11 da Lei n 1.079, de
1950. So suas as palavras:
possvel afirmar, por via de conseqncia, que os crimes de
responsabilidade se submetem, no direito brasileiro, a um regime
de tipologia constitucional estrita, cabendo ao legislador ordinrio
to-somente explicitar e minudenciar prticas que se subsumam
aos tipos constitucionais. A Lei n 1.079/50, que, como j
assinalado por mais de uma vez, reconhecida como a lei de que
trata o pargrafo nico do art. 85 da Constituio, reserva os oito
captulos de seu Ttulo I definio dos crimes de
responsabilidade, seguindo o roteiro da previso constitucional.
Assim, as diversas figuras tpicas e objetos jurdicos elencados nos
incisos do art. 85 so, um a um, regulamentados nos arts. 5 a 12
da Lei. Nada obstante, em um dispositivo especfico, a Lei
1.079/50 perde a sintonia com a Lei Maior: o art. 11, inserto no
Captulo VII, tipifica como crimes de responsabilidade condutas
que no tm correspondncia na matriz constitucional. Com
efeito, tal preceptivo versa sobre crimes de responsabilidade
contra a guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos, figura
tpica que no consta do elenco do art. 85 da Constituio. A
existncia do art. 11 da Lei n 1.079/50, no entanto, facilmente
explicvel. que a Constituio de 1946, sob cuja gide a Lei n
1.079 foi editada, estabelecia, no inciso VII de seu art. 89,
precisamente, a figura tpica do crime de responsabilidade contra
"a guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos", como haviam
feito todas as Constituies at ento. Desse modo, era natural que
a lei infraconstitucional destinasse um de seus captulos
definio de condutas que configurariam tal tipo penal. Todavia,
esta figura tpica foi suprimida dos textos da Constituio de 1967
e da Emenda Constitucional n 01/69, no havendo sido
reproduzida na Constituio de 1988. A supresso de um dos tipos
do elenco constitucional de crimes de responsabilidade produz, em
ltima anlise, os efeitos de uma abolitio criminis. Com efeito,
todos os fatos anteriormente criminalizados tomam-se, ipso facto,
atpicos, no mais ensejando qualquer conseqncia na esfera da
responsabilidade poltica. Coerente com a premissa de que
todas as figuras tpicas dos crimes de responsabilidade
encontram-se sujeitas a regime de reserva constitucional
estrita, inarredvel a concluso de que o art. II da Lei n

117

1.079/50 no foi recepcionado pela ordem constitucional

vigente107. (grifos nossos)

Saliente-se, com todas as vnias, ser absolutamente insustentvel

a tese defendida pelo Sr. Relator, e pelos denunciantes em suas alegaes finais,
de que o art. 11 teria sido recepcionado pelas Constituio de 1988 pelo fato do
bem tutelado por ele estar protegido pelo atual art. 85, VI, da Constituio
Federal108.
Com efeito, determina este ltimo dispositivo constitucional
mencionado que devem ser reputados como crimes de responsabilidade os atos
que atentem contra a Constituio e a lei oramentria. Ora, atentar contra
a guarda e legal emprego dos dinheiros pblicos realidade
completamente diferente de ofender a lei oramentria. Tratam-se de
coisas completamente distintas e inconfundveis. Algum pode ofender a lei
oramentria e no atentar contra a guarda e legal emprego dos dinheiros
pblicos. Da mesma forma, algum pode atentar contra a guarda e legal
emprego dos dinheiros pblicos e no ofender a lei oramentria.
Alis, melhor exemplo no existe desta absoluta falta de
coincidncia de bens jurdicos tutelados do que a prpria hiptese do atraso
no pagamento dos subsdios no Plano Safra. Trata-se de tpico caso em que
no h absolutamente nenhuma violao lei oramentria. Mas dentro da tese
dos denunciantes (que refutaremos a seguir), haveria uma ofensa ao dever de
guarda e emprego legal de dinheiros pblicos.
Ademais, fossem os mesmos os bens tutelados, por que o
legislador constitucional de 1946 teria tratado da matria em dois dispositivos

BARROSO, Lus Roberto. Impeachment Crime de Responsabilidade Exonerao do Cargo. Revista de Direito
Administrativo, vol. 212, p. 174, 1998.
107

Observe-se que em suas alegaes finais os denunciantes afirmam que no teria ocorrido revogao do art. 11 da
Lei n. 1.079, de 1950, com a supresso do inciso na Constituio Federal de 1967. A hiptese, todavia, em boa
linguagem constitucional, no de revogao, mas de no recepo de dispositivo legal anterior pela Constituio
superveniente.
108

118

diferenciados? Por que o legislador ordinrio teria feito a distino em dois

captulos distintos (captulo VI e captulo VII) das duas espcies delituosas?
No h resposta para isso. evidente que o legislador ordinrio,
realizando interpretao autntica dos termos da Constituio de 1946, conclui
que os dispositivos constitucionais tratavam de bem jurdicos distintos a serem
tutelados.
fato que certas condutas podem vir a ofender as duas espcies
de bens tutelados pelos arts. 10 e 11 da lei ( a lei oramentria e a boa guarda e
emprego de dinheiros pblicos). Mas isso no quer dizer jamais que sejam
realidades idnticas, indistintas, passveis de serem invocadas em conjunto pela
mera e simples meno de uma delas.
No h, portanto, dvidas acerca desta questo: o art. 11 da lei n.
1.070/50 no encontra hoje fundamento constitucional algum. O art. 85, VI, da
nossa vigente Constituio no lhe empresta nenhum alicerce constitucional.
Por fim, cumpre salientar que a defesa deixa deliberadamente de
fazer meno a outras tipificaes propostas pelos denunciantes em relao a
acusao do atraso de pagamento das subvenes do Plano Safra. A razo deste
posicionamento remonta ao fato de que qualquer discusso a respeito intil. A
tipificao no art. 11, item 3, da Lei n. 1.079/50 foi a acolhida pela Cmara e
pelo Senado, ao se determinar a abertura do processo de impeachment. Outra
imputao, se feita e acolhida, implicar em nulidade do presente processo, salvo
se reaberta toda a instruo realizada ao longo destes autos, com nova
oportunidade de exerccio do contraditrio e da ampla defesa.
De todo o exposto, assim, no se afigura possvel imputar
Presidenta da Repblica crime de responsabilidade com base no art. 11 da Lei n
1.079/50, em decorrncia deste dispositivo legal no ter sido recepcionado pela
Constituio de 1988.
Impe-se, assim, que seja julgada como improcedente a denncia
fundada neste particular mandamento da Lei n. 1.079/1950, com a absolvio
119

sumria da Sra. Presidenta da Repblica, na conformidade do estabelecido na

nossa legislao penal.

IV.4 Da pendncia do julgamento contas

A exemplo do que se verifica com a questo suscitada no tpico
precedente, a presente preliminar tambm j foi arguida na resposta acusao,
debatida e recusada pela Comisso Especial do Senado. Todavia, como deve ser
submetida apreciao e julgamento do Plenrio do Senado, volta a ser aqui
requeridas pela defesa da Sra. Presidente da Repblica.
No presente processo de impeachment h uma questo
fundamenta a ser discutida. Trata-se da possibilidade jurdica de se discutir a
existncia de um crime de responsabilidade associado diretamente a matria
ligada s contas de Presidente da Repblica, sem que o Congresso Nacional
tenha julgado as mesmas.
Conforme demonstrado pelos documentos que constam destes autos, esta
matria veio a ser suscitada, ainda durante os trabalhos da Comisso Especial
instituda na Cmara, pelo Deputado Federal Francisco de Assis Carvalho, por meio
da Questo de Ordem n 05 (j juntada a estes autos). Esta questo de ordem foi,
todavia, indeferida, tendo sido interposto recurso (Recurso na Questo de Ordem QO
n 05 Comisso Especial REC n 118/2016).
O ento Presidente da Cmara, Eduardo Cunha, negou provimento a este
recurso (Deciso da Presidncia da Cmara no REC n 118/2016), decidindo nos
seguintes termos:
De fato, no compete Presidncia da Comisso Especial decidir
sobre questes que digam respeito ao prprio objetivo para o qual
foi criada a respectiva Comisso. Ora, a anlise sobre a existncia
ou no de justa causa para a admissibilidade da denncia por crime

120

de responsabilidade contra a Presidente da Repblica justamente

o escopo do trabalho daquela Comisso Especial.
Alm disso, ao contrrio do que sustentou o recorrente, haveria
ilegalidade no procedimento e, consequentemente, prejuzo na
defesa da Presidente da Repblica, se o Presidente da Comisso,
isoladamente, decidisse a respeito do conceito de justa causa e dos
requisitos necessrios para configurao do crime de
responsabilidade, e no a prpria Comisso e, posteriormente, o
Plenrio da Cmara dos Deputados.
Ante o exposto, nego provimento ao Recurso n. 118/2016, de
autoria do ilustre Deputado ASSIS CARVALHO.

Na mesma oportunidade, os Deputados Federais Wadih Damous e Pepe

Vargas apresentaram questo de ordem em sentido semelhante, alegando que os arts.
49, IX, 71, I e 166, 1, I, da Constituio da Repblica exigem rito especfico para o
julgamento das contas anuais do governo pelo Congresso Nacional, e pleitearam a
suspenso do processo at que sobrevenha deciso acerca das contas do exerccio de
2015 (Questo de Ordem n 10 na DCR n 001/2015). A questo de ordem tambm
foi indeferida pelo Presidente da Comisso Especial, tendo sido tambm interposto
recurso contra este indeferimento (Recurso na Questo de Ordem n 10 REC n
122/2016 na DCR n 001/2015). Este recurso, no foi conhecido pela Presidncia da
Cmara dos Deputados (Deciso da Presidncia da Cmara no REC n 122/2016 na
DCR n 001/2015), sob fundamento de que a questo j havia sido decidida
anteriormente.
Aps a rejeio das questes de ordens e dos respectivos recursos, o
relator do processo na Comisso Especial apresentou seu relatrio (parecer da
Comisso Especial do DCR n 001/2015). Este foi aprovado pela Comisso Especial
e, na sequncia, pelo prprio Plenrio da Cmara dos Deputados.
Sustentou-se, assim, perante o Senado Federal, em manifestao anterior
admisso da denncia, que o regular processamento deste pedido de impeachment
ocorreria em clara violao ao devido processo constitucional e s competncias
previstas do Tribunal de Contas da Unio, da Comisso Mista permanente de
Deputados e Senadores (art. 166, 1, I, da nossa Lei Maior), e do prprio
121

Congresso Nacional, no que tange ao julgamento das contas anuais da Sra.

Presidente da Repblica.
Com efeito, a Constituio Federal clara ao atribuir ao Congresso
Nacional a competncia exclusiva para a anlise das contas anuais do Presidente da
Repblica, conforme dispe o seu art. 49, IX:
Art. 49 - da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
(...)
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da
Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de
governo"

No caso especfico, observe-se, esse julgamento deve ser precedido

sempre de parecer prvio a ser emitido pelo Tribunal de Contas da Unio, na forma
que dispe o art. 71, I, da nossa Lei Maior, e ainda de exame pela Comisso Mista
permanente de Senadores e Deputados, na conformidade do que determina o art.
166,1o, I, da mesma Carta, antes que se tenha o julgamento final pelo Congresso
Nacional. o que proclama o aludido dispositivo:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s
diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos
adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso
Nacional, na forma do regimento comum.
1 Caber a uma Comisso mista permanente de Senadores e
Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste
artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente
da Repblica; (...)

Parece de todo evidente, assim, que o exame das questes oramentrias

e financeiras, por fora da sua prpria complexidade tcnica, deva obedecer a um rito
prprio de apreciao previsto na Constituio Federal, para que somente a partir da
se possa avaliar, se for o caso, uma eventual responsabilizao poltica de alguma
autoridade pblica. E esse rito o estabelecido para o julgamento das contas do Chefe
122

do Executivo. Admitir-se que o prprio Legislativo, atravs de outros rgos e em

atuao isolada (a Cmara, por meio da sua Comisso Especial e Plenrio, e a seguir
o Senado, por meio da sua Comisso Especial e Plenrio) decida qualquer questo
oramentria e financeira que necessariamente dever ser apreciada, previamente,
pelo Tribunal de Contas, e depois, pela Comisso Mista e pelo Congresso Nacional,
se apresenta como inadmissvel. E pouco recomendvel, diga-se, pela lgica e pela
prudncia, em se tratando de um processo de impeachment.
Ora, com a devida vnia, o objeto da denncia em exame neste processo,
na sua totalidade, diz respeito a matria oramentria e financeira que dever ser,
necessariamente, por fora do disposto na Constituio Federal, submetida ao exame
prvio do TCU, para somente aps ser apreciada definitivamente quando do
julgamento das contas da Sra. Presidenta, pela Comisso Mista e pelo Congresso
Nacional. Todavia, ocorre que, at o momento, ao menos no que concerne s contas
do exerccio de 2015 da Sra. Presidenta da Repblica, sequer houve a emisso de
parecer pelo Tribunal de Contas da Unio. No se tomou ainda, portanto, nem
mesmo o primeiro passo para o adequado tratamento jurdico das matrias que
formam o objeto da denncia por crime de responsabilidade em exame nestes autos.
Alm de reiterar o pedido de rejeio da presente denncia, por ausncia
de condies de sua procedibilidade, na conformidade do disposto no art. 395, II, ou
III, do Cdigo de Processo Penal, torna-se imperioso o reconhecimento da existncia
de questo prejudicial, ou preliminar de mrito.
No h que se falar, com a devida vnia ao posicionamento do nobre
relator, em afastamento dessa questo prejudicial, por uma suposta independncia de

123

instncias, especialmente porque se trata aqui da necessidade de esgotamento de um

elemento essencial para definio da existncia de crime de responsabilidade.
Ora, se o Congresso refutar os argumentos emprestados de entendimento
recente do Tribunal de Contas da Unio, ainda no aplicados para a anlise de contas
de nenhum outro Presidente da Repblica, pode-se depreender que no se far
presente elemento essencial para configurao de crime de responsabilidade, uma vez
que, pendente a discusso sobre a prpria avaliao jurdico-poltica acerca dos
elementos que compem a acusao e, no limite, sobre a prpria lesividade de
eventuais condutas podem ser rechaadas.
Data maxima venia, equivoca-se o ilustre relator ao afirmar que: "no
necessrio o julgamento das contas de 2014, tampouco h necessidade de
apresentao da prestao de contas de 2015 pela Presidente da Repblica para os
cidados e as Casas do Congresso Nacional exercerem o controle dos atos da
Presidente da Repblica e formalizarem o processo por crime de responsabilidade se
entenderem que h fundamento para tanto. Trata-se, como dito, de atribuies
exercidas por rgos que exercem competncias completamente distintas, sem
possibilidade de estabelecer qualquer confuso entre os papis republicanos
estabelecidos pela Carta Cidad.109. Isso porque estamos a tratar de controvrsia
acerca do direito material em si, ou seja, sobre a classificao jurdica enquanto
crime dos atos objeto da acusao.
Conforme exaustivamente tratado ao longo desse processo, o Tribunal
de Contas da Unio alterou o seu entendimento a respeito de prticas adotadas por
sucessivos governos. Ora, com a devida vnia, absolutamente possvel e plausvel
que o Congresso Nacional possa manter inalterada a avaliao historicamente feita

109

Fls 39-40 do Parecer, cf. Disponvel em:

http://www.senado.leg.br/atividade/rotinas/materia/getPDF.asp?t=192512&tp=1

124

sobre estas matrias. E, se isso ocorrer, se impor a pergunta: de onde se extrair a

legitimidade para a imputao, in casu, de um crime de responsabillidade?
Estamos, portanto, claramente, diante de uma questo prejudicial, posto
que cingida ao direito material, ao enquadramento das supostas condutas objeto da
presente acusao, como crimes de responsabilidade ou no. Afinal, poder o
Congresso Nacional refutar a tese construda pelo Tribunal de Contas da Unio.
A situao em anlise se assemelha necessidade de constituio
definitiva do dbito tributrio a fim de que se possa haver processo por sonegao
fiscal. Por bvio, apenas aps a certeza do dbito que se renem as condies
necessrias para responsabilizao do agente e no antecipadamente. Ressalta-se que
assente na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal que s est tipificado
o crime material contra a ordem tributria aps o esgotamento das instncias
administrativas para a constituio do crdito tributrio. O tema, inclusive,
transformou-se em Smula Vinculante da jurisprudncia do Tribunal:
Smula Vinculante n 24
No se tipifica crime material contra a ordem tributria, previsto
no art. 1, incisos I a IV, da Lei n 8.137/90, antes do lanamento
definitivo do tributo.110

Em face desta posio jurisprudencial, portanto, analogicamente, seria

correto afirmar que, no presente caso, somente aps a deciso definitiva do Congresso
Nacional sobre as contas do governo do exerccio de 2015 que se poderia aceitar uma
denncia por crime de responsabilidade com as causas de pedir que motivam este
processo. Afinal, a lgica pertinente s duas situaes absolutamente a mesma: o
sujeito passivo (Presidente da Repblica e contribuinte) tem o direito de se defender
das imputaes perante as instncias constitucionalmente competentes, segundo o rito

110

Disponvel em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/menuSumario.asp?sumula=1265.

125

constitucionalmente previsto. Qualquer atalho que, porventura, se busque construir,

ser erigido a partir dos escombros dos princpios e regras determinados na nossa
Constituio Federal.
A doutrina trata com clareza a implicao de questo prejudicial:
Entende-se por questo prejudicial 'aquela to profundamente
relacionada com o delito que sua deciso em outro juzo determina
a existncia ou inexistncia do prprio delito. Dela nos oferece
ideia exata o Cdigo [Penal]: a questo de que depende o
reconhecimento da existncia do crime'. Sem a sua apreciao e
julgamento preliminares no ser possvel concluir-se pela
inocncia ou culpabilidade do agente, justamente porque essa
verificao est condicionada soluo que se der quela
controvrsia, de carter no penal. Trata-se, como salientam os
autores, de um antecedente lgico jurdico do delito. 111
haveria, assim, questes preliminares ao mrito, e questes
preliminares de mrito. dizer: as primeiras seriam unicamente
processuais, anteriores ao exame de mrito; as segundas, como
matria integrante do prprio mrito, configurariam questes
de conhecimento prvio, em razo de extinguirem a
punibilidade do delito, independentemente da anlise da
existncia ou no do fato criminoso de sua autoria.112 (grifo
nosso)

O que se v, assim, in casu, uma verdadeira usurpao de

competncia do Congresso Nacional, do Tribunal de Contas da Unio e da
Comisso Mista, prevista no art. 166, 1, I, da Constituio Federal, por fora
da promoo indevida e precipitada de um processo de impeachment. Uma

111

Alberto Silva FRANCO e Rui STOCO (coord.). Cdigo Penal e sua interpretao: doutrina e jurisprudncia. 8 ed.
So Paulo: RT, 2007, p. 601.
112

Eugnio Pacelli de OLIVEIRA e Douglas FISCHER. Comentrios ao Cdigo de Processo Penal e sua
Jurisprudncia. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 218.

126

usurpao da competncia exclusiva de trs rgos que, por bvio, materializase em violao clara ao devido processo constitucional.
A concluso, diga-se, no nova, tendo sido a adotada em clebre caso
envolvendo o Presidente Getlio Vargas quando teve, em 16 de Junho de 1954, um
pedido de impeachment rejeitado pela Cmara pela contagem 136 a 35 votos. Naquela
ocasio, assim se pronunciou o colegiado:
(...) antes da deliberao do Congresso Nacional, no exerccio de
uma competncia que lhe exclusiva, segundo o texto
constitucional, sobre as contas do exerccio financeiro, no lcito
a quem quer que seja, pretender que sobre elas se emita parecer,
juzo ou sentena. H uma instncia constitucional, privativa e de
natureza poltica, para a apreciao das contas do exerccio
financeiro. revelia dela, ou antes de seu pronunciamento
definitivo, no juridicamente possvel abrir-se, mediante outro
rito ou processo, debate sobre a legalidade de tais contas. Somente
depois de vereditum final do Congresso que concluir pela rejeio
total ou parcial das contas, que se apresenta para o cidado, como
denunciante, a faculdade de provocar nova deliberao da Cmara
dos Deputados, com o objetivo especfico de apurar a
responsabilidade do Presidente da Repblica.
(...)
No possvel, portanto, antecipar-se a Cmara, a pretexto de
apurao de crime de responsabilidade do Presidente da
Repblica, no exame de certas particularidades de execuo
oramentria nos mencionados exerccios.

Note-se

por mais incrvel que isso possa parecer que a

impossibilidade de usurpao da competncia exclusiva prevista constitucionalmente,

bem como a exigncia de se respeitar o devido processo subjacente ao exerccio dessa
competncia, chegou a ser reconhecida pelo prprio Presidente da Cmara dos
Deputados, ao rejeitar parte da denncia original por crime de responsabilidade.
De fato, no que diz respeito a supostas irregularidades ocorridas nas
contas do exerccio de 2014, decidiu o Sr. Presidente da Cmara que:
Quanto aos crimes eventualmente praticados pela
DENUNCIADA contra a lei oramentria , sobre os quais os

127

DENUNCIANTES fazem remisso reiterada ao recente

julgamento das contas de 2014 do governo pelo Tribunal de
Contas da Unio, de se notar que a deciso acerca da
aprovao ou no dessas contas cabe exclusivamente ao
Congresso Nacional, tendo a Corte de Contas apenas emitido
parecer prvio, a ser submetido ao crivo do Congresso
Nacional, a quem cabe acolh-lo ou rejeit-lo.

A contradio e a incongruncia so absolutas e alarmantes. Afirmou o

Sr. Presidente da Cmara que, quanto aos fatos semelhantes ocorridos em 2014 e
para os quais havia um parecer prvio do Tribunal de Contas da Unio recomendando
a rejeio das contas , no havia a condio de procedibilidade da denncia, uma
vez que a competncia para o julgamento das contas do Congresso Nacional.
Todavia pasme-se admitiu o processamento da mesma denncia quanto aos fatos
ocorridos durante o exerccio de 2015, cujas contas sequer, naquele momento, haviam
sido prestadas.
O processamento da denncia por crimes de responsabilidade
consistentes em supostas violaes Lei Oramentria e contratao ilegal de
operaes de crdito no exerccio de 2015, portanto, enquanto as respectivas contas
ainda se encontram sob a anlise tcnica do Tribunal de Contas da Unio, revela
flagrante violao do devido processo constitucional no mbito do Poder Legislativo.
De fato, flagrante esta violao quando se admite que se d processamento a
uma denncia por crime de responsabilidade que tem por causa petendi (causa
de pedir) violaes oramentrias que ainda sero submetidas ao Congresso
Nacional no processo de prestao anual de contas.
Alis, dizem os doutos, que o direito no pode ser interpretado de modo
irrazovel. A admitir-se que o Senado Federal possa processar a presente de denncia
por questes que ainda devero ser apreciadas e decididas pelos rgos prprios e
competentes do Congresso Nacional, chegaremos possibilidade de uma situao
insustentvel e absolutamente ilgica. Imagine-se a hiptese de que venha, ad
128

argumentandum tantum, o Senado Federal a aceitar a denncia impondo um

afastamento do exerccio do seu mandato Sra. Presidente da Repblica, ou mesmo,
um julgamento final impondo a esta a perda do seu mandato pelo reconhecimento da
ocorrncia de crime de responsabilidade. Imagine-se ainda que posteriormente a esta
deciso, o Congresso Nacional julgue como vlidas as Contas de 2015 da Sra.
Presidenta da Repblica. Como ficaria juridicamente a questo? O Senado Federal
afastaria ou cassaria o mandato da Sra. Presidenta da Repblica e a posteriori o
Congresso julgaria as suas contas como regulares? Haveria, por bvio, nesse caso, o
reconhecimento jurdico a posteriori de que a denncia no tinha justa causa para ser
recebida ou mesmo que era improcedente no que diz respeito a configurao jurdica
da ocorrncia de crime de responsabilidade. Ou seja: uma Presidenta da Repblica
legitimamente eleita seria afastada do seu mandato, ou o teria definitivamente cassado
por deciso do Senado Federal, quando o prprio rgo constitucionalmente
competente para apreciar, prima facie, esta matria (o Congresso Nacional), estaria
posteriormente a afirmar a sua inocncia.
Seria absurdo. Por isso, a nica soluo jurdica lgica in casu haveria
de ser a de se admitir que previamente apreciao de denncia que envolvesse
matria atinente s Contas da Sra. Presidenta da Repblica, estas fossem prvia e
definitivamente julgadas pelo Congresso Nacional. Outra soluo jurdica
minimamente razovel no existe para o caso.
Donde se deva ter o julgamento das contas da Sra. Presidenta da
Repblica, pelo Congresso Nacional, como um pressuposto impostergvel para
que a presente acusao tenha qualquer tramitao.
A partir desse pressuposto, poder, a ttulo do juzo que lhe prpria a
esta instncia cotejar os fatos se aceitos como passveis de responsabilizao pela
anlise do Congresso Nacional com os novos pressupostos do processo por crime de
129

responsabilidade, a partir da clareza de que um novo regramento jurdico incidir

sobre a matria.
Isto posto, postula-se que sejA declarado o julgamento de contas da
Senhora Presidenta da Repblica questo prejudicial ao prosseguimento da
tramitao do presente processo, sobrestando-se a tramitao do mesmo at que
solucionada a matria prejudicial.

IV.5 Da exceo de suspeio do Relator

A exemplo do ocorrido com as duas questes preliminares

anteriores, esta matria tambm j foi arguida antrioremente. Contudo, considerando
que ela dever ser submetida ao Plenrio do Senado Federal, a defesa da Sra.
Presidenta da Repblica volta a reiter-la.
prprio da etapa processual em que se encontra o presente processo
que possam ser apresentadas as excees admitidas em lei, na conformidade do
disposto o arts. 396-A e 95 do nosso Cdigo de Processo Penal.
Em que pese o 1 do art. 396-A dispor que as excees dever
ter tramitao em apartado, pela especialidade desse procedimento, entendemos como
adequado que se apresentem diretamente aqui as razes desta exceo. Observamos,
outrossim, que estas razes tambm seguiram em pea apartada, ad cautelam, a fim
de que se pudesse definir o procedimento mais adequado para atender a
instrumentalidade necessria da presente exceo.
Quanto ao seu mrito, a despeito da elevada considerao que nos
merece o ilustre Sr. Senador Antonio Anastasia, de rigor que se apliquem as normas
regimentais para que se reconhea, com a devida vnia, que o mesmo no pode atuar
como relator do presente processo de impeachment.

130

Esse tema, embora j abordado ab initio no procedimento do

Senado Federal, sem que tivesse sido saneado por esta DD. Comisso Especial,
guarda agora especial importncia para o pleno exerccio do direito de defesa da Sra.
Presidenta da Repblica.
Com efeito, a Senadora Gleisi Hoffmann e a Senadora Vanessa
Grazziotin apresentaram questes de ordem suscitando a suspeio do referido relator.
A questo foi rejeitada, entretanto, fazendo-se aluso ao entendimento proferido pelo
Supremo Tribunal Federal na ADPF n 378:

1. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAO SUBSIDIRIA DAS

HIPTESES DE IMPEDIMENTO E SUSPEIO AO PRESIDENTE
DA CMARA (ITEM K DO PEDIDO CAUTELAR): Embora o art. 38
da Lei n 1.079/1950 preveja a aplicao subsidiria do Cdigo de
Processo Penal no processo e julgamento do Presidente da Repblica por
crime de responsabilidade, o art. 36 dessa Lei j cuida da matria,
conferindo tratamento especial, ainda que de maneira distinta do CPP.
Portanto, no h lacuna legal acerca das hipteses de impedimento e
suspeio dos julgadores, que pudesse justificar a incidncia subsidiria
do Cdigo. A diferena de disciplina se justifica, de todo modo, pela
distino entre magistrados, dos quais se deve exigir plena
imparcialidade, e parlamentares, que podem exercer suas funes,
inclusive de fiscalizao e julgamento, com base em suas convices
poltico-partidrias, devendo buscar realizar a vontade dos representados.
Improcedncia do pedido.

Cumpre observar, porm, que no caso do Senador Antnio

Anastasia como relator da Comisso Especial,

existe disposio expressa do

Regimento Interno do Senado Federal sobre a matria. Com efeito, trata-se de

verdadeira norma especfica em relao ao que dispe art. 36 da Lei n 1.079, de 1950,
e, por isso, aplicvel complementarmente Lei.
131

Art. 36. No pode interferir, em nenhuma fase do processo de

responsabilidade do Presidente da Repblica ou dos Ministros de Estado,
o deputado ou senador;

a) que tiver parentesco consangneo ou afim, com o acusado, em linha

reta; em linha colateral, os irmos cunhados, enquanto durar o cunhado,
e os primos co-irmos;

b) que, como testemunha do processo tiver deposto de cincia prpria.

Como se observa, assim, o art. 36 da Lei, dispe de maneira

genrica sobre todas as fases do procedimento, no impedindo que se apliquem
normas especficas previstas nos regramentos internos das Casas sua tramitao.
No se trata, portanto, da contraposio entre normas do Cdigo
de Processo Penal e da Lei n 1.079 sobre o impedimento, mas da efetiva aplicao
da norma da Lei n 1.079, de 1950, acrescida da previso especfica dos regramentos
do Senado Federal - seu regimento interno e Cdigo de tica.
Nesse cenrio, o Regimento Interno do Senado Federal dispe, em
seu art. 127, que no poder funcionar como relator o autor da proposio,
impondo, portanto, que haja separao entre aquele que prope e aquele que sugere o
encaminhamento a ser dado a determinada proposio.
De igual maneira, o Cdigo de tica e Decoro Parlamentar do
Senado Federal, que em seu art. 15, III, prima pela garantia da imparcialidade na
apreciao dos processos ao prever a necessidade de, sempre que possvel, ser
designado relator no filiado ao partido poltico tanto do representante, como do
representado. Deveras, determina este dispositivo que:

132

Art. 15. Admitida a representao, o Presidente do Conselho de tica e

Decoro Parlamentar determinar as seguintes providncias:

III designao de relator, mediante sorteio, a ser realizado em at 3

(trs) dias teis, entre os membros do Conselho, sempre que possvel, no
filiados ao partido poltico representante ou ao partido poltico do
representado.

Ora, se na relatoria dos mais simples Projetos de Lei se busca

garantir alguma independncia entre autor e relator da proposio, isto ,
imparcialidade, razovel que a mesma medida seja adotada em um processo que
pode levar destituio do cargo da ocupante do mais alto posto do Poder Executivo
Federal, como no presente caso.
Do mesmo modo, pode-se afirmar que se no Conselho de tica do
Senado, sempre que possvel, um relator de um processo disciplinar no pode ser
filiado ao partido poltico do representante ou do representado, por que se haveria de
admitir uma tal possibilidade em um processo de impeachment de um Presidente da
Repblica?
Deveras, no admissvel que o relator, aquele que responsvel
por conduzir o processo e apresentar proposta de deliberao a seu respeito ao
colegiado, seja pertencente a agremiao que j tem posicionamento claro quanto ao
desfecho do processo e que conta, em seus quadros, com um dos prprios
denunciantes do processo em anlise. Foroso reconhecer que sua posio perante o
presente caso no contemplada pelo que dispe a Lei n 1.079, de 1950, devendo-se
observar que afastado da posio de relator o ilustre Senador no estar afetado de
suas atribuies para exercer o seu juzo sobre a acusao, estando respeitadas as
causas de suspeio da referida lei, aplicveis aos casos de julgamento.

133

O que se busca ao invocar as normas regimentais assegurar a iseno

necessria ao exerccio de uma funo de relevncia fundamental aos trabalhos da
Comisso Especial.
A este respeito, de se destacar que Miguel Reale Jr. filiado ao
Partido da Social Democracia Brasileira desde o ano de 1990, conforme consta dos
presentes autos. imperioso notar, ainda, que esta mesma agremiao encomendou
parecer jurdico com a finalidade de sustentar a

viabilidade do pedido de

impeachment. Este parecer, por sua vez, foi assinado por uma das denunciantes, Sra.
Janana Paschoal, que diante desta Comisso Especial admitiu ter sido remunerada
pelo mesmo partido, na quantia de R$ 45.000,00 por tal labor.
A ligao do Partido da Social Democracia Brasileira com a
apresentao e o prosseguimento do processo de impeachment at o presente
momento, portanto, visceral. No se pode desconectar sua atuao de oposio ao
Governo Federal eleito desde 2014 de seu interesse direto e predefinido quanto ao
resultado do processo. Associar um de seus Senadores para exercer papel to central
na conduo do presente processo, portanto, no apenas ignorar o princpio da
imparcialidade aplicvel ao caso, mas contrari-lo frontalmente.
Ante o exposto, requer seja a presente exceo regularmente
autuada e, ao final julgada procedente, a fim de que ele Colegiado indique relator que
no seja membro do Partido da Social Democracia Brasileira.

134

TERCEIRA PARTE: DOS

ASPECTOS DE MRITO

135

V DA IMPROCENDNCIA DAS DENNCIAS DE CRIME

RESPONSABILIDADE PELA EDIO DE DECRETOS DE CRDITO

DE

A anlise a respeito deste ponto da acusao dirigida contra a

Presidenta da Repblica marcada pela inconsistncia que lhe imanente. Como
demonstrado no item III desta pea, no curso do processo fica patente que essa
inconsistncia, calcada na incompreenso flagrante sobre matrias oramentrias e
financeiras, foi se tornando de tal forma patente que se fez irrefragvel a reduo de
seu escopo ao longo da anlise detida sobre seus prprios termos e das provas que
foram sendo produzidas durante a instruo processual.
Em sntese, as imputaes atribudas Sra. Presidenta da Repblica,
tiveram as seguintes modificaes ou restries:
1. Originariamente no despacho do Presidente da pCmara as
imputaes consistiam nos tipos previstos nos itens 4 e 6 do art.
10 da Lei n 1.079, de 1950, relativamente edio de seis
decretos no numerados, os quais supostamente abriram crditos
suplementares em desacordo com a lei e, arts 85, V e VI da
Constituio e arts. 4, Ve VI e 10, 6, 7, 8 e 9 da Lei n 1.079, de
1950;
a. Em julgamento do Mandado de Seguraa 34.130
impetrado pela Advocacia Geral da Unio, em nome
da Sra. Presidenta da Repblica os Ministros
presentes autorizaram que fosse consignado em ata
que o objeto de deliberao pela Cmara estar
restrito denncia recebida pelo Presidente daquela
Casa, ou seja, i) seis Decretos assinados pela
denunciada no exerccio financeiro de 2015 em
desacordo com a LDO e, portanto, sem autorizao
136

do Congresso Nacional e ii) reiterao da prtica

das chamadas pedaladas fiscais
1. O relatrio do Deputado Jovair Arantes aprovado no Plenrio da
Cmara dos Deputados delimitou as imputaes a supostas
violaes ao art. 10, item 4 e 11, item 2 da Lei n 1.079, de 1950 e
85, IV e 167, V da Constituio Federal, relativamente abertura
de crditos suplementares por decreto, sem autorizao do
Congresso Nacional; e ao art. 11, item 3, da Lei n 1.079, de 1950,
relativamente suposta contratao ilegal de operaes de crdito
(Plano Safra). Como exposto, passou a ser restrito a quatro o
nmero de decretos;
2. O Plenrio do Senado Federal admitiu a denncia aprovada pela
Cmara dos Deputados, mantendo as imputaes ao art. 10, item
4 e 11, item 2 da Lei n 1.079, de 1950 e 85, IV e 167, V da
Constituio Federal, relativamente abertura de crditos
suplementares por decreto, sem autorizao do Congresso
Nacional; e ao art. 11, item 3, da Lei n 1.079, de 1950,
relativamente suposta contratao ilegal de operaes de crdito
(Plano Safra).
a. Por deliberao do Plenrio da Comisso Especial foram
mantidas as imputaes relativamente a 4 decretos;
b. Segundo laudo pericial, as imputaoes devem ser aplicadas
a apenas 3 decretos de crditos suplementares cujos valores
somados totalizam R$ 2,3 bilhes.
Decretos remanescente aps o laudo pericial
Decreto
14242
14244
14250

Data
27/07/2015
27/07/2015
20/08/2015
Total

Anulao
441,1
29,6
106,7
577,4

Excesso de
arrecadao
594,1
0,4
262,2
856,7

Supervit
financeiro
666,2
0,0
231,4
897,6

Total
1.701,4
29,9
600,3
2.331,6

137

No entanto, cumpre observar que apenas as suplementaes referentes

s despesas primrias e que tiveram como fonte excesso de arrecadao ou supervit
financeiro que constituem objeto deste processo, relativamente aos decretos de
abertura de crdito suplementar. Logo, foroso concluir que o valor efetivamente
questionado nos decretos remanescentes totaliza apenas de R$ 1,75 bilho.
A denncia quanto aos decretos de crdito diz respeito a uma
interpretao de uma condicionalidade do caput artigo 4 da LOA.
De acordo com as alegaes finais da acusao:
79. Este fato delituoso consuma-se no momento da edio
do Decreto, independentemente do resultado fiscal anual.
Isto por haver afronta ao Poder Legislativo no instante
mesmo em que, de forma consciente, sabida e desejada,
edita-se decreto passando- se por cima do Congresso para,
fazendo-se tabula rasa da determinao constitucional, dar
fora de lei a um decreto que cria despesa sem receita
correspondente.
80. No instante em que foram editados esses decretos,
acusada sabia que estava a afrontar o disposto no art. 4 da
Lei Oramentria; tanto que havia pouco enviara projeto de
lei solicitando a reduo da meta fiscal. Antes da
autorizao de abertura de crdito pelo Congresso,
usurpou da competncia do Legislativo para editar
decretos, como se Medidas Provisrias fossem, em
violao estrutura republicana. Foi com toda cincia da
ilegalidade e com toda a vontade de sabidamente cometer o
crime que agiu a Acusada DILMA ROUSSEFF .
142. No que concerne aos decretos, restou certo que, pelo
menos trs deles, foram editados em contrariedade ao
138

artigo

167

da

Constituio

Federal,

Lei

de

Responsabilidade Fiscal e ao artigo 4o da LOA,

desrespeitando, portanto, a Lei 1.079/50, sendo devida a
confirmao do impedimento.
V.1 Das diferentes interpretaes jurdicas acerca do art. 4o da LOA e da LRF

Antes de outubro de 2015 e, portanto, aps a edio dos decretos

objeto da presente acusao, jamais havia sido questionado referido procedimento
de edio desta norma. A partir da aprovao do Parecer Prvio sobre as Contas do
Governo da Repblica de 2014 inicia-se um debate na CMO e depois apresentado nos
Relatrios do Deputado Jovair Arantes e do Senador Antonio Anastasia. Em cada um
desses documentos novas interpretaes e argumentos foram desenvolvidos para
afastar a tese da defesa que, por sua vez, foi consolidada em mais de 15 anos de
vigncia da LRF e 50 anos de vigncia da Lei 4320, de 1964 (Lei de Finanas
Pblicas).
Nos trs documentos (parecer TCU, relatrio do Deputado Jovair e
relatrio do Senador Anastasia), que questionaram a edio de tais decretos, h, no
mnimo, 3 argumentos diferentes. A cada contestao que a Defesa apresenta, surge
um argumento terico novo que cumpre a funo de tangenciar o debate e sugerir que,
em tese, poderia existir alguma ilegalidade nos corriqueiros decretos. O acusador
muda a argumentao de acordo com a sua convenincia, independente da Lei e das
prticas consolidadas.
Na denncia aceita pelo Presidente da Cmara, no h qualquer
argumento que explique os fundamentos que permitem alegar a ilegalidades dos
decretos. Logo, a Presidenta poder ser punida com base numa inovao terica da
condicionalidade do art. 4 da LOA, no amparada em qualquer lei, desconsiderando
os argumentos legais e tcnicos que ampararam esses atos desde a vigncia da LRF.
Conforme apresentado na defesa e nos pareceres tcnicos, os crditos esto amparados
139

na legislao, pela combinao do art. 167 8 da CF, dos arts. 8 e 9 da LRF, com
o art. 52 da LDO e o art. 4 da LOA.
V.1.1 Parecer Prvio sobre as Contas de 2014 do Governo Federal
Dentre as irregularidades destacadas pelo TCU para a no aprovao
das contas de 2014, destaca-se a irregularidade 12:
12. Abertura de crditos suplementares, entre 5/11/2014 e
14/12/2014, por meio dos Decretos No Numerados 14028,
14029,

14041,

14042,

14060,

14062

14063,

incompatveis com a obteno da meta de resultado

primrio ento vigente, em desacordo com o art. 4 da Lei
Oramentria

Anual

de

2014,

infringindo

por

consequncia, o art. 167, inciso V, da Constituio Federal

(item

8.8

do

Relatrio).

A anlise sobre os decretos no constou do Relatrio Preliminar

apresentado em junho de 2015 e s foi includa posteriormente. Vale registrar que a
tese do TCU sobre eventual ilegalidade nos Decretos s foi esclarecida em 07 de
outubro de 2015, ou seja, aps a publicao dos decretos ora questionados. Na
argumentao sobre a irregularidade dos decretos de 2014, o TCU posiciona os
Decretos em conexo direta com o no contingenciamento do 5 bimestre e do
condicionamento da execuo oramentria aprovao da mudana da meta fiscal
(PLN n 36). De acordo com o Relatrio:
Eis o cerne da questo: a edio dos decretos no
numerados 14028, 14029, 14041, 14042, 14060, 14062 e
14063, no observou a legislao vigente. Primeiro porque
o Poder Executivo no procedeu tempestiva e regular
limitao de empenho e movimentao financeira no
decorrer do exerccio de 2014, mesmo diante dos fortes
140

indcios de expanso de despesas obrigatrias e de que a

meta de resultado primrio no seria alcanada. Segundo,
porque aludidos decretos no foram compatveis com a
obteno da meta de resultado primrio, que j estava
comprometida poca, e, portanto, infringiram o disposto
no art. 4 da LOA 2014.
Para o Tribunal, o foco da anlise o no contingenciamento, ou o
contingenciamento em valor inferior ao que consideram necessrio para atender a
meta vigente. No parecer, h o reconhecimento de que os crditos suplementares das
despesas discricionrias estavam sujeitos ao decreto de contingenciamento e que, no
caso das despesas obrigatrias, o impacto das suplementaes oramentrias era
incorporado na estimativa dessas despesas nos Relatrios de Avaliao bimestral. No
entanto, segundo o relatrio, esses atos no valem nada se no forem acompanhados
dos respectivos atos de gesto fiscal, qual seja, o contingenciamento necessrio para
cumprir a meta vigente. Em 2014, segundo o relatrio, o Executivo ampliou o limite
de movimentao e empenho com base em meta ainda em discusso no Congresso,
ao invs de fazer contingenciamento.
Em relao as fontes de receita utilizadas para a abertura dos
crditos, no cenrio de no contingenciamento, para o TCU, argumentam que, como
a meta estava descoberta, a fonte de recursos relevante para avaliar o impacto sobre
a obteno da meta. Novamente, portanto, o foco o no contingenciamento. Nessa
situao, segundo o relatrio, os recursos de excesso de arrecadao deveriam se
destinar a recompor a meta, j que a meta estava, em tese, descoberta. J no caso
dos recursos de supervit financeiro de exerccio anterior, por ser receita
financeira, se for utilizado para abrir crdito suplementar de despesa primria
impactaria negativamente o resultado primrio.
Em resumo, o argumento central fato de que o no
contingenciamento no volume necessrio para obteno da meta vigente retiraria a
141

possibilidade da edio dos decretos. Alm disso, no reconhecem que houve a anlise
desse ponto no relatrio das Contas de 2009.
Destaca-se que o Acrdo que fixou, no mbito do TCU, a referida
e inovadora interpretao, somente foi definitivamente julgada em 7 de Outubro
de 2015, ou seja, aps a edio dos atos pela Presidenta da Repblica.
V.1.2 Denncia por Crime de Responsabilidade 01/2015
A Denncia por Crime de responsabilidade apresentada pelos
Advogados Helio Bicudo, Miguel Reale Junior e Janaina Paschoal, traz na parte 2.1.Dos Decretos Ilegais. Crime do art. 10, itens 4 e 6 da Lei 1.079, de 10 de abril de
1950 a argumentao sobre a suposta ilegalidade dos decretos. A acusao est
baseada em dois documentos, a representao do Procurador Julio Marcelo e no
Parecer Prvio das Contas de 2014. Ainda assim, os autores inovam nas
interpretaes, trazendo equvocos que iro permanecer durante todo o processo,
inclusive nas alegaes finais da acusao, como ser demonstrado abaixo.
Os autores fazem uma contraposio entre os decretos de
contingenciamento e os decretos de crdito suplementares, como se fossem
antagnicos e afirmam que os decretos geraram ampla e vultosa movimentao
financeira, ampliando os gastos da Unio com recursos suplementares. Nas palavras
dos denunciantes, analisando o caso de 2014:
A propositura do PLN 36/2014 uma confisso de que a meta no
estava e no seria cumprida.
Diante deste quadro, cumpria denunciada atender ao quanto
disposto no art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar 101 /2000)
Assim, nos termos da legislao vigente, a denunciada, aps
constatado desatendimento meta de resultado primrio, inclusive
por arrecadao a menor em relao s receitas estimadas, como
admitido expressamente em projeto de lei encaminhado ao Congresso
Nacional, tinha a obrigao legal de limitar os empenhos e a

142

movimentao financeira. Nos termos do art. 4 da LOA/2014,

denunciada era defeso autorizar qualquer valor de verba
suplementar.
Porm, a conduta da denunciada foi contrria ao que determina
a lei. Editou decretos com ampla e vultosa movimentao
financeira, ampliando os gastos da Unio com recursos
suplementares, quando estava vedada esta ao.

Em relao conduta de 2015, os denunciantes, novamente, afirmam

que o envio do PLN de alterao da meta motivo suficiente para afastar a
possibilidade da abertura de crdito suplementar por meio de Decreto Presidencial,
mas demonstravam desconhecer os conceitos de excesso de arrecadao e supervit
financeiro, como fica demonstrado nos seguinte trechos:
(...) decretos, cuja publicao no Dirio Oficial da Unio encontrase comprovada pelos documentos anexos, importam dotao
oramentria concernente a suposto supervit financeiro e excesso
de arrecadao, na ordem de R$ 2,5 bilhes (R$ 95,9 bilhes menos
R$ 93 ,4 bilhes).
Todavia, esses supervit e excesso de arrecadao so artificiais,
pois, conforme se pode verificar a partir do PLN n 5/2015,
encaminhado ao Congresso Nacional em 22 de julho de 2015, o Poder
Executivo j reconhecera que as metas estabelecidas na Lei de
Diretrizes Oramentrias, Lei n 13.080/2015, no seriam cumpridas.
Ora, o art. 4 da Lei 13.115/2015, Lei Oramentria anual de 2015,
expresso em prever que a abertura de crditos suplementares seja
compatvel com a obteno da meta de resultado primrio, tal como
previsto na LOA/2014.
Data venia, o PLN 5/2015 lmpido em dizer que a meta fixada no
est sendo atendida, pois seu objeto , exatamente, reduzir as metas
estabelecidas na LDO e LOA. A confisso deste crime encontra-se na
Mensagem ao Congresso deste PLN 05/2015 (...)

143

Os decretos acima transcritos foram editados e publicados aps a

data de propositura do PLN 5/2015 no Congresso Nacional, o que
revela o dolo da denunciada!

Nas palavras dos denunciantes, sua tese pode ser resumida no seguinte
trecho:
Em resumo, a mensagem do Poder Executivo confirma que a
frustrao nas expectativas de arrecadao e o aumento de despesas
impediram o cumprimento das metas e a denunciada criou e continua
criando despesas suplementares enquanto as metas vigentes esto
comprovadamente desatendidas.

Portanto, ao contrrio da tese acima, na qual o problema estava nos

decretos de contingenciamento que no promoveram um contingenciamento no valor
suficiente, no caso da denncia, o problema est num suposto aumento de despesa
acarretado pelos decretos, sem comprovao, e na utilizao de fontes de receita
fictcias, novamente sem comprovao, a partir do envio do PLN 5/2015.
V.1.3 Relatrio aprovado na Cmara dos Deputados - Relator Jovair Arantes
A tese apresentada pelo Relatrio do Deputado Jovair Arantes
semelhante do Parecer Prvio das Contas de 2014, apresentado pelo TCU, mas
acrescenta argumentos, afirmando inclusive que h mais de uma interpretao
possvel. Outro fator relevante a tentativa de dizer que h uma interferncia na
competncia do Legislativo que tem prerrogativa exclusiva de autorizar crditos. A
concesso de autorizao ao Executivo na LOA para alterar o oramento por decreto
durante o exerccio financeiro deve levar em considerao os limites e as condies
fixadas na LOA.
Novamente volta a tese de que comprometida a obteno da meta de
resultado primrio, o Poder Executivo no poderia usar Decreto para abrir crditos. A
144

exigncia da LOA (compatibilidade com a meta) teria a finalidade de retirar a

flexibilidade da gesto oramentria do Executivo, caso a meta no tivesse sendo
cumprida.
No Relatrio da Cmara, a questo central do no contingenciamento
ainda mais evidente, pois argumenta que a alegao da defesa de que o 13 do art.
52 da LDO ampara a edio dos Decretos porque eles estariam condicionados ao
Decreto de Contingenciamento (uma espcie de garantia da compatibilidade) no se
sustenta. A alegao central que a interpretao do 13 do art. 52 da LDO deve ser
feita considerando o caput do mesmo artigo, que faz referncia ao contingenciamento
suficiente para atingir a meta. Se os limites da programao oramentria e
financeira no estavam assegurando a obteno da meta vigente, frustrada
estaria a garantia da compatibilidade.
Ainda assim, o Relatrio afirma que so possveis duas
abordagens para os crditos:
A) Restritiva: Se e enquanto os limites da programao oramentria
estiverem incompatveis com a meta, nenhum decreto pode ser aberto.
B) Permissiva: Deve-se examinar a fonte e o destino no recurso de
cada Decreto para avaliar o impacto fiscal:
A suplementao de despesas financeiras seria neutra;
Crditos que suplementam despesa primria com base em fonte
financeira (supervit) no seriam compatveis com a obteno das
metas, porque o uso do supervit do ano anterior afetaria o primrio
do ano em curso;
Crditos com base em excesso de arrecadao seriam incompatveis
com a meta, pois quando as metas fiscais esto comprometidas
devem ser mantidos em caixa para evitar ampliar gastos;

145

 A condio da compatibilidade tambm alcanaria os crditos para

obrigatrias. A questo no seria a essencialidade do crdito, mas sim
o meio escolhido para viabiliz-lo.

V.1.4 Relatrio aprovado no Senado Federal - Relator Senador Antonio

Anastasia
O Relator sugere um novo conceito de meta fiscal, sem amparo em
qualquer lei ou definio previamente conhecida. Ele criou uma contextualizao de
cenrio fiscal declinante e associou os atos relatados na denncia como responsveis
pela situao fiscal na qual o Pas se encontra, mencionando, apenas de forma lateral,
a piora no quadro macroeconmico e a queda acentuada da receita, como relatado
acima.
To grave quanto a falsa associao relatada foi construir um relatrio
que apresenta sociedade brasileira novas teses sobre direito financeiro e a
contabilidade pblica, sem fazer uma discusso da suposta violao patente da Lei
Oramentria. O Relatrio apenas cria um novo conceito e demonstra que, dentro
deste novo conceito, a abertura de crditos no estaria autorizada na LOA.
O Senador Anastasia cria uma nova tese, para afastar a discusso do
contingenciamento que fatalmente levaria a percepo de uma desproporcionalidade
absurda da pena, j que o no contingenciamento uma infrao administrativa,
punida apenas com multa.
A tese do Senador Anastasia a de que para averiguar se h ou no
espao fiscal para a ampliao de despesas por meio de crdito oramentrio
adicional, o resultado primrio deve ser observado em duas dimenses: na da
execuo e na das autorizaes oramentrias. A diferena seria, to somente que no
plano da execuo se apuraria o resultado realizado, enquanto no da lei oramentria
se respeitaria o resultado programado, devendo, assim, estimar receitas e fixar
despesas de forma compatvel com a meta estipulada pela LDO.
146

" com base nesses pontos de controle que se pode apurar, por
exemplo, se h ou no espao fiscal para a ampliao de despesas por
meio de crdito oramentrio adicional, valendo destacar que os
resultados primrios devem ser observados em duas dimenses: na
da execuo e na das autorizaes oramentrias."
A diferena, to somente, que no plano da execuo se apura o
resultado realizado, enquanto no da lei oramentria se respeita o
resultado programado, devendo, assim, estimar receitas e fixar
despesas de forma compatvel com a meta estipulada pela LDO."

O relator afirma que a existncia de resultados primrios em duas

dimenses o aspecto nuclear para o entendimento da parte da denncia
concernente abertura de crditos suplementares por decreto presidencial.
Vale esclarecer que, neste contexto, quando se fala em impacto fiscal,
este deve ser tomado no sentido de efeito provocado no plano das autorizaes
oramentrias, e no no da execuo financeira.113
Em sua anlise o Relator tambm faz distino entre despesas
primrias e financeiras e afirma que apenas as suplementaes de despesas primrias
seriam objeto da suposta irregularidade:
que tal anlise exige que se confrontem as origens e destinos dos
recursos desses crditos, pois, para que tenham o efeito de ampliar
o dficit primrio no mbito da LOA, necessrio, em primeiro
lugar, que tenham como destino o acrscimo de despesas
primrias. Afinal, o resultado primrio apurado pela diferena entre
receitas primrias e despesas primrias

O Relator tambm faz a distino por fonte de recursos utilizados para

suplementao: cancelamento parcial, excesso de arrecadao ou supervit financeiro
de exerccios anteriores e admite que algumas delas seriam neutras:

113

Pg. 91

147

Em complemento, devem ser examinadas as origens dos recursos

utilizados para a abertura desses crditos, a fim de se identificar
quais situaes efetivamente implicam aumento lquido de dficit
primrio. Afinal, se determinada despesa primria autorizada for
neutralizada, por exemplo, pela anulao de outra despesa primria,
ento o crdito no ter efeito deficitrio.114
(...)
despesas primrias custeadas por supervit financeiro (apurado em
balano patrimonial do exerccio anterior) sempre tm efeito primrio
negativo, enquanto o excesso de arrecadao representa origem
questionvel a depender do contexto fiscal a ele subjacente.115
(...)
Por fim, passa-se anlise (...) dos recursos provenientes de excesso
de arrecadao. Neste caso, se o excesso apurado for relativo a
receitas primrias, ento sua utilizao para o financiamento de
despesas primrias, quando da abertura de crditos oramentrios
adicionais, no implica aumento de dficit primrio. A operao, do
ponto de vista do impacto fiscal primrio, em suma, neutra. O que
se deve avaliar, todavia, como ponto menos trivial de anlise, a
forma de apurao de excesso efetivamente disponvel. Essa anlise,
por certo, requer que se avalie o cenrio fiscal subjacente, consoante
j reiteradamente preceituado neste Relatrio, a fim de se identificar
a existncia ou no de espao fiscal disponvel.
(...)
Considerado o ordenamento jurdico como um todo, parece mais
razovel concluir que s passa a haver efetivo excesso de
arrecadao, para efeito de utilizao como fonte para a abertura de
crditos, quando o desempenho fiscal exceder a meta em vigor. No
caso concreto de 2015, por exemplo, no havia excesso de
arrecadao luz da meta fiscal vigente. (grifos nossos)

114
115

Pg. 90
Idem

148

O relator utiliza a anlise da situao fiscal no plano da execuo

financeira para avaliar, no plano meramente da autorizao oramentria, o impacto
dos crditos com recursos oriundos de supervit financeiro e excesso de arrecadao.
Qual o sentido ento desse conceito de meta fiscal no plano da autorizao,
inventado pelo relator, se o que importa nos dois casos a execuo financeira?
At aqui, parece que sua inteno apenas dar mais uma nova
interpretao ao art. 4, adicionando mais uma s duas interpretaes j apresentados
no Relatrio do Deputado Jovair Arantes. Nenhuma dessas interpretaes era a
vigente nos ltimos 15 anos.
No entanto, o Relator afirma que h, portanto, duas interpretaes
possveis no plano das autorizaes oramentrias. Para fins da anlise da
compatibilidade com a meta fiscal, o Senador Antnio Anastasia indicou que haveria
uma diferena importante entre os crditos abertos com excesso de arrecadao
de receitas primrias quando comparados aos crditos abertos utilizando
supervit financeiro de anos anteriores. A diferena bsica est em que o primeiro
expressa uma receita primria, e, portanto, passvel de ser computada no clculo do
supervit. J o segundo financeiro e no pode ser considerada como fonte de
receita para se calcular o resultado primrio.
Nesse sentido, o Relatrio apresenta uma anlise individualizada dos
decretos citados na denncia e sugere a possibilidade de reduo ainda maior do
escopo da denncia em relao aos decretos de crdito.
De fato, nesse caso, o impacto seria reduzido para apenas R$ 977,9
milhes, ou seja, 1% do valor total das suplementaes propostas nos decretos
questionados.
Desse modo, o Relatrio da Comisso Especial do Senado afirma:
Da anlise exposta, conclui-se que, tomados isoladamente, trs dos
decretos examinados se mostram neutros em relao ao resultado

149

primrio contido na lei oramentria e trs apresentam

repercusso negativa, no valor total de R$ 977,8 milhes, sobre a
consecuo da meta de resultado primrio de 2015, tambm no
plano do oramento.
Nesses termos, ao menos trs dos decretos em comento no teriam
observado a condio exigida pelo art. 4 da LOA 2015.

No entanto, desejando que este aspecto da denncia no fosse

inviabilizado, o Sr. Relator da Comisso Especial do Senado prope uma nova
interpretao e conclui:
Deve-se destacar, contudo, que dois dos trs decretos tidos como
neutros utilizam-se de excesso de arrecadao de receitas primrias.
Tendo sido configurada, contudo, a inexistncia de espao fiscal, a
utilizao do excesso de arrecadao merece reparos. Significa dizer
que, sob interpretao mais restritiva, porm adequada ao caso
concreto, no apenas trs, mas cinco decretos apresentam
repercusso negativa, no valor consolidado de R$ 1.814,4 milhes,
relativamente obteno da meta de resultado primrio, em
inobservncia condicionante fiscal gravada no art. 4 da LOA 2015.

Aqui, com a devida vnia, o relator apenas aponta uma interpretao

possvel, sem sequer mencionar as leis ou a que dispositivos se refere quando
menciona o ordenamento jurdico como um todo.
V.1.5 Da interpretao do Laudo Pericial
Nos quesitos apresentados Junta Pericial inicialmente, havia vrios
que abordavam aspectos concernentes legalidade dos decretos, em especial, os
quesitos: 3, 4, 8 da acusao; 1, 4, 16-18, 42, 70 da defesa; 2 e 3 do relator e 2 da
Senadora Ana Amlia.

No entanto, no houve a apresentao de uma tese

consolidada, o que levou formulao de vrios pedidos de esclarecimento pela

defesa: 1, 2, 3, 9 e 10 e pela Senadora Vanessa Grazziotin: 3, 7.1 a 7.3 e na
concluso1.1, 2.1 e 2.4 e 2.5, 3.1 - 3.3.

150

A tese apresentada pelos peritos pode ser resumida nos seguintes

pontos: (i) a compatibilidade, com a meta, da alterao promovida na programao
oramentria, o que ocorre em momento anterior realizao da despesa:
(...) no caso das suplementaes de dotao por decreto, no a
realizao da despesa que deve ser compatvel com a obteno da
meta. Deve-se aferir a compatibilidade, com a meta, da alterao
promovida na programao oramentria, o que ocorre em momento
anterior realizao da despesa. Essa diferenciao de suma
importncia (esclarecimento ao questionamento 1 da defesa).

Os peritos afirmam que haveria ento um efeito fiscal negativo, baseado

em dotaes oramentria, para fins de conformao entre a alterao na
programao oramentria e a meta de resultado primrio (art. 4, caput, da
LOA/2015). E este efeito fiscal negativo seria distinto do impacto concreto, que
decorre da efetiva alterao do resultado primrio aferido, decorrente da execuo
financeira. Portanto, os peritos tambm procuram levantar a tese de uma meta
oramentria, a partir de uma interpretao distorcida de um trecho extrado da
condicionalidade presente no artigo 4, que em suas palavras acarretariam que os
crditos suplementares abertos por decreto exigem por fora do caput do art. 4
da LOA/2015 imediata compatibilidade da programao oramentria com a
obteno da meta fiscal.
Conforme destacaram os assistentes tcnicos da defesa: 48. Nesses
trechos, os peritos parecem omitir um verbo que essencial na interpretao do art.
4. A alterao da programao no tem que ser compatvel com a meta, mas com a
obteno da meta, e esta pressupe a anlise em termos da execuo das despesas,
dada a metodologia consagrada de execuo das despesas.
Ainda assim, os peritos parecem sugerir, na resposta ao item 7.1 dos
questionamentos da Senadora Vanessa Grazziotin, que os decretos de crdito
suplementar iro ampliar as projees de despesas:

151

A rigor, a abertura de um crdito suplementar no afeta a meta de

resultado primrio, posto que a meta nica, fixada pela LDO/2015,
mas afeta a perspectiva de atingimento dessa meta. A meta de
resultado primrio calculada pela diferena entre receitas e despesas
primrias, como mostra a Tabela 32 do Laudo Pericial (p. 117 do DOC
144). Nesse contexto, a ampliao das despesas afeta o atingimento da
meta.
Observando-se essa metodologia, por exemplo, no Relatrio de
Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 2 Bimestre de 2015
(fls. 565 a 605 do Anexo I do DOC 050), percebe-se que qualquer
alterao na projeo das receitas e das despesas primrias, ou ainda,
em ambas, tem efeito no atingimento da meta e passa a demandar
contingenciamento de igual valor para que as projees no se afastem
da meta fixada. A Tabela 33 do Laudo Pericial traz essa demonstrao
(p. 124 do DOC 144).

Para a avaliao do impacto, os peritos tambm sugerem a distino

por tipo de despesa e por fonte de receita e como demonstrado anteriormente, a percia
tambm concorda que as suplementaes de despesas financeiras no teriam impacto
sobre a obteno da meta fiscal, como fica claro na resposta ao quesito 3 da acusao.
Desta forma, a percia afastou o ltimo decreto, o decreto de 20 de agosto de 2015 no
valor de R$ 57.569.163.274,00.
Na resposta ao quesito 3 do relator, sobre as fontes utilizadas para
abertura dos decretos, fazem os seguinte comentrios:
a) Sobre supervit financeiro:
Assim, por no constituir nova receita arrecadada no exerccio, tem
efeito fiscal primrio negativo a suplementao de despesa primria
conta do supervit financeiro apurado em balano patrimonial do
exerccio anterior.
b) Sobre excesso de arrecadao:
Assim, dado um cenrio de descumprimento da meta vigente, o
excesso de arrecadao de receitas primrias constitui um fato

152

oramentrio que conduz a uma situao mais favorvel, do ponto de

vista fiscal, do que o verificado antes da arrecadao desse excesso.
(...)
Assim, se o recurso desse excesso utilizado para suplementar uma
despesa primria, o saldo entre receitas e despesas primrias acaba
sendo reduzido, afastando-se da meta estabelecida. Ou seja, embora
o efeito fiscal da suplementao, observado isoladamente, seja
neutro, a abertura do crdito suplementar ato incompatvel com
a obteno da meta, pois a situao fiscal aps sua abertura
menos favorvel do que aquela verificada anteriormente
suplementao.

Portanto, a utilizao das fontes acima levaria abertura de decretos

de crdito suplementar incompatveis com a obteno da meta, luz da situao
fiscal evidenciada pelos Relatrios editados pelo Poder Executivo no exerccio de
2015. Isso significa, que para a anlise proposta, mesmo sendo a anlise da
compatibilidade com a meta sendo avaliada no mbito da alterao promovida na
programao oramentria, os peritos afirmam que a situao fiscal evidenciada
pelos Relatrios editados pelo Poder Executivo no exerccio de 2015 que garante ou
no a possibilidade de abertura por meio de decreto. Portanto, no estando o decreto
de contingenciamento de acordo com a meta vigente, somente em uma situao os
decretos seriam neutros, como demonstrado na seguinte passagem:
Dessa maneira, no caso ora analisado, para que os Decretos em que
verificado efeito fiscal negativo tivessem repercusso fiscal
primria neutra, o montante de despesa primria suplementada
deveria ter como fonte o cancelamento de dotaes de mesma
natureza. Qualquer outra fonte utilizada para a suplementao
dessas despesas imprimiria efeito fiscal primrio negativo, dado o
cenrio de no cumprimento da meta reconhecido pelo Poder
Executivo a partir do dia 22 de maio de 2015, data de submisso do
PLN 5/2015 ao Congresso Nacional, que tinha por objeto a reduo
da meta de supervit primrio estabelecida na LDO/2015.

153

Sendo assim, importante observar que, para os peritos, o bem jurdico

tutelado que est sendo protegido com a negativa de abertura de crdito por decreto
no a meta fiscal, mas o controle legislativo do oramento e separao dos poderes,
conforme fica claro na resposta ao questionamento 3.3 da Senadora Vanessa
Grazziotin:
O controle legislativo do oramento e das contas pblicas um bem
jurdico a ser tutelado, como expressamente reconheceu o Constituinte
Originrio, ao destacar a competncia do Congresso Nacional para
dispor sobre oramentos anuais, entre outras matrias de competncia
da Unio (art. 48, II). Esse bem jurdico protegido remete ainda
separao dos poderes, elegida a clusula ptrea tambm pelo
Constituinte Originrio (art. 61, 4, III).

V.2 Da interpretao dominante desde a entrada em vigor da LRF e do

posicionamento do TCU
O ponto central da discusso e onde reside um dos maiores equvocos
da acusao a interpretao que se d condio imposta pelo legislador para a
abertura de crditos suplementares, qual seja, a sua compatibilidade com a obteno
da meta de resultado primrio.
Como apontado no Laudo dos Assistentes tcnicos da defesa
16. A Lei de Responsabilidade Fiscal no seu conjunto
reforou os mecanismos de gesto fiscal do Estado. Para
isso, a norma definiu que os instrumentos de gesto das
finanas pblicas, LOA, LDO e Plano Plurianual (PPA),
fossem elaborados e executados em consonncia com as
metas fiscais definidas.
17. A partir de 2001, as LOA e LDO e as normas infra
legais passaram disciplinar o conjunto de mandamentos
154

legais da LRF, desenvolver instrumentos e a interpretar os

aspectos fticos com o objetivo de garantir os resultados
fiscais.
18. Nesse contexto, a interpretao do art. 4 da Lei
Oramentria Anual de 2015 foi se consolidando a partir de
2001, primeiro ano aps a promulgao da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF). Desde ento todas as LOA
trouxeram dispositivos similares ao do ano em referncia.
Em nota da rea tcnica responsvel pela anlise tcnica dos Decretos,
a Secretaria de Oramento Federal (ANEXO), h o relato de como se chegou a
redao que constou da Lei Oramentria de 2015:
Art.

Fica

autorizada

abertura

de

crditos

suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei,

excludas as alteraes decorrentes de crditos adicionais,
desde que as alteraes promovidas na programao
oramentria sejam compatveis com a obteno da
meta de resultado primrio estabelecida para o
exerccio de 2015 e sejam observados o disposto no
pargrafo nico do art. 8 da LRF e os limites e as condies
estabelecidos neste artigo, vedado o cancelamento de
valores includos ou acrescidos em decorrncia da
aprovao de emendas individuais, para o atendimento de
despesas (Grifamos):
O artigo 4o da LOA diz, portanto, que a edio de decretos de crdito
suplementar deve ser compatvel com a obteno da meta fiscal, e no, limitado
meta fiscal. Se a Lei quisesse limitar os valores contidos nos decretos de crdito
suplementar aos valores da meta fiscal, teria usado a expresso limitao. No o fez
por motivo bvio: quando a LRF criou os conceitos de meta fiscal e programao
155

financeira ela estabeleceu os instrumentos de sua implementao, como ficar

demonstrado abaixo.
O uso da expresso compatibilidade, portanto, exige a evidente
interpretao de que sua verificao se d quando da adequao de dois regimes. A
compatibilidade entre as alteraes promovidas na programao oramentria,
que nada mais so do que o prprio objetivo de decreto e fazem parte do regime da
autorizao oramentria, conceito inerente s dotaes oramentrias aprovadas na
Lei Oramentria Anual, com a a obteno da meta de resultado primrio
estabelecida para o exerccio de 2015 que pertence ao regime da execuo
financeira116.
A LRF jamais disse que a dotao oramentria deveria estar limitada
meta fiscal. Na sua seo IV, que trata Da Execuo Oramentria e do
Cumprimento das Metas, os comandos so muito claros. O primeiro comando, exige
que at trinta dias da publicao da LOA, o Poder Executivo estabelea a programao
financeira, com cronograma mensal desembolso:
Art. 8o. At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos
em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias e observado o
disposto na alnea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo
estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo
mensal de desembolso.
(Vide Decretos n 4.959, de 2004 e n
5.356, de 2005)
Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a finalidade
especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto de
sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que
ocorrer o ingresso."

Desse modo, o comando inicial da LRF justamente para que seja

definida uma programao financeira - sobre a qual ser avaliada o cumprimento
da meta -, e no sobre a dotao oramentria aprovada na LOA. O comando

116

A apurao usada e consolidada h mais de 25 anos, realizada pelo Banco Central nos termos da Mensagem que
encaminha o Projeto de Lei Oramentria Anual de 2015.

156

deixa muito claro que sobre esta programao financeira que se avalia a obteno
da meta e no sobre a dotao oramentria aprovada na LOA.
E o comando da LRF ainda mais forte no artigo subsequente, em
que define a forma como ser avaliado bimestralmente as projees de receita e
despesa at o final do ano. Neste comando normativo fica ainda mais claro que o
instrumento para a obteno da meta de resultado primrio a limitao de
empenho e movimentao financeira (pagamento). So estes os seus dizeres:
Art. 9. Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da
receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado
primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os
Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos
montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de
empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados
pela lei de diretrizes oramentrias.

Afirma a Lei: se a realizao da receita no comportar o cumprimento

das metas de resultado primrio ou nominal ser feita limitao de empenho e
movimentao financeira. Ou seja, aps o contingenciamento, a dotao
oramentria, por si s, no ter o efeito de afetar o resultado fiscal, uma vez que
a dotao total j era superior limitao da despesa condizente com a meta, s
podendo ser executada at o limite definido pelo decreto de contingenciamento.
No havia dvida quanto a esse entendimento, como ficou
demonstrado em diversas testemunhas, das quais podemos citar diversos tcnicos da
rea de planejamento e oramento do Poder Executivo, advogado da AGU e Ministro
da Pasta e gestores da rea setorial:
O SR. CILAIR RODRIGUES DE ABREU (ex- Secretrio
Adjunto da SOF) - O instrumento fiscal que se utiliza para
controlar a meta sempre o decreto de programao
oramentria

financeira,

ou

seja,

decreto

de

contingenciamento; ele que d o teto e que d a compatibilidade

com a meta. Portanto, para a gente, sempre a abertura de um crdito
no impacta esse limite dado pelo decreto. Isso no s pelo decreto,

157

no, Senadores. (...) Ento, no h incompatibilidade na abertura

de qualquer crdito; sequer no empenho de um crdito, h
qualquer incompatibilidade. O limite sempre na execuo e no
na autorizao em si.
JOS GERALDO FRANA DINIZ (MPS) - No meu
entendimento e na atuao tcnica ao longo desses 40 anos no servio
pblico, a despesa tem trs fases: uma o empenho; a segunda, que
a liquidao; e a terceira, que o pagamento. Quer dizer, na minha
viso, qualquer crdito que eu faa inicialmente no tem, no meu
entendimento do dia a dia, como tcnico, ele no teria, em princpio,
nenhum impacto no que diz respeito meta fiscal. At porque,
quando eu abro um crdito oramentrio, ele est sujeito a
observar limites propostos pelo decreto de programao
oramentria e financeira. Ou seja, ele est contingenciado
quele limite. Portanto, no entendimento e na experincia que a gente
tem ao longo de todos esses anos, a administrao oramentria
anual, e regime de competncia. O financeiro regime de caixa. Eu
entendo que o impacto ocorre quando o caixa se abre, ou seja,
quando eu pago.
FELIPE DAURICH NETO (Diretor SOF/MPOG)- O nosso
entendimento que essa compatibilidade se d porque o crdito
no afeta a meta, uma vez que todos os elementos legais indicam
que ele submisso meta de ento. Embora tenham sido
aumentadas as dotaes daqueles rgos que receberam aqueles
crditos, os recursos dados para eles estavam condicionados aos
limites oramentrios de ento. Por isso que, para ns, ele
compatvel com a meta. A compatibilidade nasce da, porque o
grande parmetro a a meta estipulada pelos decretos de
contingenciamento. Ento, a forma que ns fizemos foi exercendo o
direito de fazer o Executivo porque havia uma autorizao desta
Casa. E ele era compatvel com a meta por isso, na sua integralidade
ou em todo o texto do art. 4. Ns fomos atendidos em todo o texto
do art. 4.

158

ANTNIO

JOS

CHATACK

CARMELO

(Assessor

SE/MPOG) - A abertura de crdito suplementar ou de qualquer

modificao oramentria no afeta a meta do resultado
primrio. A abertura do crdito no sensibiliza os limites de
movimentao, de empenho e de pagamento. Esses limites so
definidos aps a avaliao bimestral que ocorre. Em funo da
avaliao bimestral, se for o caso, voc edita os decretos de
programao oramentria e financeira.
WALTER BAERE DE ARAJO FILHO (CONJUR/MPOG) H uma diferena substancial entre gesto oramentria e gesto
financeira, tendo em vista que a gesto financeira que vai
redundar no que chamamos de decreto de programao
oramentria, o famoso contingenciamento. O gasto efetivo
limitado ao decreto de programao oramentria. esse decreto
de contingenciamento que previsto no art. 9 da LRF e que
determinante para o atingimento ou no da meta ao final do exerccio.
NELSON BARBOSA (ex-Ministro MPOG e Fazenda) - Um
crdito suplementar por meio de decreto no afeta a obteno de
meta de resultado primrio se no for acompanhado de um
decreto de descontingenciamento. A meta de resultado primrio
uma meta financeira; ento, ela s afetada se houver liberao de
gasto financeiro. Se o crdito suplementar foi editado sem mudana
no decreto de programao fiscal, o crdito suplementar
simplesmente altera as alternativas nas quais pode ser utilizado o
mesmo valor estipulado no decreto de contingenciamento.
LUIZ CLAUDIO COSTA (ex-Secretrio Executivo/MEC)- (...)
um instrumento de gesto, porque voc tem que fazer essa dotao
com o mesmo limite oramentrio que tem. (...) Mas eu gostaria de
deixar claro isto como gestor, como tcnico do Ministrio da
Educao:

quando voc

pede

reabertura

de

crdito

oramentrio, isso te permite mais oramento, e o limite no

acompanha, e muito menos, a, eu falo: no tem limite, no tem
liquidao e no tem financeiro. Ento, de novo, digo, no do

159

Ministrio da Educao fazer essa anlise, mas eu entendo que no

h impacto, uma vez que houve reduo do limite, do financeiro.

E a demonstrao clara desse entendimento a previso expressa no

art. 52 da LDO de 2015, que diz:
13. A execuo das despesas primrias discricionrias dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, do Ministrio Pblico da
Unio e da Defensoria Pblica da Unio, decorrente da abertura de
crditos suplementares e especiais e da reabertura de crditos
especiais, no exerccio de 2015, fica condicionada aos limites de
empenho e movimentao financeira estabelecidos nos termos deste
artigo, exceto, no caso dos Poderes Legislativo e Judicirio, do
Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da Unio,
quando as referidas abertura e reabertura ocorrerem conta de excesso
de arrecadao de recursos prprios financeiros e no financeiros,
apurado de acordo com o 3o do art. 43 da Lei no 4.320, de 1964.

E isso vale para abertura de crdito implementada a partir de Projeto

de Lei ou edio de Decreto.
Note-se que a redao atual do caput do art. 4 praticamente a mesma
desde 2002, e, no seu contedo, tambm idntica de 2001, primeiro ano de entrada
em vigor da LRF. No entanto, a regra sobre a execuo de crditos suplementares que
constava da LDO de 2015 garantia que essa execuo estava limitada aos decretos de
contingenciamento. Esse dispositivo da LDO foi alterado ao longo do tempo e tem a
redao atual apenas desde 2014.
Nesse sentido, toda estrutura legal para execuo oramentria foi
sendo adaptada para garantir a compatibilidade da abertura dos crditos com a meta.
Cumpre destacar que a inovao na LDO 2014 surge, tambm, para
conferir maior segurana jurdica por ocasio da avaliao da compatibilidade, j que
anteriormente os recursos para a interpretao, apesar de serem os mesmos, estavam
inscritos apenas no Decreto de Contingenciamento e nas Mensagens que encaminham
160

os prprios decretos de credito suplementar. Portanto, o dispositivo surge para

consolidar a interpretao vigente, fechando o espao de possibilidades jurdicas para
questionamentos semelhantes tese da acusao.
Na resposta Of. 36/2016 (Req. 78/2016 ), a Secretaria de Oramento
Federal, por meio do Documento 93117 da Comisso Especial, de 17 de junho de 2016,
informou que a medida adotada durante a execuo do oramento para que no haja
impacto fiscal que possa prejudicar o atingimento da meta de resultado primrio a
limitao de empenho e movimentao financeira, conforme estabelecido no art. 9
da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000.
Nesse mesmo documento, a referida Secretaria informa que no
houve, em qualquer exerccio financeiro, desde 2001, exceto em relao a 2014, o que
ocorreu somente com o advento do Acrdo n- 246112015-TCU - Plenrio, de 7 de
outubro de 2015, alerta de rgos de controle de que a abertura de crditos adicionais
pudesse impactar a obteno da meta de resultado primrio do exerccio.
V.2.1. Decretos so neutros em relao obteno da meta fiscal
Nas interpretaes apresentadas em documentos que alegam a
ausncia de autorizao legal, h o entendimento de que algumas das alteraes
promovidas na progamao oramentria seriam neutras em relao obteno da
meta, e, portanto, compatveis. Esse parece ser um ponto chave da divergncia, qual
seria o conceito de alteraes neutras.
De acordo com os documentos apresentados e com os depoimentos
das testemunhas arroladas pela defesa, o conceito de neutralidade dos decretos pode
ser definido de acordo com o tipo de despesa que est sendo suplementada.
Todas as exposies de motivos que acompanham os decretos118
trazem a mesma afirmativa: as alteraes decorrentes da abertura deste crdito
117

Prova documental n. 93 da Comisso Especial do Senado. Acessado em 26 de julho de 2016, disponvel em:
http://www19.senado.gov.br/sdleg-getter/public/getDocument?docverid=c50444e1-7626-4803-a8d17189febbca17;1.0
118
Prova documental n. 154 da Comisso Especial do Senado. Acessado em 26 de julho de 2016, disponvel em:

161

no afetam a obteno da meta de resultado primrio fixada para o corrente

exerccio, pois.... Na sequencia a essa afirmativa h sempre uma lista que separa as
alteraes na programao em trs tipos, os quais possuem fundamentos distintos para
explicar sua ausncia de impacto na obteno da meta:
a) Despesas Financeiras - RP119 0: no so considerados no clculo
do referido resultado, constante do Anexo XI do Decreto n 8.456,
de 22 de maio de 2015, conforme dispe seu art. 1, 1, inciso II
b) Despesa primria discricionria - RP 2, 3 ou 6 (sujeita ao
contingenciamento): a despesa ser realizada de acordo com os
limites constantes do Anexo I do Decreto n 8.456, de 2015,
conforme estabelecido no art. 1, 2, do referido Decreto.
c) Despesa primria obrigatria - RP 1 (ou outra no sujeita ao
decreto de contingenciamento): foram ou sero considerados na
avaliao de receitas e despesas de que trata o art. 9 da Lei
Complementar n 101, de 4 de maio de 2000;
Conclui-se, portanto, que apenas as despesas primrias indicadas no art.
7, 4, II, da Lei n 13.080, de 2015, identificadas com os cdigos RP 1, 2, 3 e 6, so
consideradas para a apurao do resultado primrio. As demais, includas as
financeiras (RP 0), s quais se refere o inciso I daquele dispositivo, no so levadas
em conta.
Logo, percebe-se que os crditos suplementares abertos para fazer
frente ao pagamento do servio da dvida, que uma despesa financeira, no
impactam na meta de resultado primrio nem quando ele efetivamente pago,
eis que sequer considerada para tal fim pela metodologia de clculo aplicvel
ao caso.
Uma outra particularidade precisa ser esclarecida. Trata-se da
necessria distino que deve ser feita entre duas modalidades diferentes de abertura

http://www19.senado.gov.br/sdleg-getter/public/getDocument?docverid=c6a1fa5d-afa1-4d18-9885-4b9cd1402d08;1.0
119
RP refere-se ao indicador de resultado primrio, conforme 4o do art. 7o da LDO 2015.

162

de crditos adicionais: as referentes s despesas primrias: discricionrias e

obrigatrias (ou no sujeitas ao decreto de contingenciamento).
Tal distino necessita ser esclarecida porque a execuo financeira
dessas despesas seguem regras diferentes. O impacto da sua autorizao no se d da
mesma forma, razo pela qual necessrio abord-las separadamente.
De fato, conforme entendimento do prprio TCU, o aumento de
despesas obrigatrias equivale, para fins de cumprimento do art. 9 da LRF,
reduo de receita. O mesmo, naturalmente, no acontece com as despesas
discricionrias. Estas ltimas esto sujeitas ao decreto de contingenciamento. J
as obrigatrias, por razes bvias, jamais podero estar submetidas a esta
espcie de limitao. Afinal, o que obrigatrio por lei, no pode ser restringido
por uma deciso administrativa, conforme determina a prpria LRF120.
Esse entendimento foi corroborado pelas provas testemunhais:
Como foi explicitado pelas testemunhas da defesa, essa a prtica
recorrente. Isso pode ser visto na resposta de diversas testemunhas, como as do exSecretrio de Oramento Federal Adjunto, da ex-Secretria de Oramento Federal e
do Consultor Jurdico do Minstrio do Planejamento.
O SR. CILAIR RODRIGUES DE ABREU (...) Essa meta de
compatibilidade se d em funo do tipo de despesa. Ns temos dois
grandes grupos de despesa: podemos separar as despesas
financeiras e as despesas primrias. As despesas financeiras so
aquelas concesses de juros, de emprstimos e pagamento da dvida
tambm. Pela prpria definio, essas despesas no afetam o
resultado primrio. Ento, quando se trata de despesa financeira,
no h necessidade de fazer essa anlise.
Quando se trata de despesa primria, a gente tem de separar em
dois grandes grupos, em dois tipos, na verdade: as despesas

120

Art. 9, 2 No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente,
inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramentrias.

163

obrigatrias

as

despesas

discricionrias.

As

despesas

obrigatrias, como o nome diz, so despesas que tm uma imposio

legal, muitas vezes, constitucional.
(Soa a campainha.)
O SR. CILAIR RODRIGUES DE ABREU Ento, no h que
fazer a compatibilidade, porque voc no tem a autonomia de no
fazer aquela despesa.
Quanto a despesas discricionrias, elas esto sujeitas integralmente
ao decreto de programao oramentria e financeira. Ento, o teto,
a compatibilidade dela est insculpida em todas as normativas,
inclusive na prpria LDO, que diz que todo crdito aberto est sujeito
ao decreto de contingenciamento. Ento, o seguinte: ele no altera
a compatibilidade fiscal, em hiptese alguma.
E a despesa obrigatria? A despesa obrigatria no est limitada.
Quando voc faz um crdito de despesa obrigatria, a gente o
considera j, ou j o considerou no relatrio anterior, ou, quando
no h tempo, ele vai para o prximo relatrio. O que significa
isso? Significa dizer que, se a gente abre, por exemplo, um decreto
com dez unidades monetrias de despesa obrigatria, isso implica que
haver um contingenciamento se tudo estiver mantido, o nvel de
receita e despesa desse mesmo valor das despesas discricionrias.
Ento, os instrumentos fiscais de que a gente faz a
compatibilidade so o relatrio de avaliao de receita e despesa,
que faz essa anlise e compatibiliza, e o prprio limitador, que
o decreto de programao oramentria e financeira. Essa a
metodologia que a gente utiliza desde 2001, sempre foi colocada e
vem funcionando bem.
A SR ESTHER DWECK (...)
A gente tem trs tipos de despesas que so suplementadas nesses
decretos: despesas financeiras, que, por definio, no impactam
na

meta

de

resultado

primrio;

despesas

primrias

discricionrias, que, em geral, esto sujeitas ao decreto de

164

contingenciamento e, consequentemente, no ampliam em nada o

limite de pagamento, e elas esto sujeitas ao decreto de
contingenciamento pelo art. 52, 13, da LDO. Essa uma regra que,
antes, desde 2001, constava dos decretos de contingenciamento
dizendo claramente que a abertura de crditos suplementares seja por
decreto, seja por projeto de lei, seja por reabertura de crditos de anos
anteriores, todos estavam sujeitos ao decreto de contingenciamento.
E, no caso das despesas obrigatrias, h um controle de que todas
essas suplementaes constem dos relatrios de avaliao de
receitas e despesas, que tem uma parte de despesas obrigatrias, e
elas acabam tendo efeito similar a uma queda de receita, gerando um
contingenciamento no mesmo montante. Ento, nesse sentido, todos
eles no tm impacto, e a anlise que tem dentro da SOF
justamente

avaliar:

quem

est

sujeito

ao

decreto

de

contingenciamento, por definio, no impacta; e aquelas que

eventualmente no estejam, se fazem parte...
... dos relatrios de avaliao e receita de despesa.
A SR ESTHER DWECK (...) O art. 4 da LOA, principalmente
a parte que acho que a que est mais sendo discutida, que que seja
compatvel com a meta, ela condiciona todas as nossas aes.
Por isso mesmo, a gente submete os crditos suplementares aos
decretos de contingenciamento, quando eles esto sujeitos e,
quando eles no esto sujeitos, a gente faz um contingenciamento
no mesmo montante para poder garantir que eles no tenham
impacto. Ento, ao contrrio, isso eu acho que condiciona as nossas
aes e, inclusive, fez com que a prpria legislao e todos os
normativos relacionados aos crditos suplementares fossem
sendo aperfeioados para garantir que eles fossem compatveis
com a meta e no a afetassem. E, como eu disse, se aplica tambm
aos projetos de lei e tambm se aplica reabertura de crdito de anos
anteriores.
O SR WALTER BAERE DE ARAJO FILHO - So perguntas
que tm desdobramentos tcnicos, mas, rapidamente, com relao ao

165

crdito adicional, que a parte mais sensvel consultoria jurdica do

planejamento, posto que examinou cada um desses processos,
entendo que no houve, de forma nenhuma, qualquer violao patente
ao art. 4 da Lei Oramentria Anual. (...) Em concreto, todos esses
decretos compem um anexo extenso, que trata de cada uma das
dotaes que esto sendo reforadas pelos decretos de abertura de
crdito. E a origem desses recursos bem como as prprias dotaes
so identificadas por cdigos numricos que, para serem mais bem
explicitados, demandam inclusive um manual de elaborao
oramentria da Secretaria de Oramento Federal. (...)
os decretos eram compatveis com a interpretao vigente acerca do
art. 4 da Lei Oramentria Anual. E, com relao a se os recursos
podiam ser contingenciados, a depende da natureza da receita e da
despesa. Existem receitas vinculadas e no vinculadas, assim como
despesas obrigatrias e no obrigatrias. A, nesses decretos, precisase aferir especificamente cada uma das linhas, mas h tanto despesas
obrigatrias quanto, parte delas, despesas discricionrias. As
despesas discricionrias so, sim, contingenciveis; as obrigatrias,
claro, no so contingenciveis, em razo de dispositivo expresso na
prpria Lei de Diretrizes Oramentrias.
As despesas discricionrias no tm comando legal para a sua
execuo. Mas essas despesas se submetem ao decreto de
programao oramentria, ou seja, o decreto de contingenciamento.
Estando essas despesas submetidas ao decreto de contingenciamento,
entendo que no h incompatibilidade com a meta....

V.2.2. A sistemtica de abertura de crditos suplementares por decreto a

mesma desde 2001
A sistemtica de abertura de crditos suplementares por decreto a
mesma desde 2001. Sempre houve a previso de crdito por decreto na LOA, com a
condicionalidade da compatibilidade do crdito com a meta fiscal.

166

A fim de evitar que a abertura de crdito afetasse o resultado fiscal, o

Decreto n 3.746, de 2001, trazia um dispositivo semelhante aos apresentados acima,
que condicionava o crdito suplementar aos limites fixados:
Art. 6 Os crditos suplementares e especiais que vierem a ser
abertos neste exerccio, bem como os crditos especiais
reabertos, relativos aos grupos de despesa "outras despesas
correntes", "investimentos " e "inverses financeiras", ressalvadas as
excluses de que trata o 1 do art. 1 deste Decreto, tero sua
execuo condicionada aos limites fixados conta das fontes de
recursos correspondentes. (grifos nossos)

A interpretao de que esse dispositivo era suficiente para garantir que

o crdito no afetaria a meta estava clara no anexo da Exposio de Motivos (EM),
bem como no parecer jurdico, de um decreto de crdito suplementar, com fonte de
supervit financeiro, editado em 2001.
Trata-se de um Decreto de 12 de julho de 2001, EM n 194/2001, que
na parte que trata da conformidade com a LRF afirma:
O crdito acima no contraria a referida Lei, assim como no afeta a
meta de resultado fiscal prevista para o corrente exerccio, tendo em
vista, especialmente, o disposto no art. 6 do decreto 3.746, de 6 de
fevereiro de 2001.

Com base nessa observao, o Consultor Jurdico do Ministrio do

Planejamento, conclui:
Relativamente s disposies restritivas insertas na lei de
Responsabilidade Fiscal, h que se considerar que, conforme o
esclarecimento constante do Anexo s exposio de Motivos, o
Referido crdito no afeta a meta de resultado fiscal prevista para
o corrente exerccio.
Posto isso, abstrada qualquer considerao quanto oportunidade e
convenincia do ato, pelo exame dos autos, no se vislumbra qualquer

167

indcio de ilegalidade ou inconstitucionalidade

para seu regular

prosseguimento, estando o presente dossi apto a ser referendado pelo

Excelentssimo Senhor Ministro de Estado do Planejamento,
Oramento e Gesto.

Em 2015, no s o Decreto de contingenciamento deixava expresso

que os crditos suplementares de despesa discricionrias estavam sujeitos aos limites
dos decretos, como tambm a LDO de 2015 trazia a regra sobre a execuo de crditos
suplementares, estendendo, portanto, a limitao tambm aos outros Poderes.
Portanto, constava em uma lei a garantia que essa execuo estava limitada aos
decretos de contingenciamento. Esse dispositivo foi inserido na LDO em 2014,
justamente, conforme j exposto, a Lei que estabelece, entre outros, regras e condies
para a LOA.
Nesse sentido, toda estrutura legal para execuo oramentria foi
sendo adaptada para garantir a compatibilidade da abertura dos crditos com a meta.
O entendimento de que a abertura de crdito suplementar no implica
descumprimento da condicionante prevista no art. 4 da LOA est pautado, portanto,
na evoluo do ordenamento jurdico que rege a matria desde 2001.
V.2.3. As fontes de receita no alteram a neutralidade dos decretos
A denncia e os relatrios aprovados pela Cmara dos Deputados e pelo
Senado, bem como a percia, tambm confundem a fonte de receita para os
crditos (cancelamento de dotao, supervit financeiro e excesso de arrecadao)
com a prpria despesa. A despesa efetivamente paga, independentemente da fonte
legal utilizada para a abertura de crditos, o fator determinante para o atingimento
ou no da meta. E como bem lembrado pelo Relatrio do deputado Jovair Arantes,
so as despesas que se submetem ao decreto de contingenciamento, independentemete
da fonte utilizada para sua realizao.
168

O erro fica ntido, na viso equivocada sobre fontes de receita, nos trechos
seguintes do Relatrio do Deputado Jovair Arantes:
O uso do supervit financeiro do ano anterior afeta o resultado
primrio do ano em curso.
(...)
Em relao ao uso do excesso de arrecadao, estando as metas
fiscais comprometidas, tais receitas, inclusive prprias ou vinculadas,
deveriam ser mantidas em caixa, no ampliando gastos.

E nos seguintes trechos no relatrio do Senador Anastasia:

"A previso relativa (...) utilizao do supervit financeiro, diz
respeito (...) a origem no primria de recursos. Sendo assim, se o
supervit financeiro for utilizado para o financiamento de despesa
primria, provoca-se impacto fiscal negativo e, desse modo, pode
caracterizar transgresso ao art. 4 da LOA.
(...)
Considerado o ordenamento jurdico como um todo, parece mais
razovel concluir que s passa a haver efetivo excesso de
arrecadao, para efeito de utilizao como fonte para a abertura
de crditos, quando o desempenho fiscal exceder a meta em vigor.
No caso concreto de 2015, por exemplo, no havia excesso de
arrecadao luz da meta fiscal vigente."

Novamente, a anlise aqui apresentada demonstra, com a devida vnia,

um profundo desconhecimento tcnico da execuo oramentria. H aqui, sem
sombra de dvida, um equvoco grosseiro.
Supervit financeiro de exerccios anteriores consiste nos saldos de caixa
no comprometidos ao final de cada exerccio, podendo ser utilizados para a abertura
de crditos adicionais nas leis oramentrias de exerccios futuros.
Sua apurao, com efeito, se d ao final do exerccio, mediante o
confronto entre Ativo Financeiro e Passivo Financeiro, constantes do Balano
Patrimonial, conforme previsto no art. 43, 2, da Lei n 4.320, de 1964:
169

 2 Entende-se por supervit financeiro a diferena positiva entre o

ativo financeiro e passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos
dos crditos adicionais transferidos e as operaes de crdito a eles
vinculadas.

Anualmente, por determinao da LDO, publicado, junto com o

Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO) referente ao primeiro
bimestre do exerccio financeiro subsequente, o demonstrativo do supervit financeiro
de cada fonte de recursos, apurado no Balano Patrimonial da Unio do exerccio
anterior. No caso de 2015, o RREO de fevereiro121 trouxe nas tabelas 4 e 4-A os
demonstrativos do supervit financeiro apurado no balano patrimonial (tabela 4) e o
demonstrativo de supervit financeiro de receitas vinculadas (tabela 4-A) referentes a
2014.
Em resposta aos ofcios referentes Req. 49/2016 e Req. 121/2016, que
solicitaram memria de clculo, apresentadas poca do pedido do crdito, referente
s fontes de excesso de arrecadao e supervit financeiro de anos anteriores
referentes s receitas prprias de suas unidades oramentrias utilizadas nos crditos
questionados na Denncia n 01 de 2016, diversas provas documentais foram juntadas
aos autos, demonstrando total adequao quanto s fontes de receitas. So os
documentos 71, 74, 75, 77, 78, 86, 87, 88, 89, 93, 95, 96, 100, 106, 108, 109, 121,
122, 123, 124, 125, 126, 128, 130, 131, 133, 134, 135, 136, 137, 138, 139, 151, 154,
157.
Claramente, conforme exaustivamente demonstrado, o que se quer fazer
ao abrir um crdito com fonte de arrecadao em excesso de arrecadao ou supervit
financeiro de exerccios anteriores, evitar a necessidade de alterao futura da fonte
de receita para a realizao da despesa, ao j alocar a determinada dotao uma fonte
de receita a ela vinculada. O objetivo principal, na fala da testemunha ex-secretria
da SOF justamente melhorar a qualidade da conta nica do tesouro, evitando o
121

O
Relatrio
Resumido
da
Execuo
Oramentria
pode
ser
encontrado
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/352657/RROfev2015.pdf/2313bad3-9e48-42b7-a0d32147e86fe879 Acessado em: 30 de maio de 2016.

no

170

acmulo excessivo de recursos de fontes vinculadas, o que impediria, inclusive, o

pagamento de dvida.
ESTHER DWECK - Por que se usa excesso de arrecadao ou
supervit financeiro? Eu acho que isso importantssimo
esclarecer. Isso uma questo de gesto da Conta nica do
Tesouro. Priorizamos utilizar as receitas prprias e
vinculadas para a realizao das despesas. Por que isso? Para
melhorar a qualidade do supervit primrio. Quando eu tenho um
supervit primrio totalmente feito por receitas vinculadas ou
prprias, ele no pode nem ser utilizado para o pagamento da
dvida, porque aquela uma receita que pertence a um rgo que
vamos ter uma dificuldade depois de utilizar. Ento, sempre que
possvel, evitamos que se acumule supervit financeiro em
receitas prprias, portanto, utilizando para a abertura de
crdito para justamente facilitar na gesto da Conta nica do
Tesouro.

Outro motivo para a utlizao de receitas prprias na abertura de rdito

o estmulo a que os rgos aumentem a arrecadao de receitas prprias, como no
caso das universidades, e que a populao se sinta interessada em ampliar doaes,
como no caso dos Fundo dos Direitos da Criana ou do Fundo do Idoso:
MEC - O SR. RENATO JANINE RIBEIRO Cumpre lembrar
que uma parte substancial a que se referem os decretos de
receitas prprias dos 150 rgos ordenadores de despesas do
MEC, entre eles as 101, somando universidades e institutos
federais de pesquisa. Isso significa muito claramente que, se um
instituto produz caf, como o caso, e vende caf, para ele gastar
o dinheiro arrecadado pela venda que ele fez do caf, preciso um
decreto presidencial que o autorize. Se uma universidade produz
doce de leite o melhor doce de leite do Brasil o senhor sabe qual
, da Universidade Federal de Viosa, seu Estado , e esse
dinheiro arrecadado para ser gasto pela universidade no seu

171

prprio fim, ela precisa, ento, disso tambm. Ento, em outras

palavras,...
...no se trata de dinheiro do contribuinte. Trata-se de dinheiro
obtido no mercado, por uma ligao que tem o ensino superior
federal com o mercado e que algo que todos queremos: que ela
seja capaz de gerar receitas prprias, sem prejuzo de sua misso.
Ento, nesse caso, o que se trata simplesmente de validar esse
dinheiro. No h um acrscimo que o contribuinte v pagar.
SDH - PEPE VARGAS - H uma sistemtica em que as pessoas
jurdicas, principalmente, doam mais ao fim do ano, e,
consequentemente, no h tempo para fazer a execuo
oramentria no mesmo exerccio. Ento, j histrico haver esse
supervit financeiro; e, no exerccio seguinte, ento,
suplementado ao respectivo fundo, tanto no caso do Fundo dos
Direitos da Criana, como no caso do Fundo do Idoso. Bem,
poderia haver suplementao utilizando os recursos do Tesouro.
No foi o caso. Nesse caso especfico, foram recursos
provenientes de supervits financeiros do exerccio anterior.

MCTI - ANDERSON LOZI DA ROCHA - No caso da CNEN,

so recursos oriundos da comercializao de produtos para...
Agora no sei exatamente qual o cliente, mas comercializao
desses produtos para a indstria... No sei se so farmacuticos ou
medicinais. Comercializao dos radiofrmacos, dos produtos
dela; reajuste dos preos teve uma arrecadao maior, e isso foi
incorporado ao caixa. Essa arrecadao maior lanada no
sistema (SIOP) e conferida. Tem a prevista e a efetivamente
arrecadada. Voc tem que verificar, primeiramente, se foi
efetivamente arrecadado, se existe essa arrecadao a maior, e isso
projetado para o ano. Isso validado no prprio sistema pela
SOF. Ento, o excesso de arrecadao existiu nas duas unidades.

172

Assim, a utilizao de supervit financeiro de anos anteriores no

afeta o resultado primrio em curso, posto que na definio do
contingenciamento, essa receita no ser levada em considerao para fins de
clculo da receita primria existente.
ESTHER DWECK - Nesse sentido, ao ampliar a dotao
oramentria, se os limites de empenho e pagamento no forem
ampliados juntos, no houve nenhum impacto sobre a meta de
resultado primrio. Ento, nesse sentido, no a fonte que
determina o impacto do resultado primrio e, sim, o gasto efetivo
e os limites que voc tem para isso. Portanto, de fato, usar o
supervit amplia a dotao, que a autorizao, mas no amplia
no que vai ser gasto e, novamente, isso dado pelos parmetros da
prpria LRF, que estabelece que o cumprimento da meta pela
programao financeira, limite de empenho e movimentao
financeira.

Alm disso, a tese aqui proposta, principalmente as que tratam apenas no

plano da dotao oramentria levaria a uma contradio implcita no prprio art. 4
da LOA. Com base nessa afirmao os decretos que abrem crdito suplementar devem
guardar compatibilidade com a meta de resultado primrio, no momento de sua
publicao, avaliada na esfera da gesto oramentria e no gesto financeira. Sendo
assim, a suplementao de despesa primria conta do supervit financeiro, por no
constituir nova receita arrecadada no exerccio, teria sempre efeito fiscal primrio
negativo. Logo, o art. 4 da LOA seria ilegal ao prever como fonte para abertura de
decreto de crdito suplementar a utilizao dessa fonte.
A acusao ainda ignorou o fato de que determinadas receitas
arrecadadas no podem deixar de ser gastas. Isto particularmente grave para
as transferncias aos entes da federao, cuja receitas a eles pertencem e jamais
poderiam ser mantidas em caixa, no ampliando gastos. Isso foi reconhecido
pela Percia, conforme parte da resposta ao Quesito 41 apresentado pela Defesa:
A propsito, no bojo da repartio das receitas tributrias, a
Constituio Federal, art. 160, veda expressamente a reteno ou

173

qualquer restrio entrega e ao emprego dos recursos atribudos aos

demais entes federados, neles compreendidos adicionais e acrscimos
relativos a imposto, conforme situaes ali previstas. Entre essas, no
consta a eventualidade do descumprimento de meta fiscal. Ao
contrrio, retenes dessa natureza podem ser interpretadas como
eventual violao da clusula ptrea federativa e indicativas da
necessidade de interveno para reorganizao das finanas do ente
em mora.

A regra tambm aplicada no caso das receitas de doaes e

convnios, pois no haveria sentido lgico contingenciar os gastos custeados com
recursos que no so estritamente da Unio e que s esto no oramento porque
tm uma finalidade especifica, fruto de contrato (obrigao) entre um rgo
pblico federal e um parceiro que no pertence Administrao Pblica
Federal. Alm disso, mesmo na lgica proposta, do ponto de vista fiscal o seu
impacto neutro. Uma variao positiva da despesa compensada pelo aumento
da receita.
Finalmente, cabe trazer um trecho importante dos assistentes tcnicos
de defesa, na parte 3.1.1.2.2 Questo das fontes para abertura do crdito, em que
analisam a afirmativa feita no laudo pericial de que para que os Decretos em que
verificado efeito fiscal negativo tivessem repercusso fiscal primria neutra, o
montante de despesa primria suplementada deveria ter como fonte o cancelamento
de dotaes de mesma natureza. Para os assistentes tcnicos h cinco pontos
importantes:
73.

Aqui os peritos parecem desconsiderar diversos fatores

importantes, dos quais destaca-se em primeiro lugar que o

oramento no gerido de

forma agregada. H um enorme

quantitativo de aes oramentrias e essas dotaes oramentrias

esto subdivididas em aes e em Unidades Oramentrias. Sendo
assim, uma fonte pode estar disponvel em uma determinada unidade
oramentria que no a unidade que solicitou o crdito suplementar.
Ainda assim, mesmo dentro de uma mesma unidade oramentria,

174

pode-se no saber qual dotao no ser executada no incio do ano,

pois as decises dependem muitas vezes de fatores alheios deciso
do gestor, como uma licitao deserta. Em segundo lugar, h uma
vedao explcita na LDO, art. 45 que impede a suplementao
posterior de dotaes que sejam canceladas parcialmente e o art.
40 exige a explicao para garantir que o cancelamento no ir
prejudicar a prestao de servios. Em terceiro lugar, mesmo em um
ano de restrio fiscal, o art. 9 da LRF, no seu 1 deixa claro a
possibilidade de descontingenciamento, logo para um rgo
setorial, ele no ir abrir mo de dotao antes dos ltimos
bimestres. Em quarto lugar, h limites para o cancelamento de
dotaoes e h incisos do art. 4 da LOA que s permitem a
suplementao por meio de supervit financeiro, como no caso do
inciso XIV, um dos principais para o MEC, que o chamado carry
over do oramento do ano anterior, que s pode ser aberto por meio
da utilizao de supervit do ano anterior. Finalmente, os peritos
parecem desconhecer, que ao final do ano de 2015, parte das
dotaes foi cancelada, justamente quando j tinha se tornado
claro quais escolhas seriam feitas.

Os fatos expostos, data maxima venia, revelam um desconhecimento dos

autores da denncia, dos relatrios e dos peritos acerca das normas que regem as
fontes utilizadas para a abertura de crdito, bem como a falta de domnio tcnico sobre
as regras da execuo do oramento ao longo do exerccio financeiro.

V.2.4 A inadequao do conceito de meta oramentria

Como foi demonstrado acima, com base em diversos depoimentos,

no havia dvida quanto ao entendimento de que a meta de resultado primrio
estabelecida para o exerccio de 2015 referida no caput do art. 4 trata-se de uma meta
financeira, de acordo com a metodologia definida pelo Banco Central do Brasil. No
175

entanto, como destacado na seo V.1.1, tanto o relatrio do Senador Anastasia,

quanto no Laudo pericial, afirma-se que a compatibilidade com a meta deveria ser
analizada no plano das autorizaes.
Com base no entendimento dominante, de que ao se referenciar
obteno da meta, que , como analisado pelos prprio peritos, avaliada no plano
financeiro, a Senadora questionou a junta pericial sobre essa aparente contradio.
A SR GLEISI HOFFMANN (Bloco Parlamentar da Resistncia
Democrtica/PT - PR) Ento, eu queria usar a interpretao que V.
Ss fizeram no relatrio e dizer que a boa hermenutica diz que no
existe palavra desnecessria na lei, portanto a expresso "obteno da
meta" muito diferente de "meta estabelecida".
Obteno da meta na execuo financeira, na despesa. Isso os
senhores dizem durante todo o relatrio; e dizem tambm, no relatrio
que V. Ss apresentaram, o laudo pericial, o esclarecimento, pgina
6, que foi cumprida a meta vigente ao final do exerccio de 2015, tal
como fixada na LDO 2015, com as alteraes promovidas pela Lei n
13.199/2015.
Ento, eu pergunto a V. Ss onde est a ilegalidade nesses decretos, j
que eles tinham que se referir obteno da meta e no meta
estipulada?
O SR. FERNANDO LVARO LEO RINCON (...) Com relao
compatibilidade, a Junta chegou a que evidentemente a obteno
real do resultado se mede ao final do exerccio, quando as
despesas so executadas. E, nesse momento, ao autorizar a despesa,
o gestor executa o controle sobre a obteno da meta. E essa
metodologia que o Governo vem adotando. Na medida em que a
execuo efetiva da despesa est comprometida por um cenrio fiscal
adverso, feito o contingenciamento para se evitar o impacto. Esse
controle do gestor inevitvel, recomendado pela LRF. No entanto,
esse tipo de controle no invalida o controle anterior da edio do
decreto.

176

A SR GLEISI HOFFMANN (Bloco Parlamentar da Resistncia

Democrtica/PT - PR) a obteno, no meta estabelecida,
obteno da meta.
O SR. FERNANDO LVARO LEO RINCON Isso, obteno
da meta. Quando se edita um decreto, existe um cenrio fiscal que
aponta para a realizao da receita ou no, porque a execuo da
despesa vai depender da receita.
Ento, em um cenrio em que existe a possibilidade de no
arrecadao, se h um aumento de despesa nesse momento, a
obteno da meta fica comprometida, muito embora, em um segundo
momento, seja feito um novo controle na hora de pagar. Mas, no
momento da edio do decreto, houve incompatibilidade com o
cenrio fiscal que apontava para a possibilidade de restrio de
receita, tanto que foram feitos contingenciamentos. Ento, essa a
viso que a Junta adotou. Evidentemente, o impacto efetivo se d
pela execuo da despesa, mas, no momento da edio do decreto,
o cenrio fiscal apontava para um declnio de receita. E, nesse
momento, no parece razovel aumentar a despesa. Se o cenrio
fosse positivo, a suplementao estaria vlida.
O SR. JOO HENRIQUE PEDERIVA Ento, os termos da
escolha foram dados pela lei. A lei falou em compatibilidade da
programao oramentria e com a obteno da meta de
resultado primrio.
A programao oramentria comea no instante da fixao da
despesa. o primeiro estgio e justamente isto que vai fazer o
decreto: fixar um novo limite para o gasto.
Essa alterao, no caso de cada um dos decretos, foi compatvel com
a obteno da meta de resultado primrio? Isso exige um esforo de
trazer uma situao outra. Esse novo limite compatvel? No
entender da Junta, no. Limite oramentrio, ainda no financeiro.
Isso no invalida a situao de que a meta est posta na LDO
como uma meta, um alvo a ser atingido, e do esforo que se faa

177

do ponto de vista financeiro agora, sim para compatibilizar

esse resultado financeiro com a meta que se quer.
Porque, nesse meio caminho, estamos falando de programao
oramentria e no de programao financeira.
O SR. JOO HENRIQUE PEDERIVA (...) Houve uma
convergncia de opinies em relao ao que est posto nesses dois
documentos.
Especificamente em relao ao efeito fiscal negativo, questo da
compatibilidade,

"desde

que

as

alteraes

promovidas

na

programao oramentria sejam compatveis com a obteno da

meta de resultado primrio", esse um ponto interessante, porque,
reiteradamente, tem sido afirmado que isso estaria ligado, ento, aos
limites

que

estariam

postos

no

contingenciamento.

A Junta adotou e tem razes para isso, e, se for necessrio,

podemos explicar, esclarecer o critrio da dotao como ponto
de referncia, primeiro porque prestigia o Congresso e, a partir desse
entendimento,

que

foi

construdo

esse

argumento

de

incompatibilidade dos decretos.

Cabe reforar, que tal entendimento carece de qualquer base jurdica.

Na realidade, como afirmado acima, trata-se de uma distoro na leitura do art. 4. A
LRF jamais disse que a dotao oramentria deveria estar limitada meta fiscal. Na
sua seo IV, que trata Da Execuo Oramentria e do Cumprimento das Metas,
os comandos so muito claros, sobre a necessidade de realizar uma programao
financeira (art. 8) e bimestralmente realizar uma limitao de empenho e
movimentao financeira (art. 9).
Note-se que a LRF no prope o cancelamento de dotao, devido ao
carter prospectivo desses relatrios. comum que o contingenciamento seja
decretado nos bimestres iniciais do ano, mas ao longo dos meses tambm comum
ocorrer variaes (reestimativa de receitas e mudanas nas despesas obrigatrias) que
possibilitam o descontingenciamento, ou seja, permite a ampliao dos limites
oramentrio e/ou financeiro inicialmente autorizados para cada rgo. O
178

cancelamento de dotaes, neste caso, seria absolutamente desnecessrio e

ineficiente.
No por acaso, o primeiro pargrafo do art. 9o da LRF trata justamente da
possibilidade do descontingenciamento:
1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial,
a recomposio das dotaes cujos empenhos foram limitados dar-se de forma proporcional s redues efetivadas.

Alm disso, a Lei Oramentria Anual quando aprovada contm uma

estimativa de receitas e um limite fixado para as despesas compatvel com a meta da
LDO, no entanto, isso no se sustenta por muito tempo. Seja pelas reestimativas de
receita, seja pela reabertura de crditos especiais e extraordinrios abertos no ltimo
quadrimestre do ano, conforme autorizao explcita na Constituio.
Portanto, mesmo o oramento quando aprovado no est compatvel
com a meta, h restos a pagar que podem ser pagos e a Constituio autoriza a
reabertura dos crditos especiais e extraordinrios promulgados nos ltimos quatro
meses do exerccio anterior, no oramento do exerccio financeiro subsequente.
A Reabertura de Crditos Especiais e Extraordinrios, j determina
que a dotao oramentria possa ser ampliada sem qualquer limite pr-definido, o
que, na tese aqui proposta, levaria a um risco obteno da meta, uma vez que as
dotaes oramentrias podem ser ampliadas sem qualquer limite. Para amplificar a
contradio com a tese defendida na percia, conforme definido no pargrafo nico
do art. 15 do Decreto n 825, de 1993, a pr-condio para tal reabertura a existncia
de supervit financeiro de anos anteriores. Portanto, na leitura rpida dos dispositivos
constitucionais e legais que autorizam a reabertura de crditos de anos anteriores - o
art. 167, 2, da Constituio e regulamentado pelos art. 15, pargrafo nico, do
Decreto n 825, de 28 de maio de 1993 e art. 47 da Lei n 13.080, de 2015 - j
demonstra a incositncia da tese:
Art. 167, 2, da Constituio:

179

 2 Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia no

exerccio financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de
autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele
exerccio, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, sero
incorporados ao oramento do exerccio financeiro subseqente.
Art. 15, pargrafo nico, do Decreto n 825, de 1993:
Art.15.

Somente

sero

reabertos

os

crditos

especiais

extraordinrios que tenham sido autorizados nos ltimos quatro meses

do exerccio financeiro, pelos limites dos respectivos saldos,
respeitada a classificao funcional programtica originria e
respectivo grupo de despesa.
Pargrafo nico. A reabertura dos crditos especiais, nos termos
deste artigo, fica condicionada existncia de recursos
financeiros oriundos de supervit financeiro, apurado no balano
patrimonial, ou de cancelamento de Restos a Pagar no exerccio.
Art. 47 da Lei n 13.080 (LDO), de 2015:
Art. 47. A reabertura dos crditos especiais e extraordinrios,
conforme disposto no 2 do art. 167 da Constituio Federal, ser
efetivada, se necessria, mediante ato prprio de cada Poder, do
Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da Unio, at 15
de fevereiro de 2015, observado o disposto no art. 44.
1Os crditos reabertos na forma deste artigo, relativos aos
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, sero includos no SIAFI,
exclusivamente, por intermdio de transmisso de dados do SIOP.
2 O prazo de que trata o caput ser 28 de fevereiro de 2015, quando
se tratar do Oramento de Investimento.

A LRF jamais revogou qualquer um desses dispositivos, justamente

porque no h qualquer risco obteno da meta.
V.3 Do procedimento parametrizado e dos pareceres tcnicos que constaram da
instruo do procedimento que ensejou a expedio dos decretos
180

Conforme a tabela a seguir revela, os Decretos de crdito suplementar

so instrumentos corriqueiros e que viabilizam a alocao oramentria de bilhes de
reais por ano. Em 2001 foram 101 decretos de crdito suplementar, dos quais 27
utilizaram como fonte de recursos para o crdito, o excesso de arrecadao ou
supervit financeiro. Em 2015, por exemplo, foram gerenciados mais de 240 bilhes
em crditos por meio de decretos, valor inferior, em termos reais, ao de vrios
exerccios nos ltimos 10 anos. No menos ilustrativo a constatao de que os
valores questionados nesses decretos representam menos de 1% do volume total de
crditos criados por Decreto no ano passado.
Ano

Decretos (em R$ milhes)

Quantidade

Valor Total

Excesso de
Arrecadao

Superavit

Anulao

2006

39

83.858

1.971

46.321

35.566

2007

40

52.579

1.049

2.815

48.715

2008

46

221.076

11.940

140.202

68.935

2009

47

252.811

91.660

3.247

157.904

2010

72

101.073

7.871

50.693

42.509

2011

82

98.091

8.408

32.031

57.653

2012

68

188.161

4.524

34.745

148.892

2013

61

260.886

2.010

168.153

90.722

2014

67

319.649

10.904

194.463

114.281

2015

60

243.630

106.658

1.763

135.209

V.3.1. Do sistema parametrizado para solicitao e elaborao do Decreto de

crdito suplementar

A solicitao dos crditos tem origem nas unidades tcnicas dos

rgos, so processados nas unidades setoriais de oramento e enviados Secretaria
de Oramento Federal por meio de sistema de informaes parametrizado,
181

denominado Sistema Integrado de Oramento e Planejamento (SIOP). Os crditos so

solicitados pelas unidades oramentrias e rgos setoriais e analisados na Secretaria
de Oramento Federal, nos termos da Portaria SOF n 16/2015.
Essa portaria, reeditada anualmente, estabeleceu procedimentos e
prazos para solicitao de alteraes oramentrias, no exerccio de 2015, e estava de
acordo, especialmente, ao disposto nos arts. 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 46, 49, 50, 53,
2, 59, caput, inciso III, e 1 e 4, e 104 da Lei n 13.080, de 2 de janeiro de 2015,
e no art. 4 da Lei n 13.115, de 20 de abril de 2015.
O processo de solicitao de um crdito extremamente complexo,
contempla uma vasta rede de atores e operacionalizado por esse sistema de
informaes parametrizado para executar uma srie de verificaes nesses pedidos de
modo a evitar erros e ilegalidades.
Diversas testemunhas confirmaram a forma de solicitao e anlise
dos crditos.
JOS GERALDO DINIZ - todo o sistema de crdito est
regularmente sistematizado com base no que dispe a Constituio, a
Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO e a prpria Lei Oramentria
Anual. O sistema que recebe solicitaes de alteraes oramentrias
assim concebido, e todos os anos ele revisto para incorporar
inovaes normativas, sejam elas da Lei Oramentria ou da LDO, e
ele tem origem em cada uma das unidades dos rgos. As unidades
fazem suas solicitaes, incluem as suas justificativas. Quando a
unidade insere o crdito, o prprio sistema identifica que tipo de
crdito deve ser feito: se por decreto, se crdito suplementar, se
est autorizado na lei e, em seguida, ele vai para o rgo setorial, que
faz as suas anlises e as encaminha para o rgo central, que a
Secretaria de Oramento Federal.
ANTNIO CARLOS STANGHERLIN REBELO (CNJ) - (...) as
solicitaes de crditos suplementares feitas pelos rgos do Poder
Judicirio so feitas em um sistema, chamado Siop, que j bastante

182

formatado. A Secretaria de Oramento Federal edita uma portaria no

incio do ano, logo aps a edio da Lei Oramentria Anual, e fixa
determinados parmetros a serem seguidos na solicitao de crdito
suplementar pelos rgos.
CLAYTON LUIZ MONTES - O SIOP Sistema Integrado de
Planejamento e Oramento parametrizado; ele impede o envio de
crdito em desacordo com a lei. Alm disso, alm do sistema
parametrizado, existem os tcnicos que fazem as anlises de todos os
pedidos, em todas as instncias, desde a unidade oramentria, no
rgo setorial e na SOF, o que refora essa afirmao de que no
encaminhado crdito com ilegalidade para o Ministrio do
Planejamento ou para a Casa Civil, para a Presidncia da Repblica.
GEORGIMAR MARTINIANO DE SOUSA O sistema no
permite que o crdito v adiante se ele no estiver de acordo com as
normas, e, todo ano, as leis oramentrias se alteram um pouco.
Ento, todo ano, feita uma revitalizao desses parmetros, certo?
Todo ano, ento, feita a conferncia desses parmetros; se esto
corretos, sero ajustados s leis.
O SR. ROBSON AZEVEDO RUNG ns temos uma equipe de
cerca de 20 pessoas, todos servidores de carreira, Analistas de
Planejamento e Oramento com especializao em TI; uma equipe de
altssimo nvel, que cuida diariamente do Siop para que ele esteja
sempre

de

acordo

com

regramento

legal

em

vigor.

As atualizaes so feitas concomitantemente elaborao da

portaria, que acontece todo ano para regulamentar o art. 4, com a
participao ampla de toda a Secretaria de Oramento Federal, as
reas responsveis pelos departamentos de programas, a rea
responsvel por normas, para que a gente faa a interpretao desses
incisos do art. 4 em regras que podem ser inseridas em linguagem de
um sistema de informtica.
Normalmente, o primeiro ator que insere um pedido de crdito no
Siop a unidade oramentria, que, por sua vez, envia ao rgo
setorial e, depois na anlise do rgo setorial, envia ao rgo central,

183

que a Secretaria de Oramento Federal. Cada um desses momentos

preservado no sistema, ento, a gente consegue saber exatamente o
que foi pedido, de que forma foi alterado e de que forma isso
caminhou.
Depois que alguns pedidos so identificados como os pedidos que
vo compor um determinado ato legal, um decreto, um projeto de lei,
feito o que a gente chama de formalizao no sistema. claro que
todos esses atos, esses pedidos tm que ter a mesma caracterstica de
se enquadrarem no mesmo instrumento legal. A partir do momento
em que se compila, o sistema gera os anexos de publicao, que o
anexo

que

acompanha

ato

formal...

...que sai da SOF para a Casa Civil. L feita uma anlise novamente.
Antes, na verdade, passa pelo prprio Ministrio do Planejamento,
pela Consultoria Jurdica e, depois, pela Casa Civil. Na Casa Civil,
esse ato , finalmente, enviado para a Imprensa Nacional para ser
publicado.
Depois da publicao, os analistas responsveis por aquele pedido na
SOF verificam se houve algum tipo de modificao. Normalmente,
tirando os casos de projetos de lei, no acontece nenhum tipo de
modificao. Simplesmente conferem se o que foi publicado no
Dirio Oficial corresponde ao que estava no sistema no momento em
que ele saiu. Estando de acordo, ele efetivado e, a sim, sensibiliza
o Siafi, que o outro sistema importante na questo da despesa
pblica e que efetivamente permite ao gestor fazer todos os estgios
da despesa empenho, liquidao e pagamento.

V.3.2. Dos pareceres tcnicos que constaram da instruo do procedimento que

ensejou a expedio dos decretos

A edio de crditos suplementares envolve uma complexa cadeia de atos

administrativos, inicialmente formada pelos prprios rgos demandantes da verba de
suplementao, e na qual se inserem ainda muitos outros rgos da administrao.
184

Diversos rgos e inmeras unidades do poder Executivo e do Poder

Judicirio solicitaram os crditos ao Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto. A anlise realizada por servidores pblicos concursados, cargo para o qual
h uma carreira especfica denominada Analista de Planejamento e Oramento. Em
linhas gerais, aproximadamente 20 tcnicos de diversos rgos e, muitas vezes, de
Poderes distintos, elaboram, revisam e firmam pareceres no processo de edio de tais
decretos.
Houve solicitaes e recomendaes tcnicas para a edio dos
decretos, inclusive por meio de notas tcnicas e memorandos contendo justificativas
do pedido. Os pedidos de abertura de crditos suplementares em favor dos rgos do
Poder Judicirio so encaminhados para a SOF pelo Conselho Nacional de Justia,
inclusive com parecer de mrito e com a indicao das fontes de recursos, memrias
de clculo e relatrios de reestimativa de receitas.
Todos os documentos que embasaram tais decretos foram
encaminhados Comisso Especial do Senado: Documentos 95, 154 e 162, so
referentes aos rgos centrais e documentos 71, 74, 75, 77, 78, 86, 87, 88, 89, 93, 95,
96, 100, 106, 108, 109, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 128, 130, 131, 133, 134, 135,
136, 137, 138, 139, 151, 154, 157 so referentes aos rgos setoriais.
Na anlise desses documentos, os peritos, no laudo pericial, fazem a
seguinte afirmativa: No houve, portanto, na requisio dos Decretos editados,
apontamento de incompatibilidade com a meta fiscal (p. 132). De forma ainda mais
contundente:
No se despontaram, nos documentos recebidos por esta
Junta Pericial, em resposta aos Ofcios n 95/2016 a
110/2016, expedidos pela CEI, elementos que pudessem
indicar alerta de rgo tcnico demandante do respectivo
crdito ou mesmo de rgo responsvel pela anlise jurdica
ou ainda de mrito. (p. 133)
185

Na resposta ao quesito 26, os peritos transcrevem justamente a parte

que afirma haver compatibilidade com a obteno da meta de resultado primrio:
Segundo informaes constantes do DOC 121, o Ministrio do
Planejamento apresentou os seguintes apontamentos relativos
compatibilidade com a meta fiscal:
Exposio de Motivos EM n 00099/2015 MP Decreto no valor
de R$ 1.701.389.028:
8. Esclareo, a propsito do que dispe o caput do art. 4 da Lei n
13.115, de 2015, que as alteraes decorrentes da abertura deste
crdito no afetam a obteno da meta de resultado primrio fixada
para o corrente exerccio, pois:
a) R$ 441.088.922,00 (quatrocentos e quarenta e um milhes, oitenta
e oito mil, novecentos e vinte e dois reais) se referem a remanejamento
entre despesas primrias do Poder Executivo para priorizao da
programao e/ou dotao suplementada;
b) R$ 642.162.433,00 (seiscentos e quarenta e dois milhes, cento e
sessenta e dois mil, quatrocentos e trinta e trs reais) suplementao
de despesas primrias discricionrias conta de recursos de origem
financeira;
c) R$ 12.909.477,00 (doze milhes, novecentos e nove mil,
quatrocentos e setenta e sete reais) ao atendimento de despesas
primrias discricionrias conta de excesso de arrecadao de receitas
primrias;
d) R$ 7.037.311,00 (sete milhes, trinta e sete mil, trezentos e onze
reais) ao atendimento de despesas primrias discricionrias conta de
excesso de arrecadao de receitas financeiras;
e) R$ 594.831.467,00 (quinhentos e noventa e quatro milhes,
oitocentos e trinta e um mil, quatrocentos e sessenta e sete reais) so
despesas atendidas com recursos de doaes e de convnios, dos quais
R$ 574.166.878,00 (quinhentos e setenta e quatro milhes, cento e
sessenta e seis mil, oitocentos e setenta e oito reais) referem-se a

186

excesso de arrecadao dos referidos recursos e R$ 20.664.589,00

(vinte milhes, seiscentos e sessenta e quatro mil, quinhentos e oitenta
e nove reais) a supervit financeiro dessas fontes, que sero
considerados na avaliao de receitas e despesas de que trata o art. 9
da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000;
f) R$ 3.359.418,00 (trs milhes, trezentos e cinquenta e nove mil,
quatrocentos e dezoito reais) no so considerados no clculo do
referido resultado, constante do Anexo XI do Decreto n 8.456, de 22
de maio de 2015, conforme dispe seu art. 1, 1, inciso II, por tratarse de despesas financeiras; e
g) a execuo das despesas descritas nos itens a, b, c e d ser
realizada de acordo com os limites constantes do Anexo I do Decreto
n 8.456, de 2015, conforme estabelecido no art. 1, 2, do referido
Decreto.
Exposio de Motivos EM n 00101/2015 MP Decreto no valor
de

R$

29.922.832:

8. Esclareo, a propsito do que dispe o caput do art. 4 da Lei n

13.115, de 2015, que as alteraes decorrentes da abertura deste
crdito no afetam a obteno da meta de resultado primrio fixada
para

corrente

exerccio,

pois:

a) R$ 19.938.174,00 (dezenove milhes, novecentos e trinta e oito mil,

cento e setenta e quatro reais) referem-se a remanejamento entre
despesas primrias discricionrias do Poder Executivo para
priorizao

das

programaes

e/ou

dotaes

suplementadas;

b) R$ 365.726,00 (trezentos e sessenta e cinco mil, setecentos e vinte

e seis reais) referem-se a despesas financiadas com excesso de
arrecadao de Recursos de Convnios, que sero consideradas na
avaliao de receitas e despesas de que trata o art. 9 da Lei
Complementar

101,

de

de

maio

de

2000;

c) R$ 9.498.932,00 (nove milhes, quatrocentos e noventa e oito mil,

novecentos e trinta e dois reais) referem-se a remanejamento de
dotaes oramentrias financiadas com recursos de doaes;
d) R$ 120.000,00 (cento e vinte mil reais) no so considerados no

187

clculo do referido resultado, constante do Anexo XI do Decreto n

8.456, de 22 de maio de 2015, por serem de natureza financeira;
e) as despesas relacionadas na alnea "a" sero executadas de acordo
com os limites do Anexo I do Decreto n 8.456, de 2015, conforme
estabelece

do

art.

do

referido

Decreto;

f) as constantes das alneas "b" e "c" no tero suas execues sujeitas

aos limites estabelecidos no Anexo I do referido Decreto, de acordo
com

seu

art.

1,

1,

inciso

III.

Exposio de Motivos EM n 00102/2015 MP Decreto no valor

de R$ 600.268.845:
5. Esclarece-se, a propsito do que dispe o caput do art. 4 da Lei n
13.115, de 2015, que as alteraes decorrentes da abertura deste
crdito no afetam a obteno da meta de resultado primrio fixada
para o corrente exerccio, tendo em vista que:
I - no Poder Judicirio:
a) R$ 78.934.614,00 (setenta e oito milhes, novecentos e trinta e
quatro mil, seiscentos e quatorze reais) atendem despesas primrias
discricionrias, conta de excesso de arrecadao de receitas
primrias, sendo:
a1) R$ 15.630.872,00 (quinze milhes, seiscentos e trinta mil e
oitocentos e setenta e dois reais) de Recursos Prprios No
Financeiros; e
a2) R$ 63.303.742,00 (sessenta e trs milhes, trezentos e trs mil,
setecentos e quarenta e dois reais) de Recursos de Convnios;
b) R$ 104.699.212,00 (cento e quatro milhes, seiscentos e noventa e
nove mil, duzentos e doze reais) suplementam despesas primrias
discricionrias conta de supervit financeiro apurado no balano
patrimonial do exerccio de 2014, dos quais:
b1) R$ 6.204.000,00 (seis milhes, duzentos e quatro mil reais) de
Recursos Prprios No Financeiros; e

188

b2) R$ 98.495.212,00 (noventa e oito milhes, quatrocentos e noventa

e cinco mil e duzentos e doze reais) de Recursos de Convnios.
c) As despesas do item a sero consideradas na avaliao de receitas
e despesas de que trata o art. 9o da Lei Complementar n 101, de 4 de
maio de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, relativa ao
terceiro bimestre de 2015.
II - no Poder Executivo:
a) R$ 106.683.043,00 (cento e seis milhes, seiscentos e oitenta e trs
mil, quarenta e trs reais) referem-se a remanejamento entre despesas
primrias do Poder Executivo para priorizao das programaes e/ou
dotaes suplementadas;
b) R$ 163.238.503,00 (cento e sessenta e trs milhes, duzentos e
trinta e oito mil, quinhentos e trs reais) suplementam despesas
primrias discricionrias conta de excesso de arrecadao de receitas
primrias, sendo:
b1) R$ 68.775.755,00 (sessenta e oito milhes, setecentos e setenta e
cinco mil, setecentos e cinquenta e cinco reais) de Recursos Prprios
No Financeiros; e
b2) R$ 76.422.748,00 (setenta e seis milhes, quatrocentos e vinte e
dois mil, setecentos e quarenta e oito reais) de Recursos de Convnios;
e
b3) R$ 18.040.000,00 (dezoito milhes e quarenta mil reais) de
Doaes de Pessoas Fsicas e Instituies Pblicas e Privadas
Nacionais;
c) R$ 20.000.000,00 (vinte milhes de reais) suplementam despesas
primrias discricionrias conta de excesso de arrecadao de
Recursos Prprios Financeiros;
d) R$ 126.713.473,00 (cento e vinte e seis milhes, setecentos e treze
mil, quatrocentos e setenta e trs reais) suplementam despesas
primrias discricionrias conta de supervit financeiro apurado no
balano patrimonial do exerccio de 2014, sendo:

189

d1) R$ 111.595.001,00 (cento e onze milhes, quinhentos e noventa e

cinco mil e um real) de Taxas e Multas pelo Exerccio do Poder de
Polcia e Multas Provenientes de Processos Judiciais; e
d2) R$ 15.118.472,00 (quinze milhes, cento e dezoito mil,
quatrocentos e setenta e dois reais) de Doaes de Pessoas Fsicas e
Instituies Pblicas e Privadas Nacionais;
e) em relao ao item b2, o montante de R$ 55.221.734,00
(cinquenta e cinco milhes, duzentos e vinte e um mil, setecentos e
trinta e quatro reais), relativo ao Ministrio da Defesa, foi considerado
na avaliao de receitas e despesas, conforme Relatrio de que trata o
4 do art. 52 da LDO-2015, do 2 bimestre, enviado ao Congresso
Nacional por intermdio da Mensagem n 152, de 21 de maio de 2015;
f) as despesas constantes dos itens b3, d2 e o valor de R$
21.201.014,00 (vinte e um milhes, duzentos e um mil e catorze reais)
do item b2 sero consideradas na avaliao de receitas e despesas
de que trata o art. 9 da LRF, relativa ao 3 bimestre.
g) a execuo dos itens e e f no estar sujeita aos limites
estabelecidos no Anexo I do Decreto n 8.456, de 22 de maio de 2015,
de acordo com seu art. 1, 1, inciso III;
h) as demais despesas a, b1, c e d1 sero executadas de acordo
com os limites constantes do Anexo I do Decreto n 8.456, de 2015,
conforme estabelece o 2, do art. 1, do referido Decreto.

Disso se extrai outra importante concluso. Pode-se afirmar, ad

argumentandum tantum, que mesmo que alguma hipottica ilegalidade tivesse
ocorrido nestes Decretos questionados, seria impossvel que existisse qualquer dolo
da Sra. Presidenta da Repblica na sua expedio. De fato, pela origem das
solicitaes, pela prpria complexidade tcnica da elaborao destas medidas, pelo
nmero de rgos tcnicos envolvidos na sua expedio, pelas apreciaes tcnicas
feitas por servidores pblicos de diferentes qualificaes profissionais, como seria
possvel afirmar-se que haveria uma m-f da Sra. Presidenta da Repblica na
190

expedio destes atos administrativos? De onde se extrairia o dolo da sua atuao

administrativa?
No h que se falar em ao dolosa dos Chefes dos Executivos quando
tenham praticado atos jurdicos, a partir de solicitaes, pareceres, e manifestaes
jurdicas, expressas em atos administrativos expedidos, por servidores de rgos
tcnicos e que se encontram inteiramente ao abrigo da presuno de legitimidade que
envolve todos os atos administrativos em geral.
Uma averiguao do tratamento dispensado pelo Conselho Nacional de
Justia (CNJ) s regras oramentrias por ocasio da gesto do oramento sob sua
responsabilidade, tambm corrobora a tese da defesa e comprova que no houve dolo
por parte da Presidenta.
Cabe lembrar que por fora do art. 99 da Constituio Federal e da
Resoluo 68/2009, o CNJ aprova um parecer sobre matria oramentria relativa ao
Poder Judicirio, parecer este construdo a partir de Nota Tcnica e Proposta de
Parecer elaborado pela rea tcnica do Conselho.
Conforme era de se esperar, as avaliaes das Notas tcnicas e dos
Pareceres esto alinhadas tanto com as teses utilizadas pelo Poder Executivo para
editar decretos de crditos suplementar, como com as prticas consolidadas no prprio
Poder Legislativo para o exame dos Projetos de Lei de crditos suplementares.
O trecho a seguir, constante do Parecer da Conselheira Ana Maria Duarte
Amarante Brito e chancelado no Plenrio do CNJ em 04 de agosto de 2015, aprovou
um crdito suplementar por meio de Decreto do Poder Executivo conta de supervit
do exerccio anterior para atualizao da rede de dados, com fulcro no artigo 4 da
LOA 2015. O ato corrobora os argumentos legais usados pela Defesa alm de fazer
meno manifestao favorvel ao pleito por parte do Departamento do CNJ
responsvel pela anlise oramentria. Por fim, a Conselheira conclui afirmando que:
As proposies foram feitas em consonncia com a legislao
vigente, em especial a Lei de Diretrizes Oramentrias, a Lei

191

Oramentria Anual e a Portaria n 16, de 29 de abril de 2015, da

SOF, e com os procedimentos tcnicos estabelecidos pelo rgo
Central do Sistema de Oramento Federal.

V.4 Da ausncia de qualquer situao atpica no procedimento de aprovao dos

Decretos objeto da denncia e de qualquer determinao presidencial
especfica
Em diversos depoimentos, ficou ntida a tramitao rotineira desses
decretos questionados. Todas as testemunhas deixaram claro que esses decretos
comeam nas unidades descentralizadas, e, muitas vezes nem passam pelo Ministro
do rgo ao qual a unidade oramentria est vinculada. um processo de baixo para
cima, sem qualquer intereferncia do chefe do Poder Executivo.

LUIZ CLAUDIO COSTA (MEC) - Tambm por dever de justia

tenho que dizer que e no retirando a a responsabilidade do
Ministrio da Educao, que tem que analisar o que pedido ,
quando ns encaminhamos para a SOF, a SPO tem uma clareza do
que est pedindo, da relevncia, da importncia, para que os
programas caminhem. Da mesma forma, a SOF. Quer dizer, quando
chega a Excelentssima Senhora Presidente da Repblica, o
processo foi analisado por diferentes tcnicos de diferentes
setores. Ento, a Presidenta no est fazendo nada que ela
demandou que fosse feito. Foram pleitos tcnicos que passaram
por crivos tcnicos no Ministrio da Educao, no Ministrio do
Planejamento e, com certeza, na Casa Civil tambm.
CLAYTON LUIZ MONTES (SOF/MPOG) - No houve alterao
dos decretos por parte da Presidenta. No. A Secretaria de
Oramento Federal teria condio de conferir os dados, e no houve
esse tipo de alterao.
ANTNIO CARLOS STANGHERLIN REBELO (CNJ) - (...)
Dentre esses parmetros, existem as solicitaes por projeto de lei e

192

solicitaes por decreto. E essa formalizao exige, ento, que

nossos rgos demandantes indiquem uma das formas de
atendimento daquela solicitao. evidente que essa indicao no
uma determinao de que seja dessa forma. apenas porque
necessrio fazer um enquadramento em um daqueles 29 itens que
esto relacionados na Lei Oramentria Anual, em seu art. 4.
Basicamente, essa parametrizao que feita no Sistema Siop segue
o raciocnio desses 29 incisos que h no art. 4 da Lei Oramentria
Anual. Dessa forma, digo, ento, que sim, que h uma indicao
inicial da modalidade de abertura do crdito suplementar.
IVO DA MOTTA AZEVEDO CORREA (SAJ/CC) - Via de
regra, esses decretos eram despachados como rotina, inclusive com
pareceres muito simplificados, do ponto de vista jurdico, porque j
vinham encaminhados do Planejamento e do rgo setorial com
pareceres muito mais sofisticados, a nossa anlise era mais simples
por conta disso, j tinha uma parametrizao. Dessa maneira, o
despacho era feito rotineiramente, qualquer que fosse o ocupante do
posto de Presidente da Repblica. No me lembro, nunca, de pedido
de modificao.
FELIPE DAURICH NETO (SPF/MPOG) - No, no h nenhum
comando do chefe do Executivo, nunca houve isso, realmente no
h. Isso uma deciso tcnica e analisada sob o ponto de vista
tcnico, de mrito, e no h nenhum tipo de interferncia da Chefe
do Executivo ou do Chefe do Executivo. Eu estou h 25 anos neste
meti, e no h isso, no houve isso.
ROBSON RUNG (SOF/MPOG)- Em relao interferncia
poltica, a mim nunca chegou, nesses anos todos em que estou na
SOF, nenhuma solicitao de burlar uma regra, de fazer alguma coisa
que esteja em desencontro com a legislao em vigncia.
LUIZ ANTONIO DE SOUZA CORDEIRO (MD) - A tramitao
a seguinte: ele nasce nos Comandos, dentro da necessidade e do
acompanhamento que se tem, tanto para excesso quanto para
mudanas dos GNDs; quando ele vai identificando a necessidade; e,

193

como ele precisa trabalhar, ele entra no sistema e encaminha ao

Ministrio. Isso sistemtico. Ele no vai para ministro; ele no vai
para secretrio-geral; ele fica exatamente na rea financeira e
oramentria, que onde se faz a anlise para ver se est dentro da
portaria, se est dentro das diretrizes da LDO, e, diante disso,
encaminha para a SOF. Ento, para um pedido de crdito, no h essa
alternativa de levar para o Ministro, para o Ministro dizer se pode ou
no aquele comando.
ESTHER DWECK (SOF/MPOG) - E aqui, novamente, at j
respondendo segunda pergunta de que se a Presidenta, em algum
momento, mandou alterar alguma coisa, novamente, a gesto
oramentria, que no nvel das programaes, uma gesto
descentralizada. O rgo central no tem condies de saber qual
despesa efetivamente ser executada l na ponta, porque h mais de
mil unidades oramentrias, cada uma tem suas especificidades, cada
uma tem as suas metas a serem cumpridas, os seus objetivos, o
resultado que ela tem para entregar. por isso que comea na ponta,
porque ela detecta uma necessidade de suplementao, e isso vai
subindo: passa por uma avaliao pelo rgo setorial, chega SOF,
rea de anlise de mrito, sobe para a anlise da rea fiscal, at
chegar consultoria jurdica do Planejamento e, posteriormente, ser
enviada Casa Civil. Novamente, esses decretos seguiram
exatamente o mesmo rito de sempre, e as justificativas para estarem
compatveis com a meta foram exatamente as mesmas de sempre,
inclusive em anos em que houve alterao de meta e em que foram
editados decretos entre o momento de a meta ser enviada e o
momento de ser aprovada. Ento, consequentemente, como nem na
SOF temos condies de definir propriamente qual autorizao ser
gasta, a Presidenta tambm no faz isso. uma gesto muito
descentralizada.
O

SR.

JOS

GERALDO

FRANA

DINIZ

(...)

E seria humanamente impossvel, eu diria assim, a Presidente da

Repblica cito um exemplo fazer a anlise de um crdito, por

194

exemplo, do MEC. Chega um crdito l por decreto, de 180, 190,

200 pginas de anexos. Imagine voc submeter a maior autoridade
do Pas a esse.... Para mim, seria um vexame conferir, dizer se est
certo, se est errado. Ou seja, o sistema j fez tudo isso. Quer dizer,
todas as pessoas envolvidas no processo j cumpriram com as suas
atribuies

legais

nesse

sistema.

Alm dos depoimentos, em resposta ao Ofcio 118/2016, (Req.

128/2016), a Secretaria de Oramento Federal, em documento 122122, de 22 de junho
de 2016, informou que no houve mudana em qualquer dos atos que redundaram
na edio de decretos no numerados objeto do presente processo.
V.5 Da adequao da atuao do governo no ano de 2015 a interpretao
dominante em todos os rgos tcnicos e de controle (TCU)
O Poder executivo sempre se pautou pelos entendimentos da corte de
contas e por toda a jurisprudencia referente publicao dos decretos de cdito
suplementar.
Esse fato foi ressaltado pela percia na resposta ao quesito 38 da
defesa, quando afirmam textualmente que os fatos ora tratados ocorreram sob a
presuno de legitimidade, aos olhos daqueles que o praticaram. Em suas palavras:
Os fatos ora tratados as equalizaes devidas pelo Tesouro
Nacional ao Banco do Brasil, ao longo de 2015, e os quatro
decretos de crditos suplementares, editados em julho e agosto
de 2015 ocorreram sob a presuno de legitimidade, aos olhos
daqueles que o praticaram. Contudo, eventos similares eram objeto
de controvrsia, por parte de outros agentes sociais, a exemplo dos
indcios de irregularidades levados a conhecimento do Congresso
Nacional, em decorrncia do Acrdo n 1464/2015 TCU
Plenrio, de 17 de junho de 2015.

122

Documento 122 da Comisso Especial do Senado, acessado em 26/07/2016, disponvel em:

file:///F:/Alega%C3%A7%C3%B5es%20Finais%20Defesa/Documentos%20CEI/DocumentoRecebido-CEI2016-122Oficio-22062016121513064-RECIBO-COD-2011.pdf

195

As subsequentes mudanas de entendimentos acerca desses fatos

decorrem dessas controvrsias e so marcadas de maneira
objetiva por alteraes normativas que avanam nos incentivos
boa-f processual e procedimental das partes.

Os pontos centrais para garantir tal entendimento so expressos em

provas periciais, documentais e testemunhais que apontam para no ofensa s metas
fiscais e para o fato de que os decretos no implicaram gastos que pudessem prejudicar
o atendimento das metas.
V.5.1 A no ofensa da meta
A acusao afirma que mesmo diante de uma meta comprometida,
ainda seria vivel a abertura de crditos com impacto neutro no resultado fiscal. Por
sua vez, o relatrio concorda com a tese da defesa de que sobre o impacto no
resultado fiscal que se deve analisar a abertura de crdito.
Se no houvesse qualquer regramento, uma abertura de crdito
suplementar que ampliasse a dotao oramentria, ou seja, aquela feita mediante a
utilizao de excesso de arrecadao ou supervit financeiro de exerccios anteriores,
de fato seria incompatvel com a meta. Ao ampliar a dotao oramentria, os decretos
estariam ampliando a autorizao dada pelo Congresso, que, sem qualquer limitao,
levaria a um maior gasto e, consequentemente, seria incompatvel com a meta de
resultado primrio.
Entretanto, conforme j exposto, justamente para anular esse
efeito que a LDO e os decretos de contingenciamento trazem um dispositivo que
obriga que os crditos suplementares de despesas primrias estejam sujeitos aos
limites de empenho e movimentao financeira definidos nos decretos de
contingenciamento. Ao alterar o arcabouo legal e impor esta restrio, a estrutura
legal da execuo oramentria foi modificada para garantir que, independentemente
da fonte utilizada para abertura de crdito, esses sempre estariam sujeitos limitao
do decreto, garantindo que a abertura de crdito suplementar seria, portanto,
compatvel com a meta.
196

Essa modificao foi feita em 2014, e, uma vez existindo essa

limitao, apenas em um caso os crditos no seriam compatveis com a meta, qual
seja: se no houvesse qualquer contingenciamento. Contudo, em 2015, quando
esses decretos foram editados, o governo j tinha feito um bloqueio de R$ 70,0
bilhes, restrio que foi posteriormente ampliada em mais R$ 8,6 bilhes.
Portanto, ao se respeitar o 13 do art. 52 da LDO e ao promover
um contingenciamento que tornou a autorizao oramentria apenas um
indicativo e no mais o limite de gasto, se fizeram presentes os elementos
necessrios para garantir que as suplementaes questionadas no alterariam o limite
de gasto e, portanto, seriam compatveis com a meta.
E isso inteiramente vlido posto que, nestas condies, o decreto
de crdito, por si prprio, no tem como afetar em nada a limitao imposta no
decreto de contingenciamento.
S haveria uma possibilidade dos Decretos questionados produzirem
impacto negativo na meta de resultado primrio: se eles dissessem expressamente que
ampliariam os limites do Decreto de contingenciamento no montante do crdito
criado. Como isso no ocorreu, no h que se falar em incompatibilidade com a meta.
Alis, o que aconteceu foi jusatmente o contrrio, visto que as Exposies de Motivos
dos Decretos de crdito reforaram que os crditos novos estavam limitados pelo
Decreto de contingenciamento, observando o comando da LDO.
Alm disso, como no poderia deixar de ser, a percia constatou que a
meta de resultado primrio de 2015 foi efetivamente cumprida. Na anlise dos peritos:
De fato, o resultado primrio para o Governo Federal em 2015
apurado pelo Banco Central foi de dficit de R$ 118,38 bilhes,
enquanto o dficit para o Governo Central foi de R$ 116,66 bilhes,
estando cumpridas, portando, as metas estabelecidas da LDO/2015.
Dado o resultado primrio obtido, e considerando a metodologia de
clculo desse resultado constante da LDO/2015, conclui-se que o
Poder Executivo cumpriu as metas de resultado fiscal, mesmo com

197

a liberao do limite de empenho e execuo financeira promovida

pelo Decreto n 8.581/2015. Logo, os decretos de contingenciamento
editados foram suficientes para assegurar o cumprimento das metas
de resultado fiscal 2015.

V.5.2 Os Decretos no implicaram gastos que pudessem prejudicar o

atendimento das metas fiscais
Outro erro bsico consiste na afirmao de que o crdito de
suplementao aumenta despesa primria. Como bvio, por fora de todo o
exposto, a ampliao da autorizao de crdito por Decreto no se transforma
diretamente em despesa primria.
Desse

modo,

os

nmeros

demonstram

que

os

crditos

suplementares, mesmo que tenham ampliado a dotao oramentria, no

alteraram o limite fiscal. Demonstram tambm que os valores efetivamente
empenhados e pagos se restringiram ao limite definido pelos decretos de
contingenciamento.
Esse fator foi comprovado pela Percia, confirmando os dados
apresentados em todos os documentos da defesa. Na resposta ao quesito sobre o
impacto dos decretos de crditos suplementares para o atingimento da meta fiscal
aprovada pelo Congresso Nacional, os peritos fazem a seguinte afirmao:
Os crditos suplementares so alocados programao oramentria, no
se dissociando da dotao inicial, que, assim suplementada, passa a compor
a dotao autorizada. E essa dotao autorizada que efetivamente
executada (p. 67).

Embora no se possa, no presente trabalho pericial, precisar o

montante total pago decorrente da execuo das dotaes
exclusivamente constantes dos trs Decretos de suplementao ora
analisados, pelo estudo elaborado possvel afirmar que os
Decretos investigados tiveram aes executadas e efetivamente

198

pagas no decorrer de 2015, com impacto fiscal concreto negativo

sobre o resultado primrio do exerccio.

Ainda que tenha havido a execuo de parte dessas suplementaes

conforme demonstraram os peritos, o ponto central se houve a compensao pela
no execuo de outras despesas de forma que houvesse uma compensao, evitando
uma despesa maior.
Os Peritos, no entanto, chegaram a afirmar que no seria possvel
avaliar essa compensao:
A avaliao acerca de eventual compensao fiscal na execuo
das aes oramentrias listadas demandaria investigar se a
subexecuo de uma ao decorreu da superexecuo de outra ao, o
que alm de transbordar o objeto da Percia seria incompatvel
com o cronograma estabelecido para o trabalho pericial. (p. 10,
questionamento 4 da defesa, semelhante resposta apresentada ao
pedido de esclarecimento 5.3 da Senadora Vanessa Grazziotin)

Mas as prprias provas periciais contradisseram essa afirmativa sobre

a execuo das aes oramentrias e sobre a execuo total da despesa. Na percia
ficou demonstrado que houve sim uma forma de compensao na execuo, uma vez
que no houve uma despesa maior do que o valor autorizado na LOA, nem nos
decretos questionados, nem nas despesas como um todo.
Como pode ser visto nas tabelas isoladas, tabelas 34 a 37 do Laudo,
nas pginas 124 a 127, mesmo que algumas aes tenham apresentado execuo
financeira acima da dotao original prevista no relatrio, houve compensao dentro
do mesmo decreto, de forma que somadas, as aes oramentrias em conjunto no
excederam o valor originalmente autorizado na LOA. Isso pode ser demonstrado na
tabela 38 da percia, pgina 127, que resume a execuo de todos os decretos:
Tabela 38: Resumo dos Decretos
R$ 1,00
RESUMO

199

Crdito

Dotao inicial
(LOA/2015)

Dotao atualizada

Total Empenhado
na Ao

Total Pago

27/07/2015

12.633.992.559

15.480.994.798

13.682.965.023

11.145.865.961

27/07/2015

408.444.161

478.404.894

336.505.568

263.008.479

20/08/2015

9.529.417.906

10.298.164.760

8.196.334.725

5.875.077.696

20/08/2015

1.008.636.653

1.217.440.264

426.016.188

123.818.785

Totais

23.580.491.279

27.475.004.716

22.641.821.504

17.407.770.921

Fonte: elaborao prpria

Para ampliar ainda mais a anlise, podemos olhar individualmente

cada rgo que obteve a suplementao oramentria por meio dos decretos
questionados. Como pode ser visto na tabela abaixo, a dotao total das aes
oramentrias alteradas por esses crditos aprovada na LOA era de R$ 52,2 bilhes,
sendo que a maior parte no MEC, R$ 19,7 bilhes e no MTE, R$ 18,6 bilhes.
Tabela: Execuo Oramentria dos Crditos Questionados
rgo

Suplementao
Questionada

Autorizao
Oramentria

Supervit
financeiro

Excesso de
arrecadao

Educao

662,8

594,1

19.735,0

22.341,9

18.137,0

14.289,8

Justia do Trabalho

104,7

66,2

4.450,3

5.152,1

4.701,0

3.918,7

0,0

120,6

1.423,5

1.544,0

1.024,5

528,1

111,6

0,0

1.345,1

1.480,3

1.334,2

936,4

MCTI

0,0

62,7

2.813,6

2.924,7

2.646,8

1.800,6

MPS

56,6

0,0

1.122,5

1.108,5

1.068,8

987,1

SDH

15,1

0,0

39,4

54,5

22,7

8,2

JDFT

0,0

8,9

281,5

292,4

279,6

205,7

MTE

3,4

0,0

18.631,6

18.634,9

17.056,5

17.056,5

Justia Eleitoral

0,0

2,3

1.011,7

971,4

831,8

592,8

Justia Federal

0,0

1,5

1.342,9

1.416,2

1.390,7

1.068,2

Integrao

0,0

0,4

4,7

5,1

2,6

1,8

Defesa

MJ

LOA

Execuo
Oramentria

Dotao
Atualizada

Empenhado

Pago

200

Total

954,1

856,7

52.201,7

55.925,9

48.496,2

41.393,9

Os crditos questionados somados totalizaram R$ 1,8 bilho, portanto,

menos de 5% do total da dotao autorizada na LOA.
Com as suplementaes ocorridas ao longo do exerccio, essas aes
oramentrias terminaram o ano de 2015 com uma dotao atualizada total de R$ R$
55,9 bilhes. Ou seja, houve uma suplementao da autorizao de R$ 3,7 bi,
equivalente ao dobro do valor que est sendo questionado nesses decretos. Essa
suplementao superior ao valor questionado pode ser decorrente de suplementao
com cancelamento de outra autorizao, ou fruto de alteraes no questionadas,
como decretos editados em outras datas ou por alterao legal.
Ainda assim, quando observamos o pagamento efetivo da despesa,
que comea na fase do empenho aps a criao do crdito, notamos que o crdito
suplementar criado por meio dos Decretos no foi utilizado. Ora, se a meta fiscal
s pode ser afetada com o pagamento efetivo do crdito, um absurdo
argumentar que o crdito criado por meio do Decreto foi incompatvel com a
meta.
O nvel de empenho total das aes oramentrias que foram objeto
dos crditos suplementares foi de R$ 48,5 bilhes. Por seu turno, o pagamento efetivo,
que a fase da despesa que efetivamente afeta a meta fiscal, somou R$ 41,4 bilhes.
Logo, a suplementao questionada no tem a capacidade de afetar a meta fiscal, no
podendo ser aferido que houve qualquer impacto desses decretos na obteno da meta
diferente daquele j previsto quando da aprovao da LOA.
Se olharmos essa mesma anlise por rgo, apenas em dois casos o
empenho dessas aes oramentrias foi superior autorizao j concedida na LOA,
no caso da Justia do Trabalho e da Justia Federal. A justia do trabalho tinha uma
autorizao na LOA, para essas aes oramentrias, de R$ 4,5 bilhes e empenhou
R$ 4,7 bilhes. No caso da Justia Federal, os montantes so R$1,34 bilhes de
201

autorizao da LOA e R$ 1,39 bilhes de empenho. Ainda assim, nos dois casos o
pagamento dessas aes oramentrias foi inferior ao valor da LOA, de modo que
foram pagos por esses rgos R$ 3,9 bilhes e R$ 1,1 bilhes respectivamente, nas
aes suplementadas.
Corroborando os dados, diversas testemunhas relataram que mesmo
com a solicitao de novas autorizaes oramentrias, no houve aumento de
despesa, ao contrrio, houve um grande contingenciamento em 2015.
O SR. MARCELO MINGHELLI Se despesa recurso, ocorreram.
Ns tivemos um contingenciamento muito forte. Passamos de um
oramento de 4 bilhes para um oramento de 2,7 bilhes. E fizemos
um sacrifcio muito grande para preservar o oramento da Polcia
Federal.
Sobre a questo da orientao da SOF. Eu me lembro de que quando
cheguei ao Ministrio os pedidos j haviam sido feitos. A discusso
entre SOF e o meu chefe, que, na verdade, era o Dr. Orlando, que me
antecedeu aqui nesta Comisso, foi feita com o Dr. Orlando
propriamente dito. Mas havia a orientao expressa do Dr. Orlando de
que, na verdade, no houvesse aumento de limite em hiptese alguma,
separando a questo do aumento de crdito do aumento de limite, por
orientao da SOF.
Eu me lembro de que eles trocaram mensagens. Eu no cheguei a ver
o e-mail propriamente dito, mas houve orientao. Foi em uma
reunio. Estvamos eu, como coordenador geral, o chefe da diviso
financeira e chefe da diviso oramentria. Nos dois sentidos houve a
clara expresso... Por orientao... Eu esqueci o nome agora da
secretria, mas ele citou o nome da secretria e, logo depois, passou
essa orientao para toda a equipe. Ento, no ocorreu aumento de
despesa.
ALDO RABELO (MCTI) Senador Lindbergh, tomemos o caso do
Ministrio no qual permaneci at outubro de 2015, que foi o Ministrio
de Cincia e Tecnologia. Ns tnhamos um oramento de 7 bilhes. O
contingenciamento reduziu para 5. Do limite oramentrio obtido com

202

os 5, s foram executados 3, ou seja, o executado no Ministrio de

Cincia e Tecnologia foi menos da metade do oramento autorizado
pelo Congresso Nacional. De R$7 bilhes, ns s conseguimos
executar R$3 bilhes, lutando muito para assegurar as obras de
infraestrutura de cincia e tecnologia, os programas, as bolsas do
CNPq, demandas como a aquisio de radioistopos e frmacos para
tratamento de doenas degenerativas, milhes de procedimentos que
dependiam desses recursos. Fomos buscar em excesso de arrecadao
uma rubrica para contemplar a CNEN (Comisso Nacional de Energia
Nuclear) com esses recursos, para que no faltasse o mnimo para o
tratamento de sade permitido pela utilizao desses frmacos.
Tivemos de lutar muito para no atrasar as bolsas do CNPq, para que
programas essenciais de pesquisa no tivessem prejuzo e tivessem
continuidade.
LUIZ CLAUDIO COSTA - Agora, extremamente destacarmos
eu quero reiterar isto, que de fundamental importncia que o
crdito adicional de R$1,6 bilho no significou recurso novo. O MEC
no teve limite novo, as universidades no tiveram, o FNDE no teve.
Ao contrrio, tivemos que nos adequar a R$10,97 bilhes a menos.
Para que serviu isso, ento? Para flexibilidade na gesto, para uma
gesto mais eficiente. isso que foi feito. No houve aumento, ao
contrrio. E eu confesso que eu lutei para que no tivssemos esse
corte, mas houve o corte. Ento, isso permitiu uma gesto muito mais
eficiente das.... Chamem qualquer reitor das universidades, dos
institutos: como se melhora a gesto, quando tem essa flexibilidade.
ORLANDO MAGALHES DA CUNHA (MJ) - (...) No Ministrio
da Justia, ns tivemos reduo do limite. S que eu pude atender a
Polcia Federal e Rodoviria com esses crditos. Porm, tivemos um
grande choque de gesto, de alterao de vrios contratos de rea
meio, de terceirizados, de vigilncia. Ento, a economia que a gente
teve, se no me falha a memria, foi em torno de R$20 milhes, de
R$30 milhes. Algumas polticas pblicas de outras reas ainda no
estavam amadurecidas para ir para frente. Ento, a gente pde, com
esse limite interno do Ministrio, dar para esses crditos especficos

203

da Polcia Federal. Mas, pelo contrrio, nosso limite caiu para R$2,8
bilhes, R$2,6 bilhes e R$2 bilhes at retornar com a alterao da
meta fiscal.

V.1.5.2.1 O Caso de Doaes e Convnios

Na resposta Senadora Vanessa Grazziotin, o coordenador da Percia
levanta um ponto importante, no entanto, demonstra desconhecimento com relao s
prticas adotadas pelo Poder Executivo em 2015.
O SR. JOO HENRIQUE PEDERIVA Sr Senadora, o
impacto, na verdade, definido pela programao oramentria nos
exatos termos do art. 4. Ento, o fundamento e o que est em
discusso exatamente o art. 4. E o art. 4 fala em programao
oramentria. E o argumento que tem sido usado que essa
programao oramentria seria estipulada pelos limites de
contingenciamento que j estavam postos poca da edio do
decreto.
Ocorre que esse Decreto 8.456, de 22 de maio de 2015, excepciona
desses limites as despesas custeadas com receitas oriundas de
doaes de convnio, que, circunstancialmente, equivalem metade
do efeito fiscal negativo que foi apurado pela Comisso, no na
parte financeira, mas na parte oramentria. Ento, a
compatibilidade oramentria, quando mais no seja, nesse
montante, no estava sendo observada nos termos. Ento, fica,
praticamente, metade da programao oramentria...
A SR VANESSA GRAZZIOTIN (Bloco Socialismo e
Democracia/PCdoB - AM) Para que servem, ento, os decretos de
contingenciamento?
O SR. JOO HENRIQUE PEDERIVA No servem para
doaes e convnios, porque esto excepcionados. Segundo o art.
1:
Os rgos, os fundos, as entidades do Poder Executivo, integrantes
do oramento fiscal e da seguridade social da Unio podero
empenhar as dotaes oramentrias aprovadas na Lei n 13.115, de
20 de abril de 2015, observados os limites estabelecidos no Anexo
I.
Muito bem.
1 No se aplica o disposto no caput s dotaes oramentrias
relativas a:
..............................................................................

204

III Despesas custeadas com receitas oriundas de doaes e de

convnios.

Entretanto, os peritos tambm parecem desconhecer que para as

demais despesas que eventualmente sejam impactadas por decretos de suplementao,
mas que no sero limitados pelo contingenciamento, o efeito inserido
explicitamente no relatrio.
No Relatrio do 2 Bimestre, primeiro relatrio de 2015, na avaliao
das despesas obrigatrias, foram atualizadas as expectativas de pagamento dessas
despesas. Em especial, cabe destacar a linha de doaes e convnios do Poder
Executivo. Essas despesas, por no serem objeto de limitao de empenho e de
movimentao financeira, so previstas como despesas obrigatrias no relatrio de
receitas e despesas.
Neste sentido, mesmo antes da suplementao dessas despesas por
meio dos decretos aqui questionados, j houve a previso dessa suplementao no
relatrio do 2 bimestre, relatrio que no foi questionado, pois levou em considerao
a meta vigente poca de sua edio.

205

Sendo assim, quando os decretos de crdito suplementar foram

editados, o impacto daqueles que no so contingenciveis j havia sido considerado,
como pode ser visto na tabela abaixo:
Tabela: Despesas Discricionrias Poder Executivo
Doaes e
Convnios

Despesas sujeitas ao
Decreto

Total

(A)

(B)

(C = A + B)

Dotao da LOA

0,75

312,34

313,09

Relatrio 2 Bimestre

1,71

242,39

244,11

Dotao em 30/06

0,74

312,55

313,28

Relatrio 3 Bimestre

1,90

233,92

235,82

Dotao em 31/07

1,34

312,62

313,96

Dotao em 31/08

1,45

312,82

314,27

Relatrio 4 Bimestre

1,58

233,92

235,50

206

Relatrio 5 Bimestre

1,54

222,77

224,31

Dotao em 31/12

1,51

303,84

305,34

Limite Final

1,54

233,92

235,46

Empenhado

0,84

235,23

236,07

PG Total

0,69

233,01

233,70

Fontes: Relatrios de Avaliao de Receitas e Despesas e SIAFI.

Na tabela acima, observa-se em 31/08, quando j havia o efeito de

todos os decretos aqui questionados, o valor total da dotao de does e convnios,
R$ 1,45 bilhes era inferior ao valor previsto no relatrio do 2 bimestre, R$ 1,71
bilhes. Alm disso, como pode ser visto nas ltimas duas linhas, a execuo das
despesas decorrentes de doaes e convnios foi inferior dotao autorizada na
LOA, portanto, no houve uma ampliao das despesas decorrente da suplementao
oramentria.
Importante ressaltar que essa observao, sobre a incorporao das
despesas decorrentes de doaes e convnios serem incorporadas no Relatrio
Bimestral, foi feita explicitamente nas Exposies de Motivos que acompanharam os
decretos. Um exemplo o Decreto de 27 de julho de 2015 no valor de R$
1.701.389.028,00 (um bilho, setecentos e um milhes, trezentos e oitenta e nove mil,
vinte e oito reais), em favor dos Ministrios da Educao, da Previdncia Social, do
Trabalho e Emprego e da Cultura.
8. Esclareo, a propsito do que dispe o caput do art. 4 da Lei n
13.115, de 2015, que as alteraes decorrentes da abertura deste
crdito no afetam a obteno da meta de resultado primrio fixada
para o corrente exerccio, pois:
(...)
e) R$ 594.831.467,00 (quinhentos e noventa e quatro milhes,
oitocentos e trinta e um mil, quatrocentos e sessenta e sete reais) so
despesas atendidas com recursos de doaes e de convnios, dos
quais R$ 574.166.878,00 (quinhentos e setenta e quatro milhes,

207

cento e sessenta e seis mil, oitocentos e setenta e oito reais) referemse a excesso de arrecadao dos referidos recursos e R$
20.664.589,00 (vinte milhes, seiscentos e sessenta e quatro mil,
quinhentos e oitenta e nove reais) a supervit financeiro dessas
fontes, que sero considerados na avaliao de receitas e
despesas de que trata o art. 9o da Lei Complementar n 101, de
4 de maio de 2000;

Como foi explicitado pelas testemunhas da defesa, essa a prtica

recorrente. Isso pode ser visto na resposta de diversas testemunhas, como as do exSecretrio de Oramento Federal Adjunto e da ex-Secretria de Oramento Federal
acima referidas.

V.5.3 A impossibilidade de um contingenciamento maior que o estabelecido

Em 22 de julho de 2015, o Poder executivo encaminhou ao Congresso

Nacional o PLN n 5, de 2015 para alterar os dispositivos referentes meta
oramentria prevista para 2015 na LDO 2015, Lei n 13.080, de 2015. Na exposio
de motivos que acompanhou a proposta legislativa, os Ministros da Fazenda e
Planejamento deixaram claro que a necessidade de alterao da meta, decorria de
uma reviso na previso de crescimento da economia brasileira para o ano de 2015
que afetou as receitas oramentrias, tornando necessrio garantir espao fiscal
adicional para a realizao das despesas obrigatrias e preservar o funcionamento
bsico dos servios pblicos e investimentos essencias. Mesmo todo o esforo fiscal
empreendido no foi suficiente para a realizao da meta de supervit primrio para
o setor pblico no financeiro consolidado estabelecida na Lei de Diretrizes
Oramentria.

208

A reviso da meta fiscal foi associada adoo de medidas de natureza

tributria e de novo contingenciamento de despesas, de forma a garantir a
continuidade do ajuste fiscal em curso.
Ficou evidenciado, assim, na exposio de motivos, a rpida reverso
dos parmetros macroeconmicos que propiciaram uma queda na previso de receita,
tornando impossvel, naquele momento a obteno da meta aprovada na LDO.
Para se observar esta rpida mudana de parmetros, podemos
observar abaixo as mudanas na projeo, feita por consultorias especializadas
independentes para o crescimento real do PIB de 2015, desde a aprovao da LDO,
at o fechamento do ano:
Projeo Boletim Focus Crescimento real do PIB de 2015
Mediana das Expectativas Perodo de 01/12/2014 a 01/03/2016
Data

variao %

01/12/2014

0,76

02/03/2015

-0,62

04/05/2015

-1,19

01/07/2015

-1,50

01/09/2015

-2,31

31/12/2015

-3,71

01/03/2016

-3,82

A leitura apresentada na exposio de motivos do PLN n 5, de 2015

foi confirmada ao final do ano. A queda da receita lquida efetivamente observada foi
de R$ 180 bilhes em relao ao previsto na LOA e de R$ 115 bilhes a menos do
que o previsto no primeiro relatrio de 2015.
No caso da despesa, o valor final foi inferior ao previsto na LOA.
Disto se deduz, conforme j exposto, que no houve aumento da despesa alm do
aprovado no Congresso. O contingenciamento nas despesas discricionrias foi
209

compensado por um aumento das despesas obrigatrias. A queda da despesa s no

foi maior porque a aprovao da nova meta fiscal ao final do ano viabilizou um
aumento dos gastos permitindo o pagamento dos passivos apontados pelo TCU.
Portanto, a queda da receita em relao ao previsto foi decorrente,
basicamente, das mudanas nos parmetros econmicos estimados tanto pelo governo
quanto pelo mercado.
Esse cenrio de queda acentuada de receita foi observado em um
momento em que j havia sido contingenciado cerca de 40% das despesas que
compreendem as despesas contingenciveis. Historicamente, trata-se do maior
contingenciamento j implementado, cerca de 1,22% do PIB.
Assim, no Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias
do 3 Bimestre de 2015, foi apurado um decrscimo da projeo das receitas primrias
de R$ 46.683 milhes em comparao com a estimativa do 2 bimestre. Por sua vez,
verificou-se um aumento das despesas de carter obrigatrio de R$ 11.364 milhes.
A queda da receita somada ao aumento da despesa obrigatria levaria a novo
contingenciamento de R$ 58.048,0 milhes, sendo R$ 57.200,5 milhes em despesas
discricionrias do Poder Executivo e R$ 847,5 milhes em despesas discricionrias
dos demais poderes.
Diante dessas circunstncias, o contingenciamento de R$ 57.200,5 em
programaes do Poder Executivo representaria uma conteno de 96,11% dos
recursos disponveis, em meados do stimo ms do ano, o que implicaria na
interrupo das atividades de todos os rgos federais em 2015, pois os rgos
teriam suas dotaes, classificadas como despesas discricionrias, contingenciadas
em sua quase totalidade.
No laudo dos assistentes tcnicos da defesa, os assistentes fazem uma
observao sobre a regra de contigenciamento dos demais Poderes e chamam a
ateno para o fato de que nesse caso, a regra preserva as atividades bsicas desses

210

rgos. Como pode ser visto no 1o do art. 52 da LDO as atividades dos demais
poderes so preservadas:
1o O montante da limitao a ser promovida pelo Poder Executivo
e pelos rgos referidos no caput ser estabelecido de forma
proporcional participao de cada um no conjunto das dotaes
oramentrias iniciais classificadas como despesas primrias
discricionrias, identificadas na Lei Oramentria de 2015 na forma
das alneas "b", "c" e d do inciso II do 4o do art. 7o desta Lei,
excludas

as:

I - atividades dos Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio

Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da Unio constantes do
Projeto

de

Lei

Oramentria

de

2015;

(...)
2o No caso de a estimativa atualizada da receita primria lquida de
transferncias constitucionais e legais, demonstrada no relatrio de
que trata o 4o, ser inferior quela estimada no Projeto de Lei
Oramentria de 2015, a excluso das despesas de que trata o inciso
I do 1o ser reduzida na proporo da frustrao da receita
estimada no referido Projeto.

Os assistentes tcnicos fazem a seguinte observaes sobre essa

excluso das atividades dos demais poderes do contingenciamento e explicam a
situao de 2007, quando o Judicirio e o Ministrio Pblico nao fizeram todo o
contigenciamento que foi a eles imoposto.
133.

Essa regra constante do 2o foi alterada em 2007 devido a

uma situao que levaria a um contingenciamento muito grande

das atividades bsicas do Judicirio e do Ministrio Pblico.
Naquele ano, esses rgos no realizaram por ato prprio o montante
de

limitao

indicado

pelo

Poder

Executivo.

134.

Quando da reavaliao de receitas e despesas do 1o bimestre

de 2007, observou-se ser necessrio o contingenciamento de R$ 16,4

bilhes, distribudos proporcionalmente entre os Poderes da Unio e o
MPU, conforme dispunha o art. 77, 1, da Lei de Diretrizes
Oramentrias

de

2007

LDO-2007.

211

135.

Nesse sentido, o contingenciamento de R$ 16,4 bilhes foi

assim distribudo: R$ 15,1 bilhes para o Poder Executivo e R$ 1,3

bilho para os demais poderes, sendo R$ 336,9 milhes relativos ao
Poder Legislativo, R$ 744,0 milhes ao Poder Judicirio e R$ 165,4
milhes
136.

ao

Ministrio

Pblico

da

Unio.

No obstante, o Poder Judicirio e o MPU efetivaram suas

limitaes de empenho e movimentao financeira em valores

inferiores aos indicados no relatrio enviado pelo Poder
Executivo. Assim, por meio da Portaria Conjunta no 2, de 29 de maro
de 2007, o Poder Judicirio procedeu a uma limitao de R$ 217,7
milhes. O MPU, por sua vez, publicou a Portaria no 143, de 12 de
abril de 2007, que limitou em R$ 48,4 milhes suas despesas
discricionrias. Ambos contingenciaram apenas 29,26% do valor
apontado no RARDP como necessrio ao cumprimento da meta de
resultado
137.

primrio.

A soluo encontrada poca, foi a absoro, pelo Poder

Executivo, do valor no contingenciado pelo Poder Judicirio e MPU,

correspondente a R$ 643,3 milhes, para que se garantisse o
cumprimento da meta de resultado primrio estabelecida no art. 2o da
LDO-2007. A medida foi viabilizada pela publicao, no Dirio
Oficial da Unio do dia 20 de abril de 2007, de retificao do Anexo
XI do Decreto no 6.076, de 10 de abril de 2007, alterando os valores
das despesas discricionrias dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio e do MPU, a fim de torn-los compatveis com as limitaes
de
138.

empenho

efetivadas.

Por fim, esclarea-se que a Portaria Conjunta no 2, de 29 de

maro de 2007, do Poder Judicirio, bem como a Portaria no 143, de

12 de abril de 2007, do MPU, nada dispuseram acerca das motivaes
do contingenciamento inferior ao estabelecido pelo RARDP.
139.

A partir daquele ano a regra para o contingenciamento das

atividades passou a ser na proporo da frustrao da receita estimada

no

referido

Projeto

conforme

dispe

2o

acima.

212

Francisco Ibiapina (MTE): Um contingenciamento de 96%

inviabilizaria a prestao desses servios populao. Voc teria que
fechar as unidades. Ento, carteiras de trabalho deixariam de ser
emitidas no s pelas unidades prprias do Ministrio, como tambm
por aquelas que so nossas conveniadas, como as prefeituras e os
prprios Governos dos Estados, atravs do Sistema Nacional de
Emprego. Ento, um corte nesse montante significaria deixar de
atender populao, deixar de prestar os servios pblicos que o
Ministrio do Trabalho tem que prestar.

PEPE VARGAS (SDH) Por isso que a Secretaria tem um oramento

pequeno. No ano de 2015, foram R$182 milhes, excludas as
emendas parlamentares. E o contingenciamento foi de R$53 milhes.
Se houvesse um contingenciamento maior, iria colocar sob risco os
programas de proteo, iria colocar sob risco o Disque 100, que so as
denncias de violao aos direitos humanos, e outros programas.
Ento, no houve uma gastana desenfreada, muito pelo contrrio, foi
o maior contingenciamento, proporcionalmente, que a Secretaria de
Direitos Humanos teve ao longo da sua existncia, justamente no ano
de 2015: de R$180 milhes, foram cortados R$53 milhes. No foi
pouco o contingenciamento; foi, portanto, bastante drstico.

O SR. LUIZ CLAUDIO COSTA Senadora, no caso do Ministrio

da Educao, para ns alocarmos e conseguirmos encaixar esse corte
de R$10,9 bilhes foi extremamente difcil, porque veja s: ns temos
compromissos com construo de creches, ns temos compromissos
que precisamos expandir com as nossas universidades, com os nossos
institutos. H uma srie... O oramento do MEC muito grande neste
ano, se no me engano, foi em torno de R$126 bilhes , mas ns
temos condies de manejar o limite, como eu disse, de R$48 bilhes,
que

foram

reduzidos

R$37

bilhes.

Ento, veja, ns estamos falando do Brasil, com 50 milhes de jovens

na educao bsica. Ns estamos falando de oito milhes de
estudantes no ensino superior, ns estamos falando de todas as aes

213

que

ns

temos

de

fazer

em

infraestrutura.

Ento, realmente, apesar de parecer ser um oramento muito grande,

se ns fizermos esse oramento per capita, por estudante que ns
temos, pelas demandas dos Estados e Municpios, com as demandas...
...do Plano Nacional de Educao, ns vamos verificar que, se ns
tivssemos um corte... Esse corte aqui j trouxe transtornos srios ao
Ministrio da Educao. Um corte maior, com certeza, inviabilizaria
o

Ministrio.

V.6 A mudana de posio do TCU ocorreu aps a edio dos decretos

questionados
Os decretos foram editados em 27 de julho e 20 de agosto, enquanto
o novo entendimento do TCU, quando houve a radical mudana de
interpretao, s ocorreu com a supervenincia do Acrdo n 2461/2015-TCUPlenrio, em 07 de outubro de 2015.
importante observar que a edio de decretos de crdito suplementar
sempre foi praticada em exerccios anteriores sem ser considerada irregular pelo
Tribunal de Contas da Unio. Nestes anos, as contas da Presidncia da Repblica
sempre foram aprovadas pelo Tribunal de Contas da Unio.
Em 2015, ou seja, depois quinze anos da entrada em vigor da referida
Lei Complementar, a Corte de Contas, por meio do Acrdo n. 2461/2015-TCUPlenrio, considerou, pela primeira vez ao longo desses anos, irregular a edio dos
decretos que abriram crditos suplementares, com fundamento de que eram
incompatveis com a obteno da meta fiscal, o que ensejou, em conjunto com outros
apontamentos, a recomendao pela rejeio das contas exarada no parecer prvio.
Cabe observar que o relatrio preliminar do TCU relativo s contas de
2014, de autoria do Ministro relator, apresentado 17 de junho de 2015, no apontava
esta

irregularidade.

relatrio

preliminar

apresentado

continha

treze

questionamentos, mas nenhum referente aos Decretos de Crdito Suplementar.

214

A nova posio do TCU, em que incorporou, pela primeira vez, o

questionamento quanto aos decretos de crdito editados em 2014 no perodo de
alterao legislativa da meta, s surgiu depois da expedio dos Decretos, em 07 de
outubro de 2015.
Houve, portanto, clara guinada na interpretao do TCU. Neste
sentido, o Relatrio pretende aplicar interpretao nova a fatos pretritos, o que seria
aplicao retroativa vedada pela Constituio, ainda mais para caracterizar crime de
responsabilidade.
V.6.1 Da jurisprudncia do TCU quanto edio dos decretos
Com relao mudana de posio do TCU, as testemunhas ouvidas
desse rgo, alegam que no houve mudana de entendimento:
Leonardo Rodrigues Albernaz (SEMAG/TCU) - Acho at que,
embora para mim seja claro que no houve a mudana, ainda que
tivesse havido, acho que esta Casa j se manifestou sobre o fato de
que as instncias no se comunicam entre si, ou seja, a deciso do
TCU no condiciona o Senador Lindbergh lembrou essa posio
de auxiliar , e a eu diria isto, no condiciona a instncia polticoconstitucional que est instaurada aqui para a apreciao desses
atos. Acho que esse um primeiro ponto.

No entanto, a anlise feita pelos assistentes tcnicos da Defesa aponta

que havia sim posicionamentos claros sobre a conduta em momentos de tramitao
de uma proposta legislativa de alterao da meta e que as decises proferidas no
mbito do julgamento das contas de 2014, no parecer prvio encaminhada ao
Congresso Nacional, aponta para uma mudana abrupta de interpretao. Esse ponto
foi apontado na para 3.1.4 Jurisprudncia poca da realizao dos atos.
148. Havia uma ampla jurisprudncia que conferia a legalidade no
momento da edio dos atos questionados. As respostas aos quesitos
37 a 40 da defesa e o questionamento 6 defesa permitem reforar tal
afirmao.

215

149. Em 2009, houve situao idntica observada em 2015. O

Poder executivo encaminhou em abril um PLN de mudana de meta
e j incorporou nos relatrios bimestrais a proposta de alterao de
meta, mesmo antes de o PLN ser aprovado pelo Congresso Nacional,
como fica explcito no seguinte trecho do Relatrio de maio de 2009:
(...) o Poder Executivo encaminhou proposta de
alterao da meta de resultado primrio, via Projeto de
Lei encaminhado ao Congresso Nacional por meio da
Mensagem n 326, de 14 de maio de 2009, alterando o art.
2 e o Anexo IV da LDO-2009, contemplando a reduo
mencionada. Assim, a presente avaliao j leva em
considerao as novas metas propostas, quais sejam:
1,40% do PIB para os Oramentos Fiscal e da Seguridade
Social, e 0,20% para o Programa de Dispndios Globais
das empresas estatais federais. (p. 5)
Assim, finalizado o segundo bimestre, foi procedida
avaliao completa de todos os itens de receitas e despesas
obrigatrias primrias do Governo Federal, observando
dados realizados at o ms de abril e parmetros
macroeconmicos atualizados, que reflitam a realidade
atual e as expectativas at o final do exerccio. Aps a
anlise da realizao e reprojeo dos itens at o final
do ano, combinada com as novas metas fiscais
propostas, constatou-se a possibilidade de ampliao
dos limites de empenho e movimentao financeira em
R$ 9,1 bilhes em relao avaliao anterior, nos termos
do 1o do art. 9o da LRF. (pp. 5-6)
150. Na anlise das Contas de 2009, o egrgio Tribunal analisou este
fato de forma explcita, como fica claro no seguinte trecho:
O Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o
Projeto de Lei (PLN n 15, de 2009) que propunha
reduo da meta para 1,4% do PIB para o Governo
Central e 0,20% do PIB para as Empresas Estatais, sendo

216

proposta a excluso do grupo Petrobras da apurao do

resultado fiscal do setor pblico. Tais parmetros
passaram a ser adotados nas reavaliaes bimestrais
mesmo antes da aprovao do Congresso Nacional, o
que veio a ocorrer em 9/10/2009, quando da promulgao
da Lei n 12.053/2009. (p. 80)
Aps a anlise da realizao e da nova projeo dos itens
at o final do ano, combinada com a alterao das metas
fiscais propostas ao Congresso Nacional pelo Poder
Executivo, constatou-se a possibilidade de ampliao dos
limites de empenho e movimentao financeira em R$ 9,1
bilhes em relao avaliao anterior, nos termos do 1
do art. 9 da LRF. (Relatrio e Parecer Prvio das Contas
da Unio para o exerccio de 2001, pgs. 80 e 82, grifos
nossos)
151. Nas concluses sobre as contas de 2009, o relatrio traz a
seguinte observao, que pressupe que a prtica descrita acima no
seria considerada uma ofensa ao art. 9 da LRF:
A anlise conduz concluso de que o Poder Executivo
Federal

observou

os

princpios

fundamentais

de

contabilidade aplicados administrao pblica, que os

balanos

demonstram

adequadamente

as

posies

financeira, oramentria e patrimonial da Unio em 31 de

dezembro de 2009, e que foram respeitados os
parmetros

limites

definidos

na

Lei

de

Responsabilidade Fiscal. (p. 421 8. Concluso)

(http://portal.tcu.gov.br/tcu/paginas/contas_governo/conta
s_2009/Textos/CG%202009%20Relat%C3%B3rio.pdf

As contas do ano de 2009 foram aprovadas pelo TCU em

2010 e pela Comisso Mista de Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao - CMO em 13/10/2015).
152. Das ressalvas apontadas naquele ano, nenhuma dizia respeito a
esse fato. Nesse mesmo relatrio referente s contas, em um trecho

217

tambm da anlise da LOA 2009, o tribunal faz uma apresentao dos

dados referentes s Alteraes dos Oramentos e traz o seguinte
quadro na pgina 79:

153. E sobre o quadro acima, observou-se que houve acrscimo ao

Oramento anual, sem constatar que isso, de alguma forma ferisse a
obteno da meta, mesmo que parte desse aumento tenha ocorrido
por Decreto do Presidente da Repblica, durante o perodo de
tramitao do Projeto de Lei que props a alterao da meta:
Segundo consta do Balano Geral da Unio (BGU), com a
abertura

reabertura

de

crditos

adicionais,

computados os anulados (fonte de recurso) e os cancelados,

o Oramento Anual foi acrescido em R$ 126,6 bilhes
(7,6%), dos quais R$ 123,7 bilhes foram destinados ao
OFSS, que aumentou 7,8%, e R$ 2,9 bilhes ao Oramento
de Investimento, com um acrscimo de 3,6%. (p. 78)
154. O Decreto sem nmero, 12.053, de 4 de junho de 2009, por
exemplo, utilizava supervit financeiro para abertura de crdito
suplementar, conforme o texto do decreto abaixo:
Art.1o Fica aberto ao Oramento Fiscal da Unio (Lei no
11.897, de 30 de dezembro de 2008), em favor do
Ministrio da Educao, crdito suplementar no valor de
R$ 1.041.213.967,00 (um bilho, quarenta e um milhes,
duzentos e treze mil, novecentos e sessenta e sete reais),
para atender programao constante do Anexo I deste
Decreto.

218

Art. 2o Os recursos necessrios abertura do crdito de

que trata o art. 1o decorrem de:
I

supervit

financeiro

apurado

no

Balano

Patrimonial da Unio do exerccio de 2008, relativo a

Recursos Ordinrios, no valor de R$ 8.301.029,00 (oito
milhes, trezentos e um mil, vinte e nove reais); e
II - anulao de dotaes oramentrias, no valor de R$
1.032.912.938,00 (um bilho, trinta e dois milhes,
novecentos e doze mil, novecentos e trinta e oito reais),
conforme indicado no Anexo II deste Decreto.
155. Ainda assim, em diversas vezes, os membros do TCU afirmam
que nunca se manifestaram sobres esta questo, em especial na
anlise das contrarrazes encaminhadas pelo Poder Executivo no
mbito do Parecer Preliminar das Contas de 2014, conforme trecho
constante da parte referente Apreciao da execuo
oramentria de 2009:
Vale ressaltar que, no obstante a ausncia de
contingenciamento no valor de aproximadamente R$ 14
bilhes, em descumprimento ao art. 9 da LRF, por ocasio
do segundo relatrio de avaliao bimestral de 2009, com
base na meta fiscal em vigor pela LDO 2009, tal
irregularidade no foi objeto de deliberao pelo
Tribunal, pois o fato no foi levado ao Relatrio das
Contas do Governo daquele exerccio. Assim, no
prospera o argumento de que houve alterao de
entendimento do TCU acerca da ilegalidade da
ausncia de contingenciamento com base em alterao
de meta fiscal constante em projeto de lei, j que
anteriormente no houve deliberao do Tribunal
sobre a matria.
156. No entanto, alm da referncia explcita ao fato destacada
acima, no ano de 2009, em meio a outro relatrio, TC 013.707/20090,

um

Relatrio

de

Acompanhamento

da

Secretaria

de

219

Macroavaliao Governamental (Semag), houve uma anlise desse

fato ainda mais explcita.
157. Esse relatrio tinha por objetivo acompanhar a arrecadao das
receitas primrias da Unio, (receitas originrias da atividade
tributria e da prestao de servios, excludas as de natureza
financeira) durante o 1 semestre do exerccio de 2009, com vistas
avaliao do cumprimento das metas de arrecadao estabelecidas no
Anexo de Metas Fiscais e avaliava as Secretaria da Receita Federal
(RFB), Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria de
Oramento Federal (SOF).
158. Na anlise da rea tcnica, ainda que a anlise fosse sobre a
arrecadao, a unidade tcnica fez a seguinte observao sobre o fato
aqui em discusso:
Sob a justificativa de que o cenrio macroeconmico
favorvel no qual foram aprovadas as metas fiscais
originais da LDO 2009 no mais se fazia presente, haja
vista os efeitos adversos da crise financeira deflagrada ao
final de 2008 sobre a economia do Pas, o Poder Executivo
encaminhou, por meio da Mensagem n 326, de 14 de
maio de 2009, Projeto de Lei ao Congresso Nacional
(PLN n 15/2009) propondo a alterao da meta de
resultado primrio de 3,80% do PIB para 2,50% no
mbito do setor pblico consolidado.
(...)
Assim, balizado por metas fiscais em conformidade com
o PLN n 15/2009, o Poder Executivo, em seu Relatrio de
Avaliao do 3 bimestre, publicado em 20/7/2009,
concluiu que a reviso das estimativas das receitas
primrias e das despesas obrigatrias no indica a
necessidade nem de limitao, nem de ampliao em
relao avaliao anterior, mencionando que sero
mantidos os limites de movimentao e empenho e de

220

pagamento

estabelecidos

pela

Segunda

Avaliao

Bimestral.
(...)
Contudo, cumpre salientar que at o presente momento
o Projeto de Lei que versa sobre a reduo da meta de
supervit primrio da LDO 2009 encontra-se em
tramitao no Congresso Nacional. Todavia, de modo
antecipado, o Poder Executivo modificou sua programao
financeira, editando decretos que levaram em conta as
novas

metas

propostas,

porm

no

formalmente

estabelecidas, haja vista que, embora iminente, a alterao

da LDO 2009 ainda no foi consumada.
Nesse sentido, cabvel que este Tribunal determine
Secretaria de Oramento Federal que, quando da
realizao da ltima avaliao oramentria bimestral
relativa ao exerccio de 2009, a ser efetuada at o
vigsimo dia aps o encerramento do quinto bimestre, se
utilize da meta de resultado primrio vigente poca,
sobretudo se o Projeto de Lei do Congresso Nacional n
15/2009, que prope a alterao da meta de resultado
primrio prevista na LDO 2009, ainda no tiver sido
efetivamente aprovado.
159. Na proposta de encaminhamento do referido relatrio, h a
seguinte determinao:
8.2

determinar Secretaria de Oramento Federal

que, quando da realizao da ltima avaliao

oramentria bimestral relativa ao exerccio de 2009, a
ser efetuada at o vigsimo dia aps o encerramento do
quinto bimestre, se utilize da meta de resultado primrio
vigente poca, caso o Projeto de Lei do Congresso
Nacional n 15/2009, que prope a alterao da meta de
resultado primrio prevista na LDO 2009, ainda no tenha
sido aprovado;

221

160. No entanto, no voto do Relator, Ministro Raimundo Carrero, de

24 de fevereiro de 2010, traz a seguinte observao:
11. Assim, com o advento da Lei 12.053/2009, adequouse a Secretaria de Oramento Federal legislao
vigente na ocasio da reavaliao oramentria do quinto
bimestre, perdendo consequentemente o objeto a
determinao alvitrada pela Unidade Tcnica.
161. No acrdo aprovado pelo Plenrio nesse mesmo dia, o ponto
referente aos relatrios de receita e despesa foi:
9.1. considerar a arrecadao de receitas primrias da
Unio no primeiro semestre do exerccio de 2009
compatvel com o estabelecido no Anexo de Metas Fiscais
da Lei 11.768/2008 LDO 2009, ainda que, em avaliao
parcial, tenha sido apurado um resultado 0,63 p.p. inferior
meta prevista;
162. Portanto, no verdade que a utilizao do PLN nos relatrios
bimestrais no foi objeto de deliberao pelo Tribunal. Ao contrrio,
do relatrio acima citado, aprovado por meio do acrdo 263/2010
TCU Plenrio, de 24 de fevereiro de 2010, duas concluses so
explcitas:
a)

de quando da realizao da ltima avaliao oramentria

bimestral relativa ao exerccio se utilize da meta de resultado

primrio vigente poca;
b)

de que com a aprovao do PLN tal determinao perdeu

objeto, no merecendo sequer ser feito um alerta ou

recomendao ao Poder Executivo.
163. Cumpre observar que em 2015, no ltimo relatrio Bimestral, o
relatrio referente ao 5o bimestre foi observada a meta vigente
poca, o que caracterizaria um comportamento condizente com a
determinao que poderia ter sido feita em relao aos relatrios
bimestrais de 2009. Essa constatao pode ser observada com base
no seguinte trecho do relatrio do 5o bimestre de 2015:

222

79. Tendo em vista a projeo de dficit de R$ 51,8 bilhes

para o resultado primrio do Governo Central em 2015,
conforme demonstrado acima, para o alcance da meta de
supervit de R$ 55,3 bilhes, a necessidade de
contingenciamento de despesas discricionrias seria de R$
107,1 bilhes (...) (p. 27).
87. Diante do exposto, tendo em vistas a aprovao do PLN
n 5/2015 no mbito da Comisso Mista de Oramento do
Congresso Nacional e as implicaes econmicas e sociais
associadas a um novo contingenciamento, ressaltamos a
importncia da aprovao do referido projeto no plenrio
do Congresso Nacional.
164. Portanto, luz desses fatos, as concluses da percia so
suficientes para afirmar que uma eventual condenao da Presidente
da Repblica feriria a segurana jurdica. A afirmao tem como base
a resposta ao item 38 formulado pela defesa, nos seguintes termos:
Os fatos ora tratados as equalizaes devidas pelo
Tesouro Nacional ao Banco do Brasil, ao longo de 2015, e
os quatro decretos de crditos suplementares, editados em
julho e agosto de 2015 ocorreram sob a presuno de
legitimidade, aos olhos daqueles que o praticaram.
165. Porm, como a percia cita que havia questionamentos a eventos
similares por ocasio da manifestao do TCU sobre as Contas de
2014, cumpre esclarecer datas e atos no de eventos similares, mas
de questes concretas delimitadas pelo objeto da denncia.

V.6.2 As oscilaes de posicionamento do prprio Ministrio Pblico junto ao

TCU
O Procurador junto ao TCU, senhor Jlio Marcelo de Oliveira, foi a
principal testemunha de acusao. Seu depoimento na Comisso, na condio de
testemunha de acusao, foi considerado um dos principais pela acusao, sendo o
mais citado em suas alegaes finais. De fato, o procurador Julio Marcelo, foi o
primeiro a apresentar uma tese sobre a ausncia de autorizao legislativa para
223

publicao de Decretos de Crdito Suplementar. Como j foi diversas vezes apontado,

at a Manifestao do Procurador, jamais havia ocorrido qualquer questionamento
quanto publicao desses decretos, que so atos rotineiros da gesto oramentria e
cujo entendimento era pacificado entre todos os atores dos Sistema de Planejamento
e Oramento.
No entanto, o prprio Procurador alterou o seu entendimento sobre o
tema. Como ser demonstrado a seguir, em trs momentos distintos o procurador
apresentou teses diferentes, que demonstram, como fica claro, que no h um
entendimento nico sobre a autorizao expressa no artigo 4 da LOA 2015. Desde
que passou a ser questionada, cada documento apresenta pelo menos duas verses
possveis, como nos relatrios do Deputado Jovair Arantes e do Senador Antnio
Anastasia. No caso do Procurador, foram pelo menos trs teses apresentadas.
A primeira, foi em uma Manifestao, encaminhada ao Ministro
Relator Augusto Nardes, por ocasio da Apreciao da Contas de 2014, nessa verso,
o Procurador aponta irregularidades apenas nos decretos que utilizam com fonte
supervit financeiro de exerccios anteriores. A segunda, foi apresentada na
representao enviada ao TCU sobre os supostos decretos irregulares de 2015, nesse
momento, o Procurador inclui tambm aqueles cuja fonte para suplementao seja a
de excesso de arrecadao. Importante ressaltar, que na primeira verso, o Procurador
chegou a afirmar que tal fonte seria neutra. A terceira tese aqui discutida, foi
apresentada no depoimento do Procurador na CEI-2016, em 8 de junho de 2016. Nas
partes que se seguem, sero extrados trechos dos documentos mencionados, bem
como das notas taquigrfica da referida reunio da CEI que demonstram a mudana
de entendimento por parte do Procurador.
V.6.2.1 Manifestao do Procurador junto ao TCU, Jlio Marcelo de Oliveira,
de 15 de junho de 2015, encaminhada ao Ministro Relator Augusto Nardes
O excelentssimo Senador Ronaldo Caiado, em diversas audincias da
CEI-2016, apresentava um questionamento que supostamente teria sido enviado a Sra.
Presidente da Repblica com questionamentos feitos pelo Ministrio Pblico junto ao
224

TCU no mbito da Prestao de Contas do Governo da Repblica referente ao

exerccio de 2014.
Esse documento encaminhado CEI, Documento 109, contm o
Ofcio pelo qual o Ministro Augusto Nardes encaminha ao AGU cpia das
manifestaes subscritas pelo Ministro-Substituto Andr Luis de Carvalho e pelo
Procurador do MP junto ao TCU Jlio Marcelo de Oliveira, relacionadas ao TC005.335/2015-9.

49. (...), o Relatrio do 5 bimestre evidencia, de forma incontestvel,

o reconhecimento formal do desajuste fiscal quanto realizao de
receitas e ao aumento das despesas, com reflexos negativos no
resultado fiscal.
50. Entretanto, ao invs de fazer consignar no prprio Relatrio do
5 bimestre a necessidade de aumentar o 'contingenciamento' exigido
pelo artigo9 da LRF, mediante ato de competncia privativa da
Presidente da Repblica, o Poder Executivo apenas ressalta que as
estimativas j consideram os efeitos do Projeto de Lei n 36, de 2014,
(...).
(...)
51.

Ora o mero envio de proposta legislativa para alterao da

meta de resultado fiscal constante da LD0-2014 no tem o condo de

afastar a exigncia das medidas corretivas previstas no artigo 9 da
LRF, que impe - no faculta - a limitao de empenho ao final de
cada bimestre, no ao final do exerccio, pois se assim fosse seria
'letra morta'.

Observa-se que at aqui, o questionamento apresentado j constava

dos pontos apresentados pelo Ministro Relator, no Acrdo n 1464/2015-TCUPlenrio, pontos 9.2.9 e 9.2.10. No entanto, o Procurador apresenta na sequencia uma
argumentao que no pde ser completamente compreendida, pois mistura conceitos
225

muito distintos. Na continuao, argumento apresentado , supostamente, sobre a

irregularidade na abertura de crdito suplementar, mas h uma mistura de conceitos
dos decretos de crdito suplementar com o decreto de contingenciamento, como pode
ser verificado no trecho abaixo:
52.

A Presidente da Repblica no apenas fez uma aposta

legislativa - o que poderia no se concretizar no exerccio, a exemplo

de vrias propostas oramentrias que deixam de ser votadas nos
prazos constitucionais -, como agravou consideravelmente o
resultado fiscal com a edio do novo Decreto Presidencial n 8.367,
de 28 de novembro de 2014.
53.

Alm de no ampliar o necessrio contingenciamento de

despesas para garantir o equilbrio fiscal, o Decreto Presidencial em

questo aumentou em cerca de R$ 1O bilhes os limites constantes da
programao oramentria e financeira e do cronograma mensal de
desembolso, agravando sobremaneira o resultado fiscal do exerccio.
54. Por se tratar de abertura de crdito suplementar com impacto
direto na programao financeira referida no artigo 8 da LRF, no
auge do descumprimento de meta fiscal, o Decreto Presidencial
tambm viola a Lei Oramentria de 2014 (Lei n 12.952, de 20 de
janeiro de 2014), que assim dispe:
"Art. 4 Fica autorizada a abertura de crditos suplementares,
restritos aos valores constantes desta Lei, excludas as alteraes
decorrentes de crditos adicionais, desde que as alteraes
promovidas na programao oramentria sejam compatveis com a
obteno da meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio
de 2014e sejam observados o disposto no pargrafo nico do art. 8
da LRF e os limites e as condies estabelecidos neste artigo, vedado
o cancelamento de quaisquer valores includos ou acrescidos em
decorrncia da aprovao de emendas individuais apresentadas por
parlamentares , para o atendimento de despesas: ..." (Grifei).

Portanto, como pode ser visto dos trechos acima, nos pargrafos 52 e
53 o Procurador faz meno aos Decreto n 8.367, de 28 de novembro de 2014, o
226

decreto de Programao Oramentria e Financeira, tambm chamado de Decreto

de Contingenciamento. No pargrafo seguinte, pargrafo 54, o nobre Procurador,
afirma que o Decreto Presidencial, por se tratar de abertura de crdito suplementar
tambm viola a Lei Oramentria de 2014, no art. 4 da referida lei.
55. Reconhecida a gravidade das finanas pblicas da Unio com o
exaurimento da meta fiscal original consignada nos Relatrios de
Avaliao do 5 bimestre e no 2 quadrimestre de 2014, a Presidente
da Repblica somente poderia fazer uso da autorizao de que trata
o artigo 4 da LOA-2014 nas hipteses de utilizao de fontes de
abertura consideradas neutras do ponto de vista fiscal, tais como,
por exemplo, o excesso de arrecadao de fontes primrias e os
remanejamentos.
56. No isso, todavia, que se constata do teor de pelo menos dois
Decretos Sem Nmero (DSN) editados em 3 de dezembro de 2014 (...)
57.

A edio desses Decretos [DSN 14.060 e 14.063] pela

Presidente da Repblica violou o caput do artigo 4 da Lei

Oramentria de 2014, j que a abertura de tais crditos
suplementares se deu para cobertura de despesas primrias valendose de fontes financeiras e no de fontes neutras, alterao
incompatvel com a obteno da meta de resultado primrio que se
encontrava prejudicada poca de edio dos referidos Decretos.

Cabe ressaltar aqui, que o Procurador quando analisa efetivamente os

decretos de crdito suplementar, aponta como fontes de abertura consideradas neutras
do ponto de vista fiscal, o excesso de arrecadao de fontes primrias e os
remanejamentos e que a alterao seria incompatvel com a obteno da meta, pois a
abertura de tais crditos suplementares se deu para cobertura de despesas primrias
valendo-se de fontes financeiras e no de fontes neutras. No resta dvida, que neste
documento, apesar das imprecises dos conceitos, que tornava difcil a interpretao
pelo Poder Executivo quanto a um questionamento no acatado pelo Plenrio do TCU,
o Procurador deixava claro que tanto o excesso de arrecadao, quanto o
cancelamento de outras dotaes seriam fontes neutras em relao obteno da meta
227

de resultado primrio. O questionamento era apenas referente utilizao de supervit

financeiro como fonte para a abertura de crdito.

V.6.2.1 Representao do Procurador Jlio Marcelo junto ao TCU de 9 de

outubro de 2015
Na representao apresentada em 9 de outubro de 2015 pelo
Procurador Julio Marcelo ao Tribunal de Contas da Unio, o Procurador partiu do
entendimento exarado pelo Plenrio do TCU por meio do acrdo que aprovou o
parecer prvio apresentado pelo Minsitro Augusto Nardes, referente apreciao das
Contas do Governo Federal/2014, em que no apenas o supervit financeiro, mas
tambm o excesso de arrecadao seriam fontes que no poderiam ser utilizadas para
abertura de crdito suplementar por ato do Poder Executivo, em determinadas
situaes. O relato do Procurador comea a partir de uma notcia de jornal, no qual
aponta dois fatos: (a) o envio do PLN n 5/2015 para alterao da meta e (b) a
assinatura de 6 decretos com recursos decorrentes de supervit financeiro apurado no
balano patrimonial de 2014 e do excesso de arrecadao. Como pode ser visto
abaixo:
Notcia publicada no jornal Valor Econmico, edio de 9.10.2015 d
conta de graves irregularidades no mbito da administrao
oramentrio-financeira do Governo Federal:
(...)
Em 22 de julho deste ano, o governo encaminhou ao Congresso um
projeto de lei propondo reduzir a meta de resultado primrio de 2015
de R$ 55,3 bilhes para R$ 5,8 bilhes. Depois que o projeto foi
enviado ao Congresso, a presidente Dilma Rousseff assinou seis
decretos abrindo crditos suplementa res ao Oramento da Unio
deste ano, com recursos decorrentes de supervit financeiro apurado
no balano patrimonial de 2014 e do excesso de arrecadao. Os
decretos so de 27/7/20 15 (quatro decretos no numerados) e de
20/8/20 1 5 (dois decretos no numerados). Os crditos suplementares

228

dos seis decretos totalizam R$ 95,9 bilhes. Mas, desse total, R$ 93,4
bilhes resulta m de anulao parcial de dotaes oramentrias j
existentes, ou seja, so simples remanejamentos.

Os outros R$ 2,5 bilhes (R$ 95,9 bilhes menos R$ 93,4 bilhes)

representam efetiva ampliao de despesa, que sero custeadas, de
acordo com os decretos, pelo supervit financeiro apurado no
balano patrimonial do exerccio de 2014 e pelo excesso de
arrecadao deste ano. O problema que a ampliao de despesa foi
feita sem a com provao de que isso compatvel com a meta fiscal
ainda em vigor, de acordo com as fontes ouvidas pelo Valor.
(...)

Em sua anlise sobre esses fatos, o Procurador ressalta que esses

decretos teriam ampliado despesas, conforme pode ser observado nos trechos abaixo
dessa mesma Representao:
A Exm Presidente da Repblica enviou ao Congresso Nacional, em
22/7/2015, Projeto de Lei do Congresso Nacional (PLN) que visa a
alterar a meta fiscal estabelecida no art. 2 Lei 13.080/201 5
(LD0/2015) (...)
O citado PLN 5/20 1 5 encontra-se atualmente na Comisso Mista de
Oramento (...)
O que se depreende, portanto, que, para fins de alcance da meta de
supervit primrio, o Governo Federal conta com o xito das medidas
legislativas acima delineadas.
Entretanto, a edio dos decretos mencionados no foi precedida da
necessria observncia lei, que requer responsabilidade na gesto
fiscal. Os decretos editados ampliam despesas que devero ser
custeadas pelo supervit financeiro apurado no balano patrimonial
do exerccio de 2015 e pelo excesso de arrecadao.

Decretos por fonte de financiamento

229

Data

Decret
o

Tipo de Financiamento - RS

27/07/20 15

s/n

703.465.057,00

Excesso de
Arrecadao
(B)
7.000.000,00

27/07/20 15

s/n

56.550.100,00

1 .572.969.395,00

27/07/20 1 5

s/n

666.186.440,00

594. 1 13.666,00

44 1.088.922,00

27/07/2015

s/n

365.726,00

29.557.106,00

20/08/20 15

s/n

1.370.4 19,00

55.236.212.150,00

20/08/20 15

s/n

231.412.685,00

262. 173.117,00

106.683.043.00

1 .658.984.70 1 ,00

863.652.509,00

93.435.428.079,00

Supervit Financeiro
(A)

SUBTOTAL
SUBTOTAL (A+B)

Anulao de dotaes
oramentrias
(e)
36.048.917.463,00

2.522.637.210,00

TOTAL (A+B+C)

95.958.065.289,00

Assim, como se observa acima, os citados R$ 2,5 bilhes de reais (R$

95,9 bilhes menos R$ 93,4 bilhes) representam efetiva ampliao
de despesa sem a comprovao de que haja compatibilidade com a
meta fiscal.
(...)
Portanto, a edio dos mencionados decretos contraria diretamente o
conceito basilar de nossa norma disciplinadora dos gastos pblicos e
afronta especificamente o art. 4 da LOA 20 15 - Lei 1 3.1 1 5/20 15:
(...)
Devido ao baixo crescimento econmico e tendncia ele queda da
arrecadao tributria vislumbra-se que as receitas extraordinrias
previstas para o segundo semestre de 2015 correm srio risco de no
se realizarem. Sempre oportuno relembrar que o objetivo do
controle da evoluo das contas pblicas contribuir para uma
trajetria administrada do endividamento do Estado, de forma a
indicar solvabilidade de suas contas fiscais. Nesse sentido, a ao
rigorosa e tempestiva desta Corte de Contas para coibir as
ilegalidades supramencionadas fundamental para a credibilidade
das contas pblicas brasileiras.
Portanto, por ocasio da edio dos mencionados decretos, a
principal

condio

estabelecida

na

norma

autorizativa

230

compatibilidade com a obteno da meta de resultado primrio - no

foi observada, pois inexiste lei formal alterando a referida meta.

Com base nos trechos acima, nota-se que a argumentao j no mais

a mesma da apresentada no documento de junho de 2015, pois incorpora tambm o
excesso de arrecadao e os motivos para os decretos no atenderem ao caput do art.
4 foram, nas palavras do Procurador:
a) os citados R$ 2,5 bilhes de reais () representam efetiva
ampliao de despesa sem a comprovao de que haja
compatibilidade com a meta fiscal;
b) por ocasio da edio dos mencionados decretos, a principal
condio estabelecida na norma autorizativa - compatibilidade
com a obteno da meta de resultado primrio - no foi observada,
pois inexiste lei formal alterando a referida meta
Observa-se que no h meno ao decreto de contingenciamento, no
h a separao da despesa por identificador de resultado primrio (financeira x
primria) e h a ideia equivocada de que esses decretos aumentaram a despesa. Todos
esses pontos foram posteriormente rebatidos nos relatrios apresentados na Cmara e
no Senado, na Percia e, principalmente, nos argumentos apresentados por esta defesa.

V.6.2.3 Depoimento do Procurador Jlio Marcelo junto ao TCU em 8 de junho

de 2016
A terceira e ltima tese apresentada pelo Procurador, ocorreu na
reunio de 8 de junho de 2016, da CEI/2016, quando houve a sua oitiva na condio
de testemunha de acusao. Na ocasio, o Procurador Julio Marcelo apresentou o seu
entendimento sobre a suposta irregularidade nos decretos j no incio da seo. O
Relator Antonio Anastasia havia feio o seguinte questionamento sobre os decretos:

231

O SR. ANTONIO ANASTASIA (Bloco Social Democrata/PSDB MG)

(...)
Terceira e ltima: como se avalia a compatibilidade dos pedidos de
abertura de crdito suplementar com a meta fiscal? Qual meta deve
ser considerada no caso: a meta vigente no momento do pedido, a
meta pendente de aprovao no Congresso Nacional ou a meta
vigente ao final do exerccio? Nos casos dos decretos do ano de 2015,
qual a meta adotada pelo Governo?
(...)

Em sua resposta o Procurador no teve tempo de abordar totalmente a

pergunta sobre os decretos, pois as duas primeiras se referiam outra parte da
acusao. Em relao aos decretos, o Procurador apenas afirmou:
O SR. JLIO MARCELO DE OLIVEIRA Bom, o TCU arrolou um
conjunto de 17 autoridades em relao s pedaladas no ano de 2014.
No ano de 2015, ainda est apontando as autoridades que sero
ouvidas em audincia para fins de eventual aplicao de sano. E,
com relao ao critrio de compatibilidade com a meta vigente, o
critrio que apontamos como critrio de validade a meta vigente
no momento da edio do decreto, e no uma meta incerta, futura,
constante de uma proposta de alterao da meta feita ainda ao
Congresso Nacional e passvel de ser recusada.
isso, objetivamente.

No entanto, na resposta ao Senador que fez os primeiros

questionamentos, o Senador Waldemir Moka, o Procurador aproveitou o tempo
restante para responder a parte da pergunta do Relator Antonio Anastasia que no
tinha sido respondida. Como pode visto no trecho seguinte:
O SR. JLIO MARCELO DE OLIVEIRA (...)
Aproveitando esse tempo para complementar a resposta ao Senador
Anastasia, em relao aos decretos, o nosso entendimento que, uma

232

vez que o Governo se encontre numa situao de descumprimento da

meta fiscal, estabelecida em lei, com fora de lei, condicionante da
conduta do Governo, ele perde aquela autorizao que o Congresso
lhe deu para suplementao de crditos oramentrios sem ter que
pedir novamente ao Congresso essa modificao do Oramento.
O meu entendimento pessoal sobre essa matria...
(Soa a campainha.)
O SR. JLIO MARCELO DE OLIVEIRA ... o critrio jurdico que
entendemos que ele perde por completo. O critrio que o TCU adota,
que um critrio mais flexvel, que foi adotado no exame da questo,
que, quando se tratar de decretos cujo aumento da despesa primria
esteja sendo custeado pela anulao de despesas tambm primrias,
no haveria o impacto que merecesse uma rejeio desse decreto.
Esse o entendimento que no o mais restrito, j um entendimento
mais flexvel, portanto restariam, segundo esse critrio do TCU, como
violadores da Constituio e da Lei Oramentria, aqueles decretos
que tm outras fontes de financiamento, o supervit financeiro ou o
excesso de arrecadao.

Esse mesmo entendimento foi reforado na resposta ao Senador

Ricardo Ferrao:
O SR. RICARDO FERRAO (Bloco Social Democrata/PSDB - ES)
Dr. Jlio Marcelo, o Executivo pode, em situaes normais, editar
decretos oramentrios?
A abertura dos crditos pela Presidente Dilma estava autorizada pelo
art. 4 da Lei Oramentria Anual?
A abertura de crditos estava condicionada ao seguinte evento:
"desde que as alteraes promovidas na programao oramentria
sejam compatveis com a obteno da meta de resultado primrio
estabelecida pelo exerccio de 2015". Como isso apurado?

233

Se os crditos no poderiam ser abertos por decreto, qual seria a

conduta diversa que deveria ser tomada por parte da Presidente da
Repblica?
E, se os contingenciamentos no foram promovidos durante a
execuo, no montante necessrio obteno da meta, quais seriam
as providncias responsveis?
E, se mesmo sem efetuar o contingenciamento necessrio, a
Presidente da Repblica poderia abrir crditos por decreto?
Quais os elementos que amparam a afirmao de que os decretos
foram abertos sem autorizao?
Houve mudana de entendimento do Tribunal de Contas da Unio em
relao aos fatos anteriores a 2015 e 2014, em relao publicao
de decretos de suplementao sem autorizao do Congresso
brasileiro ou mesmo operaes de crdito sem autorizao do
Congresso brasileiro?
(Soa a campainha.)
O SR. RICARDO FERRAO (Bloco Social Democrata/PSDB - ES)
O carter proibitivo da conduta era conhecido?
Houve dolo e m-f?
Essas so as questes que eu gostaria que V. S pudesse, de maneira
objetiva, responder.
O SR. PRESIDENTE (Raimundo Lira. PMDB - PB) A palavra est
com a testemunha, Dr. Jlio Marcelo.
O SR. JLIO MARCELO DE OLIVEIRA Obrigado, Sr. Presidente.
O SR. RICARDO FERRAO (Bloco Social Democrata/PSDB - ES)
Se V. Ex no tiver tido a oportunidade de anotar, eu posso reforar
ao longo da exposio de V. Ex.
O SR. JLIO MARCELO DE OLIVEIRA Vou tentar responder a
todas.
Obrigado, Senador Ricardo Ferrao.

234

Em situaes normais, entendendo normalidade como o cumprimento

da meta ou a execuo do Oramento em compatibilidade com a meta
que est sendo perseguida ao longo do ano, e havendo autorizao no
Oramento para tanto, que o caso do art. 4 da Lei Oramentria, o
Poder Executivo poderia editar decretos de abertura de crditos
suplementares. No havendo o cumprimento da meta, estando em
situao de descumprimento da meta, essa autorizao cessa. E essa
compatibilidade tem que ser aferida no momento da edio do
decreto. Se no fosse no momento da edio do decreto, a
condicionalidade restaria vazia. A lei seria letra morta, tanto essa lei
quanto o dispositivo da LRF, que estabelece que o Oramento, quando
inaugurado, j tem que ser compatvel com a meta. Se fosse algo
deixado apenas para uma verificao no fim do ano e a questo
meramente financeira, o prprio Oramento e os prprios crditos
suplementares restariam desfigurados na sua finalidade de sinalizar
e organizar o Pas para um padro de responsabilidade fiscal. Ento,
se no fosse necessrio verificar, naquele momento da edio do
decreto, a compatibilidade da meta, a condicionalidade estabelecida
na lei seria letra morta.
Como agir, ento? Se o Poder Executivo identifica a necessidade de
suplementar alguma despesa, tem ele o dever e ele no est
cumprindo a meta de mandar o projeto para o Congresso Nacional
e explicar qual a importncia. O Poder Executivo tem que dialogar
com o Congresso, e o Congresso o Poder soberano para definir
despesa pblica no Pas. A maior, a mais nobre misso do Parlamento
fazer este contrato anual com a sociedade, entre o que se arrecada
e como se gasta.
Sua pergunta: "se os contingenciamentos no forem observados?" Se
os contingenciamentos no forem observados uma infrao
administrativa gravssima, e a Lei de Responsabilidade Fiscal atribui
essa responsabilidade ao titular do Poder Executivo de cada ente
federado, includa a Unio, e pode sofrer sanes, multas de at 30%
dos seus vencimentos anuais. Isso no caso do contingenciamento.

235

Ento, quando se verificou, no caso da Presidente Dilma, qual era o

critrio evidente de que o Governo tinha conscincia de que no
estava cumprindo a meta? O fato de ter enviado um projeto de lei ao
Congresso, em cuja exposio de motivos est dito, com todas as
letras: "no estamos cumprindo a meta, no temos condies de
cumprir essa meta; estamos propondo uma outra meta." Esse um ato
da prpria Presidente da Repblica. Quando ela comunica ao
Congresso Nacional que no vai cumprir a meta, no est em
condies de cumprir a meta, automaticamente cessa aquela
autorizao que a Lei Oramentria lhe tinha dado para editar
decretos de suplementao. E a qualquer suplementao de crditos
precisa passar pela autorizao do Congresso Nacional. Essa a
forma correta e constitucional.
Ento, sua pergunta: "houve mudana no TCU em relao a esse
tema?" Como j disse anteriormente, no houve nenhuma mudana
no TCU, de entendimento do TCU, quanto a crditos, decretos de
abertura de crditos em desconformidade com a meta.
O TCU, quando examinou, no disse "a partir de agora"; ele diz
"desde sempre, assim".
H dolo? No vamos confundir dolo com m-f. Dolo a vontade livre
e consciente de praticar a conduta e obter o resultado. Foi isso que a
Presidente fez, ela editou o decreto, de forma livre, de forma
consciente, para aumentar as despesas que ela no poderia aumentar
por decreto, pois teria de ter mandado um projeto de lei.

V.6.3 A surpresa dos rgos tcnicos com a mudana da posio do TCU

O Oficio no 87/2016 - CEI2016, de 13 de junho de 2016, solicitou

Secretria de Oramento Federal que fosse informado a essa Comisso, no prazo
impretervel de 5 dias, "se o Tribunal de Contas da Unio, dentro da responsabilidade
que lhe fora atribuda pelo art. 59, I 0 , inciso V. da LRF, comunicou Secretaria
prvia e oportunamente (em 2014, quanto a dados de 2014; e em 2015, quanto a dados
236

de 2015) quaisquer fatos ou indcios de irregularidades na gesto oramentria,

especialmente quanto edio de decretos de abertura de crdito suplementar nos
exerccios de 2014 e de 2015. Se sim, que a Secretaria encaminhe a esta Comisso
cpias das comunicaes que recebeu e esclarea as eventuais medidas que tenha
adotado". A resposta (documento 87) foi categrica:
2. Nesse sentido, cumpre infomar que no houve, em qualquer
exerccio financeiro, alerta de rgos de controle sobre indcios de
irregularidade na gesto oramentria, especialmente quanto
abertura de crditos suplementar que pudesse impactar na obteno da
meta de resultado primrio do exerccio, salvo em relao ao exerccio
financeiro de 2014, o que somente ocorreu com o advento do Acrdo
no 2461/2015-TCU - Plenrio, de 7 de outubro de 2015.

No por acaso, diversos tcnicos da SOF, bem como dos Minstrio

setorias, se mostraram supresos quanto ao novo entendimento, como pode ser visto
nos seguintes depoimentos:
FELIPE DAURICH NETO - Como servidor pblico, eu tenho muito
respeito tambm pelo TCU, a nossa Corte de Contas. Mas evidente
que houve, sim, uma mudana na interpretao sem que nada houvesse
em relao mudana de redao, de lei, ou seja, 2009-2015 so
situaes semelhantes, com a base semelhante, mas houve uma
evoluo na interpretao. Certamente, reinterpretaram um artigo que
era base para que ns abrssemos crditos ano a ano sem nenhum tipo
de contestao. O senhor tem razo, 2001 um pouco diferente,
porque naquela oportunidade se podia mudar a meta por meio de
medida provisria, mas 2009 tem toda uma semelhana em relao a
2015. Ento, com todo respeito ao nosso Tribunal de Contas, mas ns
fomos surpreendidos, tanto que, quando ns recebemos em outubro
de 2015, o acrdo, ns demoramos a interpretar, porque realmente
foi um vendaval sobre todo o nosso conhecimento. Ento,
respondendo objetivamente pergunta do senhor, advogado, no
houve nenhum tipo de mudana. Houve, sim, uma reinterpretao
daquele preceito do art. 4.

237

Ivo da Motta Azevedo Correa - (...) ns estamos tratando de uma

mudana completa no entendimento jurisprudencial de prticas que
estavam consolidadas h muito tempo. Do ponto de vista especfico
dos decretos, a orientao, a leitura oramentria, a jurisprudncia que
se tinha, desde 2001 at o dia 7 de outubro de 2015, era a mesma. Por
mais de 14 anos, tinha-se a mesma leitura. E o procedimento para
edio dos decretos que eu tratei aqui, como eu disse, pelo menos
desde o Decreto n 4.176, de 2002, o mesmo e vem sendo adotado
ano aps ano. Ento, este at um tema em que depois eu vou entrar
com mais detalhes. Mas acho que isso importante para quem est na
administrao, como eu estava, porque gera uma insegurana muito
grande nos servidores. Se V. Ex for tratar hoje com os servidores da
SOF ou do Tesouro ou da rea jurdica, eu imagino que a preocupao
seja muito grande, porque, se a jurisprudncia pode mudar de uma
hora para outra de maneira to radical e gerar responsabilidade para
trs, como que eu vou assumir posturas e assinar pareceres se depois
eu poderei ser responsabilizado por coisas que hoje o Tribunal de
Contas, a CGU, a AGU, os rgos jurdicos e os Tribunais Superiores
entendem que absolutamente correto e, eventualmente, com a
mudana de postura, eu venha a ser responsabilizado. Ento, isso gera
uma insegurana para quem servidor da Administrao Pblica
muito grande.
LUIZ CLAUDIO COSTA - O que aconteceu depois que o TCU...
E reitero tambm que legtimo. Ele pode ter mudana de
interpretao. Depois que ele teve a mudana de interpretao eu
digo isso pelo Ministrio da Educao , ns tivemos uma doao
especfica para a Capes, e j havia a mudana de interpretao. Ns
solicitamos, e a SOF nos disse: "olha, s projeto de lei". Muito bem,
porque houve a mudana de interpretao. Mas at ento, no
Ministrio da Educao, ns desconhecamos e entendamos que isso
aqui estava prevalecendo, evidentemente, apesar de no ser funo do
Ministrio da Educao verificar isso. de outro Ministrio. Mas
sempre atuou, Senador. E eu reitero: importante. Se esse
entendimento prevalecer falo aqui agora como um desafio de Estado

238

, vamos ter que sentar com os reitores, com as universidades, com os

hospitais universitrios e verificar como vamos fazer essa questo do
supervit dos exerccios anteriores e mesmo do excesso de
arrecadao no ano. Que metodologia ns vamos utilizar para que haja
uma gesto efetiva
MIRIAM BELCHIOR - Nem no relatrio preliminar das contas isso
estava levantado pelo Tribunal de Contas. Ento, no mnimo, pareceme estranho que uma coisa que hoje justifica levar ao impedimento da
Presidenta vire... Por 15 anos foi feito e no se penalizou ningum; por
que agora, de repente, sem nunca antes ter sido questionado, isso
aparece? Eu me pergunto muito isso.

A surpresa dos rgos tcnicos tambm foi noticiada pela imprensa

Nacional na matria do jornal Valor Econmico123, no dia 11/12/2015, pelo jornalista
Ribamar Oliveira, Area de Oramento teme Inseguranca Jurdica.
Alm disso, em documento lido na Comisso Especial do Senado,
DOC 137124, Nota da Carreira de Planejamento e Oramento sobre os crditos
suplementares e sobre o Sistema de Planejamento e de Oramento Federal, entregue
pela defesa demo.
4 Importa ainda esclarecer que o tema trazido tona recentemente,
quanto s modificaes do oramento, traduzidas de forma
simplista nos Decretos de Crditos, dizem respeito a maneira pela
qual o Poder Executivo, com estrito respeito autorizao
concedida em Lei pelo Poder Legislativo, pode modificar o
Oramento da Unio originalmente aprovado pelo Congresso
Nacional. Tais modificaes trazem em sua essncia a necessidade
de adequar a Lei Oramentria vigente s reais situaes de
execuo, tendo em vista que essa Lei aprovada pelo Congresso
Nacional ao final de cada ano a partir de uma proposta do Poder
Executivo remetida em agosto do ano anterior sua vigncia. Ou

123

Disponvel em: http://www.valor.com.br/brasil/4352744/area-de-orcamento-teme-inseguranca-juridica

Disponvel em: http://www19.senado.gov.br/sdleg-getter/public/getDocument?docverid=3e4723ba-cc89-4d2e90c0-5b463572d3f5;1.0
124

239

seja, natural que uma proposta de gastos remetida meses antes de

sua execuo necessite de ajustes em razo de diversos fatores de
ordem tcnica ou legal. Ainda, determinante esclarecer que o
Oramento Brasileiro em sua grande essncia autorizativo, ou
seja, as despesas que l figuram podero ou no ser executadas a
depender de uma srie de fatores, sendo um deles a situao fiscal
vigente.
5 O processo de elaborao dos crditos suplementares ao
oramento da Unio de 2015 seguiu o rito tcnico especfico no
mbito do Sistema de Planejamento e de Oramento Federal que foi
obedecido pelos servidores da carreira, atestando a legalidade dos
referidos atos.

V.6.4 A adequao do Poder Executivo nova interepretao do TCU

To logo teve cincia da nova interpretao, o poder Executivo alterou os

seus procedimentos. Deve-se, ainda, destacar que um dos primeiros rgos a passar
pelo novo procedimento de abertura de crdito suplementar foi, inclusive, o
prprio TCU, que solicitou a edio de um decreto de crditos suplementares
para si e teve que refazer o pedido, na medida em que a Secretaria de Oramento
Federal do Ministrio do Planejamento decidiu adotar o procedimento indicado no
Acrdo.
Esse fato foi apontado por testemunhas, tanto da SOF quanto do
MPjTCU:

CILAIR ABREU Antes mesmo da deciso do Tribunal, que foi no

dia 7 de outubro de 2015, por precauo, a gente parou de fazer, ainda
que no houvesse deciso. importante colocar isso, porque a deciso,
inclusive, foi um pouco diferente do que foi apontado inicialmente,
porque, inicialmente, foi colocado um volume de 95 bilhes, que

240

pegava todo o tipo de crdito. E a deciso do Tribunal depois ficou s

com aqueles crditos... que tenham como fonte de financiamento
excesso de arrecadao ou supervit financeiro. Ento, nem sequer a
configurao da deciso existia at o dia 7 de outubro de 2015, mas,
mesmo assim, antes disso, a gente parou de fazer.
JULIO MARCELO DE OLIVEIRA Em outubro de 2015, acontece
o julgamento das contas de 2014. No tenho conhecimento de decretos
inconstitucionais, ilegais, publicados, editados a partir dessa data.

Esse fato tambm foi apontado pela percia na resposta ao quesito 37, que
identificou que aps outubro de 2015, o Poder Executivo expediu dois decretos
relacionados concesso de crditos suplementares, a conforme Tabela 42.
Tabela 42: Decretos de crditos suplementares abertos aps outubro de
2015
Data

Valor (R$)

Fundamento

04/11/2015

1.421.838.938

Crdito suplementar para diversos rgos do Poder

Executivo; Encargos Financeiros da Unio;
Transferncias a Estados, DF e Municpios; e
Operaes Oficiais de Crdito.

16/12/2015

147.902.060

Crdito suplementar para a Cmara dos Deputados,

diversos rgos do Poder Judicirio e MPU

Fonte: elaborao prpria

Entretanto,o primeiro decreto est com a data errada, pois de 04/10,
anterior deciso do TCU e o segundo aps a aprovao da nova meta. Ainda assim,
o referido decreto de 04/10, tem como fonte apenas a anulao parcial de dotaes.

E quanto execuo financeira, a demonstrao da total aderncia do

comportamento dos gestores e, em especial, da Presidncia da Repblica, s
prescries emanadas do TCU, deu-se pela edio do Decreto de contingenciamento
de n 8.580, de 27 de novembro de 2015. Ou seja, a Presidncia da Repblica,
formalmente, ciente da nova compreenso do TCU sobre a necessidade de
241

observncia da meta efetivamente vigente, imps o contingenciamento de todo o

limite disponvel para execuo financeira das despesas discricionrias dos
Ministrios, tudo a revelar extrema cautela fiscal.
Apenas no dia 3 de dezembro de 2015, aps a alterao da meta fiscal
com a sano da Lei n 13.199, de 3 de dezembro de 2015, foi realizado o chamado
descontingenciamento por meio do Decreto n 8.581, de mesma data.
No h dvida, portanto, que houve completa observncia, no exerccio
de 2015, das determinaes do TCU.
A admisso da denncia, ao atribuir efeito retroativo com reflexos
jurdico-penais ao novo entendimento do TCU, classificando como ilegais decretos
editados antes mesmo que tal deciso fosse proferida, viola frontalmente o princpio
da legalidade - enquanto proteo segurana jurdica e o da culpabilidade - ao
pretender imputar presidenta a responsabilidade por uma conduta previamente no
considerada ilcita.
V.7 Da adequao ao interesse pblico dos crditos suplementares abertos

Em termos simplificados, pode-se dizer que os denominados crditos

suplementares servem para atender polticas pblicas (aes) j existentes na Lei
Oramentria Anual, mas que necessitam de ajustes nos limites mximos
autorizativos para eventual execuo. Esses ajustes se fazem necessrios a vrios
Poderes e rgos devido ao lapso de tempo entre o envio do PLOA e a efetiva
execuo das despesas aprovadas na LOA.
A Constituio clara em prever a possibilidade de abertura de crdito
suplementar por meio de ato infralegal para garantir maior flexibilidade e qualidade
na execuo da programao oramentria. Esse comando explcito no 8o do art.
165 que permite que a lei oramentria preveja a autorizao para abertura de crditos
suplementares, como uma das pouca excees possveis da LOA.
242

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:

8 A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho
previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na
proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e
contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de
receita, nos termos da lei.

A lgica pressuposta nesta autorizao legal a bvia compreenso,

por parte do Constituinte, de que certas aes e polticas pblicas poderiam ter a
ampliao da sua autorizao oramentria facilitada para a adequada prestao de
servios pblicos. Esta a ratio que justifica o estabelecimento normativo desta
possibilidade jurdica. As autorizaes para tais abertura de estavam expressas no
artigo 4o e so de diversas naturezas, uma vez que esse artigo conta com 29 incisos e
3 alneas em mdia por inciso, conforme pode ser visto na tabela em anexo.
A propsito, importante que se veja o quadro explicativo dos
decretos de crdito suplementar com a lista completa das aes que foram
autorizadas pelos Decretos objeto da denncia por crime de responsabilidade que
se discute nestes autos. Pela sua simples leitura se poder verificar que os supostos
graves ilcitos que se pretende atribuir Sra. Presidenta da Repblica so, na
verdade, o gerenciamento de mecanismos para que os gestores possam aumentar a
eficincia de polticas pblicas fundamentais.
Ou seja, o fundamento formal da tentativa de cassao do mandato
da Presidenta por meio deste processo de impeachment o fato dela ter criado
melhores condies para entregar bens e servios s pessoas, alm de cumprir as
obrigaes que a lei atribuiu a ela.
Um projeto de lei de crdito suplementar pode levar meses at ser
efetivamente aprovado, e essa morosidade pode levar a problemas graves na gesto
oramentria. Por isso, anualmente, o Congresso Nacional define as condies em
que o POder Executivo poder fazer por ato prprio

243

MIRIAM BELCHIOR - Em relao ao art. 4, queria at esmiuar

mais aqui. Eu estive aqui, relacionei-me com os Senadores e
Deputados, como relatores da pea oramentria. H sempre alguns
pontos da pea oramentria que so de discusso mais delicada. O
art. 4 um deles, porque ele exatamente estabelece at onde o
Executivo pode ir na edio de decretos de suplementao. A, fica
esse equilbrio para achar, como eu disse antes, a possibilidade de o
Congresso continuar cumprindo as suas atribuies de fiscalizao
do Executivo, sem, com isso, manietar, sem, com isso, botar uma
camisa de fora na execuo das dotaes oramentrias, na
execuo das polticas pblicas. Ento, sempre h um debate muito
grande.
ESTHER DWECK - (...) Acho que importantssimo no parecer,
de jeito nenhum, que houve uma tentativa de passar por cima do
Congresso Nacional. Ao contrrio, quanto pergunta 6.7, que a
senhora fez, que justamente se a tendncia do Congresso foi
ampliar ou restringir os limites abertura de crdito, eu queria
novamente aqui dizer que o art. 4, na LOA de 2015, tinha 29
incisos, e cada um com mais duas, trs alneas no mnimo, e algumas
com itens. Esse um artigo que muito discutido com o Congresso
Nacional. Eu no participei da elaborao da LOA 2015, mas
participei, sim, como Secretria da LOA 2016 e tive intensas
conversas com, na poca, Deputado, e hoje Ministro Ricardo
Barros, que era o Relator do Oramento. E a gente discutiu, sobre
cada um dos itens, qual seria o que o Congresso consideraria
razovel de ser aberto, por meio de decreto, ou seja, por meio do
Poder Executivo, para todos os Poderes, e no s o Poder Executivo,
sem ter de voltar para o Congresso Nacional. Isso feito por uma
questo... Porque qual a ideia de voc fazer uma alterao na
programao oramentria? basicamente melhorar o gasto
pblico; essa a ideia bsica.

O artigo 4o da LOA, traz portanto diversos incisos permitindo

suplementaes especficas para algumas reas ou por tipo de despesa. A grande
244

maioria das atuorizaes refere-se a despesas obrigatrias ou financeiras, para os

quais no h qualquer limitao para suplementao. No caso de despesas
discricionrias, h algumas excees como o caso da MEC.
A partir do Acrdo TCU 2731/2008, de relatoria do Excelentssimo
Ministro Aroldo Cedraz, sobre a avaliao do relacionamento das instituies
federais de ensino superior com suas fundaes de apoio, a LOA de 2009 trouxe um
novo inciso, permitindo justamente maior agilidade na edio de decretos de
suplementaes oramentrias para as IFES, em especial, os incisos XIV e XV, do
art; 4 da LOA 2009, que constam at hoje, com pequenos ajustes de redao.
O relatrio de consolidao da auditoria apontava diversas falhas e
trazia algumas determinaes e recomendaes, e essa proposta decorreu da seguinte
determinao do TCU:
9.3. determinar aos Ministrios da Educao e do Planejamento,
Oramento e Gesto que:

9.3.1. definam rotinas e sistemticas que possibilitem maior

agilidade

na

oramentrias

edio
para

de
as

decretos
IFES,

de

suplementaes

autorizadas

pelas

Leis

Oramentrias Anuais, em especial as decorrentes de recursos

oriundos de supervit financeiro ou do excesso de arrecadao
de receitas prprias e vinculadas;

9.3.2. orientem todas as IFES para que faam as devidas previses

oramentrias relativas s fontes de receita por recursos prprios
arrecadados, atentando, nessas previses, para as atividades feitas
em parceria com fundaes de apoio que tenham elevados ndices
de repetio em exerccios anteriores, como cursos de psgraduao;

Diversas testemunhas relataram tal determinao e os problemas de

uma mudana na interpretao:
245

MIRIAM BELCHIOR (ex- Ministra do MPOG) - H, no caso

do MEC, por exemplo, uma autorizao, se eu no me engano agora
no me lembro de cabea, no sei se est assim na Lei
Oramentria de 2015 , que pode suplementar 100%, que o
montante total. Por qu? Pelas especificidades que vo sendo
discutidas: so quase 30 incisos diferentes para dar para cada rea
quais so os limites que o Executivo tem para poder emitir esses
crditos de suplementao.
LUIZ CLAUDIO COSTA (ex- SE/MEC e ex-Reitor) - H um
acrdo do TCU, o de n 2.731, de 2008, que foi um grande avano
reitero que digo isso como ex-Reitor poca, no final de 2008
e permitia que as universidades pegassem o supervit financeiro do
exerccio anterior para que ele fosse includo no oramento do ano
seguinte. Isso auxiliou muito, porque, antes, como vrios de vocs
se lembram, as universidades colocavam esses recursos nas
fundaes. Ento, agora, ficou muito mais transparente. um
instrumento de gesto muito mais eficiente. Inclusive, quanto a esse
acrdo, depois, o TCU verificou se estvamos cumprindo isso em
2009. Em 2011, o TCU disse: "O.k., est sendo cumprido." O MEC
e o Ministrio do Planejamento tomaram as medidas. Ento, o que
ns fazemos isto: ns analisamos os pleitos, fazemos a anlise, e
a nossa SPO (Subsecretaria de Planejamento e Oramento) os
encaminha SOF, para que o planejamento d os encaminhamentos
necessrios.
WAGNER (ex-SPO MEC e ex_SE-Adjunto/MEC) O que
motivou essa alterao na lei foi que, at 2008, as universidades
federais, inclusive por meio da Andifes, por meio do Conif,
alegavam que a forma como as regras estavam estabelecidas na lei
oramentria estavam inviabilizando o processo de ensino, pesquisa
e extenso, por conta de que um recurso oriundo de assinatura de
um convnio no exerccio ou de uma doao, ou de uma arrecadao
por esforo prprio s poderia entrar depois de uma votao no

246

Congresso Nacional, e no se sabia quando isso iria acontecer.

Portanto, um convnio com vigncia de 12 meses que era assinado
por volta do ms de junho, e o projeto de lei s era aprovado em
dezembro, ele s tinha mais seis meses para executar o convnio.
Portanto, no conseguia. A, as universidades passaram a enviar o
recurso para as fundaes de apoio, fora do Siafi, fora da conta
nica...

para

viabilizar

execuo

do

convnio.

O TCU, ao apontar que isso no estava regular... As universidades

alegaram que o MEC o Ministrio da Educao, a rea
oramentria era quem dificultava o processo. Ns demonstramos,
por meio da legislao que tnhamos, que seguamos o rito que
estava previsto na legislao. Foi quando o TCU fez a
recomendao e ns buscamos, junto Comisso de Educao,
junto Comisso Mista, junto a todos os rgos e ao prprio TCU
uma forma de resolver, que foi quando se sugeriu a autorizao
legislativa especfica no art. 4 para que se pudesse flexibilizar para
as universidades e dar agilidade ao processo.

Em outras reas, permitem com maior agilidade para garantir a

utilizao melhor dos recursos:
ORLANDO Magalhes da Cunha (MJ) Vamos supor que o
Governo queira lanar um plano nacional em parceria com todos os
Estados, com o apoio dos governadores dos Estados que os senhores
representam, vamos dizer, um plano de combate ao trfico
internacional de drogas, e queira usar a fonte supervit da Polcia
Federal para fazer essa poltica pblica. A gente no vai poder abrir
esse crdito e vamos mandar um projeto de lei... Ns temos um prazo
para mandar analisar os crditos por decreto. Ento, pode ser que se
perca a oportunidade, porque a gente prepara o crdito enquanto a
poltica est sendo discutida, de modo que, quando ela estiver pronta
para ser executada, o crdito est disponvel.
Jos Eduardo Cardozo: Vamos imaginar que isso no fosse por
decreto, que a SOF decidisse ter mandado um projeto de lei. Que

247

implicaes isso traria do ponto de vista da gesto no Ministrio da

Defesa?
Luiz Antonio de Souza Cordeiro (MD) Atrapalharia muito a
execuo, porque, como eu disse antes, temos uma demanda muito
grande e temos um limite. Precisamos ter uma flexibilidade naquele
projeto que est mais acelerado ou naquela necessidade que
aconteceu durante o ano. Ento, esse pedido de crdito e
remanejamento facilita muito a gesto. Ento, importante para o
Ministrio.
Anderson Lozi da Rocha (MCTI) (...) uma maior morosidade na
aprovao desses crditos e uma maior morosidade na execuo das
despesas, o que pode comprometer, l na ponta, a sociedade. Por
exemplo, radiofrmacos, se eu tivesse uma morosidade maior,
poderia ser que eu no fosse capaz de fornecer os produtos para a
populao. No caso da Marinha, o nosso prejuzo talvez no fosse
to grande. Mesmo assim, ela no poderia executar uma despesa que
era dela e no poderia modernizar o parque fabril dela. Uma maior
morosidade gera prejuzo; voc acaba travando, enrijecendo a
execuo da despesa.
PEPE VARGAS (SDH) - Em primeiro lugar, nobre Senador
Ronaldo Caiado, vou repetir que no havia como o governo no
suplementar os recursos que foram doados especificamente para o
Fundo dos Direitos do Idoso e para o Fundo dos Direitos da Criana
e do Adolescente. O Governo no pode usar esses recursos, que
foram doados por pessoas fsicas e jurdicas diretamente para esses
fundos, em outras finalidades. Ento, havendo supervit financeiro,
no exerccio seguinte ele tem que suplementar para o fundo, para a
execuo oramentria do fundo no ano subsequente. Isso no tem
como ser de forma distinta.

248

V.8 Da ausncia de crime de responsabilidade no caso dos Decretos de abertura

de crdito suplementar

Para a devida anlise dos elementos que demonstram a inexistncia de

crime de responsabilidade praticado pela Presidenta da Repblica, se faz necessria
uma sinttica digresso a respeito dos elementos que constituem o conceito de crime,
consagrado pela doutrina.
Para um conceito formal-material podemos conceituar o crime como
um fato humano que lesa ou expe a perigo bens jurdicos (juridico-penalmente)
protegidos125. Em outras palavras, sob uma aspecto formal-material tem-se que o
crime constitui uma infrao especialmente lesiva ao ordenamento jurdico penal.126
Consagrada do ponto de vista do critrio analtico o crime como ao
tpica, ilcita e culpvel.
Do ponto de vista da ao tpica, fundamental que o comportamento
humano, omissivo ou omissivo esteja revestido pelo domnio da vontade, isto , a
voluntariedade que d o contedo intencional - ou finalstico - de toda ao relevante
sob o ponto de vista da aplicao de sanes. Em linhas gerais, aqui se perquire o
elemento doloso do comportamento.
A ilicitude ou antijuridicidade pode ser entendida como a
contrariedade da conduta ao direito, ou seja, a relao de antagonismo entre a conduta
e o ordenamento jurdico que cause leso ou exposio a leso de um bem
juridicamente protegido. Aqui se analisa a existncia da legtima defesa, do estado de
necessidade, ou o estrito cumprimento de dever legal no exerccio regular de direito.
A culpabilidade, por fim, fundada no juzo de reprovao jurdica da
conduta, que sob um carter normativo implica na exigibilidade da conduta diversa

125
126

Francisco de Assis TOLEDO. Principios bsicos de Direito Penal. 5 ed. Saraiva: So Paulo, 1994, p. 80.
Paulo QUEIROZ. Curso de Direito Penal - Parte Geral. 15 ed. Juspodivm: Bahia, 2015. P. 182.

249

do agente, calcada na imputabilidade ou potencial conscincia da ilicitude e o poder

de evitar a conduta.
Devemos nos valer das presentes balizas para avaliar os elementos que
levam inelutvel concluso pela inexistncia de prtica crime de responsabilidade
pela Presidenta da Repblica, como se ver a seguir.
V.8.1 Da ausncia de dolo nos atos da Presidenta da Repblica

O relato contido nos itens antecedentes deixa claro que no pode ser
atribuda Sra. Presidenta da Repblica a intencionalidade, a voluntariedade de
praticar qualquer ato ilcito.
Os elementos que demonstram e fazem prova da absoluta inexistncia
dessa intencionalidade e, portanto, da inexistncia de dolo so:
1. a Presidenta no determinou previamente o atendimento a
quaisquer demandas de rgos da Administrao, tampouco
imps a adoo de meios inadequados aos rgos tcnicos para
atingir a sua consecuo, ou seja, agiu por provocao e no
determinou meios ilcitos para consecuo das finalidades por
ela prescritas (cf. itens V.1.3.1 e V.1.4)
2. a Presidenta agiu pautada pelo expresso posicionamento dos
rgos tcnicos, inclusive os jurdicos, que afirmaram a
regularidade jurdica dos atos (Cf. item V.1.3.2) ;
3. A Presidenta seguiu a rotina ordinria de despacho dos atos no
tendo sido formalizado em nenhum dos expedientes por ela
analisados a existncia de dvida razovel quanto ao eventual
desrespeito Lei oramentria (cf. item V.1.2.2);
4. O posicionamento divergente ao tradicionalmente adotado pela
Administrao Pblica e referendado pelo Tribunal de Contas da
Unio, desde 2001, apenas se tornou definitivo, no mbito deste
250

rgo, aps a Presidenta praticar o ato, ou seja, ainda que fosse

de seu conhecimento referida divergncia ela ainda estava em
debate entre as reas tcnicas do TCU e do Poder Executivo (cf.
item V. 1.6)

Estes quatro pontos centrais compem os elementos probatrios

fundamentais para ilidir os argumentos da acusao a respeito da prtica de ato ilcito
por parte da Sra. Presidenta da Repblica, isso porque apontam por fatos e dados
objetivos que a conduta da Sra. Presidenta foi orientada para atingir fins regulares e
lcitos.
Est devidamente comprovado com a oitiva de todas as testemunhas,
inclusive a da acusao, que todos os procedimentos legais foram rigorosamente
adotados.
Como ficou exaustivamente provado nos autos, fato, inclusive, no
impugnado pela acusao, para o exerccio do processo de deciso h uma cadeia de
anlises e procedimentos administrativos que foram rigorosamente cumpridos.
No h um ato sequer, exclusivo e isolado da Presidenta da Repblica.
Ao imputar a responsabilidade exclusiva Presidente da Repblica, como
seu poder de deciso fosse autnomo, independente e no sujeito a qualquer critrio
de controle procedimental, desconsiderou, a acusao, por desconhecimento ou mf,

com o devido respeito, o processo de deciso estabelecido e fixado pela

Constituio e pela Lei.

A edio de crditos suplementares envolve uma complexa cadeia de
atos administrativos, inicialmente formada pelos prprios rgos demandantes da
verba de suplementao, e na qual se inserem ainda muitos outros rgos da
administrao. Em linhas gerais, aproximadamente 20 tcnicos de diversos rgos
251

e, muitas vezes, de Poderes distintos, elaboram, revisam e firmam pareceres no

processo de edio de tais decretos.
Pode-se afirmar que os denominados crditos suplementares servem para
atender polticas pblicas (aes) j existentes na Lei Oramentria Anual, mas que
necessitam de ajustes nos limites mximos autorizativos para eventual execuo.
Esses ajustes se fazem necessrios a vrios Poderes e rgos devido ao lapso de tempo
entre o envio do PLOA e a efetiva execuo das despesas aprovadas na LOA.
Por fora do art. 99 da Constituio Federal e da Resoluo 68/2009, o
CNJ aprova um parecer sobre matria oramentria relativa ao Poder Judicirio. Este
parecer construdo a partir de Nota Tcnica e Proposta de Parecer elaborado pela
rea tcnica do Conselho.
A interpretao jurdica proferida pelo Conselho Nacional de Justia
(CNJ) s regras oramentrias por ocasio da gesto do oramento sob sua
responsabilidade, tambm corrobora a tese da defesa e comprova que no houve dolo
por parte da Presidenta.
As avaliaes das Notas tcnicas e dos Pareceres esto alinhadas tanto
com as teses utilizadas pelo Poder Executivo para editar decretos de crditos
suplementar, como com as prticas consolidadas no prprio Poder Legislativo para o
exame dos Projetos de Lei de crditos suplementares.
Ao emitir o seu Parecer a Conselheira Ana Maria Duarte Amarante Brito
aprovou o crdito suplementar por meio do Decreto do Poder Executivo conta de
supervit do exerccio anterior para atualizao da rede de dados. O fez com fulcro no
artigo 4 da LOA 2015.
Os fundamentos adotados pela referida Conselheira confirmam os
fundamentos legais usados pela Defesa alm de fazer meno manifestao
favorvel ao pleito por parte do Departamento do CNJ responsvel pela anlise
oramentria. Por fim, a Conselheira conclui afirmando que:
252

As proposies foram feitas em consonncia com a legislao vigente,

em especial a Lei de Diretrizes Oramentrias, a Lei Oramentria Anual
e a Portaria n 16, de 29 de abril de 2015, da SOF, e com os
procedimentos tcnicos estabelecidos pelo rgo Central do Sistema de
Oramento Federal.

De fato, pela origem das solicitaes, pela prpria complexidade tcnica

da elaborao destas medidas, pelo nmero de rgos tcnicos envolvidos na sua
expedio, pelas apreciaes tcnicas feitas por servidores pblicos de diferentes
qualificaes profissionais, como seria possvel afirmar-se que haveria uma m-f da
Sra. Presidenta da Repblica na expedio destes atos administrativos? De onde se
extrairia o dolo da sua atuao administrativa?
O Superior Tribunal de Justia tem posio firme no sentido de no
atribuir ao administrador pblico a responsabilidade de atos administrativos
quando estes so tomados a partir de orientaes e decises tcnicas, vejamos:

RECURSO ESPECIAL N 827.445 - SP (2006/0058922-3)

RELATOR: MINISTRO LUIZ FUX R.P/ACRDO : MINISTRO
TEORI ALBINO ZAVASCKI RECORRENTE: MINISTRIO
PBLICO DO ESTADO DE SO PAULO RECORRENTE:
COMPANHIA AUXILIAR DE VIAO E OBRAS -CAVO.
EMENTA
ADMINISTRATIVO. AO DE IMPROBIDADE. LEI 8.429/92.
ELEMENTO
SUBJETIVO
DA
CONDUTA.
IMPRESCINDlBILlDADE.
[...]
3. razovel presumir vcio de conduta do agente pblico que pratica
um ato contrrio ao que foi recomendado pelos rgos tcnicos, por
pareceres jurdicos ou pelo Tribunal de Contas. Mas no razovel
que se reconhea ou presuma esse vcio justamente na conduta
oposta: de ter agido segundo aquelas manifestaes, ou de no ter
promovido a reviso de atos praticados como nelas recomendado,
ainda mais se no h dvida quanto lisura dos pareceres ou
idoneidade de quem os prolatou. Nesses casos, no tendo havido
conduta movida por imprudncia, impercia ou negligncia, no h

253

culpa e muito menos improbidade. A ilegitimidade do ato, se houver,

estar sujeita a sano de outra natureza, estranha ao mbito da ao de
improbidade. 4. Recurso especial do Ministrio Pblico parcialmente
provido.
[...]
ACRDO Vistos e relatados estes autos em que so partes as acima
indicadas, decide a Egrgia PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal
de Justia, prosseguindo o julgamento, aps o voto-vista do Sr. Ministro
Hamilton Carvalhido, por maioria, vencidos os Srs. Ministros Relator e
Denise Arruda, dar parcial provimento ao recurso especial do
Ministrio Pblico do Estado de So Paulo e prover os demais recursos
especiais, nos termos do voto-vista do Sr. Ministro Teori Albino
Zavascki. Votaram com o Sr. Ministro Teori Albino Zavascki (votovista) os Srs. Ministros Benedito Gonalves (voto-vista) e Hamilton
Carvalhido (voto-vista) Ausente, justificadamente, nesta assentada, a
Sra. Ministra Denise Arruda. Brasilia, 02 de fevereiro de 2010.
MINISTRO TEORI ALBINO ZAVASCKI127.

No h que se falar em ao dolosa dos Chefes dos Executivos quando

tenham praticado atos jurdicos, a partir de solicitaes, pareceres, e manifestaes
jurdicas, expressas em atos administrativos expedidos, por servidores de rgos
tcnicos e que se encontram inteiramente ao abrigo da presuno de legitimidade que
envolve todos os atos administrativos em geral.

No h, friso novamente, no h uma nica prova apontada pelo

denunciante de que a Presidenta da Repblica no agiu dentro da boa-f. Pelo
contrrio. O que h a evidente tentativa do denunciante utilizar dos mecanismos
mais reacionrios para subverter a ordem constitucional: atacar a Presidenta da
Repblica, e atravs do manto da cidadania, atua em total m-f, prestando um
desservio sociedade, ratificando atos miditicos e polticos sem provas. Expe o
cidado, atinge diretamente a sua moral e aps, no assume qualquer
responsabilidade.

127

STJ - Resp n' 827.445-SP, Relator para o Acrdo Ministro Teori Zavascki, DJE 8/3/2010.

254

V.8.2 A ausncia de leso ao bem jurdico tutelado

Demonstrada a ausncia de dolo h que se ressaltar que a edio dos

decretos tambm no importou em leso ou exposio leso ao bem jurdico
protegido.
Ad argumentandum tantum, h que se considerar que, ao alar o
cumprimetno da meta fiscal como elemento essencial verificao da licitude da
conduta da Presidenta de autorizar ou no, por meio de decreto, os crditos
suplementares requeridos pelos respectivos rgos demandantes, a acusao
propositalmente desconsidera dois fatores essenciais:
i. os decretos de crditos suplementares no implicam em aumento de
gasto pblico (cf item V.1.5.2);
ii. no h como dissociar o regime de metas do princpio da anualidade
oramentria.
Relativamente ao item i., como j exposto os crditos suplementares,
mesmo que tenham ampliado a dotao oramentria, no alteraram o limite
fiscal, tendo se demonstrado ainda, que os valores efetivamente empenhados e
pagos se restringiram ao limite definido pelos decretos de contingenciamento.
Quanto ao item ii., h que se destacar que foi o prprio Congresso
Nacional, por meio do regular processo legislativo, na oportunidade em que aprovou
o PLN n 5, de 2015, que, ao alterar a prpria meta fiscal, reconheceu qualquer
possibilidade de acolhimento da tese sustentada na denncia.
No h possibilidade de interpretao do regime de metas dissociado da
noo de anualidade oramentria. Pelo princpio da anualidade oramentria a meta
e o seu atingimento s podem ser revelados no dia de encerramento do exerccio
fiscal, qual seja 31 de dezembro de 2015.
255

O princpio da anualidade tem como fundamentos constitucionais os arts.

48, II, 165, III e 5 e 166, da nossa Constituio Federal. De acordo com este
princpio, as previses de receita e despesa devem referir-se sempre a um perodo
limitado de tempo. Por bvio, ao perodo de vigncia do oramento, denominado
exerccio financeiro, que, conforme dispe o art. 34 da Lei n 4.320, de 1964,
coincide com o ano civil, a saber: vai 1 de janeiro a 31 de dezembro.
A aferio do cumprimento efetivo da meta de resultado primrio, em
obedincia ao princpio da anualidade oramentria, desenha-se plausvel somente
aps o trmino do exerccio financeiro correspondente, no sendo autorizado,
portanto, abrevi-la, sob pena de manifesta violao ao referido princpio
constitucional.
Portanto, tendo sido o Congresso Nacional rgo corresponsvel pela
adequao da meta do ano de 2015, assim como rgo dotado de atribuies para o
controle de atos do Poder Executivo, inclusive com poder de sustar a eficcia de
decretos presidenciais, no poder este rgo arguir a ocorrncia de crime de
responsabilidade quando o mesmo no s no usou de suas atribuies para rechaar
tais atos supostamente ilegais como tambm aprovou a adequao da meta.

V.8.3 A no configurao de um atentado Constituio pela ausncia da

gravidade da conduta
O jurista e professor Marcelo Neves em seu parecer sobre a
configurao ou no de crime de responsabilidade dos atos praticados pela Sra.
Presidenta, enftico ao afirmar que no qualquer inconstitucionaldiade ou
ilegalidade que pode ensejar a imputao desse tipo penal a um Presidente da
Repblica:
Cumpre

observar

que

no

qualquer

ilegalidade

ou

inconstitucionalidade que justifica a denncia da Presidente da

Repblica por crime de responsabilidade. Imagine se fosse justificada a

256

admisso de uma denncia da Chefa de Estado por crime de

responsabilidade toda vez que ela sancionasse uma lei inconstitucional.
Mesmo que tal lei violasse patentemente direito ou garantia individual
ou direito social assegurado na Constituio, no estaria, s por isso,
configurado o crime de responsabilidade tipificado no art. 7, item 2, da
Lei n 1.079, de 1950 e previsto no art. 85, inciso III, da Constituio
Federal. No caso, suficiente a declarao de inconstitucionalidade pelo
Poder Judicirio, particularmente mediante julgamento de Ao Direta
de Inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal. O crime de
responsabilidade s se configuraria se a Presidenta insistisse em
desrespeitar o respectivo direito ou garantia, contrariamente s
determinaes do controle jurisdicional.
O mesmo ocorre com a edio de decreto e atos administrativos
contrrios Constituio ou ilegais. Caso a cada vez que a Presidente
editasse um decreto ilegal ou inconstitucional, contrrio Lei
oramentria, Lei de Reponsabilidade Fiscal ou qualquer outra lei, ela
j merecesse ser denunciada por crime de responsabilidade, toda e
qualquer Chefa de Estado estaria submetida a cada exerccio ao processo
de impeachment. Tambm aqui suficiente a invalidao do ato por
rgo de controle, seja jurisdicional, de contas ou administrativo. S em
sendo algo patentemente atentatrio Constituio, cabe discutir sobre
a possibilidade de impeachment. Isso significa que os crimes previstos
nos incisos do art. 85 da Constituio e tipificados na Lei n 1.079, de
1950 devem ser compreendidos luz do caput do art. 85 da CF,
pertencendo a todas as hipteses normativas a exigncia de que atentem
contra a Constituio Federal.
No presente caso, como as chamadas pedaladas fiscais no so
suficientes para justificar parecer favorvel reprovao das contas do
Poder Executivo pelo TCU, tal como esclarecido no item anterior (IV.1),
caracteriza-se ainda mais a insuficincia dessas falhas para justificar a
denncia da Presidente por crime de responsabilidade. Exige-se algo
atentatrio Constituio, ao interesse pblico e s instituies
republicanas. Se absurdamente admitssemos isso em relao Exma.
Sra. Presidente da Repblica em relao s chamadas pedaladas fiscais,
teramos que admitir que praticamente todos os presidentes anteriores

257

mereceriam ser denunciados por crime de responsabilidade. No presente

caso, o que cabe so medidas saneadoras por parte do Poder Executivo,
de acordo com as recomendaes do TCU, como sempre ocorreu
anteriormente.
No presente contexto, apropriado advertir, quanto dimenso poltica
do impeachment, que questes polticas, em geral, e questes referentes
a crimes de reponsabilidade da Presidente da Repblica, em particular,
no devem ser tratadas apenas conforme uma tica do juzo
[Gesinnungsethik], mas tambm e sobretudo nos termos de uma tica da
responsabilidade [Verantwortungsethik]. A esse respeito, indo alm das
concepes dos seus contemporneos ptrios, Ruy Barbosa, to citado
seletivamente e de maneira descontextualizada pelos ora denunciantes,
mas, frente desses, com exuberncia de carter, afirmava sem dio e
sem medo das elites de anto:
Raras vezes no moderno regime constitucional, raras vezes no
regime republicano, se ter de verificar a acusao do Chefe do
Estado, se ter de tornar efetivo esse recurso extremo contra
abusos supremos do poder; muitas vezes, reconhecendo mesmo a
existncia de faltas, de erros e de violao das leis, o Congresso
ter de recuar ante as consequncias graves de fazer sentar o
Chefe do Estado no banco dos rus.128
No presente contexto, essa questo apresenta-se de maneira mais
grave, pois no h qualquer ato da Presidente da Repblica que
configure crime de responsabilidade, entendido nos exatos termos
do caput do art. 85 da Constituio Federal, como atos que atentem
contra esta. (grifo nosso)

O professor Marcelo Neves chega a fazer a diferenciao entre o instituto

do recall e o impeachment:
Ao contrrio da moo de desconfiana no parlamentarismo e do recall
nos modelos de democracia semidireta, o impeachment exige a
configurao e a comprovao de um crime de responsabilidade,
implicando um processo de natureza jurdica e mesmo penal, apesar de

128

Miranda, Pontes de. Comentrios Constituio de 1946. 2 ed. So Paulo: Max Limonad, vol. II, pp. 417-418.

258

ter por objeto matria poltica e envolver motivaes polticas. Neste

particular, Pontes de Miranda lapidar:
O instituto da responsabilidade poltica inconfundvel com o
governo coincidente com a maioria, e que se prendem os fatos
polticos da moo de confiana, que comunicao de vontade
de eficcia declarativa do status quo, ou moo de desconfiana,
comunicao de vontade, explcita ou implcita, s vezes tcitas,
de eficcia constitutiva negativa provvel (Inglaterra) ou
necessria (parlamentarismo apriorstico).
[...]
No; os atos que se encadeiam desde a denncia ou queixa at a
sentena final so atos de processo, para aplicao de regras
jurdicas, concernentes ao investido de funo pblica, regras
que incidiram. A fortiori, no se trata se trata de instituo de
coincidncia da vontade popular com o governo [..].
Temos, pois, que os princpios que regem a responsabilidade do
Presidente da Repblica (e de Governadores estaduais e de
Prefeitos) so princpios de direito constitucional e princpios de
direito processual.129

Pontes de Miranda ia alm ao enfatizar:

No h, nos casos em que se criam excees Justia uma s
para todos, facilitao do processo e julgamento, e sim
exatamente o contrrio: dificultao, de que emanam, para os
acusados, direitos subjetivos e pretenses s formas,
principalmente s formas essenciais do processo penal.130
E sua concluso no poderia ser outra:
No h julgamento poltico, sensu stricto, do Presidente da
Repblica. H julgamento jurdico.131
Essa caracterstica do crime de responsabilidade e o respectivo processo
e julgamento, no direito brasileiro, impedem que a Presidente torne-se
refm de maiorias eventuais e seja destituda arbitrariamente. Tal feitura
marca o nosso presidencialismo desde suas origens. A esse respeito, cabe

129

130

131

Ibidem, pp. 424-425

Ibidem, p. 424.

259

invocar um clssico do nosso constitucionalismo, Joo Barbalho, na

vigncia da Constituio de 1891:
Estabelecida a responsabilidade do presidente da Repblica,
Constituio passa a determinar os atos pelos quais nela incorre
ele. Saindo assim do vago em que nesta matria se expressam
outras constituies, a nossa melhor garantiu o poder pblico e a
pessoa do chefe da Nao. Aplicou ao acusado o salutar princpio
que se l em seu art. 72 15, e no art. 1 do Cdigo Penal. E tirou,
quer cmara dos deputados, quer ao senado, todo o poder
discricionrio que nisto de outro modo lhes ficaria pertencendo.
Deste feitio, ficou consagrado que o presidente denunciado
dever ser processado, absolvido ou condenado, no absque lege
e por meras consideraes de ordem poltica, quaisquer que
sejam, mas com procedimento de carter judicirio, mediante as
investigaes e provas admitidas em direito, e julgado secundum
acta e probata.
E de outro modo deturpar-se-ia o regime presidencial, podendo
as cmaras sob qualquer pretexto demitir o presidente; dar-se-ia
incontrastvel predomnio delas. A posio do chefe de estado
seria coisa instvel e precria, sem independncia, sem
garantias.132
Barbalho tambm apresentava, em traduo livre, conceitos do senador
e jurista norte-americano William P. Fessenden:
Tudo o que pode enfraquecer o direito que o presidente tem ao
respeito do povo, quebrar as barreiras que o cercam, faz-lo
joguete de maiorias ocasionais, tende a destruir nosso governo e
prejudicar a liberdade constitucional. A destituio do Supremo
Magistrado deveria ser promovida de feio que o esprito de
partido no pudesse ser acusado de t-la ditado. Ela no deve
deixar suspeitar os motivos do que aplicam a pena; deve-se
apresentar ao pas e ao mundo civilizado como uma medida

132

Barbalho U. C., Joo, Constituio Federal Brasileira: Comentrios. Rio de Janeiro: Typographia da Companhia
Litho-Typographia, 1902, p. 216 (Edio fac-similar do Senado Federal, Braslia, 1992).

260

justificada pela gravidade do crime e pela necessidade do

castigo... O Senado convertido em Alta Corte de Justia, ao
pronunciar-se sobre os artigos da acusao, deve restringir-se a
decidir se eles se acham provados.133
Nessa linha de raciocnio, luz da Constituio de 1988, o Supremo
Tribunal Federal firmou, por unanimidade, no julgamento da Ao
Direta de Inconstitucionalidade n 834/MT, que a definio de crimes
de responsabilidade, imputveis embora a autoridades estaduais,
matria de Direito Penal, da competncia privativa da Unio.134
Portanto, alm de jurdico, trata-se de matria jurdico-penal.
Pode-se dizer que so crimes poltico-jurdicos, tendo em vista que se
trata de matria de natureza poltica, com forte ingrediente poltico
motivador da denncia, e, ao mesmo tempo, exige uma forma jurdica,
seja na sua previso constitucional e tipificao em lei especial, quanto
ao processo e ao julgamento. Os crimes de responsabilidade ficam em
uma rea de confluncia entre direito poltico e direito penal; o
respectivo processo encontra-se em uma rea de interseco entre
processo parlamentar e processo penal. A definio jurdica dos crimes
de responsabilidade e as correspondentes garantias jurdicoprocessuais so inarredveis no presidencialismo brasileiro."

V.8.4 A irrazoabilidade da pretenso punitiva que retroaja a uma posio do

rgo de controle
Conforme exaustivamente exposto acima todos os procedimentos
adotados pelos tcnicos, assessores e pareceres tcnicos elaborados que ensejaram a
expedio dos decretos estavam em estrita observncia ao posicionamento do TCU.

133

Apud Barbalho U. C., ibidem, pp. 216-217.

134

STF, ADI 834 / MT - MATO GROSSO, Tribunal Pleno, rel. Min. Seplveda Pertence, julg. 18/02/1999, DJ
09/04/1999.

261

No ocorreu qualquer situao atpica no procedimento de aprovao dos

referidos decretos.
O que ocorreu, na realidade, foi uma virada de jurisprudncia procedido
pelo Tribunal de Contas da Unio aps anos e anos de consolidao de um
entendimento dominante.
Esta virada de jurisprudncia no poder ser fundamento para que a
Presidenta da Repblica seja penalizada e apeada do Poder.
O Estado Democrtico de Direito no permite decises de surpresa que
atinjam situaes passadas a partir de concepes oportunistas do presente.

V.8.4.1. Da segurana jurdica Da aplicao do artigo 9 do Pacto de So Jos

da Costa Rica da natureza suprelegal da norma
No constitucionalismo contemporneo no h espao para tomada de
decises maniquestas, fechadas, do tudo ou nada. Tem como desafio conciliar o
Direito com a Justia. O objetivo do Estado constitucional dotar a constituio
material da necessria efetividade normativa. Neste aspecto h que ser analisado a
relao entre o Direito Internacional e o Direito Interno dos Estados a partir do exame
da relao hierrquico-normativa entre os tratados internacionais e a Constituio.
O Brasil aderiu no ano de 1992, Conveno Americana sobre Direitos
Humanos - Pacto de San Jos da Costa Rica135. O Supremo Tribunal Federal pacificou
sua jurisprudncia no sentido de que os tratados de direitos humanos incorporam
ao ordenamento jurdico domstico com carter supralegal136.
Consagra o referido tratado internacional, como direito fundamental de
todo o cidado, a partir do devido processo legal e amplo direito de defesa, a garantia

135

Decreto n 678, de 6 de novembro de 1992.

136

RE 349.703- 1. Relator para o Acrdo Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe n 104, divulgado em
04/06/2009, publicao 05/06/2009, p. 727.

262

da preservao da segurana jurdica a irretroatividade das penas. Afirma o tratado,

como garantias judiciais, em seu artigo 9:

Artigo 9 - Princpio da legalidade e da retroatividade

Ningum poder ser condenado por atos ou omisses que, no
momento em que foram cometidos, no constituam delito, de
acordo com o direito aplicvel. Tampouco poder-se- impor pena
mais grave do que a aplicvel no momento da ocorrncia do delito. Se,
depois de perpetrado o delito, a lei estipular a imposio de pena mais
leve, o deliquente dever dela beneficiar-se. (grifo nosso)

O ponto fulcral do presente procedimento exatamente a relao que

se dar entre o Direito Internacional e o Direito Interno dos Estados a partir do
exame da relao hierrquico-normativa entre os tratados internacionais e a
Constituio.

Como afirma o Ministro Gilmar Mendes do Supremo Tribunal Federal:

No se pode perder de vista que, hoje, vivemos em um Estado
Constitucional Cooperativo, identificado pelo professor Peter
Hberle como aquele que no mais se apresenta como um Estado
Constitucional voltado para si mesmo, mas que se disponibiliza como
referncia para os outros Estados Constitucionais membros de uma
comunidade, e no qual ganha relevo o papel dos direitos humanos e
fundamentais.
Para Hberle, ainda que, numa perspectiva internacional, muitas vezes
a cooperao entre os Estados ocupe o lugar de mera coordenao e
de simples ordenamento para a coexistncia pacfica (ou seja, de mera
delimitao dos mbitos das soberanias nacionais), no campo do
direito constitucional nacional, tal fenmeno, por si s, pode induzir
aos menos a tendncias que apontem para um enfraquecimento dos
limites entre o interno e o externo, gerando uma concepo que faz
prevalecer o direito comunitrio sobre o direito interno.

263

Nesse contexto, mesmo conscientes de que os motivos que conduzem

concepo de um Estado Constitucional Cooperativo so complexos,
preciso reconhecer os aspectos sociolgico-econmico e ideal-moral
como os mais evidentes. E no que se refere ao aspecto ideal-moral,
no se pode deixar de considerar a proteo aos direitos humanos
como frmula mais concreta de que dispe o sistema constitucional, a
exigir dos atores da vida scio-poltica do Estado uma contribuio
positiva para a mxima eficcia das normas das Constituies
modernas que protegem a cooperao internacional amistosa como
princpio vetor das relaes entre os Estados Nacionais e a proteo
dos direitos humanos como corolrio da prpria garantia da dignidade
da pessoa humana137.

O artigo 9, do Pacto de So Jos da Costa Rica afirma como direito

fundamental do cidado, a garantia da segurana jurdica e da irretroatividade
da punio, independentemente de se tratar de deciso proferida em um Tribunal ou
em um processo jurdico-poltico como o presente caso.

Como j mencionado a natureza normativa de supralegalidade do

Pato de So Jos da Costa Rica impe ao intrprete que examine a relao
hierrquico-normativa entre os tratados internacionais e a Constituio. Assim,
h a necessidade de se efetuar a interpretao do tratado internacional e a lei ordinria
de forma a obter a mxima efetividade da Constituio.

Nesta esteira, como afirma o Ministro Gilmar Mendes:

[...] diante do inequvoco carter especial dos tratados

internacionais que cuidam da proteo dos direitos humanos, no
difcil entender que a sua internalizao no ordenamento jurdico,

137

RE 349.703- 1. Relator para o Acrdo Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe n 104, divulgado em
04/06/2009, publicao 05/06/2009, p. 721/722.

264

por meio do procedimento de ratificao previsto na Constituio, tem

o condo de paralisar a eficcia jurdica de toda e qualquer
disciplina normativa infraconstitucional com ela conflitante138.
[...]
Tendo em vista o carter supralegal desses diplomas normativos
internacionais, a legislao infraconstitucional posterior que com
eles seja conflitante tambm tem eficcia paralisada. o que
ocorre, por exemplo, com o art. 652 do Novo Cdigo Civil (Lei n
10.406/2002), que reproduz disposio idntica ao art. 1.287 do
Cdigo Civil de 1916. (o realce do original)

Em outras palavras o Pacto de So Jos da Costa Rica, artigo 9, tem

efeito de revogar o disposto na Lei n 1.079, de 1950 em tudo que venha a limitar
ou impedir o exerccio da aplicao da segurana jurdica e da irretroatividade
da pena, ainda que este em um processo jurdico-poltico.

E mais. No havendo previso expressa na Lei n 1.079. De 1950, o

artigo 9 do Pacto de So Jos da Costa Rica deve ser aplicado sem qualquer limite
ou restrio, face a omisso existente da lei.

Em outras palavras, a legislao infraconstitucional, no caso a Lei

1.079/50, tem sua eficcia paralisada no tocante limitao da aplicao da
segurana jurdica e do princpio da irretroatividade da pena, na medida em que
conflita com Pacto de So Jos da Costa Rica.

O Pacto de So Jos da Costa Rica teve sua adeso, a partir do

mecanismo adotado pelo sistema normativo brasileiro, com a aprovao pelo
Congresso Nacional. Quando aprovou a adeso pelo Brasil ao Pacto de So Jos da
Costa Rica, o legislador ordinrio quis conferir a todos os cidados brasileiros o

138

RE 349.703- 1. Relator para o Acrdo Ministro Gilmar Mendes, p. 733.

265

pleno exerccio de um direito fundamental que o da garantia do princpio da

segurana jurdica e do princpio da irretroatividade da pena.

No h limite, portanto, para a interpretao de tratado internacional

que protege e efetiva os direitos humanos e fundamentais. A partir da concepo da
mxima efetividade dos direitos humanos e fundamentais, estes tratados tm lugar
especial reservado no ordenamento jurdico. Equipar-los legislao ordinria seria
subestimar o seu valor especial no contexto do sistema de proteo dos direitos da
pessoa humana.139

No por outra razo, que no direito comparado h posio firme no

sentido de que a negao da aplicao dos tratados de direito internacional de
proteo aos direitos humanos subverter a prevalncia deste tratado legislao
infraconstitucional. O professor Klaus Vogel, citado pelo Ministro Gilmar Mendes
tem posio firme no sentido de que
prevalece internacionalmente a noo de que as leis que contrariam
tratados

internacionais

devem

ser

inconstitucionais

e,

consequentemente, nulas.140 (grifos nossos)

Concordando com este posicionamento, o Ministro Gilmar Mendes

vem a afirmar que parece evidente que a possibilidade de afastar a aplicao de
normas internacionais por meio de legislao ordinria (treaty override), inclusive no
mbito estadual e municipal, est defasada com relao s exigncias de cooperao,
boa-f e estabilidade do atual cenrio internacional [...]141

Afirma, ainda, o eminente Ministro Gilmar Mendes que

139

RE 349.703- 1. Relator para o Acrdo Ministro Gilmar Mendes, p. 727.

RE 349.703- 1. Relator para o Acrdo Ministro Gilmar Mendes, p. 870.
141
RE 349.703- 1. Relator para o Acrdo Ministro Gilmar Mendes, p. 870.
140

266

O texto constitucional admite a preponderncia das normas

internacionais sobre normas infraconstitucionais e claramente remete
o intrprete para realidades normativas diferenciadas em face da
concepo tradicional do direito internacional pblico.
Refiro-me aos arts. 4, pargrafo nico e 5, pargrafos 2, 3 e 4 , da
Constituio Federal, que sinalizam para uma maior abertura
constitucional ao direito internacional e, na viso de alguns, ao direito
supranacional.
Alm desses dispositivos, o entendimento de predomnio dos tratados
internacionais em nenhum aspecto conflita com os arts. 2, 5, II e
2, 49, I, 84, VIII da Constituio Federal.
[...]
Ora, se o texto constitucional dispe sobre a criao de normas
internacionais e prescinde de sua converso em espcies normativas
internas na esteira do entendido no RE 71.154/PR, Rel. Min.
Oswaldo Trigueiro , Pleno DJ 25.8.1971 deve o intrprete
constitucional inevitavelmente concluir que os tratados
internacionais constituem, por s ss, espcies normativas
infraconstitucionais distintas e autnomas, que no se confundem
com as normas federais, tais como decreto-legislativo, decretos
executivos, medidas provisrias, leis ordinrias ou leis
complementares.
[...]
Na verdade, a equiparao absoluta entre tratados internacionais e leis
ordinrias federais procura enquadrar as normas internacionais em
atos normativos internos, o que no tem qualquer sustentao na
estrutura Constitucional. Constitui soluo simplista complexa
questo da aplicao das normas internacionais, conforme j apontara
o saudoso Min. Philadelfo de Azevedo no julgamento de 11.10.1943
(Apelao Cvel n 7. 872/RS).
Como exposto, o tratado internacional no necessita ser aplicado
na estrutura de outro normativo interno nem ter status paritrio
com qualquer deles, pois tem assento prprio na Carta Magna,
com requisitos materiais e formais peculiares.
Dessa forma, luz dos atuais elementos de integrao e abertura
do Estado cooperao internacional, tutelados no texto
constitucional, o entendimento que privilegie a boa-f e a
segurana dos pactos internacionais revela-se mais fiel Carta
Magna142. (grifo nosso)

142

RE 349.703- 1. Relator para o Acrdo Ministro Gilmar Mendes, p. 870/873.

267

Constata-se, portanto, que o artigo 9 do Pacto de So Jos da Costa Rica

deve ser aplicado ao caso concreto, sem qualquer restrio quanto a seu
exerccio, que confere aos acusados o pleno exerccio de direito fundamental
preservando sua dignidade humana, do princpio da segurana jurdica e do
princpio da irretroatividade da pena.
A Constituio da Repblica do Brasil de 1988 consagrou o princpio da
segurana jurdica como um princpio constitucional. O respeito constituio, neste
caso, vai alm dos interesses polticos partidrios e pessoais. O respeito constituio
, fundamentalmente o respeito dignidade da pessoa humana.
A segurana jurdica deve ser observada e, todos os espaos pblicos do
processo de deciso, em especial, nos processos jurdico-politico.
No presente feito, a no observncia por esta casa poltica da segurana
jurdica constitucionalmente prevista, diga-se, elevada por deciso jurdico-poltico
no processo constituinte, potencializar o desvio de finalidade e a discriminao
imposta Presidenta da Repblica, uma vez que todos os procedimentos, como dito
acima, esto fundamentados na segurana jurdica ditado por anos e anos de
julgamento que podemos afirmar sem medo de errar, considerados processualmente
como transitado em julgado. Logo, ser criado segmentos poltico de vencedores e
derrotados. Os vencedores decorrentes da nova interpretao formulada pelo Tribunal
Contas da Unio a partir de uma posio e deciso que visa to somente a destituio
da Presidenta da Repblica eleita com mais de 54 milhes de votos. E derrotados os
mais de 54 milhes de cidados que escolheram um concepo de governo que agora
esto sendo obrigados a conviver com base politica que jamais pensaram em ver
novamente governando.
Como postulado do Estado Democrtico de Direito, temos o princpio da
Segurana Jurdica que dever ser observado em todos os seus termos. Para o Ministro
Gilmar Mendes:
268

A reviso radical de determinados modelos jurdicos ou a adoo

de novos sistemas ou modelos suscita indagaes relevantes no
contexto da segurana jurdica.
A ideia de segurana jurdica torna imperativa a adoo de
clusulas de transio nos casos de mudana radical de um dado
instituto ou estatuo jurdico.
Da por que se considera, em muitos sistemas jurdicos, que, em casos
de mudana de regime jurdico, a no adoo de clusulas de
transio poder configurar omisso legislativa inconstitucional
grave.
Assim, ainda que se no possa invocar a ideia de direito adquirido para
a proteo das chamadas situaes estatutrias ou que se no possa
reivindicar direito adquirido a um instituto jurdico, no pode o
legislador ou o Poder Pblico em geral, sem ferir o princpio da
segurana jurdica, fazer tabula rasa das situaes jurdicas
consolidadas ao longo do tempo.
Situaes ou posies consolidadas podem assentar-se at mesmo
em um quadro inicial de ilicitude.
Nesse contexto assume relevncia o debate sobre a anulao de atos
administrativos, em decorrncia de sua eventual ilicitude. Igualmente
relevante se afigura a controvrsia sobre a legitimidade ou no da
revogao de certos atos da Administrao aps decorrido
determinado prazo.
Em geral, associam-se aqui elementos de variada ordem ligados boaf da pessoa afetada pela medida, a confiana depositada na
inalterabilidade da situao e o decurso de tempo razovel143.

Conforme afirma o Eminente Ministro Celso de Mello:

o que se revela incontroverso, nesse contexto, que a exigncia de
segurana jurdica, enquanto expresso do Estado Democrtico de
Direito, mostra-se impregnada de elevado contedo tico, social e
jurdico, projetando-se sobre as relaes jurdicas, mesmo as de direito
pblico (RTJ 191/192, Rel. p/ o acrdo Min. GILMAR MENDES),
em ordem a viabilizar a incidncia desse mesmo princpio sobre
comportamentos de qualquer dos Poderes ou rgos do Estado, para
que se preservem, desse modo, situaes consolidadas e protegidas
pelo fenmeno da res judicata144. (grifo original)

143
144

Curso de Direito Constitucional. Editora Saraiva: So Paulo, p. 473.

STF-RE-594.350/RS, Relator Ministro Celso de Mello. Publicado no DJ de

269

J.J. Gomes Canotilho, consagrado constitucionalista portugus, nos

ensina que:
Estes dois princpios segurana jurdica e proteo da confiana
andam estreitamente associados, a ponto de alguns autores
considerarem o princpio da proteo de confiana como um
subprincpio ou como uma dimenso especfica da segurana
jurdica. Em geral, considera-se que a segurana jurdica est
conexionada com elementos objectivos da ordem jurdica garantia
de estabilidade jurdica, segurana de orientao e realizao do
direito enquanto a procteo da confiana se prende mais com as
componentes subjectivas da segurana, designadamente a
calculabilidade e previsibilidade dos indivduos em relao aos
efeitos jurdicos dos actos dos poderes pblicos. A segurana e a
procteo da confiana exigem, no fundo: (1) fiabilidade, clareza,
racionalidade e transparncia dos actos do poder; (2) de forma
que em relao a eles o cidado veja garantida a segurana nas sua
disposies pessoais e nos efeitos jurdicos dos seus prprios actos.
Deduz-se j que os postulados da segurana jurdica e da procteo
da confiana so exigveis perante qualquer acto de qualquer poderlegislativo, executivo e judicial. O princpio geral da segurana
jurdica em sentido amplo abrangendo, pois, a idia de procteo da
confiana) pode formular-se do seguinte modo: o indivduo tm o
direito de poder confiar em que seus actos ou s decises pblicas
incidentes sobre os seus direitos, posies ou relaes jurdicas
aliceradas em normas jurdicas vigentes e vlidas por esses actos
jurdicos deixado pelas autoridades com base nessas normas se ligam
os efeitos jurdicos previstos e prescritos no ordenamento jurdico. As
refraces mais importantes do princpio da segurana jurdica so as
seguintes: (1) relativamente a actos normativos proibio de
normas retroativas restritivas de direitos ou interesses juridicamente
protegidos; (2) relativamente a actos jurisdicionais inalterabilidade do caso julgado; (3) em relao a actos da
administrao tendencial estabilidade dos casos decididos atravs
de acto administrativos constitutivos de direitos145. (grifo nosso)

145

In Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Edies Almedina, 7 edio (4 reimpresso) , p. 257, 2003.

270

Toda e qualquer posio consolidada, quer no mbito administrativo,

judicial ou mesmo poltico, devem ser preservadas para se garantir a eficcia do
princpio da segurana jurdica e para que se impea alteraes bruscas, radicais.
O Supremo Tribunal Federal tem jurisprudncia consolidada no sentido
de que as alteraes de jurisprudncia ocorridas no podem atingir fatos
passados, na medida em que tero efeitos prospectivos.
Neste sentido encontramos o seguinte julgado, paradigmtico do C.
Supremo Tribunal Federal, em voto proferido pelo Eminente Ministro Gilmar
Mendes, nos autos do Processo RE 637485/RJ, publicado no Dje de 01/08/2012:

[...]
3. MUDANA JURISPRUDENCIAL E SEGURANA
JURDICA
O caso apresentado nos autos deveras peculiar. O recurso
extraordinrio relata que o autor, aps exercer dois mandatos
consecutivos como Prefeito do Municpio de Rio das Flores-RJ, nos
perodos 2001-2004 e 2005-2008, transferiu seu domiclio eleitoral e,
atendendo s regras quanto desincompatibilizao, candidatou-se ao
cargo de Prefeito do Municpio de Valena-RJ no pleito de 2008.
Na poca, a jurisprudncia do Tribunal Superior Eleitoral era firme em
considerar que, nessas hipteses, no se haveria de cogitar da falta de
condio de elegibilidade prevista no art. 14, 5, da Constituio, pois
a candidatura se daria em municpio diverso.
Por isso, a candidatura do autor sequer chegou a ser impugnada pelo
Ministrio Pblico ou por partido poltico. Assim, transcorrido todo o
perodo de campanha, pressuposta a regularidade da candidatura, tudo
conforme as normas (legais e jurisprudenciais) vigentes poca, o autor
saiu-se vitorioso no pleito eleitoral.
Em 17 de dezembro de 2008, j no perodo de diplomao dos eleitos,
o TSE alterou radicalmente sua jurisprudncia e passou a considerar
tal hiptese como vedada pelo art. 14, 5, da Constituio.
Em razo dessa mudana jurisprudencial, o Ministrio Pblico
Eleitoral e a Coligao adversria naquele pleito impugnaram a
expedio do diploma do autor, com fundamento no art. 262, I, do
Cdigo Eleitoral. O Tribunal Regional Eleitoral do Rio de Janeiro,
com base na anterior jurisprudncia do TSE, negou provimento ao
recurso e manteve o diploma do autor. Porm, no TSE, o recurso
especial eleitoral foi julgado procedente e, aps rejeio dos

271

recursos cabveis, determinou-se a cassao do diploma do autor.

O caso descrito, portanto, revela uma situao diferenciada, em que
houve regular registro da candidatura, legtima participao e vitria no
pleito eleitoral e efetiva diplomao do autor, tudo conforme as regras
ento vigentes e sua interpretao pela Justia Eleitoral. As
circunstncias levam a crer que a alterao repentina e radical dessas
regras, uma vez o perodo eleitoral j praticamente encerrado, repercute
drasticamente na segurana jurdica que deve nortear o processo
eleitoral, mais especificamente na confiana no somente do cidado
candidato, mas tambm na confiana depositada no sistema pelo
cidado-eleitor.
Em casos como este, em que se altera jurisprudncia longamente
adotada, parece sensato considerar seriamente a necessidade de se
modular os efeitos da deciso, com base em razes de segurana
jurdica. Essa tem sido a praxe neste Supremo Tribunal Federal,
quando h modificao radical de jurisprudncia.
Cito, a ttulo de exemplo, a deciso proferida na Questo de Ordem no
INQ 687 (DJ 9.11.2001), em que o Tribunal cancelou o enunciado da
Smula n. 394, ressalvando os atos praticados e as decises j
proferidas que nela se basearam.
No Conflito de Competncia n. 7.204/MG, Rel. Min. Carlos Britto
(julg. em 29.6.2005), fixou-se o entendimento de que o Supremo
Tribunal Federal, guardio-mor da Constituio Republicana,
pode e deve, em prol da segurana jurdica, atribuir eficcia
prospectiva s suas decises, com a delimitao precisa dos
respectivos efeitos, toda vez que proceder a revises de
jurisprudncia definidora de competncia ex ratione materiae. O
escopo preservar os jurisdicionados de alteraes
jurisprudenciais que ocorram sem mudana formal do Magno
Texto.
Assim tambm ocorreu no julgamento do HC n. 82.959, em que
declaramos, com efeitos prospectivos, a inconstitucionalidade da
vedao legal da progresso de regime para os crimes hediondos
(art. 2, 1, da Lei n 8.072/90, com radical modificao da antiga
jurisprudncia do Tribunal).
Recordo, igualmente, o importante e emblemtico caso da fidelidade
partidria, no qual esta Corte, ante a radical mudana que se operava,
naquele momento, em antiga jurisprudncia do Supremo Tribunal
Federal, e com base em razes de segurana jurdica, entendeu que
os efeitos de sua deciso deveriam ser modulados no tempo, fixando
o marco temporal desde o qual tais efeitos pudessem ser
efetivamente produzidos, especificamente a data da deciso do
Tribunal Superior Eleitoral na Consulta n. 1.398/2007, Rel. Min. Csar
Asfor Rocha, que ocorreu na Sesso do dia 27 de maro de 2007.

272

Ressalte-se, neste ponto, que no se trata aqui de declarao de

inconstitucionalidade em controle abstrato, a qual pode suscitar a
modulao dos efeitos da deciso mediante a aplicao do art. 27 da Lei
9.868/99. O caso de substancial mudana de jurisprudncia,
decorrente de nova interpretao do texto constitucional, o que
impe ao Tribunal, tendo em vista razes de segurana jurdica, a
tarefa de proceder a uma ponderao das consequncias e o devido
ajuste do resultado, adotando a tcnica de deciso que possa melhor
traduzir a mutao constitucional operada. Esse entendimento
ficou bem esclarecido no julgamento do RE n. 353.657/PR, Rel.
Min. Marco Aurlio e do RE n 370.682/SC, Rel. Min. Ilmar Galvo
(caso IPI alquota zero).
Assim, tambm o Tribunal Superior Eleitoral, quando modifica sua
jurisprudncia, especialmente no decorrer do perodo eleitoral, deve
ajustar o resultado de sua deciso, em razo da necessria
preservao da segurana jurdica que deve lastrear a realizao das
eleies, especialmente a confiana dos cidados candidatos e cidados
eleitores.
Talvez um dos temas mais ricos da teoria do direito e da moderna teoria
constitucional seja aquele relativo evoluo jurisprudencial e,
especialmente, possvel mutao constitucional. Se a sua repercusso
no plano material inegvel, so inmeros os desafios no plano do
processo em geral e, em especial, do processo constitucional.
Nesse sentido, vale registrar a observao de Karl Larenz:
De entre os factores que do motivo a uma reviso e, com isso,
frequentemente, a uma modificao da interpretao anterior,
cabe uma importncia proeminente alterao da
situao normativa. Trata-se a este propsito de que as relaes
fcticas ou usos que o legislador histrico tinha perante si e em
conformidade aos quais projectou a sua regulao, para os quais
a tinha pensado, variaram de tal modo que a norma dada
deixou de se ajustar s novas relaes. o factor temporal que
se faz notar aqui. Qualquer lei est, como facto histrico, em
relao actuante com o seu tempo. Mas o tempo tambm no est
em quietude; o que no momento da gnese da lei actuava
de modo determinado, desejado pelo legislador, pode
posteriormente actuar de um modo que nem sequer o legislador
previu, nem, se o pudesse ter previsto, estaria
disposto a aprovar. Mas, uma vez que a lei, dado que pretende ter
tambm validade para uma multiplicidade de casos futuros,
procura tambm garantir uma certa constncia nas relaes interhumanas, a qual , por seu lado, pressuposto de muitas

273

disposies orientadas para o futuro, nem toda a modificao de

relaes acarreta por si s, de imediato, uma alterao do
contedo da norma. Existe a princpio, ao invs, uma relao de
tenso que s impele a uma soluo - por via de uma
interpretao modificada ou de um desenvolvimento judicial do
Direito - quando a insuficincia do entendimento anterior da lei
passou a ser evidente.146 .
Da afirmar Larenz:
A alterao da situao normativa pode assim conduzir
modificao - restrio ou extenso - do significado da norma at
aqui prevalecente. De par com a alterao da situao normativa,
existem factos tais como, sobretudo, modificaes na estrutura
da ordem jurdica global, uma ntida tendncia da legislao mais
recente, um novo entendimento da ratio legis ou dos critrios
teleolgico-objectivos, bem como a necessidade de adequao
do Direito pr-constitucional aos princpios constitucionais, que
podem provocar uma alterao de interpretao. Disto falmos
ns j. Os tribunais podem abandonar a sua interpretao anterior
porque se convenceram que era incorrecta, que assentava em
falsas suposies ou em concluses no suficientemente seguras.
Mas ao tomar em considerao o factor temporal, pode tambm
resultar que uma interpretao que antes era correcta agora no o
seja.147
Por isso, ensina, Larenz, de forma lapidar:
O preciso momento em que deixou de ser correcta
impossvel de determinar. Isto assenta em que as alteraes
subjacentes se efectuam na maior parte das vezes de modo
contnuo e no de repente. Durante um tempo intermdio
podem ser plausveis ambas as coisas, a manuteno de uma
interpretao constante e a passagem a uma interpretao
modificada, adequada ao tempo. tambm possvel que uma
interpretao que aparecia originariamente como conforme
Constituio, deixe de o ser na sequncia de uma modificao
das relaes determinantes. Ento de escolher a interpretao,
no quadro das possveis, segundo os outros critrios de
interpretao, que seja agora a nica conforme Constituio.

146
147

Karl Larenz, Metodologia da Cincia do Direito, 3a. Edio, Lisboa, 1997, p. 495
Larenz, Metodologia, cit., p. 498-500

274

No plano constitucional, esse tema mereceu uma anlise superior no

trabalho de Inocncio Mrtires Coelho sobre interpretao
constitucional
(Inocncio
Mrtires
Coelho,
Interpretao
Constitucional. Sergio Antonio Fabris, Porto Alegre, 1997).
No Captulo 4 da obra em referncia, que trata das consequncias da
diferena entre lei e Constituio, propicia-se uma releitura do
fenmeno da chamada mutao constitucional, asseverando-se que
as situaes da vida so constitutivas do significado das regras de
direito, na medida em que somente no momento de sua aplicao
aos casos ocorrentes que se revelam o sentido e o alcance dos
enunciados normativos. Com base em Perez Luo e Reale, enfatizase que, em verdade, a norma jurdica no o pressuposto, mas o
resultado do processo interpretativo ou que a norma a sua
interpretao. (grifo nosso)
Essa colocao coincide, fundamentalmente, com a observao de
Hberle, segundo a qual no existe norma jurdica, seno norma
jurdica interpretada (Es gibt keine Rechtsnormen, es gibt nur
interpretierte Rechtsnormen), ressaltando-se que interpretar um ato
normativo nada mais do que coloc-lo no tempo ou integr-lo na
realidade pblica (Einen Rechssatz auslegen bedeutet, ihn in die
Zeit, d.h. in die ffentliche Wirklichkeit stellen um seiner
Wirksamkeit willen). Por isso, Hberle introduz o conceito de pscompreenso (Nachverstndnis), entendido como o conjunto de
fatores temporalmente condicionados com base nos quais se
compreende supervenientemente uma dada norma. A
pscompreenso nada mais seria, para Hberle, do que a prcompreenso do futuro, isto , o elemento dialtico correspondente
da ideia de prcompreenso (Hberle, Peter. Zeit und Verfassung.
In:
Probleme
der
Verfassungsinterpretation,org:Dreier,Ralf/Schwegmann,FriedrichNom
os,Baden-Baden, 1976, p.312-313). (grifo nosso)
Tal concepo permite a Hberle afirmar que, em sentido amplo,
toda lei interpretada no apenas as chamadas leis temporrias
uma lei com durao temporal limitada (In einem weiteren Sinne
sind alle interpretierten Gesetzen Zeitgesetze nicht nur die
zeitlich befristeten). Em outras palavras, o texto, confrontado com
novas experincias, transformas-se necessariamente em outro
texto.
Essa reflexo e a ideia segundo a qual a atividade hermenutica nada
mais do que um procedimento historicamente situado autorizam
Hberle a realar que uma interpretao constitucional aberta
prescinde
do
conceito
de
mutao
constitucional
(Verfassungswandel) enquanto categoria autnoma.
Nesses casos, fica evidente que o Tribunal no poder fingir que

275

sempre pensara dessa forma. Da a necessidade de, em tais casos,

fazer-se o ajuste do resultado, adotando-se tcnica de deciso que,
tanto quanto possvel, traduza a mudana de valorao. No plano
constitucional, esses casos de mudana na concepo jurdica
podem produzir uma mutao normativa ou a evoluo na
interpretao, permitindo que venha a ser reconhecida a
inconstitucionalidade de situaes anteriormente consideradas
legtimas. A orientao doutrinria tradicional, marcada por uma
alternativa rigorosa entre atos legtimos ou ilegtimos (entweder als
rechtmssig oder als rechtswidrig), encontra dificuldade para identificar
a consolidao de um processo de inconstitucionalizao (Prozess des
Verfassungswid rigwerdens). Prefere-se admitir que, embora no
tivesse sido identificada, a ilegitimidade sempre existira. (grifo nosso)
Da afirmar Hberle:
O Direito Constitucional vive, prima facie, uma problemtica
temporal. De um lado, a dificuldade de alterao e a consequente
durao e continuidade, confiabilidade e segurana; de outro, o tempo
envolve agora mesmo, especificamente o Direito Constitucional. que
o processo de reforma constitucional dever ser feito de forma flexvel
e a partir de uma interpretao constitucional aberta. A continuidade da
Constituio somente ser possvel se passado e futuro estiverem nela
associados.148
Hberle indaga: O que significa tempo? Objetivamente, tempo a
possibilidade de se introduzir mudana, ainda que no haja a
necessidade de produzi-la.149
Tal como anota Hberle, o tempo sinaliza ou indica uma reunio
(ensemble) de foras sociais e ideias. (...) A nfase ao fator tempo no
deve levar ao entendimento de que o tempo h de ser utilizado como
sujeito de transformao ou de movimento (...). A histria (da
comunidade) tem muitos sujeitos. O tempo nada mais do que a
dimenso na qual as mudanas se tornam possveis e necessrias
(...).150
No raro que essas alteraes de concepes se verifiquem, entre
outros campos, exatamente em matria de defesa dos direitos
fundamentais. Aqui talvez se mesclem as mais diversas concepes
existentes na prpria sociedade e o processo dialtico que as envolve. E
os diversos entendimentos de mundo convivem, sem que, muitas vezes,
o novo tenha condies de superar o velho.
natural tambm que esse tipo de situao se coloque de forma bastante
evidente no quadro de uma nova ordem constitucional. Aqui,
entendimentos na jurisprudncia, doutrina e legislao tornam, s
148

Hberle, Zeit und Verfassung, cit., p. 295-296

Hberle, Zeit und Verfassung, cit., p. 300
150
Hberle, Zeit und Verfassung, cit., p. 300
149

276

vezes, inevitvel que a interpretao da Constituio se realize, em um

primeiro momento, com base na situao jurdica pr-existente. Assim,
at mesmo institutos novos podero ser interpretados segundo
entendimento consolidado na jurisprudncia e na legislao prconstitucionais. Nesse caso, igualmente compreensvel que uma nova
orientao hermenutica reclame cuidados especiais.
Nesse sentido, refiro-me mais uma vez s lies de Larenz:
O que para os tribunais civis, quando muito, uma excepo,
adequa-se em muito maior medida a um Tribunal Constitucional.
Decerto que se poder, por exemplo, resolver muitas vezes sobre
recursos constitucionais de modo rotineiro, com os meios normais da
argumentao jurdica. Aqui to pouco faltam casos comparveis. Mas
nas resolues de grande alcance poltico para o futuro da
comunidade, estes meios no so suficientes. Ao Tribunal
Constitucional incumbe uma responsabilidade poltica na
manuteno da ordem jurdico-estadual e da sua capacidade de
funcionamento. No pode proceder segundo a mxima: fiat justitia,
pereat res publica. Nenhum juiz constitucional proceder assim na
prtica. Aqui a ponderao das consequncias , portanto, de todo
irrenuncivel, e neste ponto tem KRIELE razo. Certamente que as
consequncias (mais remotas) to pouco so susceptveis de ser
entrevistas com segurana por um Tribunal Constitucional, se bem que
este disponha de possibilidades muito mais amplas do que um simples
juiz civil de conseguir uma imagem daquelas. Mas isto tem que ser
aceite. No que se refere avaliao das consequncias previsveis, esta
avaliao s pode estar orientada ideia de bem comum,
especialmente manuteno ou aperfeioamento da capacidade
funcional do Estado de Direito. , neste sentido, uma avaliao poltica,
mas devendo exigir-se de cada juiz constitucional que se liberte, tanto
quanto lhe seja possvel - e este , seguramente, em larga escala o caso
- da sua orientao poltica subjectiva, de simpatia para com
determinados grupos polticos, ou de antipatia para com outros, e
procure uma resoluo despreconceituada, racional.151
Talvez o caso historicamente mais relevante da assim chamada mutao
constitucional seja expresso na concepo da igualdade racial nos
Estados Unidos. Em 1896, no caso Plessy versus Ferguson, a Corte
Suprema americana reconheceu que a separao entre brancos e negros
em espaos distintos, no caso especfico em vages de trens era
legtima. Foi a consagrao da frmula equal but separated. Essa
orientao veio a ser superada no j clssico Brown versus Board of
Education (1954), no qual se assentou a incompatibilidade dessa
separao com os princpios bsicos da igualdade.

151

Metodologia, cit., p. 517

277

Nos prprios Estados Unidos, a deciso tomada em Mapp versus Ohio,

367 U.S. 643 (1961), posteriormente confirmada em Linkletter versus
Walker, 381 U.S. 618 (1965), a propsito da busca e apreenso
realizada na residncia da Sra. Dollree Mapp, acusada de portar material
pornogrfico, em evidente violao s leis de Ohio, traduz uma
significativa mudana da orientao at ento esposada pela Corte
Suprema.
A condenao de Dolree Mapp foi determinada com base em evidncias
obtidas pela polcia quando adentraram sua residncia, em 1957, apesar
de no disporem de mandado judicial de busca e apreenso.
A Suprema Corte, contrariando o julgamento da 1 Instncia, declarou
que a regra de excluso (baseada na Quarta Emenda da Constituio),
que probe o uso de provas obtidas por meios ilegais nas Cortes federais,
deveria ser estendida tambm s Cortes estaduais. A deciso provocou
muita controvrsia, mas os proponentes da regra de excluso
afirmavam constituir esta a nica forma de assegurar que provas obtidas
ilegalmente no fossem utilizadas.
A deciso de Mapp v. Ohio superou o precedente Wolf v. Colorado,
338 U.S. 25 (1949), tornando a regra obrigatria aos Estados e queles
acusados cujas investigaes e processos no tinham atendido a estes
princpios, era conferido o direito de habeas corpus.
Em 1965 a Suprema Corte americana julgou o caso Linkletter v.
Walker, 381 U.S. 618, no qual um condenado por arrombamento na
Corte de Louisiana requereu o direito de habeas corpus, com
fundamento na deciso do caso Mapp v. Ohio.
A Suprema Corte decidiu contrariamente aplicao retroativa da
norma naqueles casos que tiveram o julgamento final antes da deciso
proferida em Mapp. Essa mudana foi descrita por Christina Aires Lima
em sua dissertao de Mestrado:
Apesar do entendimento da Corte Federal do Distrito de Lousiana e da
Corte de Apelao do Estado, de que no caso Linkletter as investigaes
sobre a pessoa e bens do acusado foram feitas de modo ilegal, tais
Cortes decidiram que a regra estabelecida no caso Mapp no poderia
ser aplicada retroativamente s condenaes das cortes estaduais, que
se tornaram finais antes do anncio da deciso do referido precedente.
As decises dessas Cortes foram fundadas no entendimento de que,
conferir-se efeito retroativo aos casos que tiveram julgamento final
antes da deciso do caso Mapp, causaria um enorme e preocupante
problema para a administrao da Justia.
A Suprema Corte americana admitiu o certiorari requerido por
Linkletter, restrito questo de saber se deveria, ou no, aplicar efeito
retroativo deciso proferida no caso Mapp.152

152

Lima, Christina Aires Corra. O Princpio da Nulidade das Leis Inconstitucionais, UnB, 2000, p. 84

278

Ao justificar o indeferimento da aplicao da norma retroativamente, a

opinio majoritria da Corte Suprema americana, no julgamento do
caso Linkletter v. Walker, foi no seguinte sentido:
Uma vez aceita a premissa de que no somos requeridos e nem
proibidos de aplicar uma deciso retroativamente, devemos ento
sopesar os mritos e demritos em cada caso, analisando o histrico
anterior da norma em questo, seu objetivo e efeito, e se a operao
retrospectiva ir adiantar ou retardar sua operao. Acreditamos que
essa abordagem particularmente correta com referncia s proibies
da 4a. Emenda, no que concerne s buscas e apreenses desarrazoadas.
Ao invs de depreciar a Emenda devemos aplicar a sabedoria do
Justice Holmes que dizia que na vida da lei no existe lgica: o que h
experincia.153 .
E mais adiante ressaltou:
A conduta imprpria da polcia, anterior deciso em Mapp, j
ocorreu e no ser corrigida pela soltura dos prisioneiros envolvidos.
Nem sequer dar harmonia ao delicado relacionamento estadual-federal
que discutimos como parte do objetivo de Mapp. Finalmente, a invaso
de privacidade nos lares das vtimas e seus efeitos no podem ser
revertidos. A reparao chegou muito tarde.154
No direito alemo, mencione-se o famoso caso sobre o regime da
execuo penal (Strafgefangene), de 14 de maro de 1972. Segundo a
concepo tradicional, o estabelecimento de restries aos direitos
fundamentais dos presidirios, mediante atos normativos secundrios,
era considerado, inicialmente, compatvel com a Lei Fundamental. Na
espcie, cuidava-se de Verfassungsbeschwerde proposta por preso que
tivera carta dirigida a uma organizao de ajuda aos presidirios
interceptada, porque continha crticas direo do presdio. A deciso
respaldava-se em uma portaria do Ministrio da Justia do Estado.
A Corte Constitucional alem colocou em dvida esse entendimento na
deciso proferida sobre problemtica da execuo penal, como se logra
depreender da seguinte passagem do acrdo:
O constituinte contemplou, por ocasio da promulgao da Lei
Fundamental, a situao tradicional da execuo da pena, tal como
resulta dos artigos 2, pargrafo 2, 2 perodo, e
104, pargrafos 1 e 2 da Lei Fundamental, no existindo qualquer sinal
de que ele partira da premissa de que o legislador haveria de editar uma
lei imediatamente aps a entrada em vigor da Lei Fundamental. Na
apreciao da questo sobre o decurso de prazo razovel para o

153
154

United States Reports, Vol. 381, p. 629

United States Reports, Vol. 381, p. 637.

279

legislador
disciplinar a matria e, por conseguinte, sobre a configurao de ofensa
Constituio, deve-se considerar tambm que, at recentemente,
admitia-se, com fundamento das relaes peculiares de poder
(besondere Gewaltverhltnisse), que os direitos fundamentais do preso
estavam submetidos a uma restrio geral decorrente das condies de
execuo da pena.
Cuidar-se-ia de limitao implcita, que no precisava estar prevista
expressamente em lei. Assinale-se, todavia, que, segundo a orientao
que se contrape corrente tradicional, a
Lei Fundamental, enquanto ordenao objetiva de valores com ampla
proteo dos direitos fundamentais, no pode admitir uma restrio ipso
jure da proteo dos direitos fundamentais
para determinados grupos de pessoas. Essa corrente somente imps-se
aps lento e gradual processo.155
A especificidade da situao impunha, todavia, que se tolerassem,
provisoriamente, as restries aos direitos fundamentais dos
presidirios, ainda que sem fundamento legal expresso. O legislador
deveria emprestar nova disciplina matria, em consonncia com a
orientao agora dominante sobre os direitos fundamentais.
A evoluo do entendimento doutrinrio e jurisprudencial uma
autntica mutao constitucional passava a exigir, no entanto, que
qualquer restrio a esses direitos devesse ser estabelecida
mediante expressa autorizao legal. (grifo nosso)
Todas essas consideraes esto a evidenciar que as mudanas
radicais na interpretao da Constituio devem ser
acompanhadas da devida e cuidadosa reflexo sobre suas
consequncias, tendo em vista o postulado da segurana jurdica.
(grifo do original)
No s a Corte Constitucional, mas tambm o Tribunal que exerce
o papel de rgo de cpula da Justia Eleitoral, deve adotar tais
cautelas por ocasio das chamadas viragens jurisprudenciais na
interpretao dos preceitos constitucionais que dizem respeito aos
direitos polticos e ao processo eleitoral.
[...]
O Supremo Tribunal Federal fixou a interpretao desse artigo 16,
entendendo-o como uma garantia constitucional (1) do devido processo
legal eleitoral, (2) da igualdade de chances e (3) das minorias. A ementa
155

(BVerfGE 33, 1 (12))

280

do RE 633.703 (Rel. Min. Gilmar Mendes) deixa explcito o

entendimento assentado pelo Tribunal:
Logo, possvel concluir que a mudana de jurisprudncia do
Tribunal Superior Eleitoral est submetida ao princpio da
anterioridade eleitoral. Assim, as decises do TSE que, no curso do
pleito eleitoral (ou logo aps o seu encerramento), impliquem
mudana de jurisprudncia (e dessa forma repercutam sobre a
segurana jurdica), no tm aplicabilidade imediata ao caso
concreto e somente tero eficcia sobre outros casos no pleito
eleitoral posterior. (grifos do original)

O princpio da segurana jurdica previsto em nossa Constituio no pode

gerar a anomia do direito. Dever ser aplicado em sua integralidade.

A mudana jurisprudncia por parte do Tribunal de Contas no poder

afetar a segurana jurdica, portanto, no ter aplicabilidade imediata sobre o caso
concreto.
V.8.5 A desproporcionalidade da pena
A Constituio da Repblica confere a todo o cidado o amplo direito de
defesa e ao contraditrio, como clusula ptrea consubstanciada no artigo 5, inciso
LV.
A aplicao do princpio da segurana jurdica e do princpio da
irretroatividade da pena no pode ser visto e interpretado como um privilgio de
pessoas. Pelo contrrio. Deve ser visto como mecanismo de garantir o amplo direito
de defesa e ao contraditrio diante de possveis discriminaes e interesses polticos
que poderiam ocorrer. No presente caso, ressalte-se, como j reiterado, que todos os
procedimentos foram adotados a partir da posio jurdico-poltica que existiam e
permitiam.
Portanto, o julgamento no mbito do Senado Federal, deve vir revestido
da maior eficcia normativa constitucional para a garantia do amplo direito de defesa
e do contraditrio. Retirar da Presidenta a possibilidade da aplicao do princpio da
281

segurana jurdica e do princpio da irretroatividade da pena, conferir Constituio

e lei a tpica manifestao de excesso, violando, consequentemente, o princpio da
proporcionalidade. Isto porque, contraditrio o fundamento de garantia
constitucional ao amplo direito de defesa ao mesmo tempo em que retira o direito
fundamental principiolgico da segurana jurdica e irretroatividade da pena. Se a
finalidade a obteno da justia e no da pura e simples condenao, os meios e fins
empregados so contraditrios e inadequados.

O primado da liberdade individual do amplo exerccio do amplo direito

de defesa e do contraditrio no pode ser sopesado por concepes restritivas que
venham dar lugar to somente s manifestaes que visem uma demonstrao de
punio a qualquer preo, mesmo que para isso seja violado direitos fundamentais.
A garantia do do amplo direito de defesa e do contraditrio , portanto,
um direito fundamental sem reserva legal expressa. Em outras palavras, no poder
ocorrer reserva de lei que venha a suprimir este direito fundamental, mesmo que
parcialmente. A interveno legislativa jamais poder ocorrer para suprimir a
possibilidade do acesso jurisdio, mas sim para garantir que essa jurisdio seja
conciliada com a Justia. Portanto, mesmo tendo a constituio possibilitado ao
legislador ordinrio o poder de regular as normas processuais vigentes, este no
poder desfigurar a garantia do do amplo direito de defesa e do contraditrio, sob pena
de configurar a violao constitucional ao princpio da proporcionalidade e
razoabilidade.
No paradigma do Estado Democrtico de Direito, requer-se em todos as
esferas pblicas de julgamento, tomada de decises que efetivem a constituio,
retratando, construtivamente, os princpios e regras constitucionais, satisfazendo, a
um s tempo, a garantia da legalidade, entendida como segurana jurdica, como

282

certeza do Direito, quanto ao sentimento de justia realizada, que deflui da

adequabilidade da deciso s particularidades do caso concreto156.

VI DA IMPROCEDNCIA DAS DENNCIAS DE CRIME DE

RESPONSABILIDADE PELOS ATRASOS DE PAGAMENTO NO MBITO
DO PLANO SAFRA AO LONGO DO ANO DE 2015

VI.1 Das Subvenes ao Plano Safra

Para que possamos empreender uma adequada anlise da acusao

contida na denncia acerca dos atrasos de pagamento das subvenes no mbito do
Plano Safra, entendemos ser de todo conveniente uma breve exposio sobre os
principais aspectos da natureza, gesto e funcionamento do Plano Safra.
Dessa rpida exposio resultar a indiscutvel regularidade
administrativa e jurdica que caracterizou a execuo deste Plano ao longo do mandato
da Sra. Presidenta da Repblica, Dilma Rousseff.

VI.1.1 O que so as subvenes ao Plano Safra

O Plano Safra relaciona-se aos programas federais de apoio produo

agrcola, que disponibilizam recursos anuais, distribudos por linha ou subprograma
de financiamento, normalmente com incio em 1 de julho de cada ano e trmino em
30 de junho do ano seguinte. Dentre esses programas destacam-se as concesses de

156

CARVALHO NETTO, Menelick. A hermenutica constitucional sob o paradigma do Estado Democrtico de

Direito. CATTONI, Marcelo (Coord.) Jurisdio e Hermenutica Constitucional: No Estado Democrtico de Direito.
Mandamentos Editora: Belo Horizonte. 2004. P. 38

283

subvenes econmicas nas operaes de crdito rural, regidas pela Lei n 8.427, de
27 de maio de 1992.
A Lei n 8.427, de 1992157, autoriza a Unio a conceder subveno
econmica a produtores rurais e suas cooperativas, sob a forma de equalizao de
preos de produtos agropecurios ou vegetais de ordem extrativa(art. 1o, I) e de
equalizao de taxas de juros e outros encargos financeiros de operaes de crdito
rural (art. 1o, II). Do mesmo modo, autorizou a concesso de subvenes econmicas
na forma de rebates, bnus de adimplncia, garantia de produtos agropecurios e
outros benefcios a agricultores familiares, suas associaes e cooperativas nas
operaes de crdito rural contratadas, ou que vierem a ser contratados, com as
instituies financeiras integrantes do Sistema Nacional de Crdito Rural no mbito
do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF (art.
5 o A).
De acordo com este diploma legal, as concesses das subvenes
econmicas devero obedecer aos limites, s condies, aos critrios e forma
estabelecidos, em conjunto, pelos Ministrios da Fazenda, do Planejamento,
Oramento e Gesto, e da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, de acordo com
as disponibilidades oramentrias e financeiras existentes para a finalidade, com a
participao do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e do Ministrio do Meio
Ambiente, em certos casos que a prpria lei especifica (art. 3o). Todavia, afirma
ainda que a concesso da subveno de equalizao de juros obedecer aos
critrios, limites e normas operacionais estabelecidos pelo Ministrio da Fazenda,
especialmente no que diz respeito a custos de captao e de aplicao dos recursos,
podendo a equalizao, se cabvel na dotao oramentria reservada finalidade,
ser realizada de uma s vez, a valor presente do montante devido ao longo das
respectivas operaes de crdito (art. 5o).

157

Com as alteraes introduzidas pela Lei n. 12.058, de 2009.

284

Como se observa, assim, a lei define com preciso as competncias

para a definio das subvenes que estabelece. De forma conjunta, atribuiu a vrios
Ministrios a competncia genrica para a definio dos limites, condies,
critrios e forma para a concesso das subvenes econmicas, por meio da
equalizao de preos. Mas, de modo especfico, atribuiu competncia ao
Ministrio da Fazenda a competncia para fixar critrios, limites e normas
operacionais, para a concesso da subveno da equalizao de juros.
A prova testemunhal trazida aos autos foi esclarecedora ao tratar do
papel e das competncias dos Ministrios em relao gesto do Plano Safra:

O SR. GILSON ALCEU BITTENCOURT Bem, primeiro,

rapidamente, quanto gesto do plano, existe uma gesto mais poltica,
que MAPA e Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, mas a gesto
efetiva, do ponto de vista da regulamentao tanto da definio das regras
quanto do pagamento, como expresso na Lei n 8.427, o Ministrio da
Fazenda, do ponto de vista que a lei determina, especifica, inclusive, que
cabe a ele definir por portaria as regras. No nem um ato da Presidenta
que joga essa atribuio ao Ministrio da Fazenda. A prpria lei j deixa
clara a responsabilidade e estabelece os papeis tanto do MDA quanto da
Agricultura, no caso de subveno de preos, quanto no caso do
Ministrio da Fazenda na definio de equalizao de juros.
O SR. PEPE VARGAS ... do Plano Safra da Agricultura Familiar, que
teve uma evoluo muito grande, diga-se de passagem. No ano-safra
2002/2003, os agricultores familiares brasileiros contrataram R$2,3
bilhes em crdito. Se a gente pegar agora, em 2015/2016, est passando
de R$25 bilhes o crdito. Ento, houve uma grande evoluo no acesso
ao crdito dos agricultores familiares, como tambm do agronegcio de
escala empresarial.
A, nesse caso especfico, Senador Lindbergh, a nossa lei de crdito
agrcola de 1992. Ento, est tudo definido na lei. As decises quanto
s operaes de crdito, as linhas, as condies de pagamento so

285

decises do Conselho Monetrio Nacional. Depois o Ministrio da

Fazenda operacionaliza isso.
Ento, no caso especfico, o Governo faz a equalizao da taxa de juros.
Os bancos utilizam os seus recursos prprios, e o Governo equaliza a taxa
de juros. Em vez de ser a taxa de mercado, so taxas subsidiadas, em
geral com os juros abaixo da inflao, inclusive, abaixo da taxa de
inflao. Ento, o Governo, atravs do Tesouro, equaliza essa taxa de
juros.
Isso devidamente normatizado atravs de portarias do Ministrio da
Fazenda. Ento, seja na lei do crdito agrcola l de 1992 no recordo
o nmero da lei agora , seja atravs das portarias do Ministrio da
Fazenda que h a normatizao desse processo; e pelo Conselho
Monetrio Nacional, que edita o Manual de Crdito Rural. E, depois, os
bancos seguem esse Manual de Crdito Rural. essa a forma como
operacionalizado o Plano Safra.
O SR. PATRUS ANANIAS O que eu posso simplesmente dizer que
o Plano Safra depois eu quero chamar , vai muito alm dos recursos
do Pronaf (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar), que so normalmente liberados diretamente aos produtores,
atravs do Banco do Brasil, com a participao tambm, em alguns casos,
do Banco do Nordeste, do Banco da Amaznia.
O Plano Safra constitui um conjunto de aes voltadas para o
desenvolvimento da agricultura familiar. A entra, por exemplo, o PAA
(Programa de Aquisio de Alimentos) da...
... agricultura familiar; os programas de apoio ao cooperativismo, atravs
do Mais Gesto; os programas de apoio agroecologia, produo de
alimentos saudveis que efetivamente promovam a sade e a vida das
pessoas e no a doena e a morte atravs do uso abusivo de agrotxicos
e de sementes transgnicas.
H polticas voltadas para a assistncia tcnica, como a implantao da
Agncia Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural, e outras
polticas que promovem o desenvolvimento da agricultura familiar,

286

voltadas tambm para a juventude, na perspectiva de mantermos os

jovens no campo, num programa de sucesso rural. Tambm h
programas voltados para as mulheres, como, por exemplo, a questo dos
quintais produtivos, e vrios outros programas.
Ento, o Plano Safra vai muito alm dessa mera relao bancria, que,
por sua vez, se restringe ao Pronaf (Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar), que so o Guadagnin vai entrar em detalhes,
mas vou s adiantar um pouquinho financiamentos bancrios. No h
interveno, no h intervenincia do Governo, do Ministrio nem da
Presidente da Repblica. So repasses, ficando o Governo Federal com a
responsabilidade da equalizao dos juros...
...na parte que transcender os recursos que foram financiados.
A SR MARIA FERNANDA RAMOS COELHO (..)
As reunies que acontecem no mbito do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio se do entre as equipes tcnicas do MDA, as que ocorreram, do
Ministrio da Fazenda e do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto. Ento, ns tivemos vrias reunies, e essas reunies passam a
acontecer, em mdia, trs, quatro meses antes do lanamento do Plano
Safra, exatamente para possibilitar que voc tenha o melhor desenho,
para que os agricultores familiares, todo o pblico-alvo do MDA,
pudessem acessar as polticas pblicas.
importante lembrar que o lanamento do Plano Safra no se restringe
apenas questo do crdito, mas esto previstas diversas aes, diversas
polticas para as mulheres, para os jovens, para os povos e comunidades
tradicionais.
Ento, nessas reunies, o que as equipes tcnicas fazem? Nessas
reunies, as equipes tcnicas definem as linhas de financiamento e
principalmente quais os segmentos que sero estimulados. No caso, por
exemplo, do lanamento do Plano Safra que a Presidente Dilma lanou
este ano, no dia 3 de maio, foi definido que ns iramos estimular a
produo de alimentos saudveis, principalmente a produo dos
alimentos que vm mesa dos trabalhadores. A agricultura familiar

287

responsvel pela produo de 70% de todo o alimento que chega mesa

do cidado. Ento, a discusso se d em relao s principais linhas de
financiamento e quais so os setores que sero estimulados. No caso da
Secretaria Executiva, especificamente com os secretrios executivos
desses Ministrios e com os diretores e a equipe tcnica.
A SR MARIA FERNANDA RAMOS COELHO muito importante
o papel da Presidente no lanamento do Plano Safra. importante dizer
que, de 2003 at 2016, o volume de recursos do Plano Safra da agricultura
familiar saiu de R$2,3 bilhes para R$30 bilhes. Ento, o papel da
Presidente o de dar publicidade s diversas aes que so apresentadas.
No que se refere aos anncios, eles so feitos pelo Ministro de Estado do
Desenvolvimento Agrrio, Ministro Patrus Ananias. Isso tudo com base
em polticas que so as polticas que esto previamente colocadas. Ento,
eu entendo que muito importante o ato de lanamento.
O ato de lanamento, ele rene no s o nosso pblico-alvo, os
agricultores, mas rene tambm o setor empresarial. No fomento, por
exemplo, h toda a indstria de mquinas e equipamentos. Ento, muito
importante nessa etapa que a gente tenha essa publicidade.
As polticas j esto definidas, as linhas de financiamento so tratadas
num nvel tcnico, um debate bastante intenso, so inmeras reunies
que acontecem at que voc tenha um programa que v fomentar
exatamente o setor rural, que to importante para a Nao, para a
produo de alimentos, como o da agricultura familiar.

O SR. ANDR NASSAR H um momento de formulao do Plano

Safra. No momento de formulao, que anterior, eu tenho certeza
absoluta de que todos os Presidentes da Repblica do Brasil, desde que
existe o Plano Safra, influenciaram esse processo, e isto natural, porque
o Ministrio da Agricultura, muitas vezes, quer uma coisa, o Ministrio
da Fazenda quer outra coisa, e precisa obviamente de uma deciso
superior para se colocar.

288

Eu entendo que cabe ao Tesouro a responsabilidade do que chamamos,

enfim, quando estamos no dia a dia do Executivo, de fazer o financeiro.
Cabe a ele fazer o financeiro. Se o Tesouro consulta ou no o Presidente
da Repblica para fazer o financeiro eu no sei. No imagino que essa
consulta ocorra de forma sistemtica, at porque h legislao l dizendo.
Ento, eu no posso afirmar que havia qualquer constrangimento,
digamos, imposto pela Presidente da Repblica em relao ao Secretrio
do Tesouro, muito embora o Secretrio do Tesouro possa tomar decises
que possam a vir a complicar o Presidente da Repblica depois.

Desse modo, em atendimento ao disposto na Lei n 8.427, desde a sua

entrada em vigor no ano de 1992, o Plano Safra vem sendo regulamentado por meio
de Portarias do Ministrio da Fazenda, no que tange aos aspectos relacionados
remunerao, perodo de apurao, prazo de pagamento, ndice de atualizao, fonte
de recursos, dentre outros.
importante ressaltar que estas Portarias do Ministrio da Fazenda
(Portarias de Equalizao de Crdito Rural) so autorizativas e estabelecem limites
mximos de despesas por instituio financeira, baseadas em solicitaes
realizadas pelas mesmas. Cabe s instituies financeiras, pblicas ou privadas,
definirem posteriormente se vo operar as modalidades de crdito rural estabelecidas
nas respectivas portarias e em qual quantidade o faro, desde que respeitem os limites
mximos estabelecidos.
O governo em nenhum momento realiza uma operao de crdito,
na execuo deste plano. De fato, o financiamento ocorre entre o cidado ou
empresa com uma instituio financeira por meio de diversas modalidades,
sendo que o Estado est fora dessa relao contratual. Ao governo, como
determina a lei, por meio dos seus Ministrios, cabe apenas definir as regras do
financiamento e o limite mximo de subveno, visando garantir aos produtores rurais

289

as melhores condies de financiamentos, e aos bancos, a sua execuo,

operacionalizao e prestao de contas.
As subvenes do Plano Safra, fazem parte da poltica agrcola que
contempla um conjunto de aes, medidas e procedimentos do Estado direcionados
ao setor agropecurio. Pode abranger aes de estmulos de mercado (preos
mnimos, subsdios, tributao, seguro, crdito direcionado etc.), ou medidas
estruturais direcionadas a infraestrutura, desenvolvimento tecnolgico, utilizao de
recursos naturais e preservao ambiental.
Esclarecedora, a este respeito, a meno ao depoimento do Sr Joo
Luiz Guadagnin. Servindo ao Governo Federal desde 1996, trabalhou no Incra, no
Pronaf, Seaf, no Programa de Garantia de Agricultura Familiar e da Garantia-Safra.
Foi ainda Diretor do Departamento de Financiamento e Proteo da Produo da
Secretaria da Agricultura Familiar do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e
Secretrio da Agricultura Familiar Substituto. So estas as suas palavras:

O SR. JOO LUIZ GUADAGNIN

Na agricultura familiar so 2,6 milhes CPFs distintos com o crdito. O
Banco do Brasil detm 70% disso. lgico que a competio por esse
recurso grande. Ento, uma prestao de servio em que h uma
definio, atravs de uma lei, de uma portaria, de como que se faz o
pagamento. E h uma correo monetria, um ajuste do valor monetrio
nos eventuais atrasos de pagamento. No h data definida para esse
pagamento, por isso tambm no uma operao de crdito.
No um emprstimo. Por qu? Porque se determina, numa portaria do
Ministro, que ele pode, o banco, emprestar nas vrias taxas de juros. Se
vocs olharem na portaria do Pronaf, vocs vero que ns temos vrias
situaes. Por exemplo: crdito para o Semirido com taxas favorecidas
h vrios nveis de taxas.
Nessas operaes so dadas aos bancos a garantia de que a diferena entre
o custo da fonte em geral poupana; no caso do Banco do Brasil,

290

poupana rural e mais o custo operacional do banco... Esse pagamento

feito pelo Tesouro. Isso permite que os agentes financeiros mantenham
uma clientela grande.
E eu insisto: de 2009 para c, com a mudana da Lei n 8.427 permitindo
tambm que os bancos cooperativos tambm operassem com esses...
... recursos, o que se viu? Os bancos cresceram muito. Os bancos
cooperativos so os que mais crescem, muito por causa disso. Ento,
uma prestao de servio.
E fcil de saber, s perguntar s direes, tanto de uma Sicredi quanto
do Bancoob, vocs vero como importante para eles essa poltica.
uma prestao de servio desejada, almejada. E o pagamento feito com
correo monetria, no h prazo para faz-lo. No uma operao de
crdito eu insisto!
Obrigado.
O SR. JOO LUIZ GUADAGNIN As portarias tm esse formato
pelo menos de 2000 para c, h vrios anos portanto. E no s as portarias
do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, do Pronaf, mas tambm as
portarias que tratam da agricultura patronal e do Pronamp, no Ministrio
da Agricultura, elas seguem o mesmo padro.
Os atrasos no so atrasos. Os agentes financeiros, quando recebem a
autorizao dada pela lei e pela portaria do Ministro da Fazenda, sabem
que tero uma equalizao em funo da prestao de servio e que essa
equalizao ser paga no momento da apresentao, conforme a norma.
Inclusive, o Tesouro tem, em vrias situaes, questionado a forma como
isso apresentado.
Ento, h uma delonga no processo. Nem sempre aquilo que
apresentado pelos agentes financeiros oportuniza o pagamento naquele
prazo.
O SR. JOO LUIZ GUADAGNIN Ns temos, no Pronaf, o Programa
de Garantia de Preos da Agricultura Familiar, que concede um bnus
que subveno tambm, para o qual conferido, se aquele agricultor de
fato merece aquilo... Ento, tambm h uma demora nesse processo.

291

Ento, os atrasos so normais no processo de concesso desse benefcio

aos agricultores familiares.

A estruturao do Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR) est

inserida no interesse estratgico que o desenvolvimento da produo agropecuria
tem para a preservao das questes de soberania, abastecimento e segurana
alimentar do Pas, constituindo-se o fomento produo de alimentos em poltica
pblica.
Dado o carter estratgico da produo de alimentos, praticamente
todos os pases do mundo estabelecem polticas e utilizam de mecanismos para
subsidiar a agricultura.
Devemos ter, pois, por indiscutvel a importncia do Plano Safra para
a sustentabilidade da alimentao da nossa populao:
O SR. JOO LUIZ GUADAGNIN Ns estabelecemos uma mudana
muito forte na forma de concesso de crdito. Ns estabelecamos taxa
de juros pelo volume de crdito que dvamos ao agricultor.
A partir da safra que se inicia depois de amanh, dia 1 de julho, os
agricultores que produziam alimentos de consumo interno, eu vou me
permitam um pouquinho mais , ler quais so...
O SR. PRESIDENTE (Raimundo Lira. PMDB - PB) Conclua, Sr.
Joo Luiz, por favor.
O SR. JOO LUIZ GUADAGNIN Arroz, feijo, mandioca, feijo
caupi, tribo, amendoim, alho, tomate, cebola, inhame, car, batata doce,
abacaxi, olercolas, mais leite, carne, carne de caprinos, carne de ovinos...
Esses produtos tero taxa de juros para financiamentos de at R$ 250 mil
para custeio de apenas 2,5%. a primeira grande guinada no crdito rural
depois de anos.
O SR. PRESIDENTE (Raimundo Lira. PMDB - PB) Conclua, Sr.
Joo Luiz, por favor.

292

O SR. JOO LUIZ GUADAGNIN Ento, estamos estabelecendo na

agricultura familiar, que produz alimentos... Quem o grande
beneficiado? a populao brasileira, que consome alimentos
produzidos pela... So todos os consumidores. E 85% ou mais de ns
vivemos nas grandes cidades.
Ento, os grandes beneficiados do Plano safra da Agricultura Familiar
quem consome comida, quem vive no Brasil, quem trabalha no Brasil
e come a comida a comida produzida pelos agricultores familiares.

VI.1.2 A regulamentao da subveno ao plano Safra

A amplitude e abrangncia do arcabouo jurdico que regulamenta o

tema esto materializadas em diversos atos normativos, e tm desde a dcada de 90
amparado a concesso de diferentes modalidades de subveno econmica, sempre
em conformidade com as polticas e programas prioritrios estabelecidos pelo
Governo Federal para o setor agropecurio. As medidas podem abranger pblicos
distintos, como por exemplo, a agricultura Familiar, a agricultura empresarial, regies
do pas e atividades produtivas.
Anualmente, por ocasio do planejamento do Plano de Safra do
Governo Federal, os Ministrios gestores da Poltica Agrcola (Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento e Ministrio do Desenvolvimento Agrrio),
em articulao com o Ministrio da Fazenda, Ministrio do Planejamento e o Banco
Central do Brasil, propem e submetem ao Conselho Monetrio Nacional158 as regras
que regulamentaro o crdito rural para o perodo, bem como as estratgias de
atuao, tendo por finalidade a contribuio para o crescimento do setor agropecurio,
a produo de alimentos e a gerao de renda para o Pas.
Quanto aos atos normativos acima referidos, merecem destaque:

158

A competncia do Conselho Monetrio Nacional est estabelecida no art 3 o da Lei n. 8427/1992.

293

a. os normativos que disciplinam as linhas de crdito e os encargos

financeiros para o tomador final do crdito, por meio de Resolues
do Conselho Monetrio Nacional;
b. a definio das fontes financiadoras do crdito rural e dos volumes
previstos para aplicao, considerando as exigibilidades bancrias do
Sistema Financeiro Nacional e demais fontes de recursos de terceiros
(FCO, Funcaf, OGU);
c. a publicao dos volumes e taxas de equalizao por meio das
Portarias de Equalizao do Ministrio da Fazenda.

No que concerne s estes atos de Equalizao editados pelo

Ministrio da Fazenda, cumpre observar que as portarias de cada ciclo agrcola so
independentes entre si, produzindo efeitos de enquadramento para os financiamentos
concedidos no perodo, e gerando equalizao a partir da liberao dos recursos ao
produtor rural at a liquidao das operaes.
A ttulo de exemplo, visando apenas maior clareza
expositiva em relao a funo administrativa e jurdica deste atos editados pelo
Ministrio da Fazenda, tomemos a Portaria n. 315, de 21.07.2014 .
Dispe este ato, no seu art. 1, que:
Art. 1 - Observados os limites, as normas e as demais condies
estabelecidas pelo Conselho Monetrio Nacional - CMN e por esta
Portaria, fica autorizado o pagamento de equalizao de taxas de juros
sobre a mdia dos saldos dirios - MSD dos financiamentos rurais
concedidos pelo Banco do Brasil S.A. - BB.

294

Em atendimento ao determinado no art. 4 da Lei n. 8.427, de 1992159,

o art. 2 da Portaria n. 315, de 21.07.2014 estabelece ainda que:

Art. 2 - A equalizao ficar limitada ao diferencial de taxas entre o

custo de captao de recursos, acrescido dos custos administrativos e
tributrios, e os encargos cobrados do tomador final do crdito.
1 - A equalizao devida e sua respectiva atualizao sero obtidas
conforme metodologias constantes do Anexo I e condies constantes do
Anexo II desta Portaria.
2 - A equalizao ser devida no primeiro dia aps o perodo de
equalizao e ser atualizada at a data do efetivo pagamento pela STN.
3 - O perodo de equalizao semestral, sendo que a equalizao
devida e a MSD sero apuradas com base nos perodos de 1 de julho a
31 de dezembro e de 1 de janeiro a 30 de junho de cada ano."

No se pode perder de vista, assim, que as Portarias e Resolues

estabelecem

as

condies,

critrios,

parmetros

procedimentos

para

operacionalizao das subvenes econmicas. A partir dessa regulamentao, o

processo realizado pelo Banco do Brasil orienta-se pela observncia, cumprimento e
adequao s exigncias das etapas de enquadramento, concesso, apurao,
identificao,

detalhamento,

registro,

atualizao,

cobrana,

controle,

acompanhamento e verificao das subvenes econmicas do crdito rural.

Por fim, neste ponto da exposio dois pontos de fundamental
importncia para a compreenso da matria sub examine devem ser aqui destacados.
O primeiro, diz respeito ao fato de que tanto no processo de
operacionalizao do mecanismo relacionado equalizao de taxas de juros e

Art. 4. A subveno de equalizao das taxas de juros ficar limitada ao diferencial de taxas entre o custo de
captao de recursos, acrescido dos custos administrativos e tributrios a que esto sujeitas as instituies financeiras
oficiais e os bancos cooperativos, nas suas operaes ativas, e os encargos cobrados do tomador final do crdito rural.
159

295

outros encargos financeiros, como na concesso de bnus ou rebates, no h

desembolso de recursos pela instituio financeira para pagamento da subveno
em nome da Unio.
O segundo concerne tambm ao fato de que com base na Portaria
vigente poca do fato descrito na denncia, no h prazo estabelecido para o
pagamento da Unio aos bancos, na conformidade do que pode ser observado
pela simples leitura art. 2, 2, da Portaria n. 315 (acima reproduzido). De fato,
o que nela est definido a forma de clculo e a partir de quando a subveno
exigvel pelo banco. Alm disso, esse mesmo dispositivo deixa claro que at o
pagamento, o saldo ser atualizado at a data do efetivo pagamento pela STN.
Observe-se que essa sistemtica vem sendo seguida h anos e
nunca havia sido questionada pelo TCU antes de 2015. A propsito, cumpre ressaltar
que o art. 49 da Lei de Responsabilidade Fiscal explcito ao afirmar, no seu pargrafo
nico, que a prestao de contas da Unio conter demonstrativos do Tesouro
Nacional e das agncias financeiras oficiais de fomento, includo o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social, especificando os emprstimos e
financiamentos concedidos com recursos oriundos dos oramentos fiscal e da
seguridade social.

VI.1.3 O papel do Banco do Brasil

No papel de execuo das polticas pblicas relacionadas ao crdito

rural, o Banco do Brasil, desde a sua fundao em 1808, apresenta destacada
importncia e protagonismo, mantendo-se historicamente como o principal agente
financeiro do agronegcio brasileiro, contribuindo de forma expressiva para o
suprimento da demanda de crdito do segmento.

296

Conforme dados oriundos do SNCR, o Banco do Brasil detm

60,5% do crdito rural (maro de 2015). Atuando desde o pequeno produtor at
grandes empresas agroindustriais, o Banco do Brasil financia o custeio da produo e
da comercializao de produtos agropecurios, alm de estimular os investimentos
rurais, tais como armazenamento, beneficiamento, industrializao dos produtos
agrcolas e modernizao das mquinas e implementos agrcolas.
Para realizar esses financiamentos, o Banco do Brasil utiliza,
predominantemente, as fontes tradicionais do crdito rural, a exemplo dos recursos
das exigibilidades bancrias (depsitos vista e poupana rural), BNDES/FINAME,
Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), Fundo de Defesa da
Economia Cafeeira (Funcaf), entre outros.
Em relao operacionalizao das subvenes econmicas, o
Banco do Brasil observa, adota e implementa o disposto na legislao que h mais de
23 anos vem disciplinando o tema.
O Banco do Brasil observa as condies e limites estabelecidos na
concesso de financiamentos rurais a taxas controladas e/ou objeto de outra qualquer
subveno, apurando e registrando de acordo com os normativos contbeis, os
montantes de subsdio concedidos pela legislao ao setor agropecurio. Adota,
tambm, os procedimentos para controle, cobrana e apresentao dos valores aos
responsveis pelo pagamento, inexistindo qualquer irregularidade no cumprimento do
ordenamento jurdico vigente.
As operaes de crdito rural subvencionadas so celebradas
diretamente entre o Banco do Brasil e os produtores rurais a taxas subsidiadas,
utilizando recursos prprios, com destaque para os oriundos das exigibilidades da
poupana rural.
Assim, cumpre frisar pela sua grande relevncia para o exame da
matria em discusso, o montante contabilizado a ttulo de equalizao no
representa desembolso, adiantamento ou repasse de recursos pelo Banco, mas o
297

registro da subveno relativa ao diferencial de taxas e/ou bnus regulamentar

concedido pela legislao.
Os montantes consubstanciados nos ttulos "Tesouro Nacional Equalizao de Taxas - Safra Agrcola" e "Ttulo e Crditos a Receber - Tesouro
Nacional", registrados nas demonstraes financeiras do Banco do Brasil, referem-se
operacionalizao de subvenes econmicas concedidas exclusivamente ao
amparo da legislao vigente (Leis, Decretos, Medidas Provisrias, Resolues,
Portarias e Manual de Crdito Rural).
Observe-se que esses montantes no constituem qualquer
deliberao do Banco do Brasil em favor da Unio, no ensejam a liberao de
recursos, no representam operao de crdito, financiamento e a assuno de
compromisso financeiro com prazo estabelecido de pagamento e encargos.
Correspondem, assim, ao registro em conformidade com as normas e prticas
contbeis do processo de operacionalizao das subvenes concedidas pela
legislao aos respectivos beneficirios.
Importante destacar que, para a liquidao dos valores de
equalizao apurados pelo Banco aps o trmino de cada perodo, como j salientado,
a norma disciplinadora da matria dispe que os montantes devem ser
atualizados, sem estabelecer prazo para que a Secretaria do Tesouro Nacional
efetue o pagamento. Com efeito, a norma detalhou as formas de concesso,
apurao, atualizao dos valores e apresentao destes Secretaria do Tesouro
Nacional, mas no fixou prazo para a efetivao do pagamento.
Dessa forma, deve-se ter por afastada, a priori, qualquer
caracterizao que se pretenda fazer, nesse mbito, acerca de atraso, concesso
de prazo e financiamento para pagamento dos valores apurados, ao contrrio do
que muitas vezes tem se afirmado ao longo deste processo.
Esta afirmao confirmada pela prpria concluso do laudo
pericial realizado por determinao da Comisso Especial do Senado. So estas as
298

palavras dos peritos, ao admitirem a inexistncia de prazo explcito para o

pagamento dos valores que devem ser pagos pela Unio ao Banco do Brasil, no
mbito do Plano Safra:
7.As Portarias do Ministrio da Fazenda que regulam os pagamentos no
mbito do Plano Safra no definem explicitamente o prazo para
pagamento, mas o fazem de forma implcita, estipulando um marco
temporal a partir do qual incidir a correo da equalizao devida.
(grifo nosso)

A tentativa de se considerar a incidncia da correo da

equalizao como elemento que substitui a fixao de um prazo explcito para
pagamento, com a inteno de se buscar caracterizar a existncia de uma
operao de crdito entre a Unio e o Banco do Brasil, no tem o menor
fundamento. Seguramente, ela acaba por distorcer, de forma escancarada, o
carter acessrio dessa obrigao, atribuindo-lhe equivocadamente a dimenso
de ser um aspecto definidor e essencial da obrigao principal.

VI.1.4 A Contratao do Crdito Rural e o Clculo da Subveno

Durante toda a discusso deste processo, o desconhecimento ou a mcompreenso das formas pelas quais se d a execuo do Plano Safra, tem levado a
concluses ou a ilaes absolutamente equivocadas. Cumpre que se esclarea, de
imediato, que no caso da subveno relativa equalizao de taxas de juros e
outros encargos financeiros, o montante s conhecido, verificado e passvel de
ser exigido para pagamento, aps transcorrido o curso das operaes realizadas
com produtores rurais e cooperativas, do saldo mdio verificado e validada a sua
consistncia.
O detalhamento do processo relativo equalizao de taxas de
juros e outros encargos financeiros evidencia a condio de subveno
299

econmica ao produtor rural e as suas Cooperativas, bem como a

impossibilidade de caracterizao da operacionalizao desse mecanismo como
operao de crdito entre a Instituio Financeira e a Unio.
As variveis envolvidas na frmula de apurao e clculo da
equalizao, detalham sua caracterstica de subveno econmica aos produtores
rurais. Detalham a sua condio de constituir-se no diferencial de taxas entre o custo
de captao de recursos (acrescido dos custos administrativos e tributrios a que esto
sujeitas as Instituies Financeiras Oficiais e os bancos cooperativos nas suas
operaes ativas) e os encargos cobrados do tomador final do crdito rural.
A equalizao de taxas de juros e outros encargos financeiros enseja,
de forma precedente, a existncia dos normativos que regulamentam seus limites,
forma e condies. A partir da regulamentao, ampara-se o processo de concesso e
apurao. Entretanto, o mecanismo da equalizao somente se verifica a partir da
contratao e liberao dos recursos de um financiamento rural a taxas
controladas/subsidiadas celebrado entre o produtor rural e a Instituio Financeira. Os
recursos liberados ao produtor rural (mdia de saldo dirios), em uma operao
com taxa controlada, constituem-se o fato gerador para concesso da equalizao
de taxas de juros.
O modelo e a metodologia de apurao da subveno econmica,
institudos pela Lei n 8.427, de 1992, portanto, pressupem que o montante de
subveno relativa equalizao de taxas de juros e outros encargos financeiros
s seja conhecido e passvel de verificao aps a liberao dos recursos aos
produtores e o transcurso do tempo desde aquela data e a definida para a
apurao (mensal e/ou semestral). Desse modo, impossvel a verificao e o
pagamento de forma antecipada. Esta impossibilidade torna-se patente no caso
de garantia de preo mnimo ou de bnus de adimplncia, que dependem de
fatores que s podem ser conhecidos aps sua realizao, caso a caso.
Isso ficou demonstrado pela prova testemunhal, como se segue:
300

O SR. GILSON ALCEU BITTENCOURT

Em relao a de um ano passar a dvida para o outro, pela prpria
metodologia, como voc opera de 1 de julho at 30 de dezembro, ou 31
de dezembro, efetivamente, sempre, todos os anos at agora, sempre esse
perodo cobrado no ano seguinte. Isso no vem de agora. Sempre foi
feito dessa forma.

VI.1.5 O pagamento da subveno e a contabilidade do Banco do Brasil

Devido metodologia de contratao do crdito rural e de apurao da

subveno decorrente de cada contrato, o valor do pagamento torna-se exigvel de
acordo com a periodicidade estabelecida (mensal ou semestral), e observa o processo
de apresentao da fatura ao ente pagador (Unio) para conferncia e validao. Pelo
princpio da diligncia administrativa, antes de qualquer pagamento, por se
tratar de recursos pblicos, h criterioso exame dos valores apresentados pelo
Banco.
Torna-se absolutamente relevante ponderar que estamos falando de
uma realidade em que existem lanamentos que envolvem milhares de operaes. Por
isso, por vezes, o processo enseja consumo de elevado tempo, at que os
respectivos dbitos sejam considerados aptos ao efetivo pagamento pelo Tesouro
Nacional.
Este procedimento se justifica, no s pelo elevado nmero de
operaes envolvidas, mas como tambm pela alta complexidade das prestaes de
contas que envolvem inmeras safras, inmeros tetos de equalizao, cada uma delas
com metodologias de apurao e valores de equalizao diferentes entre si.
Conforme estabelecido na regulamentao (Portaria MF n 366/2014),
o pagamento da subveno s instituies financeiras devido somente no primeiro
301

dia aps os respectivos perodos de apurao (de 1 de julho a 31 de dezembro e 1

janeiro a 30 de junho do ano subsequente).
Ou seja: contrata-se uma operao de crdito com o produtor,
verifica-se a mdia de saldos dirios a que se sujeita a subveno, apura-se o
valor da equalizao na periodicidade estabelecida (em geral, semestral) e
apresenta-se a fatura para pagamento.
A despeito da periodicidade semestral de pagamento, os valores so
registrados pelo banco, de acordo com a assinatura dos contratos de financiamento
pelo regime de competncia. Isto , durante cada semestre, acumulam-se valores
no balano do Banco do Brasil (regime de competncia) que ainda no so
passveis de cobrana ao Tesouro (regime de caixa).
importante tambm consignar que, apesar da periodicidade anual do
prprio plano, as subvenes concedidas por ele ultrapassam esse tempo e podem
alcanar perodos de at 15 anos. Desta forma, constituem expressivos fluxos de
pagamentos relacionados aos exerccios anteriores, sendo a eles acrescidas obrigaes
referentes ao atual exerccio.
Por exemplo, uma determinada operao de investimento rural que
tenha sido contratada em 13 de novembro de 2015, com vencimento da ltima parcela
em 13 de novembro de 2025, ter que ser calculada com saldos dirios de 13 de
novembro de 2015 at 13 de novembro de 2025, com a consequente equalizao de
taxas por todo o perodo. Entretanto, apesar dos saldos serem calculados diariamente,
o envio da documentao pelo Banco para o Tesouro Nacional, cobrando os valores
referentes aos custos de equalizao e bnus, ocorre apenas duas vezes ao ano.
VI.1.6 A reduo dos valores devidos e a quitao regular dos valores devidos
pela Unio ao Banco do Brasil

H, com a devida vnia, um grave equvoco na apresentao e na

interpretao dos dados do Balano do Banco do Brasil pelos denunciantes e pelos
302

relatores na Cmara e no Senado Federal. Procura-se, em todos os momentos, criarse a falsa iluso de um passivo crescente, quando, na verdade, nem todo o passivo
contabilizado quele momento poderia ser pago.
Com efeito, a comparao correta entre o saldo devido em 1 de
janeiro e 30 de junho, devido ao regime de apurao semestral definido na
regulamentao, demonstra uma queda nesses valores e no um aumento como
ardilosamente pretendem os denunciantes sugerir fraudando a realidade dos
fatos.
Refora-se que esses valores mantiveram a trajetria decrescente,
como pode ser observado pela posio de setembro de 2015. Na contabilidade do
Banco do Brasil, o saldo de subveno alcanou o montante de R$ 11,7 bilhes,
desse total, R$ 10,0 bilhes eram exigveis at aquele momento e R$ 1,7 bilho,
embora j contabilizados pelo banco no regime de competncia, s se tornaria
exigvel em janeiro de 2016.
Sendo assim, o valor efetivamente devido em setembro de 2015
menor que o de junho de 2015 e, por consequncia, ainda menor que o de janeiro
de 2015 em razo dos pagamentos feitos pelo Tesouro Nacional no perodo
Veja-se a seguir a demonstrao:

CONTABILIDADE BB
REGIME
DBITO EM 01/01/2015

Competncia
10,9 BI

CONTABILIDADE
TESOURO
Caixa
10,9 BI

DBITO EM 30/06/2015
DBITO EM 30/09/2015
DBITO EM 30/12/2015

13,4 BI
11,7 BI
3,4 BI

10,0 BI
0

10,4 BI

303

Como pode ser visto pelo grfico acima, essa situao evidencia que,
ao longo de 2015, foram efetuados os pagamentos suficientes para a reduo dos
saldos sujeitos atualizao. Logo, ao final do ano, foram totalmente pagos e,
consequentemente, no caracterizam nenhuma espcie de irregularidade, ou
mesmo qualquer forma de ilicitude.
Essa concluso foi confirmada pela prova testemunhal produzida e
juntada aos autos, como se depreende do seguinte excerto:
O SR. NELSON BARBOSA (...)
No Plano Safra, havia, no final de 2015, um saldo de R$10,9 bilhes; em
junho de 2015, um saldo de R$13,4 bilhes. Aparentemente isso
denotaria um aumento do valor a ser equalizado. Porm, como
apresentado na defesa da prpria Presidente da Repblica (...), esse valor
de R$13,4 bilhes se decompe em duas partes: R$10,4 bilhes de
exerccios anteriores; e R$3 bilhes de equalizaes geradas no primeiro
semestre de 2015, que, pela regra defendida pelo prprio TCU, aprovada
pelo prprio TCU, s passa a ser devido no segundo semestre de 2015.

304

Ento, na verdade, contrariamente ao que se coloca na acusao, houve

uma reduo do valor devido do Plano Safra de exerccios anteriores
de R$10,9 bilhes, no final de 2015, para R$10,4 bilhes, em meados de
2015. Os outros R$3 bilhes passaram a ser devidos no segundo semestre
de 2015.
Um aspecto mais geral, Senador Jos Medeiros, sobre isso que essa
tambm era uma questo que fazia parte dos argumentos apresentados
para a defesa da Presidente, a partir do parecer do Ministro Augusto
Nardes. A defesa foi apresentada, o parecer foi julgado em outubro.
A partir do momento em que o parecer foi julgado em outubro e o TCU
recomendou que a melhor prtica era saldar os passivos anteriores,
estabelecer uma metodologia...
O SR. NELSON BARBOSA ... dali para frente e estabelecer um
pagamento mais rpido, isso foi feito. Ento, essa questo foi analisada,
respondida e resolvida em 2015.
A SR MARIA FERNANDA RAMOS COELHO
De fato, o ano de 2015 foi um ano de ajuste fiscal, mas, apesar desse
cenrio restritivo, foi possvel que vrias polticas pblicas, no mbito da
agricultura familiar, fossem implementadas. Ento, ns tivemos,
inclusive, de 2015 para 2016, aes: so 600 mil agricultores familiares
que possuem assistncia tcnica e extenso rural, ns tivemos a criao
da Anater, ns tivemos vrias aes que foram levadas a contento, no
mbito do Plano Safra da agricultura familiar.
Agora, sem dvida, h uma questo que inequvoca: em 2015, todos os
valores foram pagos. No existe dvida de 2015 em relao s instituies
financeiras pela equalizao, pelas planilhas que foram apresentadas.

O SR. OTAVIO LADEIRA DE MEDEIROS (...)

Ento, em relao aos fluxos do Plano Safra, eles foram regularizados o
mais rpido possvel. Ao longo de 2015, foram feitos os pagamentos

305

referentes a 2015. Quanto ao estoque que houve... Esperou-se a deciso

do TCU para que pudssemos fazer o pagamento.

VI.2 Das teses da acusao

Os denunciantes desde a pea exordial insistem em descrever os fatos
acusatrios a partir de supostas operaes irregulares ocorridas no perodo de 2011 a
2014. Ainda que a compreenso de uma denncia confusa, marcada por descries
genricas, imprecisas e repleta de equvocos conceituais grotescos, seja uma
verdadeira odisseia interpretativa, h que se frisar, mais uma vez, que no presente
processo de impeachment, tanto as partes como os parlamentares julgadores devem
se limitar a analisar e a debater unicamente fatos que tenham ocorrido durante o
mandato vigente da chefe do Poder Executivo. o que determina a nossa Constituio
(art. 86, 4 da Constituio Federal). Foi o que restou decidido pelo Plenrio da
Cmara dos Deputados ao aprovar o relatrio do Deputado Jovair Arantes. Foi o
deliberado pela Comisso Especial do Senado e pelo seu prprio Plenrio, no
momento em que aprovou o relatrio do Senador Antnio Anastasia que recomendava
a abertura do presente processo. E, finalmente, foi a deciso do prprio Supremo
Tribunal Federal, conforme em registro feito em ata de julgamento proferido em
mandado de segurana impetrado pela Sra. Presidente da Repblica.
No h mais, pois, como se tergiversar em relao ao que pode e o que
no pode ser discutido nestes autos.
Todavia, em suas alegaes finais, por mais incrvel que isto passa
parecer, os denunciantes voltam a insistir em discusses fticas que esto fora do
306

objeto deste processo, em tipificaes delituosas inovadoras, ou seja, em realidades

que de forma sabida e ressabida jamais podem vir a ser aqui ser tratadas ou discutidas.
No se entende, com todas as vnias, como podem ainda ter os
denunciantes, doutos que so, dvidas ou incertezas acerca do que pode e o que no
pode ser discutido nestes autos. No verdadeiramente plausvel que isto ocorra. A
nica explicao possvel para tal pertincia s poder ser a j indicada anteriormente
nesta manifestao: o reconhecimento implcito da absoluta debilidade das
acusaes que integram a denncia por crime de responsabilidade que nestes
autos so dirigidas contra a Sra. Presidenta da Repblica.160 Outra explicao, a
partir de critrios mdios de razoabilidade no se apresenta. Afinal, errare humanum
est, preserverare autem diabolicum161.
Fazendo um grande esforo para no gastarmos palavras com
refutaes a observaes indevidas e impertinentes feitas pelos denunciantes em suas
alegaes (provavelmente pela paixo poltica que os cega), nos atenhamos ento,
exclusivamente, s matrias pertinentes ao objeto do presente processo. Sem sombra
de dvida, de todos e da nossa parte, merece um reverencioso respeito o princpio do
devido processo legal. Alm do mais, com a devida vnia, noblesse oblige.
No que concerne tese da acusao relativamente s subvenes do
Plano Safra, ao longo do ano de 2015, uma leitura atenta das alegaes finais
apresentadas pelos denunciantes, nos demonstra que a sua pretenso sancionatria
dirigida contra a Sra. Presidenta da Repblica se prende aos seguintes argumentos:
a. haveria um ato ilcito caracterizado pelo fato de existir uma
operao de crdito firmada entre a Unio e o Banco do Brasil na execuo do Plano
Safra, o que seria vedado pelos artigos 36 e 38 da lei de responsabilidade fiscal162;

160

V item III, supra, sobre a anlise do objeto do presente processo. A questo da insistncia dos denunciantes em
indevidamente ampliar este objeto analisada especificamente no item III.5.
161
Errar humano, mas perseverar no erro diablico.
162
V., sem prejuizo de outros, os itens 40, 46, 48, 51, 52, 55, 63, 64, 66, 99, 104, 105, 152 a 155, 175, 182das alegaes
finais dos denunciantes.

307

b. a lei de responsabilidade seria uma lei oramentria e, portanto, ao

ser violada, implicou em crime de responsabilidade qualificado pela ofensa ao art.
10, item 4, da Lei n. 1.079/1950, e do art. 85, VI, da Constituio Federal163;
c. o delito previsto no art. 10, item 4, seria um crime formal,
independendo, portanto de resultados para a sua concretizao164;
d. a violao lei de responsabilidade fiscal implicaria tambm na
tipificao do crime de responsabilidade previsto no art. 11, item 3, da Lei n.
1.079/1950165;
e. haveria tambm uma conduta ilcita no fato da Unio no ter pago
no tempo devido as subvenes ao Banco do Brasil166;
f. a conduta ilcita de no ter pago as subvenes devidas ao Banco do
Brasil qualificaria tambm crime de responsabilidade, na conformidade do
estabelecido no art. 10, item 8, da Lei n. 1.079/1950167
g. as subvenes ao Banco do Brasil teriam sido pagas parcialmente
de forma irregular, ao se estabelecer pela Medida Provisria n. 704/2015, a
desvinculao de recursos. Com isso o art. 8 o , pargrafo nico, da lei de
responsabilidade fiscal teria sido desrespeitado, permitindo a tipificao no crime de
responsabilidade previsto no art. 10, item 8, da Lei n. 1.079/1950168;
h. embora no exista documento assinado pela Sra. Presidenta
determinando algo em relao aos pagamentos das subvenes no mbito do Plano
Safra, teria havido uma dissimulao fraudulenta para a prtica do delito169;
i. o crime de responsabilidade praticado pela Sra. Presidenta da
Repblica teria sido praticado por meio de omisso, na medida em que compete a ela
163

V. dentre outros os itens 35 a 69 e 248 das alegaes finais dos denunciantes.

V. dentre outros os itens 32, 44 e 52 das alegaes finais dos denunciantes.
165
V. dentre outros os itens 57 a 69 e 121 das alegaes finais dos denunciantes.
166
V. dentre outros os itens 42, 49, 91 a 97, 106 das alegaes finais dos denunciantes;
167
V. dentre outros os itens 70 a 74, e 249 das alegaes finais dos denunciantes;
168
V. dentre outros os itens 111 a 116, 160 e 249 das alegaes finais dos denunciantes;
169
V. itens 162 a 171, 185 das alegaes finais dos denunciantes.
164

308

o exerccio superior da Administrao Federal, e alm disso, notoriamente, ter um

temperamento controlador e ser a grande condutora da economia 170;
j. as provas da sua autoria residiriam no fato de havia uma simbiose
perfeita entre a Sra. Presidenta da Repblica e o Sr. Arno Augustin, Secretrio do
Tesouro Nacional, com quem a presidente Dilma reunia-se constantemente, a ponto
de no se saber onde comeava um e terminava o outro, bem como ainda na
circunstncia de que a ilicitude como forma de dar cumprimento s metas principais
da Administrao era de conhecimento dos altos agentes polticos integrantes da
entourage presidencial;171
l. h comprovao do dolo nas condutas ilcitas praticadas pela Sra.
Presidenta da Repblica, na medida em que haveria o conhecimento dos riscos
potenciais da conduta e ainda o conhecimento e a participao direta desta, ou por
meio dos Ministros, por via dos quais age o Presidente172;
m. as testemunhas das defesa podem ser participes das ilegalidades
que teriam sido praticadas pela Presidente, portanto teriam dado seus testemunhos em
situao de auto defesa e incorrendo em mentira173
m. seria possvel falar-se ainda, no caso, da ocorrncia de dolo
eventual, na medida em que teria assumido o risco pelo fato de permitir a burla s
finanas pblicas174;
n. a materialidade dos crimes teria sido confirmada pela percia175

170

V. itens 197 a 207 e 217 das alegaes finais dos denunciantes.

V. itens 203 a 207 das alegaes finais dos denunciantes.
172
V. itens 227 a 245 das alegaes finais.
173
V. itens 252 a 255 das alegaes finais dos denunciantes.
174
V. item 241 das alegaes finais dos denunciantes.
175
V. dentre outros o item 262.
171

309

VI.1.1. Os novos fatos delituosos e suas novas tipificaes apontados nas

alegaes finais, em clara tentativa de se proceder a uma mutatio libelli de fato

Como se pode observar pelo exposto, nas suas alegaes finais,

buscam os denunciantes, sorrelfa, partindo provavelmente do pretexto de que seriam
situaes conexas com as acusaes apresentadas na denncia por crime de
responsabilidade, introduzir no objeto deste processo novos fatos delituosos.
De fato, afirmam os denunciantes, inovando no objeto das denncias
que, alm de ter a Unio contrado indevidamente emprstimos com o Banco do
Brasil, a Sra. Presidenta da Repblica ainda seria responsvel:

a) pelo fato da Unio no ter pago no tempo devido as subvenes ao

Banco do Brasil176. Isto implicaria na tipificao da sua conduta no art. 10, item 8, da
Lei n. 1.079/1950177;
b) pelo fato da Unio ter pago de forma ilegal as subvenes ao Banco
do Brasil (pagamento parcial), em decorrncia de ter procedido a uma desvinculao
ilcita de recursos por meio da Medida Provisria n. 704/2015. Isto implicaria tambm
em conduta passvel de ser tipificada com base no mesmo art. 10 , item 8, da Lei
1.079/1950178.
Ora, estes pretensos fatos delituosos e esta tipificao nunca fizeram
parte da pretenso punitiva deduzida neste processo. So na verdade fatos
absolutamente estranhos a seu objeto. O mesmo pode ser dito da pretendida agora !
tipificao da conduta da Sra. Presidenta da Repblica, nos termos do citado
dispositivo da Lei que disciplina os crimes de responsabilidade.

176

V. dentre outros os itens 42, 49, 91 a 97, 106 das alegaes finais dos denunciantes;
V. dentre outros os itens 70 a 74, e 249 das alegaes finais dos denunciantes;
178
V. dentre outros os itens 111 a 116, 160 e 249 das alegaes finais dos denunciantes;
177

310

De fato, o que sempre sustentaram os denunciantes foi que o pretenso

atraso no pagamento das subvenes do Plano Safra qualificaria a existncia de uma
operao de crdito ente a Unio e o Banco do Brasil, proibida pela Lei de
Responsabilidade Fiscal. Jamais haviam sustentado antes que estes atrasos de
pagamento, per se, ou seja, independentemente de configurarem uma operao de
crdito, haveriam de qualificar uma outra ilegalidade passvel de ser enquadrada no
art. 10, item 8, da Lei n. 1.079/1950. Da mesma forma, jamais haviam sustentado que
os pagamentos feitos pela Unio (a seu ver, parciais) teriam sido efetivados de forma
ilegal, de maneira a ser enquadrada tambm no art. 10, item 8, da Lei n. 1.079/1950.
So na verdade estas, novas acusaes delituosas.
Fazem os autores, assim, de forma desapercebida, uma clara
tentativa de aditamento do libelo acusatrio. Valem-se, assim, de uma oportunidade
processual para alargar o objeto da acusao. Se pretendessem faz-lo
adequadamente, dentro das normas de direito, deveriam ter requerido, com todas as
consequncias jurdicas que disto adviria, a mutatio libelli.
Assim no o fizeram. E no o fizeram porque so sabedores de que
esta alterao no objeto do processo implicaria em nova votao da Cmara dos
Deputados para autorizar o processamento desta nova acusao. E que se essa
votao ocorresse favoravelmente sua pretenso, por conseguinte, todo o
processamento feito no Senado, em relao a este impeachment, teria que ser refeito.
Agem assim os denunciantes, data maxima vnia, como litigantes de
m-f. Se querem a mudana do objeto que faam o requerimento, na forma da
legislao processual aplicvel. Mas no tentem, infringindo as regras da lealdade
processual, introduzir, de modo sorrateiro, uma nova acusao e uma nova tipificao
delituosa.
Por esta razo, deixa a defesa da Sra. Presidenta da Repblica de tecer
qualquer considerao, de fato e de direito, sobre estas acusaes. Alis, em poucas
linhas e com argumentos fceis de serem lanados, elas seriam colocadas por terra.
311

Todavia, se assim viesse a proceder, por implcito, estaria concordando com o

alargamento indevido do objeto deste processo.
Requeiram, se assim acham os denunciantes que devido, na forma
da legislao processual em vigor, a mutatio libelli. Se houver este requerimento, a
denunciada se manifestar a respeito. Mas no havendo, permanecer em silncio
eloquente. Eloquncia que revela o inconformismo e a tristeza absoluta de se deparar
com situaes dessa natureza ao longo de um processo que apresenta esta relevncia
para a vida do pas.

VI.1.2. Da dupla alternativa de enquadramento da configurao de operaes de

crdito no mbito do plano Safra, em face do disposto na Lei n. 1.079/50 (art. 10,
item 4, da Lei n. 1.079/1950 e art. 11, item 3, da Lei n. 1.079/1950)

Na sua denncia original, parcialmente recebida pelo Presidente da

Cmara, os denunciantes haviam proposto a tipificao da pretensa conduta legal
decorrente da realizao de operaes de crdito entre a Unio e o Banco do Brasil no
mbito do plano Safra em vrios dispositivos da Lei n. 1.079/50
Todavia, reconhecendo a impropriedade desta tipificao, o relatrio
do Deputado Jovair Arantes, aprovado pelo Plenrio da Cmara, tipificou este
pretenso delito apenas no art. 11, item 3, da Lei n. 1.079/50. Assim, a autorizao
dada pela Cmara vinculou apenas a esta tipificao legal a eventual abertura do
processo de impeachment pelo Senado.
Cumpre observar que o relatrio da Comisso Especial encaminhado
e aprovado pelo Senado, no momento em que foi decidida a abertura deste processo,
como, alis, no poderia deixar de faz-lo, fez a aludida tipificao apenas no item
11, item 3, da Lei n. 1.070/50.
Desse modo, toda a instruo probatria, em relao a esta especfica
denncia, foi feita levando-se em conta esta tipificao.
312

Nas suas alegaes finais, todavia, voltam a insistir os denunciantes

com o acrscimo da abandonada tipificao no art. 10, item 4, da Lei n. 1.079/50 179.
Chegam inclusive a afirmar, como acima referido, que este seria um crime formal,
independendo, portanto de resultados para a sua concretizao180.
Embora nos parea absurda essa tipificao, e pela prpria
essencialidade tipolgica diferenciada poderia haver a configurao de uma mutatio
libelli, a defesa da Sra. Presidenta da Repblica, em homenagem denncia original,
a seguir, debater a matria. Por evidncia, com isso, no abdica de sustentar que essa
mudana de enquadramento tipolgico, tem por base valorao ftica distinta e,
portanto, caracterizadora de uma mudana efetiva no libelo acusatrio.
Caso entenda esta a DD. Comisso Especial por fazer esse acrscimo
tipolgico, oportunamente, a Defesa requerer o retorno deste processo para nova
deliberao da Cmara dos Deputados. Contudo, pelas razes expostas, no deixar
de debater a matria a seguir.

VI.3. Das alegadas operaes de crdito que teriam sido caracterizadas nas
relaes entre a Unio e o Banco do Brasil, no mbito do plano Safra,
durante o ano de 2.015

A tese dos denunciantes de que a Sra. Presidenta da Repblica incorreu

em crime de responsabilidade parte de uma premissa, dogmaticamente sustentada por
eles. Trata-se da afirmao de que na relao entre a Unio e o Banco do Brasil, no
mbito do plano Safra, teria existido uma verdadeira operao de crdito ou uma
operao assemelhada, vedada pela Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de
2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Invocam, para tanto, os artigos 36 e 38 deste
diploma legal.

179
180

V. dentre outros os itens 35 a 69 e 248 das alegaes finais dos denunciantes

V. dentre outros os itens 32, 44 e 52 das alegaes finais dos denunciantes.

313

Para que possamos analisar com profundidade a concepo dos

denunciantes, cumpre que consideremos alguns dispositivos da Lei de
Responsabilidade Fiscal. No nos limitemos apenas aos dois dispositivos sempre
lembrados pelos denunciantes. Sigamos alm, indicando outros que, implicitamente
parecem compor o seu raciocnio.
Diz a lei de responsabilidade fiscal, in verbis, que:
art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar so adotadas as
seguintes definies:
I- (...)
(...)
III operao de crdito: compromisso financeiro assumido em razo de
mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio
financeira de bens, recebimento antecipado de verbas provenientes da
venda de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes
assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros. (...)
............................................................................................
art. 36. proibida a operao de crdito entre uma instituio
financeira estatal e o ente da Federao que o controle, na qualidade
de beneficirio do emprstimo.
Pargrafo nico. O disposto no caput no probe instituio financeira
controlada de adquirir, no mercado, ttulos da dvida pblica para atender
investimento de seus clientes, ou ttulos de emisso da Unio para
aplicao de recursos prprios
Art. 37. Equiparam-se a operao de crdito e esto vedados:
I- captao de recursos a ttulo de antecipao de receita ou contribuio
cujo fato gerador no tenha ocorrido, sem prejuzo do disposto no 7o do
art. 150 da Constituio;
II- recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Pblico
detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito
a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislao;

314

III- assuno direta de compromisso, confisso de dvida ou operao

assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou servios,
mediante emisso, aceite ou aval de ttulo de crdito, no se aplicando
esta vedao a empresas estatais dependentes;
IV- assuno de obrigao, sem autorizao oramentria, com
fornecedores para pagamento a posteriori de bens e servios.
Art. 38. A operao de crdito por antecipao de receita destina-se a
atender insuficincia de caixa durante o exerccio financeiro e cumprir
as exigncias mencionadas no art. 32 e mais as seguintes:
I- realizar-se somente a partir do dcimo dia do exerccio;
II- dever ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, at o dia
dez de dezembro de cada ano;
III- no ser autorizada se forem cobrados outros encargos que no a taxa
de juros da operao, obrigatoriamente prefixada ou indexada taxa
bsica financeira, ou que esta vier a substituir;
IV estar proibida:
a) enquanto existir operao anterior da mesma natureza no
integralmente resgatada;
b) no ltimo ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito
Municipal.
1o. As operaes de que trata este artigo no sero computadas para
efeito do que dispe o inciso III do art. 167 da Constituio, desde que
liquidadas no prazo definido no inciso II do caput.
2o. As operaes de crdito por antecipao de receita sero efetuadas
mediante abertura de crdito junto instituio financeira vencedora em
processo competitivo eletrnico promovido pelo Banco Central do
Brasil.
3o. O Banco Central do Brasil manter sistema de acompanhamento e
controle do saldo do crdito aberto e, no caso de inobservncia dos
limites, aplicar as sanes cabveis instituio credora. (grifos
nossos)

315

Sustentam, assim, que no mbito do Plano Safra, teria o governo

federal, por for fora do atraso no repasse de pagamentos das subvenes,
estabelecido uma verdadeira operao de crdito ou assemelhada com o Banco
do Brasil. E que tal operao estaria vedada pelos dispositivos legais acima referidos.
Defendendo com inabalvel convico a tese da tese da acusao, o
artfice da construo deste posicionamento no TCU, o membro do Ministrio Pblico
junto ao Tribunal de Contas, Dr. Jlio Marcelo de Oliveira, assim narrou no
depoimento que prestou, na condio de testemunha, neste processo:

O SR. JLIO MARCELO DE OLIVEIRA o conceito de operao de crdito da LRF um conceito amplo feito para
a prpria LRF, um conceito mais amplo do que o da prtica bancria
normal, do que o do Cdigo Civil e por isso que ela diz que, para os
efeitos dessa lei, operao de crdito qualquer operao financeira, etc.
E enumera uma srie de verbos e diz, ainda, ao final: "e outras operaes
assemelhadas". Mais adiante ainda diz: "para outras condutas a operaes
de crdito". O objetivo evitar que o banco federal seja fonte de recursos,
direta ou indiretamente, para o custeio de despesas primrias da Unio.
O Plano Safra operacionalizado mediante uma lei, no h um contrato
entre a Unio, Tesouro e o Banco do Brasil porque vem uma lei e regula
o funcionamento do Banco Safra. Agora, esta regulao, este regramento
estabelecido na lei para o seu funcionamento normal. Quando a Unio,
quando o Tesouro deixa de mandar o dinheiro para o Banco do Brasil,
isso uma deformao, isso uma violao do funcionamento normal,
do regramento normal.
E se caracteriza, ento, esse financiamento do Banco do Brasil, ao
Tesouro quando o Banco do Brasil assume os nus financeiros de
suportar um saldo negativo crescente, que no deveria e no poderia
existir pelo funcionamento normal do Plano Safra, porque o valor da

316

equalizao deveria ser pago semestralmente ao Banco do Brasil e,

quando deixa de ser, e acumula um valor, impe ao Banco do Brasil, por
fora da sua posio de controlador, a Unio como controladora, com a
sua fora de controladora, impe ao Banco do Brasil o nus de carregar
at R$ 13 bilhes como saldo negativo... ...da Unio em relao ao Banco
do Brasil.
(...)
Pedaladas. Bom, o TCU entendeu, o Ministrio Pblico entende e ns
sustentamos que uma operao de crdito, que um financiamento
direto. claro: se o Governo deixa de contingenciar porque no registrou
as estatsticas fiscais adequadamente, no Banco Central, da dvida, no
manda dinheiro para o Banco do Brasil, no manda dinheiro para o
BNDES, no manda dinheiro para instituies financeiras e usa esse
dinheiro para outras despesas, para as quais no tinha dinheiro...
evidentemente,

est

se

valendo

daquelas

instituies

para

financiamento dessas despesas, est obtendo, justamente, esse efeito.

Em relao ao Plano Safra, essa omisso de registros do Banco Central
foi fundamental para o cometimento dessa fraude, que permitiu que isso
permanecesse oculto e sem identificao dos rgos de controle por tanto
tempo.
Evidentemente, configura uma operao de crdito nos termos, no
sentido, na finalidade da Lei de Responsabilidade Fiscal. Serviu de
financiamento de recursos do Banco do Brasil para outras despesas da
Unio, primrias, que ela quis executar, e ela no tinha recursos para isso.
Ento, deixa de mandar para o Banco do Brasil e utiliza com outras
finalidades.
Ento, com todo respeito aos demais juristas...
Cada jurista tem, evidentemente, a faculdade de pensar diferente. Cabe
aos julgadores estabelecer o seu juzo. O Ministrio Pblico de Contas
defende isso, e no s pela minha boca. tambm pela boca do
Procurador-Geral, no parecer que foi emitido. E o TCU no s pela boca
dos seus auditores, que tambm, de forma unnime, fizeram um parecer

317

tcnico que proclamou isso, mas tambm unanimidade dos seus

Ministros.
Ento, a meu ver, essa interpretao que d efetividade LRF. Essa
flexibilizao de entendimento significaria... Se a gente entender que as
pedaladas no so operao de crdito e, portanto, no ferem a LRF, pode
rasgar o art. 36, porque est constitudo e criado um caminho pelo qual
basta o Governo Federal no mandar o dinheiro para o BNDES, no
mandar para o Banco do Brasil, que ele estar autorizado a usar essas
instituies como cheque especial infinito, ilimitado, e a poder gastar
como quiser esse dinheiro.
Obrigao ex lege.
Sim. O Plano Safra regido por lei, no h um contrato. A operao de
crdito... no nasce do funcionamento regular do Plano Safra; ela nasce
do no funcionamento regular do Plano Safra, da no observncia lei,
porque a lei manda o Tesouro mandar o dinheiro para o Banco do Brasil,
para equalizao das taxas de juros. Quando o Tesouro no manda e fica
usando esses recursos para outras finalidades, ele no est mais
cumprindo a lei. No est mais a a obrigao ex lege. A obrigao ex
lege ele no cumpriu, que era a de fazer a transferncia dos recursos. Ele
transforma aquele valor que deveria ter enviado como um crdito que ele
usa para outras finalidades e impe ao Banco do Brasil, usando a sua
fora de controlador, a concesso indefinida no tempo e no valor de um
crdito que pode ser prolongado.

Note-se, portanto, nessa didtica exposio, a essncia da tese que

sustenta a acusao na questo sub examine. O conceito de operao de crdito na lei
de responsabilidade fiscal, ao ver da testemunha, do TCU e dos denunciantes, no
aquele usualmente adotado no mundo jurdico. Ele teria o seu contedo em muito
alargado, por fora de uma interpretao ampliativa que deve considerar a ratio da
Lei de Responsabilidade Fiscal.

318

Este conceito alargado, ao ver do Dr. Jlio Marcelo de Oliveira,

seguido como um verdadeiro orculo jurdico pelos denunciantes, englobaria a
situao verificada no mbito das relaes entre a Unio e o Banco do Brasil, no
mbito do Plano Safra.
Note-se, porm, que o nobre membro do Ministrio Pblico no
desconhece que inexiste uma relao contratual entre a Unio e o Banco do Brasil no
mbito deste plano, ao contrrio do que se verificou em outros vnculos que, no ano
de 2.014, tambm foram chamadas equivocadamente de pedaladas fiscais. Ele
reconhece que o pagamento das subvenes pela Unio ao Banco do Brasil decorrem
de uma simples obrigao ex lege. Todavia, entende que quando h atraso no
pagamento, esta obrigao ex lege se transforma em uma operao de crdito
em sentido amplo. Ou seja: o atraso no pagamento transforma a natureza jurdica
da obrigao que ensejou o prprio dever de pagar.
Ao ver do douto membro do Ministrio Pblico, portanto, cuja posio
hoje seguida pelo Ministrio Pblico e delirantemente aplaudida pelos denunciantes,
a obrigao da Unio de pagar as subvenes do plano Safra teria uma ontologia
dialtica e cambiante. Nasceria como uma obrigao legal, mas quando no paga se
transforma em uma operao de crdito. Considerando-se que as operaes de crdito,
por definio, sempre decorrem de um acordo de vontades, ou seja, de um vnculo de
natureza contratual, teramos ento, in casu, uma operao ex lege que pela
inadimplncia do devedor se transmutaria em ajuste negocial. Em outras palavras:
um ato unilateral do devedor, faria de uma dvida legal, um contrato, sem a anuncia
da outra parte. Um contrato em que a outra parte (o credor) no manifestou sua
vontade, e nem anuiu. Um contrato que no de adeso, mas se nos permitido a
utilizao de ironia argumentativa, de imposio.
O carter inovador desta tese, com a devida vnia, parece contrariar,
na essncia, os mais rudimentares ensinamentos da teoria jurdica. Obrigaes ex lege,
nascem obrigaes ex lege, se so adimplidas regularmente continuam a ser
319

obrigaes ex lege, e se so descumpridas pela inadimplncia de um devedor,

continuam a ser obrigaes ex lege. Obrigaes contratuais, nascem obrigaes
contratuais, se so adimplidas regularmente continuam a ser obrigaes contratuais, e
se so descumpridas pela inadimplncia de um devedor, continuam se ser obrigaes
contratuais. Se desconhece uma obrigao que nasa como obrigao ex lege e seja
transformada, na sua substncia jurdica, em obrigao contratual, pela simples
inadimplncia do seu devedor.
Donde, com todas as vnias, parecer extremamente questionvel, para
no se dizer absolutamente frgil, a inovadora tese em comento. Uma operao de
crdito tem necessariamente uma natureza contratual, posto que s pode decorrer de
um acordo de vontades. No existe a possibilidade de existirem operaes de crdito
criadas unilateralmente por uma pessoa, posto que estas dizem respeito ao mundo
privado, e no ao mundo pblico onde a imperatividade dos atos administrativos pode
criar obrigaes unilaterais. E se assim, qualquer operao assemelhada a uma
operao de crdito tem que ter igualmente natureza contratual. Se no possuir tal
natureza, assemelhada com uma operao de crdito no ser, posto que s se
assemelha o que semelhante, isto , o que tem a mesma natureza. O que no tem a
mesma natureza, por definio elementar, assemelhado no . o que nos diz a boa
lgica. E a obviedade dos fatos da vida.
Logo, parece de todo estranho, para no dizer rigorosamente
insustentvel, que uma operao de crdito ou outra a ele assemelhada tenham tal
natureza em decorrncia da inadimplncia de uma operao ex lege.
Ademais, o raciocnio utilizado pelo douto membro do Ministrio
Pblico para respaldar a sua tese, tambm no parece em nada favorece-la. Isto
porque, uma pergunta inevitvel que poderia ser dirigida aos defensores desta tese :
de quanto tempo dever ser o atraso no pagamento para que uma obrigao ex lege,
como aquela que caracteriza o pagamento de subvenes do Plano Safra, se
transforme em operao de crdito? Um dia, um ms, um ano? Quanto?
320

Ora, evidente que por coerncia ser impossvel quantificar o atraso

para se dizer que a partir apenas a partir de um certo perodo de tempo
considervel que a natureza jurdica da obrigao legal se transformaria em
contratual (operao de crdito ou assemelhada). Qualquer atraso haveria de ser
responsvel pela mudana, posto que se assim no fosse, a diferena entre o lcito e o
ilcito ficaria absolutamente localizada no mbito de uma zona cinzenta (o tempo do
atraso) absolutamente inexpugnvel. E impossvel de ser decifrada por um ato
meramente exegtico.
Outra pergunta ainda poderia ser feita: e se o pagamento no se deu
por fatos comprovadamente alheios vontade do devedor, comprovando-se, por
exemplo, que ele no deixou de pagar por um ato deliberado de utilizar os recursos
devidos em outro destino? Haveria ainda assim a transformao da obrigao ex lege
em operao de crdito? Deveras, como sabido, a inadimplncia pode no decorrer
da culpa do devedor. Pode decorrer, por exemplo de razes de fora maior, de caso
fortuito, ou da situao que os juristas convencionaram denominar de fato do
prncipe. Mas nesses casos, tambm aqui haveria a transfigurao? Teramos o
nascimento de um vinculo contratual sem que o credor ou o devedor tivessem tido a
vontade de constitu-lo?
Parece muito estranho que assim seja.
De muito, portanto, no se precisa para se demonstrar que a tese
jurdica sustentada pelos denunciantes , no mnimo, muito questionvel. Talvez por
esta razo esteja ainda hoje o Tribunal de Contas da Unio isolado ao defende-la.
Mas seja como for, o mais grave que se pretende cassar o mandato
de uma Presidente da Repblica democraticamente eleita, por no terem os seus
rgos tcnicos sequer aventado a hiptese de que uma tese dessa natureza, um dia,
poderia vir a ser sustentada e acolhida pelo seu rgo de controle.

321

VI.3.1. A inexistncia de operaes de crdito entre a Unio e o Banco do

Brasil, no mbito do Plano Safra

Apesar da sua imensa fragilidade jurdica e do seu carter

absolutamente questionvel, a tese de que a relao jurdica entre a Unio e o Banco
do Brasil, no mbito do Plano Safra, por fora do suposto atraso no pagamento das
subvenes, seria uma operao de crdito proibida pela Lei de Responsabilidade
Fiscal a pedra angular do edifcio sustentado pelos denunciantes. a partir desta
concluso que se retira a concluso de teria ocorrido um crime de responsabilidade.
Sem essa tese, tudo se desmorona para os denunciantes.
No se extraia dessa constatao que o raciocnio inverso, ou seja que
a demonstrao da tese de que a operao de crdito efetivamente existiria in casu,
atestaria a procedncia da acusao. Isto porque, mesmo que fosse correta a premissa
de que teria havido uma operao de crdito na aludida relao entre a Unio e o
Banco do Brasil, ainda haveria a necessidade de se demonstrar a ocorrncia de outras
questes jurdicas para que se tivesse o reconhecimento da correo da pretenso
punitiva pretendida pelos denunciantes. De fato, seria necessrio demonstrar ainda a
adequao da conduta presidencial com a tipificao legal que lhe imputada, a
existncia de ato da Sra. Presidenta da Repblica determinando ou admitindo a
realizao da aludida operao de crdito, bem como o seu dolo ao assim proceder.
Todavia, insista-se: se restar infirmada a tese de que ocorreu in
casu uma operao de crdito, nada mais restar a respeito, a no ser a
absolvio da Sra. Presidenta da Repblica, em relao a denncia em apreo.
E o que indiscutivelmente parece restar demonstrado nestes autos.
No h a possibilidade jurdica de ser caracterizada a existncia de uma verdadeira
operao de crdito, ou mesmo uma relao jurdica a ela assemelhada, no mbito da
situao jurdica verificada entre a Unio e o Banco do Brasil, no mbito do Banco
Safra.
322

H, na verdade, uma situao ex lege. Uma situao jurdica, com

a devida vnia, absolutamente diferenciada do que conceitualmente se define como
operao de crdito.
fato, reconheamos, que o Tribunal de Contas, de tempos a esta
parte, passou assumir esta posio.jurdica. Sem sombra de dvidas, uma guinada
brusca de rota jurisprudencial, posto que desde a entrada em vigor da Lei de
Responsabilidade Fiscal essa tese nunca havia sido suscitada, nem pelo rgo de
controle e nem pela doutrina especializada. Nem mesmo os tcnicos que trabalhavam
h anos na Administrao Federal tinham ouvido ruidos ou visto sinais distantes dessa
particular forma de compreenso do conceito de operao de crdito. Sobre ela
ainda no recai, mesmo que por fora de deciso judicial proferida em caso concreto,
o manto da coisa julgada.

Alis, o prprio Ministrio Pblico Federal, em deciso recente que

ser aqui lembrada, perfilhou entendimento oposto aos dos denunciantes e ao do
prprio TCU. Entendeu, em sede de investigao criminal que esta situao jurdica,
impropriamente chamada de pedaladas fiscais no qualificam operaes de
crdito.
D razo, assim, o Ministrio Pblico Federal defesa da Sra.
Presidente da Repblica, aos tcnicos da Administrao, pertencentes rgos que
nesse processo prestaram seus testemunhos sob o compromisso de dizerem a verdade,
e tambm a todos os juristas ptrios. Deveras, ao que relatam os assistentes tcnicos
da defesa, so desconhecidos quaisquer trabalhos que sustente juridicamente essa tese
que, isoladamente, os denunciantes e o Tribunal de Contas da Unio tem aplaudido.
Vrias razes jurdicas parecem indicar com clareza que no se trata a
situao jurdica sub examine de uma verdadeira operao de crdito ou operao a
ela assemelhada.

323

Passemos ento a alinhavar, os principais argumentos que sustentam

esse ponto de vista.

A) Embora a Lei de Responsabilidade Fiscal realmente proba a

celebrao de operaes de crdito ou assemelhadas entre governos e instituies
financeiras pblicas, a interpretao deste dispositivo no pode ser to ampla que
desfigure o seu prprio contedo. Por bvio, no so todas as relaes de crdito e
dbito existentes entre estes entes que devem interpretadas como vedadas por este
diploma legal. H que se perquirir, portanto, sobre os elementos que podem
conceitualmente identificar os atos ou negcios jurdicos que esto encartados nessa
proibio.
E uma coisa parece claro: somente esto vedadas pela Lei de
Responsabilidade Fiscal atos ou negcios jurdicos que tenham natureza
contratual, posto que inexiste, como j dito en passant no tpico antecedente, a
possibilidade de se interpretar como operao de crdito ou

operao a ela

assemelhada algum vnculo jurdico que no tenha essa natureza.

Sendo assim, tomando-se a existncia de um vnculo contratual como
elemento essencial e comum s denominadas operaes de crdito ou s operaes
assemelhadas, possvel afastar prima facie o Plano Safra de tal enquadramento. Sua
existncia decorre de Lei, e no, de relao contratual. Sua execuo regida pelas
normas constantes na Lei que o criou em 1992 e por suas normas subsequentes
estabelecidas em regramentos infralegais, e no por um ajuste negocial decorrente de
um acordo de vontades.
B) Esse entendimento corroborado pela regra contida no artigo 29,
III, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Neste dispositivo se menciona que deve se
entender por operao de crdito o compromisso financeiro assumido em razo de
mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financeira de bens,
recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e
324

servios, arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas, inclusive com

o uso de derivados financeiros(grifos nossos)
Note-se que embora o rol mencionado neste dispositivo legal no seja
taxativo, posto que se fala em outras operaes assemelhadas, todas as hipteses
exemplificadas envolvem vnculos de natureza contratual. No h ali meno a
nenhuma espcie obrigacional que tenha natureza ex lege.
Com isto se refora a interpretao acima exposta de que uma
obrigao legal, como aquela que caracteriza o pagamento de subvenes no Plano
Safra, jamais poder ser entendida como uma operao de crdito ou
assemelhada, para os fins da Lei de Responsabilidade Fiscal.
C) Parece indiscutvel que o rol normativo estabelecido no art. 29, III,
da Lei de Responsabilidade Fiscal, atribui um sentido restritivo clusula que permite
a interpretao da expresso outras operaes assemelhadas. Alm da natureza
contratual, exige-se que exista alguma identidade ou semelhana jurdica entre estas
operaes e os ajustes negociais mencionados no dispositivo legal em comento.
Nesse sentido, asseveram os ilustres e festejados mestres Misabel Derzi, Heleno
Torres e Carlos Valder Nascimento, em parecer j juntado nos presentes autos:

Pela expresso outras operaes assemelhadas, de que se valeu o

legislador ptrio, somente pode-se entender aquilo que se mantenha em
conexo material ou causal com contratos de mtuo, de abertura de
crdito, de emisso e aceite de ttulo, de aquisio financiada de
bens, de recebimento antecipado de valores provenientes da venda a
termo de bens e servios, de arrendamento mercantil ou do uso de
derivativos financeiros.
Em suma, somente ter o condo de se afirmar, validamente, como
operao de crdito, vedada pelo art. 36 da LRF, operao, contratada
pela Unio, que mantenha alguma identidade ou semelhana com as
aludidas modalidades do art. 29, III, de tal diploma. Trata-se de norma

325

jurdica de inegvel carter taxativo e vinculante dos atos e negcios

jurdicos defesos pela LRF. Esta a razo pela qual sob pena de violao
ao princpio da segurana jurdica, os aplicadores do Direito Financeiro
devero ter mximo cuidado, quando da avaliao jurdica de servios
financeiros, contratados pela Unio.

Assim, perquirindo dos elementos essenciais para a interpretao das

operaes assemelhadas, no se verifica, nos alegados atrasos de pagamento de
subvenes no Plano Safra, os elementos essenciais para a caracterizao sugerida
pela acusao. A respeito, afirmam os mesmos autores:

Destarte, no obstante a multiplicidade de negcios caracterizadores de

operaes de crdito, luz da LRF, sua configurao est balizada pelas
qualificaes adotadas expressamente, bem como pelas equiparaes que
a prpria Lei Complementar admite. Para aquelas admitidas como
outras operaes assemelhadas, porm, requer-se, necessariamente,
equivalncia material com aquelas tipologias e que se possa determinar a
presena de trs elementos: (i) vontade, (ii) confiana, (iii) capital e (iv)
tempo, tendo em vista que o negcio em tela, o qual dever ser
materializado em contrato, no qual reste expressa a inteno do ente
pblico de se endividar, pressupe justamente a troca de um bem ou
valor no presente por uma promessa de riqueza futura que, alis, ser a
responsvel pelo reembolso do que foi emprestado e pelo pagamento dos
juros ou outros benefcios oferecidos aos prestamistas.
Como j realamos no tpico 2.4, a propsito da observncia da
legalidade:
(a) o respeito forma jurdica, imposta pela lei, sem equiparaes
econmicas ou de qualquer outra natureza, essencial;
(b) a essncia jurdica da operao de crdito deve ser buscada, sem
perturbaes circunstanciais, como o tempo ou o volume de recursos;

326

(c) igualmente, quando se utiliza um conceito o do art. 29, III, da LRF

- relativo operao de crdito, que se presta a limitar ou condicionar a
autonomia de um Ente estatal soberano, como a Unio, proibindo-a de
operar com suas prprias instituies financeiras, a observncia da forma
deve ser rgida, quer em relao ao conceito de instituies financeiras
(sem possibilidade de a elas se equiparar o FGTS ou outros Fundos), quer
em relao ao conceito de operao de crdito; aqui no h possibilidade
de interpretao extensiva;
(d) finalmente, deve-se repetir exausto, a diferenciao entre o
econmico-financeiro e o jurdico acarreta outras consequncias como a
leso da regra de competncia quer do Congresso Nacional, nico
competente para legislar, quer do BCB, nico competente para decidir
na hiptese de lacuna, sobre a metodologia adequada para apurao do
dficit primrio.
Conclui-se, assim, que o art. 29, III, da LRF delimita o campo material
da noo de operaes de crdito, defesa sua extenso para ampliar o
alcance da vedao do art. 36 da citada lei a procedimento que no possa
ser reconduzido noo de operaes de crdito.

O mesmo posicionamento tambm foi firmado nestes autos no laudo

tcnico oferecido pelos assistentes de defesa:

O problema que o inadimplemento de uma obrigao ex-lege, como

o pagamento de subvenes econmicas no mbito do Plano Safra, no
pode ser enquadrado em qualquer dos sentidos possveis oferecidos pela
literalidade do texto legal, uma vez que todos os institutos jurdicos
elencados pelo artigo 29 da LRF guardam traos comuns de semelhana,
que delineiam o ncleo central de uma operao de crdito, h muito
revelada pelo Direito Privado como sendo um contrato em que o credor
bens fungveis (geralmente dinheiro) de seu patrimnio para o devedor,
que se compromete a devolv-lo, ou o seu equivalente da mesma espcie
e quantidade, em determinado prazo. Assim, a operao de crdito d-se

327

pela troca de uma prestao presente pela promessa de uma prestao

futura, pressupondo a existncia de um aspecto temporal e o elemento
confiana. Quase sempre a celebrao do contrato de operao de crdito
envolve o pagamento de juros pelo devedor, o que, no entanto, no
elemento essencial do contrato. Alis, a presena de juros em um contrato
no o caracteriza como operao de crdito, uma vez que pode estar
presente em qualquer relao contratual, especialmente quando destinase a mensurar o inadimplemento no cumprimento da obrigao por uma
das partes.
228.

Note-se que esses elementos centrais esto presentes em todos

os negcios jurdicos elencados pelo art. 29 e o seu 1 da LRF. Todos

eles derivados da vontade, e no da lei. Todos eles envolvendo a
transferncias de bens do credor para o devedor. Todos eles prevendo a
restituio de tais valores para o credor. As formas jurdicas adotadas em
cada um dos negcios jurdicos acima aludidos preservam esses
elementos essenciais das operaes de crdito e a sua previso pela lei
revela uma enumerao exemplificativa que no se desprende destes,
sequer, no que se refere clusula geral operaes assemelhadas, que
no alcana, pois fora dos limites possveis oferecidos pelo texto, outros
negcios jurdicos que no se assemelhem, a partir dos seus elementos
centrais, com os enumerados no texto.
229.

Deste modo, o enquadramento do inadimplemento de

subvenes econmicas no conceito de operao de crdito do art. 29,

III, da LRF no deriva de um processo de interpretao da lei, mas de
uma tentativa de sua integrao analgica a partir do recurso ao chamado
de princpio da responsabilidade fiscal. Porm, tal iniciativa no
permitida em nosso ordenamento jurdico, uma vez que as normas
proibitivas, como a que deriva da combinao do art. 29, III, com o art.
36, ambos da LRF, que veda a realizao de operao de crdito entre a
entidade pblica e o banco por ela controlado, no comporta integrao,
uma vez que no oferece lacuna a ser colmatada. Deste modo, so
vedadas apenas aquelas operaes previstas na norma proibidora. Ainda
que assim no fosse, a integrao por analogia oferece a possibilidade de

328

aplicao de uma norma jurdica a casos nela previstos a partir de uma

relao de identidade valorativa entre as duas situaes, o que
evidentemente no se revela entre o contrato de operao de crdito e o
inadimplemento de uma obrigao ex-lege, duas figuras que no guardam
qualquer similitude. Alis, o ordenamento jurdico brasileiro no prev
operaes de crdito que no sejam derivadas da vontade, mas da lei. A
expresso operao envolve um conjunto de meios convencionais
empregados para atingir a um resultado comercial ou financeiro, no
englobando a obrigao decorrente da prtica de um inadimplemento
contratual ou decorrente de lei.

No h, portanto, como se verificar na anlise objetiva dos tipos de

contratos listados na Lei Complementar n. 101, de 2000, qualquer elemento que
permita a caracterizao do Plano Safra como uma operao de crdito ou operao
a esta assemelhada.
D) necessrio ainda frisar que a prpria Lei Complementar n 101,
de 2000, fez clara distino entre operao de crdito e concesso de subveno.
Com efeito, o 2 do art. 26 deste diploma legislativo expressamente distingue a
concesso de emprstimo, financiamento e refinanciamento (operaes de crdito),
da concesso de subvenes. Esta ltima, segundo o caput do prprio artigo 26
caracteriza-se por ser outra forma de transferncias de recursos para o setor privado,
uma vez que se destina a cobrir necessidades de pessoas fsicas ou dficits de
pessoas jurdicas.
Ora, os pagamentos feitos pela Unio ao Banco do Brasil,
indiscutivelmente so subvenes. E como tal, de acordo com os prprios
critrios adotados na lei de responsabilidade fiscal, no pode ser confundidos
com operaes de crdito.

329

E) Outro elemento de divergncia em relao tese sustentada pela

acusao diz respeito caracterstica dos valores pagos em caso de atraso de
pagamento.
Acerca desse enfoque, h importante arcabouo probatrio nos autos,
inclusive no mbito da prova testemunhal:

ANDR NASSAR Ento, a ausncia de prazo sempre, digamos, esteve nas portarias, ou o
prazo no esteve nas portarias. Isso verdade. Essa a resposta para um
lado, quer dizer, uma prtica. uma prtica do Tesouro. De novo,
prtica essa que eu, como Secretrio de Poltica Agrcola, no
influenciava, porque uma portaria, de novo, uma portaria do Ministrio
da Fazenda.
(...)
Se existe uma interpretao, se for definido, em algum momento, que o
prazo no primeiro dia, 30 dias, 6 meses depois, eu entendo que o
prazo tem que ser respeitado. isso. Estou entendendo que no tem. Foi
a interpretao que eu dei.

GILSON BITTENCOURT
Sempre existiu essa variao em relao data do pagamento. Tanto que
a prpria portaria de equalizao no define um prazo exatamente para
voc.... De vencimento. Ela define um momento a partir do qual se torna
devida aquela prestao de servios exatamente porque a depende muito
do fluxo durante o ano...
... do recurso financeiro, que permite que o Tesouro v fazendo o seu
balano, exatamente para equilibrar os pagamentos, de acordo com a
expectativa de receita que ele tem. Ento, na minha expectativa, ela no
uma operao de crdito, e uma operao de crdito independe do valor.

330

O SR. JOO LUIZ GUADAGNIN Senadora Gleisi e demais

Senadores e Senadoras, muito importante a pergunta, porque a lei que
estabelece a subveno econmica uma lei de 1992, que substituiu a
conta movimento, que era ento o sistema que o governo usava na poca
para a concesso de crdito, em que se utilizavam recursos do Oramento
Geral da Unio para operaes de crdito. Estabeleceu-se uma forma que
s h no Brasil importante e que funciona muito bem, que apoia
muitos agricultores e que inclusive permite que o Conselho Monetrio
faa a sintonia fina da poltica.
Essa lei no estabelece nenhum prazo, no h nada que diga, nas portarias
de equalizao, quando esse pagamento tem que ser feito. No h
nenhuma responsabilidade da Presidenta nesse processo, at porque uma
ao que passa, primeiro, pelo Congresso Nacional, quando aprova a Lei
Oramentria Anual, depois, pelo Ministrio da Fazenda, que estabelece,
com a rea tcnica do Ministrio, o volume de recursos que vai ser
equalizado, o mximo de recursos que os agentes financeiros podem
emprestar. E isso est definido em portaria, a lei assim determina. No
h, portanto, nenhum processo de prazo, no crdito.
NELSON BARBOSA (...)A senhora perguntou sobre o caso dos atrasos
dos pagamentos de equalizao. Quanto a isso, eu me refiro a uma nota
publicada pelo Ministrio da Fazenda, nota pblica, nota de
esclarecimento, ainda do Ministrio comandado pelo Ministro Levy, da
data de 24 de junho de 2015, na qual ele fala: O pagamento da
equalizao de encargos financeiros sobre os saldos mdios dirios de
financiamentos concedidos pelo [...] BNDES... ... e pela [...] Finep, de
que tratam a Lei n 12.096 [que a lei do PSI], [...] continua, por seu
lado, sendo feito de acordo a Portaria do Ministrio da Fazenda n 122,
[...] que define os procedimentos operacionais para esses pagamentos, at
a concluso das avaliaes do Tribunal de Contas da Unio (TCU). Isto
se d, no obstante a recomendao do TCU de que a STN apresentasse
um cronograma para o pagamento dos eventuais saldos referentes s
operaes de financiamentos contratados a partir de abril de 2012, porque
tal recomendao est entre aquelas que foram objeto de Pedido de

331

Reexame pela Advocacia Geral da Unio [...]. Quando foi concludo esse
reexame? Em dezembro de 2015. A partir da concluso desse reexame e
a partir da aprovao da mudana de meta incluindo valores para pagar
esses passivos, esses compromissos foram saldados, resolvidos em 2015.

Note-se que, por evidncia, que o clculo de encargos, devidos no

mbito do pagamento das subvenes, no autoriza o entendimento de que estaramos
diante de uma operao de crdito. A este respeito, novamente, importante
contribuio oferecem os Professores Heleno Torres, Misabel Derzi e Carlos
Nascimento:
Quanto natureza jurdica dos juros e da atualizao monerria, cumpre
esclarecer que tais institutos no se revelam elementos suficientes
caracterizao de determinado negcio jurdico como operao de
crdito.
Os juros so estipulados em funo do valor do capital (principal) e do
tempo pelo qual o credor esteve privado da utilizao do capital que
emprestou ou a que fazia jus. Frutos civis so elementos produzidos por
uma determinada coisa, mas que com ela no se confundem. Por
conseguinte, juros so frutos civis do crdito ou do capital, ou como
Pontes de Miranda, o fruto civil do crdito; no plano econmico, renda
do capital. Washington de Barros Monteiro, igualmente, assinala que
juro o rendimento do capital, os frutos civis produzidos pelo dinheiro.
Como sabido, h classes distintas de juros: (i) os juros remuneratrios,
expressando o rendimento do capital em termos financeiros, ou seja, do
capital

como

fator

produtivo;

(ii)

os

juros

compensatrios,

correspondendo privao do capital; (iii) os juros moratrios, devidos,

a ttulo de reparao, pelo atraso no cumprimento de uma obrigao
pecuniria; (iv)

os juros indenizatrios, relacionados ao no

cumprimento definitivo de uma obrigao.

Para sua distino, somente o exame da causa pode oferecer segurana
na demarcao da individualidade das espcies de juro em cada caso

332

concreto. Nas palavras de Antonio Junqueira de Azevedo,:

indispensvel o exame da causa, porquanto seja esta a finalidade, a
funo, o fim que as partes pretendem alcanar com o ato que pem em
execuo. Por isso, conferir tal individualidade ao ato jurdico
(pagamento de juro), revela-se como um importante e inafastvel
elemento para o procedimento de interpretao.
Em qualquer uma das modalidades assinaladas, o surgimento dos juros
pressupe uma causa jurdica, dotada de eficcia geradora da dvida de
juros. Assim, alm da imprescindvel existncia da obrigao principal,
o pagamento de juros decorre de um fato jurdico: a indisponibilidade do
capital, na hiptese dos juros compensatrios (i), o dano e o dever de
indenizar, na modalidade dos juros indenizatrios (ii) ou o atraso da
prestao qual o devedor est obrigado, no caso dos juros moratrios
(iii).
Quanto distino entre os juros compensatrios e os juros de mora,
quadra a lio de Arnoldo Wald:
No tocante aos juros, o Cdigo Civil fez a adequada distino entre os
compensatrios, previstos no art. 1.262, que trata do mtuo e os
moratrios, regulados no art. 1.062. Os primeiros constituem a
compensao paga, pelo devedor ao credor, pelo uso de uma quantidade
de coisas fungveis, ou, ainda, a remunerao que o credor exige para
privar-se de uma soma em dinheiro que adiantou ao devedor, enquanto
os segundos so devidos em virtude de retardamento (ou mora) do
devedor no cumprimento de sua obrigao de restituir o valor por ele
recebido, constituindo uma indenizao pelo inadimplemento relativo ou
um quantum mnimo devido, em tais casos, independentemente da prova
de existncia do prejuzo.
Os juros relativos s operaes de crdito apresentam natureza
compensatria, na medida em que tm por finalidade remunerar o capital,
que quedou indisponvel para o credor. Note-se que o carter
compensatrio dos juros relativos a operaes de crdito relaciona-se
prpria natureza da operao que, j se disse, pressupe para sua

333

configurao, alm do elemento confiana, os elementos capital e

tempo.
Na lio de Pontes de Miranda, os juros so interesses que atendem a no
investibilidade das quantias durante o tempo em que se espera que
nasam as pretenses. H o direito s prestaes, mas o termo (algumas
vezes a condio) retarda o nascimento da pretenso, da exigibilidade. O
tempo, nos meios sociais em que h a procura de fundos, tem sempre de
ser levado em conta, porque o dinheiro, cujo recebimento se aguarda,
raramente pode ser investido e o investimento de crditos se faz abaixo
do valor do crdito.
Neste sentido tambm a lio de Paulo Luiz Netto Lobo:
Juro o fruto civil do crdito, deste sendo bem acessrio: o rendimento
do capital no campo econmico. Como bem acessrio, sua existncia
supe a do principal, pois no h dvida de juros sem dvida principal,
mas pode ser objeto de negcio prprio.
Deveras, os juros so obrigaes de natureza acessria, acompanham
sempre o destino das obrigaes principais, como amplamente
reconhecido pela doutrina e jurisprudncia. Esse entendimento tem sido
recorrente no STJ, como se v no voto do Ministro Benedito Gonalves:
Entendimento desta Corte no sentido de que os juros de mora possuem
carter acessrio e devem seguir a mesma sorte da importncia principal,
de forma que, se no incide imposto de renda sobre valor principal em
face de seu carter indenizatrio, o mesmo acontece quanto aos juros de
mora. Ou como diz Pontes de Miranda: Os juros decorrem do crdito
principal e juntam-se ao que se h de solver do capital devido. Dai falarse de direito acessrio. Resta evidente que este um efeito da aceitao
pacfica de que as obrigaes acessrias de juros devem acompanhar a
obrigao principal qual se vinculam. Assim, os juros tm carter
acessrio, e so inmeras as consequncias dessa acessoriedade, seja no
mbito do Direito Privado, seja no mbito do Direito Pblico.
Partindo-se desse pressuposto, observa-se que a fixao de taxa de juros
em contratos de prestao de servios financeiros, prestados Unio, por
si mesma, no tem o condo de transmut-los em operao de crdito.

334

No so, os juros, que integram per se a noo de operaes de crdito,

como elemento essencial das modalidades de negcio jurdico, previstas
na LRF.
Paralelamente a isso, ressalta-se que, embora tenham carter acessrio,
os juros podem ser objeto de negcio jurdico autnomo, consoante
disposio expressa do Cdigo Civil: Art. 95. Apesar de ainda no
separados do bem principal, os frutos e produtos podem ser objeto de
negcio jurdico. Ou seja, a negociao relativa a juros, mais exatamente
sobre a taxa de juros, no se afigura, por si, como operao de crdito, a
qual poder, inclusive, ser gratuita. O mesmo raciocnio vale para o
instituto da correo monetria.
Carlos Ayres Brito, considerando a correo monetria como
instituto de Direito Constitucional, afirma que este tem por fatocondio de incidncia uma dada obrigao de pagamento em dinheiro.
Trata-se de uma forma de resguardar o poder aquisitivo da obrigao de
pagamento em tela. evidente que o fenmeno inflacionrio, no Brasil,
no se verifica nos patamares galopantes de outrora; este, todavia, ainda
se faz sentir, da porque necessria a preservao do instituto da correo
monetria.
A citada clusula de correo monetria, apta a ser pactuada de forma
autnoma em qualquer negcio jurdico, configura instrumento de
estabilizao obrigacional, o qual contempla as estipulaes sobre ajustes
que derivam da variao do poder aquisitivo da moeda, ou seja, do valor
financeiro do contedo de determinada relao obrigacional. Dito valor
financeiro, a seu turno, representa a significao de algo em termos de
moeda ou dinheiro: quando dizemos que determinado objeto vale 100
unidades monetrias, exprimimos implicitamente a ideia de que ele pode
ser fonte ou origem desta quantidade de moeda.
Como diz Fbio Konder Comparato: a correo monetria no pode ser,
tecnicamente, considerada um acrscimo ao principal, mas sim uma
recomposio. Se o devedor de pecnia est em nova mora temporal de
pag-la e vem a ser condenado no principal em valor nominal, ele se
encontrar em situao melhor do que se tivesse cumprido pontualmente

335

o seu dever; o credor, por sua vez, no obter a plena satisfao de sua
pretenso contratual nem ver ressarcido o prejuzo que a mora lhe
causou.
Ante todo o exposto, resta claro que a pactuao de clusula de
compensao pelos custos de oportunidade da indisponibilidade dos
recursos, em contrato de prestao de servio financeiro, firmado pela
Unio, quer do principal, quer dos seus acrscimos penais ou moratrios,
no os transmuta, per se, igualmente, em operaes de crdito, para fins
de aplicao das vedaes constantes na LRF. Referida clusula de
clusula

de

compensao

pelos

custos

de

oportunidade

da

indisponibilidade dos recursos, apenas, assegura a identidade da moeda,

atravs dos tempos, preservando as instituies financeiras, prestadoras
de servio, dos efeitos da inflao, alm de remuner-las quanto ao custo
de oportunidade pela indisponibilidade dos recursos. Enquanto no paga,
a dvida de valor, decorrente da prestao de tais servios, esta dever ser
reajustada para que possa atender sua finalidade contratual especfica,
de liberao.

F) No caso sub examine, so fatos incontroversos e que foram

admitidos pelos prprios tcnicos do Tribunal de Contas da Unio: (I) a Unio est
autorizada a conceder as subvenes econmicas para o Banco do Brasil S/A; (II)
compete ao Ministro de Estado da Fazenda estabelecer as condies de pagamento
das subvenes econmicas; e (III) o Ministro de Estado da Fazenda expediu diversas
portarias (ato normativo adequado) para a fixao dessas condies, inclusive o termo
inicial do prazo para que a Unio satisfizesse a sua obrigao com as entidades
subvencionadas (TC 021.643/2014-8).
Os montantes contabilizados nas demonstraes financeiras do Banco
referem-se

operacionalizao

de

subvenes

econmicas

concedidas

exclusivamente ao amparo da legislao: Leis, Decretos, Portarias do Ministrio da

Fazenda etc., no se constituindo em modalidade de operao de crdito realizado
pelo Banco do Brasil junto Unio e no representando a utilizao de recursos
336

prprios do Banco do Brasil para pagamento de subvenes de responsabilidade

da Unio.
A Lei n 8.427, de 1992, instituiu a subveno de operaes de crdito
rural e determina especificamente que cabe ao Ministrio da Fazenda estabelecer as
regras para operacionalizao da subveno.
As condies operacionais, historicamente, so estabelecidas por meio
de Portarias do Ministrio da Fazenda. Verifica-se que nem a Lei n 8.427, de 1992,
nem as portarias do Ministrio da Fazenda estabelecem vencimento para que a
Unio efetue o pagamento dos valores referentes s subvenes econmicas.
Ora, como possvel falar-se em operao de crdito onde no existe
prazo fixado para o vencimento da obrigao? Obvio, assim, que do ponto de vista
jurdico, torna-se insustentvel a tese de que um vnculo dessa natureza seja uma
operao de crdito ou uma outra operao a ela assemelhada.
O Banco do Brasil no desembolsa ou libera recursos para cobrir
despesas da Unio. O produtor rural, beneficirio da subveno, no recebe recursos
relativos subveno, e sim acessa um financiamento rural com condies
subsidiadas. A instituio financeira registra nas demonstraes financeiras o valor
da subveno relativa aos contratos que realiza com os produtores rurais.
A anlise da srie histrica de dados evidencia que, desde a edio da
Lei n 8.427, de 1992, verificou-se a existncia de saldo devedor de subveno em
TODOS os meses nos ltimos 22 anos, decorrente da forma de contabilizao por
parte do Banco e da prestao de conta que feita junto ao Tesouro Nacional. Essa
situao decorre da impossibilidade, sob o aspecto contbil, da inexistncia de saldo,
tendo em vista que a instituio financeira registra os valores de acordo com o regime
de competncia e a Unio realiza os pagamentos observando o regime de caixa e com
prazo para efetiva verificao.
Frise-se que, como a necessria a efetiva verificao da prestao de
servios por parte do Banco do Brasil, necessria transparncia, torna-se impossvel
337

a operacionalizao de pagamentos dirios. Isso claramente evidencia a necessidade

de um lapso de tempo entre o contrato de financiamento que o banco faz com o
produtor rural e o efetivo pagamento ao banco pelo Tesouro da subveno decorrente
deste contrato com o produtor rural.
Por isso, as portarias do Ministrio da Fazenda estabelecem apurao
semestral, sendo absolutamente descabidas quaisquer consideraes acusatrias em
relao estipulao dessa metodologia de pagamento.
Alm da ausncia de prazo de vencimento para efetivao do
pagamento, a caracterstica regulamentar dos financiamentos rurais (custeio - prazo
at 24 meses com possibilidade de reposio nica ao final de principal e juros;
investimento - reposio semestral e/ou anual com possibilidade de carncia) poderia
justificar que o pagamento da subveno relativa ao diferencial de taxas fosse
realizado em momento compatvel com a reposio (capital e encargos contratuais)
exigida dos produtores rurais (beneficirio da subveno) no financiamento.
Em determinadas situaes, considerando as regras estabelecidas para
apurao da subveno (mensal ou semestral), a sua exigncia e respectivo pagamento
podem ocorrer em momento anterior liquidao ou amortizao pelo produtor rural
do financiamento com condies subsidiadas.
V-se, pois, que um dos equvocos da acusao est em considerar que
a fixao de prazo aps a apurao para o pagamento das subvenes significa espcie
de financiamento do Banco do Brasil Unio. O raciocnio equivocado, importante
destacar seria que o Tesouro Nacional teria assumido compromisso financeiro junto
referida instituio financeira, uma vez que prometeu pagar ao Banco do Brasil, com
a devida atualizao, valores correspondentes a despesa de natureza oramentria,
qual seja: despesa corrente com subveno econmica.
Ora, o pagamento de subvenes ao Banco do Brasil S/A, ou mesmo
a qualquer outra instituio financeira, no caracteriza operao de crdito tal como
definida no inciso III do art. 29 da Lei Complementar n 101, de 2000, ainda que tal
338

pagamento tenha ocorrido de forma extempornea e acrescido de juros de mora e de

atualizao monetria. Parece evidente que, quando se comprometeu a pagar as
subvenes econmicas, a Unio no assumiu compromisso financeiro com o fim de
adquirir crdito junto ao Banco do Brasil.
Em verdade, seguindo portarias vigentes e vlidas editadas pelo
Ministro de Estado da Fazenda, que possui a competncia para dispor sobre a forma
e o tempo do pagamento das subvenes econmicas, a Unio, por meio da Secretaria
do Tesouro Nacional, realizou os pagamentos das subvenes ao Banco do Brasil com
observncia dos prazos legais. E, mesmo quando acumulou saldos devidos, a Unio
tornou-se simplesmente inadimplente no seu contrato com o operador de crdito rural,
o banco credor da subveno.
Frise-se que todos os pagamentos foram realizados em consonncia
com Portarias expedidas pelo Ministro da Fazenda para este fim especfico. Cite-se,
por exemplo, a Portaria 419, de 26 de junho de 2015, em que foi expressamente
autorizado o pagamento de equalizao de taxas de juros. Na mesma linha, a Portaria
n 420, de 29 de junho de 2015, no mbito do Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (PRONAF).
G) A prevalecer o entendimento defendido na acusao, todo
atraso no cumprimento de obrigao de pagar realizado pela Unio ou por
qualquer outro ente da Federao caracterizar uma operao de crdito, ou
seja,

uma espcie de financiamento, j que o devedor ter assumido

compromisso financeiro junto ao credor, com pagamento de juros e de

atualizao monetria. Basta pensar no absurdo que seria dizer que a Unio
celebrou uma operao de crdito com o fornecedor de material de papelaria
porque no honrou o seu dever de pagar determinada quantia em dinheiro pela
aquisio de borrachas, canetas e resmas de papel.
H) Importante ressaltar que, nas subvenes econmicas mencionadas
na acusao, a relao jurdica se estabelece entre a Unio e o Banco do Brasil. Em
339

nenhum momento a Unio assume a obrigao de pagar subveno econmica ao

muturio do financiamento celebrado com a instituio financeira, esta sim
beneficiria da transferncia dos recursos federais. Isso est bem claro nas portarias
ministeriais que regulamentam a matria.
Disso resulta que no se pode admitir a tese de que referida instituio
financeira estaria a cumprir obrigao alheia para se ressarcir posteriormente.

Isto posto, de outros argumentos no se necessita para se concluir

acerca do equvoco da tese de se considerar como operao de crdito ou
assemelhada hipotticas situaes de atraso no pagamento de subvenes pela
Unio ao Banco do Brasil, no mbito do Plano Safra.
VI.3.2. A posio do Ministrio Pblico Federal confirmando a posio
dominante e refutando a posio dos denunciantes e do Tribunal de Contas da
Unio acerca da existncia de operao de crdito

Toda a argumentao sustentada ao longo deste processo acerca da

inexistncia de operao de crdito nos alegados atrasos no pagamento da Unio
de subvenes ao Banco do Brasil, no mbito do plano Safra, encontrou acolhida em
recente manifestao do Ministrio Pblico Federal.
Com efeito, compartilhando do mesmo entendimento seguido pela
opinio doutrinaria dominante e pelos rgos tcnicos da Administrao Pblica
Federal h mais de uma dcada, o Sr. Procurador titular do 3 Ofcio de Combate
Corrupo da Procuradoria da Repblica do Distrito Federal, determinou o
arquivamento de Procedimento de Investigao Criminal181.
Segundo a posio do Ministrio Pblico Federal, o princpio da
legalidade estrita veda a analogia in malam partem para ampliao do conceito legal

181

Documento disponvel em http://www.mpf.mp.br/df/sala-de-imprensa/docs/arquivamento-pedaladas-pic, acesso em

26/07/2016.

340

de operao de crdito no mbito da Lei de Responsabilidade Fiscal, esclarecendo

que no caso em tela:
... no h que se falar em operao de crdito j que o Tesouro deve aos
bancos a diferena da taxa e no ao muturio. No h abertura de crdito,
mtuo ou qualquer dos outros itens referidos no artigo 29 da LRF182. Os
bancos no emprestam nem adiantam qualquer valor Unio, mas sim a
terceiros dos quais esta sequer garantidora (apenas custeia parte dos
juros).
(...)
O Plano Safra, de acordo com a Lei 8.427/92, oferece subvenes com o
objetivo de garantir competitividade agricultura brasileira. Da mesma
forma que no PSI, Unio cabe apenas a equalizao da subveno, por
meio do pagamento ao Banco do Brasil da diferena entre as taxas de
juros inferiores concedidas aos agricultores e as taxas superiores
praticadas pelo mercado. Em ambos casos, h um simples
inadimplemento contratual quando o pagamento no ocorre na data
devida, no se tratando de operao de crdito. Entender de modo diverso
transformaria qualquer relao obrigacional da Unio em operao de
crdito, dependente de autorizao legal, de modo que o sistema
resultaria engessado. E essa obviamente no era a inteno da Lei de
Responsabilidade Fiscal. (grifos nossos)

Delimitado o aspecto conceitual, a providncia do Ministrio Pblico

Federal orienta, como muita propriedade, a providncia correta a ser adotada em
relao presente acusao. Com efeito, diante do reconhecimento de que no caso
sub examine no existiu propriamente uma operao de crdito vedada pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, determinou que:

182

Com relao expresso 'ou outras operaes assemelhadas', constante do referido artigo 29 da LRF, consideramos
incabvel sua utilizao para fins penais. De qualquer forma, conforme a explicao acima exposta sobre o intuito das
denominadas 'pedaladas fiscais', resta claro inexistir o dolo de realizar operao de crdito ou mesmo de se financiar
por meio de bancos pblicos. Para este ltimo objetivo existiriam outros meios mais eficazes. A nica inteno era a de
'driblar' as estatsticas de modo a maquiar o resultado fiscal.

341

Quanto aos demais crimes analisados (artigo 359-A do Cdigo Penal),

h que se proceder ao arquivamento, pelas seguintes razes legais:
1. Atipicidade em razo da ausncia do elemento tpico 'operao de
crdito', no caso dos atrasos por parte da Unio nos repasses de
valores devidos ao BNDES (decorrentes da devida equalizao da taxa
de juros no mbito do Plano de Sustentao do Investimento PSI), ao
Banco do Brasil (decorrentes da devida equalizao da taxa de juros
no mbito do Plano Safra) e aos estados da federao e ao Distrito
Federal (nos repasses dos 'royalties pela explorao de petrleo ou gs
natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de
recursos minerais' e do valor do 'salrio educao'); (grifos nossos)

clara, nesta medida, a posio do rgo que titular da ao penal

in casu: h indiscutvel atipicidade do fato denunciado.
O prosseguimento desta acusao, portanto, toma agora ares de um
grande despautrio. Se reconhece o Ministrio Pblico Federal ser descabida a
abertura de uma ao criminal a respeito, como pode ser cassada uma Presidente da
Repblica por idntica acusao? Se no operao de crdito o que ocorreu no
Plano Safra em 2015 para fins da tipificao de crime comum, tambm no haver de
ser para fins de tipificao de crime de responsabilidade. Onde as premissas so as
mesmas, a concluso deve ser a mesma.
Note-se que a circunstncia da tipificao ser diferente (crime comum
e crime de responsabilidade), em nada altera o fato de se estar tratando da mesma
valorao do conceito de operao crdito. Se no operao de crdito no
crime comum. E no crime de responsabilidade.

342

VI.3.3. A posio da Sra. Lder do Governo interino no Senado, ex-Presidente da

Comisso Mista de Oramento, e o parecer do Senador relator das contas de
2014

A ilustre Senadora Rose de Freitas, ex-Presidente da Comisso Mista

de Oramento e atual lder do governo interino no Senado, no ltimo dia 23 de Junho,
manifestou-se no Plenrio sobre o tema das impropriamente denominadas pedaladas
fiscais.
Assim se pronunciou:

A SR ROSE DE FREITAS (PMDB - ES) Para tudo quanto lado,

para tirar Deputado para no dar qurum e, quando houve qurum, para
trazer para votar contra a reforma agrria. Veja bem: reforma agrria, e
ns estamos falando de uma Constituio promulgada em 1988, no to
distante assim.
Eu ouvi hoje um determinado orador falar: " o retrocesso." No h
retrocesso. Ns temos que frequentar os captulos da histria do nosso
Pas, pensando sempre que aquele o momento que a democracia exige
que acontea daquela forma.
Eu era a favor do qu? Da eleio. Trabalhei arduamente e fui at a
Presidente Dilma dizer: vamos lutar pela eleio. O Pas no vai estar
unido nessa disputa de quem fica, quem sai, quem volta, no volta. Ns
temos que unir o Pas em torno do prprio Pas e com o povo brasileiro.
Mas o que aconteceu um captulo que est posto, no est por acontecer,
est acontecendo. Daqui a pouco, vir a fase final desse processo
de impeachment.
Esse cenrio o nosso cenrio. No vamos sonhar, deitar e dizer: "Mas
poderia ser." Poderia, mas no pode, agora, e ns podemos ter, Senador
e Presidente Paim, uma provisoriedade no captulo da histria da
Presidncia da Repblica, mas o Brasil no provisrio, o Brasil
permanente, o povo permanente. As lutas se arrastam h muito tempo.

343

O captulo dos trabalhadores est escrito na pgina da histria desse

homem, que est sentado Mesa. Quantas vezes teve que recuar para d
um passinho para c e para l na construo da histria deste Pas, gigante
por natureza.
Este Pas precisa agora do esforo de todos ns. Por isso eu aceitei sair
antes, interromper a licena mdica e vir dar a minha contribuio,
qualquer que seja, mas que ser no sentido do Brasil.
Ento, essa ponte parece que estreita, pela qual no d para se passar,
mas ns conseguiremos.
Eu tenho certeza de poder contar com o esprito pblico do Congresso,
eu no tenho dvida disso, no entendimento e na aprovao dos temas
essenciais. Eu duvido que um tema que seja importante para o Brasil se
desenvolver e sair desse impasse da sua economia se possa dividir, de um
lado, quem queria que a Presidente voltasse ou quem quer que o
Presidente permanea. No h como dividir isso. Voc vai rasgar seus
votos, vai rasgar aquele diploma que voc recebeu para representar o
Brasil e o povo brasileiro.
O povo brasileiro no tem diviso, ele tem diviso de opinio, mas no
pode deixar sequelas na construo da soberania e do destino da nossa
economia, na nossa postura de reafirmar que este Pas merece muito mais.
Reafirmar o equilbrio econmico do Pas, reconstruir isso depende de
todos ns: depende de V. Ex, do Senador Alvaro Dias, do Medeiros.
Firmar esse pacto entre ns uma construo que no depende de um,
depende de todos.
Ningum pode apontar hoje para o Presidente Michel Temer e dizer,
como se ouve falar: "Deu o golpe." No, o processo em curso era esse,
esta Casa majoritariamente disse.
Eu discordo da tese j coloquei isso vrias vezes da questo das
pedaladas. Discordo, porque fui muitos anos da Comisso de
Oramento, conheo o Oramento para dizer o seguinte: houve
momentos iguais a esse; o que eu no discordo que tnhamos um

344

governo paralisado, sem decises, que j no tinha a confiana da

populao brasileira, j no tinha amparo no Congresso Nacional.

Hoje, a quem advoga a volta da Presidente eu gostaria de perguntar: o

que se far depois? isso mesmo? Ns vamos procurar uma base no
Congresso Nacional? Vamos procurar o apoio da sociedade? Vamos
construir a confiana com projeto de lei? No vamos.
Ns temos que construir a confiana com atos deliberados de reafirmao
reconstruo nacional, se que posso falar essa palavra, que longe de
mim. Temos que cuidar da renegociao interna das nossas dvidas,
pensar que a meta no uma bandeira do Governo Temer. O teto para os
gastos uma necessidade imperiosa do Pas. Que se construam os
momentos em que se vo estabelecer os critrios de reafirmar que este
Pas pode mais do que est podendo hoje.
Sabem quantas obras esto paradas neste Pas? Eu no gostaria de ver o
Governo falando em construir nada. Eu gostaria de ver o Governo falar
que vai terminar o que comeou. O Pas inteiro um canteiro de obra
inacabada, Senador lvaro Dias.
Ento, destravar todo esse processo de poltica, que acabou travando o
Pas. Foi o excesso de poltica partidria e no quero aqui ofender
ningum e de monoplio das decises, que o Governo poderia ter
tomado em parceria at com a oposio para que o Pas se desenvolvesse,
que nos levou a essa crise to grande.
Essa roda da economia, como a roda da poltica, da maneira como ela se
forjou nos ltimos tempos, fez o Pas voltar a uma crise ou acrescentar a
essa mais e mais e mais calendrios desastrosos, com a paralisao de
obras, efetivamente, com a falta de pagamento de folha da educao. Ns
comeamos o ano assim. Este ano ns comeamos, sem ter dinheiro para
pagar o servente de uma faculdade, de uma escola e tudo mais.
Portanto, estou aqui, para dizer que vou lutar, para que tudo seja
construdo dentro da responsabilidade fiscal, para destacar as atitudes que
o Ministro Henrique Meirelles tem tomado e para destacar tambm que

345

esse pacto feito com os Governos dos Estados de um ineditismo que

historicamente tem que ser registrado. Quem sabe se, da para frente,
vamos evoluir para um Pacto Federativo to importante? Este Pas fala
muito no que quer fazer amanh, mas vamos comear a fazer, a partir do
que est sendo feito hoje.
Ento, esse total todo que foi colocado na questo desses R$50 bilhes
que foram distribudos neste ano, praticamente 2016, 2017 e 2018, vai
retornar. Ns vamos dar condies para que o Estado possa fazer o seu...
H muito erro. H muito vcio de gesto, que dizer que se vai
administrar o Estado de uma maneira, e depois se v a folha de
pagamento inchar, se veem obras desnecessrias sendo construdas. E
aquelas que estavam sendo construdas, que contm a marca da
administrao anterior, no so terminadas. Ento, ns temos que mudar
a postura, por isso a reforma poltica fundamental.
Quero parabenizar aqui o Governo, dizer que estou... Eu fui desafiada,
tambm, como brasileira, mas, sobretudo, como Senadora183.
(Grifo nosso)

A nobre Senadora tambm manifestou referida opinio em matria

divulgada pela Rdio Itatiaia, situao em que, mais uma vez, ressaltou:

Porque o governo saiu? Na minha tese, no teve esse negcio de

pedalada. Eu estudo isso, fao parte da Comisso de Oramento. O
que teve foi um pas paralisado, sem direo e sem base nenhuma para
administrar. A populao no queria mais e o Congresso no dava a ela

183

Notas taquigrficas da Sesso de 23/06/2016, disponveis em: http://www25.senado.leg.br/web/atividade/notastaquigraficas/-/notas/s/3824)

346

os votos necessrios para tocar nenhuma matria. E o pas no podia ficar

parado184

No se pode negar que se trata de um depoimento profundamente

isento vindo de uma parlamentar que conhece profundamente a matria. Isento por se
tratar da atual lder do governo interino no Senado. E de conhecedora da matria, por
a ter estudado quando exercia a funo de Presidente da Comisso Mista de
Oramento.
Independentemente de quaisquer outras consideraes polticas, a sua
opinio fere de morte a tese dos denunciantes. No h ilcito no caso das pedaladas.
Isto porque, no h que se falar em operao de crdito vedada pela Lei de
Responsabilidade Fiscal in casu185.
Do mesmo modo deve aqui ser lembrado o parecer do nobre Senador
Acir Gurgacz exarado no mbito da prpria Comisso Mista de Oramento. Neste
parecer, de maneira bem posta, refuta o nobre Senador as teses do Tribunal de Contas
da Unio reproduzidas pelos denunciantes, no que diz respeito s impropriamente
denominadas pedaladas fiscais. So estes os dizeres do ilustre parecer:

existem vrios pareceres expressos tanto do rgo jurdico da Caixa

(Nota Jurdica na 0093/2014), quanto da Controladoria-Geral da Unio
(Parecer ASMG/CGU/AGU/O 1/20 15), entre outros, atestando que tais
transaes no se enquadravam no conceito jurdico de operao de
crdito dado pela LRF, dando a segurana necessria ao Poder Executivo
para atuar como atuou. Por outro lado, e. conquanto correta a concluso

184

(http://www.itatiaia.com.br/noticia/lider-do-pmdb-no-congressoadmite-que-pedaladas-foram-desculpa-para-tirar-dilma)
185

Esse depoimento ser retomado em tpico seguinte, quando se estiver tratando da tese do desvio de poder nesse
processo de impeachment (v. item VII, infra)

347

do Tribunal de que a modulao temporal invocada pela AGU no pode

se constituir em "salvo conduto" a eventuais irregularidades praticadas
por gestores, no se pode perder de vista que tambm o intrprete no
possui salvo conduto para interpretar as normas sem as penas imposta
pelos princpios de respeito segurana jurdica e a boa f objetiva,
nsitos ao estado de direito a que todos se submetem. o TCU, conforme
consignado no voto condutor do Acrdo 992/2015- Plenrio, entendeu
no "ser razovel" classificar como operao de crdito meros atrasos de
curtssimo prazo no repasse de recursos do Tesouro. Registrou, ainda,
que a "magnitude" dos valores seria um fator determinante da
classificao da operao.
Os critrios nos quais se baseou, para classificar as movimentaes da
conta de suprimento como operaes de crdito apenas no exerccio de
2014, e no nos anteriores, comprovam a complexidade da matria.
Aceita a tese, saber se um prazo "razovel" ou quando determinada
transao financeira assume "magnitude' inaceitvel, passaria a depender
de avaliao totalmente subjetiva, segundo a tica e critrios
personalistas de quem faz a avaliao. (...)
Tal interpretao praticamente inviabilizaria a operacionalizao, nos
moldes em que atualmente concebidos, de todos os programas sociais
operados pela Caixa e onde h incerteza no volume de saques dirios.
Assim, considerando os precedentes da Suprema Corte, reputamos
absolutamente relevantes os princpios da segurana jurdica e da boa f
objetiva, razo pela qual devem ser considerados para convalidar atos
realizados repetidamente pelos gestores h mais de uma dcada, sem que
nunca se tenha cogitado, nem pelos rgos jurdicos das partes
contratantes. nem pelos rgos de controle, qualquer ilegalidade sobre
eles. Qualquer mudana de entendimento dever ser acolhida como
aprimoramento da gesto pblica. a ser aplicada para casos futuros. No
ponto. no se pode ignorar a presuno de legitimidade dos atos
administrativos realizados ao longo de anos consecutivos. Por fim,
consideramos que tal entendimento est perfeitamente embasado no s
na jurisprudncia como tambm no inciso XIII do Pargrafo nico do art.

348

2" da Lei n 9.784. de 1994. que determina que. nos processos

administrativos.

devem

ser observados,

entre outros critrios.

"interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o

atendimento do fim pblico a que se dirige. vedada aplicao retroativa
de nova interpretao" (grifos no constantes do original)

Estas opinies dos doutos senadores se harmonizam, por inteiro, com

as teses da defesa feitas neste processo de impeachment.

VI.3.4. Da inexistncia de fraude e da correo da metodologia adotada para o

registro da dvida

Afirmam os denunciantes, em suas alegaes finais que:

110. As testemunhas, mesmo as de defesa, foram categricas no sentido
de que os Bancos pblicos financiaram o Tesouro, que no contabilizou
as operaes de crdito, justamente com o intuito de maquiar as contas
pblicas.

H que se fazer um forte protesto contra essa afirmao feita pelos

denunciantes. Ela em nada corresponde com a verdade das provas produzidas nestes
autos.
Ao contrrio do afirmado, a prova testemunhal marchou em sentido
diametralmente oposto ao afirmado. A ttulo exemplificativo, colaciona-se uma das
mais claras refutaes a respeito da absurda tese suscitada acerca da alegada
maquiagem das contas:

349

O SR. MARCEL MASCARENHAS DOS SANTOS Muito obrigado,

Dr. Cardozo.
Passo primeiro pelas observaes antes de chegar s perguntas.
De fato, confirmo que no havia, como ainda no h, legislao
especfica que estabelea os critrios de apurao, o que deve ser
considerado, includo ou no. O que existe apenas um manual que
o Banco Central fez, inclusive a pedido do prprio TCU, divulgado
na internet. um documento, a bem da transparncia, at divulgado,
porque as estatsticas do Banco Central so consultadas por todos os
agentes de mercado e tambm pelos analistas internacionais, que
precisam saber da situao fiscal do Pas. Ento, h essa divulgao
no s das estatsticas mas do prprio manual que orienta a sua
compilao. Conforme esse manual, repito, o Banco Central vem
calculando essas estatsticas fiscais pelo critrio abaixo da linha
desde 1991 a, de fato, so mais de 20 anos, 25 anos , por iniciativa
prpria, poca, como autoridade monetria, por compromisso
internacional assumido de tentar mostrar nmeros a respeito da
situao do Pas.
Ento, quando vem a Lei de Responsabilidade Fiscal e diz que o
Congresso Nacional editar os critrios da metodologia de apurao de
resultados etc., etc., e no vem essa lei ou essa resoluo... H ainda uma
discusso se deveria ser lei ou resoluo. Por muito tempo, o TCU editou
acrdos dizendo que deveria ser uma resoluo do Senado nesse sentido.
Ento, enquanto no foi editada essa norma isto vem se repetindo ano
a ano , a mensagem presidencial que encaminha o Projeto de Lei
Oramentria Anual vem dizendo que toma de emprstimo a
metodologia do Banco Central para poder apurar esse resultado.
Quanto, finalmente, questo se houve interferncia poltica no BC, eu
gostaria at de pontuar e de frisar, na verdade, que a compilao
estatstica no mbito do Banco Central feita por uma unidade
tcnica, nem feita pelo Board, pelo Conselho Diretor, nem pelo
Ministro de Estado Presidente. Inclusive, a prpria Secex Fazenda
at comenta isso no ltimo relatrio, dizendo assim: "No, no h

350

responsabilidade direta nem mesmo da direo, do Presidente do

Banco Central, a respeito do assunto." uma unidade tcnica que
compila isso com base, como falei mais de uma vez, no manual. Ento,
na minha viso, no posso falar de interferncia. No conheo se houve
reunio. Na verdade, desconheo que tenha existido isso. No posso falar
categoricamente quanto a possveis reunies que tenham ocorrido.
O TCU j tinha admitido a metodologia do BC? O TCU, em muitas
auditorias, considera os resultados, enfim, nmeros, acrdos. Tinha
suas crticas metodologia do Banco Central, mas entendia que essas
crticas eram decorrentes da ausncia de regulamentao pelo
Congresso Nacional.

Alm de esclarecer a transparncia da metodologia adotada para a

apurao das estatsticas do Banco Central, o depoimento deixa evidente o prvio
conhecimento do TCU a este respeito e, ainda, a gesto absolutamente tcnica da
composio de referidas estatsticas.
Importante ainda destacar o depoimento da testemunha Fernando
Rocha, chefe adjunto do Departamento Econmico do Banco Central e do Dr. Marcel
Mascarenhas, procurador da Fazenda Nacional:
O SR. FERNANDO ALBERTO SAMPAIO ROCHA
A primeira pergunta: h quanto tempo a mesma metodologia era aplicada
na apurao das estatsticas fiscais? Em sua essncia, a metodologia era
a mesma desde 1991, quando iniciamos a apurao de metodologia das
estatsticas

fiscais

no

Banco

Central.

Essa

metodologia

era

essencialmente a mesma porque, em 91, quando apuramos essa

metodologia, o documento de referncia para ela era o Manual de
Estatstica de Finanas Pblicas do FMI, que tinha sido divulgado em
1986, em sua primeira edio; hoje, a de 2014, est na terceira. E esse
manual estabelecia um conjunto de regras mais uniformes para a
comunidade estatstica internacional, preservando a comparabilidade
internacional, e estabelecia que o critrio de apurao deveria ser feito

351

pelo critrio de caixa, que era o mais comum e mais usual. E foi esse que
o critrio que o Banco Central adotou.
Em relao a se uma metodologia estabelecida por padres tcnicos ou
se estabelecida por alto comando do Governo, a metodologia tcnica.
Foi feita meno a se isso era feito a partir de ausncia de legislao, e
importante dizer que tratamos de estatstica, e a estatstica no se vincula
primordialmente, no tem que obedecer necessariamente ao sistema legal
de cada pas ou mandamentos de controles e auditorias, porque esses
mandamentos so notoriamente diferentes em diversos pases. Ento, a
ideia que se tenha conceitos estatsticos comuns que possam gerar
comparabilidade internacional, independente de qual pas os compile.
Ento, no estamos..
...na produo estatstica primordialmente vinculados ao arcabouo legal.
Inclusive o arcabouo legal vai mudando, e as estatsticas tendem a ter
uma maior permanncia. Ela est vinculada a padres metodolgicos que
so definidos por organismos internacionais.
Em relao ao Plano Safra, se houve alguma ingerncia poltica, isso j
foi me perguntado antes, reafirmo que no. O Banco Central, ou o
Departamento Econmico, nunca recebeu uma determinao ou uma
presso para colocar isso, excluir aquilo das suas estatsticas.
E a ltima pergunta se o TCU tem divergncias internas e desde quando.
Eu no saberia dizer desde quando o TCU tem divergncias internas, mas,
ao longo deste processo, vrias peas mostraram que a Secretaria de
Controle Externo da Fazenda Pblica esposou uma posio tcnica em
relao matria e a Secretaria de Recursos apresentou outra. Ento, de
fato, as reas tcnicas do TCU mostraram pelo menos duas interpretaes
divergentes na sua essncia; se for baixar a detalhes, possivelmente,
haveria mais interpretaes diferentes.
............................................................................................
O SR. MARCEL MASCARENHAS DOS SANTOS Muito obrigado,
Senadora.

352

Eu gostaria de aproveitar para contextualizar um pouco o processo de

elaborao das estatsticas fiscais. Na verdade, o Banco Central elabora
essas estatsticas bem antes, at mesmo da LRF, desde 1991, atendendo
diretrizes internacionais, recomendaes internacionais, para municiar a
autoridade monetria, no caso o Banco Central, quanto ao impacto do
setor pblico na demanda agregada. Um outro colega do departamento
econmico tambm vai comparecer reunio e poder at trazer mais
detalhes, mas isso estava nas peties jurdicas e eu posso falar com certa
tranquilidade.
Nessa lgica de consolidao e publicao de estatsticas fiscais, h uma
srie de critrios elegveis para que se eleja um determinado passivo ou
um determinado ativo para ingressar ou ser registrado nas estatsticas
fiscais. Existe um manual de estatstica do Banco Central, que foi
elaborado, a pedido do TCU, pelo prprio Banco Central. E, dentre os
critrios, eu poderia citar a questo da abrangncia. Temos que verificar
que h uma relao do setor pblico no financeiro com o setor
financeiro; h uma necessidade de critrio de caixa para contabilizao,
para registro nessas estatsticas; h uma questo ligada a procedimentos
operacionais, se a instituio no financeira, o Banco Central no tem
poder requisitrio, no consegue avaliar a qualidade desses dados. Uma
srie de fatores que, digamos assim, norteiam a compilao que feita
exclusivamente por tcnicos do Banco Central, sem ingerncia poltica.
Na verdade, h um processo, h um departamento especfico, exclusivo,
com servidores de carreira, para tratar dessa compilao.
O SR. MARCEL MASCARENHAS DOS SANTOS Quando o
Departamento de Superviso do Banco Central identificou alguns
passivos no balano de bancos e a eu falo especificamente da Caixa
Econmica, na questo dos programas sociais , houve a avaliao
tcnica de que tais passivos se enquadrariam dentro dos critrios
especificados no manual de estatstica, e a passou a contar isso de
imediato, antes mesmo, at, do incio da auditoria no TCU. Isso se deu
em agosto e setembro de 2014.

353

Quanto aos demais passivos que foram sendo identificados pelo TCU
durante a auditoria, a avaliao tcnica do Banco Central era a de que
eles no estavam perfeitamente enquadrados nos critrios, assim como
existiam outros passivos que tambm no eram enquadrados, que no
estavam ou no eram objetos da auditoria e que no eram includos. Com
o trabalho de auditoria, houve a primeira determinao para que se fizesse
a incluso. Houve o recurso, esse recurso teve o efeito suspensivo, e a
deciso final, quanto ao enquadramento ou no havia divergncia de
interpretao: o TCU entende uma coisa, o Banco Central entende outra
s ocorreu em dezembro de 2015. E essa determinao foi prospectiva.
Dizia: "Olha, a partir de agora, registre".
Ns fizemos isso imediatamente em janeiro de 2016 com os dados de
dezembro de 2015 e um quadro especfico com todo o histrico desde
2001.
O que havia era uma interpretao tcnica divergente entre TCU e Banco
Central e a gente acreditava, como ainda acredita, que a nossa avaliao
estava correta. Mas, agora, existe uma deciso do TCU, e a gente no est
discutindo isso, est simplesmente cumprindo.

Impende observar que a metodologia adotada pelo Banco Central para

formulao de suas estatsticas segue padro internacionalmente reconhecido,
inclusive pelo prprio Fundo Monetrio Internacional, cuja origem remonta ao ano de
1991. Ademais, a impropriedade da adjetivao da prtica como fraude, ignora,
inclusive a posio firmada por rgo do prprio TCU que reconheceu a
complexidade e a plausibilidade dos argumentos do Banco Central em defesa de suas
prticas, a ponto de orientar o efeito suspensivo conferido ao recurso interposto pela
instituio, junto ao Tribunal, em face da deciso que recomendou a sua alterao.
Ainda que, ao final, tenha restado alterada a
metodologia, por deciso definitiva do TCU, no h como ignorar a complexidade da
controvrsia e consider-la como uma divergncia entre respeitveis rgos tcnicos,
354

afastando-se ilaes quanto a qualquer ao dolosa ou fraudulenta que tenha por

objetivo sustentar a prtica de atos ilcito. Registre-se que a apurao das estatsticas
bem como a criao de referida metodologia tem origem e gesto tcnica, no tendo
havido qualquer ingerncia poltica sobre seus critrios.

VI.3.5 O isolamento da nova posio do rgo de controle em face da doutrina

jurdica
A leitura das alegaes finais dos denunciantes e dos testemunhos
nestes autos prestados pelos agentes pblicos que exercem funes junto ao Tribunal
de Contas da Unio, sugerem a existncia de uma realidade diferente daquela que
efetivamente existe. Como um mantra, afirmam que o suposto atraso no pagamento
das subvenes no Plano Safra uma operao de crdito vedada pela Lei de
Responsabilidade Fiscal. Afirmam este ponto de vista como se fosse um dogma
insupervel. A tal ponto que parecem sugerir que ou no existe uma tese divergente,
ou esta no poderia existir a no ser na mentes de tolos, ingnuos, ignbeis
despreparados, ou de pessoas portadoras de m-f.
Veja-se, por exemplo, o depoimento prestado pelo membro do
Ministrio Pblico do Tribunal de Contas da Unio, Dr. Jlio Marcelo de Oliveira:

O SR. JLIO MARCELO DE OLIVEIRA Obrigado, Sr. Presidente.

A questo que no h aqui opinio, no existe doutrina de juristas
dizendo que utilizar recursos dos bancos federais como fonte de
financiamento algo lcito. No existe essa doutrina. Nisso a a lei clara,
e ela veio para vedar essa prtica, que existia antes da LRF. Eu no
conheo uma opinio de jurista que diga: no pagar o BNDES, no pagar
o Banco do Brasil e utilizar esses recursos para outras despesas uma
prtica de gesto fiscal responsvel.

355

Isso uma fraude! E uma fraude corroborada pela omisso desses

valores nas estatsticas fiscais do Banco Central. E justamente com essa
omisso que a fraude produzia os efeitos perseguidos e desejados.

S que, na verdade, a realidade bem diferente. Esta posio definida

pelo Tribunal de Contas da Unio e acolhida, por convenincia poltica momentnea,
pelos denunciantes, que se encontra absolutamente isolada. As provas produzidas
nos autos demonstram, com absoluta clareza, que nunca nenhum rgo
administrativo, desde a entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal havia
suscitado ou tomado conhecimento da existncia dessa tese at que, subitamente, o
TCU a tivesse encampado. Demonstram que nenhum doutrinador havia formulado tal
entendimento. Demonstram que Senadores que estudaram a matria no mbito da
Comisso Mista de Oramento tambm no compartilham desse ponto de vista.
Demonstram, finalmente, que o prprio Ministrio Pblico Federal, mesmo aps
tomar conhecimento da posio do Tribunal de Contas, entendeu que no existe
operao de crdito nos supostos atrasos de pagamento de subvenes no Plano Safra.
Merece anlise tambm a posio firmada no laudo pericial sobre essa
matria. Nos aspectos jurdicos, vieram os Srs. Peritos, sem quaisquer
questionamentos, a acolher as teses encampadas pelos denunciantes e pelo Tribunal
de Contas da Unio em relao a existncia de operaes de crdito no caso dos
supostos atrasos de pagamentos de subvenes no Plano Safra.
fato que os ilustres peritos, servidores do Senado, no eram juristas,
mas tcnicos da rea de contabilidade pblica. Todavia, causou espcie que sequer
tenham registrado no laudo pericial as manifestaes opinativas firmadas por
renomados juristas, especialistas em direito financeiro, e que estavam juntadas
aos autos a requerimento da Defesa, como as do Professores Heleno Torres,
professor titular de Direito Financeiro da Universidade de So Paulo, Misabel
A. Machado Derzi, Professora Titular de Direito Financeiro e Tributrio da
Universidade Federal de Minas Gerais, Carlos Valder Nascimento, Professor de
356

Direito Financeiro e Doutor pela Universidade Federal de Pernambuco, e

Ricardo Lodi, Professor adjunto de Direito Financeiro e Diretor da Faculdade
de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
A explicao dada ao fato, data maxima venia, colocou-se como mais
espantosa ainda, considerando que uma percia jamais pode ignorar as provas que
esto nos autos e que diretamente esto relacionadas ao objeto a ser periciado:

O SR. DIEGO PRANDINO ALVES Bom, Dr. Cardozo, quanto

base doutrinria para fins de definio de se tratar de uma operao de
crdito, pela leitura da Lei de Responsabilidade Fiscal e pela leitura do
prprio Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico, a Junta
refutou no ser necessrio trazer ao processo, trazer ao laudo base
doutrinria que desse suporte interpretao de que se trata de uma
operao de crdito, porque, ao ver da Junta, a disposio contida no art.
29, 1, bastante clara.

Por mais curioso que seja, portanto, os que defendem a tese nova,
frgil e minoritria agem com a certeza de que so os donos absolutos da verdade. S
que, por todo o exposto, so os que defendem tese jurdica em apreo que esto
absolutamente isolados em relao ao pensamento dominante no mundo do direito.

VI.3.6. As divergncias internas no mbito do prprio TCU em relao a

interpretao que deve ser dada ao conceito de operao de crdito na da Lei
de Responsabilidade Fiscal

Embora as testemunhas que exercem funes junto ao TCU tenham

defendido a tese de que os supostos atrasos no pagamento de subvenes no Plano
Safra sejam operaes de crdito vedadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, a
357

verdade que no interior desse mesmo rgo de controle a questo no se colocou

como pacificada.
verdade que depois que o Plenrio do rgo assumiu uma posio,
certa ou errada, esta a orientao que em seu nome deve ser expressa. Todavia, isso
no pode levar a que a posio do rgo seja expressa como se fosse bvia,
incontestvel e nica. Se os rgos administrativos tem outro entendimento, se os
juristas pensam diferente,

se o prprio Ministrio Pblico desconfirma este

entendimento, e se dentro h divergncia entre setores tcnicos, no se pode afirmar,

a um posicionamento que descarte, como ignbil, a divergncia.
Acerca da divergncia acerca da matria, no mbito interno do prprio
Tribunal de Contas da Unio, observe-se o que demonstra o laudo complementar dos
assistentes tcnicos de defesa:

257.

Conforme se observar, os auditores que instruram o pedido

de reexame no enquadraram o atraso no pagamento das subvenes

como operao de crdito. O Diretor da Unidade Tcnica, por sua vez,
foi ainda mais incisivo nesse sentido e concluiu que, muito embora possa
vir a ser uma irregularidade que afete a situao fiscal da Unio, no
haveria, a priori, elementos para inclui-la no conceito de operao de
crdito descrito na LRF:
47. Especificamente acerca das subvenes econmicas sob a
modalidade de equalizao de juros (itens 9.5 e 9.6 do acrdo recorrido),
os auditores federais informantes discordam do seu enquadramento como
operao de crdito, nos seguintes termos:
7.14. A mesma dificuldade de enquadramento tambm se observa no caso
das subvenes econmicas sob a modalidade de equalizao de taxas de
juros. Nessa hiptese, a obrigao de pagar j constituda
originariamente tendo a Unio como devedora e a instituio financeira
como credora. A dvida para com a instituio no decorre de uma
operao de crdito, mas sim da subveno autorizada por lei. Nessa

358

hiptese, caso haja atraso no pagamento, no h adiantamento de recursos

para a Unio saldar a dvida originria o que no impede que igualmente
se discuta a necessidade de fixao de um termo para que a dvida seja
paga.
7.15. Essa situao pode ser facilmente inserida no contexto das
denominadas pedaladas fiscais, caso se caracterize o retardamento do
pagamento de obrigaes com o objetivo de melhorar a situao das
estatsticas fiscais. Mas saber se, alm disso, o retardamento tambm
caracteriza a hiptese de operao de crdito vedada pelo art. 36 da LRF
requer exame mais detido, objeto da anlise das audincias determinadas
pelo Tribunal.
48. De fato, na linha apontada pelos auditores, o que se vislumbra nessa
operao no o uso do dinheiro da instituio financeira para saldar
obrigaes do Tesouro, o que caracterizaria uma operao de crdito tal
como visto nos casos do Bolsa Famlia, Seguro-Desemprego e Abono
Salarial, mas sim a constituio de uma dvida tendo a Unio como
devedora e a instituio financeira como credora.
49. Desta feita, a pedalada fiscal pode decorrer no da constituio de
uma operao de crdito tal como descrito na LRF, mas sim do eventual
no adimplemento dessa dvida no prazo previsto, o que tambm
comporia um passivo no saldado do Tesouro com impacto nas metas
fiscais da Unio, mas em rubrica diferente das operaes de crdito.
50. No tocante efetiva realizao desses pagamentos, especificamente
em relao aos saldos a pagar ao BNDES em decorrncia do Programa
de Sustentao do Investimento PSI, o levantamento feito pela SecexFazenda apurou a quantia de mais de R$ 19 bilhes, conforme tabela 15
(pea 137, p. 54), boa parte dos quais j vencidos de acordo com o
estabelecido por portarias editados pelo Ministrio da Fazenda. Trata-se,
portanto, de irregularidade que afeta a situao fiscal da Unio, no
havendo, a priori, elementos para inclui-la no conceito de operao de
crdito descrito na LRF. (grifos nossos)

359

Tambm resta corroborada a afirmao dos assistentes tcnicos, pela

prova testemunhal:
SR. MARCEL MASCARENHAS DOS SANTOS (...)
Quanto aos pareceres divergentes: os pareceres so basicamente os da
Secex Fazenda e da Serur. A Secex Fazenda fez um pronunciamento em
dezembro de 2014, que deu origem depois ao acrdo de abril de 2015.
Esse parecer dizia que havia erro na interpretao do Banco Central. A
Serur, aps o recurso, salvo engano em outubro de 2015, manifesta-se e
diz que assiste razo ao Banco Central, ou seja, que o Banco Central
interpretou corretamente seu prprio manual, e sugere, por isso, uma
metodologia diferenciada. Depois, h o parecer do Ministrio Pblico de
Contas. Ele entende que a posio mais acertada a da Secex, e no a da
Serur, no que acompanhado pelos Ministros, em plenrio, em dezembro
de 2015.

Importante, ainda, trazer a discusso feita no Laudo dos assistentes

tcnicos da defesa:

3.2.2.2

Do conceito de operao de crdito conforme o TCU

240.

No obstante os aspectos ora demonstrados, suficientes para

afastar a tipificao de atraso no pagamento de subvenes como espcie de operao

de crdito, recente jurisprudncia do TCU conferiu acepo ampla ao conceito de
operao de crdito definido na LRF e passou a considerar atrasos em repasses de
recursos e no pagamento de subvenes a instituies financeiras como modalidade
de operao de crdito e, desse modo, no caso de instituies pblicas, operaes
vedadas pela LRF.
241.

processo

de

construo

consolidao

desse

entendimento no mbito do prprio TCU, em especial a sua cronologia, parte

fundamental da discusso hora em apreo, seja para fins de verificao da adequao
360

legal do referido entendimento propriamente dito, seja para a determinao dos seus
efeitos no tempo e consequente avaliao da responsabilizao. Desse modo, segue o
histrico associado a esse conceito controvertido de operao de crdito e apenas
recentemente consolidado no mbito do Tribunal.
3.2.2.2.1 Da representao do MPjTCU agosto de 2014
242.

Historicamente, as portarias do MF relativas ao pagamento de

subvenes econmicas, entre elas o plano safra, sempre toleraram

atrasos, compensados com mecanismos de atualizao de seus valores, a
exemplo das Portarias MF n. 315/2014 e MF n 419/2015. Os atrasos
eventualmente observados tambm no haviam sido questionados por
rgos jurdicos ou de controle.
243.

No obstante, em agosto de 2014, o Ministrio Pblico junto

ao Tribunal de Contas da Unio MPjTCU representou ao TCU quanto

existncia de indcios de atrasos e outras irregularidades nos repasses
do Governo Federal a instituies financeiras e aos demais entes
federados, ausncia de registro de dvidas e despesas primrias nas
estatsticas fiscais e obteno de crdito em desconformidade com a Lei
de Responsabilidade Fiscal LRF.
3.2.2.2.2

Do relatrio da SecexFazenda dezembro de 2014

244.

A referida representao foi instruda pela Secretaria de

Controle Externo da Fazenda SecexFazenda. Na ocasio, aquela

Secretaria, na esteira do entendimento dos auditores tcnicos e da
diretoria competente, concluiu, em apertada sntese, que os referidos
atrasos configurariam operao de crdito vedada pela LRF e que no
teriam sido regularmente captados pelas estatsticas fiscais oficiais.
3.2.2.2.3 Do posicionamento dos rgos jurdicos competentes abril
de 2015
245.

Ainda nessa fase de instruo, o relatrio ento produzido foi

apreciado pela Advocacia Geral da Unio AGU, por meio de sua

Consultoria Geral da Unio CGU, quanto aos aspectos relacionados aos
atrasos nos repasses de programas sociais, pela Procuradoria da Fazenda

361

Nacional PGFN, quanto aos atrasos no pagamento de subvenes, e

pela Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil PGBacen, no
tocante s estatsticas fiscais.
246.

Os diversos

pareceres

rechaaram

as

irregularidades

apontadas. Particularmente quanto aos atrasos no pagamento de

subvenes, o PARECER/PGFN/CAF/N 35/12015, de 1 de abril de
2015, concluiu:
24. Ora, o pagamento de subvenes ao BNDES e ao Banco do Brasil
S/A, ou mesmo a qualquer outra instituio financeira, no caracteriza
operao de crdito tal como definida no inciso III do art. 29 da Lei
Complementar n. 101, de 2000, ainda que ele tenha ocorrido de forma
extempornea e acrescido de juros de mora e de atualizao monetria.
Parece evidente que, quando se comprometeu a pagar as subvenes
econmicas, a Unio no assumiu qualquer compromisso financeiro em
razo de contrato com o fim de adquirir crdito junto ao Banco do Brasil
S/A ou ao BNDES. Em verdade, seguindo portarias vigentes e vlidas
editadas pelo Ministro de Estado da Fazenda, que possui a competncia
para dispor sobre a forma e o tempo do pagamento das subvenes
econmicas, a Unio, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional,
realizou os pagamentos das subvenes econmicas quelas entidades
com observncia dos prazos legais. E quando deixou de os cumprir, a
Unio tornou-se simplesmente inadimplente com os bancos credores da
subveno, em virtude de descumprimento de dispositivo normativo
(portaria) e no contratual.
(...)
26. Importante ressaltar que, nas subvenes econmicas mencionadas
no relatrio de fiscalizao, a relao jurdica se estabelece entre a Unio
e o BNDES e entre aquela e o Banco do Brasil S/A. Em nenhum momento
a Unio tem obrigao de pagar subveno econmica ao muturio do
financiamento celebrado com a instituio financeira, esta sim
beneficiria da transferncia dos recursos federais. Isso est bem claro
nas portarias ministeriais citadas pelos tcnicos do Tribunal de Contas da
Unio (ver, por exemplo, a Portaria n 315, de 21 de julho de 2014, em

362

especial os seus arts. 3 e 4). Resulta da que no se pode admitir a tese

de que o BNDES ou o Banco do Brasil S/A estariam a cumprir obrigao
alheia para se ressarcir posteriormente.
III
27. Ante o exposto, o parecer no sentido de que os pagamentos de
subvenes econmicas realizadas pela Unio ao BNDES e mesmo ao
Banco do Brasil S/A, ainda que feitas com atraso, no caracterizam
operao de crdito tal como definida no inciso III do art. 29 da Lei
Complementar n. 101, de 2000. (grifos no constantes do original).
247.

Conforme se observa, at o incio de abril, data vnia o

entendimento da SecexFazenda, permanecia o entendimento dos rgos

jurdicos do Executivo quanto regularidade da programao financeira
dos repasses de recursos e do pagamento de subvenes a instituies
financeiras, ainda que diante da ocorrncia de eventuais atrasos.
3.2.2.2.4 Do parecer do MPjTCU abril de 2015
248.

Em parecer exarado em 6 de abril de 2015, o MPjTCU

aquiesceu, com pequenos ajustes, com os termos da proposta de

encaminhamento da SecexFazenda.
3.2.2.2.5

Do Acrdo TCU n. 825/2015-TCU-Plenrio abril de 2015

249.

O TCU, por meio do Acrdo TCU n. 825/2015-TCU-

Plenrio, de 15 de abril de 2015, entre outros aspectos, julgou irregular a

programao e a execuo financeira relacionada aos programas de
subveno econmica junto ao BNDES, no mbito da Lei n.
12.069/2009, e ao BB, no tocante Lei n. 8.427/1992, at o exerccio
2014, por estarem em desacordo com a LRF, alm de condenar a no
captura desses passivos pelas estatsticas fiscais elaboradas pelo BACEN.
Nesse sentido, entre outras, exarou as seguintes determinaes:
9.1.2. registre no rol de passivos da Unio na Dvida Lquida do Setor
Pblico (DLSP):
9.1.2.1. os valores devidos pela Unio ao Banco do Brasil relativos aos
itens "Tesouro Nacional - Equalizao de Taxas - Safra Agrcola" e

363

"Ttulo e Crditos a Receber - Tesouro Nacional", inscritos na

contabilidade da referida instituio financeira;
9.1.2.2. os valores referentes ao montante da equalizao de taxa de juros
devido pela Unio ao BNDES no mbito do Programa de Sustentao do
Investimento (PSI);
(...)
9.5. em relao s operaes de crdito realizadas junto Unio,
consubstanciadas pela edio das Portarias do Ministrio da Fazenda 122,
de 10 de abril de 2012, 357, de 15 de outubro de 2012, e 29, de 23 de
janeiro de 2014, as quais representaram a assuno de compromisso
financeiro de que trata o art. 29, inciso III, da Lei Complementar n
101/2000:
9.5.1. determinar ao Ministrio da Fazenda que efetue o pagamento dos
valores devidos ao BNDES a ttulo de equalizao de taxa de juros de
que trata a Lei n 12.096/2009, de acordo com cronograma, de prazo de
durao o mais curto possvel, a ser apresentado ao TCU dentro de 30
(trinta) dias;
9.5.2. cientificar o Ministrio Pblico Federal, para que adote as medidas
que julgar oportunas e convenientes em relao realizao de operao
de crdito, de que trata o presente item, com inobservncia de condio
estabelecida em lei; e
9.5.3. determinar a audincia dos gestores listados a seguir, para que, no
prazo improrrogvel de 30 (trinta) dias, apresentem razes de justificativa
em relao realizao de operao de crdito, consubstanciada na
concesso e utilizao de recursos prprios do BNDES para o pagamento
de benefcios de responsabilidade da Unio no mbito do Programa de
Sustentao do Investimento (PSI), contrariando o que estabelecem o
1, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, b, todos da Lei
Complementar 101/2000:
9.6. em relao s operaes de crdito realizadas junto Unio,
consubstanciadas nos ttulos Tesouro Nacional Equalizao de Taxas
Safra Agrcola e Ttulo e Crditos a Receber Tesouro Nacional,

364

registradas nas demonstraes financeiras do Banco do Brasil, as quais

representaram a assuno de compromisso financeiro de que trata o art.
29, inciso III, da Lei Complementar n 101, de 2000:
9.6.1. determinar ao Tesouro Nacional que efetue o pagamento dos
valores devidos ao Banco do Brasil, necessrios cobertura das referidas
contas, que estejam vencidos segundo os prazos definidos pela
legislao, de acordo com cronograma, de durao a mais curta possvel,
a ser apresentado ao TCU dentro de 30 (trinta) dias;
9.6.2. cientificar o Ministrio Pblico Federal, para que adote as medidas
que julgar oportunas e convenientes em relao realizao de operao
de crdito, de que trata o presente item, com inobservncia de condio
estabelecida em lei;
9.6.3. determinar a audincia dos gestores listados a seguir, para que, no
prazo improrrogvel de 30 (trinta) dias, apresentem razes de justificativa
em relao realizao de operaes de crdito, consubstanciadas na
concesso e utilizao de recursos prprios do Banco do Brasil para o
pagamento de subvenes de responsabilidade da Unio registradas nas
contas Tesouro Nacional Equalizao de Taxas Safra Agrcola e
Ttulo e Crditos a Receber Tesouro Nacional da instituio
financeira, contrariando o que estabelecem o 1, inciso I, do art. 32, o
art. 36 e o art. 38, inciso IV, b, todos da Lei Complementar 101/2000:
250.

Com o advento do acrdo em apreo, portanto, o TCU

manifestou o entendimento de que o perodo de atraso observado at

aquele momento no pagamento de subvenes econmicas s instituies
financeiras pblicas configuraria operao de crdito vedada pela LRF e,
por conseguinte, condenou sua prtica e determinou a sua regularizao,
por meio do pagamento dos valores devidos em prazo que deveria constar
de cronograma a ser apresentado Corte e o consequente registro dos
passivos nas estatsticas fiscais.
3.2.2.2.6 Dos embargos de declarao: Acrdo TCU n. 992/2015TCU-Plenrio abril de 2015

365

251.

No obstante, a AGU e a PGBacen opuseram embargos de

declarao em desfavor do Acrdo TCU n. 825/2015-TCU-Plenrio.

Particularmente quantos aos aspectos afetos s subvenes, os embargos
ofertados se justificariam por haver uma contradio entre o teor do voto
condutor do acrdo ora recorrido e o prprio acrdo, como segue, in
verbis:
O voto condutor do acrdo depura a necessidade de que sejam ouvidas
autoridades e ex-autoridades sobre a existncia de indcios de atrasos e
outras irregularidades nos repasses do governo federal, ausncia de
registro de dvidas e despesas primrias nas estatsticas fiscais e obteno
de crdito em desconformidade com a lei de responsabilidade fiscal.
Entretanto, o acrdo tambm pressupe que h a configurao de
operao de crdito, como se o Tribunal j houvesse decidido que
houve atraso, que tal atraso configurou infrao legal e que essa infrao
legal aquela capitulada na Lei de Responsabilidade Fiscal.
252.

O referido embargo foi conhecido, mas rejeitado no mrito,

em grande medida, sob o argumento de que o acrdo recorrido no

contemplava qualquer sano ou cerceamento de direito dos gestores, exgestores ou da Unio, os quais, nas respectivas audincias, teriam
assegurados o contraditrio e a ampla defesa, oportunidade em que
seriam plenamente exercidos.
3.2.2.2.7

Do pedido de reexame - maio de 2015

253.

Na sequncia e dentro do prazo recursal, foram interpostos

pela AGU e PGBacen pedidos de reexame, com efeito suspensivo, de

diversas determinaes consignadas no Acrdo TCU n. 825/2015TCU-Plenrio, no intuito de afastar o carter ilegal atribudo s condutas
e, consequentemente, obter a suspenso do prazo para apresentao dos
cronogramas de pagamento.
254.

A admissibilidade foi analisada pela Secretaria de Recursos

Serur, que se manifestou favorvel admissibilidade dos recursos,

opondo-se parcialmente, todavia, concesso do efeito suspensivo.
Aps, foram os autos remetido ao relator, Ministro Vital do Rego.

366

3.2.2.2.8 Da apreciao do efeito suspensivo do pedido de reexame julho de 2015

255.

Com efeito, o relator Ministro Vital do Rego, no tocante s

subvenes, o conheceu do recurso e o recebeu em seu efeito suspensivo

no tocante ao item 9.1 e subitens e subitens 9.2.1, 9.2.2, 9.3.1, 9.3.2, 9.4.1,
9.5.1, 9.6.1. e 9.8.1 . A esse respeito, cumpre trazer colao, pela clareza
de raciocnio, o excerto do voto do relator Ministro Vital do Rego,
extrado da Nota Tcnica n 10/2016/COPEC/STN/MF-DF, de 30 de
maio de 2016:
Passo a analisar, ento, a proposta de adoo de medida cautelar que
suprima o efeito suspensivo destes pedidos de reexame. De antemo,
lembro que o cumprimento das determinaes recorridas, em especial das
contidas nos itens 9.2.1. 9.3.1, 9.5.1 e 9.6.1 do Acrdo 825/2015-TCUPlenrio, representar o desembolso de alguns bilhes de reais, o que
demandar planejamento cuidadoso, dado o elevado impacto financeiro
desses pagamentos. Foi justamente por considerar que despesa to
vultosa no poderia ser feita de maneira urgente, que o Tribunal previu,
nos referidos dispositivos do decisum, que o governo federal apresentasse
cronogramas de parcelamento dos desembolsos determinados. A demora
no atendimento aos comandos do acrdo, portanto, de algum modo
prevista e necessria neste caso.
8. Alm disso, o argumento de que a postergao da regularizao
contbil das operaes e da quitao dos saldos devedores daria ares de
continuidade ofensa perpetrada contra a Constituio Federal e a LRF
carece de fundamento. A finalidade dos pedidos de reexame interpostos
pela Unio e pelo Banco Central justamente rediscutir se houve afronta
carta magna e lei complementar. A bem do princpio do devido
processo legal, no se pode, nesta fase processual, considerar como
definitivas e inquestionveis as deliberaes recorridas. Tal anlise ser
feita quando da avaliao do mrito dos recursos, no neste momento de
exame de admissibilidade.
9. No que se refere s medidas de ajuste fiscal anunciadas pelo governo
federal, sem entrar no mrito de sua convenincia e oportunidade por no

367

ser essa a matria destes autos, o fato que a providncia sugerida pelo
titular da Serur no contribuiria para amenizar o nus decorrente desses
ajustes. Para quitar os saldos negativos junto s instituies financeiras e
ao FGTS, a Unio deixar de aplicar esses recursos em outras finalidades,
agravando a necessidade de ajuste fiscal. Por isso, o Acrdo 825/2015TCU-Plenrio foi sbio ao determinar que os saldos devedores sejam
cobertos de forma gradual.
10. Resta, portanto, avaliar o risco de que a atribuio de efeito
suspensivo a estes recursos d margem para que a Unio continue a
adotar a prtica das pedaladas. Se isso ocorrer, ou seja, se os rgos
federais continuarem a se valer de antecipaes de recursos de
instituies financeiras para honrar seus compromissos, o saldo das
contas de suprimento ficar cada vez mais negativo, exigindo sacrifcio
maior para sua recomposio, no caso de a deciso definitiva sobre os
recursos ser desfavorvel ao governo federal. Essa preocupao ganhou
fora recentemente, quando diversos peridicos repercutiram que o
governo federal, em 2015, continuou a adotar a prtica de atrasar os
repasses do tesouro Caixa Econmica Federal, ao Banco do Brasil e ao
BNDES dos recursos necessrios para pagar benefcios sociais e
equalizao de taxas de juros.
11. Ressalto, neste ponto, que o acrdo recorrido determinou a imediata
cessao da prtica de atrasar os repasses de recursos s instituies
financeiras apenas no que se refere aos pagamentos de benefcios do
Programa Bolsa Famlia (item 9.2.2), do seguro-desemprego e do abono
salarial (9.3.2), alm dos royalties da Lei 7.990/1989 (9.8.1) e do salrio
educao (9.9.1). Desses, apenas os itens 9.2.2 e 9.3.2 foram objeto de
recurso. Portanto, e pelos motivos at aqui apresentados, no cabe falar
em periculum in mora no tocante aos demais itens do Acrdo 825/2015TCU-Plenrio. A anlise seguinte refere-se exclusivamente ao possvel
perigo da demora no cumprimento dos itens 9.2.2 e 9.3.2.
12. polmica, no TCU, a questo da abrangncia dos efeitos
suspensivos. O enunciado da Deciso 188/1995-TCU-Plenrio tentou
pacificar a matria da seguinte forma: considerar como de carter

368

normativo o entendimento de que o efeito suspensivo dos pedidos de

reconsiderao e de reexame, bem como dos embargos de declarao,
impetrados contra as Decises do Tribunal, susta provisoriamente os
efeitos das mesmas at o julgamento do recurso, mas no autoriza o
recorrente a, antes do pronunciamento do Tribunal sobre o mrito do
recurso, praticar qualquer ato ou adotar qualquer providncia que direta
ou indiretamente contrarie qualquer dos itens da deciso recorrida,
sujeitando-se o infrator multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/92,
combinado com o art. 220, II, do Regimento Interno. Nesse mesmo
sentido, dispuseram diversos julgados recentes, a exemplo dos Acrdos
1.159/2014, 473/2015 e 1.213/2015, todos do TCU-Plenrio.
13. Na sesso plenria de 8/10/2014, no entanto, o Tribunal absteve-se
de sumular o entendimento da referida deciso, fundamentado nos
seguintes argumentos do titular da Secretaria das Sesses (Acrdo
2.663/2014-TCU-Plenrio):
considerando que a presente proposta de se elaborar smula em face do
entendimento normativo contido na Deciso Plenria 188/1995 contraria
a doutrina acerca do efeito suspensivo dos recursos;
considerando, tambm, que o mencionado entendimento no encontra
respaldo na jurisprudncia sobre o efeito suspensivo dos recursos no
mbito do Poder Judicirio;
considerando, adicionalmente, que o TCU dispe de instrumento
processual adequado para evitar a "ineficcia de deciso de mrito", que
o objetivo ltimo do entendimento normativo em apreo, decorrente do
seu poder geral de cautela, exercido por meio da expedio de medida
cautelar, nos termos do art. 276 do Regimento Interno;
considerando, ainda, que alguns dos precedentes citados para embasar a
smula em estudo trazem a compreenso, na sua fundamentao, que a
prtica de ato considerado ilegal em descumprimento de deliberao,
enquanto sob efeito suspensivo, no acarreta, ipso facto, sano, em
oposio ao contido na deciso de carter normativo que se prope
sumular (Acrdos 850/2005 e 2.051/2009, ambos do Plenrio); e

369

considerando, por fim, que consoante disposto no art. 6 do Regulamento

da Comisso de Jurisprudncia, a tese a ser sumulada no deve estar
contemplada em norma, ainda que revelada em deciso de carter
normativo, segundo a interpretao formulada pela Dijur,
acolho as instrues da extinta Adcon, da Conjur e da Dijur desta Seses
para propor Comisso de Jurisprudncia o arquivamento do presente
processo, cujo estudo foi elaborado em atendimento ao item 9.3 do
Acrdo 266/2007-Plenrio.
14. V-se, portanto, que, caso os presentes pedidos de reexame venham
a ser conhecidos com atribuio de efeito suspensivo, eventual
descumprimento dos itens recorridos poder no acarretar qualquer
sano.
15. Apesar desse risco, considero que no o caso de expedio de
medida cautelar. A atribuio de efeito suspensivo aos pedidos de
reexame imposio regimental, ditada pelo art. 285, c/c 286, pargrafo
nico, ambos do RI/TCU. Decidir de outra forma seria razovel, apenas,
em situaes excepcionais, nas quais o acrdo recorrido tratasse de
matria firmemente consolidada na jurisprudncia da Corte, cujo
descumprimento resultasse na execuo de despesas irreversveis ou
irrecuperveis. No o caso.
16. Lembro que a STN, o Banco Central do Brasil e os demais rgos e
entidades envolvidos nas transaes tratadas nestes autos no tiveram
oportunidade de se manifestar, formalmente, antes da prolao do
Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio. Embora o procedimento adotado
guarde consonncia com as disposies do RI/TCU e no afronte o
princpio do devido processo legal, preciso considerar que o referido
decisum refere-se a um tema complexo e indito. A primeira
oportunidade que os representantes dos rgos oficiais tm de apresentar
seus argumentos d-se nesta fase recursal.
17. Alm disso, a STN divulgou nota de esclarecimento, em 24/6/2015,
na qual informa que os recursos destinados ao pagamento do Programa
Bolsa Famlia tm sido liberados tempestivamente e de acordo com a
solicitao do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), no

370

havendo pendncia de liberao de recursos. O mesmo tem se dado com

os recursos destinados ao pagamento do seguro-desemprego e do abono
salarial disponibilizados pela STN, os quais tambm tm sido liberados,
tempestivamente, e de acordo com a solicitao do Ministrio do
Trabalho e Emprego (MTE), no havendo pendncia de liberao de
recursos. Portanto, considero baixo o risco de descumprimento dos itens
9.2.2 e 9.3.2 do Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio. (grifos no constantes
do original)
3.2.2.2.9

Do relatrio da SERUR sobre o pedido de reexame outubro

de 2015
256.

A instruo do pedido de reexame no mbito da SERUR

acentuou a contravrsia.
7.5. No obstante o presente tpico referir-se qualificao, ou no, de
determinados fatos como operaes de crdito, deve-se ressaltar que o
fenmeno denominado de pedaladas fiscais mais abrangente que a
contratao irregular de operaes de crdito. Como gnero, compreende
outras espcies de irregularidades que afetam a correta estimativa dos
resultados primrio e nominal, e, por conseguinte, a transparncia das
finanas pblicas, a exemplo da no contabilizao ou o retardamento no
pagamento de obrigaes pela Unio, com o fim de influenciar a situao
fiscal.
7.6. Em outras palavras, o eventual no enquadramento de determinado
fato como operao de crdito no afastaria, por si s, a configurao da
denominada pedalada, justificando-se, por conseguinte, determinaes
corretivas e a eventual punio de quem lhe deu causa.
7.7. Essa observao importante porque, em seu recurso, a Unio
empreende grande esforo em negar a natureza de crdito das operaes
discutidas nos autos. Omite-se, contudo, quanto ao enfrentamento do
contedo propriamente dito das determinaes, contedo esse que, como
ser abordado no item seguinte desta instruo, independe da
qualificao dada ao fato gerador da dvida. Verifica-se, assim, que a no
impugnao do contedo das providncias prticas determinadas pelo
Tribunal (o que implica aquiescncia) mitiga a relevncia, para os fins

371

deste recurso, de qualificar as condutas adotadas como operao de

crdito ou, eventualmente, outra espcie de pedalada fiscal.
7.8. Tal qualificao polmica, e h de ser feita no momento prprio, j
que as situaes discutidas nos autos so diversificadas, e a existncia de
operao de crdito parece mais bem caracterizada em umas do que em
outras.
7.9. No caso dos adiantamentos concedidos pela Caixa para o pagamento
do Programa Bolsa Famlia, por exemplo, so frgeis os argumentos
apresentados pela Unio no intuito de considerar esses adiantamentos
como mera prestao de servios.
7.10. Nesse caso, verifica-se que a Caixa atua, precipuamente, como
agente operador do programa, mediante remunerao pactuada com o
Governo Federal (art. 12 da Lei 10.836 e art. 16 do Decreto 5.209/2004).
No contrato firmado entre a Unio e a Caixa existem clusulas que, alm
de regular a relao principal, referente a essa prestao de servios,
tambm regulam uma relao acessria, por meio da qual, na ausncia
dos aportes da Unio, a Caixa adianta recursos prprios para o pagamento
dos benefcios, criando um passivo para a Unio, a ser pago
posteriormente, conforme demonstra a subclusula nona do contrato
(pea 67, p. 11).
7.11. Esse tipo de clusula acessria viabiliza a possibilidade do
surgimento da operao de crdito, pois permite Unio utilizar os
recursos da Caixa para o pagamento dos benefcios do Programa Bolsa
Famlia. Com isso, extingue-se a obrigao originria da Unio, relativa
ao pagamento aos beneficirios do programa, e, em seu lugar, surge uma
segunda obrigao. Essa segunda obrigao, por sua vez, no tem por
causa uma contraprestao de servios pela Caixa, mas sim a
disponibilizao de recursos, aportados pela instituio financeira para
suprir a obrigao da Unio para com os beneficirios do programa.
7.12. Por outro lado, necessrio considerar que a eliminao desses
saldos negativos na conta de suprimento de fundos do programa
(enquadrados at agora como operao de crdito) exigiria a
transferncia antecipada, pela Unio, da totalidade de recursos que

372

potencialmente poderiam ser sacados pelos beneficirios. E j se sabe, de

antemo, que nem todos os beneficirios realizam tempestivamente os
saques a que tm direito. Em consequncia, a supresso dos saldos
negativos seria obtida custa da ociosidade de recursos da Unio na conta
vinculada ao programa o que igualmente contrariaria os fins da LRF,
de aprimorar a gesto financeira dos escassos recursos pblicos.
7.13. Evidentemente que deve haver o planejamento das transferncias
prvias de recursos pela Unio, tomando por base o histrico de saques
do programa. De todo modo, foroso reconhecer que se o repasse dos
recursos no for integral, sempre haver o risco da existncia de saldos
negativos na conta de suprimento do programa, iniciando-se nova
discusso, consistente em saber em quanto tempo esse saldo deveria ser
regularizado para no se configurar o tipo de operao de crdito vedada
pelo art. 36 da LRF. A sede natural desse debate o exame das audincias
dos gestores, que est em curso sob a conduo do Relator a quo.
7.14. A mesma dificuldade de enquadramento tambm se observa no caso
das subvenes econmicas sob a modalidade de equalizao de taxas de
juros. Nessa hiptese, a obrigao de pagar j constituda
originariamente tendo a Unio como devedora e a instituio financeira
como credora. A dvida para com a instituio no decorre de uma
operao de crdito, mas sim da subveno autorizada por lei. Nessa
hiptese, caso haja atraso no pagamento, no h adiantamento de recursos
para a Unio saldar a dvida originria o que no impede que igualmente
se discuta a necessidade de fixao de um termo para que a dvida seja
paga.
7.15. Essa situao pode ser facilmente inserida no contexto das
denominadas pedaladas fiscais, caso se caracterize o retardamento do
pagamento de obrigaes com o objetivo de melhorar a situao das
estatsticas fiscais. Mas saber se, alm disso, o retardamento tambm
caracteriza a hiptese de operao de crdito vedada pelo art. 36 da LRF
requer exame mais detido, objeto da anlise das audincias determinadas
pelo Tribunal.

373

7.16. Para o objeto do presente recurso, no entanto, a discusso no

relevante, pois as determinaes formuladas pelo Tribunal podem
subsistir ou podem ser excludas independentemente do que se decidir,
em definitivo, sobre a natureza das operaes, como se demonstrar nas
alneas b e c, infra. Ou seja, o que cumpre avaliar, neste momento,
se o comando prtico determinado pelo Tribunal deve ser mantido ou
deve ser tornado sem efeito. E tal avaliao, no caso concreto, no
depende do juzo sobre a natureza da operao em si (juzo esse
indispensvel para outro fim, de aplicar ou no punio aos gestores).
Reala-se que o efeito devolutivo do recurso limitado s questes que
cabe ao rgo ad quem julgar, contidas nos itens contra os quais o recurso
foi conhecido (a chamada extenso do efeito devolutivo), e, no exame
dessas

questes,

aos

fundamentos

relevantes

para

debate

(profundidade do efeito devolutivo). (grifos no constantes do original)

257.

Conforme se observar, os auditores que instruram o pedido

de reexame no enquadraram o atraso no pagamento das subvenes

como operao de crdito. O Diretor da Unidade Tcnica, por sua vez,
foi ainda mais incisivo nesse sentido e concluiu que, muito embora possa
vir a ser uma irregularidade que afete a situao fiscal da Unio, no
haveria, a priori, elementos para inclui-la no conceito de operao de
crdito descrito na LRF:
47. Especificamente acerca das subvenes econmicas sob a
modalidade de equalizao de juros (itens 9.5 e 9.6 do acrdo recorrido),
os auditores federais informantes discordam do seu enquadramento como
operao de crdito, nos seguintes termos:
7.14. A mesma dificuldade de enquadramento tambm se observa no caso
das subvenes econmicas sob a modalidade de equalizao de taxas de
juros. Nessa hiptese, a obrigao de pagar j constituda
originariamente tendo a Unio como devedora e a instituio financeira
como credora. A dvida para com a instituio no decorre de uma
operao de crdito, mas sim da subveno autorizada por lei. Nessa
hiptese, caso haja atraso no pagamento, no h adiantamento de recursos
para a Unio saldar a dvida originria o que no impede que igualmente

374

se discuta a necessidade de fixao de um termo para que a dvida seja

paga.
7.15. Essa situao pode ser facilmente inserida no contexto das
denominadas pedaladas fiscais, caso se caracterize o retardamento do
pagamento de obrigaes com o objetivo de melhorar a situao das
estatsticas fiscais. Mas saber se, alm disso, o retardamento tambm
caracteriza a hiptese de operao de crdito vedada pelo art. 36 da LRF
requer exame mais detido, objeto da anlise das audincias determinadas
pelo Tribunal.
48. De fato, na linha apontada pelos auditores, o que se vislumbra nessa
operao no o uso do dinheiro da instituio financeira para saldar
obrigaes do Tesouro, o que caracterizaria uma operao de crdito tal
como visto nos casos do Bolsa Famlia, Seguro-Desemprego e Abono
Salarial, mas sim a constituio de uma dvida tendo a Unio como
devedora e a instituio financeira como credora.
49. Desta feita, a pedalada fiscal pode decorrer no da constituio de
uma operao de crdito tal como descrito na LRF, mas sim do eventual
no adimplemento dessa dvida no prazo previsto, o que tambm
comporia um passivo no saldado do Tesouro com impacto nas metas
fiscais da Unio, mas em rubrica diferente das operaes de crdito.
50. No tocante efetiva realizao desses pagamentos, especificamente
em relao aos saldos a pagar ao BNDES em decorrncia do Programa
de Sustentao do Investimento PSI, o levantamento feito pela SecexFazenda apurou a quantia de mais de R$ 19 bilhes, conforme tabela 15
(pea 137, p. 54), boa parte dos quais j vencidos de acordo com o
estabelecido por portarias editados pelo Ministrio da Fazenda. Trata-se,
portanto, de irregularidade que afeta a situao fiscal da Unio, no
havendo, a priori, elementos para inclui-la no conceito de operao de
crdito descrito na LRF. (grifos no constantes do original)
258.

No obstante, o Secretrio da SERUR, diferentemente do

entendimento dos auditores tcnicos e do diretor competente, concluiu,

em apertada sntese, que os referidos atrasos configurariam operao de
crdito vedada pela LRF. Em seu entendimento:

375

5. Alm da incompetncia para editar tal portaria, no ponto aqui

questionado, postergar o pagamento de obrigaes, obrigando a
instituio financeira a se submeter a um cronograma de pagamento
elstico, uma operao de financiamento. A equalizao em si no ,
pois, quando fosse devida, deveria ser arcada pelo Tesouro. Entretanto,
acumular o devido de forma a transform-lo em dvida e parcelar seu
pagamento uma operao de crdito com a inusitada caracterstica de
que quem determina o montante, a forma de pagamento e a quantidade
de parcelas o devedor. Eis a mais uma anomalia combatida pelo art. 36
da Lei Complementar 101. Como apontado por Jos Maurcio Conti, em
obra organizada por Ives Gandra intitulada de Comentrios Lei de
Responsabilidade Fiscal (p. 296/297), o art. 36 consagra uma regra
fundamental para garantir a gesto fiscal responsvel, pois constatouse ao longo do tempo que uma das maneiras mais utilizadas para
aumentar desmesuradamente a dvida do setor pblico ocorria pela
contratao de emprstimos por parte da unidade da Federao com a
instituio financeira controlada. Essa modalidade de operao de crdito
dificulta em muito sua fiscalizao e torna mais simples o endividamento
que exceda os limites mximo permitidos.
6. Em sendo assim, sob a justificativa de escalonar pagamentos, em
verdade realiza-se uma operao de crdito que devia estar autorizada em
lei. Em outras palavras, inova-se primariamente no ordenamento atravs
de portaria, quando este exige lei em sentido estrito. (grifos no
constantes do original)
3.2.2.2.10 Do novo parecer do MPjTCU novembro de 2015
259.

Em parecer exarado em 26 de novembro de 2015, o MPjTCU

aquiesceu, com pequenos ajustes, com os termos da manifestao do

Secretrio da SERUR.
3.2.2.2.11 Do Acrdo n. 3.297/2015-TCU-Plenrio - dezembro de
2015
260.

Com efeito, o pedido de reexame foi apreciado por meio do

Acrdo n. 3.297/2015-TCU-Plenrio, em 7 de dezembro de 2015, o

qual, apesar de conhecido, teve seu provimento negado, no tocante aos

376

aspectos afetos s subvenes econmicas. Desde ento, as medidas

necessrias ao seu regular cumprimento foram devidamente adotadas,
conforme se ver.
3.2.2.2.12 Da Prestao de Contas da Presidente da Repblica em relao
ao exerccio de 2014
261.

Paralelo a essa discusso, transcorria a anlise do processo de

Prestao de Contas da Presidente da Repblica em relao ao exerccio

de 2014. Em que pese ainda pendente de pronunciamento definitivo no
mbito do processo especfico, as supostas irregularidades apontadas no
Acrdo n. 825/2015-TCU-Plenrio foram carreadas para o processo de
Prestao de Contas da Presidente da Repblica em relao ao exerccio
de 2014 e fundamentaram o parecer prvio daquela Corte de Contas pela
sua reprovao, conforme Acrdo n. 2.461/2015-TCU-Plenrio, em 7
de outubro de 2015.
262.

Observe-se que nesse processo, a Corte de Contas atua como

rgo opinativo e auxiliar ao Congresso Nacional, a quem compete

constitucionalmente deliberar sobre as contas do chefe do Poder
Executivo. Nesse sentido que, no obstante os termos do Acrdo n.
3.297/2015-TCU-Plenrio, Parecer do Senador Acir Gurgacz no mbito
CMO relativo s contas do exerccio financeiro de 2014, diversamente
do entendimento manifestado pelo TCU, concluiu pela sua aprovao
com ressalvas.
263.

Ao enfrentar a natureza das subvenes econmicas na forma

da Lei n 12.096/2009, cujo raciocnio extensivo subveno

concedida pelo plano safra, e sua concesso no exerccio de 2014,
assevera o relator:
Tambm releva assinalar que a prpria LRF trata as subvenes como
categoria

distinta

daquela

dos

emprstimos,

financiamentos.

refinanciamentos. composies de dvidas, com o se observa do 2 do

art. 26 dessa Lei, que regula a transferncia de recursos pblicos para o
setor privado. Na dico da Lei. as subvenes so uma das formas
possveis de transferncia de recursos para o setor privado. Confira-se:
Art. 26. A destinao de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir

377

necessidades de pessoas fsicas ou dficits de pessoas jurdicas dever ser

autorizada por lei especifica, atender s condies estabelecidas na lei de
diretrizes oramentrias e estar prevista no oramento ou em seus
crditos adicionais.
(...)
Em concluso, e em face de todo o exposto, temos que:
I. A concesso de subveno econmica a ttulo de equalizao de taxas
de juros autorizada pela Lei n 12.096/2009, para execuo do PSI, no
configura "operao de crdito", no conceito estabelecido pela LRF :
II. O prazo de 24 meses para pagamento das despesas com equalizao
integra a metodologia de apurao e pagamento dessas despesas, no
afronta autorizao legislativa conferida pelo art. 1. 6, da Lei n
12.096/2009, no transmuta a natureza da despesa. definida pelo
legislador como "subveno econmica" (e no despesa de capital.
prpria de amortizao de dvidas). nem a transforma em "operao de
crdito", nos moldes definidos pela LRF ; e
III. Como no se trata de "operao de crdito". no h que se falar em
consignao na lei oramentria anual. de receitas ou despesas de capital.
Isso no obstante, ou seja, ainda que no se trate de contratao irregular
de operao de crdito, os apontamentos feitos pelo TCU so bastante
claros cm demonstrar a inadimplncia da Unio perante o BNDES e
instituies financeiras credenciadas em relao aos pagamentos da
equalizao devida no mbito do PSI.
A existncia de passivo de R$ 19.6 bilhes pendentes de pagamentos ao
final de 2014 evidencia as deficincias de planejamento e do desacerto
da gesto oramentria e financeira sob a responsabilidade do Poder
Executivo. o que indica. com veemncia, a necessidade de serem
adotadas medidas urgentes para correo desses desvios que colocam em
risco o equilbrio da s contas pblicas e a aferio do cumprimento de
metas fiscais. em desacordo com os princpios da gesto fiscal institudos
pela LRF.

378

Por essas razes, louvvel a iniciativa da Presidente da Repblica de

diante da controvrsia suscitada nos casos sob anlise, editar o Decreto
n 8.535 . de 1 de outubro de 2015. que "Dispe sobre a contratao de
servios de instituies financeiras pelos rgos c entidades do Poder
Executivo federal".
O referido Decreto regulamentou diversos aspectos relativos matria,
entre os quais a vedao realizao de contratos de prestao de servio
com instituies financeiras, no interesse da execuo de polticas
pblicas, que contenham clusulas que permitam a ocorrncia de
insuficincia de recursos por perodo superior a cinco dias teis e a
descentralizao de dotaes oramentrias do Ministrio da Fazenda
para os rgos c entidades responsveis pela contratao dos servios. No
entanto. achamos pertinente incluir como " ressalva" a existncia. em 20
14. de compromissos financeiros vencidos e no pagos ou pagos com
atrasos junto ao BNDES. relativos a subvenes econmicas de
responsabilidade da Unio, cm desacordo com os princpios do
planejamento. da transparncia e da gesto fiscal responsvel, previstos
no art. 37, CF, e no art. 1, LRF. (grifos no constantes do original)
264.

No entendimento manifestado pelo autor, a inadimplncia de

uma despesa relativa ao pagamento de uma subveno econmica no

tem o condo de transformar a referida despesa em um operao de
crdito vedada pela LRF. Conforme assevera o Relator, no se observa
no caso concreto a realizao de quaisquer espcies de operao de
crdito ou qualquer outra forma de violao da LRF.
265.

Nesse sentido, ainda que a contrrio senso, pertinente trazer

considerao preocupao com a confuso e papeis e responsabilidades

manifestada pelo Parecer do Senador Acir Gurgacz, por ocasio da
apreciao das contas do exerccio financeiro de 2014:
Alm de confirmar a confuso de matrias, o Parecer Prvio torna
evidente a possibilidade de um bis in idem de julgamento, com
desprestgio ao Parlamento: o mesmo fato ou conduta inquinada de
ilegalidade pode vir a ser julgado primeiro pelo Congresso, e,
posteriormente, pelo Tribunal, podendo, inclusive, resultar em

379

afastamento da legalidade ou ilegalidade j apreciada pelo Congresso

Nacional por ocasio do julgamento da totalidade das contas
presidenciais que lhe foram apresentadas no Parecer Prvio.
Essa engenharia permite, lamentavelmente, responsabilizar diretamente
o Chefe do Poder Executivo por contas ilquidas, que no lhe dizem
respeito diretamente, e sem a prvia averiguao da existncia de desvio
do gestor imediato subordinado. Evidentemente que esse mecanismo
atenta contra o ordenamento, tanto porque leva ao Congresso matria que
o TCU deveria decidir por ele prprio (art. 71. 11, CF), quanto porque
fragiliza o julgamento congressual, que pode ser revisto ainda que
parcialmente pela Corte em segundo julgamento. A par disso, possibilita
a responsabilizao do Presidente da Repblica por fatos e atos atribudos
a subordinados. (grifos no constante do original)
266.

essa mesma confuso que se observa no momento. A

Presidente da Repblica est sendo responsabilizada por ato, em tese,

praticado por subordinado, que sequer foi apreciado pela Corte de
Contas. Isso porque a mesma conduta ora imputada Presidente da
Repblica objeto de fiscalizao em trmite no TCU (TC
027.923/2015-0), na qual o Ministrio da Fazenda, Ministrio das
Cidades, Banco do Brasil S.A., o Fundo de Garantia do Tempo de
Servio, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, a
Caixa Econmica Federal, o Ministrio do Trabalho e Previdncia Social,
o Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio, a
Secretaria do Tesouro Nacional, e o Banco Central do Brasil so
fiscalizados por repasses do Tesouro Nacional aos bancos federais e ao
FGTS.
267.

Nos termos do referido processo, a Secex-Fazenda, unidade

tcnica do TCU, conclui pela existncia de irregularidades e propugna

pela oitiva de diversas autoridades. Esse encaminhamento, contudo,
ainda no foi nem mesmo pautado e muito menos apreciado pelo
Colegiado do Tribunal. Desse modo, extremamente adequado e aplicvel
ao caso em apreo a cautela sugerida pelo eminente Senador Acir
Gurgacz.

380

268.

Todavia, na remota e absurda hiptese de vir a se compreender

em definitivo que os atrasos no pagamento das subvenes referente ao

plano safra no exerccio de 2015 como operao de crdito, h que se
considerar todos o histrico da discusso, o que, conforme
cronologicamente relatado, denota a ampla controvrsia quanto ao
enquadramento ou no dos fatos noticiados na representao como
espcie de operao de crdito vedada pela LRF e, assim, em respeito ao
primado da segurana jurdica e da boa-f objetiva, aplicar os efeitos
desse novo entendimento a partir da deciso final do TCU n. 3.297/2015TCU-Plenrio, bem como reconhecer a conformao da execuo
financeira a partir dos seus termos, tendo em vista o adimplemento de
todo o passivo logo em sequncia referida deciso e ainda dentro do
aludido exerccio. Nesse sentido, tambm a manifestao do relator
Senador Acir Gurgacz:
Em relao irretroatividade da lei, conquanto a Corte tenha a opinio
de que interpretao nova sobre fatos pretritos possa retroagir, porque a
ao do controle , via de regra, a posteriori, e os princpios
constitucionais

no

podem

ser

subvertidos

para

justificar

descumprimento da lei e de que a modulao temporal, tal como

suscitada nas contrarrazes. Representaria, na verdade, uma espcie de
'salvo-conduto' s ' pedaladas fiscais' (p. 826). o fato relevante a ser
destacado - e o que importa para esta anlise - que aquela Corte, pelas
informaes constantes nos autos, nunca havia examinado e se
manifestado, no caso concreto, sobre eventuais irregularidades. por
exemplo. das contas de suprimento mantidas pela Unio junto Caixa ou
em relao aos pagamentos de subveno para o BNDES, BB e FGTS ,
objeto da presente controvrsia.
No caso da Caixa, ao longo de mais de quatorze anos, os contratos foram
renovados anualmente e no consta que, em algum momento, a
possibilidade de ofensa LRF tenha sido cogitada, seja pelos rgos de
controle, seja pelos respectivos rgos jurdicos. Pelo contrrio, existem
vrios pareceres expressos tanto do rgo jurdico da Caixa (Nota
Jurdica na 0093/2014), quanto da Controladoria-Geral da Unio (Parecer

381

ASMG/CGU/AGU/O 1/20 15), entre outros, atestando que tais

transaes no se enquadravam no conceito jurdico de operao de
crdito dado pela LRF, dando a segurana necessria ao Poder Executivo
para atuar como atuou. Por outro lado, e. conquanto correta a concluso
do Tribunal de que a modulao temporal invocada pela AGU no pode
se constituir em "salvo conduto" a eventuais irregularidades praticadas
por gestores, no se pode perder de vista que tambm o intrprete no
possui salvo conduto para interpretar as normas sem as penas imposta
pelos princpios de respeito segurana jurdica e a boa f objetiva,
nsitos ao estado de direito a que todos se submetem. o TCU, conforme
consignado no voto condutor do Acrdo 992/2015- Plenrio, entendeu
no "ser razovel" classificar como operao de crdito meros atrasos de
curtssimo prazo no repasse de recursos do Tesouro. Registrou, ainda,
que a "magnitude" dos valores seria um fator determinante da
classificao da operao.
Os critrios nos quais se baseou, para classificar as movimentaes da
conta de suprimento como operaes de crdito apenas no exerccio de
2014, e no nos anteriores, comprovam a complexidade da matria.
Aceita a tese, saber se um prazo "razovel" ou quando determinada
transao financeira assume "magnitude' inaceitvel, passaria a depender
de avaliao totalmente subjetiva, segundo a tica e critrios
personalistas de quem faz a avaliao. Note-se que at mesmo o conceito
de despesa pblica considerada "irrelevante" no foi deixado ao livre
arbtrio do intrprete, pois a LRF definiu, no 3 do art. 16, que este
deveria ser definido pelas leis de diretrizes oramentrias. Nesse passo. e
apenas para ilustrar, h que se ponderar que se os saldos devedores nas
contas de suprimento mantidas na Caixa caracterizam operao de
crdito em favor da Unio, ento o inverso, ou seja, os saldos positivos
verificados ao longo dos anos, conforme informado pela AGU, tambm
poderiam ser interpretados como operao de crdito, em benefcio da
Caixa, vez que o respaldo contratual e condies financeiras so nicos.
Neste caso, tais operaes tambm seriam nulas (art. 33, LRF), porque
contratadas sem autorizao legal (art. 32, LRF). exatamente pelas
mesmas razes e fundamentos j explicitados neste Relatrio. Tal

382

interpretao praticamente inviabilizaria a operacionalizao, nos moldes

em que atualmente concebidos, de todos os programas sociais operados
pela Caixa e onde h incerteza no volume de saques dirios.
Assim, considerando os precedentes da Suprema Corte, reputamos
absolutamente relevantes os princpios da segurana jurdica e da boa f
objetiva, razo pela qual devem ser considerados para convalidar atos
realizados repetidamente pelos gestores h mais de uma dcada, sem que
nunca se tenha cogitado, nem pelos rgos jurdicos das partes
contratantes. nem pelos rgos de controle, qualquer ilegalidade sobre
eles. Qualquer mudana de entendimento dever ser acolhida como
aprimoramento da gesto pblica. a ser aplicada para casos futuros. No
ponto. no se pode ignorar a presuno de legitimidade dos atos
administrativos realizados ao longo de anos consecutivos. Por fim,
consideramos que tal entendimento est perfeitamente embasado no s
na jurisprudncia como tambm no inciso XIII do Pargrafo nico do art.
2" da Lei n 9.784. de 1994. que determina que. nos processos
administrativos.

devem

ser observados,

entre outros critrios.

"interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o

atendimento do fim pblico a que se dirige. vedada aplicao retroativa
de nova interpretao" (grifos no constantes do original)
269.

Corrobora esse entendimento, a resposta da Junta Pericial ao

Quesito 38 da Defesa. Veja-se:

38. No momento dos fatos ora tratados, qual era o entendimento sobre
sua legalidade?
Os fatos ora tratados as equalizaes devidas pelo Tesouro Nacional ao
Banco do Brasil, ao longo de 2015, e os quatro decretos de crditos
suplementares, editados em julho e agosto de 2015 ocorreram sob a
presuno de legitimidade, aos olhos daqueles que o praticaram.
Contudo, eventos similares eram objeto de controvrsia, por parte de
outros agentes sociais, a exemplo dos indcios de irregularidades levados
a conhecimento do Congresso Nacional, em decorrncia do Acrdo n
1464/2015 TCU Plenrio, de 17 de junho de 2015.

383

As subsequentes mudanas de entendimentos acerca desses fatos

decorrem dessas controvrsias e so marcadas de maneira objetiva por
alteraes normativas que avanam nos incentivos boa-f processual e
procedimental das partes.
Por exemplo, a regulamentao do pagamento das equalizaes, ao longo
de 2015, reduziu a margem de incertezas no tocante aos procedimentos
de validao das informaes prestadas e respectivos prazos de
pagamento.
O pagamento do perodo de apurao de 1 de janeiro a 30 de junho de
2015 foi disciplinado, pela Portaria n 517, de 23 de dezembro de 2014,
do Ministrio da Fazenda, arts. 2, 2, e 4, caput. Nesse contexto, a
equalizao era devida no primeiro dia, aps o perodo apurado, mas as
planilhas com as informaes pertinentes poderiam ser encaminhadas,
pelo Banco do Brasil, at o vigsimo dia do ms subsequente ao fim do
perodo, sem prazo ou condio especfica para sua validao, pela STN,
ou exigncia explcita da conformidade atestada para a apresentao da
solicitao formal de pagamento da equalizao.
A Portaria n 419, de 26 de junho de 2015, do Ministrio da Fazenda, que
autoriza o pagamento de equalizaes geradas entre 1 de julho de 2015
e 31 de dezembro de 2015, determinou a verificao de conformidade,
pela STN, at o ltimo dia do ms do envio das informaes, e a
atualizao da equalizao paga aps o primeiro dia do ms
subsequente validao de conformidade pela STN. Contudo, ainda no
inclua exigncia explcita da conformidade atestada para a solicitao de
pagamento.
O pagamento da equalizao relativa a 1 de julho a 31 de dezembro,
conforme o art. 3 da Portaria n 915, de 7 de dezembro de 2015, do
Ministrio da Fazenda, que revogou a Portaria n 419, concede prazo de
cinco dias teis, a contar do dia seguinte data do recebimento das
planilhas ou da reapresentao de suas verses corrigidas para validao.
A atualizao do valor da equalizao ocorre, desde o ltimo dia deste
prazo de validao, at a data do efetivo pagamento. A conformidade

384

atestada passa a ser requerida para o encaminhamento da solicitao

formal de pagamento.
Tais mudanas institucionais, entre outras, como o reconhecimento
contbil dessas obrigaes, pela Secretaria do Tesouro Nacional e pelo
Banco Central do Brasil, resultaram da controvrsia instaurada em torno
de normas e procedimentos considerados normais por aqueles que os
praticavam.

VI.3.7. A mudana de posio do TCU

Questo importante a ser tratada diz respeito a alterao de
entendimento do TCU quanto caracterizao dos vnculos contratuais ou legais
existentes entre a Unio e os bancos relacionados s subvenes.
Vrios programas de incentivo agricultura, habitao e ao
investimento incluem equalizao de taxa de juros para bancos pblicos ou reembolso
de adiantamentos feitos pelo FGTS, nos moldes em que ocorre com o Plano Safra.
Essa forma de pagamento existe desde, pelo menos, o ano de 1992.
Somente em 2015, porm, ao analisar as contas do governo de
2014, o TCU recomendou reduzir o prazo entre a apurao do valor a ser pago
pela Unio e o seu efetivo desembolso para os bancos pblicos.
importante consignar, todavia, que que to logo o TCU modificou
seu entendimento, o governo alterou a metodologia dos pagamentos. Mesmo no
tendo sido julgadas as contas pelo Congresso Nacional, o governo da Presidenta
Dilma Rousseff, houve por bem acatar, de pronto o novo posicionamento do rgo de
controle.
Assim, a Secretaria do Tesouro Nacional alterou os contratos de
prestao de servios a partir de 2015, para vedar o acmulo de saldos negativos por
parte da Unio por mais de cinco dias teis. Vedou tambm o acmulo de saldos
negativos por parte da Unio ao final de cada exerccio financeiro.
385

Note-se, porm, que embora no exista pronunciamento especfico do

TCU alusivo ao exerccio financeiro de 2015 (nico perodo abrangido pela
denncia), o TCU manifestou-se sobre as subvenes em exerccios anteriores em
dois processos diversos.
O primeiro deles foi dedicado somente a esse tema e a manifestao
primeira do TCU consubstanciou-se no Acrdo n 825, de 2015.
O governo interps recurso com efeito suspensivo contra esse acrdo.
A deciso final do recurso ocorreu apenas em dezembro de 2015. Nesta deciso, o
TCU deu parcial provimento ao recurso, embora tenha mantido o seu entendimento
em relao aos passivos da Unio com os Bancos Pblicos e com o FGTS.
Paralelamente a este processo, ao analisar as contas de 2014 (que no
constitui objeto da presente denncia), o TCU, por meio do Acrdo 1.464/2015TCU-Plenrio - TCU, em julho de 2015, veio a determinar que:

9.1 comunicar ao Congresso Nacional que as Contas do Governo

referentes ao exerccio de 2014 (...) no esto, no momento, em condies
de serem apreciadas por este Tribunal, em razo dos indcios de
irregularidade mencionados no Relatrio, que demandam a necessidade
de abertura de prazo para apresentao de contrarrazes (...)"186

Dentre os indcios de irregularidades apontados, encontram-se as

metodologias de pagamento de subvenes semelhantes s do Plano Safra.
Aps a resposta do governo aos questionamentos apresentados,
proferiu o TCU o Acrdo n 2.461, de 2015, em que considerou que esses contratos
consistiriam operao de crdito assemelhada, pois uma anlise singela do
comportamento das contas de suprimento de fundos em 2014, vinculadas aos
186

Tribunal de Contas da Unio. Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio, Rel. Ministro Augusto Nardes. Sesso de
17/06/2015.

386

programas, revela que a prtica no configurava meros adiantamentos destinados a

ajustes operacionais em razo de incertezas nos desembolsos.
Percebe-se, assim, claramente, que mesmo sem alterao na
regulamentao da forma como a Unio se relacionava com os bancos pblicos
nessas subvenes, o TCU passou a classific-las como operao de crdito,
fundamentando-se no na alterao da caracterizao doutrinria ou de caractersticas
intrnsecas do prprio instituto da operao da crdito. Levou em considerao, ao
revs, o montante dos valores devidos e a durao do perodo em que houve saldo
negativo.
Ora, data maxima venia, incontroverso que o volume de operaes
ou a sua frequncia no altera a natureza dos negcios jurdicos. E mesmo que
se considere esses fatores como suficientes para caracterizao de operao de
crdito, tais circunstncias no se verificaram no exerccio de 2015.
Essa alterao de jurisprudncia, de fundamentos muito
questionveis, com efeitos aplicveis a atos anteriormente praticados, gera
insegurana jurdica a gestores pblicos, que no tem como pautar sua atuao
em um exerccio de futurologia, e viola a previso contida no inciso XIII do art.
2 da Lei n 9.784, de 1999.
Necessrio consignar, por fim, que, ainda que se considerasse correto
o entendimento do TCU acerca da caracterizao dos contratos de prestao de
servio como operaes de crdito, poca em que realizados os fatos que ora se
busca criminalizar (primeiro semestre de 2015), a metodologia de pagamento dessas
subvenes era considerada legal e regular. Deveras, a alterao definitiva de
entendimento do TCU somente ocorreu em dezembro de 2015 - data inclusive
posterior apresentao da prpria denncia

387

VI.4. Da ausncia de crime de responsabilidade

Em face de todo o exposto, coloca-se como evidente a a absoluta

ausncia de crime de responsabilidade praticado pela Sra. Presidenta da
Repblica, Dilma Rousseff, no que tange acusao em comento. No que diz respeito
aos pressupostos jurdicos necessrios para a sua configurao, pode-se afirmar que
nenhum de seus elementos constitutivos efetivamente se apresenta.
o que topicamente se demonstrar a seguir,

VI.4.1. A falta de materialidade

Como j restou demonstrado nos tpicos anteriores, h absoluta

ausncia de materialidade em relao a acusao feita pelos denunciantes.
Por todos os argumentos acima lanados, se deve ter como
absolutamente insubsistente a tese de realizao de uma operao de crdito ou
assemelhada, nos marcos do Plano Safra, em decorrncia de um suposto atraso no
pagamento das subvenes.
Deveras, esta tese no minimamente acompanhada pela doutrina.
No h autores no mbito do Direito Financeiro que a sustentem. Pelo contrrio: os
maiores especialistas do pas sustentam a tese oposta, conforme se atesta pelos
pareceres dos ilustres juristas juntados pela defesa aos autos.
Da mesma forma, conforme provado, esta frgil tese nascida em 2.015,
por fora de uma deciso inovadora e inesperada do Tribunal de Contas da Unio,
nunca foi defendida ou sequer cogitada por nenhum dos rgos tcnicos da
Administrao Federal, desde a entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal.
388

Tambm pode-se afirmar que, conforme relatado e provado nestes

autos, os prprios rgos tcnicos do Tribunal de Contas da Unio, antes da deciso
inovadora do seu Plenrio, divergiram acerca da questo. Alis, como o Congresso
Nacional ainda no julgou as contas de 2014, a prpria manifestao opinativa do
rgo de controle pode restar desaprovada. At porque, como salientado, o prprio
relator da matria na Comisso Mista de Oramento, a exemplo da sua ex-Presidente
e atual lder do governo interino, j manifestou a sua posio contrria ao
entendimento do TCU.
Finalmente, tambm merece ser mais uma vez lembrada a posio do
Ministrio Pblico Federal que desacolheu, por completo, a interpretao atribuda
pelo TCU aos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal que vedam as operaes
de crdito entre a Unio e os bancos pblicos. Entendeu o Parquet que se deve ter por
equivocada a tese de que atrasos de pagamentos de subvenes, no mbito do Plano
Safra, devam ser consideradas operaes de crdito ou assemelhadas.
Assim sendo, restam isoladas na defesa da tese, acima rechaada por
fortes e indestrutveis argumentos, apenas o TCU e os denunciantes, e todos aqueles
que, como os Srs. Peritos Judiciais, provavelmente pela ausncia de formao
jurdica, simplesmente ignoraram os pareceres dos maiores juristas da rea que se
encontravam juntados aos autos, para acompanhar, talvez, com certo temor
reverencial, a orientao isolada do rgo de controle.
No h, pois, segundo opinio unnime dos doutos, dos rgos
tcnicos da Unio (de onde se exclui apenas o TCU) e do prprio Ministrio Pblico
Federal, a materialidade delituosa exigida para a configurao do crime de
responsabilidade imputado pelos denunciantes.
VI.4.2. A falta de tipicidade

389

Conforme salientado em tpico anterior destas alegaes finais187,

pretendem os denunciantes proceder tipificao da acusao sub examine em dois
diferentes dispositivos da Lei n. 1.079/1950. Sustentam o enquadramento da conduta
da autoridade presidencial denunciada nos artigos 10, item 4, e 11, item 3, deste
diploma legal.
Estabelecem estes dispositivos legais, respectivamente:
art.10. So crimes de responsabilidade contra a lei oramentria:
(...)
4- infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei
oramentria
............................................................................................
art. 11. So crimes contra a guarda legal dos dinheiros pblicos:
(...)
3- Contrair emprstimo, emitir moeda corrente ou aplices, ou efetuar
operao de crdito sem autorizao legal(...)

De incio cabe observar que tanto a Cmara dos Deputados, como o

Senado Federal, entenderam por fazer a tipificao do pretenso delito em comento
apenas no art. 11, item 3, da Lei n. 1.079/50, apesar dos denunciantes terem proposto
outras tipificaes na sua denncia original recebida pelo Presidente da Cmara.
Esta tipificao, todavia, apresenta problemas insuperveis.
O primeiro deles, abordado em questo preliminar reiterada nestas
alegaes finais188, afirma que este dispositivo no foi recepcionado pela Constituio
de 1988.

187
188

V. item, VI.1.2., supra.

V. item IV.3, supra.

390

Oportunamente, esta questo haver de ser apreciada pelo Plenrio do

Senado Federal, conforme requerido.
O segundo diz respeito desconformidade objetiva desta tipificao
pretendida com os fatos. Exige esta norma que o delito presidencial se configure
sempre que for efetuada operao de crdito, sem autorizao legal.
Ora, como vimos nos tpicos anteriores, no se pode afirmar
juridicamente que teria ocorrido uma operao de crdito ilegal pelo preteso atraso do
pagamento das subvenes do plano Safra ao longo do ano de 2.015. Esta uma
posio absolutamente isolada do TCU que no pode ser respaldada para fins da
presente tipificao. Alis, o prprio Ministrio Pblico Federal j entendeu, ao
determinar o arquivamento de inqurito criminal, que esta tipicidade no se configura.
Assim sendo, no se pode sustentar ser adequada, ao caso presente, a
tentativa de tipificar um crime de responsabilidade, com base no art. 11, item 3, da
Lei n. 1.079/50.
Maiores fundamentos existem ainda para infirmar a outra tipificao
indevidamente pretendida pelos denunciantes nesta fase processual. Alis, esta
tipificao foi desconsiderada pela Cmara e pelo Senado Federal. Todavia, voltam
nela a insistir os denunciantes.
De fato, no existe a menor viabilidade em se pretender tipificar a
hiptese em comento no artigo 10, item 4, da Lei n. 1.079/50.
Sustentam os denunciantes, como sabido, que o alegado atraso no
pagamento das subvenes do Plano Safra qualificaria uma operao de crdito
vedada pela Lei de Responsabilidade Fiscal. E, com base nisso, sustentam que seria
possvel tipificar-se essa conduta neste dispositivo porque, apesar dele se referir a
infrao da lei oramentria, seria evidente que a Lei de Responsabilidade Fiscal
constitui uma disciplina geral da legislao oramentria, formando um conjunto
com as demais leis (Lei de Diretrizes e Lei Oramentria Anual), cuja estrutura ela
disciplina e as quais seguem os seus ditames.
391

Ora, a prpria exposio acima nos permite antever, com absoluta

clareza, o clamoroso equvoco em que incorre o raciocnio dos denunciantes. A Lei
de Responsabilidade Fiscal no uma lei oramentria. E, como tal, uma eventual
ofensa a seus termos, jamais poder ensejar uma tipificao no crime
estabelecido no art. 10, item 4, da Lei n.1.079/1950.
Alis, para que no paire nenhuma dvida sobre isso, cumpre lembrar
que a prpria Constituio Federal quem definie quais so as leis oramentrias. E
no rol que apresenta, no est includa a lei de responsabilidade fiscal.
Com efeito, abrindo a Seo II, do Captulo II, do Ttulo VI, da nossa
lei maior, denominado Dos Oramentos, o artigo 165, caput, considera como tais
trs diplomas legislativos: a lei que estabelece o plano plurianual (inciso I); a lei de
diretrizes oramentrias (inciso II); e a lei oramentria anual (inciso III).
Estes so os diplomas legais que o texto constitucional considera
como oramentos.
Donde no ser a Lei de Responsabilidade Fiscal um oramento.
Ademais, alm do fato de leis que estabeleam delitos no poderem
ser interpretadas de forma ampliativa, a interpretao proposta pelos denunciantes no
sentido de que a Lei de Responsabilidade Fiscal deve ser considerada como uma lei
oramentria pelo fato de que ela disciplina aspectos atinentes ao direito financeiro
e aos prprios oramentos, chega a ser risvel. O fato deste diploma conter regras
sobre oramentos no o transforma em um. Se ela se refere a eles, para disciplinalos, justamente porque ela no se define como um oramento. Caso contrrio ela
estaria se disciplinando a si prpria, o que seria um rematado absurdo.
Mesmo que este argumento no destrusse por inteiro a pretendida
tipificao proposta pelos denunciantes, um outro ponto poderia ser levantado para
infirma-la. Determina o art. 10, item 4, da Lei n. 1.079/50 que o crime de
responsabilidade por ela tipificado se configure quando houver uma infrao que,
patentemente, fira uma lei oramentria.
392

Ora, entende-se por patentemente aquilo que evidente ou

manifesto. Com todas as vnias, imaginar-se que a ocorrncia de atrasos no
pagamento das subvenes do Plano Safra configurariam, com todas as polmicas
interpretativas que cercam a matria, uma infrao evidente ou manifesta ,
qualificaria um verdadeiro contrassenso.
Assim sendo, dvidas no podem existir de que a proposta de
tipificao dos denunciantes, invocando para aplicao no caso presente, a regra do
art. 10, 4, da Lei n. 1.079/1950, rigorosamente equivocada. Corretamente andaram
a Cmara e o Senado ao exclurem das suas tipificaes este dispositivo.

VI.4.3. A ausncia de ato comissivo ou omissivo da Presidenta Dilma Rousseff,

de acordo com a prova documental, testemunhal e a percia

Desde o incio do presente processo de impeachment, tem afirmado a

defesa da Sra. Presidenta da Repblica que no existe, no caso presente, qualquer ato
desta autoridade presidencial que pudesse permitir, mesmo que hipoteticamente, a sua
condenao em um crime de responsabilidade.
Os relatrios da Cmara e do Senado no enfrentaram esta questo.
Remeteram o problema para o futuro, ou seja, para o momento em que poderia haver
uma instruo probatria.
Assim foi feito. E agora, o que afirmava a defesa restou absolutamente
comprovado: no h nenhum ato da Sra. Presidenta da Repblica pelo qual se
possa a ela atribuir qualquer responsabilidade pelo suposto atraso de pagamento
das subvenes no mbito do Plano Safra.
De fato, desde a denncia original, parcialmente recebida pelo Sr.
Presidente da Cmara, essa matria vem sendo tratada de forma obscura. E ainda hoje,
nas alegaes finais, o tratamento o mesmo.
393

Continuam ainda hoje os denunciantes, de forma confusa, a apontar

uma dupla alternativa para o encontrar do ato presidencial delituoso que tanto
anseiam.
Afirmam, agora nas alegaes finais, com mais nfase que seria um
ato omissivo. Esta omisso decorreria do fato que a Sra. Presidenta da Repblica teria
do dever de exercer a direo superior da Administrao Federal. E assim teria
descumprido o seu dever de impedir o alegado atraso no pagamento das subvenes
do plano Safra.
Para justificar essa hipottica omisso, todavia, precisam sustentar que
a Sra. Presidenta da Repblica tinha informaes do que ocorria no plano Safra. Como
no conseguiram nenhum documento ou nenhuma prova que demonstrasse isso,
constroem a presuno de que pela dimenso das operaes financeiras realizadas,
pelo envolvimento de tantas altas autoridades e pela maquiagem nas contas federais,
a adoo da ilicitude como forma de dar cumprimento s metas principais era de
conhecimento dos altos agentes polticos integrantes da entourage presidencial. E
como era de conhecimento da entourage presidencial, tambm se presume que a Sra.
Presidente da Repblica tivesse informaes a respeito.
Ora, com a devida vnia, chega a ser risvel a construo desse
raciocnio dos denunciantes. Na falta de provas lanam-se presunes sequenciais.
Presume-se que o entorno da Presidenta sabia, e ento presume-se que ela tambm
sabia!
E mais: como a Sra. Presidenta notoriamente tem uma personalidade
centralizadora e controladora, e era a grande condutora da economia presume-se
que ela sabia do que ocorria no plano Safra. Como no saberia, tendo esta forma de
ser? a pergunta que decorre da curiosa linha de raciocnio probatrio dos
denunciantes.

394

Nisto a prova cabal e inconteste revelada pelos denunciantes de que

houve uma omisso presidencial capaz de tipificar um crime de responsabilidade.
Presunes que se baseiam em presunes. Nada mais.
Mas de todos, este ainda no o maior absurdo. O maior, sem sombra
de dvida reside no papel atribudo pelos denunciantes ao ex-Secretrio do Tesouro
Arno Augustin. Considerado pelos denunciantes como um dos principais autores
das pedaladas, afirma-se, a partir de notcias de jornais, que ele se reunia
constantemente com a Presidenta da Repblica. E de forma to constante e
permanente que no se poderia saber onde comeava um e terminava o outro.
to obscura e sinuosa a narrativa feita pelos denunciantes que no se
pode saber ao certo onde pretendem chegar com essa idia tosca de que a Sra.
Presidenta e o Sr. Secretrio do Tesouro seriam praticamente uma espcie de irmos
siameses. Pretendem, com isso, afirmar que a presidente dava ordens a Arno
Augustin, presumindo-se ento a existncia de um ato comissivo, como j se afirmou
na denncia original parcialmente recebida ? Ou pretendem afirmar que se presume
que ela a informava das pedaladas que determinava?
impossvel saber. Alis, o absurdo da tese chega ainda a ser maior
quando se sabe que Arno Augustin deixou o governo antes do incio do segundo
mandato da Sra. Presidente da Repblica. Ou seja: no ano de 2.015, o Sr. Arno
Augustin no era o Secretrio do Tesouro a poca dos fatos.
No h nenhuma prova produzida pelos denunciantes acerca de ato,
comissivo ou omissivo, praticado pela Sra. Presidente da Repblica. Da o sistema de
presunes absurdas para se tentar justificar o que no pode ser justificado.
Ademais, atribuir a algum a autoria ou a participao em fato delitivo,
sem sombra de dvida, exige mais do que indicar reunies dirias com o suposto
executor do ato. necessrio indicar fatos ou indcios que apontem para a induo,
instigao ou mesmo a colaborao material. A simples afirmao de que a Presidenta

395

determinava terceiro a agir como agira, sem qualquer indcio da existncia de tal
determinao, revela uma denncia vazia, sem elementos, sem concretude.
A prova, alis, no caso contundente contra a pretenso dos
denunciantes.
Observe-se o laudo pericial:
12.

Pela anlise dos dados, dos documentos e das informaes

relativos ao Plano Safra, no foi identificado ato comissivo da Exma. Sra.

Presidente da Repblica que tenha contribudo direta ou imediatamente
para que ocorressem os atrasos nos pagamentos. (grifo nosso)

Tal afirmao est baseada nas provas documentais que compem os

autos, entre elas: a) doc 055, ofcio encaminhado pelo Banco do Brasil; b) doc 101,
ofcio encaminhado pelo Ministrio da Fazenda; c) doc 070, ofcio encaminhado pelo
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento.
A concluso da percia consagra de forma irrefutvel o que a defesa j
sustentava desde o incio. E no pode ser infirmado pelas tergiversaes jurdicas da
acusao.
A respeito podemos citar nossa clssica doutrina:

a ao o primeiro momento objetivo ou material do delito. Sem ela,

este no existe. D-lhe corpo e, no raro, somento ela que o revela no
mundo exterior. Compreende a ao propriamente dita, em sentido estrito
ou positivo, e a omisso ou ao negativa. Ambas so comportamento
humano, importando em fazer ou no fazer. Tanto uma como outra
integram o fato humano e consequentemente o crime.
(...)

396

Em ambas so sujeitas vontade, mesmo quando culposas, porque a cula

oriunda da falta de anteao e esta acha-se sob o domnio daquela. A
vontade concentra a ateno sobre um objeto ou a afasta. 189

No havendo elementos para identificar uma ao, um ato positivo que

seja para fundamentar a imputao em tela, restou comprovado que as operaes
tratadas no trazem em seu bojo nenhum ato da Sra. Presidenta da Repblica, tendo
os denunciantes tomado por suficiente, para preencher os requisitos de uma conduta
criminosa e comissiva da Presidenta da Repblica, as alegadas reunies dirias da
Presidenta com o Secretrio do Tesouro Nacional ( note-se que a ocorrncia de tais
reunies, alis, sequer foi demonstrada nos autos).
Tambm no prospera a tentativa da acusao em imputar
alternativamente a conduta omissiva, diante da j sabida impossibilidade de provar
a existncia de ato da Presidenta, dela tentando afastar a necessidade de prova
do elemento volitivo, prprio de qualquer acusao de crime.
Trata-se aqui de imputao alternativa objetiva, pela qual se imputam
duas condutas distintas e inconciliveis a um mesmo ru. Distintas porque se trata de
ao ou omisso. Inconciliveis porque como j exposto apresentam requisitos
absolutamente distintos para materializao.
Mas, ainda que possvel no campo processual, sabe-se que o direito
penal material no admite a imputao por ao ou por omisso. Ou bem existe
uma conduta ativa, que causa o resultado ou a situao descrita no tipo penal, ou bem
h uma omisso. A unicidade entre condutas no possvel, como aponta uma das
professoras signatrias da denncia, em sua obra Ingerncia Indevida: Ao e
omisso, para fins de direito penal, devem ser consideradas diferentes, j que no h
a mesma reprovabilidade em fazer o mal e deixar de fazer o bem190.

189
190

E. Magalhes NORONHA. Direto Penal, I. So Paulo: Saraiva, 1989, p. 94-95.

PASCHOAL, Janana, Ingerncia Indevida. Pg. 184.

397

Todavia, ainda que de omisso se tratasse, deveria a denncia e as

provas dos autos indicarem com clareza qual o dever de garante que impunha
Presidenta da Repblica o dever de agir. Sabe-se que a omisso somente ganha
relevncia penal se existir a obrigao de impedir o resultado decorrente de lei,
contrato ou da criao anterior do risco.
A acusao insiste em sustentar que o dever de garante decorre do art.
84, II da Constituio Federal, ou seja, da nossa lei maior. Ocorre que tal dispositivo
dispe apenas que: Compete privativamente ao Presidente da Repblica (...) exercer,
com o auxlio dos Ministros de Estado, a direo superior da administrao federal.
O exerccio da Presidncia da Repblica impe delegao de funes
e tarefas, uma vez que de todo impossvel conhecer e controlar todos os atos
praticados pelos agentes pblicos atuantes nesta esfera de Poder. Assim, no
possvel atribuir quele que exerce a chefia de Governo e de Estado a
responsabilidade por todo e qualquer ato praticado por seus delegados ou
subordinados, ainda mais aqueles praticados por direta imposio legal a tais
subordinados, sob pena de inviabilizar o exerccio da funo.
Ademais, frise-se que, no caso do Plano Safra, a competncia para
administrao financeira e contbil, nos termos da alnea 12, c do artigo 25, da Lei n.
10.683, de 2003, e do Decreto n. 7.482, de 2011, cabe ao Ministrio da Fazenda.
Nos mesmos termos a Lei n. 8.427, de 1992, no art. 3, prev a competncia do
Ministrio da Fazenda para a regulamentao da matria.
Assim, eventual omisso fundada no descumprimento da Lei (art.13,
2o, a do Cdigo Penal,) somente estaria revestida de contornos penais se descrita
com clareza o dispositivo legal que impe o cuidado, proteo ou vigilncia. A
meno genrica ao art. 84, II no supre tal requisito, uma vez que, como
apontado, no descreve com preciso uma obrigao de evitar um resultado
tpico.

398

Nessa linha, asseverar que a norma que aponta a Presidenta da

Repblica como responsvel pela direo superior da administrao federal impe
a ela, o dever de garante, diante de subvenes por ela no efetuadas, no vai alm
de toda a dvida, no apresenta clareza ou preciso.
Em outras palavras, o uso do art. 84, II da Constituio Federal para
preencher o dever de garantia do art. 13, 2o do Cdigo Penal, viola os preceitos mais
elementares e as garantias mais fundamentais que protegem qualquer cidado de
injustas incriminaes, ato inaceitvel em um Estado Democrtico de Direito.
E no s. O laudo pericial tambm nos oferece elementos
fundamentais para esta anlise:
51.

A quem o Banco Brasil comunica o valor efetivo das

subvenes devidas?
Segundo as Portarias n 517, de 23 de dezembro de 2014, n 419, de 26
de junho de 2015, e n 915, de 7 de dezembro de 2015, todas do
Ministrio da Fazenda, cumpre ao Banco do Brasil encaminhar STN
planilhas para clculo da equalizao, para fins de pagamento, sem
prejuzo do atendimento de outras demandas da STN, do Banco Central
do Brasil e dos rgos de controle interno e externo.
52. A quem cabe pagar as subvenes?
Conforme a Portaria n 517, de 23 de dezembro de 2014, o pagamento
das subvenes foi atribudo Secretaria do Tesouro Nacional, rgo
central do Sistema de Administrao Financeira Federal (Lei n 10.180,
de 2001, art. 11).
Art. 2[ ...]
2 A equalizao ser devida no primeiro dia aps o perodo de
equalizao e ser atualizada at a data do efetivo pagamento pela STN.
53. De quem a responsabilidade pela autorizao desses
pagamentos?

399

O Ministro de Estado da Fazenda autorizou o pagamento das

equalizaes de taxas de juros sobre a mdia dos saldos dirios - MSD
dos financiamentos rurais concedidos pelo Banco do Brasil S.A. - BB,
por intermdio das Portarias n 517, de 23 de dezembro de 2014, n 419,
de 26 de junho de 2015, e n 915, de 7 de dezembro de 2015. Consta igual
dispositivo nas trs Portarias.
Art. 1 Observados os limites, as normas e as demais condies
estabelecidas pelo Conselho Monetrio Nacional - CMN e por esta
Portaria, fica autorizado o pagamento de equalizao de taxas de juros
sobre a mdia dos saldos dirios - MSD dos financiamentos rurais
concedidos pelo Banco do Brasil S.A. - BB.
A Lei n 8.427, de 27 de maio de 1992, que Dispe sobre a concesso
de subveno econmica nas operaes de crdito rural, atribuiu ao
Ministrio da Fazenda competncia para estabelecer critrios, limites e
normas operacionais para a concesso da subveno de equalizao de
juros.
Art. 5 A concesso da subveno de equalizao de juros obedecer aos
critrios, limites e normas operacionais estabelecidos pelo Ministrio da
Fazenda, especialmente no que diz respeito a custos de captao e de
aplicao dos recursos, podendo a equalizao, se cabvel na dotao
oramentria reservada finalidade, ser realizada de uma s vez, a valor
presente do montante devido ao longo das respectivas operaes de
crdito.
54. possvel delimitar o ato da Presidenta no pagamento das
subvenes do plano Safra?
A Lei n 8.427, de 27 de maio de 1992, que Dispe sobre a concesso
de subveno econmica nas operaes de crdito rural, atribuiu ao
Ministrio da Fazenda competncia para estabelecer critrios, limites e
normas operacionais para a concesso da subveno de equalizao de
juros.
Art. 5 A concesso da subveno de equalizao de juros obedecer aos
critrios, limites e normas operacionais estabelecidos pelo Ministrio da

400

Fazenda, especialmente no que diz respeito a custos de captao e de

aplicao dos recursos, podendo a equalizao, se cabvel na dotao
oramentria reservada finalidade, ser realizada de uma s vez, a valor
presente do montante devido ao longo das respectivas operaes de
crdito. (Redao dada pela Lei n 10.648, de 3.4.2003)
As autorizaes para os pagamentos da equalizao de juros em apreos
ocorreram por intermdio das Portarias n 517, de 23 de dezembro de
2014, n 419, de 26 de junho de 2015, e n 915, de 7 de dezembro de
2015, todas do Ministrio da Fazenda. Consta igual dispositivo nas trs
Portarias.
Art. 1 Observados os limites, as normas e as demais condies
estabelecidas pelo Conselho Monetrio Nacional - CMN e por esta
Portaria, fica autorizado o pagamento de equalizao de taxas de juros
sobre a mdia dos saldos dirios - MSD dos financiamentos rurais
concedidos pelo Banco do Brasil S.A. - BB.
Cumpre ainda informar que, em resposta a solicitao da Comisso
Especial de Impeachment, o Ministrio da Fazenda informou que [...]
no h ato assinado pela Presidenta da Repblica no processo de
concesso e pagamento da subveno. (DOC 101, p. 2).

Como se v, est provado que no h ato da Presidenta da

Repblica e, sobretudo que todo o fluxo de gesto e informaes sobre passivos
e pagamentos sequer esto sob sua responsabilidade. Demonstrado est que as
informaes sobre valores e pagamentos tramitam entre Secretaria do Tesouro
Nacional e Banco do Brasil, competindo ao Ministro de Estado de Fazenda a
autorizao de pagamentos. Ou seja, por fora de normas regularmente institudas,
no h fluxo de informaes que seja da responsabilidade da Presidenta da
Repblica, nem qualquer tarefa de gesto, o que refora que para alm da
inexistncia de ato a ela atribudo, no de sua alada, sob os aspectos aqui
tratado, a gesto de pagamentos do Plano.

401

Dada a caracterstica do Plano Safra da natureza das preocupaes

do ocupante da Presidncia da Repblica sua abrangncia e impacto enquanto politica
pblica e no o envolvimento em aspectos do cotidiano de sua gesto.
No plano da prova testemunhal tambm foi sobejamente demonstrado,
especialmente pelo testemunho do ex-ministro Adams, que o momento de
envolvimento da Presidenta na discusso antes travada no mbito de ministros, s
ocorrera no julgamento de contas. Do mesmo modo, tambm restou confirmado que
houve a cessao dos atrasos de pagamento, assim que se conformou uma deciso
irrecorrvel do rgo acerca do tema.
Alias, observe-se, foram unanimes em seus depoimentos as
autoridades ouvidas como testemunhas, ao afirmar que alm de no existir qualquer
competncia legal atribuda Presidenta para a gesto de pagamentos no mbito do
Plano, o tema nunca foi com ela tratado.
A respeito, alis, cumpre que se noticie importante passagem do
depoimento do Sr. Adriano Pereira de Paula, curiosamente omitida imediatamente
aps o trecho colacionado na pea de alegaes finais:

O SR. MIGUEL REALE JNIOR Ela no est perguntando nada de

2013. S est perguntando se ela sabia em 2015. Se o fato de seu
conhecimento foi em 2013, obrigatrio que seja perguntado isso para
que se diga que ela sabia em 2015. s isso.
O SR. ADRIANO PEREIRA DE PAULA Eu no tenho elementos
para informar se a Presidenta tinha conhecimento...
O SR. ADRIANO PEREIRA DE PAULA Volto a dizer que no tive
qualquer participao em nenhuma situao em que envolvesse esse
assunto com a Presidente.
Em 2013, o assunto realmente foi discutido com o Secretrio do Tesouro.
O assunto chegou ao conhecimento, como nos foi informado, ao Ministro
da Fazenda. Isso aconteceu.

402

Ainda merece o devido registro frase colacionada tambm pelos

denunciantes em sua pea final e que revela igualmente a desconexo de suas
concluses com as provas dos autos, at mesmo as selecionadas para embasar sua
prpria argumentao. Assim, vejamos a contradio extrada de excertos da prpria
pea acusatria, relativamente meno de depoimento do ex-ministro Lus Incio
Lucena Adams:
212. A demonstrar que a questo era tratada pelo Ministro da Fazenda,
por meio do qual atuava a Presidente da Repblica na questo das
pedaladas, significativo o depoimento do ex-Advogado Geral da
Uniao, cuja opinio, levada Acusada era no sentido de no se
realizar o financiamento com as instituies financeira pblicas:
O SR. LUS INCIO LUCENA ADAMS Essas matrias, do ponto de
vista oramentrio, quem despachava com a Presidente era o Ministro da
Fazenda. Quando o assunto apareceu, eu tive reunies com o Ministro da
Fazenda, o Ministro Guido, tive com o Tombini e com o Arno, inclusive,
o Secretrio do Tesouro, e em todas elas se debateu o assunto. E eu, por
exemplo, sempre recomendei, na minha posio, que se quitassem
eventuais passivos existentes. Esta era a posio que eu defendia.
No concordava em relao questo da subveno. Eu acho que a ideia
de tratar a subveno como operao de crdito um exagero, e
continuo entendendo assim. Eu acho que ela...
Quero s fazer um aparte. Para compreender o problema que a
subveno, no ano passado, foram editadas vrias portarias pelo Tesouro
Nacional em relao regularizao ou quitao das subvenes
econmicas em diversos programas.
E, nas portarias, como que o processo acontecia? No primeiro semestre,
havia as contrataes das operaes. No segundo semestre, havia a
apurao pelo Tesouro em relao quelas contrataes feitas pelo
BNDES. O BNDES fazia um bloco de contrataes, mandava para o
Tesouro. O Tesouro verificava isso, e, ao final desse segundo semestre,

403

que se iniciava a equalizao dessas contrataes. Havia uma reduo de

tempo; em vez de quatro meses, doze meses. Agora, o fato que, nessas
situaes, supostamente sendo operao de crdito, o Estado continua
descoberto, porque, em rigor, a Lei de Responsabilidade Fiscal, quando
trata como operao de crdito, no faz exceo de tempo, de quantidade,
de valor. E R$1 operao crdito. Pronto, proibido.
Mas, ento, como que acontece? Exatamente porque invivel e no
pode ser tratado, porque a subveno vem na 4.320, e uma forma de
equalizao econmica que se faz em diversas atividades econmicas,
inclusive, financeiras como forma de permitir os juros mais baixos. Essa
minha viso.
Ento, do ponto de vista do debate, sim, houve conversas. A conversa
com a Presidente j foi na fase mais avanada, logo aps o
julgamento no Tribunal de Contas, e no o julgamento da conta, o
julgamento do tema das pedaladas, das chamadas pedaladas. Mas eu tive,
sim, nesse curso,...
O SR. LUS INCIO LUCENA ADAMS ... vrias reunies com o
Ministro da Fazenda, com o Ministro do Banco Central e com o... Enfim,
a minha opinio essa. Achava que tinha que equalizar, que tinha que
quitar esses passivos. (grifo nosso)

Claro est pelo trecho retirada da pea da prpria acusao, de que

suas concluses distorcem as afirmaes do ex-ministro, especialmente as aqui
destacadas. Tanto ele no interpretava que o atraso nos pagamentos se tratavam de
operaes de crdito, como o tema por ele debatido com Ministros da Fazenda, Banco
Central e Secretrio do Tesouro, s chegou ao conhecimento da Presidenta em fase
mais avanada, isto , no julgamento do Tribunal de Contas.
Observe-se ainda que, inadvertidamente, novamente a pea acusatria
traz subsdios prpria defesa, uma vez que a partir do item 221 cita doutrina e
jurisprudncia que atribui a possibilidade de responsabilizao do chefe do Poder
404

Executivo por crime de responsabilidade, na hiptese tambm descrita na legislao

penal no art. 359-A do Cdigo Penal (ordenar, autorizar ou realizar operao de
crdito, interno ou externo, sem prvia autorizao legislativa). Em ambos os casos,
porm, as citaes so dirigidas especialmente aos casos especficos dos
ordenadores de despesas, hiptese em que no se enquadra a Presidenta da
Repblica.
Importante registrar ainda o depoimento do Sr. Joo Luiz Guadagnin,
que atua em atividades ligadas ao Plano Safra, no Governo Federal, desde 1996:
O SR. JOO LUIZ GUADAGNIN Sobre a participao de Presidente
na ao, eu lembro que, em 20 anos de Governo Federal, sempre
trabalhando na mesma rea, a nica reunio que mantive com o
Presidente foi com o Presidente Fernando Henrique em 2000, quando se
discutiram crditos para os assentados da reforma agrria.
Ns no tivemos em nenhum momento nenhum contato nem com o
Presidente Lula e nem com a Presidenta Dilma em relao ao Plano Safra.
Nunca fizemos reunies sobre isso. No ltimo Plano Safra, as discusses
sobre volume de crdito, fontes de recurso e taxa de juros ficaram
estritamente no nvel tcnico. O Dr. Adriano de Paula, que esteve
inclusive aqui junto com a sua equipe, a nossa esquipe, a equipe do
Secretrio Andr Nassar, do Ministrio da Agricultura, mais o Banco
Central, a Diretoria de Normas do Banco Central, nos reunimos vrias
vezes de maro a praticamente o final de abril e definimos o Plano Safra.
Ento, no h envolvimento nem dos Ministros...

Finalmente, observe-se que as digresses a fatos anteriores ao ano de

2015 fizeram com que a pea acusatria incorresse em sria distoro dos fatos
ocorridos naquele ano e que podem ser exemplificados pela seguinte prova
testemunhal:

405

O SR. OTAVIO LADEIRA DE MEDEIROS (...)

E, respondendo ltima das trs perguntas, o Secretrio Saintive, quando
assumiu o Tesouro Nacional e me convidou... Percebeu-se uma situao
fiscal bastante complexa, de atraso nos pagamentos de algumas despesas,
e levou-se um tempo, foi necessrio um tempo inicial para a compreenso
da situao. Em particular, o Oramento no estava aprovado. O
Oramento foi aprovado em abril. Ento, qualquer movimento de
pagamento de despesas em montante bastante elevado poderia trazer uma
complicao fiscal. Havia um tempo de adaptao curto, mas houve esse
sistema de adaptao bem no incio do processo, incio de 2015.
O SR. ANTONIO ANASTASIA (Bloco Social Democrata/PSDB - MG)
Com a autorizao do Presidente, eu indago ao Dr. Otavio, porque ele
disse que havia uma situao fiscal delicada em relao aos valores do
Plano Safra, em especial com o Banco do Brasil, qual o conhecimento
que o senhor tinha em relao a esses valores, ao montante do dbito e s
dificuldades que havia quela poca?
O SR. OTAVIO LADEIRA DE MEDEIROS A primeira deciso
tomada foi regularizar os pagamentos, dentro do possvel, de todas as
despesas pblicas, tentando pagar em 2015 os valores devidos em 2015.
A discusso sobre o estoque, principalmente o estoque elevado daquelas
quatro principais despesas: Plano Safra, PSI, Minha Casa, Minha Vida
dentro do FGTS e a multa do FGTS, Lei Complementar n 110. Esses
quatro grandes itens, porque juntos perfaziam um total de mais de R$50
bilhes e porque estavam justamente em discusso pelo Acrdo n 825
do TCU, eles ficaram sendo discutidos, aguardando uma deciso final do
TCU.
Ento, em relao aos fluxos do Plano Safra, eles foram regularizados o
mais rpido possvel. Ao longo de 2015, foram feitos os pagamentos
referentes a 2015. Quanto ao estoque que houve... Esperou-se a deciso
do TCU para que pudssemos fazer o pagamento.

406

Isto posto, como absolutamente indestrutvel se apresenta a prova

nestes autos, no sentido de se demonstrar, de forma clara e induvidosa, que no
praticou a Sra. Presidenta da Repblica qualquer ato que hipoteticamente pudesse
leva-la a pratica de um crime de responsabilidade.

VI.4.4. A ausncia de dolo

Ao longo de toda a instruo probatria, coloca-se como de todo

relevante observar que a acusao no conseguiu demonstrar a existncia do elemento
volitivo doloso necessrio para levar adiante qualquer imputao. Alis, observe-se,
a tarefa da acusao, in casu, verdadeiramente impossvel. Se no ato da Sra.
Presidente da Repblica, como se poderia demonstrar a existncia de ao dolosa da
sua parte?
Cumpre, porm, ponderar que se a existncia de dolo necessria
nos crimes comissivos, ainda mais o nos delitos omissivos do contrrio seria
admitida no direito penal a responsabilidade objetiva, repudiada pela totalidade dos
penalistas. O dolo deve ser descrito, indicado, demonstrado nos crimes omissivos,
e no atribudo de forma automtica, como fosse decorrncia imediata da mera
descrio dos fatos.
Nesse sentido, a prpria subscritora da denncia original, chegou a
sustentar:
Ora, se o dolo no pode ser presumido nem mesmo na ao, havendo,
como j apontado, toda uma celeuma em torno da responsabilizao por
dolo eventual, que dir no caso da omisso, em que o nexo de causalidade
meramente normativo, cuja punio, at por questes lgicas, h de ser
excepcional.

407

Assim, a ttulo de comisso por omisso, s pode responder na forma

dolosa quem, efetivamente, quis o resultado"191

A impossibilidade efetiva de se encontrar um ato da Sra. Presidenta da

Repblica in casu,, fez com que a denncia no conseguisse descrever a conduta que
deveria ser tipificada, para fins da caracterizao da ocorrncia de um crime de
responsabilidade. Por isso, a pea acusatria limita-se a dizer que ainda que a
Presidente no estivesse ativamente envolvida nesta situao, restaria sua
responsabilidade omissiva, pois descumpriu seu dever de gesto da administrao
pblica federal, conforme art. 84, II, da Constituio Federal. Frise-se: a conduta em
tese imputada Presidenta decorre simplesmente de uma meno genrica ao seu
dever de gesto, incapaz de caracterizar a existncia de dolo.
A acusao no traz elementos que permitam aferir nexo de
causalidade entre o resultado de um procedimento doloso e as condutas omissivas ou
mesmo comissivas da Presidenta. No se nota, do conjunto probatrio nem das
peas acusatrias, elementos seguros aptos a caracterizar uma zona de ilicitude
em que se pudesse afirmara ocorrncia de leso ou de perigo de leso a bem
jurdico.
Como j demonstrado, toda a controvrsia jurdica a respeito do
tema s foi submetida ao crivo da Sra. Presidenta da Repblica quando do
julgamento de contas junto ao Tribunal de Contas da Unio. Com efeito,
lembremos, novamente, o depoimento do ex-ministro Lus Incio Adams, onde este
aspecto fica bem esclarecido:

Ento, do ponto de vista do debate, sim, houve conversas. A conversa

com a Presidente j foi na fase mais avanada, logo aps o
julgamento no Tribunal de Contas, e no o julgamento da conta, o

191

PASCHOAL, Janana, Ingerncia Indevida. Pg. 199

408

julgamento do tema das pedaladas, das chamadas pedaladas. Mas eu tive,

sim, nesse curso,...
O SR. LUS INCIO LUCENA ADAMS ... vrias reunies com o
Ministro da Fazenda, com o Ministro do Banco Central e com o... Enfim,
a minha opinio essa. Achava que tinha que equalizar, que tinha que
quitar esses passivos.
A SR JANAINA CONCEIO PASCHOAL Muito rapidamente.
Muito obrigada, doutor.
E quando o senhor orientou essas autoridades, ou pelo menos deu a sua
opinio jurdica, no sentido de que o passivo teria que ser quitado, e
alertou da problemtica instalada, qual foi a resposta do Ministro
Mantega, do Secretrio Arno e do Sr. Tombini? Eles chegaram a... Eles
ouviram, ou se manifestaram sobre isso?
O SR. LUS INCIO LUCENA ADAMS No, havia divergncias de
opinio. Eu entendia que era necessrio quitar para evitar qualquer
tipo de exposio. Havia uma discusso se, de fato, era necessrio ou
no quitar. Mas, ao final, o entendimento que prevaleceu foi o de que
se deveria quitar, sim.

Impossvel, nesta medida falar-se em ato doloso praticado pela Sra.

Presidenta da Repblica.

Isto posto, impe-se, assim, o reconhecimento da indiscutvel

inocncia da Sra. Presidenta da Repblica, em face da inexistncia de qualquer ato ou
conduta dolosa que possa a ela ser atribuda no mbito da acusao sub examine,
inclusive com o julgamento da sua absolvio sumria, na forma da legislao
processual em vigor.

VI.5.5. A ausncia de lesividade

409

Um outro ponto que indica a manifesta improcedncia da acusao em

exame, diz respeito a demonstrao da mais absoluta ausncia de lesividade, uma
vez que resta provada a realizao de pagamentos de todos os passivos com o
Banco do Brasil, relativos ao ano de 2015, ainda em seu exerccio financeiro.
A este respeito, as informaes constantes do doc. 116, documento
fornecido pela Secretaria do Tesouro Nacional, demonstram que os valores apurados
e passveis de serem repassados em 2015 foram rigorosamente pagos.
Tal fato inteiramente corroborado pelo laudo dos assistentes tcnicos
da defesa:
278. Por fim, cumpre destacar que todo o passivo remanescente foi
regularizado no exerccio de 2015, como evidenciado na resposta ao
Quesito 62 da Defesa, j transcrito, e mesmo dos termos da Nota Tcnica
n 10/2016/COPEC/STN/MF-DF:
2.5.4. Do pagamento dos passivos
74. Conforme salientado anteriormente, diferentemente dos outros
passivos, os atrasos relativos s subvenes econmicas geraram estoque
de obrigaes, o que, em razo da magnitude dos valores referentes,
conferiam maior complexidade regularizao desses pagamentos.
75. Muito embora a determinao do Acordo TCU n. 3.397/2015-TCUPlenrio fosse no sentido de apresentao de cronograma para a
realizao dos pagamentos, o entendimento firmado na referida deciso
alterou, em definitivo, o momento da apropriao das referidas
obrigaes na apurao das estatsticas fiscais, pelo BACEN, de modo
que todas as obrigaes da Unio com bancos pblicos e fundos passaram
a ser imediatamente contabilizadas como despesas primrias e,
consequentemente, integrar as estatsticas fiscais.
76. Desse modo, o pagamento de todo as obrigaes naquele exerccio
era medida necessria para fins de cumprimento da meta de resultado
fiscal. Considerando o passivo e as obrigaes constitudas ao longo de

410

todo o exerccio de 2015, conforme os termos do Acordo TCU n.

3.397/2015-TCU-Plenrio, foram pagos BNDES e ao BB cerca de R$ 48
bilhes, conforme tabela a seguir:
Tabela 12 - Pagamento de subvenes econmicas

Discriminao

Passivo
31.12.14

em Obrigaes de Pagamento
2015

atualizado
valores devidos pelo Tesouro 21.455

realizado

em

2015
8.582

30.037

6.155

18.207*

Nacional ao BNDES a ttulo de

equalizao de taxa de juros de
que trata a Lei 12.096/2009,
apurados at o final do primeiro
trimestre;
valores devidos pelo Tesouro 12.110*
Nacional ao Banco do Brasil
relativos

aos

itens

Tesouro

Nacional Equalizao de Taxas

Safra Agrcola e Ttulo e
Crditos a Receber Tesouro
Nacional
Fonte: Siafi - valores apurados em 29/12/2015*Na rubrica Ttulo e Crditos a
Receber Tesouro Nacional, para os valores demonstrados em Passivo em
31/12/2014 atualizado e Pagamento realizado em 2015 foram considerados
direitos decorrentes de operaes renegociadas por meio da Lei 9.138/95 e Resoluo
CMN-2.238/96, referentes ao diferencial de equivalncia em produto e direitos de
equalizao de taxa, decorrentes de operaes realizadas com recursos do
BNDES/FINAME, renegociadas por meio da Lei 9.138/95 e Resoluo CMN2.238/96 no mbito da COFIS/STN
411

77. Portanto, tendo em vista o atendimento o Acrdo TCU 825/2015, no

exerccio de 2015 foram pagos:
a) Perodos de referncia at 2014: R$ 33.565 milhes

Pagamentos semestrais at o perodo de apurao referente ao 1

semestre de 2014 (inclusive);

Pagamentos mensais at o perodo de apurao referente a

novembro de 2014.
b) Perodo de referncia 2015: R$ 14.737 milhes

Pagamentos mensais do perodo de apurao dezembro de 2014

at novembro de 2015 e semestrais do 2 semestre de 2014 e 1 semestre

de 2015.
2.6. Da apurao das estatsticas fiscais
78. Conforme pode ser observado na tabela abaixo, o alcance da meta
fiscal do exerccio de 2015 foi verificado para todas as esferas de governo
previstas na LDO 2015, com folga de R$ 298 milhes no mbito do
Governo Federal, R$ 4,2 bilhes dos Governos Regionais, totalizando R$
4,5 bilhes no agregado do Setor Pblico. Cumpre esclarecer que tais
valores refletem a meta fiscal ajustada nos termos da LDO 2015 vigente,
assim como o resultado fiscal realizado j considera o impacto do
equacionamento de passivos na forma do Acrdo TCU n. 3.297/2015.
79. Alm da meta fiscal do exerccio, a LRF prev a observncia de metas
quadrimestrais

intermedirias,

as

quais

na

eventualidade

de

descumprimento ensejam a indicao de medidas corretivas. Em 2015, a

meta fiscal relativa ao segundo quadrimestre restrita ao Governo
Federal foi atendida com folga de R$ 2,8 bilhes. Esse valor considerou
a meta de R$ 18,0 bilhes e o resultado realizado no montante de R$ 15,2
bilhes. Vale mencionar que essa avaliao poca antecedeu o Acrdo
n. 3.297/2015, e, portanto, o resultado primrio considerado estava
alinhado estatstica divulgada pelo Banco Central Brasil poca
(setembro/2015). No houve avaliao no primeiro quadrimestre, uma
vez que a LOA 2015 foi sancionada apenas em abril e o decreto de
programao com as metas quadrimestrais foi implementado em maio.

412

(...)
293.

Do mesmo modo, foroso concluir que no h subsuno do

fato norma, ou seja, tais atrasos no se enquadram no conceito de

operao de crdito vedado pela LRF, conforme pretende fazer crer a
denncia. No obstante, na remota e absurda hiptese de vir a se
compreender em definitivo que os atrasos no pagamento das subvenes
referente ao plano safra no exerccio de 2015 como operao de crdito,
h que se considerar todos o histrico da discusso, o que, conforme
cronologicamente relatado, denota a ampla controvrsia quanto ao
enquadramento ou no dos fatos noticiados na representao como
espcie de operao de crdito vedada pela LRF e, assim, em respeito ao
primado da segurana jurdica e da boa-f objetiva, aplicar os efeitos
desse novo entendimento a partir da deciso final do TCU n. 3.297/2015TCU-Plenrio, bem como reconhecer a conformao da execuo
financeira a partir dos seus termos, tendo em vista o adimplemento de
todo o passivo logo em sequncia referida deciso e ainda dentro do
aludido exerccio.
294.

Por fim, resta ainda afastada eventual materialidade, tendo em

vista os pagamentos de valores equivalentes s obrigaes constitudas

efetuados dentro da regular execuo financeira do exerccio de 2015,
ainda que sujeitos a atrasos tolerveis em um juzo de razoabilidade.

importante observar aqui, como j anteriormente foi salientado, que

apesar de todas as divergncias jurdicas existentes, assim que se fez afirmar a deciso
definitiva do Tribunal de Contas da Unio sobre a matria, a Sra. Presidenta da
Repblica determinou a adequao da conduta dos rgos da administrao
pblica nova orientao desse rgo de controle, o que passou a ser executado
ainda no ano de 2015, como acima salientado.

413

Diante de tal postura e do que acima foi exposto em relao ao

pagamentos, induvidosamente no h o que se falar em relao a ter ocorrido, in casu,
uma eventual lesividade.
A respeito, coloca-se como de todo oportuno mencionar a concluso
do j mencionado Tribunal Internacional pela Democracia no Brasil, cuja sentena
assinada pelo ilustre penalista, Professor Doutor Juarez Tavares, apresentou a
seguinte avaliao:
O fato do atraso do reembolso, porm, irrelevante, porquanto todos os
dbitos foram devidamente quitados, no havendo inadimplemento por
parte da Unio. Mesmo que o suposto atraso implicasse a exposio de
perigo de leso ao oramento, o pagamento efetuado pela Unio impediu
completamente o resultado lesivo, o que caracteriza ntida hiptese de
interrupo voluntria do iter criminis, a elidir tambm a tipicidade da
conduta. No dizer de Zaffaroni, na dialtica do iter criminis, sempre a
etapa posterior cancela a anterior, e quando a posterior seja uma
desistncia, o cancelamento se traduz em atipicidade da anterior e
inexistncia da posterior. Uma vez no comprovadas as alegaes do
pedido de impeachment, pode-se afirmar que as imputaes feitas
Presidenta da Repblica, de fato, no constituem crime de
responsabilidade.

Assim sendo, tambm por esta razo se impe a necessidade da

absolvio da Sra. Presidente da Repblica.

VI.4.6. A irrazoabilidade de se pretender uma punio retroativa aps a

mudana de opinio do TCU

414

De acordo com o que j foi examinado ao longo destas alegaes

finais, no existe a possibilidade de aplicao retroativa de uma lei que
porventura viesse a pretender tipificar um crime de responsabilidade192.
Ora, se assim , como tambm j se afirmou, esta mesma compreenso
deve ser igualmente aplicada interpretao da lei, em especial quando ela
realizada por rgos aplicadores do direito (interpretao autntica). O que o
legislador no pode fazer, o aplicador da lei tambm no pode fazer. Alis,
qualquer entendimento em contrrio colidiria frontalmente com os mais bsicos
princpios da lgica jurdica. Um exegeta aquele que interpreta a lei para orientar a
sua boa aplicao. Se o ato legislativo no tem, em si, poderes para produzir efeitos
numa certa dimenso temporal, o interprete, a pretexto de verificar a sua melhor
aplicao no pode faz-lo.
Por isso, sempre que uma lei ou o interprete da lei pretenderem
projetar para um perodo pretrito seus efeitos, em situao no admitida pela ordem
jurdica, haver uma evidente coliso com o princpio da irretroatividade das leis.
o que acontece no caso presente. Pretende-se que, aps uma
mudana de posicionamento do Tribunal de Contas da Unio, a autoridade
presidencial que agiu de acordo com o entendimento poca vigente e por todos
seguido, seja penalizada. natural que se exija o comportamento adequado ao
determinado pelo rgo controlador, depois que ele fixou de forma definitiva o seu
posicionamento. Exigir-se, porm, que se respeite, sob pena de severa punio, aquilo
que no se sabia devia ser respeitado, algo que contraria princpios bsicos da ordem
jurdica e regras fundamentais de um Estado Democrtico de Direito.
A pretenso de se aplicar em perodo anterior ao incio da vigncia da
nova interpretao do TCU, uma sanso uma situao ofensiva no apenas ao
princpio da irretroatividade das leis, mas tambm ao princpio da segurana jurdica
e da razoabilidade. Deveras, fato gerador de insegurana jurdica sistmica e de
192

V. item I.6, supra.

415

profunda irrazoabilidade, punir-se algum que se comportou de acordo com a

interpretao vigente ao praticar certos atos, apenas porque, a posteriori, se mudou a
compreenso interpretativa da legislao aplicvel matria.
Assim sendo, por restar provado nestes autos que o entendimento de
que o atraso no pagamento de subvenes do plano Safra configurava operao de
crdito vedada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, e que este s foi fixado pelo
Tribunal de Contas da Unio em perodo posterior quele em que foram verificados
os fatos que fundamentam a presente acusao, impe-se, tambm por esta via, a
absolvio da Sra. Presidente da Repblica em relao a acusao em comento.
VII. DO DESVIO DE PODER

Na sua primeira manifestao apresentada perante esta Comisso

Especial de impeachment, a defesa da Sra. Presidente da Repblica sustentou a
nulidade do presente processo, em decorrncia de vcios que o haviam atingido ainda
na sua fase de admissibilidade na Cmara dos Deputados. Com efeito, foi naquele
momento arguida a nulidade do processo, em decorrncia:
a) da invalidade do ato de recebimento parcial da denncia, em
decorrncia de manifesto desvio de poder do Sr. Presidente da Cmara, Eduardo
Cunha;
b) da invalidade de outros atos do procedimento praticados em
sequncia ao recebimento da denncia, em decorrncia de terem sido praticados em
contnuo desvio de poder subsequente da mesma autoridade parlamentar;
c) da invalidade da deciso tomada pelo Plenrio da Cmara dos
Deputados, em decorrncia de vrios vcios que atingiram o processo decisrio dos
parlamentares.
Esta arguio, todavia, no foi acolhida pela Comisso Especial do
Senado, pelas razes sustentadas no relatrio ofertado pelo Senador Antnio
416

Anastasia (PSDB). Naturalmente, com a aprovao deste posicionamento pelo

Plenrio desta E. Casa de Leis, h que se entender, que estas arguies preliminares
teriam sido inicialmente recusadas, ao menos com aquele suporte ftico com que
foram ofertadas. Naquele momento se atribua exclusivamente ao ex-Presidente da
Cmara, Deputado Eduardo Cunha, e a seus liderados mais diretos, a degenerada
atuao desgarrada de qualquer legalidade.
Todavia, a cada dia, novos fatos vieram a pblico em relao s
circunstncias fticas e polticas que motivaram e permeiam este processo de
impeachment. Um novo universo ftico foi revelado, possibilitando outra tica de
anlise em relao a ocorrncia do desvio de poder que fere de morte este processo
de impeachment.
Por fora de gravaes apresentadas ao Ministrio Pblico Federal
por um delator, hoje tornadas pblicas, ficou provado que uso degenerado da
competncia pblica que marcou este processo, no foi obra exclusiva do exPresidente da Cmara Deputado Eduardo Cunha e de seus aliados mais diretos.
Houve uma verdadeira estratgia poltica imoral e ilcita, urdida e articulada, da qual
participaram vrias e importantes lideranas polticas do pas, tanto da oposio, como
da prpria base governista, para que se pudesse levar a efeito a destituio de uma
Presidente da Repblica legitimamente eleita. O objetivo era viabilizar, a qualquer
custo, na verdade, um verdadeiro golpe de Estado travestido de legalidade.
Nesse sentido, vieram luz recentes declaraes da atual lder do
governo interino no Congresso, e ex-Presidente da Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) do Congresso, Senadora Rose de Freitas.
Tendo votado pela abertura do processo de impeachment, ela textualmente afirmou
que na condio de ex-Presidente da CMO havia estudado profundamente o tema das
pedaladas fiscais e tinha absoluto convencimento de que a Presidente Dilma
Rousseff no tinha sido afastada das suas funes pelas razes discutidas nesse
processo. Afirmou, em entrevistas rgos de imprensa e em pronunciamento no
417

Plenrio do Senado, que as razes do afastamento eram outras, de natureza

exclusivamente polticas.
Assim, ao contrrio do que se apregoa, o objetivo deste processo de
impeachment no foi, e nem nunca ser, aplicar Presidenta Dilma Rousseff sanses
hipoteticamente devidas em decorrncia da prtica de eventuais crimes de
responsabilidade. Os objetivos pretendidos so outros. Pretende-se afastar da
Presidncia da Repblica uma pessoa digna e honesta, porque possibilitou que
as investigaes de corrupo no pas (operao Lava Jato e outras) fossem
realizadas com absoluta autonomia pelos rgos e instituies responsveis pela
sua realizao. Pretende-se refazer, sem que a populao seja ouvida, o segundo
turno da eleio de 2014, para que um novo governo siga um programa
radicalmente diferenciado, em todos os aspectos, daquele que foi escolhido nas
urnas.
Em um pas onde a corrupo, em larga medida gerada por um sistema
poltico anacrnico, histrica e revolucionria, uma postura de governo permitindo
investigaes autnomas por parte da sua polcia, nomeando para chefiar o Ministrio
Pblico pessoa indicada pelos membros do prprio rgo, propondo leis e
instrumentos voltados a aprimorar o combate ao desvio do dinheiro pblico. Isso, por
bvio, incomoda. Incomoda pessoas que querem, a qualquer custo, impedir que se
apurem e ou se punam malfeitos e desmandos na rea pblica. Pessoas que, por vezes,
tem um forte enraizamento em sistemas de corrupo que passaram a ser investigados
com vigor.
De outro lado, um governo que se empenha na transformao do pas,
dando continuidade a uma radical mudana do cenrio de misria e de excluso social,
modificando a lgica dos investimentos pblicos e da prpria atuao do Estado,
defendendo que as conquistas do seu pr-sal permaneam vinculadas soberania
nacional, tambm incomoda setores conservadores da sociedade e atinge interesses
de diversas naturezas e origens.
418

No pode deixar de ser vista, assim, como natural a reao contra o

governo da Sra. Presidente da Repblica, Dilma Rousseff. Na democracia e no Estado
de Direito h divergncias, discordncias, polmicas, discusses, protestos e
manifestaes. Na democracia e no Estado de Direito, governos convivem
normalmente com altos ndices de popularidade ou com baixos. Na democracia e no
Estado de Direito, governos sofrem com crises polticas e econmicas, ou vivem
perodos de calmaria e prosperidade. Na democracia e no Estado de Direito, pessoas
so investigadas e se submetem a julgamentos, na forma da lei, sendo coibidos os
abusos policiais e judicirios.
normal repita-se que assim seja.
Todavia, o que no natural, a busca da destituio, a qualquer
preo, de um governo eleito, pelo desejo de que investigaes de crimes praticados
por agentes polticos e empresrios sejam obstadas ou pela vontade de alguns de que
um outro governo deveria ter sido escolhido pelo povo para governar. Um Presidente
da Repblica no pode ser destitudo em uma sociedade democrtica e em um Estado
de Direito pelo simples fato de que cumpre a lei e busca garantir a impessoalidade da
atuao dos seus rgos policiais. Um Presidente da Repblica no pode ser destitudo
em uma sociedade democrtica e em um Estado de Direito porque setores polticos
ficaram descontentes com um resultado eleitoral.
Com o impeachment da Presidenta da Repblica, Dilma Rousseff, ou
o golpe, segundo proclamaram de viva voz os seus articuladores, se abriria um
espao poltico novo para uma pactuao nacional pacificadora do pas,
envolvendo um governo politicamente diferente do anterior, a ser comandado pelo Sr.
Vice-Presidente da Repblica, Michel Temer. Este novo governo, de pacificao
nacional, teria por responsabilidade utilizar todos os instrumentos de que poderia
dispor, envolvendo todos os Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e at
Judicirio) para evitar que a sangria da classe politica brasileira continuasse a
419

ocorrer. Haveria pacto imoral pela consagrao da impunidade absoluta. Um pacto

que passaria tambm pela mudana de rumos polticos do novo governo. Uma nova
poltica econmica, uma nova poltica social, uma nova poltica para a classe
trabalhadora e para os servidores pblicos, uma nova poltica internacional, uma nova
poltica cultural, uma nova poltica para mulheres, ndios, negros e todos os excludos
ou atingidos pelo preconceito. Uma nova poltica governamental para o pas, enfim.
Definida, claro, fora das urnas.
fato que, nesse momento, devemos ter por impossvel circunscrever
o exato universo de mentores, de articuladores, de lideres polticos, de agentes
pblicos e de pessoas privadas que se moveram na defesa do impeachment com estas
finalidades torpes. Seria injusto, deveras, afirmar-se que todos os Deputados e
Senadores que votaram favoravelmente a abertura deste processo compartilhavam
destes mesmo objetivos sinistros. Todavia, fato que a ao destinada a cassar o
mandato da Presidenta Dilma Rousseff, independentemente da existncia de reais
razes jurdicas que pudessem justificar esta drstica medida, moveu a energia poltica
necessria e determinante para que o processo de impeachment pudesse chegar at
onde chegou neste momento.
Seguramente

possvel

afirmar-se,

assim,

sem

qualquer

constrangimento ou dvida, que este processo de impeachment jamais teria chegado

onde chegou, se expressivas lideranas polticas, dentre as quais se inclui o
Presidente afastado da Cmara, Deputado Eduardo Cunha, no tivessem o imoral
objetivo de destituir o governo pelo simples fato de ter dado liberdade e garantias
para a realizao das investigaes contra a corrupo no pas. As oposies
insatisfeitas com o resultado eleitoral de 2014, sozinhas, no teriam condies
polticas de chegar a tanto.
Foi, sem sombra de dvida., a somatria de foras entre os insatisfeitos
com a operao Lava Jato e os insatisfeitos com a derrota das nas urnas que
propiciou este quadro golpista no pas. Desse modo, podemos dizer, ironicamente,
420

se no tivesse existido a operao Lava Jato, no teria sido formulada e aceita

qualquer denncia de crime de responsabilidade contra a Sra. Presidenta da
Repblica. No porque nesta operao tivessem sido investigados e provados ilcitos
graves praticados pela Sra. Chefe de Estado e de Governo legitimamente eleita. Muito
pelo contrrio. Como sabido por todos, apesar de toda a corrupo denunciada, a
Presidenta Dilma Rousseff pessoa reconhecidamente honesta, idnea, que no
enriqueceu indevidamente e nunca desviou em seu favor quaisquer recursos pblicos.
Mas porque a queda foi arquitetada, planejada e executada, no por seus eventuais
defeitos, mas por uma grande virtude sua: no interferir no curso de investigaes
da operao Lava Jato, e de outras, que afligem algumas foras polticas do pais.
Foras que preferem derrubar um governo, a ter de dar explicaes das suas
condutas s autoridades constitudas.
Esta constatao faz com que a defesa da Sra. Presidenta da Repblica
venha a reapresentar a arguio de nulidade deste procedimento pela ocorrncia de
desvio de poder, agora com ainda mais fora, amplitude, novos fatos e mais provas.
Um desvio de poder, em que o Deputado Eduardo Cunha, sem dvida, realizou e ainda
realiza o papel de um dos atores principais da trama. Mas um desvio de poder que,
segundo agora se sabe, possui muitos outros importantes protagonistas.

VII.1. O desvio de poder em processos de impeachment

Entende-se por desvio de poder ou desvio de

finalidade a modalidade de abuso em que o agente busca alcanar fim diverso
daquele que a lei lhe permitiu. 193
Trata-se, pois, sem sombra de dvidas, de um vcio
jurdico caracterizado por um comportamento ilcito que vicia o ato jurdico estatal

193

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo, p. 49, 26a. ed. So Paulo: Atlas, 2013.

421

por ele atingido. Deveras, a lei est sempre voltada para o interesse pblico. Se o
agente atua em descompasso com esse fim, desvia-se do seu poder e pratica, assim,
conduta ilegtima194.
Nascendo da jurisprudncia e da doutrina francesas,
a afirmao do desvio de poder como um vcio que fulmina os atos jurdicos
praticados por autoridades pblicas tem hoje recepo universal e est
incorporada ao direito positivo de distintos pases195. Nos dias atuais, inclusive,
entende-se que possa recair tanto em atos administrativos, judiciais ou
legislativos, de sorte que as autoridades dos trs Poderes do Estado, em tese,
podem vir a incorrer em tal forma ilcita de agir196.
Em absoluta consonncia com toda a doutrina
nacional e estrangeira, ensina Celso Antnio Bandeira de Mello que ocorre desvio
de poder, e, portanto, invalidade, quando o agente se serve de um ato para satisfazer
finalidade alheia natureza do ato utilizado. A invalidade, no caso, decorre de um
mau uso da competncia que o agente possui, passvel de ser caracterizada pela
busca de uma finalidade que simplesmente no pode ser buscada ou, quando
possa, no pode s-lo atravs do ato utilizado.
Em sntese: pode-se dizer que ocorre desvio de
poder quando um agente exerce uma competncia que possua (em abstrato)
para alcanar uma finalidade diversa daquela em funo da qual lhe foi
atribuda a competncia exercida197.
Seguindo o caminho universalmente aceito, ensina
Andr de Laubadre:

194

Jos dos Santos Carvalho Filho, op. cit., p. cit.

CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo, T.II, 1a. ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 2009.
196
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo, p. 999, 31a. ed. So Paulo: Malheiros,
2014.
197
Op. cit., p. 410.
195

422

H desvio de poder quando uma autoridade administrativa cumpre um

ato de sua competncia mas em vista de fim diverso daquele para o qual
o ato poderia legalmente ser cumprido. 198

Embora o desvio de poder possa se configurar em tipificaes

fticas e jurdicas diferentes, todos os autores e a prpria jurisprudncia ditada por
Tribunais de diferentes pases reconhecem a existncia de desvio de poder quando
uma autoridade pblica pratica um ato na busca de uma finalidade pessoal, distante
do interesse pblico. Nos dizeres de Miguel Sanchez Morn basta recordar que esta
causa de ilegalidade del acto significa el ejercicio de potestades administrativas para
fines distintos de los previstos por las normas jurdicas que las conferen, ya se trate
de fines particulares o incluso si puede aducirse alguna finalidade de inters pblico
distinta... (grifo nosso)199,
Exemplo claro e indiscutvel da ocorrncia do desvio de poder,
reconhecido por todos, a prtica de um ato por uma autoridade com o objetivo
de vingar-se ou de trazer um prejuzo deliberado a uma pessoa. Com efeito,
ensina-se que quando um agente pretende usar seus poderes para prejudicar um
inimigo200 ser indiscutvel que se esteja diante de uma das claras e incontroversas
hipteses em que este vcio se manifesta.
Como ensina Jean Rivero: o caso mais evidente de desvio de poder
a perseguio pelo autor do ato de um fim estranho ao interesse geral:
satisfao de uma inimizade pessoal, paixo poltica ou ideolgica201 (grifo
nosso).
Uma vez detectado o uso indevido da competncia pela autoridade
pblica e configurada a ocorrncia do desvio de poder, o ato por ela praticado
198

LAUBADRE apud BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio, O Desvio de Poder. Revista de Direito
Administrativo, 172:1-19, abr./jun. 1988, Rio de Janeiro. p. 6
199

Derecho administrativo, Parte General, p. 569, 10a. ed., Madrid, Tecnos, 2014
CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 411
201
, CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, p. 407.
200

423

invalido e no pode ser sanado por nenhuma das vias admitidas em direito
(convalidao). Como ensina Maria Silvia Zanella di Pietro se a autoridade praticou
o ato com uma finalidade que no era aquela prpria do ato, voc tambm no tem
como corrigir o desvio de poder, que alguma coisa que est na inteno da
pessoa; no h como corrigir a inteno.202 (grifo nosso)
Em geral, uma das maiores dificuldades que cercam a
configurao do desvio de poder , sem sombra de dvida, a obteno da sua
prova. Raramente uma autoridade que desvirtua o uso da sua competncia legal
declara ou atesta o desvio em que incorreu. Se, v.g., pretende prejudicar algum,
vingar-se, age, via de regra, de modo clandestino, sorrateiro, tentando ocultar de todos
as suas reais intenes.
Donde a dificuldade probatria para a demonstrao desta particular
espcie de vcio.
nesse sentido que, com absoluta propriedade, se costuma afirmar
que a demonstrao do desvio de poder deve se dar pela ocorrncia de sintomas
denunciadores da sua ocorrncia. Como ensina Jos dos Santos Carvalho Filho,
lembrando Cretella Jnior, estes sintomas so qualquer trao, interno ou externo,
direto, indireto ou circunstancial que revele a distoro da vontade do agente pblico
ao editar o ato, praticando-o no por motivo de interesse pblico, mas por motivo
privado203. O mesmo, em certa medida, nos ensina Miguel Snchez Morn ao dizer
que a linha jurisprudencial mais sensvel admite a prova por presunes, mas para
isso exige a demonstrao de um conjunto de fatos e circunstncias das quais o rgo
judicial possa deduzir a convico de uma inteno desviada...204.

DI PIETRO, Maria Silvia Z. I Seminrio de Direito Administrativo - TCMSP: Processo Administrativo, de 29 de

setembro a 3 de outubro de 2003. 30/09 Pressupostos do Ato Administrativo Vcios, Anulao, Revogao e
Convalidao
em
face
das
Leis
de
Processo
Administrativo.
Disponvel
em
http://www.tcm.sp.gov.br/legislacao/doutrina/29a03_10_03/4Maria_Silvia1.htm
202

203
204

Op. cit., p. 49.

Op. Cit., p. 569

424

Firmada estas questes conceituais bsicas acerca do desvio de poder,

cumpre que venhamos a firmar alguns esclarecimentos de fundamental importncia
para o exame desta matria neste processo.
Em primeiro lugar, importante observar que nada impede que o
desvio de poder no macule apenas um ato jurdico isoladamente considerado, mas
atinja todo um conjunto de atos encadeados numa perspectiva lgica, ou seja,
todo um processo (judicial ou administrativo).
De fato, o desvio de poder pode atingir todo um processo em duas
situaes jurdicas distintas: quando o ato viciado vier a prejudicar a validade de
todos os atos subsequentes que integram o processo (por ser um pressuposto de
validade para a prtica dos atos que devem ser praticados aps o seu aperfeioamento,
como habitualmente acontece com todos os atos que antecedem a outros em um
processo), ou quando a totalidade do procedimento foi promovida a partir de uma
competncia desviada. Nesse ltimo caso, todo o processo, desde a sua abertura at
o seu desfecho, seguiu objetivamente uma finalidade que no era aquela para a
qual a lei o criou.
Em segundo lugar, nada impede que o desvio de poder possa restar
caracterizado em um processo onde diferentes autoridades ou rgos possam
intervir para o aperfeioamento de todos os atos que o integram. Deveras, em tais
situaes, o desvio de poder pode ocorrer, seja porque um ato foi viciado e em
decorrncia trouxe a invalidade para todos os atos subsequentes do procedimento, ou
ento, porque a finalidade ilegtima ou imoral esteve presente, como um fio condutor,
em todos os momentos do aperfeioamento de atos ao longo de todo o processamento.
Nos dois casos, naturalmente, o processo dever ser tido como invalido.
Em terceiro lugar, parece de todo natural que sendo o impeachment
um processo qualificado como jurdico, apesar dos seus componentes polticos, a
ocorrncia do desvio de poder em quaisquer das modalidades acima assinaladas
dever inquin-lo de invalidade insanvel.
425

Inaceitvel ser dizer-se que o Poder Judicirio teria afastado a

possibilidade de o desvio de poder incidir em processos de impeachment, como de
forma temerria, com a devida vnia, se ousou afirmar no relatrio aprovado pela
Cmara dos Deputados.
De fato, o que fez o nosso Pretrio Excelso na ADPF n. 378-DF,
proposta pelo Partido Comunista do Brasil, foi decidir que no se aplicam as
hipteses de impedimento e de suspeio estabelecidas no Cdigo de Processo
Penal aos processos de impeachment. Nada decidiu acerca da impossibilidade de
incidncia do desvio de poder em tais processos.
Alis, a respeito, no se pode, com ou boa ou m f tentar confundirse ou que jamais pode ser confundido. Que relao guardariam os institutos do
impedimento e da suspeio com o vcio que atinge atos administrativos, judiciais e
legislativos denominado desvio de poder ?
Se nos permitido responder, podemos afirmar em alto e bom som:
absolutamente nenhuma. Impedimento ou suspeio so situaes subjetivas que
podem, no mbito do processo penal ou civil mas no no mbito de um processo de
impeachment, segundo decidiu o STF obstar que uma autoridade, validamente,
possa atuar em um processo. Ao revs desvio de poder um vcio que decorre do mau
uso de uma competncia legal por uma autoridade ao tomar uma deciso. Uma
autoridade pode ser suspeita ou impedida e no incorrer em desvio de poder ao
indevidamente atuar em um processo. Do mesmo modo, uma autoridade pode no ser
suspeita ou impedida e vir a incorrer em desvio de poder ao atuar em um processo.
As situaes, em si mesmas nunca guardaram, nem nunca podero guardar, nenhuma
correspondncia lgica ou jurdica.
Em quarto lugar, mesmo em sede de processos de natureza jurdicopoltica, como o processo de impeachment, jamais se poder confundir o desvio de
poder como meras inimizades in abstrato ou disputas de ideias prprias do mundo da
poltica. No desvio de poder existe o mau uso de uma competncia legal, onde o
426

interesse pblico desprezado para o atendimento de um interesse pessoal ilcito e

imoral. Inimizades ou disputas prprias do mbito normal da vida poltica no
caracterizam ofensa ao exerccio de nenhuma competncia legal. Ao contrrio: em
uma sociedade democrtica so realidades absolutamente absorvveis dentro do
exerccio da atividade prpria dos agentes polticos em geral. No qualificam, em si
mesmas, uma situao de ilegalidade.
claro, todavia, que se a inimizade poltica ou a disputa entre
adversrios polticos implicar em que um dos agentes em disputa usar a sua
competncia legal, de forma degenerada, para atingir o seu opoente, a questo ter
deixado o terreno da mera disputa democrtica e adentrar ao campo do desvio de
poder, com todas as consequncias de direito que disso decorrem. A pretexto de se
manter uma divergncia poltica no se pode agir de forma legalmente degenerada,
usando uma competncia outorgada por lei para se prejudicar objetivamente a um
adversrio, impondo a ele sanses indevidas, ou mesmo, quaisquer outras
consequncias ofensivas da sua esfera subjetiva de direitos.
Em quinto e ltimo lugar, em decorrncia de j se ter suscitado esta
questo em outros momentos deste processo, importante que se diga que, at o
momento, o Poder Judicirio no fechou definitivamente suas portas para a
apreciao da ocorrncia de desvio de poder nesse caso concreto.
Com efeito, todas as aes propostas sobre esta questo no Supremo
Tribunal Federal, no tiveram julgamento definitivo de mrito. Apenas liminares no
foram concedidas. Ademais, uma das teses invocada por alguns, apesar da
reverenciosa discordncia da defesa da Denunciada, a de que essa matria, no
mbito de um processo de impeachment deveria ser analisada pelo prprio Legislativo
e no pelo Poder Judicirio.
Por fim, em relao a este ltimo aspecto, cumpre observar que todas
as questes propostas at o presente momento no levaram ao conhecimento do nosso
Pretrio Excelso os novos fatos que ora so trazidos, por fora das gravaes
427

reveladas pela delao premiada do ex-Presidente da Transpetro, Srgio Machado. A

fora destas gravaes e a sua prpria dimenso probatria, sem sombra de dvida,
trazem em si mesmas uma fora jurdica que se deve ter como impossvel de ser
descaracterizada quanto a afirmao de que, neste processo de impeachment, ocorreu
efetivamente um indiscutvel desvio de poder.

VII.2. Das provas e dos indcios caracterizadores do desvio de poder no

presente processo de impeachment

Diante do exposto, podemos afirmar que no presente

processo de impeachment possvel constatar-se a ocorrncia de desvio de poder em
duas diferentes dimenses.
De fato, nele existem atos que individualmente e de
forma comprovada, foram praticados com desvio de poder. A simples demonstrao
desta ocorrncia, por bvio, gera uma situao de invalidade absoluta para todos os
atos subsequentes que obviamente o tinham como um pressuposto para a sua prpria
validade.
De outro lado, tambm se pode falar que todo o
procedimento, desde o seu incio, at o momento em que ele se encontra, foi marcado
por evidente desvio de poder, na medida em que realizado para destituir um governo
legitimo com finalidades absolutamente ilcitas e imorais.
Para a demonstrao cabal do que se acabou de dizer,
apontaremos os elementos de identificao da ocorrncia do desvio de poder em toda
a tramitao do presente processo de impeachment, sejam eles provas ou indcios.
Este elementos sero apresentados em tpicos que a partir de agora, passam a ser
desenvolvidos, nos itens subsequentes.

428

VII.2.1. A ameaa de desestabilizao do governo e de impeachment com o

objetivo de impedir investigaes

Conforme j relatado anteriormente nestas alegaes finais205, no dia

15 de julho de 2015, o Deputado Eduardo Cunha declarou publicamente o seu
rompimento com o governo. Naquela oportunidade, ele fez pesadas, mas
absolutamente inverossmeis acusaes:

EDUARDO

CUNHA

ANUNCIA

ROMPIMENTO

COM

GOVERNO E DIZ QUE OPOSIO

Presidente da Cmara acusou o Planalto de orquestrar denncias contra
ele. Nessa quinta (16), delator acusou Cunha de ter pedido propina de
US$ 5 mi.
O presidente da Cmara dos Deputados, Eduardo Cunha (PMDB-RJ),
anunciou nesta sexta-feira (17) seu rompimento poltico com o governo
Dilma Rousseff. Segundo Cunha, a partir de agora ele passar a integrar
as fileiras de oposio gesto petista. Eu, formalmente, estou rompido
com o governo. Politicamente estou rompido, enfatizou Cunha em
coletiva imprensa no salo verde da Cmara.
(...)
O peemedebista acusa o Palcio do Planalto de ter se articulado com o
procurador-geral da Repblica, Rodrigo Janot, para incrimin-lo na
Operao Lava-Jato. Nessa quinta (16), o ex-consultor da Toyo Setal
Jlio Camargo relatou Justia Federal do Paran que Cunha lhe pediu
propina de US$ 5 milhes.
Um dos delatores do esquema de corrupo que atuava na Petrobras,
Camargo afirmou em seu depoimento, em Curitiba, que foi pressionado
por cunha a pagar US$ 10 milhes em propina para que um contrato de

205

V. item II, supra.

429

navios-sonda da estatal fosse viabilizado. Do total do suborno, contou o

ex-consultor, Cunha disse que era merecedor de US$ 5 milhes.
Camargo que ex-consultor da empresa Toyo Setal, afirmou Justia
que, sem ter recurso para pagar a propina exigida, Cunha o ameaou com
um requerimento na Cmara, solicitando que os contratos dos naviossonda fossem enviados ao Ministrio de Minas e Energia para avaliao
e eventual remessa para o Tribunal de Contas da Unio (TCU).
(...)
Aps o teor do depoimento de Jlio Camargo vir tona, o Presidente da
Cmara rebateu as acusaes e disse que o procurador-geral da
Repblica, a mando do governo, obrigou o delator a mentir em seu
depoimento para constranger o Legislativo. Na viso dele, o planalto est
por trs de uma tentativa de constranger o parlamento, em articulao
com o procurador-geral da Repblica.
Nessa sexta, Eduardo Cunha acusou o governo de ter orquestrado uma
ao faranica para constranger o Congresso Nacional, com os
mandados de busca e apreenso da Polcia Federal executados na ltima
tera (14) nas casas dos senadores Fernando Collor (PTB-AL), Fernando
Bezerra Coelho (PSB-PE) e Ciro Nogueira (PP-PI).
Impeachment
Indagado sobre se o fato de passar para a oposio poderia influencilo a autorizar a abertura de um processo de impeachment da presidente
Dilma Rousseff, Cunha ressaltou que o seu novo posicionamento poltico
no ter influncia. Eu no vou fazer algo ilegal pelo meu
posicionamento poltico, declarou.
O presidente sempre defendeu que deve ser tratado, na forma
constitucional e legal, e no como recurso eleitoral. Eu no vou mudar
uma vrgula. No tenho irresponsabilidade com as contas pblicas. No
acho que tem que tacar fogo no pas, acrescentou Cunha.
Aloprados

430

Sem citar nomes, o presidente da Cmara afirmou que existe um bando

de aloprados no palcio do Planalto que age contra ele. A relao de
Cunha com o Executivo ficou extremamente tensa desde que ele assumiu
o comando da casa legislativa, em fevereiro.
Em meio eleio interna da Cmara, ele criticou o fato de o governo ter
apoiado a candidatura de seus adversrio, o deputado Arlindo Chinaglia
(PT-SP).
Diante da derrota do deputado petista, Cunha se negou a manter
interlocuo poltica com o ento Ministro das Relaes Institucionais,
Pepe Vargas, que era o responsvel pela articulao poltica do Planalto
com o Legislativo. Enfraquecido no cargo, Pepe foi transferido
posteriormente para a Secretaria de Direitos Humanos.
Segundo Cunha, o governo tem dio dele e age para constranger o
Legislativo. O governo nunca me quis e no me quer como presidente
da Cmara. O governo no me engole, tem um dio contra mim. Tem um
bando de aloprados no Planalto que vive desse tipo de circunstncia, de
criar constrangimento.
(...)
Crticas a Srgio Moro
Um juiz que acha que o dono do pas. Acha que o dono do Supremo
Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justia. Vamos entrar com uma
reclamao no Supremo. J que estou sendo acusado, quero que o
processo v para o Supremo, disse.
(...)
Retaliaes
Em retaliao ao governo, Eduardo Cunha ameaa nos bastidores instalar
uma srie de CPI/s incmodas ao governo, como a do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico (BNDES) e a dos fundos de penso.
Ele tambm j prepara terreno para votar as contas do governo de 2014
da presidente Dilma, que devem ser julgadas em agosto pelo TCU.
Auditores da corte apontaram diversos indcios de irregularidades,

431

incluindo as chamadas pedaladas fiscais, que so os atrasos de repasses

do governo a bancos pblicos para pagamento de programas sociais,
como o Bolsa Famlia. Para o TCU, essa prtica configura emprstimo e
viola a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Cunha anunciou que ir comear a votar as contas pendentes de governos
anteriores em agosto, o que abrir terreno para analisar a de Dilma em
seguida. O peemedebista j avisou tambm que essa anlise ser
poltica e no tcnica, como quer o Planalto.
Cunha disse ainda que dever decidir, em at 30 dias, se aceita ou no o
pedido de abertura de processo de impeachment da Presidente da
Repblica apresentado, em maio, por integrantes do Movimento Brasil
Livre (MBL).206

Havia nesse comportamento do ento Presidente da Cmara uma clara

ameaa: ou o governo agia para obstar as investigaes da Lava-Jato, criando
obstculos s aes da Polcia Federal e do Ministrio Pblico, ou as retaliaes
seriam inevitveis. Era um ultimatum. Se o governo no viesse a agir, ele faria
o possvel para explodi-lo.
Dando demonstraes de que cumpriria suas ameaas, logo aps
declarar o seu rompimento pblico, o Presidente da Cmara notificou todos os
cidados que haviam apresentado denncias por crime de responsabilidade contra a
Sra. Presidenta da Repblica, afirmando que em 30 (trinta) dias decidiria sobre a
abertura ou no de um processo de impeachment. Na mesma oportunidade,
determinou a abertura de Comisses Parlamentares de Inqurito
Tentava, assim, intimidar o governo.

206

Disponvel em: http://g1.globo.com/politica/noticia/2015/07/eduardo-cunha-anuncia-rompimento-politico-com-ogoverno-dilma.hatml

432

A imprensa bem registrou os comportamentos que obviamente

indicavam a ameaa implcita e imoral do Sr. Presidente da Cmara:
ACUADO POR DENNCIA DE DELATOR CUNHA ROMPE COM
DILMA E ABRE CPIs
Investigado pela Lava Jato e sob suspeita de ter recebido US$ 5 milhes
de propina, presidente da Cmara anuncia ruptura com o governo, solicita
a aliado que reescreva pedido de impeachment de Dilma e cria comisses
de investigao
Braslia Nem bem oficializou seu rompimento com o governo, o
presidente da Cmara, Eduardo Cunha (PMDB-RJ), deu incio s
retaliaes ao Palcio do Planalto, acusado por ele de querer prejudicalo com as investigaes da Operao Lava-Jato da Polcia Federal.
No fim desta manh, Cunha anunciou que passava a condio de
oposio ao Planalto. Foi a primeira resposta denncia de ter cobrado
propina de US$ 5 milhes, feita pelo lobista Jlio Camargo. A segunda
veio na forma do anncio de duas novas CPIs para tentar impor mais
desgaste ao governo: criou a CPI do BNDES e autorizou a dos Fundos de
Penso.
O deputado encaminhou ofcio ao deputado Jair Bolsonaro (PP-RJ)
e a outros dez cidados para que refizessem em dez dias, por erro
de formatao, seus pedidos de impeachment contra a presidente
Dilma Rousseff. Nesta sexta, via redes sociais, Cunha informou que
vai receber em 30 dias parecer jurdico sobre pedido de
impeachment de Dilma.
A solicitao foi feita pelo Movimento Brasil Livre (MBL). No Facebook
o deputado disse que a avaliao das contas da presidente pode custar
seu mandato. Vou incluir mais uma justificativa no meu requerimento.
Semana que vem, apresento ele atualizado, disse Bolsonaro
Aliados do presidente da Cmara esperam a rejeio das contas de 2014
de Dilma, a partir de recomendao do Tribunal de Contas da Unio, o
que pode acabar em impeachment por crime de responsabilidade. Pessoas
prximas a Cunha j do como certas a reprovao das contas. Na quinta-

433

feira passada, o presidente da Cmara j havia dito que o julgamento no

Congresso seria poltico.
As retaliaes, no entanto, no devem parar por ai. Dilma tambm deve
enfrentar mais dificuldade para aprovar projetos de interesse do governo
na Cmara. Na volta do recesso, o governo deve ter rejeitados projetos
prioritrios, como a reforma do ICMS e a repatriao de recursos no
exterior, segundo aliados polticos.
O pacote de retaliaes deve se estender CPI da Petrobrs, sob o
controle de um deputado da sua tropa de choque(PMDB-PB)
(...)
A oposio entende que o rompimento agrava a crise institucional.
A guerra fira virou guerra total. Haver destruio de parte a
parte, disse um lder oposicionista que preferiu o anonimato.207
(grifos nossos)
.............................................................................................
CUNHA ROMPE COM O PT E FALA EM EXPLODIR O
GOVERNO
Saiba que o presidente da Cmara agora oposio ao governo. Eu
formalmente estou rompido com o governo. Politicamente estou
rompido, disse Eduardo Cunha (PMDB-RJ) nesta manh, a poucas horas
de seu pronunciamento em cadeia nacional; ele disse que, como poltico,
vai tentar convencer o PMDB a seguir o mesmo caminho; a deciso
foi motivada pela acusao ontem, de que o peemedebista teria recebido
US$ 5 milhes em propina; o deputado disse que a operao Lava Jato
uma orquestrao do governo e que ele tem direito a ser julgado no
STF; Vamos entrar com uma reclamao para que venha (o processo)
para o Supremo e no fique nas mos de um juiz que acha que dono do

207

Disponvel em:
http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,cunha-cira-cpi-do-bndes-apos-romper-com-governo,1727327

434

pas, atacou, em relao a Sergio Moro; a aliados, ele tem dito que ir
explodir o governo208. (grifos nossos)

Alm de fazer ameaas, mandando recados de que iria explodir o

governo e criar CPI/s, o Deputado Eduardo Cunha tambm tomava outras iniciativas.
Sempre com a inteno imoral e ilcita de demonstrar que se o governo viesse a criar
obstculos para as investigaes da denominada operao Lava Jato, ele poderia
desestabiliza-lo em todos os nveis.
De forma sinttica, as suas iniciativas podem ser apontadas:
a) sabedor, de algum modo, de que o TCU iria rejeitar as constas do
exerccio de 2014 (o que de fato veio a ocorrer de forma absolutamente indita209, a
partir de relatrio apresentado pelo Ministro Augusto Nardes210, tambm investigado
na Lava Jato, como j observado anteriormente211), tomava medidas para julgar
rapidamente as contas de exerccios anteriores que se encontravam pendentes h anos,
objetivando limpar a pauta para agilizar o mais possvel a aprovao do parecer de
rejeio das contas da Presidenta Dilma Rousseff pelo Poder Legislativo;
b) investia ferozmente na desestabilizao econmica e poltica do
governo, criando a denominada pauta-bomba212;

208

Disponvel em: http://www.brasil247.com/pt/247/poder/189305/Cunha-rompe-com-PT-e-fala-em-'explodir-ogoverno'.htm . Acessado em: 01 de junho de 2016.

209
Disponvel em: http://www1.folha.uol.com.br/poder/2015/10/1691438-dilma-e-a-primeira-presidente-a-ter-suacontas-reprovadas-no-tcu.shtml;
http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,tcu-rejeita-contas-de-dilma-porpedaladas-fiscais,1776349.
210
Disponvel
em:
http://www1.folha.uol.com.br/poder/2015/10/1691012-ministro-do-tcu-se-torna-alvo-deinvestigacao-sobre-fraudes-fiscais.shtml
211
V. item II, supra.
212
Integravam as chamadas pautas-bomba, dentre outras medidas que foram se sucedendo no tempo:
1) a aprovao de uma alterao da Constituio que ampliava o salario de todos os policiais militares do pas e que
aumentaria em R$ 60 bilhes os gastos do governo (PEC 300);
2) a derrubada de vetos da Sra. Presidente da Repblica a projetos de lei aprovados, inclusive o de reajuste para
servidores da Justia Federal. A entrada em vigor destes textos legislativos resultaria em um impacto de R$ 25,7 bilhes;
3) a aprovao de um projeto de lei que equipara o rendimento do FGTS (Fundo de Garantia por tempo de Servio), de
3% ao ano mais TR (taxa referencial), ao da poupana, 6,17% ao ano para os depsitos feitos a partiri de 2016. Embora
no afete diretamente as contas governamentais, a a provao deste projeto implica em aumento de custo para a
construo civil;
4) a aprovao de uma alterao da constituio que equipararia salrios da Advocacia Geral da Unio e de delegados
federais aos do Judicirio, podendo significar gastos adicionais de R$ 2 bilhes ao ano (PEC 443);

435

c) articulou com a oposio a apresentao de um novo pedido de

impeachment que fizesse a acusao de fatos ocorridos ao longo do ano de 2015, para
que este pudesse ser por ele aceito sem quaisquer contestaes jurdicas;
d) tomou as iniciativas preparatrias para processar um pedido de
impeachment rapidamente, assim que viesse a tomar a deciso de recebe-lo. Articulou
com a oposio a apresentao de uma questo de ordem, com o objetivo de que, ao
responde-la, pudesse fixar regras que estabeleceriam um rito sumarssimo para a
tramitao da denncia por crime de responsabilidade pela Cmara, com clara
violao a princpios constitucionais, lei e s regras regimentais213.
A respeito, o jornalista lio Gaspari publicou em sua coluna o peculiar
histrico das aes do Presidente da Cmara em momentos marcantes da Operao
"Lava-Jato", demonstrando sua clara atuao abusiva na busca de pressionar o
governo a paralisar as investigaes:
"Cunha foi eleito presidente da Cmara em fevereiro, entrou atirando e
anunciou que convocaria os 39 ministros da doutora Dilma para
sabatinas. Onze dias depois, colocou em votao e viu aprovada a
imposio do oramento impositivo. Surgira a expresso pauta-bomba.
Em maro o doutor entrou na lista do Janot e passou a ser investigado
pelo Supremo Tribunal Federal. Uma semana depois, outra bomba: a
Cmara aprovou uma mudana no clculo do salrio mnimo. No dia 17
de abril o banco Julius Baer fechou as duas outras contas ativas
(Netherton e Kopek), que Cunha talvez tenha suposto serem
inalcanveis. Bomba de novo: menos de um ms depois a Cmara
aprovou mudanas no clculo do fator previdencirio. Em agosto o juiz
Srgio Moro aceitou uma denncia do Ministrio Pblico contra
Henriques. Bomba: a Cmara aprovou a proposta de emenda
constitucional que vincula os salrios de advogados pblicos e policiais

5) o retardamento da votao do projeto do governo de prorrogar e ampliar o mecanismo que d maior liberdade no
manejo oramentrio, a chamada DRU(Desvinculao de Receitas da Unio). O impacto desta medida poderia chegar
a R$ 121, 7 bilhes.
213
Por fora de uma liminar concedida pelo STF que sustou a eficcia destas normas, elas vieram a ser, a
posteriori, revogadas pelo prprio Presidente da Cmara.

436

aos vencimentos dos ministros do Supremo Tribunal Federal. Em

setembro, como era de se prever, Henriques foi preso. Desde o bloqueio
da conta Acona isso era pedra cantada. Todas as bombas aprovadas pela
Cmara, bem como aquelas que esto guardadas no paiol podem ser
defendidas em discusses pontuais. O problema que, no conjunto,
simplesmente destroem as finanas do pas. Custam R$ 284 bilhes ao
longo dos prximos anos." 214

A repercusso das medidas tomadas pelo Presidente Eduardo Cunha

era imensa, trazendo graves problemas para o governo e para o pas:

SAIBA O QUE SO AS PAUTAS-BOMBA NAS MOS DO

CONGRESSO CONTRA O GOVERNO
A corroso do apoio presidente Dilma Rousseff tem gerado uma
rebelio do Congresso por meio das chamadas pautas-bomba, com
potencial de ampliar a crise pela qual o governo passa.
Eles so projetos de lei como ajustes salariais, ou o bloqueio de novas
formas de arrecadao que dificultam que se coloque a economia nos
trilhos, poupe gastos e atinja a meta fiscal.
Essa economia que o Estado se compromete a fazer anualmente para
manter a dvida sob controle foi reduzida em julho de 1,1% para 0,15%
do PIB, ou de R$ 66,3 bilhes para R$ 8,747 bilhes.
Se o governo foi malsucedido em chegar a esse valor, a dvida deve
crescer. Entre seus possveis efeitos esto aumento da inflao e
queda da confiana do mercado.
Um exemplo desse risco a avaliao recente pela agncia de risco
Standard & Poors de que, atingido pela Operao Lava Jato, o

Folha de So Paulo. "Cunha sequestrou o governo e a oposio". Disponvel em:

http://www1.folha.uol.com.br/colunas/eliogaspari/2015/10/1695352-cunha-sequestrou-o-governo-e-a-oposicao.shtml.
Acessado em: 01 de junho de 2016.
214

437

Congresso vem travando propostas do governo que em tese

ajudariam a tirar o pais do atoleiro. Com isso, a agncia alterou a
classificao brasileira e de oito empresas para mais perto do grau
especulativo.
(...)
Com a recesso, que afeta a arrecadao de tributos, o governo tem
encontrado dificuldades para cumprir a chamada meta fiscal, ou
seja, a economia que ele prometeu para fazer manter a dvida pblica
sobre controle.215 (grifo nosso)

Embora os cidado Hlio Pereira Bicudo e Janana Conceio Pascoal

tivessem dado entrada, em 31 de agosto de 2015, em uma denncia por crime de
responsabilidade, e logo aps, pleiteado a incluso como denunciante do Ex-Ministro
da Justia de Ferando Henrique Cardoso e militante do PSDB, Miguel Reale Jr.216,
resolveram atender a solicitao do Deputado Eduardo Cunha. Precisavam agora
elaborar um pedido de impeachment que apontasse fatos ocorridos ao longo do ano
de 2015.
A articulao entre os setores oposicionistas, representados pelos trs
cidados denunciantes, e o Presidente Eduardo Cunha se apresentava como evidente.
Era necessrio que se pudesse ter, em ponto de disparo, a qualquer momento, um
pedido de impeachment que no encontrasse obstculos jurdicos bvios e imediatos,
para ser aceito.

215

Disponvel em: http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2015/08/1664711-saiba-o-que-sao-as-pautas-bomba-nasmaos-do-congresso-contra-o-governo.shtml

216
Observe-se que o cidado Hlio Pereira Bicudo h muito tempo j havia se indisposto e desfiliado do Partido dos
Trabalhadores, passando em eleies a ter um claro alinhamento publico com candidaturas do PSDB. J a cidad Janaina
Conceio Paschoal, segundo foi revelado ao longo da instruo deste processo, chegou a ser contratada pelo PSDB,
segundo ela prpria declarou e consta dos presents autos, para fazer estudos jurdicos sobre o impeachment. Destes
seus estudos teria nascido o seu desejo voluntrio de encaminhar o pedido de denncia por crime de responsabilidade.
Note-se ainda que alm dos trs cidados proponentes da denncia que motivaria o presente processo, um dos prprios
movimentos que subscreveram o seu apoio a este encaminhamento o MBL -, conforme retratado acima, recebia
recursos de partidos oposicionistas, inclusive mantendo tratativas a respeito com o prprio PSDB.

438

Alis, no escondendo suas intenes e a sua estratgia, revelou

publicamente o Deputado Eduardo Cunha que atenderia a pedido da oposio e
gentilmente postergaria a anlise de denncia por crime de responsabilidade
originalmente apresentada por cidados a ela vinculados. Assim agia para que esta
denncia pudesse ser a aditada, com fatos novos que viriam a robustec-la217.
E foi nesse contexto turbulento de desestabilizao induzida e
planejada, por notrio desvio de poder decorrente de um conluio entre as foras
polticas que apoiavam o Deputado Eduardo Cunha e os partidos oposicionistas, que
foi apresentada a denncia por crime de responsabilidade que deu origem ao presente
processo.
No dia 15 de outubro, com os denunciantes abrindo mo da sua
denuncia anterior, apresentaram o novo pedido de impeachment218, atendendo ao
solicitado pelo Presidente Eduardo Cunha. A imprensa noticiou: o requerimento o
mesmo texto do anterior, com a incluso de as pedaladas fiscais terem continuado
em 2015219.
Agora, tendo sobre a sua mesa uma nova denncia de crime de
responsabilidade que fazia referencia a hipotticos atos ilcitos que teriam ocorrido ao
longo do ano de 2015, tinha o Sr. Presidente da Cmara Eduardo Cunha, e seus aliados
polticos, uma forte arma nas mos para prosseguir com seus objetivos escusos.
A oposio aguardava ansiosamente a sua deciso.

217

"As oposies me procuraram pedindo que no analisasse o do Hlio Bicudo, porque est sendo feito um aditamento,
e em funo disso, vou respeitar." Cmara Notcias. "Cunha: liminar do STF no muda papel do presidente da Cmara
no
pedido
de
impeachment".
Disponvel
em:
http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/radio/materias/RADIOAGENCIA/498048-CUNHA-LIMINAR-DO-STFNAO-MUDA-PAPEL-DO-PRESIDENTE-DA-CAMARA-NO-PEDIDODE-IMPEACHMENT.html. Acessado em: 31
de maro de 2016.
218
V item II, supra.
219
Disponvel
em:
http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,bicudo-e-reale-protocolam-novo-pedido-deimpeachment-da-presidente-dilma-,1780214

439

VII.2.2. A deciso de abertura do processo de impeachment como vingana e

como forma de buscar a destituio do governo da Presidenta Dilma Rousseff
para que outro mais malevel pudesse assumir.

A continuidade da operao Lava Jato, sem que o governo fizesse

qualquer interveno para proteger quem quer que seja do mundo poltico, agravava
ainda mais a situao do Deputado Eduardo Cunha.
Novos inquritos foram abertos para investig-lo. E a cada nova
acusao que lhe era dirigida, ele reiterava a sua verso, renovando as ameaas:

Trata-se de uma clara perseguio movida pelo procurador-geral

da Repblica. muito estranha essa acelerao de procedimentos s
vsperas da divulgao de decises sobre pedidos de abertura de
processo de impeachment, procurando desqualificar eventuais
decises, seja de aceitao ou de rejeio, do presidente da
Cmara.220 (grifo nosso)

Diante da gravidade dos fatos que o envolviam e da presso da opinio

pblica para que fosse aberto na Comisso de tica da Cmara dos Deputados um
processo para a cassao do seu mandato, o Presidente Eduardo Cunha comeou a
navegar de forma cautelosa e ardilosa entre dois mares revoltos. Para a oposio,
acenava com a possibilidade de aceitar a denncia por crime de responsabilidade,
desde que recebesse o apoio necessrio para obstar o andamento do processo de

220

Cmara Notcias. "Assessoria da Presidncia da Cmara divulga nota sobre denncias contra Cunha".
http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/POLITICA/498310-ASSESSORIA-DAPRESIDENCIA-DACAMARA-DIVULGA-NOTA-SOBRE-DENUNCIAS-CONTRA-CUNHA.html.

440

cassao do seu mandato. Para o governo, enviava emissrios que diziam que ele no
abriria o processo de impeachment solicitado pela oposio, desde que fosse garantido
que os Deputados do Partido dos Trabalhadores no votariam contra ele na abertura
do processo de cassao.
Jogava, assim, com os setores da oposio, ao mesmo tempo em que
tentava coagir o governo. Com o seu permanente descompromisso tico, colocou em
leilo a abertura de um processo por crime de responsabilidade contra a Sra.
Presidente da Repblica. E enquanto aguardava os lances, deixava o tempo correr, a
espera de dias melhores. Ego in portu navigo221, era o revelado modo de agir da
autoridade parlamentar maior da Cmara dos Deputados, naquele instante.
O processo de impeachment era, assim, encarado pelo Presidente
Eduardo Cunha como a sua verdadeira tbua de salvao, em face do processo de
cassao do seu mandato. A respeito, registrou a imprensa:

IMPEACHMENT 'TBUA DE SALVAO' DE EDUARDO

CUNHA"
Braslia, 10/10/2015 - O presidente da Cmara, Eduardo Cunha (PMDBRJ), tem o cronograma do processo de impeachment da presidente Dilma
Rousseff como sua tbua de salvao contra a ameaa de cassao do
mandato diante das denncias envolvendo contas na Sua em nome dele
e de parentes. Por isso, Cunha d sinais de que no vai ceder presso da
oposio, que quer ver o processo de impedimento instaurado at o fim
do ms, diante do enfraquecimento da presidente.222

Como ficava evidente para a opinio pblica a articulao entre o

Presidente Eduardo Cunha e os partidos de oposio, procuravam estes construir
publicamente a imagem de que defendiam posies contrrias a ele, ao mesmo tempo
221
222

Navegando no porto.
Disponvel em: https://www.aebroadcastweb.com.br/Politico/Default.aspx

441

que continuavam a com ele manter entendimentos sobe a abertura do processo de

impeachment.
Ele prprio, alis, com a habitual transparncia com que habitualmente
revela seu modus operandi, em uma destas rodadas de entendimentos, chegou a
verbalizar aos lderes oposicionistas, sem qualquer constrangimento:

SE EU DERRUBO DILMA AGORA, NO DIA SEGUINTE, VOCS

QUE VO ME DERRUBAR"
Em reunio realizada na manh desta tera-feira (13) na residncia oficial
da Cmara, o presidente da Casa, deputado Eduardo Cunha (PMDB-RJ),
foi direto com os lderes da oposio: "Se eu derrubo Dilma agora,
no dia seguinte, vocs que vo me derrubar", disse.
Na conversa pela manh, Cunha ainda demonstrava desconforto em
relao a nota da oposio, divulgada no ltimo sbado, que defendia sua
sada, mesmo o texto tendo sido negociado com ele. Em conversas mais
reservadas, Cunha quer garantias de que conseguir preservar o seu
mandato. Alguns partidos da oposio sinalizam que podem tentar
segurar um processo de cassao contra o presidente da Cmara
dentro do Conselho de tica. Mesmo assim, no PSDB, a avaliao
de que Cunha ainda pode fazer um acordo com o governo, caso
perceba que no haver os 342 votos necessrios para abrir um
processo de impeachment da presidente Dilma Rousseff.223

Todavia, a sua situao veio a ser ainda mais agravada. A revelao

de provas inquestionveis sobre a existncia de contas secretas que possua em
bancos suos, beneficiando a si e a seus familiares, o colocaram agora numa posio
insustentvel perante a opinio pblica. Suas explicaes foram pfias. O tempo de
223

"Se derrubo Dilma, no dia seguinte vocs me derrubam, diz Cunha oposio". Disponvel em:
http://g1.globo.com/politica/blog/blog-do-camarotti/post/se-derrubo-dilma-no-dia-seguinte-voces-me-derrubam-dizcunha-oposicao.html. Acessado em: 31 de maio de 2016.

442

indefinio quanto a tomada de qualquer posio em relao abertura do processo

de impeachment chegara ao seu fim.
As bancadas parlamentares de oposio, aps constrangimentos
pblicos gerados pela negociao em que buscavam convencer o Sr. Presidente da
Cmara dos Deputados, Eduardo Cunha, de que teria um "salvo-conduto" quanto
sua cassao caso viesse a abrir o processo de impeachment, assumiram uma nova
postura. Em face do desgaste pblico pelo qual passavam por incentivarem essa torpe
barganha, lderes oposicionistas foram compelidos pelas circunstncias a anunciar
que passavam a defender o afastamento do ento Presidente da Cmara.

OPOSIO PEDE AFASTAMENTO DE EDUARDO CUNHA

Em nota conjunta, os partidos de oposio defenderam neste sbado o

afastamento de Eduardo Cunha do cargo de presidente da Cmara.
Assinam o documento os lderes Carlos Sampaio (PSDB), Mendona
Filho (DEM), Arthur Maia (Solidariedade), Rubens Bueno (PPS),
Fernando Bezerra Filho (PSB) e Bruno Arajo (bancada da minoria). A
despeito do revs, Cunha reafirmou que no cogita renunciar ou pedir
licena do cargo.
Com a nota deste sbado, o bloco da oposio rompe a aliana ttica que
mantinha com Cunha. O deputado era preservado de ataques, na
expectativa de que despachasse na prxima tera-feira o pedido de
abertura de processo de impeachment contra Dilma Rousseff, formulado
pelos juristas Hlio Bicudo e Miguel Reale Jnior.
O apoio da oposio permanncia de cunha no comando da Cmara ruiu
nesta sexta-feira, depois que ganharam o noticirio detalhes sobre as
contas que o presidente da Cmara dizia no possuir na Suia. Conforme
noticiado aqui, a articulao do desembarque comeou a ser discutida j
na noite passada.

443

A oposio decidiu se mexer porque as novidades tornaram insustentvel

o apoio a Cunha, ainda que velado. Revelaram-se dados sobre a origem
da propina recebida por Cunha, sobre o corruptor, sobre o intermedirio
dos repasses, sobre o banco em que foram feitos os depsitos e sobre a
utilizao que o deputado e sua famlia fizeram do dinheiro de m origem.
Diante da precariedade da situao de Cunha, at aliados mais prximos
do deputado sugerem que ele negocie o afastamento da presidncia em
troca da preservao do mandato. Algo semelhante ao que fez, em 2007,
o senador Renan Calheiros. Por ora, Cunha se recusa a abrir esse tipo de
negociao.
Vai abaixo a ntegra da nota dos lderes das legendas oposicionistas:
Sobre as denncias contra o deputado Eduardo Cunha, noticiadas pela
imprensa, os partidos de oposio (PSDB, Solidariedade, PSB, DEM,
PPS e Minoria), atravs dos seus lderes Carlos Sampaio, Arthur Maia,
Fernando Bezerra Filho, Mendona Filho, Rubens Bueno e Bruno
Arajo, defendem o seu afastamento do cargo de presidente, at mesmo
para que ele possa exercer de forma adequada, o seu direito constitucional
ampla defesa224

Agora,

diante

desse

novo

posicionamento

das

bancadas

oposicionistas, a no abertura do processo de cassao do mandato do Presidente

Eduardo Cunha s dependeria da posio dos parlamentares alinhados com o
governo. Segundo os clculos evidenciavam, os votos dos trs parlamentares petistas
que integravam o Conselho de tica da Cmara dos Deputados passavam a ser
decisivos para a tomada desta deciso.
Por isso, muitos dias antes da reunio em que seria decidida a abertura
do processo de cassao do mandato parlamentar do Deputado Eduardo Cunha, o
Presidente da Cmara no teve nenhum pudor em enviar alguns emissrios ao
governo para afirmar que caso o governo no centralizasse a bancada do PT
224

Disponvel
cunha/

em:

http://josiasdesouza.blogosfera.uol.com.br/2015/10/10/oposicao-pede-afastamento-de-eduardo-

444

para somar seus votos contra a abertura do seu processo de cassao, ele
promoveria a imediata abertura do processo de impeachment proposto por
cidados vinculados oposio, como vingana e retaliao.
A esse respeito noticiou a revista Isto :
"Na quinta-feira 26 [de novembro], Cunha usou interlocutores para
enviar ao governo o seguinte recado: ou ter a garantia dos votos dos trs
petistas do Conselho de tica em seu favor, ou colocar o pedido de
impeachment contra a presidente Dilma Rousseff para ser apreciado pelo
plenrio da Cmara."225

Como em um dito real absolutista, anunciava-se, assim, de pblico, o

desvio de poder que poderia ser praticado, caso a Sra. Presidenta da Repblica, o
seu governo e o seu partido, no cedessem explcita chantagem do Presidente da
Cmara dos Deputados.
As pginas dos jornais do dia em que o Conselho de tica se preparava
para votar o parecer preliminar que visava a dar sequncia ao processo por quebra de
decoro parlamentar contra Eduardo Cunha tambm proclamavam em alto e bom som
a torpe ameaa:
CUNHA VINCULA IMPEACHMENT A VOTO DE PETISTAS
Braslia, 1/12/2015 - O presidente da Cmara, Eduardo Cunha (PMDBRJ), deu indicaes ao Planalto de que, se os trs petistas que integram o
Conselho de tica da Casa votarem pela abertura do processo por quebra
de decoro, ele vai retaliar e dar prosseguimento a pedidos de
impeachment da presidente Dilma Rousseff. (...)
Se os petistas atenderem ao pedido de Cunha, ele j informou a
interlocutores da presidente que segura o impeachment. Est nas mos

225

Disponvel em: http://www.istoe.com.br/reportagens/441644_O+VALE+TUDO+DE+CUNHA.

445

deles. Tudo depende do comportamento do PT, teria dito Cunha,

segundo interlocutores da presidente. 226
.............................................................................................
ANLISE POLTICA: CHANTAGENS, CHANTAGENS
(...)
Cunha no esconde de sua tropa de choque que retaliar a presidente
Dilma Rousseff e decidir pela abertura de processo de impeachment da
chefe do governo se os trs deputados do PT no Conselho de tica
votarem a favor da abertura do processo de perda de mandato. (...)227
..............................................................................................................
CUNHA AMEAA IMPEACHMENT, E PETISTAS DISCUTEM
SALV-LO
(...)
Segundo interlocutores de Cunha, ele no descarta a possibilidade de
acatar um pedido de impedimento da presidente se os petistas votarem
contra ele. (...)
O PT tem trs integrantes titulares no Conselho, votos considerados
cruciais para pender a balana para um dos lados.228

Diante da gravidade das acusaes que atingem o Sr. Presidente da

Cmara, Eduardo Cunha, a Sra. Presidenta da Repblica Dilma Rousseff no fez,
naturalmente, nenhuma gesto para que o seu partido e os deputados que o
representavam no Conselho de tica votassem a favor da imoral e pouco republicana
inteno do Presidente da Cmara. A proposta, revestida da condio de uma
verdadeira chantagem, era, para qualquer governante honrado, inaceitvel. E mesmo
226

Disponvel em: http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,cunha-vincula-impeachment-a-voto-de-petistas--imp1804698#

227
Disponvel em: https://www.aebroadcastweb.com.br/Politico/Default.aspx
228
Disponvel em:
http://www1.folha.uol.com.br/poder/2015/12/1713215-cunha-ameaca-impeachment-e-petistasdiscutem-salva-lo.shtml. Acessado em: 01 de maio de 2016.

446

sabendo dos tormentos que seguiriam a abertura do processo de impeachment, pelo

aproveitamento retrico que dele fariam setores da oposio que nunca se
conformaram com a derrota nas urnas, a posio da Sra. Presidenta da Repblica foi
firme e inabalvel. Entendeu que um governo que se curva a chantagens no honra os
votos que democraticamente recebeu.
No dia 2 de dezembro de 2015, o Sr. Presidente da Cmara, Deputado
Eduardo Cunha, veio a cumprir a sua ameaa imoral. Logo aps os nobres Deputados
petistas Z Geraldo, Leo de Britto e Valmir Prascidelli, integrantes do Conselho de
tica, manifestarem de pblico, em nome do seu partido (PT), o seu firme propsito
de votar favoravelmente a instaurao de processo na Comisso de tica contra o
Presidente Eduardo Cunha, o Presidente da Cmara, sem mesmo mascarar ou
dissimular suas intenes, veio a aceitar parcialmente a denncia ofertada por
cidados vinculados a setores oposicionistas contra a Presidenta da Repblica, em
clamoroso desvio da sua competncia legal.
A imprensa retratou fielmente o ocorrido, utilizando textualmente os
termos retaliao e chantagem:
CUNHA RETALIA PT E ACATA PEDIDO DE IMPEACHMENT
CONTRA DILMA
O presidente da Cmara, Eduardo Cunha (PMDB-RJ), aceitou pedido de
impeachment contra a presidente Dilma Rousseff (PT). Ele chantageava
o Planalto, apontando que acataria a solicitao protocolada pelos
advogados Hlio Bicudo, Miguel Reale Jr. e Janana Paschoal caso os
deputados do PT o Conselho de tica da Cmara decidissem autorizar
seu processo de cassao, o que ocorreu nesta quarta. Cunha acusado
de mentir sobre contas na Sua. (...)229.
..............................................................................................
CUNHA PERDE APOIO DO PT E ACEITA IMPEACHMENT;
DILMA SE DIZ INDIGNADA

229

Disponvel em: Folha de S. Paulo. Disponvel na verso impressa de 3 de dezembro de 2015.

447

Deciso foi tomada logo aps partido anunciar que votaria contra o
presidente da Cmara no Conselho de tica.230
..............................................................................................
EDUARDO CUNHA AUTORIZA ABRIR PROCESSO DE
IMPEACHMENT DE DILMA
O presidente da Cmara, Eduardo Cunha, informou nesta quarta-feira (2)
que autorizou a abertura do processo de impeachment da presidente
Dilma Rousseff. O peemedebista afirmou que, dos sete pedidos de
afastamento que ainda estavam aguardando sua anlise, ele deu
andamento ao requerimento formulado pelos juristas Hlio Bicudo e
Miguel Reale Jnior. (...) Cassao no Conselho de tica - O despacho
do peemedebista autorizando a abertura do impeachment ocorreu no
mesmo dia em que a bancada do PT na Cmara anunciou que vai votar
pela continuidade do processo de cassao de Cunha no Conselho de
tica. Ao longo do dia, Cunha consultou aliados sobre a possibilidade de
abrir o processo de afastamento da presidente da Repblica. tarde, ele
tratou do assunto, em seu gabinete, com deputados de PP, PSC, PMDB,
DEM, PR e SD. Segundo parlamentares ouvidos pelo G1, Cunha queria
checar se teria apoio dos partidos caso decidisse autorizar o
impeachment. Nos bastidores, aliados do presidente da Cmara
mandavam recados ao Palcio do Planalto de que ele iria deflagrar o
processo de afastamento da presidente se o Conselho de tica desse
andamento ao processo de quebra de decoro parlamentar que pode cassar
o mandato dele.231
..............................................................................................
O BRASIL MERC DE UM CHANTAGISTA
A deciso de Eduardo Cunha de dar encaminhamento ao pedido de
impeachment contra a presidente Dilma um ato gravssimo que poder
mergulhar o Pas numa convulso poltica e grave crise institucional.

230

Disponvel em: Estado de S. Paulo. Disponvel na verso impressa de 3 de dezembro de 2015.

231

Disponvel em: http://g1.globo.com/politica/noticia/2015/12/eduardo-cunha-informa-que-autorizou-processo-deimpeachment-de-dilma.html.

448

Trata-se de um ato de aventura e irresponsabilidade poltica, um ato de

chantagem

consumada

de

vingana.

Nesse

contexto,

independentemente das razes que possam ou no fundamentar tal

pedido, o processo nasce contaminado pela marca do golpe poltico. No
um ato que nasce de uma deciso fundada no bom senso, na prudncia
que todo lder poltico deve ter. Bastou o PT decidir que se posicionaria
favoravelmente continuidade do processo de cassao de Cunha no
Conselho de tica para que o ato de vendeta poltica fosse desencadeado,
desnudando luz do dia a chantagem que vinha sendo urdida nos
bastidores.232

Alis, se dvidas ainda pudessem existir em relao real finalidade

que informou o ato decisrio de recebimento da denncia pelo Presidente da Cmara,
Deputado Eduardo Cunha, estas teriam sido elucidadas por um dos prprios
subscritores desta mesma denncia. O ilustre jurista e ex- Ministro da Justia do
Governo Fernando Henrique Cardoso, Dr. Miguel Reale Jr., comentando com
absoluta transparncia o ocorrido, ao referir-se conduta do Sr. Presidente da Cmara,
Eduardo Cunha, declarou, em alto em bom som a rgos de imprensa: foi
chantagem explcita233.

VII.2.3 A contradio nos termos da deciso de recebimento parcial da

denncia por crime de responsabilidade, revelando a ocorrncia de desvio de
poder
Apreciando a denncia subscrita por Hlio Pereira Bicudo, Janaina
Conceio Paschoal, o Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha, houve
por bem rejeitar de plano a maior parte das acusaes dirigidas Sra. Presidenta da
Repblica.

232

Disponvel em: http://www.estadao.com.br/noticias/geral,o-brasil-a-merce-de-um-chantagista,1805840.

Disponvel em: http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,cunha-nao-fez-mais-do-que-a-obrigacao--diz-bicudosobre-acolhimento-de-pedido-de-impeachment,10000003663.
233

449

E assim o fez, segundo consta da motivao da sua deciso, por

algumas razes.
A primeira, decorreria do fato de que muitas das acusaes feitas na
denncia estavam, segundo a autoridade responsvel pela deciso, embasadas
praticamente em ilaes e suposies, especialmente quando os DENUNCIANTES
falam da corrupo na PETROBRS, dos emprstimos do BNDES e do suposto
lobby do ex-Presidente da Repblica LUIS INCIO LULA DA SILVA. Afirma que
no se pode permitir a abertura de um processo to grave como o processo de
impeachment, com base em mera suposio de que a Presidente da Repblica tenha
sido conivente com atos de corrupo. (grifo no original)
A segunda, diz respeito aos crimes eventualmente praticados pela
DENUNCIADA contra a lei oramentria, sobre os quais os DENUNCIANTES
fazem remisso reiterada ao recente julgamento das contas de 2014 do governo pelo
Tribunal de Contas da Unio, de se notar que a deciso acerca da aprovao ou
no dessas contas cabe exclusivamente ao Congresso Nacional, tendo a Corte de
Contas apenas emitido parecer prvio, a ser submetido ao crivo do Congresso
Nacional, a quem cabe acolhe-lo ou rejeit-lo. (grifo nosso)
A terceira e ltima guarda pertinncia com fato de que os fatos e atos
supostamente praticados pela DENUNCIADA em relao a essa questo so
anteriores ao atual mandato. Assim, com todo o respeito s muitas opinies em sentido
contrrio, considero inafastvel a aplicao do 4 o do artigo 86 da Constituio
Federal, o qual estabelece no ser possvel a responsabilizao da Presidente da
Repblica por atos anteriores ao mandato vigente. Acrescenta ainda ter deixado
claro em decises anteriores que no ignoro a existncia de entendimento contrrio,
especialmente em razo de o dispositivo citado ser anterior emenda constitucional
que permitiu a reeleio para os cargos do Poder Executivo. Porm, no se pode
simplesmente ignorar que o constituinte reformador rev a oportunidade de revogar
ou alterar o 4o do art. 86 e no o fez, estando mantida, portanto, a sua vigncia.
450

Contudo, entendeu o Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo

Cunha, que em face de outras duas acusaes a denncia mereceria ser admitida.
Segundo o entendimento dessa autoridade parlamentar, a Denncia
oferecida atenderia aos requisitos mnimos necessrios sua admissibilidade no que
diz respeito acusao relativa a seis Decretos assinados pela Denunciada, no
exerccio financeiro de 2015 em desacordo com a LDO e, portanto, sem autorizao
do Congresso Nacional. Estes decretos no numerados, os quais supostamente
abriram crditos suplementares em desacordo com a lei oramentria,
configurariam, em abstrato, crime de responsabilidade (art. 10, itens 4 e 6 da Lei n
1.079, de 1950).
Os seis decretos apontados na denncia foram assinados pela
DENUNCIADA, o que significa dizer que h indcios suficientes da sua participao
direta nessa conduta que, em tese, importa em crime de responsabilidade. A seu ver,
nesse caso, o eventual crime de responsabilidade tambm poderia restar configurado
pelo prprio descumprimento do art. 4o da Lei Oramentria Anual ( Lei n 12.952,
de 2014), na medida em que esta determinou que a abertura de crditos
suplementares (ou adicionais) estava condicionada ao alcance da meta do resultado
primrio (poupana) estabelecida. Mesmo no ignorando que o Poder Executivo
enviou ao Congresso Nacional projeto de lei alterando a meta fiscal de 2015 (PLN
n. 5/2015), naquele momento ainda pendente de votao, seu entendimento fixouse na linha de que isto em nada alteraria a realidade dos fatos. Isto porque, at o
presente momento, o Poder Executivo, comandado pela DENUNCIADA, administrou
o oramento de 2015 como se a situao fosse superavitria, quando o dficit estimado
pode chegar a R$ 100.000.000.000,00 (cem bilhes de reais).(...) Em outras palavras,
o PLN n. 5/2015, ainda que aprovado, no retira a tipicidade hipottica da conduta
da DENUNCIADA nesse particular, j que os crditos oramentrios eram irregulares
poca em que os seis Decretos no remunerados apontados pelos DENUNCIANTES
foram por ela assinados.
451

Finalmente, ainda quanto a esta acusao, ao ver do Sr. Presidente da

Cmara, merece anlise exauriente as alegaes quanto abertura de crdito
suplementar mesmo diante do cenrio econmico daquele momento, quando j era
sabido que as metas estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias, a Lei n.
13.080/2015, no seriam cumpridas, o que pode ensejar o comentimento de crime
de responsabilidade contra a lei oramentria. (grifo nosso)
A denncia tambm atenderia aos requisitos para a sua
admissibilidade no que diz respeito ao desatendimento da lei oramentria de 2015,
especialmente a alegao da reiterao das chamadas pedaladas fiscais, o que,
tambm em tese, podem configurar crime de responsabilidade contra a lei
oramentria (art. 85, VI, CF).

A seu ver, tambm mereceria melhor

aprofundamento as razes que levaram o Governo a adotar essa prtica das

chamadas pedaladas fiscais tambm neste ano de 2015.
Nesse sentido, em face exclusivamente destas duas acusaes, entende
o Sr. Presidente da Cmara que h, portanto, justa causa a justificar o recebimento
desta denncia. E tambm h indcios de autoria, considerando a responsabilidade do
Presidente da Repblica pela lei oramentria.
A leitura desta deciso revela no s a sua mais absoluta
inconsistncia, mas como tambm a clara contradio lgica e jurdica que a permeia.
Tais indcios so absolutamente reveladores do desvio de poder em que incorria a
autoridade parlamentar que a firmou.
Em primeiro lugar, note-se que ao negar a admissibilidade da denncia
relativamente aos crimes praticados contra a lei oramentria ao longo do
exerccio de 2014, onde se incluem as denominadas pedaladas fiscais e a expedio
de Decretos de suplementao de crdito, entendeu o Sr. Presidente da Cmara que
isto se impunha como necessrio porque a deciso acerca da aprovao ou no
dessas contas cabe exclusivamente ao Congresso Nacional. Salientou, inclusive,

452

que acerca destas contas, o TCU apenas havia emitido apenas um parecer prvio
ainda passvel de ser acolhido ou rejeitado pelo Poder Legislativo.
Ou seja: entendeu o Presidente Eduardo Cunha que antes de uma
apreciao definitiva das Contas pelo Congresso Nacional, quaisquer crimes contra
a lei oramentria no poderiam ser objeto de denncia por crime de
responsabilidade. Mesmo se j tivesse sido esta apreciada a matria pelo TCU, uma
vez que a manifestao deste rgo seria um mero parecer prvio.
Ora, se esta compreenso valia para as acusaes de crimes contra a
lei oramentria verificados ao longo do exerccio de 2014, porque no valeriam
igualmente para os mesmos delitos praticados ao longo do exerccio de 2015?
Realmente no existe uma resposta plausvel para esta pergunta. As
contas do exerccio de 2015 tambm no haviam sido julgadas no momento em que o
Sr. Presidente da Cmara admitiu a denncia relativamente a acusao das pedaladas
fiscais e dos decretos de suplementao de crdito relativamente quele exerccio
(o que no ocorreu ainda at os dias de hoje). E com um agravante: ao contrrio das
acusaes pertinentes ao exerccio de 2014, as atinentes ao exerccio de 2015 no
haviam recebido sequer a anlise por meio do parecer prvio do TCU (o que tambm
no ocorreu ainda at os dias de hoje).
A contradio lgica e jurdica na deciso do Sr. Presidente da Cmara
se coloca assim como absolutamente evidente. Se a no apreciao das contas pelo
Congresso Nacional relativamente ao exerccio de 2014 era, naquele momento, um
fator impeditivo para a abertura de um processo de impeachment contra a Sra.
Presidente da Repblica acerca das pedaladas fiscais e dos decretos de crdito
suplementar, no existe razo para que o mesmo entendimento no fosse aplicado
para as mesmas acusaes no mbito do exerccio de 2015. Tambm as contas de
2015 no haviam sido julgadas.

453

Dessa forma, por coerncia, deveria ter o Sr. Presidente da Cmara

inadmitido tambm as acusaes de crime oramentrio relativamente ao exerccio de
2015. Mas assim, como sabido, no o fez.
Em segundo lugar, chama a ateno o exame que faz a deciso do Sr.
Presidente da Cmara relativamente s pedaladas fiscais relativamente ao exerccio
de 2015.
Ao contrrio do que fez em relao aos Decretos suplementares
daquele mesmo exerccio, em relao a esta acusao apenas afirmou genericamente
que haveria justa causa e indcios de autoria. Sequer tratou de reproduzir a tese
sustentada no texto da denncia de que no ano de 2015 estas pedaladas fiscais se
limitariam aos atrasos de pagamento ao Banco do Brasil no mbito do Plano Safra.
Indcios de autoria? Como se demonstrar ao longo da presente
manifestao, em relao ao Plano Safra a Sra. Presidente da Repblica no tem, por
fora da prpria lei que o disciplina, qualquer incumbncia de gesto. De que ato
praticado pela Chefia do Executivo concluiu o Sr. Presidente da Cmara que, no caso,
haveria indcio de autoria?
A ningum dado saber. A respeito, silenciou completamente a
deciso que admitiu a denncia por crime de responsabilidade.
O quadro ainda mais se agrava quando se percebe que nem mesmo os
cidados autores da denncia sabem precisar qual era o ato praticado pela Sra.
Presidente da Repblica que se teria a qualidade de tipificar a ocorrncia crime de
responsabilidade. De fato, sem saber precisar se a conduta neste caso seria comissiva
ou omissiva, chegam a conjecturar indistintamente acerca das pedaladas fiscais de
2014 e 2015 que: a conduta da denunciada Dilma Rousseff de natureza comissiva,
pois se reunia, diariamente, com o Secretario do Tesouro Nacional, determinandolhe, agir como agira. A este respeito, cumpre lembrar que a Presidente economista
e sempre se gabou de acompanhar diretamente as finanas e as contas pblicas. Alis
durante o pleito eleitoral, assegurou que tais contas estavam hgidas.
454

Alm de cometerem os denunciantes um equvoco grosseiro, posto que

o Secretrio do Tesouro a que se referiam, de acordo com os documentos juntados
denncia, era o Sr. Arno Augustin que no exercia esta funo durante o exerccio
de 2015, tudo que afirmaram em relao a autoria da Sra. Presidenta no passam de
conjecturas e ilaes absolutamente vagas e imprecisas. De conversas dirias no
presenciadas por ningum ou registradas, se pode extrair que ordens especficas foram
dadas? O fato da presidente ser economista e acompanhar a gesto financeira do seu
governo implica em que ela tenha dado efetivamente alguma ordem para que os
pagamentos do Plano Safra ao Banco do Brasil fossem atrasados?
absurdo. Mas o que mais espanta o fato de que o Sr. Presidente da
Cmara determinou o arquivamento de outras acusaes sustentando que no se pode
abrir um processo de impeachment com base em ilaes e suposies.
Neste caso, todavia, este mesmo raciocnio no foi aplicado.
Por bvio estas questes sero tratadas e aprofundadas em outro
momento desta defesa. Todavia, elas no poderiam deixar de ser aqui referidas
justamente para que se demonstre a absoluta incoerncia do Sr. Presidente da Cmara
dos Deputados, Eduardo Cunha, ao admitir o processamento da denncia por crime
de responsabilidade contra a Sra. Presidente da Repblica, com base nestas duas
acusaes.
Esta falta de coerncia apenas se explica pela contextualizao feita
no item antecedente234. Por fora de estar vinculado a entendimentos anteriores por
ele j expressos em decises de arquivamento de outras denncias, no poderia o Sr.
Presidente Eduardo Cunha admitir nenhuma denncia contra a Presidenta Dilma
Rousseff baseada em fatos que tivessem ocorrido anteriormente ao incio do seu atual
mandato (art. 84, 6o, da CF). Em conluio com os lideres oposicionistas solicitou que
se pegassem fatos ocorridos durante o ano de 2015, fossem eles quais fossem.

234

V. Item I.A.2, supra.

455

E assim foi feito. No se apercebendo ou fingindo que no se

apercebeu que as mesmas razes em que fundamentavam a no aceitao de
acusaes pertinentes a fatos ocorridos em 2014, o forariam a no poder aceitar as
mesmas acusaes em 2015, determinou a abertura do processo de impeachment. A
questo era meramente poltica. Queria o Presidente Eduardo Cunha vingar-se do
governo que no impediu que fosse investigado pela operao Lava Jato. Queria
retaliar o governo que no lhe deu os votos que precisava para que o processo de
cassao do seu mandato no fosse aberto. Caso conseguisse a deposio do governo
da Presidente Dilma Rousseff, ele poderia fazer com que os novos governantes se
curvassem a seus desejos e imposies.
A total falta de lgica e de coerncia manifestada na deciso que
determinou a abertura deste processo de impeachment apenas mais um dos indcios
que se soma ao robusto conjunto probatrio e s evidncias que, como se ver a seguir,
demonstram o abusivo processamento desta denncia por crime de responsabilidade.

VII.2.4 O desvio de poder na tramitao do processo de impeachment pela

Cmara dos Deputados
As situaes abusivas que caracterizam a abertura deste processo de
impeachment acabaram por perdurar durante toda a sua tramitao seguinte na
Cmara dos Deputados.
A exposio destas situaes guardam uma profunda importncia para
a compreenso deste processo. Alm de representarem violaes em si ao direito
subjetivo da autoridade presidencial denunciada, revelam um perverso fio condutor
que explica tudo que se verificou, se verifica e ainda poder se verificar,
lamentavelmente, ao longo da tramitao desta denncia por crime de
responsabilidade.

456

VII.2.4.1. A deciso do Presidente da Cmara de submeter ao exame da

Comisso Especial outras acusaes que no constavam do objeto da denncia
por ele recebida

Admitida parcialmente a denncia apresentada pelos cidados Hlio

Pereira Bicudo, Janana Conceio Pascoal e Miguel Reale Jr., importante observar
que nenhum parlamentar veio a recorrer ao Plenrio dessa deciso.
Determina o Regimento Interno da Cmara dos Deputados, no
Captulo VII, do seu Ttulo VI, dedicado s matrias sujeitas a disposies
especiais, acerca do processo nos crimes de responsabilidade do Presidente e do
Vice-Presidente da Repblica e dos Ministros de Estado, que:
art. 218. permitido a qualquer cidado denunciar Cmara dos
Deputados o Presidente da Repblica, o Vice-Presidente da Repblica ou
Ministro de Estado por crime de responsabilidade.
1o. (...)
2o. Recebida a denuncia pelo Presidente, verificada a existncia dos
requisitos de que trata o pargrafo anterior, ser lida no expediente da
sesso seguinte e despachada Comisso Especial eleita, da qual
participem, observada a respectiva proporo, representantes de todos os
Partidos.
3o. Do despacho do Presidente que indeferir o recebimento da
denncia, caber recurso ao Plenrio. (grifo nosso)

Note-se que, de acordo com este Regimento Interno, somente o

despacho que indeferir o recebimento da denncia, pode ser objeto de recurso em
que se pleiteie ao Plenrio a reviso da deciso. A deciso que defere este
recebimento se apresenta como irrecorrvel, justamente porque a denncia ser objeto
de exame, em todos os seus aspectos preliminares, pela Comisso Especial criada
especificamente com esta finalidade.
457

Claro, pois, que no tendo havido nenhum recurso contra a deciso

que desacolheu parte das acusaes que formavam a denncia original, o objeto do
processo de impeachment foi definido nos seus limites objetivos. Somente as duas
acusaes (os seis decretos de abertura de crdito suplementar e o atraso no
pagamento ao Banco do Brasil do denominado Plano Safra, apenas durante o
exerccio de 2015) que passaram a ser o objeto de denncia por crime de
responsabilidade em curso.
Naturalmente, quaisquer outras acusaes que constavam da denncia
original e que foram desacolhidas pelo Sr. Presidente da Cmara, por bvio, no
poderiam e jamais podero vir a ser tratadas neste processo de impeachment. No
tendo ocorrido recurso por parte de nenhum parlamentar, por bvio, passaram a ter
como preclusa a possibilidade do seu exame.
O mesmo se pode dizer, ipso facto, de quaisquer outros fatos ou
acusaes que sequer constaram da denncia original recebida parcialmente pela
presidncia daquela Casa legislativa. Devem ser considerados como elementos
estranhos ao presente processo.
Assim, por fora do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, dos
princpios constitucionais do devido processo legal, do contraditrio e da ampla
defesa (art. 5o, LIV e LV, da Constituio Federal) apenas os seis decretos de
abertura de crdito suplementar editados em 2015 e os atrasos de pagamento do
Plano Safra verificados naquele mesmo ano poderiam ensejar a apreciao e
as decises tomadas no mbito deste processo de impeachment.
Claro, assim, que quaisquer outras questes passaram a ser estranhas
ao objeto do presente processo.
Ocorre que de muito tempo no se precisou para se demonstrar a
absoluta fragilidade jurdica e poltica das acusaes dirigidas contra a Sra. Presidente
da Republica neste processo. Em um momento em que, no pas,

inmeros

parlamentares, polticos e empresrios so investigados e acusados de participarem

458

de escandalosos atos de corrupo, buscar a destituio de uma Presidenta da

Repblica legitimamente eleita por meros atos de gesto oramentria e financeira
feitos por outros governos e no comprovados, se apresenta como estranho e
politicamente pouco convincente.
Impunha-se, assim, aos defensores do impeachment que os
argumentos que poderiam conduzir cassao do mandato da Sra. Presidenta da
Repblica fossem politicamente reforados. Quaisquer outras acusaes seriam
benvindas, mesmo que inverossmeis ou no investigadas. O importante era criar um
clima poltico de legitimao aparente para o afastamento da Chefe do Executivo.
Por isso, de forma contraditria e paradoxal, e sem nenhuma base legal
ou regimental, ex abrupto, veio o Sr. Presidente da Cmara, Eduardo Cunha, a
determinar a juntada, neste processo de impeachment (no momento em que tramitava
pela Comisso Especial da Cmara dos Deputados), dos depoimentos firmados pelo
Senador Delcdio do Amaral, em sede delao premiada. E mais: em sua deciso
solicitou que a autoridade denunciada se manifeste sobre esses novos documentos e
sobre toda a denncia 235.
A deciso causou espcie. Alm da absoluta inconsistncia das
denncias feitas pelo Senador Delcdio do Amaral, ainda hoje no investigadas e
minimamente comprovadas, a quase totalidade dos fatos nela narradas
aconteceram antes do incio do atual mandato da Presidenta da Repblica. Do
mesmo modo, como imaginar-se que poderiam neste processo ser debatidas
ainda acusaes que ab initio, pelo prprio Presidente da Cmara, se reconhecia
que no qualificavam uma justa causa para a abertura de um processo de
impeachment.

235

Em 17 de maro do corrente ano, no mesmo ofcio em que informa a criao da Comisso Especial e notifica a Sra.
Presidente da Repblica para se manifestar, em sua defesa, no prazo de dez sesses, o Presidente Eduardo Cunha informa
que foi deferido o pedido dos autores da mencionada denncia de que seja anexada aos autos a ntegra da
colaborao (delao) premiada, firmada entre a Justia Pblica Federal e o Senhor Delcdio do Amaral, ex-lider do
governo no Senado Federal, cuja cpia tambm remetemos anexa a Vossa Excelncia
.

459

Com este procedimento, naturalmente, alm de prejudicar o exerccio

do direito de defesa da autoridade denunciada, visou o Presidente Eduardo Cunha
trazer um novo componente poltico para os debates, fazendo com que parlamentares
discutissem outros fatos que no aqueles que integram o objeto da denncia. As
acusaes frgeis, complexas e tcnicas que integravam o objeto da denncia
precisavam ser apimentadas.
Assim, com prejuzo da autoridade denunciada, ferindo de morte o seu
direito de defesa que deveria se ater exclusivamente s acusaes referidas na
denncia, acionou o Sr. Presidente Eduardo Cunha o gatilho de uma metralhadora
giratria contra a Sra. Presidenta da Repblica. Acusaes esparsas, inverossmeis,
no apuradas, sem fundamento, sem contedo definido, e em alguns casos anteriores
mesmo ao incio do seu mandato presidencial, passaram a contaminar todo o debate
realizado na Cmara dos Deputados.
De fato, restou desfigurado, no mbito dos debates parlamentares, o
objeto da denncia.

VII.2.4.2 - A escolha do Relator e do Presidente da Comisso Especial como

expresso do desvio de poder
Desnecessrio ser dizer o importante papel que o Relator de uma
Comisso Especial possui em um processo de impeachment. Em especial quando a
matria a ser examinada pelos parlamentares investidos na condio de julgadores
complexa e envolve aspectos tcnicos de difcil compreenso jurdica e financeira,
como ocorre in casu. Ser ele - o relator- quem reunir todos os elementos produzidos
na denncia e na defesa, fazendo uma valorao seletiva preliminar e induzindo a
compreenso de tudo que ser submetido a exame e deciso do colegiado.
Ademais, importante observar que em processos onde a deciso
colegiada, o rito sumrio e praticamente no se admite a produo probatria
exaustiva (seja no plano da produo de provas documentais, testemunhais ou
460

periciais), o papel de um Relator deve ser visto como o de algum que praticamente
tem, em suas mos, o direito de vida ou de morte das pretenses deduzidas pela
acusao e pela defesa. Sua conduo, desde que no seja marcada por uma forte
disposio de ser imparcial e justo, poder fazer com que o prato da balana
possa pender indevidamente, com grande facilidade, para quaisquer dos lados,
de acordo com seus interesses.
Depois de tudo o que acima foi exposto, seria desnecessrio dizer que
uma vez aberto o presente processo de impeachment, o Presidente Eduardo Cunha e
seu grupo poltico tinham total e absoluto interesse em que este processo andasse com
celeridade e fosse resolvido em desfavor da Sra. Presidente da Repblica. Na medida
em que o governo no agiu em seu favor para impedir as investigaes da denominada
operao Lava Jato, nem atuou para lhe trazer votos contrrios sua cassao, se
impunha que fosse destitudo com rapidez. Afinal, um novo governo, comandado
pelo seu companheiro de partido, o Vice-Presidente da Repblica, Michel Temer, com
quem sempre manteve bons laos de relaes polticas, poderia ser mais permevel e
colaborativo com as suas intenes.
Sendo, assim, conforme documentado pelo prprio noticirio da
imprensa, a partir do momento em que decidiu pela abertura do processo de
impeachment, o Sr. Presidente da Cmara, Eduardo Cunha, agiu com vigor para
influenciar a escolha do Deputado que assumiria a funo de Relator na Comisso
Especial e do seu prprio Presidente.
Valendo-se da sua fora poltica conseguiu impor o nome de dois dos
seus aliados mais importantes para os principais postos da Comisso: o Deputado
Jovair Arantes (PTB), como Relator, e

o Deputado Rogrio Rosso, como

Presidente (PSD)236.

236

Disponvel
em:
_http://www.valor.com.br/politica/4486102/aliados-de-cunha-devem-comandar-comissao-doimpeachment
http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/03/1751242-um-dos-principais-aliados-de-cunha-relataraimpeachment-de-dilma.shtml
http://diariodocomercio.com.br/noticia.php?tit=aliado_de_cunha_vai_relatar_impeachment&id=167088
e

461

No foi, todavia, uma ao prpria e comum no mundo parlamentar

aquela que se observou por parte do Presidente da Cmara dos Deputados durante as
articulaes e discusses que ocorreram intramuros daquela Casa Legislativa. Foi
realizada por esta autoridade parlamentar uma verdadeira barganha imoral para que
fosse indicado um Presidente e um Relator para a Comisso Especial que dessem
garantias absolutas de que, independentemente dos fatos ou das razes apresentadas
pela defesa, o relatrio a ser produzido fosse desfavorvel Sra. Presidente da
Repblica.
Desrespeitando a natureza de um processo de impeachment, onde
parlamentares so julgadores e o direito ao contraditrio e a ampla defesa por parte
da autoridade devem ser exercidos e respeitados na sua plenitude, queria o Presidente
da Cmara Eduardo Cunha, em conjunto com o seu grupo poltico, um jogo de cartas
marcadas.
Por isso, abertamente, dentre os seus fieis escudeiros, negociou os
nomes que dariam total respaldo a seu desvio de poder ao longo do processamento do
impeachment. Escolheu, para tanto, seus principais aliados polticos, os Deputados
Rogrio Rosso e Jovair Arantes, negociando com eles pasme-se a sua prpria
sucesso como Presidente da Cmara.
De fato, a barganha era a de que os dois, desde que cumprissem
fielmente as determinaes do Deputado Eduardo Cunha, de forma alternada, seriam
os prximos Presidentes da Cmara dos Deputados. A fora poltica do grupo
comandado pelo ento Presidente daquela Casa de Leis daria respaldo ao acordo.
O fato foi registrado pela imprensa, embora mencionando apenas o
nome do Deputado Jovair Arantes que, naquele momento, parecia estar mais
credenciado ao posto. Registrava-se, inclusive, como uma predio, o poder que o

http://blogs.oglobo.globo.com/panorama-politico/post/cunha-e-psdb-definem-presidente-e-relator-doimpeachment.html

462

Presidente Cunha teria sobre o governo que poderia suceder ao da Sra. Presidenta
Dilma Rousseff:
(...) FATOR CUNHA
Temer tambm ter de manter seu bom relacionamento com o Presidente
da Cmara, Eduardo Cunha (PMDB-RJ). O deputado fluminense teve
papel decisivo na vitria do impeachment ontem. Foi ele quem
articulou a escolha do relator do processo da Casa e garantiu que o
texto do relatrio seria a favor do afastamento da petista do cargo.
Cunha sabia que qualquer relator seria pressionado pelo Palcio do
Planalto, por isso queria uma pessoa de sua extrema confiana. Ele
escolheu o deputado Jovair Arantes (PTB-GO), que estava reticente
e s foi convencido a cumprir a tarefa depois que o peemedebista
sinalizou que poderia indicar o petebista como seu sucessor na
Presidncia da Cmara.
O Eduardo disse para o Jovair: estou aqui decidindo o futuro da Cmara,
contou o deputado Paulinho da Fora (SD-SP), que acompanhou a
conversa. O Eduardo saiu da sala e eu completei: viu que ele vai te
indicar presidente? Ele pediu um tempinho para pensar, e aceitou,
afirmou (...)237. (grifo nosso)
.............................................................................................
CUNHA DEVE SE MANTER NA CMARA E FAZER O SUCESSOR:
JOVAIR
Segundo o colunista Ilimar Franco, a aposta entre os parlamentares que
Eduardo Cunha (PMDB-RJ) conseguir se manter como presidente da
casas at o fim do seu mandato, fazendo depois o sucessor que ser o
deputado Jovair Arantes (PTB-GO), que foi responsvel pelo parecer
contra a presidente Dilma.
Estou me sentindo como aquele rbitro que vai apitar a final da Copa do
Mundo, teria dito Cunha a aliado, provocando risos.

237

_http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,michel-temer-busca-negociacao-com-renan-calheiros,10000026711

463

O peemedebista j tem maioria no Conselho de tica depois da renncia

de Fausto Pinato (PP-SP), mesmo com as evidncias de que beneficirio
de diversas contas no exterior238 (grifo nosso)

Desse modo, podemos afirmar que o campo da normal articulao

poltica, prpria do Parlamento, foi desfigurado, avanando para o campo da mais
absoluta imoralidade. A barganha para a definio de um relatrio que atestasse a
ocorrncia de crimes de responsabilidade praticados pela Sra. Presidenta da
Repblica, a priori de qualquer exame da matria, foi mais um ato caracterizador da
situao abusiva que caracteriza toda a tramitao deste processo de impeachment.

VII.2.4.3 - O assessoramento ao relator feito pelo advogado do Presidente

Eduardo Cunha
A total ascendncia do Sr. Presidente da Cmara, Eduardo Cunha,
sobre os imparciais Presidente e Relator da Comisso Especial por ele escolhido e
imposto a seus pares pelo seu poder poltico, ficou ainda mais evidenciada, no
momento em que se tornou pblico que o prprio advogado do Presidente da
Cmara dos Deputados Eduardo Cunha, assessorava a elaborao do
relatrio.
O absurdo da situao foi denunciado pela prpria imprensa:
ADVOGADO DE CONFIANA DE CUNHA AUXILIOU JOVAIR
ARANTES EM RELATRIO
O relator do pedido de impeachment contra Dilma Rousseff, Jovair
Arantes (PTB-GO), usou como um de seus principais auxiliares na rea
tcnica um advogado de confiana do presidente da Cmara, Eduardo
Cunha (PMDB-RJ) que atua em vrios processos particulares do
presidente da Cmara.

238

_http://www.brasil247.com/pt/247/brasilia247/225812/Cunha-deve-se-manter-na-Cmara-e-fazer-o-sucessorJovair.htm

464

Integrante do escritrio de advocacia que atende ao PMDB, Renato

Oliveira Ramos ganhou em dezembro um cargo na presidncia da
Cmara.
Desde ento, assinou as principais aes judiciais movidas por Cunha no
Supremo Tribunal Federal em torno do impeachment, entre elas os
embargos em que o peemedebista questionou o rito definido pelos
ministros da Corte.
Nesta quarta, Oliveira Ramos sentou-se ao lado de Jovair em boa parte
da leitura de seu relatrio. Em vrias ocasies, o deputado do PTB o
consultou sobre aparentes dvidas sobre o texto.
(...)
Segundo os documentos da Cmara, desde o dia 1o de abril o advogado
foi deslocado para a Liderana do PTB, que o gabinete de Jovair.
Questionado sobre quais motivos levaram o seu advogado de confiana
a ser desolcado para auxiliar Jovair, o Presidente da Cmara se limitou a
dizer, por meio de sua assessoria, que Oliveira ramos est lotado na
Liderana do PTB.
Cunha tambm no respondeu se considera adequado o relator do
impeachment ser auxiliado por um advogado ligado a ele e ao PMDB,
claramente contrrios a Dilma. (...) 239 (grifos nossos)

VII.2.4.4. A pressa na tramitao do processo de impeachment

O notrio interesse em destituir com a maior brevidade possvel o

governo na Presidenta Dilma Rousseff, por parte do Presidente Eduardo Cunha e seu

239

Disponvel em: http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/04/1758263-advogado-de-confianca-de-cunha-auxilioujovair-no-relatorio.shtml. Acessado em: 30 de maio de 2016.

465

grupo poltico, ficou ainda mais evidenciado com a celeridade que se deu tramitao
do processo de impeachment na Cmara dos Deputados.
Enquanto os trabalhos do Conselho de tica estavam voltados para
apreciar processo em que acusado o prprio Deputado Eduardo Cunha, o Presidente
da Cmara jamais chegou a convocar sesses deliberativas s segundas e sextasfeiras (art. 65, do RICD). Com isso, se evitava que aquele processo pudesse tramitar
com celeridade, uma vez que, naquela Casa legislativa, os prazos so contados em
sesses. Neste caso, a lentido do processamento era, naturalmente, a regra aplaudida
e prestigiada.
O mesmo, todavia, no ocorreu quando da tramitao do processo de
impeachment da Sra. Presidenta da Repblica. Agora, o caminho seguido foi
radicalmente diverso. Sesses deliberativas passaram a ser marcadas nestes dias, de
modo absolutamente atpico em relao aos costumes daquela Casa legislativa. E o
Presidente da Cmara no escondeu de ningum que assim agia para que pudesse ter
mais agilidade o presente processo de impeachment.
Ou seja: em desfavor da Sra. Presidenta da Repblica, o tempo
urgia.

VII.2.4.5 - O estabelecimento pelo Presidente da Cmara de normas de votao

que propiciariam constrangimento aos Deputados que pretendiam votar contra
a autorizao para a abertura do processo de impeachment
Inicialmente, fugindo da interpretao estrita do Regimento da
Cmara dos Deputados, veio o Presidente da Cmara, Eduardo Cunha, a estabelecer
normas para a votao nominal dos Deputados, em situao absolutamente
desconforme ao que estabelecia o Regimento Interno daquela casa (art. 218, 8 o. c/c
187, 4o, do RICC).
Deveras, ao invs de determinar que a votao nominal fosse feita,
alternadamente, do norte para sul e vice-versa (art. 187, 4o, do Regimento Interno
466

da Cmara dos Deputados), buscando a melhor forma de proceder a uma pblica

presso e a um constrangimento dos deputados que iriam votar, determinou que a
votao fosse feita, por ordem alfabtica, partindo das bancadas parlamentares do sul
para o norte do pas.
Sabidamente, conforme placares divulgados pela grande imprensa, a
votao dos deputados do sul e sudeste do pas, seriam mais favorveis a autorizao
para o processamento do impeachment, do que os deputados do norte e nordeste. Ora,
sendo assim, se coletados primeiro os votos do representantes do sul, haveria com a
revelao de cada votao, uma presso crescente para a obteno dos votos daqueles
que se ainda encontravam indecisos.
A inteno era, portanto, mais uma vez, criar todas as condies para
uma votao desfavorvel Sra. Presidenta da Repblica.
A imprensa noticiou amplamente o fato, alertando que o rito da
votao teria arapucas montadas pelo Presidente da Cmara240. A questo foi
imediatamente levada por parlamentares apreciao do Supremo Tribunal Federal,
alegando-se que a deciso em tela era ofensiva Constituio e ao Regimento Interno
da Cmara.
Ao saber, porm, que o STF iria apreciar a matria e avaliando o risco
de iminente derrota judicial, um pouco antes do incio da sesso de julgamento, o
Presidente da Cmara rapidamente modificou a sua deciso sobre o modus de votao,
atenuando mas no eliminando totalmente - a arapuca por ele ardilosamente
engendrada. Determinou ento que a votao fosse feita pelas bancadas estaduais,
alternadamente, do norte para o sul, em situao menos ofensiva realidade
estabelecida pelo regimento, mas ainda desconforme sua literalidade do Regimento
e aos costumes da Casa at ento vigentes.

Folha de So Paulo. Cunha vai votar no impeachment e rito ter arapucas". Notcia veiculada pela Folha de S.
Paulo,
3
de
abril
de
2016,
p.
A-4,
na
edio
impressa.
Disponvel
em:
http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/04/1756881-cunha-rompe-tradicao-de-neutralidade-de-cargo-e-vota-noimpeachment.shtml. Acessado em: 15 de maio de 2016.
240

467

Esta nova interpretao acabou por ser acolhida pelo Supremo

Tribunal Federal, como sendo uma interpretao possvel ao Regimento da Cmara,
embora, no expressasse, como reconhecido por alguns Ministros do nosso Pretrio
Excelso, a literalidade do dispositivo em questo ou mesmo a soluo mais adequada
e isonmica para uma votao nominal.

VII.2.4.6 A adoo de procedimentos desfavorveis defesa durante a sesso do

Plenrio da Cmara dos Deputados em que se decidiu a autorizao para a
abertura do processo de impeachment
Vrios procedimentos desfavorveis defesa da Sra. Presidenta Dilma
Rousseff foram adotados pelo Sr. Presidente da Cmara Eduardo Cunha, na sesso do
dia 17 de abril do corrente ano, em que o Plenrio da Cmara dos Deputados veio a
aprovar a autorizao para que o Senado pudesse instaurar o processo contra a Sra.
Presidenta da Repblica.
Na conformidade do Regimento da Cmara dos Deputados, o que seria
votado pela Cmara dos Deputados, naquela sesso, era o parecer da Comisso
especial (art. 218, 8o, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados), restrito ao
mbito das matrias pertinentes s denncias efetivamente recebidas pelo Presidente.
Anomalamente marcada para uma sexta, sbado e domingo, a sesso
destinada votao foi iniciada pela concesso da palavra ao denunciante Miguel
Reale Jr. Em sua exposio, como resta comprovado nestes autos, o denunciante
dirigiu-se ao Plenrio tecendo consideraes sobre fatos anteriores ao incio do atual
mandato da Sra. Presidenta da Repblica. Fugiu, assim, do mbito da denncia que
seria apreciada pelo Plenrio, sem receber qualquer orientao do Presidente Eduardo
Cunha.
Logo aps, fez uso da palavra a defesa da Sra. Presidenta da Repblica,
fazendo preliminarmente dois requerimentos. Primeiro, postulou que o Presidente da
Cmara orientasse expressamente os deputados no sentido de que a deciso que seria
468

tomada deveria se ater, de acordo com a deciso do prprio STF, exclusivamente em

relao s denncias que por ele foram recebidas. Quaisquer outros motivos estranhos
a estas imputaes deveriam ser ignorados pelos parlamentares na formao da sua
convico e nos seus votos. Segundo, requereu a oportunidade de falar por ltimo,
antes da votao a ser realizada no domingo (dois dias depois), por ser esta uma
faculdade inerente ao pleno exerccio do amplo direito de defesa, na forma em que se
encontra estabelecido no art. 5o. da Constituio Federal.
O primeiro requerimento foi solenemente ignorado pelo Presidente
Eduardo Cunha. Com isso, omitiu-se propositalmente em relao ao dever que possui
de presidir as sesses, mantendo a sua ordem e delimitando o campo apropriado
dos debates, uma vez que lhe facultado, at mesmo, interromper o orador que se
desviar da questo (art. 17, I, a, b e f do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados).
O segundo requerimento, por sua vez, foi indeferido.
Todavia, ainda importante observar que apesar de ter indeferido o
pedido da defesa em poder apresentar suas razes antes da votao, no domingo,
houve por bem o Sr. Presidente da Cmara em conceder o direito de fala ao Deputado
Relator da Comisso Especial, Deputado Jovair Arantes, no momento que antecedeu
a votao da denncia, de forma claramente irregular e ofensiva ao direito de defesa
da Sra. Presidente da Repblica.

VII.2.4.7. A violao da liberdade decisria dos Deputados por decises

partidrias inibidoras da expresso das suas convices pessoais e da violao do
direito ampla defesa pelo prejulgamento revelado por declaraes pblicas de
votos

Embora o processo de impeachment tenha natureza jurdico-poltica,

nas duas etapas do seu desenvolvimento (Cmara e Senado), ele investe os
469

parlamentares de uma condio absolutamente diferenciada daquela em que

normalmente atuam no exerccio da sua funo legislativa tpica. Neste processo,
deputados e senadores, devem atuar como verdadeiros julgadores, em situao, de
certo modo, anloga a que atuam os prprios magistrados. fato que, no caso, seria
descabida uma equiparao rigorosa entre estes e os membros do Legislativo, posto
que este Poder parte integrante e indissocivel do mundo da poltica. Todavia, isso
no autoriza que Deputados e Senadores possam atuar de forma a ferir abusivamente
regras que apontem para um mnimo de imparcialidade na conduo dos seus
julgamentos jurdico-polticos. Do mesmo modo no esto os parlamentares
autorizados a agir com escancarado desrespeito aos princpios bsicos que incidem
sobre as duas etapas do processo de impeachment, como por exemplo, os do devido
processo legal, do contraditrio e da ampla defesa (art. 5o, LIV e LV).
nesse sentido que se deve ter como claro e induvidoso que
parlamentares, tanto no mbito do mero juzo prvio de admissibilidade (Cmara),
como do prprio processo e julgamento (Senado), no podem ter a sua liberdade
decisria cerceada por imposies partidrias de qualquer natureza ou virem a
declarar publicamente seu voto (prejulgamento) antes mesmo do exerccio pleno do
direito de defesa pela autoridade presidencial acusada.
Nos casos em que parlamentares forem constrangidos no exerccio do
seu direito de voto por orientaes ou determinaes partidrias, haver violao ao
princpio da imparcialidade, e em decorrncia, ao prprio princpio do devido
processo legal. Por ser inteiramente aplicvel aos processos judiciais e
administrativos (ou seja, aplicvel a quaisquer das espcies processuais em que a
doutrina costuma incluir as duas etapas do processo de impeachment), o princpio da
imparcialidade, embora mitigado na sua incidncia, jamais poder ser totalmente
ignorado nas decises tomadas pelo Poder Legislativo no mbito dos processos
jurdico-polticos que venha a processar e a decidir.

470

 fato repita-se - que a imparcialidade rgida de um magistrado no

pode ser exigida de um parlamentar no momento em que este atua como julgador
em um processo de impeachment. Seria absurdo que tal ocorresse, posto que a
prpria dimenso poltica existente nestes processos que fez com que o legislador
constitucional atribusse ao Legislativo a competncia para a sua apreciao em todas
as suas etapas. Contudo, tambm fato que no possa ser o princpio da
imparcialidade, nestes processos, totalmente ignorado, de modo a que se possibilite a
transformao de um processo jurdico-poltico em um processo puramente poltico.
O princpio da imparcialidade, portanto, nestes casos, deve ser atenuado, mas jamais
transformado em um princpio da parcialidade, sob pena da dimenso jurdica
da definio conceitual dos crimes de responsabilidade feita pela Constituio
transformar-se em letra morta, com clara ofensa estabilidade institucional
exigida pelo sistema presidencialista de governo.
O mesmo tambm se deve observar em relao ao prejulgamento
revelado por declaraes pblicas de votos feitas por parlamentares antes do pleno
exerccio do contraditrio e da ampla defesa, no curso do devido processo legal. Quem
declara seu voto publicamente, antes de ouvir as razes da defesa, prejulga, tomando
uma deciso de natureza puramente poltica e violadora de quaisquer parmetros
mnimos exigidos para a imparcialidade de um julgamento. Quem assim faz age como
poltico e no como julgador, transformando o exerccio do direito de defesa em
uma situao meramente formal, sem contedo ou significado real, o que claramente
ofensivo da nossa Constituio. O direito de defesa s respeitado quando aquele que
julga ainda no se vinculou publicamente a uma posio, antes de ouvir os argumentos
e as provas que lhe so apresentadas. Caso assim no fosse, ele no passaria de ser
uma mera encenao desnecessria feita em um jogo de cartas marcadas.
Desse modo, o prejulgamento decorrente de declaraes pblicas de
votos, feita por um parlamentar que participar da deciso de um processo de
impeachment, antes do exerccio do direito de defesa, viola os princpios da
471

imparcialidade (apesar da mitigao que sofre nos processos jurdico-polticos), da

ampla defesa e do devido processo legal.
Apesar destas consideraes jurdicas, durante a tramitao do
processo de impeachment na Cmara dos Deputados estes vcios vieram a ocorrer.
Muito antes da defesa da Sra. Presidenta feita em Plenrio pela
Advocacia Geral da Unio, grande parte dos parlamentares j havia publicamente
declarado seu voto a rgos de imprensa. Jornais estampavam, a cada dia, com
estardalhao, o placar antecipado da votao, a partir de declaraes feitas pelos
prprios deputados, de tal sorte que revelavam o nmero dos que eram a favor e contra
o impeachment, bem como o nome dos indecisos.
Do mesmo modo, antes da votao, partidos fecharam questo em
torno dos votos que os parlamentares das suas bancadas deveriam dar no julgamento
da matria. Casos existiram, inclusive, de partidos que ameaaram de expulso os
seus parlamentares que no votassem de acordo com a posio partidria. Isso poderia
implicar, por fora da regra da fidelidade partidria, em que aqueles que por convico
pessoal resolvessem votar contrariamente orientao do seu partido, pudessem estar
sujeitos, at mesmo, perda do seu mandato.
Nesse ambiente de votos antecipadamente j declarados e de
posicionamentos partidrios j fechados, com ameaas de sano aos parlamentares
infiis, foi realizada a sesso deliberativa da Cmara dos Deputados. Na sua abertura,
o Presidente da Casa, aparentemente agindo de forma imparcial declarou:

O SR. PRESIDENTE (Eduardo Cunha) - Lembro a V. Exas. que ns

no vamos colocar no painel a orientao dos partidos. V. Exas. vo ter
que se guiar, porque no cabe orientao.

Todavia, curiosamente, o Sr. Presidente da Cmara Eduardo Cunha

no zelou para que o esprito da sua determinao fosse cumprido. De fato, acabou
472

permitindo que as lideranas partidrias utilizassem o tempo de um minuto a eles

concedido para encaminhar a orientao de seus respectivos partidos, com o propsito
de vincular o voto dos correspondentes deputados. Em alguns casos, no intuito de
exercer uma coero ainda maior sobre suas bancadas, lideres reiteravam que a
questo havia sido fechada pelo partido, deixando implcita a punio que poderia
ser aplicada aos que no seguissem a sua orientao.
A ttulo meramente exemplificativo, devem ser registradas algumas
manifestaes:

O SR. ANTONIO IMBASSAHY (PSDB-BA)

O PSDB ir votar pelo impeachment porque o Brasil no pode ser
governado por uma Presidente da Repblica desenganada, que maculou
o cargo que lhe foi confiado. Senhoras e senhores, a Cmara dos
Deputados, ao conceber a Constituio Federal, assumiu o dever de
cumpri-la, de respeit-la e de preserv-la, assim como o de proteger a
democracia. Esta Casa, imbuda da responsabilidade de exercer o poder
que do seu povo emana, no pode ignorar a vontade dos brasileiros que
esto l fora, no pode se acovardar diante da histria. Vamos votar sim
a um novo Brasil! Vamos votar sim ao impeachment!

O SR. AGUINALDO RIBEIRO (Bloco/PP-PB)

meu dever encaminhar o voto da bancada do Partido Progressista a
partir da deliberao soberana da sua maioria absoluta, que determinou
que nossos Deputados e Deputadas devam votar pela admissibilidade do
processo de impedimento da Sra. Presidente da Repblica.
[...] por isso que, por determinao da Executiva Nacional do nosso
partido, por sua maioria absoluta e fechando questo, encaminho no
sentido de que a bancada do Partido Progressista vote sim
admissibilidade do processo.

473

O SR. ROGRIO ROSSO (Bloco/PSD-DF. Como Lder. Sem reviso do

orador.)
Estamos atravessando, Deputado Marcos Montes, uma tempestade
perfeita: crise econmica, crise poltica, crise tica, crise no trato da coisa
pblica. com a superao de cada um de ns do PT ao PSDB, do
Democratas ao PSD, do PSB a todos os partidos , com a superao
de cada um de ns que vamos encontrar os rumos que a sociedade
brasileira merece. Por isso, o PSD, a bancada de Deputados Federais do
PSD votar sim ao relatrio do Deputado Jovair Arantes.

O SR. PAUDERNEY AVELINO (DEM-AM.)

Quero, por fim, dizer que vamos votar, vamos encaminhar sim ao
impeachment da Presidente Dilma Rousseff. A bancada do Democratas
dir sim, por um Brasil melhor, por um novo momento, pelos jovens,
pelos filhos do Brasil!
(grifos nossos)

Desse modo, ao encaminharem a orientao partidria previamente

votao, os partidos polticos violaram abertamente formao da livre e pessoal
convico dos deputados. Vrios parlamentares, inclusive, chegaram a expressar a
concreta influncia da orientao partidria como causa determinante do seu voto,
como se pode tambm registrar exemplificativamente:

O SR. POMPEO DE MATTOS (PDT-RS.)

Presidente, nem Dilma, nem Temer, nem Cunha. Eu quero eleies
limpas e honestas para limpar mais que a sujeira, limpar a alma do Pas.
Cumpro deciso do meu partido: no posso votar a favor, mas no voto
contra. Eu voto pela absteno, contra a corrupo. (Palmas e apupos.)

474

O SR. MRIO NEGROMONTE JR. (Bloco/PP-BA.)

Sr. Presidente, infelizmente, no vou poder votar como o meu corao
manda. Meu voto para os meus eleitores da Bahia, em especial, para os
de Paulo Afonso, minha cidade natal, e de Glria. Mas, como no posso
descumprir uma determinao do meu Partido Progressista, eu me
abstenho de votar. (Palmas e apupos.)
O SR. SEBASTIO OLIVEIRA (Bloco/PR-PE.)
Sr. Presidente, sou um Deputado do Serto de Pernambuco. Os
sertanejos, diferente da regio metropolitana, no comungam com a sada
da crise atravs do impeachment. Mas tambm o povo pernambucano
sabe que, em 2014, eu procurei outra opo para o Brasil, que foi
acompanhar Marina Silva e Eduardo Campos. Hoje, em respeito ao meu
partido, vou me abster do voto.

importante observar, a respeito, importantes decises tomadas pela

Corte Interamericana de Direitos Humanos. Com efeito, afirmou esta Corte que
julgamentos polticos realizados pelo Poder Legislativo devem necessariamente
respeitar a imparcialidade, que uma garantia decorrente do prprio princpio do
devido processo legal.
Em Sentena datada 31 de janeiro de 2001 esta Corte se pronunciou
sobre a destituio de juzes do Tribunal Constitucional em julgamento feito pelo
Poder Legislativo peruano. E, assim proclamou:

Caso del Tribunal Constitucional Vs. Per

(...)
f. el Congreso violent los criterios referentes a la imparcialidade
subjetiva (tales como lo ha sostenido la jurisprudencia bajo la
Convencin Europea de los derechos humanos), dado que varios hechos
reflejaban que la mayora del Congreso ya tena una conviccin formada
respecto al caso (...)

475

(...)
En cuanto al ejercicio de las atribuiciones del Congresso para llevar a
cabo um juicio poltico, del que derivar la responsabilidad de un
funcionario pblico, la Corte estima necesario recordar que toda persona
sujeta a juicio de cualquier naturaleza ante un rgano del Estado deber
contar con la garanta de que dicho rgano sea competente, independiente
e imparcial y acte en los trminos del procedimento legalmente previsto
para el conocimiento y la resolucin del caso que se le somete.

Tambm no Caso del Tribunal Constitucional (Camba Campos y

Otros) Vs. Ecuador Sentena de 28 de agosto de 2013, esta mesma Corte tambm
seguiu igual orientao, na medida em que as vtimas, vocais da Corte Constitucional
do Equador, no tiveram julgamento poltico que respeitasse as garantias judiciais
mnimas, em razo da total ausncia de imparcialidade dos membros do Congresso
Nacional. Assim, foi decidido que:

(...)
220. De igual forma, la Corte recuerda que la imparcialidad exige que la
autoridad judicial que interviene en una contienda particular se aproxime
a los hechos de la causa careciendo, de manera subjetiva, de todo
prejuicio y, asimismo, ofreciendo garantas suficientes de ndole objetiva
que permitan desterrar toda duda que el justiciable o la comunidad
puedan. En razn de los aspectos mencionados en el prrafo anterior, esta
Corte concluye que el Congreso Nacional no asegur a los vocales
destituid.

476

Nesse julgamento, em voto parcialmente dissidente, Eduardo Ferrer

Mac-Gregor Poisot, lembrou importante observao de Joseph Story 241, onde se
mostra que nos juzos polticos, a imparcialidade exige que os julgadores estejam
isolados do espirito de partido. So estes os dizeres que merecem reproduo:
Las cualidades ms importantes que deben buscarse en la formacin del
tribunal para el juicio politico son la imparcialidade, la integridade, el
saber y la independncia. Si una de estas cualidades llegase a faltar, el
juicio ser radicalmente malo. Para assegurarse de la imparcialidade,
el tribunal debe estar, hasta cierto punto, aislado del poder y de las
pasiones populares, de la influencia de las preocupaciones locales o
de la influenia, mucho ms peligrosa an, del espritu de partido.
(grifo nosso)

Embora no tenha apreciado expressamente estas questes, ao que

tudo indica, ao julgar a ADPF n. 378, o nosso Pretrio Excelso tambm parece no
ter se distanciado em nada do que aqui se afirmou. De fato, deixou claro que ao
exercerem suas atividades no processo de impeachment, os parlamentares havero de
agir com base em suas convices poltico partidrias, devendo buscar realizar a
vontade dos representados242 (grifo nosso). Com isso, deixou claro que, em processos
de impeachment, a atuao dos parlamentares deve se dar a partir do seu prprio juzo
pessoal243 e, por conseguinte, com liberdade decisria.
Cumpre observar que estes fatos, alm de qualificarem irregularidades
em si mesmas, guardam relao direta com o desvio de poder que caracterizou este
processo como um todo.
No difcil perceber as razes que nos levam a esta concluso.

241

Comentario Abreviado a la Constitucin de Estados Unidos de Amrica, Mxico, Oxford University Press, Coleccin
Classica Del Derecho, 1999, pp. 70-71.
242
Item III.1. do Acrdo (deliberaes unnimes).
243
A expresso vem utilizada no item 77, onde existe praticamente a reproduo da mesma idia firmada no item III.1
acima referido.

477

Em primeiro lugar, o fechamento de questo ou a orientao partidria

em um juzo poltico, inibe que parlamentares possam apreciar com sua livre
convico os fatos que iro fundamentar a sua deciso. Com isso, articulaes de
bastidores e conspiraes ganham maior densidade e quantificam melhores
resultados. Seguramente parlamentares que jamais votariam favoravelmente a um
impeachment para barrar investigaes da operao Lava Jato, podem ter sido
obrigados a votar nesse sentido, por imposio partidria. E ainda, diga-se a bem da
verdade, sem que soubessem as reais razes que levaram a esse fechamento de questo
ou a essa orientao.
Em segundo lugar, em momentos de crise e de insatisfao popular, a
divulgao prvia dos votos de parlamentares cria sempre uma presso terrvel para
que todos se posicionem de acordo com o senso comum. A anlise criteriosa e justa
dos fatos poder ser questionada como uma indeciso, sujeitando parlamentares a
fortes presses para que decidam. Estas presses, no caso sub examine, por bvio,
favoreciam imensamente os que queriam obter votos favorveis ao impeachment e
mantinham bem ocultas as reais razes desta sua atuao.
Estas graves irregularidades, portanto, tambm acabam por qualificar
sinais visveis do desvio de poder que caracterizou e vem caracterizando todo este
processo de impeachment.

VII.2.5. A atuao do ento Presidente Eduardo Cunha aps o encaminhamento

ao Senado da autorizao para a abertura do processo de impeachment

A atuao do Presidente Eduardo Cunha e de seu grupo poltico no

presente processo de impeachment, ao contrrio do que se poderia pensar, no se

478

encerrou como o fim da etapa do seu processamento na Cmara dos Deputados.

Afinal, aliud ex alio malum244.
Em sua obstinada ao de conseguir a destituio da Sra. Presidenta
da Repblica, o Deputado Eduardo Cunha chegou ao absurdo de determinar e
anunciar publicamente a paralisao dos trabalhos de toda a Cmara dos Deputados
enquanto o Senado Federal viesse a decidir conclusivamente sobre a abertura do
presente processo.
Passou assim, o Sr. Presidente da Cmara a usar o seu poder, em
conjunto com o seu grupo poltico, para tentar coagir o prprio Senado da Repblica
a votar com rapidez o processo de impeachment.
Tal fato foi noticiado pela imprensa245, fazendo com que a sua prpria
assessoria viesse a emitir nota onde se afirma que enquanto o Senado no tomar
uma deciso, o governo no existe mais politicamente para a maioria da Casa.
Os deputados no votaro matrias do governo aps autorizar os senadores a
processar a presidente por crime de responsabilidade246.
Este comportamento do Sr. Presidente da Cmara, Deputado Eduardo
Cunha, e de todo o seu grupo poltico, se explica pela prpria estratgia de se
pretender rapidamente afastar um governo que no impediu, e no continuaria
a impedir, a continuidade das investigaes realizadas pela operao Lava-Jato.

Um mal vem do outro. Terncio (Eunuchus, 987).

_http://g1.globo.com/politica/processo-de-impeachment-de-dilma/noticia/2016/04/ate-senado-decidirimpeachment-congresso-tem-paralisia-diz-cunha.html
244
245

246

Disponvel em:
http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/POLITICA/507509-PRESIDENCIA-DA-CAMARA-DIVULGANOTA-A-IMPRENSA-SOBRE-ANDAMENTO-DOS-TRABALHOS-DA-CASA.htm Acessado em: 30 de maio de
2016.

479

VII.2.6. A confisso do desvio de poder no momento da sua renncia

Presidncia da Cmara.
Aps ser afastado da Presidncia da Cmara por deciso do Supremo
Tribunal Federal, firmada a pedido da Procuradoria Geral da Repblica, o Deputado
Eduardo Cunha veio a formalizar a sua renncia a este cargo. Com esse ato,
possivelmente apoiado pelo governo interino, negocia a possibilidade de no ser
cassado pelo Plenrio da Cmara dos Deputados.
Na oportunidade, como registrou a imprensa, o Deputado Eduardo
Cunha declarou, em sua carta de renncia, que o fato mais relevante politicamente
do seu perodo como comandante da Cmara foi que ele derrubou Dilma Rousseff.
Disse ainda para os jornalistas presente que no tenho dvida de que a principal
causa do meu afastamento reside na conduo desse processo (impeachment)
Tais declaraes bem demonstram o mvel ilcito e imoral que marcou
e caracterizou toda a sua atuao como Presidente da Cmara. Atribuindo Sra.
Presidente da Repblica o fato de ter sido alijado do poder e processado
criminalmente, sugere, mais uma vez, o conluio entra esta e o Sr. Procurador Geral da
Repblica para atingi-lo. Ao erguer como um trofu o afastamento da Presidenta da
Repblica, implicitamente confessa o seu desejo de vingana e seu profundo dio
contra aqueles que fizeram com que seus desmandos tivessem fim. Confessa,
portanto, a m-f que propulsionou permanentemente o seu desvio de poder.
Todavia, propiciam uma incrvel e lamentvel comparao tica que,
en passant, no poderia deixar de ser citada, no s pela fora incrvel do seu
simbolismo, mas como tambm pela adequada contextualizao que propicia da
compreenso da realidade em curso.
H que ser lembrado e ressaltado que neste processo ou mesmo em
qualquer outro, a Sra. Presidenta da Repblica no e nem jamais foi acusada
de ter desviado para si dinheiro pblico, de ter enriquecido ilicitamente, de ter
contas secretas no exterior ou de ser beneficiria pessoal e direta de qualquer
sistema organizado de arrecadao de propinas.
480

Com efeito, as acusaes acolhidas pelo ento Presidente Eduardo

Cunha, nestes autos, contra a Sra. Presidenta da Repblica, muito pelo contrrio,
dizem apenas respeito a fatos hipotticos, injustificados e no demonstrados de que
ela seria, em tese, responsvel apenas pela prtica de meros atos em operaes
contbeis, tambm realizadas por outros governos federais e estaduais, aceitas
anteriormente pelo Tribunal de Contas da Unio e por outros Tribunais do pas.
J o Deputado Eduardo Cunha, por sua vez, ru em processos
criminais em curso no Supremo Tribunal Federal, no qual so dirigidas contra ele
pesadas acusaes de vrias prticas delituosas. investigado, por vrios outros fatos
criminosos, em muitos outros inquritos em curso na Polcia Federal. Foi afastado
do seu mandato e do exerccio da Presidncia da Cmara, no por uma deciso
poltica, mas por fora de uma deciso judicial que reconheceu o modus pelo qual
usava sua competncia de forma desviada para impedir investigaes sobre a sua
pessoa. Renunciou a seu mandato de Presidente da Cmara, na tentativa de salvar o
seu mandato de Deputado Federal, valendo-se das mesmas articulaes e conchavos
de sempre com seu grupo poltico e com o governo interino.
Diga-se ainda, a bem da verdade, que o Deputado Eduardo Cunha no
agiu sozinho no exerccio da sua funo de juiz-algoz da Sra. Presidente da
Repblica, Dilma Rousseff. De fato, veio a ter o apoio de outros lderes polticos e
parlamentares que compartilhavam do seu ponto de vista, das suas ambies e da
defesa que fazia de interesses nada republicanos ou democrticos. Mas, sem dvida,
reconhea-se, ele foi durante muito tempo, o principal timoneiro que conduziu a luta
pela destituio de um governo legitimamente eleito no pas.
Foi, , sem sombra de dvida, a mo visvel que conduziu, durante
um largo perodo, todo este abusivo e descabido processo de impeachment.

481

VII.2.7. O impeachment da Presidenta da Repblica como forma de impedir

a sangria da classe poltica brasileira

Diversas gravaes divulgadas pela grande mdia, e tornadas pblicas

nos ltimos dias, registram vrias conversas entre o ex-Presidente da Transpetro,
Srgio Machado e importantes agentes polticos. Estas gravaes foram apresentadas
ao Ministrio Pblico Federal com a finalidade de virem a instruir sua delao
premiada.
Nestas gravaes so registrados dilogos, onde se evidencia o
desconforto de importantes lderes polticos do PMDB com o governo da Presidenta
Dilma Rousseff, em decorrncia de no se ter obstado o andamento das investigaes
feitas na operao Lava-Jato. A soluo retratada nestas conversas seria o
impeachment, com o objetivo de que um novo governo comandado pelo VicePresidente Michel Temer pudesse fazer uma nova pactuao entre os Poderes do
Estado, objetivando o fim das investigaes e a salvao de todos os agentes
polticos que porventura pudessem ser investigados.
Como

demonstrao

da

finalidade

que

movia

importantes

parlamentares e lderes polticos na construo do processo de destituio do atual

governo, deve ser observado que em nenhum momento se fala das acusaes que
movem o processo de impeachment. No se fala dos decretos de suplementao de
crdito, nem das denominadas pedaladas fiscais do ano de 2015. A justa
causa ou o motivo apontado para a necessidade de consumao do processo
de destituio da Presidenta Dilma Rousseff era, nica e exclusivamente, a
necessidade de por fim operao Lava-Jato.
A ttulo de mero exemplo, citemos alguns trechos de dois dilogos247:

247

Ao longo dos trabalhos da Comisso Especial do Senado, a defesa da Presidenta Dilma Rousseff , a partir do momento
em que foram tornados pblicos, por deciso do Supremo Tribunal Federal, a defesa da Sra. Presidenta da Repblica
requereu a juntada da delao premiada do Sr. Srgio Machado, e de todos os documentos e audios que a
acompanhavam, aos presentes autos. Tendo sido negado esse requerimento por esta Comisso, foi esta deciso objeto
de recurso interposto ao Sr. Presidente do Supremo Tribunal Federal. Este recurso foi conhecido, mas negado no seu

482

Dilogo entre o Senador Romero Juc (posteriormente nomeado Ministro

do Planejamento do Governo Michel Temer e exonerado logo aps a
divulgao dos dilogos) e Srgio Machado.
Romero Juc Eu ontem fui muito claro (...) Eu s acho o seguinte:
com Dilma no d, com a situao que est. No adianta esse projeto
de mandar o Lula para c ser ministro, para tocar um gabinete, isso
termina por jogar no cho a expectativa da economia.
(...)
Juc Eu acho que ...
Machado Tem que ter um impeachment.
Juc Tem que ter um impeachment. No tem sada.
Machado E quem segurar, segura248.
(...)
Machado No tem conexo, a joga pro Moro. A fodeu. A fodeu para
todo mundo Como montar uma estrutura para evitar que eu desa? Se
eu descer...
(...)
Juc Voc tem que ver com seu advogado como que a gente pode
ajudar (...) Tem que ser poltica, advogado no encontra (inaudvel). Se
poltico, como a poltica? Tem que resolver essa porra... Tem que mudar
o governo pra poder estancar essa sangria.
Machado Tem que ser uma coisa poltica e rpida, Eu acho que ele
est querendo ... o PMDB. Prende e bota l embaixo. Imaginou?
(...)

provimento. Todavia, em sua deciso, reconheceu o Sr. Presidente do Supremo Tribunal Federal que os fatos relativos
a esta delao premiada, incluindo os seus audios, por fora da sua pblica divulgao, seriam fatos notorious. E por
terem esta condio poderiam ser livremente debatidos nestes autos.
Guarnecida por esta deciso que a defesa da Sra. Presidente vale-se, nesse momento, destes fatos notorios para
robustecer a sua tese de desvio de poder discutida nestes autos.
248
http://www.1.folha.uol.com.br/poder/2016/05/1774018-em-dialogos-gravados-juca-fala-em-pacto-para-deteravano-da-lava-jato.shtml

483

Machado ... para poder subir de novo. esse o esquema. Agora, como
fazer? Porque arranjar uma imunidade no tem como, no tem como. A
gente tem que ter a sada porque um perigo. E essa porra ... A soluo
institucional demora ainda algum tempo, no acha?
Juc Tem que demorar trs ou quatro meses no mximo. O pas no
aguenta mais do que isso, no.
Machado Rapaz, a soluo mais fcil era botar o Michel.
Juc (concordando). S o Renan que est contra essa porra. Porque no
gosta do Michel, porque o Michel Eduardo Cunha. Gente, esquece o
Eduardo Cunha. O Eduardo Cunha est morto, porra.
Machado um acordo, botar o Michel, num grande acordo nacional.
Juc Com o Supremo, com tudo
Machado Com tudo, ai parava tudo.
Juc . Delimitava onde est. pronto249
(...)
Juc (Em voz baixa) Conversei ontem com alguns ministros do
Supremo. Os caras dizem , s tem condies de (inaudvel) sem ela
(Dilma). Enquanto ela estiver ali, a imprensa, os caras querem tirar ela,
essa porra no vai parar nunca, Entendeu? Ento... Estou conversando
com os generais, comandantes militares. Est tudo tranquilo, os caras
dizem que vo garantir. Esto monitorando o MST, no sei o qu, para
no perturbar.
Machado Eu acho o seguinte, a sada (para Dilma) licena ou
renncia. A licena mais suave. O Michel forma um governo de unio
nacional, faz um grande acordo, protege o Lula, protege todo mundo.250
(grifos nossos)

249

http://wwwl.folha.uol.cm.br/poder/2016/05/1774182-juca-nao-falou-sobre-economia-ao-citar-sangria-oua.shtml
http://g1.globo.com/politica/noticia/2016/05/leia-os-trechos-dos-dialogos-entre-romero-juca-e-sergiomachado.html
250

484

Dilogos entre Jos Sarney, ex-Presidente da Repblica e ex-Senador

Sarney (PMDB/AP)
Machado Presidente, ento tem treze sadas para a presidente Dilma,
a mais inteligente ...
Sarney No tem nenhuma sada para ela.
Machado - ...ela pedir licena.
Sarney Nenhuma sada para ela. Eles no aceitam nem parlamentarismo
com ela.
Machado Tem que ser muito rpido.
Sarney E vai, est marchando para ser muito rpido.
Machado Que as delaes so as que vem, vem s pencas, no ?
Sarney Odebrecht vem com uma metralhadora ponto 100.
(...)
Machado Algum que vazou, provavelmente grande aliado dele, diz
que na reunio com o PSDB ele teria dito que est com medo de ser
preso, podia ser preso a qualquer momento.
Sarney Ele?
Machado - (...) Vamos fazer uma estratgia de aproveitar porque acabou.
Agente pode tentar, como o Brasil sempre conseguiu, uma soluo no
sangrenta. Mas se passar do tempo ela vai ser sangrenta. Porque o Lula,
por mais fraco que esteja, ele ainda tem... E um longo processo de
impeachment uma loucura. E ela perdeu toda (...) Como que a
presidente, numa crise desse tamanho, a presidente est sem um ministro
da Justia? E no tem um plano B, uma alternativa. Esse governo, acabou,
acabou, acabou. Agora, se agente no agir ... Outra coisa importante
para a gente e eu tenho a informao que para o PSDB a gua bateu
aqui tambm. Eles sabem que so a prxima bola da vez.
Sarney Eles sabem que eles no vo se safar.
Machado E no tinham essa conscincia. Eles achavam que iam botar
todo mundo de bandeja... Ento o momento dela para se tentar

485

conseguir uma soluo a la Brasil, como a gente sempre conseguiu, das

crises. E o senhor um mestre pra isso. Desses ai o senhor que tem a
melhor cabea. Tem que construir uma soluo. Michel tem que ir
para um governo grande, de salvao nacional, de integrao, etc etc
etc.
Sarney Nem Michel eles queriam, eles querem, a oposio. Aceitam o
parlamentarismo. Nem Michel eles queriam. Depois de uma conversa do
Renan muito longa com eles, eles admitiram, diante de certas condies.
Machado No tem outra alternativa. Eles vo ser os prximos.
Presidente: no h quem resista a Odebrecht.
Sarney- Mas pra ver como que o pessoal.
Machado T todo mundo se cagando, presidente. Todo mundo se
cagando. Ento ou a gente age rpido. O erro da presidente foi deixar essa
coisa andar. Essa coisa andou muito. A vai toda a classe poltica para o
saco. No pode ter eleio agora.
(...)
Sarney No pensar com aquela coisa apress... O tempo a seu favor.
Aquele negcio que voc disse ontem muito procedente. No deixar
voc voltar para l (Curitiba)
Machado S isso que eu quero, no quero outra coisa.
(...)
Sarney - O tempo a nosso favor.
Machado Por causa da crise, se a gente souber administrar. Nosso
amigo, soube ontem, teve reunio com 50 pessoas, no assim que vai
resolver crise poltica. Hoje, presidente, se estivssemos s nos trs com
ele, dizia as coisas a ele. Porque no se reunindo 50 pessoas, chamar
ministros. Porque a sada que tem, presidente, essa que o senhor
falou isso, s tem essa, parlamentarismo. Assegurando a ela e o Lula
que no vo ser... Ningum vai fazer caa a nada. Fazer um grande
acordo com o Supremo, etc, e fazer, a bala de Caxias para o pas no
explodir. E todo mundo fazer acordo porque est todo mundo se

486

fodendo, no sobra ningum. Agora, isso tem que ser feito rpido.
Porque seno esse pessoal toma o poder ...
(...)
Machado (...) A gente tem que aproveitar ess... Aquele negcio do
crime do poltico (de inao): ns temos 30 dias presidente, para ns
administrarmos. Depois de 30 dias, algum vai administrar, mas no ser
mais ns. O nosso amigo tem 30 dias. Ele tem sorte. Com o medo do
PSDB, acabou no colo dele, uma chance de poder ser ator desse processo.
E o senhor, presidente, o senhor tem que entrar com a inteligncia que
no tem. E experincia que no tem. Como que faz reunio com o Lula
com 50 pessoas, como que vai querer resolver crise, que vaza tudo...
Sarney Eu disse a um deles que veio aqui: Eu disse. Olhe. Esqueam
qualquer soluo convencional. Esqueam!
Machado No existe, presidente.
Sarney Esqueam, esqueam!
Machado Eu soube que o senhor teve uma conversa com o Michel.
Sarney Eu tive. Ele est consciente disso. Pelo menos no ele que ...
Machado Temos que fazer um governo, presidente, de unio nacional.
Sarney Sim, tudo isso est na cabea dele, tudo isso ele j sabe, tudo
isso ele j sabe. Agora, nos temos que fazer o nosso negcio e ver como
que est o teu advogado, at onde eles falando com ele em delao
premiada.
(...)
Machado Presidente, s tem o senhor, presidente. Que j viveu muito.
Que tem inteligncia. No pode ser mais oba-oba, no pode ser mais
conversa de bar. Tem que ser conversa de Estado-maior. Estadomaior analisando. E no pode ser um (...) que no resolve. Voc tem
que criar o ncleo duro, resolver no ncleo duro e depois ir espalhado
e ter a solu... Agora nos foi dada a chave, que o medo da oposio.
Sarney , nos estamos... Duas coisas esto correndo paralelo. Uma
essa que nos interessa. E outra essa outra que ns no temos a chave de

487

dirigir. Essa outra muito maior. Ento eu quero ver se eu... Se essa
chave...A gente tendo...
Machado Eu vou tentar saber, falar com meu irmo se ele sabe quando
que ela volta.
Sarney E veja com o advogado a situao. A situao onde que eles
esto mexendo para baixar o processo251.
(grifos nossos)

Esses dois dilogos, aos quais se somam muitos outros, revelam

claramente a existncia de uma evidente conspirao para a destituio do
governo da Presidente Dilma Rousseff. Impedir a sangria, ou seja, a
continuidade das investigaes, era a palavra de ordem unificadora.
Prova maior do desvio de poder que permeou todo este processo, e
continua a perme-lo, no poderia existir.

VII.2.8. As declaraes da lder da Sra. Senadora Lider do Governo interino no

Senado

Durante os trabalhos da Comisso Especial do Senado, ganharam

grande repercusso na imprensa as palavras da atual lder do governo interino no
Senado, a Senadora Rose de Freitas, sobre as reais motivaes que impulsionaram o
processo de impeachment da Sra. Presidenta da Repblica.
No ltimo dia 23 de Junho, manifestou-se a nobre Senadora, no
Plenrio do Senado Federal, destacando-se do registro da Sesso o seguinte excerto:

251

http://www.1.folha.uol.com.br/poder/2016/05/1774950-em-gravao-sarney-promete-ajudar-ex-presidente-datranspetro-mas-sem-advogado-no-meio.shjtml

488

A SR ROSE DE FREITAS (PMDB - ES) Para tudo quanto lado,

para tirar Deputado para no dar qurum e, quando houve qurum, para
trazer para votar contra a reforma agrria. Veja bem: reforma agrria, e
ns estamos falando de uma Constituio promulgada em 1988, no to
distante assim.
Eu ouvi hoje um determinado orador falar: " o retrocesso." No h
retrocesso. Ns temos que frequentar os captulos da histria do nosso
Pas, pensando sempre que aquele o momento que a democracia exige
que acontea daquela forma.
Eu era a favor do qu? Da eleio. Trabalhei arduamente e fui at a
Presidente Dilma dizer: vamos lutar pela eleio. O Pas no vai estar
unido nessa disputa de quem fica, quem sai, quem volta, no volta. Ns
temos que unir o Pas em torno do prprio Pas e com o povo brasileiro.
Mas o que aconteceu um captulo que est posto, no est por acontecer,
est acontecendo. Daqui a pouco, vir a fase final desse processo
de impeachment.
Esse cenrio o nosso cenrio. No vamos sonhar, deitar e dizer: "Mas
poderia ser." Poderia, mas no pode, agora, e ns podemos ter, Senador
e Presidente Paim, uma provisoriedade no captulo da histria da
Presidncia da Repblica, mas o Brasil no provisrio, o Brasil
permanente, o povo permanente. As lutas se arrastam h muito tempo.
O captulo dos trabalhadores est escrito na pgina da histria desse
homem, que est sentado Mesa. Quantas vezes teve que recuar para d
um passinho para c e para l na construo da histria deste Pas, gigante
por natureza.
Este Pas precisa agora do esforo de todos ns. Por isso eu aceitei sair
antes, interromper a licena mdica e vir dar a minha contribuio,
qualquer que seja, mas que ser no sentido do Brasil.
Ento, essa ponte parece que estreita, pela qual no d para se passar,
mas ns conseguiremos.
Eu tenho certeza de poder contar com o esprito pblico do Congresso,
eu no tenho dvida disso, no entendimento e na aprovao dos temas

489

essenciais. Eu duvido que um tema que seja importante para o Brasil se

desenvolver e sair desse impasse da sua economia se possa dividir, de um
lado, quem queria que a Presidente voltasse ou quem quer que o
Presidente permanea. No h como dividir isso. Voc vai rasgar seus
votos, vai rasgar aquele diploma que voc recebeu para representar o
Brasil e o povo brasileiro.
O povo brasileiro no tem diviso, ele tem diviso de opinio, mas no
pode deixar sequelas na construo da soberania e do destino da nossa
economia, na nossa postura de reafirmar que este Pas merece muito mais.
Reafirmar o equilbrio econmico do Pas, reconstruir isso depende de
todos ns: depende de V. Ex, do Senador Alvaro Dias, do Medeiros.
Firmar esse pacto entre ns uma construo que no depende de um,
depende de todos.
Ningum pode apontar hoje para o Presidente Michel Temer e dizer,
como se ouve falar: "Deu o golpe." No, o processo em curso era esse,
esta Casa majoritariamente disse.
Eu discordo da tese j coloquei isso vrias vezes da questo das
pedaladas. Discordo, porque fui muitos anos da Comisso de Oramento,
conheo o Oramento para dizer o seguinte: houve momentos iguais a
esse; o que eu no discordo que tnhamos um governo paralisado, sem
decises, que j no tinha a confiana da populao brasileira, j no
tinha amparo no Congresso Nacional.
Hoje, a quem advoga a volta da Presidente eu gostaria de perguntar: o
que se far depois? isso mesmo? Ns vamos procurar uma base no
Congresso Nacional? Vamos procurar o apoio da sociedade? Vamos
construir a confiana com projeto de lei? No vamos.
Ns temos que construir a confiana com atos deliberados de reafirmao
reconstruo nacional, se que posso falar essa palavra, que longe de
mim. Temos que cuidar da renegociao interna das nossas dvidas,
pensar que a meta no uma bandeira do Governo Temer. O teto para os
gastos uma necessidade imperiosa do Pas. Que se construam os
momentos em que se vo estabelecer os critrios de reafirmar que este
Pas pode mais do que est podendo hoje.

490

Sabem quantas obras esto paradas neste Pas? Eu no gostaria de ver o

Governo falando em construir nada. Eu gostaria de ver o Governo falar
que vai terminar o que comeou. O Pas inteiro um canteiro de obra
inacabada, Senador Alvaro Dias.
Ento, destravar todo esse processo de poltica, que acabou travando o
Pas. Foi o excesso de poltica partidria e no quero aqui ofender
ningum e de monoplio das decises, que o Governo poderia ter
tomado em parceria at com a oposio para que o Pas se desenvolvesse,
que nos levou a essa crise to grande.
Essa roda da economia, como a roda da poltica, da maneira como ela se
forjou nos ltimos tempos, fez o Pas voltar a uma crise ou acrescentar a
essa mais e mais e mais calendrios desastrosos, com a paralisao de
obras, efetivamente, com a falta de pagamento de folha da educao. Ns
comeamos o ano assim. Este ano ns comeamos, sem ter dinheiro para
pagar o servente de uma faculdade, de uma escola e tudo mais.
Portanto, estou aqui, para dizer que vou lutar, para que tudo seja
construdo dentro da responsabilidade fiscal, para destacar as atitudes que
o Ministro Henrique Meirelles tem tomado e para destacar tambm que
esse pacto feito com os Governos dos Estados de um ineditismo que
historicamente tem que ser registrado. Quem sabe se, da para frente,
vamos evoluir para um Pacto Federativo to importante? Este Pas fala
muito no que quer fazer amanh, mas vamos comear a fazer, a partir do
que est sendo feito hoje.
Ento, esse total todo que foi colocado na questo desses R$50 bilhes
que foram distribudos neste ano, praticamente 2016, 2017 e 2018, vai
retornar. Ns vamos dar condies para que o Estado possa fazer o seu...
H muito erro. H muito vcio de gesto, que dizer que se vai
administrar o Estado de uma maneira, e depois se v a folha de
pagamento inchar, se veem obras desnecessrias sendo construdas. E
aquelas que estavam sendo construdas, que contm a marca da
administrao anterior, no so terminadas. Ento, ns temos que mudar
a postura, por isso a reforma poltica fundamental.

491

Quero parabenizar aqui o Governo, dizer que estou... Eu fui desafiada,

tambm, como brasileira, mas, sobretudo, como Senadora. (grifo
nosso)252

Em igual direo, tambm se manifestou a nobre Senadora em matria

divulgada pela Rdio Itatiaia:
Porque o governo saiu? Na minha tese, no teve esse negcio de
pedalada. Eu estudo isso, fao parte da Comisso de Oramento. O
que teve foi um pas paralisado, sem direo e sem base nenhuma
para administrar. A populao no queria mais e o Congresso no
dava a ela os votos necessrios para tocar nenhuma matria. E o pas
no podia ficar parado253 (grifo nosso)

Estas declaraes vindas de uma pessoa insuspeita (posto que lder

do governo interino no Senado) e de uma ex-Presidente da Comisso Mista de
Oramento que votou favoravelmente a abertura de processo de impeachment,
produzem uma constatao impactante. No foram as acusaes firmadas na denncia
pro crime de responsabilidade que tem motivado o presente processo de impeachment.
Sabe-se que elas so improcedentes.
So, portanto, razes absolutamente distintas daquelas que
qualificam a finalidade constitucional estabelecida para este processo que esto

252

Notas taquigrficas da Sesso de 23/06/2016, disponveis em: http://www25.senado.leg.br/web/atividade/notastaquigraficas/-/notas/s/3824

253
(http://www.itatiaia.com.br/noticia/lider-do-pmdb-no-congressoadmite-que-pedaladas-foram-desculpa-para-tirar-dilma)

492

orientando o agir de alguns dos parlamentares investidos da condio de

julgadores.
o que nos diz a nobre lder do governo no Senado. E com isso
corrobora, por inteiro, a tese da ocorrncia do desvio de poder neste processo, como
sustenta a defesa da Sra. Presidenta da Repblica.

VII.2.9. A afirmao pblica de senadores de no adianta a defesa produzir

quaisquer provas porque o processo j est decidido como caracterizao da
ocorrncia de desvio de poder

Indcio indiscutvel de que o presente processo marcado por um

profundo desvio de poder, reside no fato de frequentemente parlamentares tem tratado
as questes discutidas nestes autos, como algo j decidido a priori. Antes mesmo que
a instruo processual tivesse sido concluda, parlamentares investidos da condio
de julgadores afirmam seu prejulgamento, declarando publicamente que todos as
provas que a defesa puder produzir so inteis.
Com a devida vnia, um processo de impeachment no pode ser um jogo de cartas
marcadas. necessrio que todos os argumentos lanados pelas partes sejam
apreciados e as provas examinadas com propriedade, e por bvio, sem a prvia
convico do que v ser decidido. Se o contrrio ocorre, naturalmente, porque
outra finalidade que no aquela que esta posta na competncia de
parlamentares investidos na condio de julgadores est conduzindo o
desenrolar dos atos processuais.
E se outra finalidade estranha Constituio e s leis est orientando o processamento
da denncia por crime de responsabilidade, como caracterizado se deve ter o desvio
de poder.

493

 o que ocorreu, e est a ocorrer in casu. Citem-se como mero exemplo, posto que
foram muitas e diversificadas as intervenes em sentido semelhante, as seguintes
falas firmadas por alguns dos Srs. Senadores durante os trabalhos da Comisso
Especial:
Aqui, o interesse do grupo, do Partido dos Trabalhadores, da
Defesa da Presidente, do Dr. Jos Eduardo, no nos convencer,
porque sabem que ningum vais nos convencer. Aqui todo
mundo lcido, j decidiu, sabe o que vai votar no final. Na
minha cabea est tudo pronto. Est tudo certo. Estamos aqui
s cumprindo um rito254. (grifo nosso)
............................................................................................
Presidente, ns no temos o direito de subestimar a inteligncia das
pessoas. Sabemos que os brasileiros tm convico formada,
como temos ns nessa Comisso, sobre ter existido ou no o
crime de responsabilidade. De nada adiantaro os depoimentos,
as testemunhas aqui apresentadas, porque quando discutimos a
admissibilidade, discutimos mrito. E foi um longo debate, que
nos permitiu nos assenhorarmos da realidade dos fatos. Para ns
houve, sim, crime premeditado, crime de responsabilidade fiscal,
que levou o Pas inteiro a assistir a verdadeiro estelionato eleitoral,
porque o objetivo essencial do crime praticado foi vender uma falsa
imagem ao Pas de que as contas pblicas estavam equilibradas.
Portanto, mentiu-se deliberadamente ao povo brasileiro para a
conquista de um novo mandato E quando as instituies financeiras
so utilizadas como mecanismos para escamotear a realidade das
finanas pblicas, h sim, crime de responsabilidade...255 (grifo
nosso)
............................................................................................
Obviamente, cabe a cada um dos juzes avaliar a competncia das
informaes recebidas e a validade dessas informaes, a juzo de
quem julga. No h como pretender anular um depoimento, j
matria vencida, que consta dos Anais desta Comisso, que
certamente ter, sim, a capacidade de influir na deciso de cada um,
em que pese o fato, Sr. Presidente, de ns termos a conscincia
de que aqui, nesta Comisso, no h ningum indeciso. Ns
estamos cumprindo uma formalidade, porque na realidade,
254
255

Sesso da Comisso Especial do dia 08.06.2016. Palavras do Senador Magno Malta.

Sesso da Comisso Especial do dia 16.06.2016. Palavras do Senador lvaro Dias.

494

aqui, todos ns j temos uma posio, consequncia da

convico construda ao longo do debate da matria.256 (grifo
nosso)

O exame detido destes autos nos revelar, portanto que a compreenso da realizao
do direito de defesa como uma mera formalidade que no poder formar as
convices j formadas, revelam que neste processo no se quer a apurao da
verdade e a aplicao justa e devida das normas legais vigentes. Trata-se o processo
de impeachment como se fosse um processo exclusivamente politico. Ignora-se a
necessidade de se considerar os pressupostos jurdicos constitucionalmente
estabelecidos para o seu julgamento.
As competncias parlamentares, portanto, orientam-se para o alcance de outras
finalidades que no aquelas estabelecidas pela ordem jurdica.

VII.3. Do desvio de poder como fator de nulidade do presente processo ou de

improcedncia da denncia por crime de responsabilidade dirigida contra
a Sra. Presidente da Repblica
Diante de tudo o que foi exposto e demonstrado, impossvel que se
refute a afirmao de que todo esse processo foi marcado por um bvio e indiscutvel
vcio: o desvio de poder.
Desde antes da abertura, o jogo poltico de diferentes foras
polticas, capitaneadas pela ao do Presidente da Cmara, Deputado Eduardo Cunha,
criavam um clima de instabilidade poltica e econmica absolutamente perverso para
o governo. O objetivo era, em um primeiro momento, forar o governo a intervir para
barrar as investigaes realizadas pela Operao Lava Jato. Como tais iniciativas no
lograram xito, em um segundo momento, o objetivo passou a ser destituir o governo,

256

Sesso da Comisso Especial do dia 16.06.2016. Palavras do Senador lvaro Dias.

495

para que outro mais malevel e propenso a um acordo nacional em torno da

bandeira da impunidade pudesse assumir o comando do pas.
Um processo de impeachment tem por finalidade legal punir um
agente poltico que pratica crimes de responsabilidade. Esta a razo de ser da sua
existncia jurdica.
Utiliz-lo, em qualquer dimenso, para obstaculizar a ao dos rgos
policiais, do Ministrio Pblico ou do Poder Judicirio, qualifica inequivocamente um
mal uso das competncias legais estabelecidas para todos os agentes pblicos que
devem exerc-la. Qualifica, inexoravelmente, um desvio de poder ou um desvio de
finalidade.
Do mesmo modo, utiliza-lo para conseguir uma mudana
governamental, burlando o resultado das urnas, com o objetivo de trazer para o pas
uma poltica no aprovada nas urnas, um verdadeiro descalabro democrtico. ,
indiscutivelmente, uma forma clara de desvio de poder.
Desse modo, parece claro que diferentes intenses ilcitas e imorais,
compartilhadas por importantes lideranas polticas do pas, se somaram na
construo deste verdadeiro golpe de Estado. E ao se somarem deram objetividade
jurdica a uma finalidade desviada no exerccio de competncias parlamentares.
Todos os indcios e provas so convergentes: o presente processo no
foi promovido para aplicar sanes devidas a uma Presidente da Repblica que
praticou graves ilcitos tipificados nos termos do art. 85 da Constituio. Foi e est
sendo promovido, por parte de muitas lideranas polticas do pas, para o alcance de
finalidades ilegais, imorais e absolutamente incompatveis com um Estado
Democrtico de Direito.
Por estas razes, e por todos os fatos revelados ao longo da tramitao
do presente processo, a defesa da Sra. Presidente da Repblica deixa de tratar o desvio
de poder como uma questo preliminar a ser decidida antes do mrito deste processo
de impeachment. Passa a trata-lo, pela sua relevncia e por sua profunda
496

interpenetrao com todas as discusses tratadas nestes autos, como uma questo
atinente ao mrito jurdico (no poltico) de todo esse processo.
Assim sendo, requer a defesa, em nome da Sra. Presidenta da
Repblica, venha a ser reconhecida a nulidade absoluta ab initio deste processo, ou
ainda julgada como improcedente a denncia por crime de responsabilidade contra
ela dirigida, por fora do manifesto, indiscutvel e notrio desvio de poder que
caracteriza e vem caracterizando todo o seu processamento desde o seu incio na
Cmara dos Deputados.

VIII DA INCONGRUNCIA E DA MANIFESTA FRAGILIDADE DAS

ALEGAES DOS DENUNCIANTES

Alm de todas as observaes e crticas que foram feitas ao longo

destas alegaes finais, cumpre que venhamos, em breve sistematizao, ofertar todo
o conjunto de pontos incongruentes e marcados por profunda fragilidade
argumentativa que caracterizam as teses sustentadas pelos denunciantes.
Para tanto levaremos em conta, fundamentalmente, as alegaes finais
por estes ofertadas.
Observe-se ainda que, neste tpico, no incluiremos outras
observaes crticas que fizemos ao longo destas alegaes, ressalvados os casos em
que nos parea de indispensvel importncia faz-lo para que possam ser
aprofundados ou repisados.
.
VIII.1. Da irresponsabilidade fiscal propiciada pelas teses que motivam o
presente processo de impeachment
Na seo das suas alegaes finais denominada A irresponsabilidade
fiscal e o Conjunto da Obra, os denunciantes apresentam a sua tese, apresentando as
497

suas razes como se houvesse um crime mais amplo praticado pela Sra. Presidenta da
Repblica, associado suposta irresponsabilidade fiscal. Naquele segmento da sua
exposio, tentam afirmar que a separao entre as Contas de 2014 e 2015 seria
artificial:

23. Trata-se de uma conduta reiterada, um continuum, formando um

todo, a caracterizar um mesmo e nico fato que se estendeu no
tempo, gerando, tristemente, uma lamentvel consequncia: o
descontrole fiscal, a perda de capacidade financeira do Estado, a
maquiagem das contas pblicas, o falseamento do supervit
primrio (crime de falsidade ideolgica), a desconfiana dos
agentes econmicos, a elevao dos juros, a contrao da economia,
a inflao, o desemprego.
24. (...) instaurou-se uma poltica fiscal eleitoral, com reduo da
receita, imposio de preos da eletricidade e do petrleo, aumento
irresponsvel dos gastos, ausncia de limites ao crescimento do
Estado aparelhado em favor de seu partido, livre trnsito da
corrupo, com imenso desperdcio de recursos pblicos e incentivo
artificial ao consumo. Como consequncia, destruiu-se um bem
jurdico pblico fundamental, consistente no equilbrio fiscal,
objetivo consagrado pela Constituio Federal e pela. Lei de
Responsabilidade Fiscal ("LRF")
Na seo a Lei de Responsabilidade Fiscal, os denunciantes
procuram criar uma tese de que houve, por meio dos atos questionados, uma situao
que colocou em risco as contas pblicas. Para os autores, a LRF, visava a estabelecer,
para a segurana do pais, a manuteno do equilbrio fiscal como um valioso bem
pblico. Sendo assim, proibiria qualquer conduta que, por si s, pudesse vir a colocar
em perigo o bem jurdico equilbrio fiscal. Nas palavras dos denunciantes:
29. Destaca-se a finalidade explicitada no pargrafo primeiro:
responsabilidade por. via da qual se previnem riscos capazes de
afetar o equilbrio das contas pblicas. Tal demonstra ser a Lei de
Responsabilidade Fiscal uma Lei de Precauo, proibindo condutas
que, por si s, colocam em perigo o bem jurdico equilbrio fiscal,
constituindo o seu desrespeito infrao de mera conduta, cuja
498

consumao se d com a simples prtica da ao, pois j cria uma

situao de risco.
Observa-se que aqui h uma construo de narrativa, sem
comprovao dos fatos, de que as condutas questionadas teriam colocado em
risco o bem maior do equilbrio fiscal, mesmo que para isso, no tenham
explicado a sequncia lgica de como tais atos, poderiam levar a essa situao.
No que se procurou demonstrar at aqui, a causalidade parece estar invertida na
argumentao dos denunciantes.
Alm disso, as novas interpretaes apresentadas pelo Tribunal de
Contas da Unio, bem como um processo de impeachment de uma Presidenta eleita
democraticamente com base em alegaes fiscais distorcidas que ser, sem sombra
de dvida, um verdadeiro atentado Lei de Responsabilidade Fiscal. Isto porque, tal
situao, levar insegurana dos gestores que buscaro ter as suas condutas pautadas
pela imposio de metas fiscais cmodas, frouxas e fceis de serem cumpridas, e no
por metas avaliadas como necessrias. A meta fiscal deixar de ser um alvo a ser
obtido, para os quais era adaptado o comportamento dos agentes, e passar a ser vista
como uma ameaa aos mandatos.
Esse processo, ao desvirtuar interpretao da LRF, levar a condutas
irresponsveis e no a melhor gesto pblica. Isto j est ntido nas metas fiscais
estabelecidas para os anos de 2016 e 2017 pelo governo provisrio, como foi apontado
pela jornalista Leandra Peres, em 20 de maio de 2016, no jornal Valor Econmico257:
Sistema fiscal incentiva metas frouxas
O Tribunal de Contas da Unio (TCU) jogou luz sobre as pedaladas
fiscais e fechou a porta para que os governos liberem verbas antes
de o Congresso aprovar mudanas nas metas fiscais anuais. A
deciso dos ministros mirava dificultar novas manobras e exigir
maior preciso dos governos na execuo oramentria anual e
na divulgao de seus indicadores fiscais. Mas, na prtica,
produziu algo bem diferente: um sistema que incentiva metas

257

http://www.valor.com.br//brasil/4571561/sistema-fiscal-incentiva-metas-frouxas (acessado em 24 de julho de 2016)

499

frouxas e superdimensionadas e, na melhor das hipteses,

favorece a criao de bandas fiscais.
Com a imprevisibilidade atual da receita, a meta fiscal do
governo federal em 2016 j foi de supervit primrio de R$ 24
bilhes e de dficit de at R$ 96,6 bilhes. Agora, j se fala em
dficit de at R$ 200 bilhes. O governo, provavelmente, colocar
uma meta suficientemente ampla que lhe garanta no ser
acusado futuramente pelo TCU de estar praticando "pedalada
fiscal".
preciso reconhecer que o TCU, no caso da discusso fiscal, foi o
mensageiro da m notcia. No cabe ao Tribunal fazer leis que
definam um sistema de metas fiscais condizentes com a necessidade
de controlar a dvida pblica. Mas a situao colocada pelo TCU
a seguinte: antes de o Congresso votar e aprovar uma reduo na
meta fiscal, o governo no pode liberar verbas imaginando que ter
mais espao fiscal garantido por um primrio menor ou mesmo um
dficit. No mundo ideal, isso significaria que o governo teria mais
cuidado, faria estudos mais precisos e detalhados para definir um
resultado fiscal.
Governo busca meta ampla para conter risco de 'pedalada'
O que vem acontecendo no dia a dia diferente. Para evitar o custo
poltico de ter que negociar com o Congresso qualquer alterao
na meta fiscal ou, pior ainda, de ser acusado de novas pedaladas
que podem servir de base para impeachment, o governo
redobrou os cuidados, estudos e anlises para produzir um
nmero que possa ser atingido. melhor, na situao atual,
propor uma meta de resultado menos ousada e entregar um resultado
"acima do esperado", do que trabalhar com um nmero mais
apertado.
O incentivo exatamente o oposto do que exige a realidade
econmica atual e torna-se ainda mais perverso quando a recesso,
como agora, aumenta imensamente a volatilidade das receitas e
dificulta mais ainda qualquer estimativa de resultado fiscal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal foi pensada para se adaptar a um
contexto de econmico recessivo258, e sempre previu importantes clusulas de escape.

258

LRF art. 66
Art. 66. Os prazos estabelecidos nos arts. 23, 31 e 70 sero duplicados no caso de crescimento real baixo ou negativo
do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, regional ou estadual por perodo igual ou superior a quatro trimestres.

500

Sempre teve como pilar bsico a transparncia dos dados, em especial, da situao
fiscal.
A Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais de abriljunho 2011, v. 79, n. 2 traz um artigo interessante sobre a aplicao do Princpio da
causalidade na aprovao de contas de Prefeitos: Princpio da causalidade possibilita
aprovao das contas prestadas por prefeito municipal. O Conselheiro Claudio
Terro faz a seguinte anlise sobre a constatao de que nos autos de prestao de
contas anual do Municpio de Paraopeba, relativa ao exerccio financeiro de 2009, o
Poder Executivo despendeu com pessoal 54,02% da receita base de clculo,
contrariando o disposto no art. 20, inciso III, alnea b, da Lei de Responsabilidade
Fiscal (a fls. 7).
Evidentemente, a inobservncia do limite setorial de despesa
com pessoal do Poder Executivo alm de contrariar, em tese, o
preceito legal mencionado, representaria tambm transgresso
norma constitucional disposta no art. 169 da Constituio
Federal.
Todavia, deve ser ressaltado que essa limitao normativa
pressupe um ambiente econmico, no mnimo, estvel, assim
considerado aquele que no promova expressivas variaes
negativas na Receita Corrente Lquida. Em outras palavras, o
coeficiente a ser observado pressupe uma conjuntura
econmica que no provoque perdas sensveis na arrecadao
e, por consequncia, no montante (base de clculo) utilizado
como referncia para apurao do limite legal, uma vez que a
reduo da Receita Corrente Lquida por si s ir refletir na variao
do percentual da despesa com pessoal, independentemente da
vontade do gestor.
Ou seja, a constatao do descumprimento formal dos limites
legais deve ser conciliada com o princpio da causalidade, de
sorte que somente seja possvel atribuir responsabilidade ao
1o Entende-se por baixo crescimento a taxa de variao real acumulada do Produto Interno Bruto inferior a 1%
(um por cento), no perodo correspondente aos quatro ltimos trimestres.
2o A taxa de variao ser aquela apurada pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica ou outro
rgo que vier a substitu-la, adotada a mesma metodologia para apurao dos PIB nacional, estadual e regional.
3o Na hiptese do caput, continuaro a ser adotadas as medidas previstas no art. 22.
4o Na hiptese de se verificarem mudanas drsticas na conduo das polticas monetria e cambial, reconhecidas
pelo Senado Federal, o prazo referido no caput do art. 31 poder ser ampliado em at quatro quadrimestres.

501

gestor se ele tiver dado causa ao aumento da despesa com

pessoal ou reduo da Receita Corrente Lquida, e no em
situaes excepcionais, em que a prpria situao econmica
produza a variao do ndice pela reduo da base de clculo, ainda
que o montante da despesa com pessoal no sofra variao positiva.
Nesse contexto, por bvio, ficam comprometidas tanto a
aplicabilidade da norma limitadora como sua exigibilidade.
Ressalte-se ainda que, com a conjuntura econmica recessiva do
exerccio de 2009, tornou-se aplicvel a regra contida no art. 66
da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Isso porque, conforme
o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a taxa
acumulada nos ltimos quatro trimestres do PIB nacional a preos
de mercado apresentava-se negativa em 1,0% e 0,2%,
respectivamente, no terceiro e quarto trimestres de 2009. Alm
disso, em Minas Gerais, o mesmo indicador acusou taxas negativas
desde o segundo trimestre do ano de 2009.

A mudana na interpretao, ao engessar o entendimento da lei, ir

levar inexoravelmente a condutas de autopreservao dos gestores, em busca de
definir metas de fcil execuo e no as metas necessrias.

VIII. 2. Da tentativa de ampliar indevidamente o escopo da acusao

Conforme j salientado ao longo da presente, mais uma vez, buscam
os denunciantes ampliar indevidamente o objeto do presente processo de
impeachment.
o que indicaremos a seguir, ressalvadas as hipteses que j forma
indicadas ao longo destas alegaes finais.
VIII. 2.1. A incluso indevida de outros supostos passivos

No tpico F.2. As Pedaladas em 2.015 h uma tentativa de de incluir

os passivos de outros bancos pblicos, como a Caixa e BNDES:
502

94. Mas na Inicial acusatria, foi-se alm do Plano Safra, pois, ao

final da petio, solicitava-se que fossem oficiados o "Banco do
Brasil , a Caixa Econmica Federal e o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (...)
95. (...) O Parecer do Relator demonstra a "rolagem" das operaes
de crdito ao longo de 2.015 e, ainda por cima, o seu crescimento
na importncia de R$ 6 bilhes e meio de reais, que vieram a ser
saldados em parte apenas em fins de dezembro de 2.015.
96. Documento j juntado, enviado pelo Ministrio da Fazenda
Comisso Mista de Oramento, e a seguir reproduzido, indica
exatamente os valores devidos por operaes de crdito ilegais em
dezembro de 2.014 e em dezembro de 2.015. (...)

Alm desta tentativa de incluso ser contrria ao princpio do devido

processo legal, por ser uma realidade completamente estranha ao objeto da denncia,
esta acusao tambm no se sustenta, como demonstrado pelo prprio parecer do
Ministrio Pblico Federal que atestou, tambm nos casos do BNDES e do Banco do
Brasil, inexistncia de qualquer ilcito no episdio das indevidamente denominadas
pedaladas fiscais
VIII.2.2 A afirmao indevida de que o pagamento da pedaladas fiscais se deu de
forma irregular
Os denunciantes fazem uma nova acusao que no s no faz parte
do objeto da Denncia, mas como tambm carece de qualquer respaldo ftico. Na
seo I. Pagamento da pedaladas fiscais de forma irregular, h diversas alegaes
falsas, inclusive rebatidos pela prpria percia.

111. Por meio da Medida Provisria 704 de 23 de dezembro de

2.015, a acusada realizou a Desvinculao de receitas financeiras de
exerccios anteriores decorrentes de royalties do petrleo destinados
a fins sociais para pagamento ele Dvidas pelo Tesouro. (...)
112. Ora, os royalties elo petrleo pela Lei n. 12.858/13 destinamse em 75% para Educao e em 25% para a Sade. Mas foram
desvinculados, desviados, para pagar as pedaladas. E ainda se fala
em preservao de fins sociais!!!! Mais uma falcia.
503

115. Com efeito, ao tentar adimplir as obrigaes no cumpridas das

operaes de crdito que se prolongavam desde 2.014 e se
estenderam em 2.015 at seu final, terminou-se por infringir
novamente a lei oramentria, ao se estabelecer, pela Medida
Provisria n. 704/15, a desvinculao de recursos para outros fins,
ou seja, recursos com fins especificas foram destinados a fins
primrios. E por via de Medida Provisria, utilizou-se verbas da
Educao e da Sade para pagar "pedaladas a mostrar toda a farsa
do discurso ensaiado das repetitivas e enfadonhas testemunhas de
defesa.

No trecho citado da Exposio de Motivos da referida MP, os

denunciantes omitem uma parte importante:
6.Nesse sentido, prope-se a utilizao das fontes de recursos
existentes no Tesouro Nacional decorrentes de vinculaes legais,
relativas ao supervit financeiro, para cobrir despesas primrias
obrigatrias da Unio. Pretende-se, com a medida, desvincular as
fontes de recursos provenientes de Royalties Petrleo (Fonte 42),
excetuados os recursos do Fundo Social .
Importante observar que, em resposta ao quesito 27 da acusao, o
laudo pericial foi categrico:
Dessa maneira, relatamos que no foi identificada a utilizao
das fontes desvinculadas, por meio da Medida Provisria n
704/2015 para fins de pagamento de passivos relativos ao Plano
Safra junto ao Banco do Brasil.

Alm disso, em resposta ao mesmo quesito, a Percia aponta que

nenhum dos passivos com os bancos foi pago com a utilizao de royalties de
petrleo:
Essa informao se alinha com a nota divulgada pelo Ministrio da
Fazenda259 em 5 de fevereiro de 2016, em que explica as fontes de

259

MF. Ministrio da Fazenda. Tesouro esclarece fontes de pagamento dos passivos do Acrdo TCU n 825/2015.
Disponvel em:

504

pagamento dos passivos do Acrdo TCU n 825/2015. Na nota, o

Ministrio apresenta a seguinte tabela (Figura 1):
Figura 1 Fontes utilizadas para pagamento dos passivos junto
aos bancos pblicos e ao FGTS

Fonte: MF. Tesouro esclarece fontes de pagamento dos passivos do Acrdo TCU n 825/2015

Alm disso, os denunciantes citam o relatrio preliminar do TCU, sem

mencionar que o prprio TCU reconhece que a MP 704 no foi utilizada para pagar
os passivos com os bancos. Reconhecem, assim, que havia uma informao errnea
posteriormente corrigida pelas reas tcnicas da STN e da SOF, conforme os trechos
abaixo:
Inicialmente, conforme nota divulgada no sitio do Ministrio da
Fazenda (MF), em 5/2/2016, o Tesouro Nacional informou que parte
dos pagamentos dos passivos junto aos bancos e FGTS foram
realizados com recursos de desvinculao do supervit financeiro
2014, viabilizados pela MP 704/2015, e o restante por meio de
receitas do exerccio de 2015. (p. 40)
Posteriormente, em resposta a solicitaes de informaes, tanto a
Secretaria do Tesouro Nacional (STN) como a Secretaria de
Oramento Federal (SOF) informaram que no foram utilizados
recursos de desvinculao do supervit financeiro de 2014 para
pagamento dos referidos passivos. Os recursos de desvinculao
foram utilizados apenas para o pagamento de benefcios
<http://www.fazenda.gov.br/noticias/2016/fevereiro/nota-a-imprensa-sobre-o-pagamento-dos-passivos-do-acordaotcu-no-825-2015>. Acesso em: 24 jun. 2016.

505

previdencirios urbanos, viabilizado pela Portaria SOF 138, de

29/12/2015, no valor de R$ 46,9 bilhes. (...) (Relatrio Preliminar
das Contas do Governo da Repblica referente ao exerccio de 2015
p.40)
Alm disso, em diversos trechos alegam que no foi tudo pago
113. Pagou-se, todavia, apenas parte das pedaladas, sobrando ainda
valores contrados em emprstimos ocorridos no mesmo ano de
2.015, que foram postergados para 2.016.
Nas respostas aos quesitos 62 a 64 e 66 da defesa, a percia descreve
com detalhes a forma de pagamento do Plano Safra referente a 2015 em detalhes:
a) Os valores referentes ao 2 semestre de 2015 s
eram devidos em 2016:
A subveno devida no primeiro dia aps o respectivo perodo
de equalizao, equivalente a cada semestre civil. Desse modo, a
equalizao relativa ao perodo apurado de 1 de janeiro a 30 de
junho de 2015 foi devida ainda em 2015, enquanto a relativa ao
perodo de 1 de julho a 31 de dezembro de 2015 foi devida em
1 de janeiro de 2016. (grifo nosso)
b) Ainda assim no tinha prazo explcito na lei de
1992 nem nas portarias do MF:
O prazo para pagamento no est explcito, na Lei n 8.427, de
27 de maio de 1992, que Dispe sobre a concesso de subveno
econmica nas operaes de crdito rural, nem nas portarias
pertinentes do Ministrio da Fazenda.
c) Os valores referentes ao 2 semestre de 2015 s
poderiam ser pagos aps o recebimento das planilhas ou da
reapresentao de suas verses corrigidas para validao e s na
Portaria n 915, de 7 de dezembro de 2015 definiu-se o prazo de
cinco dias teis, a contar do dia seguinte data do recebimento das
planilhas:
(...)
Dessa maneira, o pagamento da equalizao de competncia de
1 de julho a 31 de dezembro de 2015, conforme a Portaria n 915,
de 7 de dezembro de 2015, do Ministrio da Fazenda, que revogou
a Portaria n 419, deve ocorrer no prazo de at cinco dias teis, a
506

contar do dia seguinte data do recebimento das planilhas ou

da reapresentao de suas verses corrigidas para validao. A
atualizao do valor da equalizao ocorre, desde o ltimo dia deste
prazo de validao, at a data do efetivo pagamento. A
conformidade atestada passa a ser expressamente requerida, pela
regulamentao ministerial, para o encaminhamento da solicitao
formal de pagamento.
d) Como ocorreu o pagamento dos saldos
referentes a 2015 do Plano Safra:
O valor da subveno gerado em 2015 encontra-se discriminado na
primeira coluna da Tabela 43 a seguir, elaborada a partir de tabelas
constantes do Anexo 01 do DOC 112, isto , da resposta do Banco
do Brasil ao Ofcio n 99/2016 CEI2016.
Tabela 43: Subveno gerada e paga em 2015
Perodo de referncia
(competncia)

Valor original da equalizao

devida (subveno, em R$)

dez/2014
jan/2015
fev/2015
mar/2015
abr/2015
mai/2015
jun/2015
jul/2015
ago/2015
set/2015
out/2015
nov/2015
dez/2015
Equalizao gerada em 2015

2.610.817.757
2.483.448
2.196.195
2.460.876
2.348.368
2.561.379
3.008.327.842
2.521.965
2.362.078
2.228.419
2.185.907
2.142.129
3.384.824.442
6.416.643.048

Data do pagamento dos valores

pela Secretaria do Tesouro
Nacional
23/12/2015
23/12/2015
23/12/2015
23/12/2015
23/12/2015
23/12/2015
23/12/2015
24/12/2015
24/12/2015
24/12/2015
24/12/2015
24/12/2015
26/01/2016
-

Desse modo, o valor original da subveno gerado em 2015 foi de

cerca de R$ 6,4 bilhes. Ademais, a equalizao de competncia de
dezembro de 2015 foi paga em 26 de janeiro de 2016, isto , no
primeiro ms do ano subsequente.

VIII. 3. Da tentativa de impor uma concluso anlise das contas de 2015 pelo
TCU
Na tpico G. Voto preliminar Min. Jos Mcio Monteiro (Tribunal
de Contas da Unio), os denunciantes distorcem mais uma vez os fatos dizendo que
o TCU j apreciou as contas de 2015 e apresentam a seguinte concluso:

507

98 . O Tribunal de Contas da Unio assim apreciou as Contas da

Acusada relativas ao exerccio de 2.015 (...)
(...)
99. Diz o Relator em voto aprovado de forma unnime que, com
relao ao Plano Safra, no ano de 2.015, a Unio incorreu em novas
operaes de crdito "aparentemente irregulares" com instituies
financeiras controladas. Foi reproduzido o padro de 2. 014, seja
pelo atraso no pagamento das parcelas de equalizao vencidas em
janeiro e julho de 2.015, seja pela manuteno do estoque de dvidas
constitudas em perodos anteriores, cujo pagamento foi
determinado por aquele Tribunal de Contas no mbito do processo
TC 021.643/2014-8.
Impressionante a distoro dos fatos, quando o ACRDO N
1497/2016 TCU Plenrio 10, transcrito na Ata n 22/2016 Plenrio, da sesso
de 15/6/2016 claro em dizer que o Tribunal no apreciou as contas referentes ao
exerccio de 2015:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos
em Sesso Extraordinria do Plenrio, diante das razes expostas
pelo Relator, e com fundamento no art. 71, inciso I, da Constituio
Federal, nos arts. 1, inciso III, e 36 da Lei 8.443/1992, e nos arts.
1, inciso VI, e 221 do Regimento Interno do TCU, em:
9.1. comunicar ao Congresso Nacional que as contas prestadas
pela Excelentssima Senhora Presidente da Repblica, Dilma Vana
Rousseff, referentes ao exerccio de 2015, no esto, no
momento, em condies de serem apreciadas por este Tribunal,
em razo de indcios de irregularidades e de possveis distores
que demandam a abertura de prazo para apresentao de
contrarrazes, em nome do devido processo legal e em respeito ao
princpio constitucional do contraditrio e da ampla defesa;
9.2. dar cincia desta deliberao Excelentssima Senhora
Presidente da Repblica, Dilma Vana Rousseff, a fim de que,
caso tenha interesse e entenda necessrio, pronuncie-se, no prazo
de 30 (trinta) dias, acerca dos indcios de irregularidades e
possveis distores a seguir listados:

508

VIII.4. Da distoro dos os prazos sobre as decises do TCU e sobre a conduta

do Executivo
No item H. Prova Testemunhal Referente s Pedaladas Fiscais h
uma aparente m-f quanto aos prazos e mudana de conduta do Poder Executivo,
como pode ser observado nos seguintes trechos:
104. Os testemunhos so veementes no sentido de, em
contrariedade s orientaes precisas do Tribunal de Contas da
Unio, a Acusada ter tido o costume de, desde 2.013 at 2.015,
inclusive, valer-se das instituies de crdito controladas pela
Unio, para em desrespeito ao art . 36 da LRF, financiar gastos
primrios em volumes elevados por tempo longo e
indeterminado. Este "costume" ilegal corresponde a efetiva
operao de crdito.
105 . Conclui-se, pois, que em 2.015 houve, principalmente em
relao a Plano Safra e PSI, a continuidade da realizao das
operaes de crdito vedadas pelo art. 36 da LRF.

Como j foi demonstrado pelos assistentes tcnicos da defesa, pelas

testemunhas e pela percia, o Poder Executivo teve total ateno s determinaes do
TCU, que apenas tiveram uma primeira concluso em dezembro de 2015, conforme
cronograma abaixo:
Cronologia sobre Decises do TCU e Pagamento das Subvenes
Data
Fatos
15 de abril Entrega do
Relatrio
Jos Mucio
20 de abril Governo
recorre

deciso
29 de abril TCU rejeita
os embargos
de
declarao
12
de Pedido
de
junho
Reexame
24
de
junho

Explicao
O governo teve 30 dias de prazo improrrogvel
para prestao de informao Acrdo
825/2015
Embargos de declarao

Acrdo 992/2015

Governo apresenta Pedido de Reexame, que

aceito com efeito suspensivo
Governo anuncia que est aguardando deciso
definitiva do TCU para equacionar o Pagamento
509

dos passivos com os Bancos apontados no

Acrdo 825/2015.
9
de Resposta ao Provimento parcial de um recurso e no
dezembro pedido
de provimento do outro Acrdo 3297/2015
Reexame
Na parte J. Decretos 2.015, os denunciantes repetem trechos da
Denncia original, sem fazer qualquer referncia ao Relatrio da Cmara que afastou
dois dos 6 decretos, o que foi aceito pelo Plenrio da Comisso, nem prova pericial,
que afastou mais um dos quatro remanescentes. Na pgina 64 das alegaes finais, os
denunciantes copiam a tabela que estava presente desde o incio da acusao, que
constava da representao do Procurador Jlio Marcelo de outubro de 2015.
Novamente, os denunciantes cometem os mesmos erros anteriores,
no separam as despesas financeiras das demais, afirmam que esses supervit e
excesso de arrecadao so artificiais, mesmo com toda as testemunhas da defesa e
mesmo a percia confirmando a existncia dos mesmos.
Alm disso, na parte nova, traz uma acusao falsa e equivocada
quanto aos avisos encaminhados pelo Tribunal de Contas da Unio, em especial
quanto as datas de publicao dos decretos e os documentos do TCU:
129. (...) Alm dos pareceres tcnicos do TCU, de suas Notas
Tcnicas, dos pareceres do Ministrio Pblico de Contas anteriores
aos Decretos de 2.015, a Presidncia da Repblica recorrera da
deciso e em junho de 2.015 fora - por oficio do presidente de TCU
- alertada para no mais emitir Decretos de Suplementao de Verba
sem autorizao legislativa, conforme voto de Ministro do Tribunal
de Contas e Parecer do Ministrio Pblico de Contas. Alertada, a
Presidente ROUSSEFF insistiu no erro, demonstrando dolo intenso,
dizer: conhecimento da ilicitude e determinao na prtica
delituosa.
130. Em sntese, em 2.015, apesar de absolutamente ciente e
consciente da ilegalidade da conduta infringiu a Constituio e a Lei
Oramentria. A mensagem do Poder Executivo confirma que a
frustrao nas expectativas de arrecadao e o aumento de despesas
impediram o cumprimento das metas e a denunciada criou e
continua cri ando despesas suplementa r es enquanto as metas
510

vigentes esto comprovadamente desatendidas, o que infringe os

artigos 167, V da CF, art. 4 da LOA/2014 e LOA/2015, e art. 9 da
Lei Complementar 101/2000.
Cronologia sobre Decises do TCU e Supostos Decretos de Crdito Irregulares
17/06/2015

22/07/2015

Parecer da Contas de
2014

sem
mencionar
os
decretos
2
Relatrio
Bimestral

22/07/2015

Envio do PLN n 05

27/07/2015

Edio de 2 decretos
de crdito

30/07/2015

Decreto
de
Contingenciamento

20/08/2015

Edio do ltimo
decreto questionado

12/09/2015

A segunda parte das

contrarrazes
Julgamento
das
Contas Plenrio do
TCU

07/10/2015

TCU produz parecer contrrio s contas de 2014, sem

mencionar os decretos de crdito neste momento, e
comunica ao Governo para que seja feita a defesa.
(Ata do TCU N 22/2015)
publicado o 2 Relatrio Bimestral de Avaliao de
Receitas e Despesas, que sugere necessidade de
alterar a meta fiscal.
O Executivo envia Projeto de Lei ao Congresso para
alterar a meta fiscal. (PLN n 05)
Edio de dois decretos s/n contendo crdito
suplementar conta de excesso de arrecadao ou
supervit financeiro de exerccios anteriores (cdigos
14.242 e 14.244).
publicado mais um Decreto alterando o limite fiscal
para os rgos, como novo contingenciamento no
mbito do Poder Executivo de R$ 8,4 bilhes.
(Decreto 8.496/2015)
Edio de um decreto s/n contendo crdito
suplementar conta de excesso de arrecadao ou
supervit financeiro de exerccios anteriores (cdigo
14.250).
AGU apresenta as contrarrazes ao questionamento
formulado pelo TCU
Plenrio do TCU decide recomendar ao Congresso
Nacional que reprove as contas de 2014. (Relatrio e
Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da
Repblica, exerccio de 2014)

511

QUARTA PARTE: DOS

ASPECTOS POLTICOS

512

IX- DA CRIMINALIZAO DA POLTICA FISCAL

Diante de crises econmicas, a poltica fiscal sempre objeto de
intenso debate entre os economistas e a populao em geral.
No debate atual sobre o papel do Estado e da poltica fiscal, possvel
considerar, em linhas gerais, a existncia de duas posies distintas e antagnicas.
De um lado, colocam-se aqueles que defendem o papel restrito do
Estado e o uso da poltica fiscal com o objetivo fundamental de garantir a
sustentabilidade da dvida pblica, no sentido de sinalizar ao mercado que no haver
risco de calote e no de evitar a instabilidade das principais variveis
macroeconmicas. Para estes, a Constituio de 1988 no cabe no PIB. E os direitos
sociais so um atraso s economias modernas.
Em campo oposto, situam-se aqueles que acreditam que os gastos
pblicos tm papel relevante na transformao da sociedade, na direo da construo
de uma sociedade mais igualitria e na criao de um ambiente favorvel, capaz de
sustentar as expectativas de empresrios, de consumidores e de promover o
crescimento econmico. Nos momentos de crise, defendem uma ampla atuao do
Estado, por meio de polticas monetrias e fiscais, com o objetivo de afastar o risco
de que se aprofunde a deteriorao do quadro econmico.
A crena no papel do Estado perdeu fora nas dcadas de 80 e 90 do
sculo XX, perodo de predomnio da viso neoliberal, em particular a partir das
regras de convergncia adotadas pelos pases que aderiram ao Euro e que levaram
criao, por diversos pases, de regras fiscais rgidas para controlar o dficit e a dvida
pblica.
Esse quadro de regras fiscais rgidas sofreu alterao aps a crise
econmica mundial de 2008, quando diversos pases fizeram uso intenso da poltica
fiscal (elevao de gasto pblico e desoneraes tributrias) para estimular a demanda
agregada e evitar o aprofundamento da crise. Nos anos seguintes, a elevao dos
dficits fiscais e da dvida pblica, trouxe de volta a poltica fiscal para o centro do
513

debate macroeconmico. Estudos do prprio Fundo Monetrio Internacional (FMI)

mostram a reviso da posio daquela instituio, que antes defendia a postura de
austeridade fiscal, e agora, passou a defender a nova gerao de regras fiscais que
estavam sendo adotadas em diversos pases.
Esta nova gerao de regras, basicamente, buscou maior flexibilidade
das metas fiscais de curto prazo, com a adoo de clusulas de escape que permitissem
ao governo fazer uso ativo da poltica fiscal nos momentos de forte desacelerao
econmica. Ao mesmo tempo tambm se buscava a adoo de medidas limitadoras
da trajetria da dvida pblica ou dos gastos, visando garantir a sustentabilidade da
dvida no longo prazo.
No Brasil, a adoo de uma regra fiscal de curto prazo (meta de
supervit primrio), bem como de outros tipos de limite de gastos, foi introduzida pela
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) .
Note-se, porm, que as leis de responsabilidade fiscal, que
disciplinaram regras importantes para a administrao pblica, em nenhum momento,
suplantaram a responsabilidade social dos governos, em especial, no Brasil, o dever
de cumprir com as determinaes das Constituio Federal de 1988.
Com a desacelerao econmica nos ltimos anos, na esteira da crise
econmica mundial de 2008, o governo brasileiro (Poder Executivo) teve que fazer
sucessivas revises da meta fiscal previamente estabelecida. Foram encaminhados
projetos de lei para a aprovao do Poder Legislativo, em decorrncia da forte
frustrao das receitas, causada pela desacelerao da atividade econmica.
Ocorreu, assim, no Brasil fenmeno idntico ao verificado em vrios
pases aps a crise de 2008: o conflito entre metas fiscais rgidas no curto prazo, que
s podem ser alteradas por via legislativa (tempo poltico), e a necessidade de uma
resposta rpida em termos de poltica econmica para evitar a crise (tempo
econmico).

514

A posio assumida pelos denunciantes neste processo de

impeachment implica, na prtica, que eles desejam que se imponha ao Poder
Executivo o descumprimento dos seus deveres constitucionais. Partilham, assim, de
vises ideolgicas que colocam o equilbrio fiscal estrito, acima do bem estar da
populao.
Cumpre observar, como demonstrado ao longo destas alegaes finais,
que os argumentos apresentados pelos denunciantes, na defesa das suas acusaes,
distorcem profundamente a realidade. Invertem a causalidade dos fatos,
desconsideram que os resultados fiscais menos robustos, aps a introduo de
polticas anticclicas, so consequncia da real desacelerao econmica e no a
sua causa. Ignoram que a experincia internacional mostrou que a reduo do gasto
pblico, em momentos de crise, leva ao seu aprofundamento, e no soluo dos
problemas.
A partir da postura dos denunciantes e da abertura do presente
processo de impeachment, a poltica fiscal, que at ento era um tema meramente
econmico, passou a ser criminalizada. Passou a ser utilizada para embasar uma clara
tentativa de se destituir, sem qualquer fundamento, uma Presidente da Repblica
legitimamente eleita. Passou a ser uma das razes que motivavam os defensores de
uma viso econmica distinta da escolhida pelos brasileiros na eleio de 2014, a
somarem suas foras na construo de um golpe.
Ao defenderem a interpretao do art. 9 da LRF de maneira restrita e
defender que, a cada bimestre, o governo seja forado a realizar cortes abruptos de
gastos fiscal em caso de eventual frustrao de receita, independentemente do cenrio
econmico, pretende-se obstruir e limitar, de forma escancarada, a atuao legtima
dos nossos governantes. Pretende-se obstruir o exerccio do direito de governantes
democraticamente eleitos atuarem na economia, preservando, no tempo, o
compromisso com a estabilidade fiscal.

515

A Lei de Responsabilidade Fiscal deve ser entendida sempre como

uma importante guardi do compromisso com a estabilidade fiscal, mas sem que,
atravs de interpretaes equivocadas e tendenciosas das suas disposies, se retire
do Executivo as condies de atuar na defesa da renda e do emprego. E, neste sentido,
a poltica fiscal brasileira dos ltimos anos, quando avaliada sob todos os seus
matizes, tem se mostrado sustentvel e em linha com as melhores prticas
internacionais.
Como exposto anteriormente, a dificuldade de se manejar a poltica
fiscal para mitigar os impactos da crise econmica mundial num contexto de regras
fiscais rgidas, tem levado diversos pases ao descumprimento de metas fiscais e
adoo de regras mais flexveis. O debate acadmico na rea econmica evoluiu, em
todo o mundo, com reconhecimento do prprio FMI, em funo da nova realidade
que se apresentou aps a crise de 2008.
Apenas no Brasil, entretanto, as dificuldades em conciliar regras
fiscais rgidas com a necessidade de ao rpida por parte do governo, levou
criminalizao da poltica fiscal. E, consequentemente, criminalizao de uma
posio que se consolidou em todo o mundo no contexto ps-crise de 2008.
Mas, diga-se a bem da verdade, no foi apenas essa posio quanto s
regras fiscais rgidas de curto prazo que tem sido criminalizada no Brasil. A atuao
dos bancos pblicos, direcionando crdito para setores estratgicos com taxas de juro
compatveis com a viabilidade econmica dos empreendimentos, e da concorrncia
internacional, tambm vem sendo fortemente questionada. Essa atuao aumenta a
produtividade da economia, qualifica sua insero externa, aumenta o bem-estar
social, e gera milhares de empregos. E gera um efeito anticclico decisivo para se
contrapor aos efeitos da crise externa, o que especialmente relevante em um
momento em que os sistemas financeiros nacional e internacional apresentam uma
averso extrema ao risco, racionando fortemente o crdito e fazendo seus custos
dispararem. No por outro motivo que a ao dos bancos pblicos tem aumentado
516

largamente em muitos pases. Todavia, enquanto neles essa ao reconhecida como

um elemento central na recuperao das economias, por aqui, lamentavelmente, tem
avanado a criminalizao desta forma de ao poltica.
muito perigoso que prescries de polticas com forte apoio na
experincia internacional como resposta a mudanas na realidade econmica mundial,
respaldadas por reconhecida instituio multilateral, como o FMI, passem a ser
criminalizadas. A criminalizao da poltica fiscal ora em curso no Brasil, no
encontra paralelo na experincia internacional. Se constitui em um perigoso
retrocesso, seja no campo do livre debate e da evoluo das ideias econmicas, seja
no campo da possibilidade da sua aplicao s polticas pblicas, por governos
democraticamente eleitos, com o objetivo de buscar o bem-estar geral da populao,
em momentos de adversidade econmica.

517

QUINTA PARTE: DA
CONCLUSO FINAL

518

X DO DEVER DEMOCRTICO DE SE IMPEDIR A CONSUMAO DE

UM GOLPE DE ESTADO NO BRASIL
Quando se cede ao medo do mal, j se nota o mal do medo.

Beaumarchais (O Barbeiro de Sevilha)

Lutas, angstias e terrveis sofrimentos pavimentaram um longo

caminho percorrido para que pudssemos chegar, finalmente, a viver sob a proteo
de um Estado Democrtico de Direito. Muitos morreram, padeceram nos crceres
ditatoriais, foram torturados, exilados ou tiveram suas vidas arruinadas, at que,
finalmente, o imprio absoluto da lei e da vida democrtica passou a reger e a iluminar
a vida de todos os cidados brasileiros.
Mas, hoje el mundo contempla atnito la situacin en Brasil, afirma
Jos A. Zamora. Questiona-se o afastamento de uma Presidenta da Repblica
legitimamente eleita, llevado a cabo bajo la dbil escusa de haber maquillado las
cuentas del Estado, algo por cierto bastante corriente en un sinfn de pases, tambin
en aquellos que gozan de una reputacin democrtica no cuestionada .
Parlamentares, governantes, intelectuais, jornalistas, trabalhadores e estudantes de
todo o mundo acompanham perplexos os fatos que hoje atingem a nossa jovem
democracia.
No Brasil e em diferentes pases, pessoas se manifestam. Livros
comeam a ser escritos. Jornais e telejornais internacionais acompanham passo a
passo os acontecimentos em nosso pas. Discute-se abertamente se o impeachment da
Presidenta Dilma Rousseff ou no um golpe de Estado.
Esta discusso se d nos dias de hoje. E ocupar tambm a mente de
muitos no futuro.

519

Para a histria ficaro os fatos registrados em documentrios,

reportagens e livros . Mas, sem dvida, os principais registros estaro feitos nas
pginas deste processo.
Nesse momento, estas pginas so escritas para o julgamento que se
trava no parlamento e tambm para a histria. Ao serem lidas hoje e no futuro, os
leitores daro o seu veredictum.
O julgamento que ser feito pelo parlamento brasileiro dar a sua
sentena. Ela poder ser coincidente ou no com a sentena que, no futuro, ser dada
pela histria.
Qualquer pessoa isenta que venha a compulsar estes autos no ter a
menor dvida acerca de qual ser o veredictum histrico acerca deste processo de
impeachment.
As acusaes dirigidas contra a Sra. Presidenta da Repblica, Dilma
Rousseff, so pfias e manifestamente improcedentes. So meros pretextos retricos
utilizados para que ela seja retirada do mandato que lhe foi outorgado pelo povo
brasileiro.
Os decretos de abertura de crdito suplementar so atos comuns
praticados dentro de uma rotina que existe h mais de uma dcada. Desde a entrada
em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal (2001), todos os governos os praticaram,
com as mesmas caractersticas com que foram editados pela nossa atual Presidenta da
Repblica. Nunca nenhum tcnico ou jurista levantou a mais leve suspeita de que
seriam ofensivos lei. O prprio Tribunal de Contas da Unio aprovou as contas dos
Presidentes que os praticaram. Por isso, todos os pareceres tcnicos que
fundamentavam estes atos administrativos afirmavam que eram absolutamente
vlidos.
Foram, por isso, assinados pela Sra. Presidente da Repblica, sem dolo
ou mesmo culpa. Assinou o que todos os que a antecederam assinaram. Assinou
520

amparada na opinio de todos de que aqueles atos no tinham nada de irregular ou

ilcito.
No caso dos atrasos de pagamento das subvenes devidas ao Banco
do Brasil, no mbito do denominado Plano Safra, impropriamente chamados de
pedaladas fiscais a situao idntica. Nunca se entendeu que o procedimento
adotado para o estabelecimento destas subvenes fosse ilegal, nem que eventual
demora de repasses, mesmo sem prazo determinado, pudessem ser entendidas como
operaes de crdito proibidas pela lei. Nunca se imaginou que supostos atrasos de
pagamento em prestaes de servios pudessem vir a ser interpretados como formas
de emprstimo. Um crime de responsabilidade onde no h ilcito, segundo o
Ministrio Pblico Federal que arquivou o inqurito que cuidava da questo. Um
crime, onde no h ato da acusada, posto que ela nada determinou a respeito. Um
crime, sem ilcito e sem autoria, mas em que pode haver condenao.
Nas pginas deste processo tudo est registrado. Est registrado que o
que era admitido pelo Tribunal de Contas, tanto nos casos dos decretos, como nos
alegados atrasos no pagamento de subvenes, subitamente, passou a no ser mais
aceito. Como tambm est registrado que depois que este rgo de controle mudou a
sua posio, nem decretos, nem demora para pagamentos de subvenes ocorreram.
Mas que se quer punir, mesmo assim, algum pelo que fez no passado
retroativamente, com clara ofensa a princpios do Estado Democrtico de Direito.
As pginas deste processo esto marcadas pelo desvio de poder, pela
traio, pela desonestidade, pela ilegalidade, mas tambm pela luta por convices,
pela resistncia, pela honestidade e por Justia.
E, por isso, estas mesmas pginas respondero pergunta feita logo ao
incio destas alegaes: possvel um impeachment presidencial ser um golpe de
Estado? Sim, possvel, respondero as pginas deste processo. Demonstraro para
os cidados de hoje e para a histria, independentemente do seu resultado, que
possvel sim. Basta que pessoas que temem as urnas se unam com pessoas que
521

perderam nas urnas, unindo seus objetivos, revelia do povo, para que se possamos
montar a farsa de uma destituio ilegtima de um governo legtimo. Uma farsa que
teme ser desvelada e por isso no aceita ser chamada pelo nome que melhor a
identifica na linguagem dos povos: golpe de Estado.
Por isso, tem razo a Sra. Presidenta da Repblica quando em
depoimento escrito prestado Comisso Especial do Senado declarou:
Por isso, sigo ainda, como no passado, conclamando a todos os que
acreditam na soberania nacional, na Democracia, no Estado de Direito e na justia
social, para que jamais esmoream ou se afastem dessa luta justa que no admite
retrocessos. Independentemente da simpatia ou no pelo governo eleito no final de
2014, essa uma luta da qual todos os que acreditam honestamente nesses valores
no podem transigir, recuar por medo, por comodismo ou pela busca de vantagens
pessoais. Os que forem dignos e honrados, se nessa luta capitularem, no deixaro,
cedo ou tarde, de sentir o terrvel peso da vergonha, ao vislumbrarem seu prprio rosto
no espelho da histria. Nunca podero afastar das suas mentes a lembrana dos que
morreram e foram torturados, para que pudssemos ser um pas soberano, livre e
regido pelo Estado Democrtico de Direito.
E por tudo isso, tambm tem razo o escritor Leonardo Padura, quando
escreveu sobre o golpe de Estado no Brasil:
Lo que ms alecciona, a pesar de su repetida presencia, es comprobar
que la ingratitud humana puede ser infinita.
Y tendr alguna esperanza de que, aun en la realidad, la Justicia no sea
solo el nombre de un Ministerio, sino un escudo para la verdad y una medicina
eficiente para el dolor en la conciencia.

522

XI - DOS PEDIDOS DE DEFESA

Ante todo o exposto e do que mais nos autos consta, requer, em ordem
sucessiva:
PRELIMINARMENTE
I.

Sejam deliberadas pelo Plenrio do Senado Federal, previamente a

qualquer deliberao da Comisso Especial sobre o mrito da presente
ao, as seguintes questes preliminares ou prejudiciais:
a. excluso do decreto de abertura de crdito suplementar apontado
pela percia como compatvel com a meta fiscal, na conformidade
do pleiteado, a seguir, nestas alegaes finais;
b. excluso da imputao de indcio de ilcito do Decreto de
27/7/2015 no valor de R$ 29,9 milhes, restabelecendo o objeto
da acusao em 4 Decretos, conforme aprovado pelo Plenrio da
Cmara dos Deputados;
c. que no seja reconhecida a recepo do art. 11 da Lei 1.079, de
1950 pela Constituio da |Repblica do Brasil de 1988 e,
consequentemente, seja determinado a impossibilidade de
imputao de ato descrito no art. 11 da Lei 1.079, de 1950, como
tratado na resposta acusao e nestas alegaes finais;
d. pendncia do julgamento de Contas, como tratado na resposta
acusao e nestas alegaes finais
e. suspeio do Relator como arguida nestes autos de forma
autnoma, na resposta acusao e nestas alegaes finais .

II.

caso vencidas as preliminares em Plenrio, que seja ainda deliberado

previamente ao juzo de pronncia, o julgamento da absolvio sumria
da Senhora Presidenta da Repblica, na forma da legislao processual
em vigor (art. 415, do Cdigo de Processo Penal);

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NO MRITO

IV.Seja julgada a absolvio sumria da Sra. Presidenta da Repblica,

face a subsuno do inciso III, do art. 415 do CPP em relao acusao de edio
de crditos suplementares sem autorizao do Congresso Nacional; e em face
subsuno dos incisos I e II do art. 415 em relao acusao de suposta contratao
ilegal de operaes de crdito, ou , ainda;
V. Seja julgada totalmente improcedente a presente denncia, ante a
total ausncia da materialidade dos fatos, nos termos das provas exaustivamente
apresentadas e dos fundamentos supra, declarando a impronncia da Sra. Presidenta
da Repblica.

P. deferimento.
Braslia 28 de julho de 2016

JOS EDUARDO CARDOZO

OAB/SP 67.219

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