CURSO DE GESTO ESTRATGICA PBLICA

Coordenador: Prof. Dr. Renato Dagnino

Maro de 2009
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SUMRIO
INTRODUO..........................................................................................................................1
Apresentao do Curso......................................................................................................1
Sobre as unidades que compem o Curso........................................................................4
Instrues operacionais aos alunos do Curso...................................................................5
Metodologia de aprendizado..............................................................................................5
O esforo individual............................................................................................................6
A bibliografia e o ordenamento dos assuntos....................................................................7
O esforo coletivo...............................................................................................................8
Avaliao............................................................................................................................9
Sobre o Trabalho de Concluso de Curso.........................................................................9
Roteiro..............................................................................................................................10
Contedo programtico....................................................................................................12
CAPTULO I: CONTEDOS INTRODUTRIOS GESTO ESTRATGICA PBLICA.....18
1. Introduo.....................................................................................................................18
1.1. Um breve histrico do planejamento.........................................................................18
1.2. O contexto scio-poltico em que se deve inserir a Gesto Estratgica Pblica......20
1.3. As caractersticas do Estado Herdado....................................................................22
1.4. A democratizao poltica e o Estado Necessrio..................................................23
1.5. A construo do Estado Necessrio e a Gesto Estratgica Pblica....................28
1.6. O contexto de elaborao de Polticas Pblicas.......................................................32
1.7. O gestor pblico e o administrador de empresas.....................................................36
1.8. Administrao de Empresas, Administrao Geral e Administrao Pblica.........37
1.9. A formao do gestor pblico....................................................................................39
CAPTULO II: A GESTO ESTRATGICA PBLICA COMO CONVERGNCIA DE
ENFOQUES............................................................................................................................46
2. Introduo.....................................................................................................................46
2.1. A Cincia Poltica e a supervalorizao do poltico...................................................47
2.2. A Administrao Pblica e a subvalorizao do conflito...........................................47
2.3. A concepo ingnua do Estado neutro....................................................................48
2.4. Os enfoques da Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional como
fundamentos da Gesto Estratgica Pblica...................................................................50
2.5. O enfoque da Anlise de Poltica..............................................................................52
2.6. O enfoque do Planejamento Estratgico Situacional................................................57
CAPTULO III: METODOLOGIA DE DIAGNSTICO DE SITUAES.................................59
3. Introduo.....................................................................................................................59
3.1. Uma viso preliminar do resultado............................................................................61
3.2. O que o agir estratgico?.....................................................................................64
3.3. Pressupostos para uma ao estratgica em ambiente governamental..................64
3.4. O conceito de Ator Social..........................................................................................64
3.5. Caractersticas do Jogo Social..................................................................................65
3.6. Os Momentos da Gesto Estratgica.......................................................................65
3.7. A anlise de Governabilidade - o Tringulo de Governo...........................................66
3.8. A situao-problema como objeto da Gesto Estratgica Pblica...........................71
3.9. Conceito de Problema (ou situao-problema).........................................................71
3.10. Tipos de Problemas.................................................................................................72
3.11. Conformao de um Problema................................................................................73
3.12. Como formular um Problema?................................................................................73
3.13. Perguntas para verificar se a seleo de Problemas apropriada........................74
3.14. A Descrio de um Problema..................................................................................75
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3.15. A Explicao da Situao-problema........................................................................76

3.16. A diversidade das Explicaes Situacionais...........................................................76
3.17. O Fluxograma Explicativo da Situao...................................................................76
3.18. Seleo de Ns Crticos..........................................................................................77
3.18.1. Critrios para Seleo de Ns Crticos................................................................78
CAPTULO IV: METODOLOGIA DE MODELIZAO............................................................81
4. Introduo.....................................................................................................................81
4.1. Sistemas e enfoque sistmico...................................................................................81
4.2. O conceito de Sistema..............................................................................................82
4.3. Sistemas simples e complexos.................................................................................83
4.4. Atributos dos sistemas complexos............................................................................83
4.5. Sistema, contexto, e variveis endgenas e exgenas............................................85
4.6. Realidade, modelizao e modelo............................................................................87
4.7. Formulao de hipteses de relao causal entre variveis....................................89
4.8. Operadores de complexidade e Tetragrama Organizacional....................................91
4.9. Estabilidade, Resistncia, Resilincia e Anlise de Sensibilidade...........................92
4.10. Anlise Sistmica e Dinamizao...........................................................................94
4.11. O carter intrinsecamente normativo da modelizao............................................97
4.12. Modelizao e Gesto Estratgica Pblica...........................................................100
4.13. Exemplos de modelizao.....................................................................................104
4.14. Consideraes Finais............................................................................................109
CAPTULO V: METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO DE SITUAES............................113
5. Introduo...................................................................................................................113
5.1. Uma viso preliminar do resultado..........................................................................113
5.2. Planejar por Situaes-Problema............................................................................115
5.3. Operaes...............................................................................................................118
5.4. Matriz Operacional...................................................................................................119
5.5. Aes, Atividades, Tarefas.......................................................................................119
5.6. Resultados...............................................................................................................120
5.7. Produtos..................................................................................................................120
5.8. Recursos..................................................................................................................120
5.9. Prazos......................................................................................................................121
5.10. Responsveis........................................................................................................121
5.11. Etapas para a formulao de um Plano de Ao..................................................121
5.12. Gesto do Plano....................................................................................................122
5.13. Atuar sob incerteza................................................................................................123
5.14. Focos de Debilidade de um Plano........................................................................123
5.15. Componentes de um sistema de Gesto Estratgica Pblica..............................124
CAPTULO VI: METODOLOGIA DE ANLISE DE POLTICAS PBLICAS........................126
6. Introduo...................................................................................................................126
6.1. Explorando o conceito de Anlise de Poltica.........................................................127
6.1.1. O conceito de poltica...........................................................................................128
6.1.2. O conceito de Anlise de Poltica.........................................................................130
6.1.3. O surgimento da Anlise de Poltica como campo acadmico............................131
6.1.4. Uma tipologia da Anlise de Poltica: a tenso entre descritivo e o prescritivo...132
6.1.5. A postura do analista de polticas.........................................................................134
6.1.6. A Anlise de Poltica e o contexto da poltica.......................................................135
6.1.7. A Anlise de Poltica e os nveis de anlise.........................................................135
6.2. Vises do Estado e Anlise Poltica........................................................................135
6.2.1. A viso Pluralista..................................................................................................135
6.2.1.1. A viso Elitista....................................................................................................135
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6.2.1.2. A viso Marxista.................................................................................................135

6.2.1.3. A viso Corporativista........................................................................................135
6.2.2. Um quadro sinptico.............................................................................................135
6.3. O papel da burocracia no Estado capitalista contemporneo................................135
6.4. Poder e tomada de deciso.....................................................................................135
6.4.1. O debate entre pluralismo e elitismo....................................................................135
6.4.2. As duas faces do poder........................................................................................135
6.4.3. A terceira face do poder........................................................................................135
6.4.4. A terceira face do poder e a pesquisa sobre poder e deciso.............................135
6.5. Os modelos de tomada de deciso: o confronto entre o racionalismo e o
incrementalismo..............................................................................................................135
6.5.1. As origens do debate............................................................................................135
6.5.2. Algumas propostas intermedirias.......................................................................135
6.5.3. O processo de Elaborao de Polticas Pblicas e os modelos de anlise........135
6.6. Modelos para o estudo da implementao de polticas..........................................135
6.6.1. O enfoque top down.............................................................................................135
6.6.2. O enfoque bottom up............................................................................................135
6.7. O estudo das organizaes e a Anlise de Poltica................................................135
6.7.1. A discricionariedade dos escales burocrticos inferiores e a elaborao de
polticas...........................................................................................................................135
6.7.2. Os modelos de organizaes e o processo de elaborao de polticas..............135
6.8. Os Momentos da elaborao de polticas pblicas.................................................135
6.9. Experincias de Planejamento Pblico...................................................................135
6.10. Um roteiro para a Anlise de Polticas..................................................................135
6.10.1. Os instrumentos da Anlise de Poltica..............................................................135
6.10.2. Tipos de Anlise de Poltica...............................................................................135
6.10.3. Uma viso de conjunto dos trs momentos da Elaborao de Polticas...........135
6.10.4. Uma tipologia das organizaes........................................................................135
6.10.5. O confronto entre o Planejamento Tradicional e a Negociao........................135
CONSIDERAES FINAIS..................................................................................................135
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS......................................................................................135
NDECE DE ESQUEMAS, FIGURAS E QUADROS
ESQUEMA 3.12.1: FORMULAO DE PROBLEMAS..........................................................69
ESQUEMA 5.1.6.1: ESQUEMA DE EASTON.......................................................................132
FIGURA 3.1.1: QUAL FOI A CAUSA DA DERROTA SEGUNDO OS JOGADORES. Consulte
FIGURA 3.1.2: ORDENAMENTO DOS PROBLEMAS IDENTIFICADOS..................Consulte
FIGURA 3.1.3: FLUXOGRAMA EXPLICATIVO PARA A SITUAO PROBLEMA................58
FIGURA 3.14.1: DESCRIO DE PROBLEMAS...................................................................70
FIGURA 3.17.1: FLUXOGRAMA SITUACIONAL....................................................................72
FIGURA 3.18.1: PROBLEMAS CRTICOS SELECIONADOS...............................................73
FIGURA 3.18.2: FLUXOGRAMA EXPLICATIVO....................................................................75
FIGURA 3.7.1: TRINGULO DE GOVERNO.........................................................................62
FIGURA 3.7.2: GRFICO DO APOIO POLTICO E CAPACIDADE DE GOVERNO.............64
FIGURA 3.7.3: GRFICO DO APOIO POLTICO E CAPACIDADE DE GOVERNO.............65
FIGURA 4.1.1: AES..........................................................................................................109
FIGURA 4.1.2: AO PARA CADA N CRTICO........................................................109, 110
FIGURA 4.12.2: CICLO DA MODELIZAO..........................................................................98
FIGURA 4.2.1: ANLISE DE SITUAES-PROBLEMA......................................................112
3

FIGURA 5.1.4.1: TIPOLOGIA DA ANLISE DE POLTICAS................................................128

FIGURA 5.1.7.1: CICLO ITERATIVO DA ANLISE DE POLTICAS E SEUS NVEIS.........137
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FIGURA 5.10.1.1: INSTRUMENTOS PARA ANLISE DE POLTICAS PBLICAS............179
FIGURA 5.10.1.3: CONCEPO E USO DE UM POLICY FRAMEWORK.......................181
FIGURA 5.2.2.1: VISES DO ESTADO CAPITALISTA MODERNO....................................142
FIGURA 5.5.2.1: MODELOS DE PROCESSO DECISRIO................................................162
FIGURA 6.10.1: PROCESSO DE DINAMIZAO.................................................................91
FIGURA 6.11.1: MODELO 1....................................................................................................92
FIGURA 6.11.2: MODELO 2....................................................................................................93
FIGURA 6.11.3: MODELO 3....................................................................................................93
FIGURA 6.11.4: MODELO 4....................................................................................................93
FIGURA 6.11.5: MODELO 5....................................................................................................94
FIGURA 6.11.6: MODELO 6....................................................................................................94
FIGURA 6.11.7: MODELO 7....................................................................................................95
FIGURA 6.12.1: EXEMPLO DE MODELIZAO...................................................................96
FIGURA 6.12.2: MODELIZAO DE POLTICAS..................................................................99
FIGURA 6.12.3: TRAJETRIA DE UM SISTEMA..................................................................99
FIGURA 6.13.1: VARIVEIS ESCOLHIDAS.........................................................................100
FIGURA 6.5.1: MODELIZAO..............................................................................................82
QUADRO 3.6.1: QUATRO MOMENTOS DA GESTO ESTRATGICA................................60
QUADRO 4.11.1: ELEMENTOS FUNDAMENTAIS PARA A FORMULAO DE UM PLANO
...............................................................................................................................................117
QUADRO 4.2.1: CRIMES COMETIDOS POR ADOLESCENTES........................................111
QUADRO 4.8.1: VIABILIZAO DE AES PLANEJADAS...............................................115
QUADRO 5.10.1.2: FUNES DA ANLISE DE POLTICAS.............................................180
QUADRO 5.10.2.1: VARIEDADES DE ANALISE DE POLTICA..........................................181
QUADRO 5.10.3.1: O PROCESSO DE ELABORAO DE POLTICAS PBLICAS.........182
QUADRO 5.10.4.1: GRADE PARA IDENTIFICAO DE ORGANIZAES...................187
QUADRO 5.10.5.1: ELABORAO DE POLTICAS PBLICAS.........................................188
QUADRO 5.4.4.1
ESTUDO DO PODER E DOS PROCESSOS DE DECISO...............................................154
QUADRO 5.5.1: UMA SNTESE DA DISCUSSO SOBRE A RACIONALIDADE...............158
QUADRO 5.7.2.1: TIPO 1 ORGANIZAO COMO SISTEMA DE GERENCIAMENTO. .171
QUADRO 5.7.2.2: TIPO 2 ORGANIZAO COMO PROCESSO BUROCRTICO........171
QUADRO 5.7.2.3: TIPO 3 ORGANIZAO COMO DESENVOLVIMENTO
ORGANIZACIONAL..............................................................................................................172
QUADRO 5.7.2.4: TIPO 4 ORGANIZAO COMO PROCESSO DE CONFLITO E
BARGANHA..........................................................................................................................172

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INTRODUO
Apresentao do Curso
Este Curso foi concebido tendo por referncia a constatao de que os gestores
pblicos tero que seguir por muito tempo atuando no interior de um aparelho de Estado
Herdado que no se encontra preparado para atender as demandas que o estilo alternativo
de desenvolvimento mais justo, economicamente igualitrio e ambientalmente sustentvel
que a sociedade deseja. E que, ao mesmo tempo, tero que transform-lo no sentido da
criao do Estado Necessrio, entendido como um Estado capaz no apenas de atender
as demandas presentes, mas de fazer emergir e satisfazer novas demandas embutidas
nesse estilo alternativo1.
Por isso, e para que fiquem claras as razes que explicam as caractersticas que o
Curso possui, se ir mencionar em mais de uma oportunidade ao longo dos captulos
iniciais deste texto vrios dos aspectos envolvidos na transio do Estado Herdado para o
Estado Necessrio2. De fato, h que ressaltar nossa opo de levar em conta esses
aspectos para a concepo deste Curso. E, tambm, que a realizao de opes distintas
levaria, como evidente, elaborao de uma disciplina de Gesto Estratgica Pblica
(GEP) com caractersticas distintas.
H que ressaltar, adicionalmente, e de partida, que entendemos que ajustar o aparelho
de Estado visando a alterar a conformao das relaes Estado-Sociedade, desde que
respeitando as regras democrticas, um direito legtimo, uma necessidade, e um dever
colocados aos governos eleitos com o compromisso poltico de levar a cabo suas propostas.
Assumir explicitamente essa inteno, portanto, no diferencia o atual governo de outros
que ocuparam anteriormente o aparelho de Estado.

O recurso que utilizamos para marcar a diferena entre a situao atual e a futura, desejada, de opor o
Estado Herdado e a proposta de Estado Necessrio, tem como inspirao o tratamento dado ao tema por
Aguilar Villanueva (1996). Vrios outros autores latino-americanos, entre os quais Atrio e Piccone (2008) e
Paramio (2008) para citar apenas dois dos mais recentes, tm abordado, ainda que focalizando uma cena de
chegada um tanto distinta, o processo de transio que nos preocupa. Com uma perspectiva ideolgica bem
mais prxima com a aqui adotada, cabe citar, tambm para ficarmos nos mais recentes, os trabalhos de
ODonnell (2007 e 2008), onde atualiza sua viso sobre o Estado latino-americano e indica novos rumos para
o debate, de Thwaites Rey (2008), que apresenta uma anlise inovadora sobre a intermediao que realiza o
Estado na relao entre as classes dominantes latino-americanas e o cenrio globalizado, e Brugu (2004)
que provocativamente coloca como condio de transformao do Estado a promoo e um estilo de gesto
baseado na pacincia e na feminilizao.
2
A maneira que adotamos para referir a uma configurao do Estado capitalista alternativa da atualmente
existente, pela via de uma aderncia e de uma condio de viabilizao de um cenrio normativo em
construo no mbito de um processo de radicalizao da democracia, distinta daquela proposta, por
exemplo, por Guillermo ODonnell. Num pronunciamento recente, este que reconhecido como um dos mais
agudos analistas latino-americanos das relaes Estado-Sociedade se referiu a um Estado que apesar de
abrigar bolses autoritrios, capaz de impulsionar a expanso e consolidao das diversas cidadanias (civil,
social e cultural, ademais da poltica j estabelecida num regime democrtico) implicadas por uma democracia
mais plena, e ir-se transformando, assim, num Estado democrtico (ODONNELL, 2008).

No obstante, parte-se tambm da constatao de que a Reforma Gerencial do

Estado brasileiro inaugurada na dcada de 1990, dado o impulso que ganhou e os laos de
realimentao sistmica que produziu, segue em curso. O que ocorre de modo lento e
desigual, em virtude da oposio, s vezes meramente corporativa, que vem sofrendo no
mbito da sociedade e do prprio aparelho do Estado. E, de modo genrico, porque a
correlao de foras polticas impede que ela siga no ritmo pretendido pelos seus
partidrios.
H que reconhecer, ademais, que o fato da Reforma Gerencial continuar, ainda que de
forma fragmentada, na lista das mudanas que esto sendo realizadas no mbito do
aparelho de Estado no deixa espao para que as aes que conduziriam ao Estado
Necessrio sejam hoje colocadas na agenda governamental com a centralidade que elas
merecem.
Em conseqncia, se est assistindo a um paradoxo, que extensivo a outros pases
latino-americanos, de governos de esquerda democraticamente eleitos no estarem sendo
capazes de fazer para avanar a democratizao de seus respectivos pases 3.
O que se observa, ento, freqentemente, a implementao de algo mais alinhado
com a Reforma Gerencial do que com a proposta do Estado Necessrio. E isso apesar de
que parece ser este o modelo de Estado privilegiado pelo atual governo. Por encontrar-se
num nvel claramente incipiente, o processo que ir possibilitar a transio do Estado
Herdado para o Estado Necessrio no pode prescindir de contedos como os que este
curso pretende proporcionar aos gestores pblicos. Os quais, importante que se diga,
consideramos atores indispensveis para que esse processo se efetive 4.
3

Vrios autores latino-americanos tm apontado que esses governos, embora estejam sancionando e
respaldando a cidadania poltica, se esto omitindo ou se demonstrando incapazes de sancionar e respaldar
direitos emergentes de outros aspectos da cidadania (ODONNELL, 2008), e correndo o risco de sofrer uma
derrota catastrfica por carem da armadilha do "possibilismo" e do tecnicismo que conduz ao imobilismo
(BORN, 2004). Coutinho (2007), assumindo uma postura ainda mais crtica e usando categorias
gramscianas, considera que a poca neoliberal que vivemos no Brasil no deveria ser considerada como uma
revoluo passiva e sim como uma contra-reforma. Apontando para o fato de personalidades dos partidos
democrticos de oposio se estarem incorporando classe poltica conservadora, hostil interveno das
massas populares na vida estatal, ou de grupos radicais inteiros estarem passando ao campo moderado, ele
faz referncia ao conceito de transformismo: processo em que as classes dominantes buscam obter
governabilidade em processos de transio pelo alto atravs da cooptao das lideranas polticas e
culturais das classes subalternas diminuindo sua propenso transformao social).
4
Parecem concordar com essa idia, tanto pesquisadores latino-americanos orientados a formular
recomendaes para a capacitao de gestores pblicos, como Ospina (2006) e Longo (2006), quanto outros,
como Koldo Echebarra (2006), preocupados em comparar pases latino-americanos em termos da relao
entre o que denomina configurao burocrtica e efetividade do sistema democrtico. Tambm ODonnell
(2008) que considera os gestores pblicos uma ncora indispensvel dos direitos da cidadania e que ressalta
que sem esta ancoragem um regime democrtico simplesmente no existe, ou se converte numa caricatura
em que se realizam eleies que no satisfazem requisitos mnimos de competitividade, equidade e
institucionalizao. E que afirma que sem eles os setores postergados e discriminados, que no tm
possibilidade de fugir do Estado (Herdado) mediante a contratao de diversos servios ou benefcios
privados continuaro sendo excludos.

Este Curso ento entendido uma condio necessria, inclusive, para assegurar que
as mudanas que venham a ser realizadas o sejam de forma competente, criteriosa, sem
comprometer os xitos anteriormente obtidos e com a mxima aderncia aos consensos
que alcanou a sociedade brasileira de respeito participao cidad, democrtica e
republicana de todos os seus integrantes5.
Seu objetivo, num plano mais especfico contribuir para que as atividades de gesto
pblica levadas a cabo nos vrios nveis e instncias governamentais que abarca o Estado
brasileiro passem a ser realizadas em conformidade com os princpios da Gesto
Estratgica Pblica (GEP). Entendido, este, vale repetir, como um dos instrumentos para
viabilizar a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio.
Ela trata de uma atividade que ainda no se encontra enraizada na gesto pblica
brasileira e que teria que substituir outra, que aqui se denomina simplesmente planejamento
governamental para marcar alguns aspectos distintivos que evidenciam a utilizao do
termo estratgico. Na sua dupla conotao de movimento que visa soluo de uma
situao que se configura como um problema para o ator que planeja em que ocorre um
enfrentamento com um adversrio que tambm se move, inclusive em resposta s suas
aes. Aquelas aes que iro construir o cenrio normativo; aquele cujo contedo
interessa ao ator que planeja. Estratgico, ademais, projeto ter seu foco nos projetos de
longo prazo de maturao, mais do que em simples manobras tticas (de curto prazo).
Essa diferena, alm de outra que, por evidente, sequer iremos voltar a mencionar: a
que existe entre o planejamento estratgico corporativo ou empresarial, do qual
lamentavelmente se originam muitas das propostas que so contrabandeadas para o
territrio governamental. Essa diferena ficar clara medida que os assuntos forem sendo
apresentados.
O Curso pode ser entendido como o resultado da convergncia de dois enfoques
relacionados gesto pblica, ou mais especificamente ao processo de elaborao de
polticas pblicas, que so visualizados como coerentes com o aquele conjunto de opes
que se realizou: a Anlise de Polticas e o Planejamento Estratgico Situacional. Na
realidade, ele fruto de um processo que se inicia em meados da dcada de 1990, quando,
no mbito de um projeto que visava criao de uma Escola de Governo na Unicamp, se
iniciam as primeiras iniciativas de docncia e pesquisa que resultaram na implantao do
5

Schmitter (2006) encontrou, a partir de uma anlise transversal para mais de cem pases, um ndice de
correlao significativamente alto (aproximadamente de 0,9) entre grau de democracia de um pas e
capacidade de gesto do seu Estado. Embora no seja possvel afirmar que exista uma relao de
causalidade em qualquer dos dois sentidos, a alta correlao j suficiente para chamar a ateno para a
necessidade de que mudanas na configurao do Estado acompanhem o ritmo do processo de
democratizao em curso no Pas.

Curso de Especializao em Gesto Estratgica Pblica junto ao Grupo de Anlise de

Polticas de Inovao (GAPI), em 2001, e do Programa de Gesto Estratgica Pblica
ligado Pr-reitoria de Extenso e Assuntos Comunitrios desta universidade.
Sobre as unidades que compem o Curso
Para que o objetivo mais ambicioso expresso nos pargrafos iniciais fazer com que
as atividades de gesto pblica do Estado brasileiro passem a ser realizadas em
conformidade com os princpios da GEP de modo a contribuir para viabilizar a transio do
Estado Herdado para o Estado Necessrio necessrio tratar em separado cada um
dos elementos dessa declarao.
A longa trajetria que visa a concretizar esse objetivo se inicia com o primeiro captulo
de Contedos Introdutrios Gesto Estratgica Pblica. Seu propsito central
examinar o contexto scio-poltico brasileiro em que se deve inserir a GEP, que se
caracteriza pelo processo em curso de construo do Estado Necessrio, e o contexto
disciplinar da Administrao Pblica, uma vez que ambos, por se apresentarem como
adversos, devem estar sempre presentes na ao dos atores sociais interessados na
implantao da GEP no mbito do Estado brasileiro.
O segundo captulo A Gesto Estratgica Pblica como convergncia de enfoques
possui um propsito semelhante. Isso porque tambm importante para os alunos, uma
vez que se espera que eles venham a se constituir naqueles atores, terem presente as
opes que conduziram proposta de GEP com as caractersticas que possui este Curso.
O captulo apresenta, por isso, a Anlise de Polticas, que surge nos pases avanados, na
dcada de 1970, de uma confluncia entre a Cincia Poltica e a Administrao Pblica, e o
Planejamento Estratgico Situacional que surge na Amrica Latina na mesma poca como
uma crtica ao planejamento convencional.
Explicadas as razes que levaram a proposta do Curso aqui apresentada e
estabelecidos os fundamentos terico-metodolgicos em que ela se apia, os captulos trs,
quatro e cinco se concentram na apresentao das trs metodologias cujo objetivo a sua
operacionalizao: a Metodologia de Diagnstico de Situaes, concentrada na construo
do fluxograma explicativo de situaes-problema; a Metodologia de Modelizao, cujo
emprego, no mbito da Gesto Estratgica Pblica, se d, fundamentalmente, para
proceder anlise de sistemas complexos normalmente encontrados em ambientes de
governo; e a Metodologia de Planejamento de Situaes que, a partir deste fluxograma,
permite o detalhamento da matriz operacional (aes, atores, recursos, prazos etc.) e
completa o ciclo da GEP.

O sexto captulo tem por finalidade apresentar a Metodologia de Anlise de Polticas.

Essa metodologia destacada devido sua capacidade de enfocar a interface entre a
sociedade e o Estado e o seu prprio funcionamento de um modo mais revelador do que at
ento fazia a Cincia Poltica. E tambm por enfocar a questo da elaborao dos planos e
da sua execuo, da alocao de recursos etc., com maior sutileza e realismo do que fazia
a Administrao Pblica. .
Finalmente, se apresenta as Consideraes Finais que chamam a ateno para a
necessidade de capacitar o gestor pblico para levar a cabo as tarefas colocadas pela atual
conformao das relaes Estado-Sociedade e pelo cenrio a ser construdo. Ajustar o
aparelho de Estado visando a alterar essas relaes Estado-Sociedade um direito legtimo
de governos eleitos com o compromisso de levar a cabo suas propostas.
Instrues operacionais aos alunos do Curso
Metodologia de aprendizado
Parte-se da idia de que, mais do que um certificado, importante para alunos que
concluem um curso de ps-graduao como este produzir algo que represente o resultado
que alcanaram ao longo de seu processo de aprendizado e que possa ser apresentado e
utilizado em seu ambiente de trabalho.
Ademais, no caso de um curso cujo objetivo fornecer elementos terico-prticos
orientados a aumentar a capacidade de equipes para atuar em ambientes de governo de
um pas perifrico, onde claramente deficitria a Gesto Estratgica Pblica,
consideramos que esse instrumento deve satisfazer condies adicionais.
Acreditamos que ele deve ser um documento que registre de forma sistemtica os
resultados parciais e final que forem sendo alcanados com vistas quele objetivo. Se isso
ocorrer, os alunos estaro contribuindo com o esforo dos professores e ex-alunos do Curso
de aprimorar o processo de elaborao (formulao, implementao e avaliao) das
polticas pblicas nacionais.
Dada a natureza do Curso, consideramos que esse documento, que denominamos
Trabalho de Concluso de Curso (TCC), deve ser elaborado por equipes de 3 a 4 alunos,
simulando as atividades que costumam ser realizadas em ambientes de gesto.
O TCC ser elaborado paulatinamente em torno de uma situao-problema escolhida
e enunciada por cada equipe. Este enunciado, que servir de base para o TCC, dever
tomar como ponto de partida os problemas enfrentados pelos alunos em seu ambiente de
trabalho. O TCC ser, ento, elaborado mediante a aplicao dos conceitos, metodologias e
contedos apresentados ao longo do curso com vistas a processar a situao-problema.

A metodologia de aprendizado adotada no Curso est baseada na identificao e no

processamento de uma situao-problema e tem como elemento aglutinador a elaborao
do TCC. No que segue so apresentadas algumas caractersticas da metodologia de
aprendizado. Talvez o seu cabal entendimento s ocorra numa segunda leitura, aps a
apresentao das metodologias de diagnstico e planejamento de situaes-problema;
respectivamente, Metodologia de Diagnstico de Situaes (MDS) e Metodologia de
Planejamento de Situaes (MPS).
A nfase do TCC ir recair inicialmente sobre o momento descritivo da situaoproblema. E, em seguida, sobre o momento explicativo, dedicado a explicar como e por
que se chegou situao-problema descrita. Esses dois primeiros momentos so tratados,
principalmente, com base na MDS. O terceiro momento o momento normativo , que na
nossa metodologia de trabalho se segue aos dois anteriores, tem incio com a apresentao
da MPS. Esse ltimo momento tem por objetivo focalizar a transformao da situaoproblema mediante a aplicao dos instrumentos adquiridos durante o Curso, e de acordo
com sua viso de mundo, suas opes polticas, culturais, de gnero etc.
A elaborao do TCC supe um esforo coletivo da equipe e, tambm, um esforo
individual, sem o qual o primeiro dificilmente ter xito.
O esforo individual
O esforo individual se relaciona a uma tarefa que deve ser realizada por cada aluno.
Todos devero entregar via Teleduc (ferramenta de ensino-aprendizagem distncia
desenvolvida pela Unicamp), at sete dias antes de cada Encontro (impreterivelmente),
suas Impresses de Leitura sobre o contedo da bibliografia para ela indicada. As
Impresses de Leitura no tm um modelo ou um tamanho rgido. Em cerca de 6 mil
caracteres e incorporando em um documento nico todos os textos utilizados em cada
encontro, elas devero sintetizar as reflexes do aluno acerca do contedo luz de sua
formao, experincia profissional e convices. Em outras palavras, as impresses de
leitura devem ser redigidas com base em duas questes: 1) o posicionamento crtico do
aluno com relao s propostas e argumentos dos textos; e 2) sua relao com o seu
ambiente de trabalho no setor pblico. Elas sero comentadas e devolvidas aos alunos at
24 horas antes do incio do Encontro correspondente. A avaliao individual de cada aluno
levar em conta as suas Impresses de Leitura. Atrasos na entrega sero penalizados da
seguinte forma: 20% de desconto do peso mximo para at uma semana de atraso e 40%
de uma a duas semanas. Impresses de leitura enviadas com trs ou mais semanas de
atraso no tero mais valor para a avaliao. Mas alm de ser um mecanismo de avaliao

as impresses de leitura so atividades importantes para a elaborao do TCC. Boas

impresses de leitura auxiliam na sua confeco. Os Encontros sero desenvolvidos tendo
como referncia as Impresses de Leitura preparadas pelos alunos. De maneira a evitar
uma relao unidirecional pouco produtiva, sobretudo em cursos de ps-graduao como
este, as exposies do professor devem ser limitadas. Dever ser privilegiada uma
discusso que contemple os pontos de interesse (dvidas, crticas, complementao em
funo de outras leituras e de experincias pessoais etc.) dos alunos.
A bibliografia e o ordenamento dos assuntos
A bibliografia foi escolhida em funo das opes metodolgicas e programticas do
Curso. Deu-se preferncia a autores brasileiros e de outros pases latino-americanos,
mesmo quando o assunto tratado se refere realidade de outras regies ou quando o
contedo versa sobre contribuies originalmente propostas por autores estrangeiros. Isso
porque se considerou que a perspectiva de anlise daqueles autores tende a ser mais
adequada para a compreenso de nossa realidade e mais pertinente aos objetivos do
Curso. E tambm porque o esforo realizado por vrios dos autores, de proporcionar uma
perspectiva comparada entre os vrios pases da regio e destes com os pases de
capitalismo avanado, til para a melhoria da Gesto Pblica brasileira. Foram tambm
selecionados trabalhos de estrangeiros com familiaridade com a realidade de Amrica
Latina.
A opo de basear a metodologia de aprendizado na leitura de artigos recentemente
publicados em revistas especializadas se deve inteno de simular, ao longo do Curso, o
trabalho que os gestores devem se acostumar a realizar quando da pesquisa sobre um
assunto pertinente s suas preocupaes. Isso envolve uma familiarizao com os
diferentes tipos de linguagem utilizados, as fontes de referncia mais importantes, a
bibliografia nacional e estrangeira de natureza seminal ou considerada mais pertinente, as
tcnicas de leitura e interpretao de texto etc. Envolve, tambm, a percepo de como
pesquisadores contemporneos debatem, atualizando ou aprimorando as contribuies de
seus predecessores.
Na escolha da bibliografia buscou-se associar o tema de cada Encontro e Sesso a
uma ou mais referncias que dele tratassem de forma especfica e exclusiva. O que no ,
evidentemente, exeqvel. Faz parte da boa prtica acadmica que pesquisadores, ao
focalizar um assunto, abordem outros que esto montante ou que so influenciados por
ele. Embora em alguns poucos casos se tenha mutilado um trabalho recomendando a
leitura de s uma de suas partes, ou esquartejado, sugerindo a leitura de uma delas para

uma sesso e outra para outra, se preferiu evitar este procedimento. Isso porque pareceu
importante que os alunos percebessem a maneira particular como o autor interpreta as
situaes que analisa e as contribuies de seus antecessores. Caso o aluno tenha
interesse por bibliografia complementar sugerimos a leitura das referncias indicadas nos
textos da bibliografia obrigatria.
Quando, em sala de aula, o professor comentar o contedo da bibliografia, ser
privilegiada a apresentao das idias dos autores e a crtica interna aos seus argumentos.
S depois disso, ser formulada uma crtica externa buscando contrastar essas idias e
argumentos com a de outros autores lidos pelos alunos.
O ordenamento dos assuntos visou encade-los tratando em cada sesso um assunto
que respondesse a outro abordado na anterior e perguntasse algo a ser abordado na
seguinte, a partir da leitura da bibliografia correspondente. E, tambm, claro, materializar
inteno de respeitar o preceito pedaggico de tratar assuntos numa ordem que propicie ao
aluno um envolvimento com eles crescente e adequado ao seu interesse.
No que se refere s metodologias MDS, Modelizao e MPS o ordenamento deuse em virtude da precedncia das primeiras em relao terceira. No que se refere
Metodologia de Anlise de Polticas sua posio no Programa se deve ao fato de que
quela altura do Curso os alunos j tero elementos suficientes para a sua aplicao.
O esforo coletivo
O esforo coletivo se relaciona elaborao em equipe do TCC. Ele se inicia no
primeiro Encontro com a formao de oito equipes (duas de 3 integrantes e seis de 4
integrantes) que se constituiro em torno das situaes-problema identificados. At 48 horas
antes do segundo Encontro (e at o quarto), cada equipe entregar o fluxograma resultante
da aplicao da MDS sobre a sua situao-problema para serem comentadas visando a
sua adequao ao formato pretendido. Sempre com a mesma antecedncia, a cada
Encontro, cada equipe apresentar via Teleduc o resultado de seu trabalho no perodo que
se iniciou com o Encontro anterior; em especial o relacionado bibliografia sugerida para o
Encontro correspondente.
A idia que cada equipe registre o modo como a bibliografia contribui para
enriquecer o diagnstico da situao-problema com a qual est trabalhando (o que
reputamos como um insumo essencial para o trabalho coletivo de elaborao do TCC).
Aps da apresentao da MDS, a partir do segundo e at o nono Encontro, logo no
incio da sesso de sexta-feira, duas das oito equipes apresentaro o andamento de seu
trabalho em at 20 minutos (seguidos de at 15 minutos de discusso). Isso permitir que

cada equipe apresente duas vezes o andamento de seu trabalho ao longo do curso e que
receba os comentrios, crticas e sugestes dos demais participantes.
No quinto Encontro ser apresentada a MPS e a partir de ento as equipes
trabalharo visando a sua aplicao sua situao-problema j previamente processada
com a MDS.
A partir do sexto Encontro, e seguindo o mesmo procedimento anterior, cada equipe
entregar o resultado de seu trabalho de incorporar, ao produto da aplicao da MPS, os
assuntos relacionados bibliografia sugerida para a sesso correspondente. Assim, as
opinies de cada integrante da equipe, independentemente de terem sido registradas nas
correspondentes Impresses de Leitura, sero incorporadas ao TCC.
Tambm a partir do sexto Encontro, logo no incio da sesso de sexta-feira, duas das
oito equipes apresentaro o andamento de seu trabalho em at 20 minutos (seguidos de at
15 minutos de discusso).
Avaliao
A avaliao dos alunos contemplar tanto o esforo individual quanto o esforo
coletivo. Para a avaliao final o esforo individual (Impresses de Leitura) tem um peso de
60% e o esforo coletivo (TCC) um peso de 40%.
Sobre o Trabalho de Concluso de Curso
Coerentemente com o acima indicado, esta seo detalha as caractersticas do TCC
deste mdulo de 120h e de seu processo de elaborao.
Devido importncia do TCC, consideramos que o processo de sua elaborao deve
receber ateno prioritria por parte de todos os envolvidos com o Curso (alunos e
professores) devendo as demais atividades (aulas presenciais e leituras) ser concebidas de
maneira a subsidiar este processo.
Caractersticas esperadas do TCC
Dever ser evitada, na concepo do TCC, uma nfase excessiva na apresentao e
descrio de propostas, atividades, programas, processos de formulao, implementao e
avaliao, aspectos institucionais, resultados j obtidos etc., relativos situao-problema
escolhida.
A originalidade do enfoque de gesto estratgica pblica adotado neste Curso, em
particular a combinao concebida entre os instrumentos de Modelizao, Anlise de
Polticas e Planejamento Estratgico Situacional, demanda uma cuidadosa elaborao do
TCC. Ela dever estar apoiada nas atividades a seguir indicadas que, sem serem todas

obrigatrias, serviro de balizamento para tanto. As reaes das equipes a elas e a sua
eventual realizao dever ser sistematicamente registrada, de modo a permitir uma boa
organizao do trabalho e o encadeamento seqencial dos resultados parciais obtidos.
Roteiro
So propostos dois blocos de procedimentos para a elaborao do TCC:
O primeiro bloco Procedimentos Bsicos pode ser entendido como algo
obrigatrio ou essencial para a elaborao de um bom TCC.
O segundo Procedimentos de Aprofundamento apresenta sugestes para que as
equipes possam aprofundar seu trabalho e dever ser utilizado a partir das especificidades
de cada situao-problema escolhida.
1) Procedimentos Bsicos
Os procedimentos para a elaborao do TCC envolvem, necessariamente, as
atividades apresentadas abaixo:
i) Identificar uma situao-problema relevante para o trabalho cotidiano de uma equipe
de gesto.
ii) Realizar um diagnstico da situao-problema que merece o envolvimento da
equipe como ator que declara e como ator disposto a atuar. A aplicao da Metodologia de
Diagnstico de Situaes (MDS) o primeiro marco do processo de elaborao do TCC,
uma vez que permite a obteno de uma clara identificao das variveis e relaes de
causalidade que compem a modelizao do sistema sobre o qual se desenvolver o
trabalho at o final do Curso.
iii) Elaborar uma lista preliminar dos indicadores disponveis acerca da situaoproblema aparentemente adequados para o seu processamento.
iv) Identificar os atores sociais pertinentes ao mbito da situao-problema e descrever
a forma como atuam no sentido de mant-la ou alter-la.
v) Descrever o processo decisrio mediante o qual a situao-problema foi gerada e
pode ser explicada e identificar os atores mais significativos.
vi) Analisar os processos de definio e priorizao de assuntos que integram a
agenda pblica (ou sistmica).
vi) Identificar o processo de conformao da agenda decisria (ou poltica)
protagonizado pelos atores com maior poder e pelo governo (agenda governamental)
indicando eventuais conflitos abertos, encobertos e latentes que podem ser associados a
ela e a convenincia da transformao destes em conflitos abertos.

viii) Apontar os descritores de Situao-Objetivo (ou Resultados esperados) com a

resoluo ou a superao da situao-problema escolhida.
ix) Descrever as restries identificadas no balano expresso no Tringulo de Governo
relacionando a ambio de mudana do projeto poltico do ator que declara
disponibilidade de apoio poltico e de capacidade de governo.
x) Revisar a lista de indicadores da situao-problema de modo a eliminar os
desnecessrios ou inadequados e incorporar os que decorrem das anlises realizadas.
2) Procedimentos de aprofundamento
Sugere-se que, alm de realizar as tarefas listadas acima, os grupos atendam s
seguintes recomendaes:
i) Tendo como referncia a situao-problema escolhida, avaliar as dificuldades
enfrentadas pelo governante em fazer cumprir a agenda governamental (aquela que decorre
de seu plano de governo) e dos demais compromissos em relao s praticas de governo
adotadas.
ii) Tendo em vista a situao-problema estudada, relacionar as escolhas da equipe
com a idia de que a expresso: o Estado (ou governo) no funciona, tende a obscurecer
o fato de que sua racionalidade e funcionalidade correspondem a um dado balano de
poder poltico e econmico e que esse mau-funcionamento favorece certos segmentos
sociais. Quais os beneficirios e eventuais perdedores do mau-funcionamento do Estado?
iii) Identificar caractersticas da situao-problema que podem ser associadas aos
elementos presentes na implantao do modelo de Reforma do Estado Gerencial em curso
(processos de privatizao e terceirizao; transferncia de funes/recursos do nvel
federal para o municipal; diminuio da capacidade de regulao, planejamento e gesto;
desmobilizao dos funcionrios etc.).
iv) Identificar, nas instituies, equipes e atores envolvidos com o assunto as
dificuldades e deficincias relacionadas ao modo de funcionamento da mquina pblica.
v) Indicar operaes capazes de buscar equacionamento ou alterar a situaoproblema propiciando um aumento da governabilidade e de objetivos colaterais, como a
elevao do grau de participao popular etc.
Contedo programtico
A tabela apresentada a seguir proporciona uma idia geral do desenvolvimento do
Curso, composto por dez Encontros Semanais, cada um com trs sesses de quatro horas,

num total de 120 horas-aula. Ali se indica, para cada sesso, o assunto tratado e a
bibliografia cuja leitura dever ser realizada com anterioridade sesso.
Observe que apenas quando necessrio se indica a data de publicao. Veja na seo
seguinte Bibliografia a indicao bibliogrfica completa. Em alguns casos, os trabalhos
sugeridos no tratam especificamente do tema das sesses e por esta razo aparece um
intervalo de pginas que so as que devero ser lidas para a sesso correspondente.

Assunto da
Sesso

Objetivo (compreender/entender...)

sex
M

Apresentao
do Curso

Uma viso preliminar de conjunto sobre o enfoque estratgico da Gesto

Pblica como uma alavanca de transformao do Estado Herdado em
direo ao Estado Necessrio

sex
T

O Global e o
Local
Metodologia de
Diagnstico de
Situaes
Sobre os
Governos de
Esquerda na
Amrica Latina

Enc.

sb
sex
M
2

Anlises crticas sobre o desempenho dos governos de esquerda (revoluo

passiva ou contra-reforma? e o possibilismo)

sb

Metodologia de
Modelizao

Pensamento complexo, sistemas e modelizao; a Gesto Estratgica

Pblica e sua interface com a sociedade como um sistema complexo;
modelizao de sistemas (situaes-problema)

Born,
Coutinho,
Oliveira
Dagnino
(2009: cap.
III)

Oito proposies e dez teses sobre o Estado latino-americano

contemporneo

ODonnell
(2007)

O Estado como garantidor das relaes de produo capitalistas

(organizao, exterioridade, racionalidade limitada e contradio)

ODonnel
(1981 p. I)

sex
T

Cidadania,
Nao e Povo

O papel das trs mediaes entre o Estado-Sociedade (a cidadania como

fundamento, a nao como referencial e o povo como fundamento e
referencial ambguo do Estado) para o movimento do capital e as suas
relaes

ODonnel
(1981 p. II)

sex
M

As relaes
EstadoSociedade no
Capitalismo

A tripla relao Estado-Sociedade (a funcional ou da diviso social do

trabalho, a material ou da distribuio do excedente social, e a da dominao
ou da correlao de poder) e a conformao da agenda

Oszlak
(1997)

sex
T

Trajetria da
relao EstadoSociedade no
Brasil

A evoluo do Estado brasileiro e da Gesto Pblica luz das

particularidades (patrimonialismo e outros ismos) e do carter das relaes
Estado-Sociedade referentes trajetria scio-poltica e econmica do Pas
at o surgimento do neoliberalismo

Tenrio e
Saravia
{107-122},
Costa {140155}

Como se materializam, no caso brasileiro, as caractersticas do Estado

capitalista tendo como referncia as polticas sociais; a relao pblicoprivado e as polticas sociais

Faleiros

O pensamento neoliberal como uma reao ao movimento dos trabalhadores

e pelo socialismo e um ataque ao Estado de Bem-estar tendo como foco a
questo social

Fonseca

A proposta (Gerencial) de Reforma do Estado segundo o seu personagem

principal (postura de crtica interna)

Bresser

O conceito de governana da Reforma Gerencial; por que no se aplicam as

suposies da Reforma Gerencial (um teste emprico numa postura de crtica
interna)

Schmitter

sex
T
sb

sex
M
sex
T
sab
sex
M

O Estado na
Amrica Latina
Contempornea
Carter do
Estado
Capitalista

sb

sex
M

Fiori

Anlise sobre a
Conjuntura

sb

Caracterizao da conjuntura que vivem os governos latino-americanos como

um momento da trajetria da esquerda

Dagnino
(2009:
Introduo e
cap I e II)
Boaventura,
Gonalo
Dagnino
(2009:
cap.III e IV)

sex
T

sex
M
3

A atual crise como manifestao das contradies do capitalismo escala

mundial; a Bahia de uma perspectiva exgena
Apresentao da MDS visando concepo preliminar do modelo da
situao-problema que ser enriquecido ao longo do Curso atravs das
leituras e discusses

Bibliografia

sex
T
sb

O Estado
Brasileiro e as
Polticas
Sociais
Antecedentes
da Reforma
Neoliberal
A Proposta do
Estado
Gerencial
Crticas
Reforma do
Neoliberalismo
Crticas
Reforma
Gerencial
Brasileira
As Polticas
Sociais no psneoliberalismo
Metodologia de
Planejamento
de Situaes
Metodologia de
Anlise de
Polticas - viso
panormica
Metodologia de
Anlise de
Polticas roteiro
Metodologia de
Anlise de
Polticas - o
Gestor e o

Apresentao da MPS visando proposio preliminar de aes,

identificao de atores, definio de prazos, responsveis, etc. a partir do
modelo da situao-problema concebido no incio do Curso

Tenrio e
Saravia
{122-130},
Costa {133140}
Kliksberg
(2006),
Diniz
Dagnino
(2009: cap
V)

Metodologia de Anlise de Polticas: conceitos, momentos e modelos

Ham e Hill

Roteiro para a realizao de Anlise de Polticas; a anlise das agendas

pblica, decisria e governamental; a agenda decisria como Estado em
processo

Dagnino
(2009: cap
VI)

Diferenas entre Avaliao e Anlise de Polticas; tendncia ao tecnocratismo

versus politizao da poltica pblica; por que ao gestor no basta ser um
avaliador? por que ele tem que ser um analista de polticas?

Cavalcanti e
Dagnino

Crticas pontuais Reforma Gerencial brasileira e proposies relativas

gesto social
Como vem sendo enfrentada a questo social? a nova gerao de polticas
sociais latino-americanas

Analista
sex
M

sex
T

sb

sex
M

sex
T

sb
sex
M
10

sex
T
sb

Burocratas e o
Estado

Modelos de prtica administrativa, tipologia das burocracias latinoamericanas; os burocratas e o desenvolvimento brasileiro

Koldo
Echebarra,
Rua e
Aguiar

Capacitao do
Funcionalismo
e Mudana
Social
Caractersticas
da Gesto
Pblica Latinoamericana
Propostas para
a Gesto
Pblica Latinoamericana

A institucionalizao da direo pblica profissional

Ospina,
Longo,
Pullido

Especificidades da Gesto Pblica latino-americana (insularidade, hibridismo,

etc.)

Waissbluth
(2003),
Evans

Indicaes para mudana; recomendaes aos dirigentes sobre o qu fazer

e o qu no fazer.

Waissbluth
(2002)

Experincias de
Democracia
Participativa

Dilemas e dificuldades da gesto participativa em diferentes nveis da

estrutura administrativa (experincias latino-americanas de oramento
participativo e Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social brasileiro)

Kliksberg
(2005),
Cunil Grau,
Goldfrank

possvel uma combinao entre o tcnico e o poltico na transio para

o Estado Necessrio

Brugu

Uma tentativa de sntese dos desafios atuais da Gesto Pblica latinoamericana apontando as vrias caras com que ela se apresenta aos
diferentes atores sociais

ODonnel
(2008)

Uma proposta heterodoxa para a Gesto Pblica

Thwaites
Rey

O Tcnico e o
Poltico:
Combinar ou
Fundir?
O Estado e os
Desafios da
Democracia
E depois do
Estado
Neoliberal?
Encerramento

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17

CAPTULO I: CONTEDOS INTRODUTRIOS GESTO ESTRATGICA

PBLICA
1. Introduo
Embora com um ttulo que pode dar a impresso de que seu objetivo tosomente introduzir o tema e que por isso no merece ser entendido como um
assunto importante para a formao do aluno, este captulo , de fato, uma das
unidades do Curso. Tal como o captulo seguinte, ele essencial para a
compreenso dos que o seguem, orientados exposio das metodologias mais
utilizadas na GEP.
O Captulo se inicia com um breve histrico do planejamento de modo a
explicitar algumas caractersticas do contexto scio-poltico em que se verificam as
relaes Estado-Sociedade no capitalismo perifrico. Em conjunto com as demais
sees, ele permite ressaltar o ambiente adverso no qual se pretende que a GEP
seja implantado.
1.1. Um breve histrico do planejamento
Embora o planejamento possa ser considerado como uma extenso do
pensamento marxista, na medida em que estava nele implcita a possibilidade de
conferir ao Estado herdado do capitalismo um papel destacado na organizao das
tarefas associadas transio ao socialismo, foi somente no perodo da Nova
Poltica Econmica, j no incio dos anos de 1920, que o planejamento se integra ao
arsenal do Estado sovitico.
O planejamento com a conotao que a aqui adotada e que se refere ao
mbito nacional, global passa a ser entendido, ento, como uma possibilidade de
superar as relaes sociais e tcnicas de produo capitalistas. E, assim, substituir
o mercado como ente regulador e alocador de recursos. Inspirado na experincia do
exrcito revolucionrio advinda da luta contra a burguesia e contra os inimigos
externos, e apoiado pelos estudos sobre o que viria a constituir a metodologia de
balano intersetorial (matriz de insumo-produto), o planejamento logo se afirmou
como instrumento de organizao da economia socialista.
A potencialidade que ele apresentava em termos de prospectiva, simulao e
organizao para a consecuo das metas econmico-produtivas permitiu que em
menos de um qinqnio fosse possvel atingir os nveis de produo agrcola e

industrial vigentes antes da destruio causada pela guerra, pela revoluo e pela
sabotagem contra-revolucionaria.
A rpida industrializao e o crescimento da produo agrcola da URSS
permitiram que ela despontasse como uma aliada essencial para a vitria sobre o
nazismo e, j num contexto de Guerra Fria, o planejamento passou a gerar efeitos
scio-econmicos positivos nos demais pases do bloco socialista.
No mbito dos pases capitalistas, e buscando uma emulao da experincia
sovitica, um planejamento de tipo socialista foi adotado por um curto perodo na
Frana da Frente Popular em meados dos anos de 1930.
De fato, nos pases capitalistas, foi s em situaes onde era necessria uma
intensa mobilizao econmica que os dirigentes preferiram a racionalidade do
planejamento capacidade do mercado de otimizar a alocao de recursos. Isso
ocorreu primeiro na Alemanha nazista, no perodo de preparao do esforo de
guerra que antecedeu o conflito, estendendo para a economia como um todo os
mtodos desenvolvidos no mbito militar.
Assim, embora

sem que se

possa

caracterizar propriamente

como

planejamento na acepo que o termo viria a ter posteriormente, as iniciativas

implementadas durante o esforo de guerra e nos processos de reconstruo
Europia no imediato ps-guerra se utilizaram de mtodos que se aproximavam
daqueles usados no campo socialista.
Parece que o sucesso dessas iniciativas foi um elemento importante para que
a idia do planejamento se fortalecesse na Amrica Latina. Experincias anteriores,
como as que ocorreram no incio da dcada de quarenta no Brasil, ganharam
impulso, estimuladas no ps-guerra pela Organizao das Naes Unidas (em
especial da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento).
No plano terico, esse processo levou a importantes contribuies amparadas
num amplo espectro ideolgico que ia desde o materialismo histrico at o
pensamento conservador, passando pela viso keynesiana. No plano das aes de
governo, surgiram no Brasil, a partir dos anos cinqenta, sucessivas experincias de
planejamento no mbito federal. Algumas das quais, como a do Plano de Metas
(1956-1961) do governo de Juscelino Kubitschek, bastante bem sucedidas a julgar
pelos resultados que obtiveram.
19

A experincia brasileira de planejamento se aprofunda durante o perodo

militar. Sucessivos planos so formulados e implementados a partir de 1964
seguindo o estilo autoritrio, centralizador e economicamente concentrador que
caracterizou os governos militares. Seu projeto de Brasil-grande-potncia
demandava uma mobilizao que, ainda que em menor grau do que havia ocorrido
no mbito dos pases avanados, demandava um significativo esforo de
planejamento.
No incio dos anos setenta, a implantao de um Sistema de Planejamento
Federal, deu origem a trs edies do Plano Nacional de Desenvolvimento. O ltimo
deles, com um perodo de execuo que coincidiu com a perda de legitimidade da
ditadura militar que antecedeu a abertura e a redemocratizao do Pas, terminou
por explicitar o carter demaggico e manipulador que envolveu a experincia de
planejamento dos militares.
Com o governo civil da Nova Repblica, iniciado em 1985, tentado sem
muito sucesso retomar iniciativas de planejamento que fossem mais alm do plano
setorial. A partir do governo Collor, com a adoo da orientao neoliberal,
iniciativas de planejamento no sentido estrito do termo, sobretudo as que visavam o
mbito nacional, global, passam a ser cada vez mais escassas.
1.2. O contexto scio-poltico em que se deve inserir a Gesto Estratgica
Pblica
Esta seo, assim como as duas que seguem, tem por objetivo precisar o
contexto em que o objetivo mais ambicioso deste Curso contribuir para que as
atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis e instncias
governamentais que abarca o Estado brasileiro passem a ser realizadas em
conformidade com os princpios da GEP ter que ocorrer.
Nesse sentido, h que esclarecer nossa opinio, j esboada ao longo da
retrospectiva realizada na seo anterior, de que o contexto brasileiro atual
adverso adoo da Gesto Estratgica Pblica como um instrumento de gesto
pblica. As atividades a ele correspondentes tero que se desenvolver no interior de
um aparelho de Estado Herdado, no preparado para atender as demandas que a
sociedade hoje lhe coloca. E, ao mesmo tempo, devero atuar no sentido de
transform-lo no sentido da criao do Estado Necessrio, entendido como um
20

Estado capaz no apenas de atend-las, mas de fazer emergir e satisfazer as

demandas da maioria da populao.
Para introduzir o tema central desta seo vamos colocar uma pergunta que
possui como resposta, justamente, o porqu da existncia de uma disciplina de GEP
num Curso de Especializao que deve ter como compromisso capacitao de
gestores pblicos para promover a construo do Estado Necessrio. Um Estado
que possa alavancar o atendimento das demandas da maioria da populao e
projetar o Pas numa rota que leve a estgios civilizatrios sempre superiores?
A resposta a esta pergunta ser formulada em duas etapas. Primeiramente
sero identificadas as caractersticas do Estado Herdado. Do processo de sua
constituio, em particular do seu crescimento durante o perodo autoritrio 6 que
sucedeu ao nacional-desenvolvimentismo e antecedeu o seu desmantelamento pelo
neoliberalismo7. Em segundo lugar, sero fornecidos elementos que levam
constatao de que este Estado que herdamos duplamente incompatvel com a
proposta de mudana que a sociedade brasileira deseja: sua forma no
corresponde ao contedo para onde deve apontar sua ao. De um lado porque, a
forma como se relaciona com a sociedade, impede que ele formule e implemente
polticas pblicas com um contedo que contribua para alavancar essa proposta. De
outro porque o modo como se processa a ao de governo na sua relao com o
Estado existente, determinado pelos contornos de seu aparelho institucional,
irreconcilivel com as premissas de participao, transparncia e efetividade dessa
proposta.
1.3. As caractersticas do Estado Herdado
Mais alm das preferncias ideolgicas, a combinao que o Pas herdou do
perodo militar (1964-1985), de um Estado que combinava autoritarismo com
6

Guillermo ODonnell, pesquisando sobre as particularidades de um tipo especfico de Estado

capitalista, o Estado burocrtico autoritrio latino-americano (ODONNEL, 1981), provavelmente o
pesquisador que mais tem contribudo para o entendimento desse primeiro componente da matriz
que conforma o que chamamos Estado Herdado, que provm do perodo militar. Sua expresso
corporativismo bifronte, que seria a combinao de uma face estatista que teria levado
conquista do Estado e subordinao da sociedade civil com outra privatista que o teria colocado
a servio de setores dominantes suas reas institucionais prprias especialmente elucidativa
(ODONNELL,1976:3).
7
Entre os muitos trabalhos que conceituam o neoliberalismo e que nos autorizam a caracterizar a
Reforma Gerencial que caracteriza o segundo componente que conforma o que chamamos Estado
Herdado como neoliberal, recomendamos pela sua clareza e facilidade de entendimento a excelente
resenha feita por Diniz (2007).

21

clientelismo8, hipertrofia com opacidade, insulamento com intervencionismo,

deficitarismo com megalomania no atendiam ao projeto das coalizes de direita ou
de esquerda que, a partir da redemocratizao que se inicia em meados dos anos
de 1989, o poderiam suceder.
um princpio bsico da ao humana, da atuao das organizaes, e
tambm da GEP, o fato de que todas as decises tm um custo de operao e que,
se equivocadas, demandam a absoro de custos de oportunidade econmicos e
polticos.
O Estado legado por mais de 20 anos de autoritarismo no contemplava os
recursos como escassos. Os econmicos podiam ser financiados - interna ou
externamente - com aumento da dvida imposta populao, os polticos eram
virtualmente inesgotveis, uma vez que seu aparato repressivo a servio do regime
militar sufocava qualquer oposio.
A reforma gerencial desse Estado 9, que pregava a doutrina neoliberal e que
empreenderam os governos civis que sucederam dbcle do militarismo, no
encontrou muitos opositores. Para a direita, questo era inequvoca. No havia
porque defender um Estado que ela considerava super-interventor, proprietrio,
deficitrio, paquidrmico, e que, ademais, se tornava crescentemente anacrnico
na cena internacional. Na verdade, j h muito, desde o momento em que, no
cumprimento de sua funo de garantir a ordem capitalista, ele havia sufocado as
foras progressistas e assegurado as condies para a acumulao de capital, ele
se tornara disfuncional.
Para a esquerda, que havia participado no fortalecimento do Estado do
nacional-desenvolvimentismo, a questo era bem mais complicada. Ela o entendia
como um baluarte contra o que denominava a dominao imperialista e como uma
espcie de sucedneo de uma burguesia incapaz, por estar j aliada com o capital
internacional, de levar a cabo sua misso histrica de promover uma revoluo
democrtico-burguesa. De fato, mesmo no auge do autoritarismo, o crescimento do
8

Para uma anlise detalhada deste e de outros ismos que caracterizam o Estado Herdado
(patrimonialismo, mandonismo, personalismo, formalismo) ver Costa (2006). Reconhecendo a
existncia de caractersticas semelhantes da relao Estado-Sociedade em outros pases latinoamericanos, Fragoso (2008) mostra como se manifestam trajetrias distintas entre eles no que diz
respeito ao desenvolvimento do que ele denomina nova gerncia pblica.
9
O mais conhecido expoente da proposta de Reforma Gerencial do Estado brasileiro Luis Carlos
Bresser Pereira. Entre vrios outros trabalhos de sua autoria, em Bresser Pereira (1998) so
apresentadas as principais caractersticas da Reforma Gerencial. Seu documento oficial (Plano
Diretor da Reforma do Aparelho Estado, 1995), que pautou as iniciativas governamentais neste
sentido uma transposio de suas idias para uma linguagem no-acadmica.

22

Estado era visto pela esquerda como um mal menor: ao mesmo tempo em que
denunciava o carter de classe, repressivo e reprodutor da desigualdade social do
Estado brasileiro, ela via este crescimento como necessrio para viabilizar seu
projeto de longo prazo de reconstruo nacional. E, tambm, para sentar as bases
do que seria o Estado forte capaz de planejar e viabilizar a transio ao socialismo
segundo o modelo sovitico ainda vigente.
A questo dividiu a esquerda. De um lado os que, frente ameaa de um
futuro incerto defendiam intuitivamente o passado, e os que, defendendo interesses
corporativos mal-entendendo os conceitos de Estado, nao e autonomia nacional,
defendiam ardorosamente o Estado que herdramos. De outro os que, por entender
que a construo do Estado Necessrio iria demandar algumas das providncias
que estavam sendo tomadas e que o fortalecimento de uma alternativa democrtica
e popular ao neoliberalismo no privilegiava a questo, defendiam o controle da
sociedade sobre o processo de privatizao.
1.4. A democratizao poltica e o Estado Necessrio
Com o final do regime militar, o Brasil inicia um processo de democratizao
poltica que tende a possibilitar um aumento da capacidade dos segmentos
marginalizados de veicular seus interesses levando expresso de uma demanda
crescente por direitos de cidadania.
Na medida em que este processo avanar, aumentar ainda mais a
capacidade dos segmentos marginalizados de veicularem seus interesses e
necessidades no atendidas por bens e servios alimentao, transporte,
moradia, sade, educao, comunicao etc. e, com isto, a demanda por polticas
pblicas capazes de promover seu atendimento. o que tem sido chamado de
cenrio tendencial da democratizao.
Para satisfazer essas necessidades sociais com eficincia, e no volume que
temos em pases como o Brasil, ser necessrio duplicar o tamanho dessas
polticas para incorporar os 50% desatendido da populao. Tarefa que, por si s, j
evidncia a importncia da GEP.
Se no for possvel promover um processo de transformao do Estado
Herdado em direo ao Estado Necessrio 10 que permita satisfazer necessidades
10

Muitas contribuies, a partir de uma crtica Reforma Gerencial, tm apresentado elementos do

que aqui enfeixamos na proposta de Estado Necessrio. Entre as mais recentes, podemos citar

23

sociais represadas ao longo de tanto tempo o processo de democratizao pode

ver-se dificultado e at abortado, com enorme esterilizao de energia social e
poltica.
claro que para satisfazer aquelas demandas, o ingrediente fundamental, que
no depende diretamente do Estado, uma ampla conscientizao e mobilizao
polticas que, se espera, ocorra sem um custo social maior do que o que esta
sociedade vem pagando.
O fato de que parece necessrio que o Estado faa a "sua parte" uma das
motivaes deste Curso. Isto , aumentar as chances de xito do trabalho que deve
ser desenvolvido na "frente interna" de gerar as condies cognitivas necessrias
para a transformao do Estado. A qual est sendo impulsionada na "frente externa"
do contexto social e poltico, pelos segmentos da sociedade identificados com o
estilo alternativo de desenvolvimento que se desenha para o futuro.
verdade que a correlao de foras polticas, que sanciona uma brutal e at
agora crescente concentrao de poder econmico, muito pouco espao deixa para
que uma ao interna ao Estado possa alterar a situao de misria em que se
encontra a maioria da populao.
H que entender a esse respeito que a configurao que hoje possui o Estado
brasileiro o Estado Herdado uma conseqncia da concentrao de poder
econmico e poltico que temos no Pas que foi estabelecendo um tipo particular de
relao Estado-Sociedade. Ela se revela na coexistncia, no mbito das polticas
pblicas que implementa o Estado, de dois espaos distintos. Um, que serve
classe

proprietria,

criao

da

infraestrutura

econmico-produtiva

coordenao econmica, que so relativamente preservados e insulados do

clientelismo e que seguem um padro de eficincia e eficcia 11 semelhante quele
que vigora no Estado de bem-estar dos pases avanados. Outro, que abrange os
rgos pertencentes aos ministrios sociais que servem s classes subalternas, que
so objeto de repartio poltica entre os partidos que apiam o governo e em que

Tenrio e Saravia (2006), Thwaites Rey (2008), Costa (2006).

11
ODonnell (2004) formula um esquema para entender e avaliar o Estado baseado em quatro
dimenses. A da eficcia do conjunto de burocracias que o compem; da efetividade do seu sistema
legal; da credibilidade que granjeia como realizador do bem comum da nao, ou do povo; e da
capacidade de atuar como filtro adequado ao interesse geral de sua populao. Concordando com o
que coloca para a Amrica Latina em geral, podemos dizer que, tambm em geral, ainda que com
diferenas relativas queles dois espaos, temos tido e seguimos tendo um Estado que registra um
baixo escore nessas quatro dimenses.

24

usual a prtica do clientelismo, onde aquele padro se situa muito abaixo daquele
que exibem pases perifricos com renda per capita muito inferior nossa.
Esse tipo particular de relao Estado-Sociedade se revela, tambm e por
conseqncia, numa segmentao do funcionalismo pblico em duas categorias
que convivem no interior do Estado. Elas se conformaram na dcada de 1950,
quando o recm se consolidava uma administrao meritocratica de tipo
weberiano que pretendia se impor ao modelo burocrtico patrimonial 12. Com
caractersticas profissionais e remunerao muito distintas, elas passaram a ser
responsveis pelo funcionamento daqueles dois espaos de poltica pblica que
vm desde ento contribuindo para aprofundar nossa concentrao de poder
econmico e poltico.
A existncia desses dois espaos e, conseqentemente de dois tipos de
burocracia, tambm necessrio que se entenda, nunca foi vista como um
problema. Como algo que devia ser resolvido no sentido de modernizar o Estado
tornando-o mais prximo daquele dos pases de capitalismo avanado que se
tomava como modelo. Ao contrrio, uma espcie de acordo entre a classe poltica e
o segmento no-estatutrio, mais bem pago, em geral mais bem preparado e que
teve um papel fundamental na execuo dos projetos de desenvolvimento do
perodo militar terminou levando a uma situao totalmente anmala quando
comparada com a dos pases avanados em que cada vez que assume um novo
Presidente da Repblica, abrem-se 50 mil cargos de livre provimento para
nomeao (BRESSER-PEREIRA, 2007).
Para aprofundar-nos no entendimento das dificuldades que envolvem a
transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio conveniente lembrar
uma passagem da obra de Claus Offe. Ela to elucidativa para entender porque
malograram as tentativas de reforma do Estado que h mais de oitenta anos se
sucedem em nosso pas que tem sido usada por muitos autores (entre eles Martins
(199.) e Costa (2006)) para criticar a Reforma Gerencial.
Diz ele: bem possvel que o desnvel entre o modo de operao interno e as
exigncias funcionais impostas do exterior administrao do Estado no se deva
12

Bresser Pereira (2007:15) mostra como a partir dessa poca de institui um descolamento, que se
viria a se aprofundar consideravelmente durante o governo militar entre os barnabs, cujo estatuto
foi estabelecido com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), por
ocasio da reforma do Estado iniciada em 1938, e a burocracia pblica moderna que, no ncleo do
aparelho administrativo ou nas empresas estatais, passava a implementar a estratgia de
desenvolvimento do capitalismo brasileiro: o nacional-desenvolvimentismo.

25

estrutura de uma burocracia retrgrada, e sim estrutura de um meio scioeconmico que (...) fixa a administrao estatal em um certo modo de operao...
bvio que um desnvel desse gnero entre o esquema normativo da administrao e
as exigncias funcionais externas no poderia ser superado atravs de uma reforma
administrativa, mas somente atravs de uma reforma daquelas estruturas do meio
que provocam a contradio entre estrutura administrativa e capacidade de
desempenho (OFFE, 1994:219).
Dessa colocao decorre que mesmo nossa proposta de promover a transio
do Estado Herdado para o Estado Necessrio comeando, no por um dos
extremos ambos irrealistas de reforma do Estado ou do meio scio-econmico
e sim na mobilizao de um ciclo virtuoso que v da capacitao dos gestores
pblicos para a transformao das relaes Estado-Sociedade, deve ser vista com
cautela.
No obstante, verdade que medida que a democratizao avance e a
concentrao de renda que hoje asfixia nosso desenvolvimento e penaliza a
sociedade brasileira for sendo alterada, se ir ampliando o espao econmico e
poltico para um tipo de atuao da burocracia com ela coerente 13.
E, nessa conjuntura, o conhecimento que passaro a deter os gestores que se
pretende capacitar atravs de iniciativas como a que estamos tratando poder fazer
toda a diferena. Isto , talvez seja esse conhecimento o responsvel por se
alcanar ou no a governabilidade necessria para tornar sustentvel o processo de
mudana social que se deseja14. Da a importncia de disponibilizar conhecimentos
aos gestores pblicos que possam levar melhoria das polticas, ao aumento da
eficcia da sua prpria mquina, e sua transformao numa direo coerente com
a materializao daquele novo estilo de desenvolvimento.
Privatizao, desregulao, liberalizao dos mercados tm impedido que o
Estado brasileiro se concentre em saldar a dvida social e, enquanto Estado-naco
13

Diversos autores de pases latino-americanos tm refletido sobre a associao entre a reflexo

desenvolvida sobre as caractersticas da relao Estado-Sociedade, o aumento da participao
poltica, e a mudana da arquitetura do Estado; e, em conseqncia, nas polticas pblicas
elaboradas nesses pases. Paramio (2008) mostra como as propostas sobre a segunda gerao de
reformas, iniciada no final dos anos de 1990, combinada com a presso poltica contra o impacto
social e econmico negativo da primeira, origina, em funo das caractersticas daquela relao,
reaes distintas em dois grupos de pases da regio. Atrio e Piccone (2008), concordando com a
idia de que a mudana no modo de operao da burocracia depende criticamente das exigncias
impostas pela relao Estado-Sociedade, aponta recomendaes para esta mudana.
14
A seo que analisa a questo da governabilidade e do Tringulo de Governo especialmente
elucidativa a este respeito.

26

 capitalista, por certo , assumir suas responsabilidades em relao proteo

aos mais fracos, desnacionalizao da economia e subordinao aos interesses
do capital globalizado.
Assumir

essas

responsabilidades

materializar

os

processos

de

democratizao e redimensionamento do Estado so desafios interdependentes e

complementares que demandam de maneira evidente os contedos que trata este
Curso e, no plano operacional, da implementao das aes, no podero
prescindir da GEP.
A redefinio das fronteiras entre o pblico e o privado exige uma cuidadosa
deciso: quais assuntos podem ser desregulamentados e deixados para que as
interaes entre atores privados com poder similar determinem incrementalmente
um ajuste socialmente aceitvel e quais devem ser objeto da agenda pblica, de um
processo de deciso racional, participativo e de uma implementao e avaliao sob
a responsabilidade direta do Estado.
A democracia uma condio necessria para construir um Estado que
promova o bem-estar das maiorias. S o conjunto que ela forma com outra condio
necessria a capacidade de GEP suficiente. S a democracia aliada
eficincia de gesto pode levar transformao do Estado Necessrio no sentido
que almeja a sociedade brasileira.
Sem democracia no h participao e transparncia nas decises, no h
planejamento participativo, avaliao de polticas, prestao de contas. No h
responsveis, h impunidade. Mas a democracia, se restrita a um discurso poltico
genrico e sem correlao com ao de governo cotidiana pode degenerar num
assemblesmo inconseqente e irresponsvel e numa situao de descompromisso
e ineficincia generalizada.
Governar num ambiente de democracia e participao e, ao mesmo tempo,
com

enormes

desigualdades

sociais,

requer

capacidades

habilidades

extremamente complexas e difceis de conformar, sobretudo no mbito de um

Estado como o que herdamos. E sem a utilizao das ferramentas da GEP isso ser
ainda mais difcil.
Entre outras coisas porque tanto a direita como a esquerda perceberam a
necessidade de contar com metodologias de planejamento e gesto que, ao mesmo
tempo, promovam e dem conseqncia participao popular. A primeira, porque
27

j no pode manter o estado de ignorncia e subordinao do qual at agora tm

lanado mo para seguir governando. A segunda, porque ao abandonar sua
estratgia de revoluo armada que permitiria a seus quadros, tomando o poder e
atravs de um renovado apoio das massas, usar o Estado para alcanar o seu
cenrio normativo, percebeu que a simples mobilizao poltica no era suficiente.
De fato, ao abraar a via eleitoral, a participao, mais do que a mobilizao
poltica, a garantia que tem para dar conseqncia e para, assim, manter o apoio
popular que foi capaz de conquistar.
1.5. A construo do Estado Necessrio e a Gesto Estratgica Pblica
Esta seo se inicia com a apresentao do argumento de que o trnsito do
Estado Herdado para o Estado Necessrio, aquele que possa servir como um
instrumento para implementar aquela proposta de mudana, demanda a
capacitao de seus quadros. Demanda a formao de gestores que aliem dois
tipos de capacidades ou habilidades bsicas. A primeira, dominar os aspectos
tericos e prticos do processo de elaborao de polticas pblicas a ponto de
serem capazes de utiliz-lo como ferramenta da mudana social, econmica e
poltica. A segunda capacidade atuar de maneira to eficiente no seu dia-a-dia a
ponto de fazer com que a estrutura que corporificam o Estado seja cada vez
mais eficaz no uso dos recursos que a sociedade lhe faculta e que produza
impactos crescentemente efetivos.
A democratizao poltica est levando a um crescimento exponencial da
agenda de governo; a erupo de uma infinidade de problemas que, em geral,
demandam solues especficas e criativas, muito mais complexas do que aquelas
que o estilo tradicional de elaborao de polticas pblicas e de planejamento
governamental homogeneizador, uniformizador, centralizador, tecnocrtico, tpico
do Estado que herdamos pode absorver.
No Brasil, a maneira como tradicionalmente se definia e caracterizava os
problemas que o Estado deveria tratar ficava restrita ao que a orientao ideolgica
e o pensamento poltico conservador dominante eram capazes de visualizar. A
explicao dos problemas pblicos estava constrangida por um modelo explicativo
que, de um lado, tendia quase monocausalidade e, de outro, a solues
genricas, universais. O que levou ao estabelecimento de um padro nico do tipo
28

causa-problema-soluo no qual, embora fosse percebida uma certa especificidade

nos problemas enfrentados, o fato de que segundo o modelo explicativo adotado,
sua causa bsica era a mesma, terminava conduzindo proposio de uma mesma
soluo.
O governo no apenas filtrava as demandas da sociedade com um vis
conservador e elitista. Ele adotava uma maneira tecnoburocrtica para trat-las que
levava sua uniformizao, ao seu enquadramento num formato genrico que
facilitava tratamento administrativo. Ao faz-lo, escondia sob um manto de aparente
eqidade os procedimentos de controle poltico e se assegurava a docilidade do
povo, desprotegido e desprovido de cidadania, frente ao burocratismo onipotente do
Estado15. Era na fila do INPS que este povo aprendia o que era a democracia...
As caractersticas do Estado Herdado faziam com que as demandas da
populao se tornassem assuntos genricos, nacionais, a serem resolvidos
mediante a distribuio dos recursos arrecadados de forma centralizada. Assim,
sem nenhuma preocupao com a elaborao de polticas apropriadas e com a
adoo de ferramentas da GEP, os recursos fluam atravs de uma complexa rede
de influncias e favores at os lideres polticos locais que discricionariamente os
transformavam em benesses com que atendiam a suas clientelas.
Esta situao perpetuava e retroalimentava um modelo de planejamento
governamental e de elaborao de polticas que eram no apenas injustos e
genricos. Eram tambm incuos, uma vez que as verdadeiras causas ou no eram
visualizadas ou no podiam ser enfrentadas. Este modelo que se consolidou
objetivos, instrumentos, procedimentos, agentes, tempos alm de incremental,
assistemtico e pouco racional tendia a gerar polticas que eram facilmente
capturadas pelos interesses das elites16.
As demandas que o processo de democratizao poltica ir cada vez mais
colocar, e que sero filtradas com um vis progressista por uma estrutura que deve
celeremente se aproximar do Estado Necessrio, originaro outro tipo de agenda
poltica. Sero muito distintos os problemas que a integraro e tero que ser
15

Para uma excelente retrospectiva de como se deu ao longo do nosso processo de

desenvolvimento scio-econmico a relao entre o Estado e os interesses das classes dirigentes e
subordinadas ver Bresser-Pereira (2007).
16
So muitos os trabalhos de pesquisadores que descrevem as caractersticas que foram
impregnando a gesto pblica latino-americana e que configuram o que denominamos Estado
Herdado e que apontam propostas para sua modificao. Entre eles, recomendamos Oszlak (1999),
Evans (2003), Waissbluth (2002 e 2003).

29

processados por este Estado em transformao. Eles no sero mais abstratos e

genricos, sero concretos e especficos, conforme sejam apontados pela
populao que os sente, de acordo com sua prpria percepo da realidade, com
seu repertrio cultural, com sua experincia de vida, freqentemente de muito
sofrimento e justa revolta.
Construir o Estado Necessrio no somente difcil. uma tarefa que, para
ser bem sucedida deveria contar a priori com algo que j deveria estar disponvel,
mas que , ao mesmo tempo, seu objetivo criar. Isto , as capacidades e
habilidades extremamente complexas necessrias para transformar o Estado
Herdado. Assim colocado, o problema parece no ter soluo. No obstante, ela
existe. E existe porque j existe a conscincia do problema que a construo do
Estado Necessrio. E quando existe esta conscincia porque a soluo j
vislumbrada por uma parte dos atores envolvidos com o problema.
A deciso de criar este Curso supe uma conscincia por parte desses atores
de que a emergncia da forma institucional Estado Necessrio, aquela que
corresponde ao contedo das polticas que cabe a ele implementar depende de uma
preocupao sistemtica com a capacitao do conjunto de seus funcionrios.
A criao do Curso representa uma demonstrao de que o primeiro
indispensvel e corajoso passo est sendo dado. Ele revela a percepo de que
rotinas administrativas que do margem ao clientelismo, iniqidade, injustia,
corrupo e ineficincia, que restringem os resultados obtidos com a ao de
governo, que frustram a populao e solapam a base de apoio poltico dificultando a
governabilidade, no podem ser toleradas. E que para que isto ocorra, no bastam
o compromisso com a democracia e com um futuro mais justo, o ativismo e a
militncia. Este passo denota a percepo de que para criar condies favorveis
para que seu corpo de funcionrios materialize esse compromisso imprescindvel
que um novo tipo de conhecimento terico e prtico acerca de como governar (para
a populao e em conjunto com ela) seja urgentemente disponibilizado. E que
atravs dele que uma nova cultura institucional ser criada e alavancar a
construo do Estado Necessrio.
Do ponto de vista cognitivo, esta nova situao demanda do gestor pblico um
marco de referncia analtico-conceitual, metodologias de trabalho, e procedimentos
qualitativamente muito diferentes daqueles que se encontram disponveis no meio
30

em que ele atua. O contedo a ser incorporado s polticas, fruto de um vis no

mais conservador e sim progressista, transformador, ir demandar um processo
sistemtico de capacitao17.
Para dar uma idia do desafio cognitivo que isto significa vale introduzir um
dos elementos-chave da GEP: a forma como se d a determinao do que so
problemas e o que so solues, o que so causas e o que so efeitos, o que so
riscos e o que so oportunidades. Isso porque, em muitos casos, ela ter que ser
invertida.
H que ressaltar, nesse sentido, que a GEP um dos instrumentos por meio
dos quais novas inter-relaes, sobre-determinaes, pontos crticos para a
implementao de polticas etc., tero que ser identificados, definidos e
processados. S assim os novos problemas podero ser equacionados mediante
polticas especficas; por exemplo, por meio de redes de poder locais, com a
alocao de recursos sendo decidida localmente.
Estamos vivendo um momento da democratizao poltica em que as duas
pontas da gesto pblica e do processo de elaborao de polticas esto sofrendo
uma rpida transformao. Na sua ponta inicial a veiculao da demanda h
claramente maior probabilidade de que assuntos submersos e de grande
importncia para a populao passem a integrar a agenda de deciso poltica. Na
sua ponta terminal a deciso de onde alocar recursos existe igualmente uma
grande probabilidade de que problemas originais passem a ter sua soluo
viabilizada. Como tratar essas novas demandas at transform-las em problemas
que efetivamente entrem na agenda decisria? Como fazer com que o momento da
implementao da poltica (que se segue ao da formulao) possa contar com um
plano para sua operacionalizao eficaz, que maximize o impacto favorvel dos
recursos cuja alocao pode ser agora localmente decidida de forma rpida,
mediante instrumentos inovadores e transformadores como o caso do Oramento
Participativo?

17

conveniente ressaltar, neste sentido, que a idia que orientou a concepo deste Curso muito
distinta daquela que subjaz s propostas realizadas pela Reforma Gerencial (BRESSER-PEREIRA,
1998) ou, para tomar uma referncia mais recente e menos irrealista, pela Carta Ibero-americana de
Qualidade na Gesto Pblica (2008), acerca de qual deveria ser o comportamento do bom
burocrata. Ao invs de postular uma lista de recomendaes sobre a sua conduta, baseada na
responsabilidade social, na tica, na qualidade etc., o que esperamos proporcionar aos
gestores um contedo analtico-conceitual e metodolgico que os tornem capazes de exercer sua
discricionariedade para materializar a escolha que fizeram de melhorar a relao Estado-Sociedade.

31

No nossa inteno apresentar a GEP como a panacia que ir resolver

todos os problemas e enfrentar todos os desafios que estamos comentando nesta
parte introdutria, mas caber ao leitor, ao final, avaliar a potencialidade deste
instrumento.
1.6. O contexto de elaborao de Polticas Pblicas
Esta seo focaliza o contexto em que o objetivo mais ambicioso deste Curso
contribuir para que as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios
nveis e instncias governamentais que abarca o Estado brasileiro passem a ser
realizadas em conformidade com os princpios da GEP ter que ocorrer.
Ela ir tratar de questes associadas ao marco analtico-conceitual da GEP
introduzidas a partir de uma postura crtica em relao Administrao Geral,
derivada da Administrao de Empresas e utilizada na conformao dos contedos
da Administrao Pblica; os quais marcam aquele contexto e o tornam inadequado
para a consecuo daquele objetivo.
Para iniciar, conveniente explicar porque se usa neste Curso o termo Gesto
Pblica e no o de Administrao Pblica. A literatura anglfona de Administrao
(que mantm um enfoque que apesar de alegadamente genrico se refere s
empresas) costuma utilizar o termo management para referir-se ao mundo privado.
O termo administration teria um significado mais amplo, buscando um status
universal capaz de abarcar todos os mbitos de atividade humana, inclusive o
mundo pblico; ou aquilo que em seguida se designa como Administrao Geral.
O primeiro termo tem sido traduzido para o portugus como gesto e o segundo
como administrao.
A mesma literatura usando o prefixo public enfatiza o que tem sido traduzido
como administrao pblica para referir ao ambiente pblico, de governo. No
obstante, mais usado hoje no Brasil o termo gesto pblica para fazer referncia
s atividades que tm lugar no ambiente pblico ou aos conhecimentos que nele
so aplicados.
Feita essa aclarao terminolgica, cabe uma outra, de contedo. Esta seo
se baseia em constataes e argumentos acerca de qual deveria ser o marco
analtico-conceitual da GEP no mbito de uma Gesto Pblica coerente com os

32

balizamentos expostos nas sees anteriores. Sua fundamentao, embora mais ou

menos evidente, no aqui apresentada em detalhe.
A indagao

sobre

adequao

do

marco

analtico-conceitual

da

Administrao Geral, que o que tem orientado as experincias brasileiras de

planejamento governamental, se inicia pela caracterizao da rea de atuao
conhecida como Polticas Sociais que aquela na qual se desenvolvem boa parte
das aes voltadas para o desenvolvimento social.
Embora no devesse ser assim e no seja esta a nossa viso, a expresso
Gesto Pblica tem sido freqentemente utilizada no meio acadmico e profissional
para designar um corpo de conhecimentos (ou um conjunto de atividades entre as
quais se encontra a GEP) associado de modo muito estreito elaborao das
polticas orientadas ao atendimento de demandas sociais, as Polticas Sociais 18.
por isso importante entender o que significam as chamadas Polticas
Sociais19.
Os servios educacionais, de orientao social, de assistncia mdica, de
ajuda jurdica e outros providos pelas Polticas Sociais, mesmo que garantidos por
lei, geralmente aparecem como favores populao sendo implantados em
conjunturas polticas mais ou menos especficas e cambiantes.
No passado, o Cdigo Civil obrigava que o trabalhador fosse sustentado por
seus filhos quando ficasse velho. Isso no mais assim. No regime salarial da
economia capitalista, o individuo que contratado para o trabalho, e no o grupo
familiar como chegou a ocorrer no passado; e as formas de produo atuais
destruram a famlia extensa que se organizava em torno da economia de
subsistncia.
claro que a interveno do Estado na garantia de benefcios e servios no
substituiu a famlia. E mais, sua ao parece pautar-se no modelo familiar. As
18

A individualizao das Polticas Sociais no mbito das Polticas Pblicas revela uma concepo de
desenvolvimento que entende como separveis e, por isso, passveis de serem tratados em
separado os aspectos relativos ao econmico e ao social. Ao escamotear essa relao, os partidrios
dessa concepo reforam a idia que til aos seus interesses, de que o desenvolvimento
econmico e suas polticas e instituies devem tratar do crescimento econmico, da competitividade
e do avano tecnolgico etc., e que as atinentes ao desenvolvimento social deveriam compensar
seus eventuais efeitos colaterais negativos. Essa separao entre duas esferas de polticas, por estar
solidamente ancorada na hegemonia (ideolgica) construda pela classe dominante, no precisa ser
revestida de um aparato legal. Ao conformar o modelo cognitivo que impregna a ao do Estado ela
a naturaliza e materializa a condio subordinada, residual e acessria que possui a Poltica Social.
19
Uma das obras mais completas e conhecidas (j possui mais de dez edies) publicadas no Brasil
sobre o tema a de Faleiros (2000). Nela nos baseamos para realizar os comentrios feitos aqui.

33

Polticas Sociais so organizadas em nome da solidariedade social: os jovens

trabalhadores contribuem para a aposentadoria dos velhos e para o cuidado e a
educao das crianas; as pessoas ss para o tratamento dos doentes; os
empregados para os desempregados; os ativos para os inativos; os solteiros para
os casados (salrio-famlia) etc. A razo de existncia das polticas sociais seria,
ento, fazer com que a sociedade, assimilada a uma grande famlia, viva em
harmonia e paz social, uns colaborando com os outros.
A articulao do econmico e do poltico atravs das polticas sociais um
processo complexo que se relaciona com a produo, com o consumo e com o
capital financeiro. Porque as polticas sociais (talvez em menor grau do que as
demais polticas pblicas, mas ainda assim de forma majoritria) no costumam ser
implementadas diretamente pelo Estado, mas por meio de convnios e contratos
com empresas privadas, ONGs e empresas envolvidas com atividades de RSE
(Responsabilidade Social Empresarial), que passam a oferecer os servios
financiados pelo Estado.
Este o caso de hospitais, escolas, bancos. Os hospitais particulares atendem
a clientes da Previdncia ou da Assistncia Social e cobram do Estado pelo servio,
no raro com margem de lucro. As escolas particulares recebem subsdios e bolsas
para certo nmero de estudantes e os bancos servem de intermedirios para vrios
servios aos beneficirios, como, por exemplo, pagamentos e cobranas
previdencirias, evidentemente cobrando por eles.
Assim, e de modo que pode parecer paradoxal, essas organizaes mantm
seu processo de acumulao de riqueza atravs da implementao de polticas
sociais. No entanto, cabe ao Estado, por exemplo, a compra de equipamentos
sofisticados e intensivos em tecnologia para oferecer os servios mais caros e
menos lucrativos; a manuteno das faculdades mais caras, como as de Medicina e
Odontologia enquanto os cursos menos dispendiosos e mais lucrativos so
mantidos por empresas privadas.
O caso das polticas orientadas para o trabalhador um bom exemplo.
Trabalhadores desempregados, doentes, acidentados ou velhos so atendidos
atravs de uma articulao do econmico e do poltico (as polticas sociais) que
possibilita um ganho para o setor privado capaz de compensar o prejuzo causado

34

pelo fato deles e outros segmentos no-produtivos no estarem inseridos na

produo de mercadorias.
Essas polticas servem tambm para "retirar" do mbito da fbrica conflitos e
reivindicaes, que so encaminhados e tratados por rgos governamentais
(hospitais, reparties pblicas ou tribunais) que os despolitizam, transformando-os
em assuntos individuais. As vtimas de eventos negativos ligados ao processo
produtivo (acidentes, doenas, incapacitao e invalidez) cuja origem est no
processo produtivo so responsabilizadas pela sua ocorrncia.
Os rgos de atendimento ao trabalhador que implementam essas polticas
no questionam as origens dos problemas dos assalariados, o ambiente que os
condiciona, nem as relaes que os produzem, contudo, trata-se cada "caso"
atravs da "percia", relegando-o ao saber e ao sabor de especialistas que
examinam individualmente a vtima, e no as condies de produo e de trabalho.
Por essas e outras razes, as polticas sociais, so vistas por alguns crticos
como algo incompatvel com aquele modelo familiar. Apesar de aparecerem como
compensaes, elas constituiriam um sistema poltico de mediaes entre capital e
trabalho que visa articulao de diferentes formas de reproduo das relaes de
explorao e dominao da forca de trabalho entre si, com o processo de
acumulao e com a correlao de foras polticas e econmicas.
Devido a suas caractersticas, as polticas sociais costumam ter, sobretudo em
pases perifricos como o nosso, seu contedo definido, em boa medida, no
momento da implementao. E no apenas no momento da sua formulao, como
o caso clssico em que os momentos de formulao, implementao e avaliao
que integram o processo de elaborao da poltica esto mais claramente definidos.
Diferentemente de outras polticas pblicas que, por estarem destinadas a
orientar ou subsidiar as atividades empresariais possuem lgica e racionalidade
facilmente operacionalizveis pelos profissionais da Administrao de Empresas, as
polticas sociais demandam, no apenas para sua formulao, mas tambm para a
sua implementao, de um tipo especfico de gestor. A formao desse tipo de
gestor demanda a veiculao de um conhecimento distinto daquele oferecido pelas
profisses tradicionais que so adequadas para a elaborao de polticas voltadas
ao bom funcionamento da economia capitalista e s quais as Polticas Sociais
devem em muitos casos se opor.
35

1.7. O gestor pblico e o administrador de empresas

De modo a tratar sobre o tipo de formao que deveria ter o gestor pblico
para, desta maneira, avanar na caracterizao do marco analtico-conceitual da
GEP, necessrio precisar o que entendemos por ele.
Por diferenciao, o concebemos como aquele profissional cuja especificidade
consiste fundamentalmente na sua capacidade de traduzir, interpretar ou
decodificar para uma lgica e racionalidade empresariais o contedo e forma de
implementao das polticas sociais. E cuja atuao no dever estar orientada
para a administrao das atividades mais propriamente empresariais realizadas no
mbito privado. Atuao, esta, desempenhada por administradores de empresa,
engenheiros, etc.
Conceber o processo de capacitao de um profissional que seja capaz de
atuar na elaborao de polticas pblicas um desafio difcil. Pela primeira vez, em
funo das mudanas de orientao que esto ocorrendo nos Estados de uma
regio conhecida como a mais desigual do planeta e cujos governos esto a
privilegiar o atendimento de demandas sociais de grandes propores, se coloca na
Amrica Latina a necessidade de abreviar um processo lento e que se estava
efetivando de forma mais ou menos autodidata de formao de gestores pblicos
interessados na consolidao dessas mudanas.
Mais que em outros pases da regio, o Brasil conta com um supervit de
vagas universitrias visando capacitao de administradores de empresa 20. Isso,
associado ao fato de que o gestor social, alm de ter que trabalhar na empresa
privada como implementador das polticas sociais (e, de certa forma, devido s
caractersticas, tambm como o seu formulador), dever atuar igualmente na sua
elaborao no mbito do Estado, obriga a uma difcil inflexo.
Difcil, entre outras coisas porque, por razes histricas e pela conhecida
formao multidisciplinar e multipropsito do administrador de empresa, tem sido
nos espaos destinados sua formao que esto surgindo as iniciativas de
capacitao de gestores pblicos e de gestores sociais ( semelhana do que
ocorreu no passado com a formao dos administradores pblicos). Um
distanciamento crtico em relao ao que entendido como a formao do
20

Segundo Fischer (2004) existiriam no Brasil mil e quinhentos cursos de Administrao

reconhecidos pelo Conselho Federal de Educao.

36

administrador de empresa parece essencial. Ele deve comear pelo questionamento

do carter universal conferido ao conceito de Administrao, entendido como um
corpo de conhecimento aplicvel em qualquer ambiente (pblico ou privado), e
explicitado nas conceituaes usualmente propostas e empregadas em nosso meio
e que tm servido para informar a criao de cursos de Administrao Pblica.
1.8. Administrao de Empresas, Administrao Geral e Administrao
Pblica
Embora as teorias da administrao possam ser divididas em vrias correntes
ou abordagens, cada abordagem associada a uma maneira especfica de encarar a
tarefa e as caractersticas do trabalho de administrao, possvel alinhar
brevemente algumas caractersticas da Administrao Geral.
Um conceito contemporneo entende que administrar dirigir uma
organizao (grupo de indivduos com um objetivo comum, associados mediante
uma entidade pblica ou privada) utilizando tcnicas de gesto para que alcance
seus objetivos de forma eficiente, eficaz e com responsabilidade social e ambiental.
Lacombe (2003) diz que a essncia do trabalho do administrador obter resultados
por meio das pessoas que ele coordena. Drucker (1998) diz que administrar
manter as organizaes coesas, fazendo-as funcionar.
Entende-se a Administrao Geral como subdividida segundo o tipo de
organizao qual ela aplicada: a administrao que se aplica a uma empresa
privada diferente daquela aplicada s instituies governamentais ou, ainda,
daquela de um setor social sem fins lucrativos.
Uma organizao seria uma combinao de esforos individuais que tem por
finalidade realizar propsitos coletivos. Por meio de uma organizao torna-se
possvel perseguir e alcanar objetivos que seriam inatingveis para uma pessoa.
Uma grande empresa ou uma pequena oficina, um laboratrio ou o corpo de
bombeiros, um hospital ou uma escola so todos exemplos de organizaes
(MAXIMIANO, 1992).
Uma organizao seria formada pela soma de pessoas, mquinas e outros
equipamentos, recursos financeiros e outros; seria o resultado da combinao de
todos estes elementos orientados a um objetivo comum; uma entidade social,
conscientemente coordenada, gozando de fronteiras delimitadas que funcionam
37

numa base relativamente contnua, tendo em vista a realizao de objetivos comuns

que exigem grupos de duas ou mais pessoas, que estabelecem entre eles relaes
de cooperao, aes formalmente coordenadas e funes hierarquicamente
diferenciadas (BIHIM, 1997).
Administrar uma organizao (ou organizar) supe atribuir responsabilidades
s pessoas e atividades aos rgos (unidades administrativas).
A pessoa encarregada do ato de administrar ou organizar, o administrador,
embora investido de um poder dentro de uma hierarquia pr-definida, deve possuir
uma capacitao intelectual e moral para exerc-lo que o diferencie dos demais
membros da organizao e atuar como um lder.
O objetivo de um lder exercer influncia em um determinado grupo de
pessoas a fim de que elas faam o que ele deseja, porm esta influncia no deve
ser coercitiva e por meio do poder de um cargo, obrigando as pessoas a fazerem o
que ele deseja, e sim, deve-se usar da autoridade e respeito com elas, oferecendo
um meio de trabalho propcio para que todas desenvolvam suas atividades por
vontade prpria.
Depois que a Teoria das Relaes Humanas colocou no campo de
preocupaes da Administrao de Empresas a figura do lder como uma alternativa
do administrador clssico com sua face coercitiva e autoritria, a liderana passou
a ser um assunto recorrente.
A liderana vem assumindo um papel central na Administrao. Segundo a
viso contempornea, todo lder deve ser um servidor para seus funcionrios, ele
deve possuir amor por seus comandados. Este amor no apoiado em sentimento
e sim em comportamentos, como cuidar, ajudar, elogiar, entre outros.
Isso acontece, em particular, no campo da Administrao Pblica, uma vez que
nele coero, autoritarismo e at mesmo hierarquia so dificilmente obtenveis. E
que o seu exerccio muitas vezes no implica num benefcio material.
1.9. A formao do gestor pblico
No Brasil, como em muitos outros pases, a consolidao da Administrao
Pblica como um curso superior posterior quela dos cursos de Administrao de
Empresas. At a sua criao, eram os administradores de empresas, juntamente
com outros tipos de profissionais, que compunham o quadro da burocracia. A
38

crescente complexidade do aparelho de Estado passou a exigir um tipo de

capacitao que no era oferecido pelas escolas de Administrao de Empresas.
Foi s ento que elas, para enfrentar o desafio de formar esses gestores pblicos,
as tiveram que buscar identificar dentre os contedos que ministravam aqueles que
poderiam ser aplicados no ambiente pblico; aqueles que constituiriam a
Administrao Geral.
Diferentemente do que seria desejvel, esse movimento no esteve
suficientemente aberto ao aporte de outras abordagens disciplinares mais afeitas ao
tratamento das questes sociais e polticas que inevitavelmente se fazem presentes
na interface entre o Estado e a sociedade e mesmo no interior do prprio aparelho
de Estado. Ele foi marcado por um processo que, em vez de estar guiado por um
objetivo de fuso interdisciplinar (ou, pelo menos, multidisciplinar), se manteve
basicamente orientado pela tentativa de conformar, por eliminao ou excluso do
que se entendia como Administrao de Empresas, do que viria a ser conhecido
como Administrao Geral. A qual, ento, passou a constituir a espinha dorsal dos
cursos de Administrao Pblica.
Posteriormente, num processo de crescente sofisticao do instrumental
analtico usado para compreender o funcionamento das organizaes (entendidas
como um conceito genrico que abarca empresas, Estado, etc.), da sua gesto e
dos seus integrantes, que se deu atravs da incorporao de disciplinas como a de
Psicologia, o ensino da Administrao passou a ter como eixo a Teoria das
Organizaes.
Em conseqncia, o currculo dos cursos de Administrao Pblica foi sendo
conformado atravs da adaptao de contedos previamente existentes naquele
dos cursos de Administrao de Empresas e pela adio de outras disciplinas.
Freqentemente, e isso no apenas no Brasil, o quadro de professores dos cursos
de Administrao Pblica formado por professores de cursos de Administrao de
Empresas (em muitos casos oferecidos na mesma instituio) e por professores de
disciplinas que provm de reas como Direito, Cincias Contbeis, Sociologia,
Economia, Cincia Poltica.
Embora com o correr do tempo sucessivas geraes de formandos de
Administrao Pblica tenham sido absorvidos como professores desses cursos,
essas disciplinas continuaram a ser ministradas por profissionais nelas formados. O
39

resultado foi a permanncia de uma espcie de apartheid disciplinar muito distinto

daquilo que seria necessrio para propiciar uma fuso (supondo que ela fosse
possvel), entre a Administrao Geral (supondo que ela efetivamente existisse e
que fosse capaz de ser conformada por excluso ou eliminao de contedos
previamente enfeixados na Administrao de Empresas) e aquelas disciplinas.
Os administradores pblicos, formados naquilo que no melhor dos casos era
uma tenso disciplinar entre contedos de Administrao de Empresas e de
disciplinas que freqentemente se orientavam a produzir argumentos para
questionar as idias de propriedade privada dos meios de produo, venda da fora
de trabalho, lucro etc. que so os pressupostos e razo de existncia da
Administrao de Empresas, dificilmente seriam capazes de autonomamente
produzir uma sntese interdisciplinar como a que sua atuao demandava 21.
Agravava essa situao o fato de que, com muita freqncia, os contedos
das disciplinas como Sociologia e Cincia Poltica, que mais subsdios poderiam
fornecer para um correto diagnstico dos problemas que o administrador pblico
enfrenta e para o seu equacionamento de modo coerente com os direitos
democrticos e de cidadania, eram vistos como de escassa importncia para a sua
formao. Dificilmente modelizveis e aplicveis em conjunto com os contedos que
provinham da Administrao de Empresas, com os quais por defeito de construo
no

tinham

como

dialogar,

mas

que

eram,

estes

sim,

modelizveis,

operacionalizveis, e aparentemente dotados de um potencial de equacionamento

de problemas muito valorizado por quem se preocupa em resolver problemas, eles
eram, de fato, quase inteis.
O resultado dessa situao era, ento que os problemas pblicos aqueles
que ocorrem na interface entre a sociedade e o Estado ou no seu interior ainda
que fossem, na melhor das hipteses, diagnosticados (momento descritivo: foto) e
explicados (momento explicativo: filme retrospectivo) atravs daquelas disciplinas,
eram resolvidos (momento normativo: construo do futuro) mediante a aplicao
do conhecimento que provinha da Administrao de Empresas.
Mas a tenso entre aquelas disciplinas e a Administrao Geral no se
situava apenas no plano dos contedos. Ela se estendia para os planos da
21

Atkouff (1996) chama a ateno para essa tenso apontando o ambiente elitista das escolas de
Administrao como um instrumento de reproduo de uma viso conservadora entre os
profissionais da rea.

40

abordagem cognitiva (dedutiva vs. indutiva, respectivamente); do enfoque da

situao-problema (contextualizado vs. autocontido); do tratamento metodolgico
(anlise globalizante do mais freqente ou provvel vs. estudo de cases sobre o
mais exitoso ainda que atpico e no-generalizvel); do objetivo intermedirio
(produzir tendncias e fatos estilizados vs. assinalar best practices e possibilitar o
benchmarking); do objetivo final (equacionar problemas estruturais de modo racional
visando a resultados positivos sistmicos e de longo prazo vs. atacar problemas
pontuais passiveis de soluo imediata de modo incremental, visando resultados
localizados e de alto impacto a curto prazo).
Ainda no campo cognitivo ou, mais especificamente, pedaggico, a
Administrao Geral permanece baseada na idia de que uma pessoa que se
destaca das demais por atributos inatos, mas que podem at certo ponto ser
adquiridos pela via da capacitao formal, a responsvel por fazer as coisas
acontecerem. Caracterstica que, como compreensvel, contagia o processo de
formao, seja do administrador tradicional seja do lder, com um ethos de
diferenciao, de elitismo meritocrtico e, no limite, de prepotncia; ainda que
entendido como um mal menor face ao imperativo tradicional de apreender para
saber mandar ou ao contemporneo apreender para saber liderar. Tudo isso
marcando com atributos de competio e rivalidade tanto o processo formativo
quanto o comportamento profissional.
Apesar de precria, essa breve caracterizao permite apontar a inadequao
da Administrao Geral como plataforma cognitiva para a concepo de um curso
de gesto (ou administrao) pblica; e, tambm, do processo at agora seguido.
Mesmo que se considere a empresa privada como um ambiente em que
pessoas tendo em vista a realizao de objetivos comuns, estabelecem relaes de
cooperao, o que como se sabe muito questionvel, no h como negar que
ambiente em que atua o gestor pblico o aparelho de Estado politizado. Isto
, um ambiente onde interesses polticos, econmicos e de outra natureza no
apenas se expressam como devem, numa sociedade democrtica, faz-lo.
Se isso assim, a Administrao de Empresas, que por muitos entendida
como um conjunto de conhecimentos cujo objetivo , seno eliminar, manter os
conflitos entre capital e trabalho num nvel que no inviabilize a produo, numa

41

sociedade em que o uso da fora monoplio do Estado, no poderia ser a

plataforma cognitiva de um curso de Gesto Pblica.
At mesmo o papel central que vem assumindo o lder na Administrao
Geral e por extenso na Administrao Pblica teria que ser repensado. Ainda que
a figura do lder seja mais coerente com ela do que a do administrador tradicional,
parece legtimo indagar de sua pertinncia para o ambiente pblico. Sobretudo
aquele cuja funo a elaborao das Polticas Sociais, que cada vez mais de
substituem pelo cooperativismo, a autogesto e a solidariedade as prticas do
empreendedorismo, da competio.
Mesmo uma anlise superficial do currculo dos cursos de Administrao
Pblica, inclusive dos mais recentemente criados, permite evidenciar a adoo da
idia de existncia de uma Administrao Geral entendida como neutra e capaz
de atender tanto as empresas quanto o Estado como diretriz para a sua
concepo. Em vrios cursos, as disciplinas iniciais, denominadas Introduo
Administrao, Teoria da Administrao etc., so de fato um conjunto de idias,
princpios etc., que, embora derivados ou destilados da Administrao de
Empresas so apresentados como portadores de um contedo universal. comum
a existncia de disciplinas com forte carter empresarial, como administrao da
produo, gesto da qualidade total etc., e de disciplinas que buscam implementar a
denominada nova de gesto pblica, como as que tratam das parcerias pblicoprivado, projetos com o Terceiro Setor, Responsabilidade Social Empresa, etc. Notase, tambm, que disciplinas cujo nome alude a contedos prprios da gesto
pblica so ministradas mediante a utilizao de bibliografia orientada para a
administrao de empresas que tende a dar aos alunos a falsa impresso de que os
conceitos e relaes nela tratados so aplicveis ao ambiente pblico.
Uma das excees mais interessantes no quadro aqui traado o movimento
em torno do conceito de Administrao Poltica liderado pelo prof. Reginaldo Souza
Santos da Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia desde o final
dos anos de 1990. Influenciou esse movimento a leitura dos clssicos do campo da
Administrao a partir da perspectiva oferecida por economistas marxistas. Em que
pese radicalidade que se faz idia do que aqui denominamos Administrao
Geral por muitos dos autores que integram a coletnea organizada por aquele
professor (Souza, 2004), e pelo carter seminal que o movimento pode vir a
42

representar num processo de renovao como o que aqui defendemos,

consideramos que ele est ainda marcado por uma viso de neutralidade que hoje
criticada, inclusive, na esfera das cincias consideradas duras (Dagnino, 2008).
Segundo essa viso, que apesar de contrariar at mesmo a viso marxista
convencional (para no falar daquela liberal) crescentemente aceita, at mesmo
elas seriam influenciadas de modo quase irreversvel pelos valores e interesses
predominantes no ambiente (e no prprio momento) em que ocorre a sua produo.
De forma que a menos que um processo de desconstruo e reconstruo (que
naquele

livro

denominamos

Adequao

Sociotcnica)

seja

efetivado,

conhecimento cientfico desenvolvido segundo a lgica da apropriao privada do

excedente econmico no poderia ser utilizado em empreendimentos pautados por
outra lgica, como a imposta pela propriedade coletiva dos meios de produo.
De fato, mesmo a viso contida no livro que nos parece ser mais prxima
quela que apresentamos no consegue abandonar a idia de que existiria um
contedo capaz de ser aplicado indistintamente a organizaes pblicas e privadas
(Frana Filho, 2004). O autor d preferncia ao subcampo dos Estudos
Organizacionais (integrariam o conjunto outros dois subcampos: as Tcnicas
Gerenciais e as reas Funcionais) e considera seriamente a opo de que a
Administrao deva ser considerada como ideologia (e no como arte ou cincia), o
que sem duvida uma postura promissora. No obstante, ao orientar sua reflexo
para a controvrsia acerca de qual deveria der o objeto da Administrao (a gesto
ou a organizao), e talvez angustiado em apresentar uma soluo de compromisso
capaz de, ainda que incrementalmente, debilitar o vis privado que apresentaria a
Administrao, o autor no penetra no espao de politizao que nos parece
conveniente para alcanar seu propsito.
A situao brevemente apresentada nesta seo, e este um dos argumentos
centrais deste trabalho, parece estar associada falta de um marco analticoconceitual especfico e adequado gesto pblica. O qual, diga-se de passagem,
tem a sua elaborao dificultada pela Reforma Gerencial do Estado brasileiro que
se iniciou em meados da dcada de 1990, marcada pela proposio de que a lgica
e os mtodos de administrao empresarial deveriam ser adotados para promovla. No surpreende, portanto, que o currculo dos cursos de Administrao Pblica
reflitam essas duas orientaes: a da Administrao Geral e a da Reforma
43

Gerencial. E tendam, por isso, a formar gestores pblicos que as aceitem

acriticamente e, paradoxalmente, dificultem o processo de transformao do Estado
Herdado para o Estado Necessrio que se discutiu anteriormente.
Como tantas outras controvrsias que se manifestam no campo do
conhecimento e da educao, esta, pelo seu contedo ideolgico, tende a
permanecer e se reproduzir quando novos argumentos so incorporados ao debate.
Passado o auge do pensamento neoliberal, quando a Nova Gerncia Pblica
divulgada pelos professores universitrios dos pases centrais penetrou na
universidade brasileira, e como mostra o movimento da Administrao Poltica antes
comentado, volta-se a discutir a questo de como orientar a formao do gestor
pblico.
Ao evidenciar o carter falacioso e predatrio daquelas idias, muitos autores
brasileiros e latino-americanos, alguns dos quais sero intensamente discutidos
neste Curso, inaugurou um novo perodo em que se busca um novo arranjo. O que
no quer dizer que novos argumentos no surjam e devam ser analisados. Entre
outros, aqueles que afirmam que a controvrsia estaria perdendo sentido porque
um gestor pode, sem sair da mesma organizao, passar da condio de
funcionrio pblico pare empregado, como as privatizaes mostraram (Fischer,
2004:168). Ou que o gestor social, entendido como aquele profissional de crescente
importncia, que no mbito do Estado, da empresa ou do terceiro setor se envolve
diretamente com as polticas sociais, deveria ter uma formao to ecltica que as
distines que aquela controvrsia alude estaria perdendo sentido e que, portanto, a
sua formao no teria porque, mesmo no campo analtico-conceitual, contempllas.

44

CAPTULO II: A GESTO ESTRATGICA PBLICA COMO CONVERGNCIA DE

ENFOQUES
2. Introduo
No captulo anterior traamos de forma esquemtica, mas suficiente para
nosso propsito, o contexto em que se devem inserir as atividades de GEP do
Estado brasileiro e apontamos a dimenso do desafio cognitivo que a construo do
Estado Necessrio coloca para a realizao dessas atividades.
Este captulo investiga o processo de constituio dos fundamentos da GEP e
procura mostrar porque se considera que este Curso pode ajudar na sua superao.
Para tanto, analisa a contribuio de dois enfoques relacionados gesto pblica,
ou mais especificamente ao processo de elaborao de polticas pblicas a
Anlise de Polticas e o Planejamento Estratgico Situacional que constituem o
fundamento da disciplina de GEP.
Dentre o conjunto das Cincias Sociais aplicadas as disciplinas de Cincia
Poltica e de Administrao Pblica eram at bem pouco tempo as nicas que
forneciam subsdios especificamente orientados para a anlise das questes
pblicas objeto da interveno dos governos. Embora tenham ocorrido, tanto nos
pases centrais como nos da Amrica Latina, importantes movimentos recentes de
crtica, renovao, ampliao e fuso multidisciplinares, essas duas matrizes de
conhecimento terico e aplicado so ainda as mais amplamente disponveis,
difundidas e utilizadas para a anlise da interface entre o Estado e a sociedade
Cincia Poltica e para a execuo da gesto pblica Administrao Pblica.
Por essa razo, mais precisamente porque a quase totalidade das iniciativas
de formao de gestores pblicos existentes na regio adota, ao contrrio do que
aqui se prope, essas matrizes de conhecimento em especial a da Administrao
Pblica que se apresenta a seguir uma crtica s mesmas. Posteriormente, na
seo que segue, se apresentam dois de seus recentes desdobramentos a
Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional considerados como
as abordagens mais adequadas para conformar o fundamento da GEP.
2.1. A Cincia Poltica e a supervalorizao do poltico
O processo de governo ou, mais precisamente, os processos de tomada de
deciso (a formulao das polticas pblicas) e de sua implementao, no ocupam

um papel central no horizonte de preocupaes da Cincia Poltica. Suas principais

teorias, modelos cognitivos ou vises que tratam a relao entre a sociedade e o
Estado (marxista, pluralista, sistmica, elitista) explicam as decises de governo
tomadas no interior do aparelho de Estado atravs da considerao de elementos
a ele externos.
Essa afirmao pode ser corroborada por um exame, ainda que superficial,
das suas duas vises extremas. A viso pluralista, que entende o resultado do
processo decisrio o contedo da poltica como algo quase indefinido, posto
que fruto de um ajuste incremental das preferncias de uma infinidade de atores
indiferenciados do ponto de vista de seu poder poltico. A outra marxista
entende aquele resultado o contedo da poltica como algo quase que
inteiramente pr-determinado pela estrutura econmica, posto que resultante da
ao de um ator hegemnico: a classe capitalista.
Era como se o Estado fosse dirigido pelo contexto poltico, econmico e social,
como se carecesse de poder de autodeterminao e de autonomia relativa. Como
se os instrumentos colocados disposio das burocracias dos Estados
contemporneos no terminassem gerando uma elite com interesses prprios e at
certo ponto independentes das demais.
Era natural, portanto que os cientistas polticos se concentrassem no estudo
deste contexto para entender as implicaes sociais, econmicas etc. do exerccio
do poder; as quais, de certa forma, apenas fluam atravs do Estado sem ser por ele
determinadas. O problema da Cincia Poltica era de tipo investigativo: indicar as
razes contextuais que explicavam o carter do que havia sido decidido. Seu foco
era, portanto, a poltica (politics) e no as polticas (policies), o sistema e o processo
poltico (political process) e no o processo de elaborao de polticas (policy
process).
2.2. A Administrao Pblica e a subvalorizao do conflito
O enfoque da Administrao Pblica, por outro lado, tem como premissa a
separao entre o poltico (politics) e o administrativo; o mundo da poltica (politics)
e o das organizaes; a tomada de deciso e a implementao. O primeiro termo
desta dicotomia era entendido como caracterizado pelo conflito de interesses e o
dissenso poltico que se manifesta na sociedade e, o segundo, pelo consenso
46

tcnico em torno de um interesse comum que se expressa no interior do aparelho

de Estado: implementar eficientemente o que havia sido, no interessa como nem
porque, decidido. Era como se o primeiro fosse o ponto cego do segundo; e, o
segundo, uma simples decorrncia e conseqncia, inclusive temporal, do primeiro.
Diferentemente da Cincia Poltica, o problema da Administrao Pblica pode
ser entendido, para marcar a diferena entre eles, como de tipo operacional.
Executar da melhor forma possvel as decises tomadas pelos governos, que
freqentemente eram entendidas como a expresso do desejo da maioria, numa
estrutura poltico-social percebida como uma poliarquia, era o objetivo precpuo da
Administrao Pblica. O estudo do processo de tomada de deciso e da natureza
conflitiva de sua implementao era, por isto, descuidado.
2.3. A concepo ingnua do Estado neutro
Na viso simplista de certos setores da esquerda latino-americana, o enfoque
da administrao era de direita uma vez que o que buscava era a otimizao das
condies de reproduo do capital e, portanto o aumento da explorao da classe
trabalhadora. As tmidas incurses que se fazia, utilizando a abordagem sistmica
(rejeitada pelo marxismo e pela esquerda), para entender o que se encontrava
montante do territrio que dominava da simples implementao das decises
tomadas no sentido da compreenso do processo de elaborao da poltica eram
vistas como mais uma tentativa do capital para instrumentalizar este processo em
seu beneficio.
A Cincia Poltica, ao contrrio, era entendida como um enfoque de
esquerda, na medida em que iluminava as contradies de classe e permitia
discernir a dominao e a explorao. Era como se a Cincia Poltica fosse a
encarregada de condenar o carter anti-social, repressivo, demaggico do Estado
capitalista perifrico atravs de anlises e pesquisas, realizadas claro fora do
aparelho de Estado. E, a Administrao Pblica fosse a encarregada de tocar o
estilo tradicional de planejamento governamental e de elaborao de polticas
pblicas homogeneizador, uniformizador, centralizador, tecnocrtico tpico do
Estado burocrtico e autoritrio que herdamos.
Na verdade, o fato de que nenhum dos enfoques tenha considerado o
processo de elaborao de polticas como problemtico levou a que a superao do
47

desafio cognitivo

colocado pela construo do Estado Necessrio seja

especialmente difcil. A (inevitvel) adoo privilegiada do enfoque da Administrao

Pblica no mbito do aparelho de Estado foi conformando uma concepo ingnua:
a do Estado neutro. Embora contraditria com a orientao da Cincia Poltica ele
hoje dominante. De fato, na atual conjuntura em que quadros dirigentes da
esquerda que hoje chega a ser governo em sua trajetria at agora bem-sucedida
da aceitao da via eleitoral para a transformao da sociedade capitalista, essa
concepo tem se manifestado como especialmente desastrosa.
Para ela, o carter do processo de elaborao de polticas e o seu resultado (o
contedo da poltica) uma simples decorrncia das relaes de poder existentes
no contexto externo ao Estado. uma concepo mecanicista, uma espcie de
determinismo social do processo de elaborao da poltica e do contedo da
poltica. Como se todo o processo se orientasse automaticamente de acordo com as
caractersticas do bloco dominante de poder. Como se existisse uma relao de
causalidade linear e estrita entre as relaes de poder vigentes no contexto que
envolve o aparelho de Estado e o contedo das polticas que dele emanam. Algo
assim como se Estado fosse um elemento semelhante a um dispositivo transdutor,
eletrnico ou pneumtico, que ao receber um impulso externo de entrada gera um
outro, de sada, cujas caractersticas dependem apenas da intensidade e sinal do
impulso de entrada.
Mas a suposio de que numa sociedade de classes, a ocupao do Estado
pela classe dominante leva inexoravelmente a polticas que mantm e reproduzem a
dominao desta sobre as demais classes no to mecanicista como a sua
recproca. A concepo ingnua do Estado neutro, que supe que uma mudana na
correlao de foras na sociedade num grau que permita o controle do seu aparelho
por foras progressistas originaria, automaticamente, polticas capazes de alavancar
a desconcentrao de poder e a equidade social, esta sim, pode ter conseqncias
desastrosas.
A concepo de que o aparelho de Estado seja um simples instrumento neutro
capaz de, de uma hora para outra, operar de forma a implementar polticas que
contrariam as premissas de manuteno e naturalizao das relaes sociais de
produo capitalistas que o geraram, pode levar a uma postura voluntarista que
tende a minimizar as dificuldades que enfrentam os governos de esquerda. O preo
48

do equvoco em que eles tm freqentemente incorrido, de subestimar das relaes

entre forma e contedo, proibitivo e no pode mais ser tolerado.
2.4. Os enfoques da Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico
Situacional como fundamentos da Gesto Estratgica Pblica
Este item apresenta dois desdobramentos relativamente recentes a Anlise
de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional das matrizes de
conhecimento analisadas no anterior. Elas so consideradas como as abordagens
mais adequadas para a formao de gestores capazes de realizar as atividades de
GEP demandadas pela construo do Estado Necessrio.
No Estado Herdado, os marcos de referncia cognitivos dos gestores eram
em geral originrios de uma daquelas duas matrizes que conformavam o repertrio
de conhecimento formal disponvel no mbito do aparelho de Estado (e tambm
fora dele) para o tratamento das questes de governo. Um outro corpo de
conhecimento informal, intuitivo, especfico, assistemtico, e gerado de forma ad
hoc, indutiva, on the job fazia parte da sua formao. Era ele o que de alguma
forma, ao adicionar-se a esses dois enfoques, permitia sua combinao
preenchendo os vazios cognitivos e amenizando o desvio ingnuo a que se fez
referncia.
O fato de que este outro corpo de conhecimentos, apesar da sua fundamental
importncia para o exerccio de governar, no era ensinado, mas sim, a duras
penas, e s por alguns, apreendido, no passou despercebida aos pesquisadores
acadmicos nem aos gestores que, tanto nos pases centrais como na Amrica
Latina, se interessavam ou estavam envolvidos com assuntos de governo. Este fato,
aliado a outros tipos de preocupao, entre as quais as de natureza ideolgica e
poltica so as mais relevantes, originou movimentos de crtica e fuso
multidisciplinar entre essas duas matrizes de conhecimento e delas com outras
disciplinas das Cincias Sociais.
Esses movimentos foram penetrando a caixa preta do processo (ou sistema)
de elaborao de polticas aquilo que era at ento interpretado como um
transdutor por um de seus dois extremos (inputs e outputs), ou de seus dois
principais momentos (formulao e implementao).

49

A Administrao Pblica, a partir da constatao de que os hiatos entre o

produto (output do sistema) obtido e o previsto mediante o planejamento
governamental (dficit de implementao) no eram simplesmente um sintoma de
m administrao, mas que poderiam dever-se a problemas anteriores fase de
implementao propriamente dita. Isto aos processos decisrios em que atores
polticos defendiam seus interesses e valores.
A Cincia Poltica, a partir da constatao de que a formao da agenda
decisria que ocorria no mbito do processo de formulao das polticas
influenciava muito significativamente o contedo da poltica, entrou na caixa preta
pelo lado dos seus inputs. Como a agenda decisria era determinada pelas foras
polticas que se expressavam no contexto econmico social que envolvia a interface
pblico-privado a Cincia Poltica no poderia se manter margem da anlise das
polticas pblicas. Uma das conseqncias imediatas desse envolvimento foi a
constatao de que as determinaes polticas, econmicas e sociais no eram um
simples insumo (input) do processo de formulao das polticas, e sim algo que
seguia atuando ao longo do processo da elaborao das polticas, abarcando todos
os seus momentos: formulao, implementao, avaliao.
Algumas perguntas fundacionais como as que seguem orientaram esse
movimento e esto na base da insatisfao com o planejamento governamental
tradicional que veio a desembocar na proposta da GEP.
Quais so os grupos que realmente conformam a agenda de deciso mediante
sua capacidade de transformar (ou travestir) seus problemas privados em assuntos
pblicos, em questes de interesse do Estado, sobre os quais ele deve atuar
(agendum = algo sobre o qual se deve atuar)? E mais do que isto, como fazem para
impedir que outros assuntos de outros grupos sociais no sejam incorporados
agenda fazendo com que ela fique restrita a assuntos sobre os quais tm controle?
Que procedimentos usam e de que mecanismos do prprio aparelho de Estado
legtimo e eles acessveis por direito se utilizam para fazer com que os assuntos
que logram colocar na agenda sejam decididos e implementados de acordo com
seus interesses?

50

2.5. O enfoque da Anlise de Poltica

Este enfoque o primeiro dos novos enfoques multidisciplinares que se
analisa aqui. Ele foi conformado a partir da confluncia entre a Administrao
Pblica, ou mais precisamente da problematizao que comeara a fazer acerca da
implementao das polticas pblicas, de um lado, e da Cincia Poltica, e mais
especificamente da problematizao da formao da agenda e do processo
decisrio, por outro.
Sua importncia para formar os fundamentos em que se apia a proposta da
GEP se relaciona sua capacidade de enfocar a interface entre a sociedade e o
Estado e o seu prprio funcionamento de um modo mais revelador do que at ento
fazia a Cincia Poltica. E enfocar a questo da elaborao dos planos e da sua
execuo, da alocao de recursos etc., com maior sutileza e realismo do que fazia
a Administrao Pblica.
Em alguns casos, a Anlise de Poltica nasce como rea de pesquisa nos
crculos ligados disciplina de Administrao Pblica. Como, nos EUA, nos anos de
1960, a eles estavam focalizados na anlise organizacional, mtodos quantitativos
etc., e no enfatizavam a questo dos valores e interesses que a Anlise de Poltica
argumentava que era essencial para a Administrao Pblica, essa relao foi
muitas vezes complicada. Em outros casos, a Anlise de Poltica se estabelece por
diferenciao/excluso em relao Cincia Poltica, em crculos a ela ligados.
Como resultado ocorreu uma inflexo no seu enfoque. Ele passou a incorporar a
anlise das organizaes e das estruturas de governo, deslocando um pouco o foco
da anlise do institucional para o comportamental.
Apesar das contribuies que desde h muito tempo tm sido realizadas por
cientistas sociais para questes como essas, o que novo a escala em que elas
passam a ocorrer a partir dos anos de 1970 nos pases capitalistas centrais, e o
ambiente mais receptivo que passa a existir por parte dos governos. De fato, muitos
pesquisadores j se tinham interessado por questes ligadas atuao do governo
e s polticas pblicas. Esse movimento recente, entretanto, se caracterizou por
oferecer uma nova abordagem e por tentar superar problemas atinentes aos
enfoques que tomaram por modelo reas da Administrao Pblica ou deram
excessiva nfase a mtodos quantitativos combinados anlise organizacional.
51

Embora vrias definies tenham sido cunhadas pelos autores que primeiro de
dedicaram ao tema, pode-se iniciar citando Bardach (1998), que considera a Anlise
de Polticas como um conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas
disciplinas das cincias humanas utilizados para analisar ou buscar resolver
problemas concretos relacionados poltica (policy) pblica.
Para Wildavsky (1979), a Anlise de Poltica recorre a contribuies de uma
srie de disciplinas diferentes, a fim de interpretar as causas e conseqncias da
ao do governo, em particular, do processo de elaborao de polticas. Ele
considera, ademais, que Anlise de Poltica uma sub-rea aplicada, cujo contedo
no pode ser determinado por fronteiras disciplinares, mas sim por uma abordagem
que parea apropriada s circunstncias do tempo e natureza do problema.
Segundo Lasswell (1951), essa abordagem vai alm das especializaes
acadmicas existentes.
J segundo Dye (1976), fazer Anlise de Poltica descobrir o que os
governos fazem, porque fazem e que diferena isto faz. Para ele, Anlise de
Poltica a descrio e explicao das causas e conseqncias da ao do
governo. Numa primeira leitura, essa definio parece descrever o objeto da Cincia
Poltica, tanto quanto o da Anlise de Poltica. No entanto, ao procurar explicar as
causas e conseqncias da ao governamental, os pesquisadores cientistas
polticos tm-se concentrado nas instituies e nas estruturas de governo, s h
pouco registrando-se o deslocamento para um enfoque comportamental que
caracteriza a Anlise de Poltica. Ham e Hill (1993) ressaltam que s recentemente
a poltica pblica tornou-se um objeto importante para os cientistas polticos. E o
que o que distingue a Anlise de Poltica do que se produz em Cincia Poltica a
preocupao com o que o governo faz.
O fato de que a poltica pblica pode influenciar a vida de todos os afetados
por problemas das esferas pblica e poltica (politics), que os processos e
resultados de polticas sempre envolvem a vrios grupos sociais e que as polticas
pblicas se constituem em objeto especfico e qualificado de disputa entre os
diferentes agrupamentos polticos com algum grau de interesse pelas questes que
tm no aparelho de Estado um lcus privilegiado de expresso torna a Anlise de
Poltica, um campo de trabalho cada vez mais importante.

52

Segundo os pesquisadores que fundam o campo, a policy orientation o que

distingue a Anlise de Poltica da Administrao Pblica. Seu carter normativo (no
sentido de explicitamente portador de valores) revela uma preocupao acerca de
como as idias que emergem da anlise podem ser aplicadas no sentido de
alavancar um projeto social alternativo. Neste caso, a melhoria do processo poltico
atravs das polticas pblicas que promovam a democratizao do processo
decisrio assumida como um vis normativo.
Mas segundo eles a Anlise de Poltica tambm problem-oriented, o que
demanda e suscita a interdisciplinariedade. A Anlise de Poltica se caracteriza,
assim, pela sua orientao aplicada, socialmente relevante, multidisciplinar,
integradora e direcionada soluo de problemas. Alm de sua natureza ser ao
mesmo tempo descritiva e normativa.
Na opinio de alguns pesquisadores de Anlise de Poltica, o analista das
polticas pblicas deve situar-se fora do mundo do dia-a-dia da poltica (politics) de
maneira a poder indagar acerca de algumas das grandes questes relacionadas
funo do Estado na sociedade contempornea e distribuio de poder entre
diferentes grupos sociais.
Para uma anlise adequada necessrio explorar trs nveis. Nveis que
podem ser entendidos, ao mesmo tempo, como aqueles em que se do realmente
as relaes polticas (policy e politics) e como categorias analticas, isto , como
nveis em que estas relaes devem ser analisadas. So eles:
1 - O do funcionamento da estrutura administrativa (institucional). o nvel
superficial, descritivo, que explora as ligaes e redes intra e inter agncias,
determinadas por fluxos de recursos e de autoridade etc. o que se pode
denominar nvel da aparncia ou superficial;
2 - O do processo de deciso. o nvel, em que se manifestam os interesses
presentes no mbito da estrutura administrativa, isto , dos grupos de presso que
atuam no seu interior e que influenciam o contedo das decises tomadas. Dado
que os grupos existentes no interior de uma instituio respondem a demandas de
grupos, situados em outras instituies pblicas e em organizaes privadas, as
caractersticas e o funcionamento da mesma no podem ser adequadamente
entendidos a no ser em funo das relaes de poder que se manifestam entre
esses grupos. o que se pode denominar nvel dos interesses dos atores;
53

3 - Das relaes entre Estado e sociedade. o nvel da estrutura de poder e

das regras de sua formao, o da infraestrutura economicomaterial. o
determinado pelas funes do Estado que asseguram a reproduo econmica e a
normatizao das relaes entre os grupos sociais. o que explica, em ltima
instncia, a conformao dos outros dois nveis, quando pensados como nveis da
realidade, ou as caractersticas que assumem as relaes a serem investigadas,
quando pensados como categorias analticas. Este nvel de anlise trata da funo
das agncias estatais que , em ltima anlise, o que assegura o processo de
acumulao de capital e a sua legitimao perante a sociedade. o que se pode
denominar nvel da essncia ou estrutural.
A anlise

deve

desenvolver-se

de

forma

reiterada

(em

ciclos

de

retroalimentao) do primeiro para o terceiro nveis e vice versa buscando

responder as questes suscitadas pela pesquisa em cada nvel. Como indicado,
no terceiro nvel onde as razes ltimas destas questes tendem a ser encontradas,
uma vez que ele o responsvel pela manuteno da estabilidade poltica e pela
legitimidade do processo de elaborao de polticas.
No momento de formulao, atravs da filtragem das demandas, seleo dos
temas e controle da agenda mediante um processo cujo grau de explicitao
bastante varivel. Ele vai desde uma situao de conflito explcito, onde h uma
seleo positiva das demandas que se refere s funes que so necessrias
para manuteno de formas de dominao na organizao econmica, como
suporte acumulao de capital e resoluo de conflitos abertos at uma de nodeciso, que opera no nvel negativo da excluso dos temas que no interessam
estrutura capitalista (como a propriedade privada, ou a reforma agrria),
selecionando os que entram ou no na agenda atravs de mecanismos que filtram
ideologicamente os temas e os problemas.
Nos momentos da implementao e da avaliao outros mecanismos de
controle poltico se estabelecem tendo por cenrio os dois primeiros nveis e, como
mbito maior e mais complexo de determinao, o terceiro.
atravs do trnsito entre estes trs nveis que, depois de vrias reiteraes,
possvel conhecer o comportamento da comunidade poltica presente numa rea
qualquer de poltica pblica, e desta maneira chegar a identificar as caractersticas
mais essenciais de uma poltica. Este processo envolve examinar a estrutura de
54

relaes de interesses polticos construdos pelos atores envolvidos; explicar a

relao entre o primeiro nvel superficial das instituies e o terceiro nvel mais
profundo da estrutura econmica.
Assim, pode-se dizer que a anlise de uma poltica implica, primeiramente, em
identificar as organizaes (instituies pblicas) com ela envolvidas e os atores
que nestas se encontram em posio de maior evidncia. Em seguida, e ainda no
primeiro nvel (institucional) de anlise, identificar as relaes institucionais (isto ,
aquelas sancionadas pela legislao) que elas e seus respectivos atores-chave
mantm entre si.
Passando ao segundo nvel, passa-se a pesquisar as relaes que se
estabelecem entre esses atores-chave que representam os grupos de interesse
existentes no interior de uma instituio e de grupos externos, situados em outras
instituies pblicas e em organizaes privadas. As relaes de poder, coalizes
de interesse, formao de grupos de presso, cooptao, subordinao etc., devem
ser cuidadosamente examinadas de maneira a explicar o funcionamento da
instituio e as caractersticas da poltica. A determinao de existncia de padres
de atuao recorrente de determinados atores-chave e sua identificao com o de
outros atores, instituies, grupos econmicos, partidos polticos etc., de modo a
conhecer os interesses dos atores, o objetivo a ser perseguido neste nvel de
anlise.
O terceiro nvel de anlise , finalmente, o que permitir, mediante uma
tentativa sistemtica de comparar a situao observada com o padro (estrutura de
poder e das regras de sua formao) conformado pelo modo de produo capitalista
sua infraestrutura economicomaterial e sua superestrutura ideolgica ,
explic-lo. atravs do estabelecimento de relaes entre a situao especfica que
est sendo analisada ao que tipicamente tende a ocorrer no capitalismo avanado
(ou perifrico, no caso latino-americano) que se pode chegar a entender a essncia;
isto , entender porque as relaes que se estabelecem entre as vrias pores do
Estado e destas com a sociedade so como so.
Pode-se entender o percurso descrito como uma tentativa sistemtica de
percorrer este caminho de ida e volta apoiando-se sempre no mapa que este
terceiro nvel de anlise proporciona.

55

2.6. O enfoque do Planejamento Estratgico Situacional

O Planejamento Estratgico Situacional, mtodo PES, surge em meados da
dcada de 1970 como resultado da busca de uma ferramenta de suporte ao mesmo
tempo cientfica e poltica para o trabalho cotidiano de dirigentes pblicos e outros
profissionais em situao de governo. Seu criador foi o ex-ministro de planejamento
chileno do governo Allende, Carlos Matus. Nas suas prprias palavras, o mtodo
PES nasceu de um longo processo de reflexo que teve lugar no perodo em que
ele ficou preso em funo do golpe militar que levou morte do presidente Allende,
em setembro de 1973. Essa reflexo, o levou a formular uma crtica ao
planejamento governamental tradicional e propor um mtodo alternativo, que
levasse em conta o carter situacional (situao do ator que planeja) e estratgico
que deveria possuir o planejamento, em especial aquele necessrio para lidar com
as particularidades do Estado latino-americano.
A leitura de qualquer um dos vrios livros que escreveu revela que essa crtica
tem como pressupostos muitos dos contedos abordados pelo enfoque da Anlise
de Polticas. Aspecto que ficou ainda mais patente para os que tiveram a
oportunidade de serem alunos do Prof. Matus. Por estar baseado em pressupostos
muito semelhantes aos da Anlise de Poltica, o mtodo PES uma alternativa ao
planejamento tradicional e, por isso, foi escolhido como um dos fundamentos deste
curso de GEP. Tambm o foi o fato de ele ter sido concebido atravs do aprendizado
proporcionado por sucessivas experincias de planejamento governamental em
pases perifricos, que permite que o Curso que aqui se apresenta conte com um
repertrio de instrumentos e metodologias que adicionam reflexo sobre Anlise
de Polticas preocupaes mais realistas e prximas do contexto latino-americano.
Dado que, tal como indicado acima, no cabe aqui uma apresentao
sistemtica da proposta do PES, se destaca a seguir alguns pontos que a tornam
apropriada para servir de fundamento disciplina de GEP:
a) A crtica radical que faz ao planejamento tradicional normativo (no no
sentido de prescritivo, mas sim de voluntarista escassamente apoiado em anlise
metodologicamente coerentes e autoritrio baseado em acordos de gabinete
sem participao) e sua prpria epistemologia, de carter positivista e
comportamentalista;

56

b) O esforo de construo de um mtodo para compreender o jogo social, a

relao entre os homens, e atingir resultados relevantes apesar da incerteza sempre
presente, a partir de categorias como ator social, teoria da ao social, a produo
social e conceitos como o de situao e o de momento.
O mtodo PES se coloca, assim, como uma contraproposta epistemolgica
ao planejamento de tipo economicista ao:
a) Negar a possibilidade de um nico diagnstico da realidade, ao enfatizar
que os vrios atores explicam ou fazem recortes interessados da realidade, a
partir de suas situaes particulares e sempre voltados para a ao. No possvel,
nunca, um conhecimento fechado, uma verdade acabada sobre a realidade?
b) Reconhecer que os atores em situao de governo nunca tm o controle
total dos recursos exigidos por seus projetos e, por isto, nunca h certeza de que
suas aes alcanaro os resultados esperados. Os recursos escassos no so s
os econmicos, mas os de poder, de conhecimento e de capacidade de organizao
e gesto, entre outros;
c) Que a ao humana intencional e nunca inteiramente previsvel como
fazem supor os comportamentalistas;
d) Que o jogo social sempre de final aberto.
Nesta medida, apesar da incerteza, da incapacidade de controlar os recursos,
do abandono de qualquer posio determinstica, h sempre espao para a ao
humana intencional, para se fazer histria, para se construir sujeitos individuais e
coletivos e para se lutar contra a improvisao, construindo um caminho possvel
que se aproxime do rumo desejado.

57

CAPTULO III: METODOLOGIA DE DIAGNSTICO DE SITUAES

3. Introduo22
Este captulo trata de uma metodologia que tem como objetivo propiciar uma
aproximao ao nosso propsito de subsidiar a transio do Estado Herdado para
o Estado Necessrio.
Suas caractersticas decorrem do fato de que, tal como j observamos, nossa
proposta a esse respeito distinta daquela que postula uma cena de chegada
uma configurao de Estado democrtico (ODONNELL, 2008) coerente com um
cenrio normativo a ser construdo pela via da observncia das cidadanias que
esto alm da cidadania poltica que, por oposio, se diferencia da cena inicial
o Estado Herdado. Tal proposta, por no explicitar a natureza da trajetria que
as separa, coloca o Estado Necessrio como uma espcie de farol situado num
cenrio futuro. Ele seria o responsvel para guiar a transio.
Acreditamos que para materializar a inteno de gerar uma configurao de
Estado com atributos previamente especificados (consolidar as cidadanias que
esto alm da cidadania poltica), devido escassa possibilidade que temos de
especificar a cena de chegada, s incertezas associadas ao processo e
necessidade de que o processo esteja sempre submetido vontade de coletivos
participativos com alto poder de deciso, necessrio outro tipo de abordagem
metodolgica. Mantendo a analogia nutica, podemos dizer que sem que uma
bssola se encontre disponvel, baixa a probabilidade de alcanar a um
resultado coerente com os valores e interesses do conjunto dos atores que, como
atores mais envolvidos com esse processo, queremos promover.
A bssola um instrumento que nos permite navegar mesmo quando as
condies de visibilidade no nos permitem enxergar o farol. Especialmente
quando, por estarmos numa embarcao vela, inconveniente manter um rumo
fixo. Quando necessrio aproveitar uma lufada de vento forte que nos permite
avanar mais rpido, mesmo sabendo que termos que bordejar depois para
recuperar a direo em que estvamos; afinal velejar aproveitar a fora do vento e
da mar. Ou quando percebemos que no conveniente tentar manter o rumo para
chegar a um ponto rigidamente pr-determinado (farol). Quando o mais importante,
naquela conjuntura, chegar logo costa, ainda que num ponto distinto do que se
22

Este texto uma adaptao do captulo sobre a Metodologia de Diagnstico de Situaes de

Dagnino e outros (2002).

havia programado, de maneira segura e aproveitando as condies que se

apresentarem. A bssola o que nos permitir, inclusive, saber o quanto estamos
nos afastando daquele ponto e quais os inconvenientes que isto nos poder causar.
Gerar um produto adequado a um cenrio postulado como desejvel (farol),
mas numa situao em que o contexto scio-econmico e poltico cambiante,
assim como o so os interesses e projetos polticos dos atores que se quer
favorecer, sobretudo quando difcil visualizar sua provvel evoluo, no o mais
sensato. O que no quer dizer, claro, que devamos deixa o barco deriva.
Nossa bssola , justamente, a metodologia que apresentamos neste captulo.
Por trabalhar com situaes-problema que derivam do ambiente scio-econmico e
poltico em que estamos velejando e que so definidas no mbito dos atores que
nos interessa promover e que por isso trazem embutidos seus valores e interesses,
ela mais eficaz do que qualquer farol que a priori, antes de comear a viagem,
possamos divisar.
Ela comea com a construo de um mapa cognitivo de uma determinada
situao-problema. Este mapa pode ser considerado, para todos os efeitos, como
um modelo descritivo de uma realidade complexa sobre a qual, num momento
normativo posterior, com o emprego da Metodologia de Planejamento de Situaes
(MPS), elaborar-se-o estratgias especificamente voltadas a alterar a configurao
atual descrita.
A Metodologia de Diagnstico de Situaes (MDS) busca viabilizar uma
primeira aproximao aos conceitos adotados para o PEG e ao conjunto de
procedimentos necessrios para iniciar um processo dessa natureza numa
instituio pblica, de governo. Do ponto de vista mais formal e enfatizando seu
carter pedaggico mais do que o de ferramenta de trabalho que ela possui, a MDS
pode ser considerada como uma variao da metodologia do estudo de caso ou do
mtodo do caso23, amplamente utilizada desde o incio do sculo XX nas Escolas
de Direito e de Administrao (pblica e de empresas) em todo o mundo. Sem
pretender comparar esse mtodo de ensino com a MDS, mesmo porque esta possui
um carter que pretende transcender em muito esta condio, ou criticar a forma
com foi concebido ou tem sido utilizado24, cabe enfatizar que os esforos iniciais
23

Sem aprofundar, vale mencionar a distino que fazem Arago e Sango (2003) entre esses dois
termos.
24
Kliksberg (1992), Costa e Barroso (1992) e Arago e Sango (2003), entre outros, sistematizaram
algumas dessas crticas de modo bastante acertado e que se mostrou til para a concepo das

59

para a sua concepo e utilizao, realizados por Carlos Matus, se do em

ambientes de governo para resolver problemas concretos e no para a construo
ou idealizao de casos teis para o ensino de Administrao.
Na primeira parte desse captulo, que engloba as duas primeiras sees, so
apresentados conceitos como Ator Social e Jogo Social, e so apontadas diretrizes
para a ao estratgica.
Na sua segunda parte apresentada uma viso sobre os condicionantes da
ao de governo a partir de alguns conceitos como projeto de governo,
governabilidade, a capacidade para governar, o tempo e a oportunidade. Especial
destaque se d ao Tringulo de Governo como ferramenta para a anlise de
Governabilidade.
Na terceira parte apresentada a maneira como se d o tratamento de
problemas no mbito da metodologia. apresentado o conceito de problema (em
tudo anlogo ao de situao- problema) e so exemplificados os procedimentos
adotados para sua identificao e formulao adequada.
Na quarta parte so apresentados os procedimentos para a construo do
fluxograma explicativo da situao. Fica ali evidente a relao que essa metodologia
possui com as metodologia de modelizao e de mapas cognitivos e com os
trabalhos sobre Planejamento Estratgico Situacional, desenvolvidos pelo Prof.
Carlos Matus. O diagnstico de uma situao a base para a definio das aes
em um plano estratgico, assunto que desenvolvido no captulo que segue,
referente Metodologia de Planejamento Situacional.
3.1. Uma viso preliminar do resultado
Uma viso preliminar do resultado da aplicao da MDS pode ser obtida
atravs de um exemplo bem simples, ainda que sofrido pelos Palmeirenses, que
mostra os problemas identificados por um ator o time do Palmeiras no mbito
de uma situao-problema, a sua derrota frente ao Corinthians.
Frente derrota, o presidente do Palmeiras reuniu os jogadores para entender
porque o time foi derrotado e buscar solues. Iniciou a reunio perguntando a cada
jogador: qual foi a causa da derrota, e pediu que cada um escrevesse numa ficha
esta causa. Pediu tambm que os jogadores respondessem usando uma ficha para
cada problema com uma frase objetiva, curta, direta, com poucas palavras,
melhorias que fomos ao longo do tempo introduzindo na MDS.

60

ressaltando que no colocassem mais de um problema na mesma folha; se

quisessem indicar mais de um problema, deveriam usar outra ficha. E que, de
preferncia, a frase no comeasse com falta ..., pois se fosse assim o enunciado
do problema j estaria enunciando a sua soluo providenciar o que est faltando
, e isso deveria ser evitado para que se pudesse ter uma viso mais adequada da
situao-problema como um todo. Finalmente, pediu que evitassem o rudo do tipo
1: eu falo x e o outro entende y e, tambm, o do tipo 2: eu acho que falei m mas, na
realidade, falei n.
Vejamos o que eles conseguiram (ver Figura 3.1.1):
FIGURA 3.1.1: QUAL FOI A CAUSA DA DERROTA SEGUNDO OS JOGADORES

Em seguida, eles tentaram ordenar os problemas identificados colocando as

causas mais determinantes esquerda. O resultado foi o seguinte (ver Figura
3.1.2):

61

FIGURA 3.1.2: ORDENAMENTO DOS PROBLEMAS IDENTIFICADOS

Depois, eles organizaram os problemas classificando as causas segundo a

capacidade que tinham de agir sobre elas (governabilidade) para tentar entender
quais eram as relaes de causalidade que existiam entre elas (ver Figura 3.1.3).
Eles chegaram ao que na terminologia da MDS um fluxograma explicativo da
situao-problema. Ou o que, de forma mais genrica, um mapa cognitivo de
como os jogadores do Palmeiras explicam a sua derrota. Ou, ainda, utilizando o
jargo da Anlise de Sistemas um modelo de um sistema complexo (a derrota).
FIGURA 3.1.3: FLUXOGRAMA EXPLICATIVO PARA A SITUAO PROBLEMA

62

3.2. O que o agir estratgico?

Apresentada essa viso preliminar do resultado da aplicao da MDS,
podemos iniciar o detalhamento dos conceitos e relaes que ela compreende.
O foco da ao estratgica tornar possvel, no futuro, o que hoje parece
impossvel ou improvvel, e manter ateno sobre o que mais importante fazer
para atingir os objetivos traados. Nossa concepo de planejamento implica,
portanto, enfrentar problemas planejando para construir viabilidade.
3.3. Pressupostos para uma ao estratgica em ambiente governamental
Para

uma

mesma

situao-problema

possvel

construir

diferentes

explicaes ou diagnsticos vlidos. Cada ator social tem a sua viso da realidade,
dos resultados que deve e pode alcanar e da ao que deve empreender. No
entanto, preciso avanar, na percepo sobre o conceito de Diagnstico,
incorporando a idia mais apurada de anlise de situaes e tendo presente que
necessrio saber interagir com outros atores para ganhar sua colaborao ou
vencer suas resistncias.
Partimos da hiptese realista e minimalista de que o ator que planeja est
inserido no objeto planejado e no tem controle sobre o contexto scio-econmico e
poltico onde vai agir. A GEP supe que o ator que planeja atua em um ambiente
marcado por incerteza, em que surpresas podem ocorrer a todo o momento e em
que a possibilidade do insucesso est sempre presente e deve ser incorporada no
clculo poltico.
3.4. O conceito de Ator Social
Ator social uma pessoa, grupo ou organizao que participa de algum jogo
social; que possui um projeto poltico, controla algum recurso relevante, tem,
acumula (ou desacumula) foras no seu decorrer e possui, portanto, capacidade de
produzir fatos capazes de viabilizar seu projeto (MATUS, 1996).
Todo ator social (com projeto e capacidade de produzir fatos no jogo) capaz
de fazer presso para alcanar seus objetivos, podendo acumular fora, gerando e
mudando estratgias para converter-se num centro criativo de acumulao de
poder.

63

O diagnstico inicial de problemas que conformam uma situao-problema a

ser enfrentada por um ator pode ser visto como o resultado do jogo realizado por um
conjunto de atores num momento pretrito.
3.5. Caractersticas do Jogo Social
possvel caracterizar o agir social como um jogo que pode ser de natureza
cooperativa ou conflitiva. Num no jogo social, diferentes jogadores tm perspectivas
que podem ser comuns ou divergentes e controlam recursos que esto distribudos
entre os jogadores segundo suas histrias de acumulao de foras em jogos
anteriores. Um conjunto de jogos sociais conforma um contexto que pode ser
entendido como um sistema social. Mas, diferentemente de jogos esportivos, por
exemplo, no jogo social, ou no jogo poltico que tipicamente ocorre nas atividades
de GEP, as regras do jogo podem alterar-se em funo de jogadas e de
acumulaes dos jogadores.
3.6. Os Momentos da Gesto Estratgica
A Gesto Estratgica pode ser entendida como uma composio de quatro
momentos principais25 (ver Quadro 3.6.1):
QUADRO 3.6.1: QUATRO MOMENTOS DA GESTO ESTRATGICA

FONTE: elaborado pelo autor.

25

Momento uma instncia repetitiva, pela qual passa um processo encadeado e contnuo, que
no tem princpio nem fim bem demarcados (MATUS, 1996:577). O conceito no tem uma
caracterstica meramente cronolgica e indica instncia, ocasio, circunstncia ou conjuntura, pela
qual passa um processo contnuo ou em cadeia, sem comeo nem fim bem definidos.

64

Adotamos aqui a nomenclatura momento conforme proposta por Matus,

como crtica concepo de planejamento convencional como sendo composto por
um conjunto de etapas ou de fases separadas e estanques.
Os momentos indicados no diagrama e as atividades que implicam podem ser
assim caracterizados:
DIAGNSTICO: Explicar a realidade sobre a qual se quer atuar e mudar; foi,
e tende a ser.
FORMULAO: Expressar a situao futura desejada ou o Plano; o que deve
ser.
ESTRATGIA: Verificar a viabilidade do projeto formulado e conceber a forma
de execut-lo; possvel? como fazer?
OPERAO: Agir sobre a realidade; fazer, implementar, monitorar, avaliar.
3.7. A anlise de Governabilidade - o Tringulo de Governo
O conceito de Governabilidade pode ser entendido atravs de uma ferramenta
simples e muito til para a anlise de viabilidade poltica de projetos e de aes de
governo: o Tringulo de Governo (ver Figura 3.7.1). Esse modelo formado por trs
variveis interdependentes que se encontram nos seus vrtices. Correndo o risco da
simplicidade excessiva, pode-se dizer que Governar controlar de forma adequada
essas trs variveis. O Tringulo de Governo que expressa o balano entre elas
pode ser esquematicamente concebido como a rea da figura.
Um grupo poltico que pretende governar formula um Projeto de Governo, que
pode ser entendido como o conjunto dos objetivos que ele possui e que expressam
os desejos da parte da populao que o elegeu conferindo Apoio Poltico ao
governo eleito. Este Projeto de Governo posteriormente transformado num
conjunto de planos, dando origem GEP. intuitiva a idia que o Apoio Poltico, em
qualquer mandato de um governo eleito, comea alto e tende a diminuir. Como
tambm o a de que um Projeto de Governo que no pretende mudar a situao
previamente existente um projeto meramente administrativo no ir requerer
uma alta governabilidade, pois no existiro muitos obstculos sua ao. Ao
contrrio, um Projeto de Governo transformador, que expressa uma grande
ambio do ator social de mudar a situao previamente existente exigir alta
governabilidade. Ento, o grau de Governabilidade que um ator social precisa para
65

governar inversamente proporcional ao Projeto de Governo, entendido, este, como

a ambio de mudar a situao previamente existente.
FIGURA 3.7.1: TRINGULO DE GOVERNO

FONTE: elaborado pelo autor.

O sistema em que est inserido o Projeto de Governo no passivo. As
resistncias e os apoios indicam uma relao de foras que expressam a maior ou a
menor sustentao poltica que o ator social que governa possui para implementar
seu projeto poltico. Esse Apoio Poltico que a sociedade confere ao governante a
ao seu Plano de Governo pode ser entendido tambm como a fora (que o ator
possui) para fazer acontecer, est representado no vrtice esquerdo do Tringulo.
tambm intuitiva a idia que a Governabilidade diretamente proporcional ao
Apoio Poltico com que conta o ator social.
A equipe dirigente deve analisar, para cada projeto ou proposta de governo,
qual o efetivo apoio/rejeio/desinteresse de atores polticos. No caso de um
governo municipal, eles sero o(a) Prefeito(a), secretariado, movimentos sociais e
sindicais, apoio partidrio, opinio pblica, legislativo, meios de comunicao,
formadores de opinio...
O controle dos aspectos que integram o sistema depende da capacidade que o
dirigente possuir para implementar seu projeto, construindo resultados, mudando a
realidade e ampliando, assim, sua Governabilidade.
66

Mas a anlise deve informar, tambm, para cada projeto ou proposta de

governo, qual a capacidade de governar da equipe dirigente, sua experincia de
gesto, seus mtodos de trabalho, sua organizao interna, suas habilidades
pessoais, seu controle de meios para empreender o projeto, seu controle de
recursos (tempo, conhecimento, financeiros, pessoal capacitado, capacidade para
formar opinio, para gerenciar ou para coordenar processos de trabalho, para gerar
legislao ou regulamentaes, comunicao, mobilizao de apoio). A Capacidade
de Governo (ou governana) o recurso cognitivo (saber governar) com o qual
conta a equipe de governo, deriva desse conjunto de fatores. Ela est representada
no vrtice direito do Tringulo. A Governabilidade diretamente proporcional
Capacidade de Governo.
Essa capacidade de anlise de viabilidade essencial para Governabilidade.
Ela uma avaliao sistemtica sobre a fora (ou Apoio Poltico) necessria para
implementar aes de governo e a Capacidade de Governo. A Governabilidade vai
depender, a cada momento, e para um dado projeto, das situaes especficas
proporcionadas pela ao sob anlise. Dois fatores importantes que afetam a
Governabilidade so o tempo, entendido como o recurso mais escasso do
governante e a oportunidade poltica para empreender uma dada ao de governo.
Em termos matemticos, pode-se escrever que g = F (a; c; 1/p); onde
Governabilidade: g; Apoio Poltico: a; Capacidade de Governo: c; ambio do
Projeto de Governo: p.
Para deixar o conceito de Governabilidade ainda mais claro, vamos analisar
dois casos tendo como referncia grficos em que o Apoio Poltico e a Capacidade
de Governo esto indicadas no eixo vertical e o tempo de governo no eixo horizontal
(ver Figura 3.7.2).
A curva da Capacidade de Governo se inicia baixa e negativa, indicando que a
equipe do governo eleito, em geral, no sabe governar. E s o faz, de fato, quando
ela atravessa o eixo horizontal.
A curva do Apoio Poltico se inicia positiva e alta, indicando que a equipe do
governo eleito conta sempre, no incio, com muita aprovao da populao.
No primeiro caso, se a equipe dirigente no possui suficiente Capacidade de
Governo ela demorar em comear a governar de fato. E por causa disso, o Apoio
Poltico que em geral tende a diminuir se ver reduzido pela incapacidade da equipe
67

satisfazer ao interesse da populao. Neste caso, o governo terminar de fato antes

trmino previsto. Ou ento, para manter a Governabilidade a equipe ter que reduzir
o seu Projeto de Governo (isto , a ambio de mudar a situao previamente
existente). Ele ter que ser sacrificado de modo a obter apoio poltico das foras
conservadoras.
FIGURA 3.7.2: GRFICO DO APOIO POLTICO E CAPACIDADE DE GOVERNO

FONTE: elaborado pelo autor.

No segundo caso, a equipe dirigente consegue adquirir Capacidade de
Governo mais rapidamente e, em conseqncia, o perodo efetivo de governo
comea mais cedo e seu projeto poder ser mantido at o fim. Isso significa que o
governante no ir ser obrigado a diminuir sua expectativa de mudar a realidade.
Essa equipe, por comear a governar com uma capacidade de governo maior,
pode impedir que o apoio poltico se reduza. Pelo contrrio, ele pode aumentar. Isso
pode fazer com que essa equipe de governo seja promotora do perfil de sua
sucessora a qual ter a mesma linha poltica e projeto que foram bem sucedidos e
que tm o apoio da populao.
A equipe, por saber governar, faz com que o resultado que alcana promova
uma ampliao do mandato previsto. Todavia, para que isso ocorra necessria
capacidade de governo. Quem no der a devida ateno capacidade de governo
(que um dos recursos mais importantes para se governar), no conseguir
governar. Poder at pensar que est governando, ou mesmo governar durante
certo tempo, porm a partir de um dado momento no ir mais faz-lo.
68

Antes das eleies, a populao pode votar num candidato porque acha que
ele sabe governar, por ele falar bem, ser simptico, defender uma parte importante
da populao etc. O apoio poltico inicialmente no depende da capacidade de
governo.
Todavia, no momento posterior, depois se assumir o mandato, o apoio poltico
no ser um mero reflexo da plataforma poltica ou da simpatia da populao pelas
idias da equipe que governa. Depois que o governo est em execuo a simpatia
no to importante como era quando da eleio. A partir desse momento, o apoio
poltico se torna proporcional capacidade de governo. E, neste segundo caso,
como se pode ver no grfico (ver Figura 3.7.3), a partir de um determinado momento
a curva de apoio poltico comea a subir.
Para manter a Governabilidade a equipe no precisar sacrificar o Projeto de
Governo (ambio de mudar a situao existente). Ele poder ser mantido at o fim
e o governo terminar depois do trmino previsto. Ou seja, a equipe poder fazer a
sua sucessora.
FIGURA 3.7.3: GRFICO DO APOIO POLTICO E CAPACIDADE DE GOVERNO

FONTE: elaborado pelo autor.

Dessas evidncias surge o argumento de que o tempo que a equipe de
governo demora a adquirir capacidade de governo uma varivel crtica. Tempo
este que, na realidade, no pode ser considerado como um tempo de governo.
Enquanto a equipe est adquirindo capacidade de governo, enquanto a curva no
ultrapassa a linha horizontal mostrada no grfico, algum, que no ela, est de fato
governando. um tempo durante o qual a tendncia de perda de apoio poltico.
69

3.8. A situao-problema como objeto da Gesto Estratgica Pblica

Introduzido o conceito de Governabilidade, possvel aprofundar o
entendimento do conceito de situao-problema e o papel que ela desempenha na
GEP. Esta seo parte da idia de que qualquer situao pode ser entendida pelo
ator com ela envolvido como o resultado, o placar, de um jogo. E que esta situao
pode ser por ele encarada como um problema a resolver. Ou seja, o xito em um
jogo ser a soluo de um problema ou a mudana do placar. Neste contexto,
portanto, situao, problema e situao-problema so, para todos os efeitos,
sinnimos.
Pode-se entender a realidade social como um grande jogo integrado por
muitos jogos parciais e que possuem suas prprias regras, em que atores se vem
envolvidos ou procuram se envolver. Em todos os jogos h alguns jogadores e
alguns espectadores: nenhum ator social participa de todos os jogos.
O governante, o ator que planeja ou o encarregado da gesto de uma situao
pode ser vistos como um jogador que, com suas aes, produze acumulaes
procurando alterar o resultado do jogo. com base nessas acumulaes que ele
pode ampliar, ou reduzir, sua capacidade de produzir novas jogadas e alterar a
situao inicial. Este o mecanismo bsico atravs do qual se acumula ou se
desacumula poder e se produz, ou no, mudanas significativas sobre uma dada
situao-problema.
Observar a ao de governo, que gera acmulos de poder e resultados
socialmente valorizados, uma atividade-chave da GEP. Essa observao exige: a
identificao dos jogos e dos problemas em que o ator que planeja est envolvido; a
determinao de sua relao com outros problemas e jogadores; a identificao de
suas manifestaes sobre a realidade ou das evidncias que permitam verificar se o
problema est se agravando ou sendo solucionado pela ao de governo; a
diferenciao entre as causas e as conseqncias dos vrios jogos parciais.
3.9. Conceito de Problema (ou situao-problema)
O elemento central do momento de Diagnstico a produo de um quadro
que identifique e relacione entre si os problemas mais relevantes associados a uma
dada situao (Instituio etc.) em um determinado momento. Recordando, um

70

problema, ou uma situao problema, o resultado de um jogo. algo que o ator

declare como insatisfatrio e evitvel.
Um problema estruturado quando possvel: enumerar todas as variveis
que o compem; precisar todas as relaes entre as variveis; fazer com que todos
os jogadores reconheam como tal a soluo proposta.
E quase-estruturado, quando se podem: enumerar apenas algumas das
variveis que o compem; precisar apenas algumas das relaes entre as variveis;
entender suas solues como, necessariamente, situacionais. Isto , aceitveis para
um ator e vistas com restries por outros.
Os problemas produzidos pelos jogos sociais e por incluso os que so alvo
da GEP so quase-estruturados. Um problema quase-estruturado pode conter,
como elementos parciais, problemas estruturados. Isto , os problemas estruturados
no existem na realidade social, salvo como aspectos ou como partes de problemas
quase estruturados.
3.10. Tipos de Problemas
No jogo social so produzidos trs tipos de problema. Adotando como
referencial o tempo, o significado e a natureza do seu resultado para um
determinado ator, o problema pode ser: uma ameaa, isto , um perigo potencial de
perder algo conquistado ou agravar uma situao; uma oportunidade, isto , a
possibilidade que o jogo social abre e sobre a qual o ator pode agir para aproveit-la
com eficcia ou desperdi-la; um obstculo, ou seja, uma deficincia passvel de
ser atacada atravs da adequada observao e qualificao do jogo em curso.
possvel classificar os problemas quanto a: tempo: atuais ou potenciais;
governabilidade: controle total, baixo controle e fora de controle; abrangncia:
nacionais, locais, especficos, estaduais, municipais; estruturao: estruturados ou
quase-estruturados.
O enfrentamento de problemas j criados ou presentes um ato reativo. O
enfrentamento das ameaas e das oportunidades um ato propositivo. A ao de
carter propositivo um objetivo a ser perseguido permanentemente pelo ator que
busca melhores resultados e mais possibilidades de xito. Tais possibilidades, no
entanto, no esto usualmente sob controle dos dirigentes pblicos. Ao assumir a
frente de uma organizao ou instncia de governo, a escala e a gravidade dos
71

problemas j detectados e que exigem solues imediatas costuma ser de tal monta
que a ao do governante tende a ser de carter reativo. Simultaneamente,
entretanto, devem ser vislumbradas novas ameaas e oportunidades, procurando
evitar o agravamento da situao (ao de carter propositivo).
3.11. Conformao de um Problema
Um problema s existe quando uma situao adversa se torna foco de
interesse de um ator social. Isto ocorre devido ao mal-estar claramente percebido
que produz o resultado de algum jogo em que ele est envolvido. Ou, em menor
medida, identificao de que o jogo contm oportunidades cujo resultado pode
benefici-lo. Antes que isso ocorra, o resultado deste jogo , para o ator, um malestar impreciso ou uma mera necessidade sem demanda poltica.
O diagnstico da situao supe: listar os problemas declarados pelos
diversos atores sociais relevantes; avaliar os problemas segundo a perspectiva
desses atores; situar os problemas no tempo e no espao; verificar se existe
complementaridade ou contradio entre os problemas declarados; identificar fatos
que evidenciam e precisam a existncia de problemas; levantar suas causas e
conseqncias;selecionar as causas crticas que podem ser objeto de interveno.
3.12. Como formular um Problema?
Uma correta formulao de um problema condio essencial para seu
equacionamento. Um problema mal formulado pode levar a uma viso distorcida da
situao e tomada de decises equivocadas, que podem debilitar o ator.
Um problema pode ser uma situao ou um estado negativo, uma m
utilizao de recursos, uma ameaa ou uma inteno de no perder uma
oportunidade.
necessrio identificar e precisar problemas atuais ou realmente potenciais, e
evitar exerccios de futurologia e de imaginao dispersiva; um problema no a
ausncia de uma soluo.
Exemplos de como formular os problemas imersos numa situao (ver
Esquema 3.12.1):

72

ESQUEMA 3.12.1: FORMULAO DE PROBLEMAS

FONTE: elaborado pelo autor.

conveniente evitar a indicao de temas gerais como problemas. Exemplo:
sade, transporte etc. tambm conveniente evitar listar objetivos, como atingir
50% de imunizao, concluir a estrada entre A e B.
3.13. Perguntas para verificar se a seleo de Problemas apropriada
Parte-se do princpio de que a ao de um governo pode ser pior, mas nunca
superior seleo de problemas efetuada pelo dirigente e sua equipe. Os critrios
de seleo enunciados no devem ser aplicados problema por problema, mas sim
na avaliao do conjunto de problemas selecionados.
Convm verificar a seleo do conjunto de problemas, respondendo as
seguintes perguntas: a) Qual o valor poltico dos problemas selecionados versus o
valor dos problemas postergados? b) H concentrao ou disperso de esforos
para enfrent-los? c) Qual a proporo de problemas que exigem continuidade
frente aos que exigem inovao? d) Qual a proporo de problemas cujos
resultados iro amadurecer dentro do perodo de gesto ou mandato? e) Qual o
balano entre os recursos necessrios para o enfrentamento dos problemas
selecionados em relao aos recursos disponveis? f) Algum dos problemas
selecionados pode dissolver-se num problema maior que o compreende?

73

3.14. A Descrio de um Problema

Um problema deve ser descrito por intermdio de fatos verificveis atravs dos
quais ele se manifesta como tal em relao ao ator que o declara. Esses fatos
devem ter sua existncia amplamente aceita para que possam ser validados.
A descrio de um problema relativa ao ator que o declara: o resultado de
um jogo pode ser um problema para um ator, uma ameaa para um segundo, um
xito para um terceiro e uma oportunidade para um quarto. A descrio de um
problema deve precisar seu significado e torn-lo verificvel mediante os fatos que o
evidenciam.
A descrio de um Problema deve: 1) reunir suas distintas interpretaes
possveis em um s significado; 2) precisar o que deve ser explicado: definir seu
significado em termos de quantidade e de qualidade, de tempo e de localizao; 3)
evidenciar o problema de uma forma monitorvel, isto , que permita o
acompanhamento de sua evoluo; 4) permitir que sejam previstas ou definidas
fontes de verificao para a descrio construda.
Exemplos de descrio de Problemas (ver Figura 3.14.1):
FIGURA 3.14.1: DESCRIO DE PROBLEMAS

FONTE: elaborado pelo autor.

74

3.15. A Explicao da Situao-problema

O conceito de diagnstico aqui adotado est referido forma como os atores
participantes de um jogo social observam e, portanto, explicam a realidade em que
esto inseridos. Toda explicao pressupe reflexo. ela que permite que o ator
perceba possibilidades para transformar ou para manter uma dada situao.
Para explicar um problema, necessrio fazer uma distino entre:
i) Causas (o problema se deve a);
ii) Descrio (o problema se verifica atravs de);
iii) Conseqncias (o problema produz um impacto em).
As causas imediatas da deciso de um jogo so as jogadas (fluxos ou
movimentos). Para produzir jogadas, necessrio capacidade de produo
(acumulaes ou potenciais que os jogadores possuem ou utilizam). Mas as
jogadas vlidas so aquelas permitidas pelas regras estabelecidas para cada jogo.
Explicar uma situao ou um problema construir um modelo explicativo de
sua gerao e de suas tendncias. Devem-se precisar as causas diferenciando-as e
indicando se so fluxos (jogadas), acumulaes (capacidades ou incapacidades) ou
regras. O modelo explicativo se completa quando as causas so inter-relacionadas.
3.16. A diversidade das Explicaes Situacionais
Uma mesma realidade pode dar margem a diversas explicaes. A carga de
subjetividade que anima o diagnstico de situaes implica em: 1) distintas
respostas para uma mesma pergunta; 2) distintas perguntas sobre uma mesma
situao (as perguntas relevantes so distintas para os distintos jogadores); 3)
distinta seleo do foco de ateno sobre a realidade.
Explicar uma realidade implica em distinguir entre explicaes. Para explicar
uma situao que me afeta preciso compreender a explicao do outro, incluindo o
que o ele pensa sobre minha explicao. Quanto maior for a minha capacidade de
entender a explicao do outro, maior ser a probabilidade de xito das minhas
jogadas e de ser mais potente minha ao.
3.17. O Fluxograma Explicativo da Situao
A visualizao grfica do resultado da aplicao da Metodologia de
Diagnstico de Situaes a mesma proposta por Matus (1993) para o seu
75

fluxograma explicativo situacional. O fluxograma um mapa cognitivo que busca

sintetizar a discusso realizada por uma equipe sobre uma determinada situaoproblema. A sua estruturao baseada no estabelecimento de relaes de causa e
de efeito entre as variveis que a conformam.
Um fluxograma situacional, como aquele apresentado no incio deste captulo,
referente derrota do Palmeiras, deve permitir uma rpida interao entre a equipe
que realiza o trabalho de anlise de problemas e o tomador de decises que a
solicitou, porque: mostra, num golpe de vista. A elaborao de um modelo
explicativo do problema por uma equipe faz com que ela construa uma sntese
rigorosa, seletiva e precisa, com base em ns explicativos concisos e monitorveis;
facilita a permanente adaptao da explicao mudana da situao; facilita a
compreenso, restringindo a possibilidade de ambigidades devido ao uso de uma
simbologia simples e uniforme.
A Figura 3.17.1 mostra um exemplo de fluxograma situacional elaborado por
funcionrios de um governo municipal com o objetivo de processar a situaoproblema enunciada inicialmente como: os programas e aes da Prefeitura
padecem de descontinuidade.
FIGURA 3.17.1: FLUXOGRAMA SITUACIONAL

3.18. Seleo de Ns Crticos

A GEP exige o compromisso de atuar sobre problemas e situaes como algo
preciso e operacional. De outra maneira, a reflexo como suporte tomada de
decises no leva ao efetiva nem se revela prtica.
76

Um fluxograma bem feito deve responder s perguntas: como e onde atuar

para mudar a descrio de um problema? A mudana provocada ser suficiente
para alcanar os objetivos perseguidos?
Os ns explicativos de um fluxograma (encadeamento de causas ou cadeias
causais da situao-problema) sobre os quais se pode atuar com eficcia prtica,
so denominados Ns Crticos.
3.18.1. Critrios para Seleo de Ns Crticos
Os Ns Crticos devem cumprir simultaneamente as seguintes condies:
Ser centros prticos de ao, isto , o ator que declara o problema pode atuar
prtica, efetiva e diretamente sobre eles sem precisar atuar sobre suas causas;
Ser ns explicativos que, se resolvidos ou desatados, tero alto impacto
sobre o problema declarado;
Ser centros oportunos de ao poltica, ou seja, seu ataque deve ser
politicamente vivel durante o perodo definido pelo ator como relevante e a ao
possui uma relao custo-benefcio favorvel.
Para melhor precisar um N Crtico preciso descrev-lo de forma a torn-lo
monitorvel e restringir a ambigidade possvel nas interpretaes a ele referidas.
Com a seleo dos Ns Crticos de uma cadeia explicativa do problema (ou
situao) o diagnstico est concludo.
Um ltimo conceito importante da MDS a rvore de problemas. Ela
formada pelo conjunto de Ns Crticos e o resultado do problema, e indica onde o
ator deve concentrar a ateno (ver Figura 3.18.1).
FIGURA 3.18.1: PROBLEMAS CRTICOS SELECIONADOS

No nosso exemplo do jogo de futebol, a rvore de problemas se apresenta da

seguinte forma. Para ver se voc entendeu bem o conceito de N Crtico, observe
77

que o n poucas jogadas com oportunidade de gol no crtico (e, portanto, no

pertence rvore de problemas. A ao que pode resolver o problema treinar
chutes a gol poderia melhorar a pontaria, mas, como o time permaneceria
desmotivado e com m preparao, o resultado do jogo no mudaria.
Os Ns Crticos escolhidos indicam os centros onde se deve dar a ao de
gesto sobre a situao. A definio dessas aes realizada atravs da aplicao
da Metodologia de Planejamento se Situaes, tratada no captulo seguinte.
Apresentamos a seguir, como ilustrao, um exemplo real de Fluxograma
Explicativo26 (ver Figura 3.18.2). Verifique se a escolha dos ns crticos (assinalados
no fluxograma com NC) est de acordo com a sua opinio acerca da situaoproblema diagnosticada.

26

Elaborado por Jos Alexandre da Graa Bento e por Paulo Corra Luiz Ferroz durante o Curso
Gesto Estratgica Pblica, Campinas, Outubro de 2005.

78

FIGURA 3.18.2: FLUXOGRAMA EXPLICATIVO

79

CAPTULO IV: METODOLOGIA DE MODELIZAO

4. Introduo27
Este captulo tem por finalidade apresentar uma metodologia apropriada para a
anlise de sistemas e para a construo de modelos. Seu emprego, no mbito da
Gesto Estratgica Pblica se d, fundamentalmente, para proceder anlise de
sistemas complexos normalmente encontrados em ambientes de governo de modo
a proceder sua modelizao e posterior tratamento por outras metodologias
usualmente empregadas neste mbito, como as apresentadas em outros captulos.
Este captulo baseia-se extensamente em trabalhos desenvolvidos por Cludio
Porto e Srgio Buarque, Michel Godet, Edgar Morin, Gilberto Gallopn e, antes
deles, por Oscar Varsawsky.
4.1. Sistemas e enfoque sistmico
A Gesto Estratgica Pblica requer o emprego da Metodologia de
Modelizao ou, mais simplesmente, do enfoque sistmico (ou, como se indicar
mais adiante, do pensamento complexo, que outra expresso para designar mais
ou menos a mesma coisa) por duas razes principais. Por um lado, porque a
apreenso de uma poltica, ou do conjunto das organizaes com a qual se
relaciona, como um sistema passvel de modelizao, um significativo facilitador.
Por outro, porque a relao deste sistema o ambiente de governo onde ocorrem
as aes de gesto com seu entorno mais amplo o contexto socioeconmico ,
e mais ainda a sua dinamizao mediante o exerccio da anlise prospectiva,
tambm se vem facilitadas com o emprego do enfoque sistmico.
De acordo com o enfoque sistmico, as propriedades essenciais de um
organismo, uma sociedade, ou outro sistema complexo, so propriedades do todo,
que surgem das interaes e relaes entre suas partes. As propriedades das
partes de um sistema, por sua vez, no so intrnsecas a elas mesmas, e s podem
ser entendidas em relao a um contexto maior. Este enfoque no se concentra nas
partes ou nos blocos de um edifcio maior, mas em princpios bsicos de
organizao. Ele , por oposio, "contextual".

27

Este Captulo uma verso revista e ampliada do captulo 4 do livro Dagnino, Renato e outros
(2002): Gesto Estratgica da Inovao: metodologias para anlise e implementao. Taubat,
Editora Cabral Universitria, 350 p.

O emprego do enfoque sistmico implica em duas tarefas bsicas. A primeira

a identificao dos componentes ou aspectos mais significativos do sistema e o
entendimento das inter-relaes causais mais importantes, que permitem avaliar o
impacto de mudanas originadas num componente em outras partes do sistema e
no sistema como um todo. A segunda tarefa entender a dinmica do sistema: alm
de entender a estrutura dos componentes e das relaes, essencial a anlise das
foras que geram o comportamento do sistema de modo a evidenciar a maneira
como diferentes componentes e processos interagem funcionalmente gerando as
respostas do sistema e dando origem a novas propriedades. Isto , como o sistema
se adapta e se transforma.
Na

seo

intitulada

Operadores

de

complexidade

Tetragrama

Organizacional se oferece um detalhamento acerca de como se pode

operacionalizar essas tarefas. Apesar do emprego crescente do enfoque sistmico,
ele no a norma no ambiente da gesto pblica. Isto embora j se possa
depreender do dito acima que olhar para o todo e no somente para as partes, e
com um estilo de abordagem interdisciplinar, seja crucial para dar conta da
complexidade dos ambientes de governo e seja um requisito para a sua boa gesto.
4.2. O conceito de Sistema
Avanando conceitualmente, possvel entender o sistema como uma poro
de uma realidade qualquer concebida como um conjunto de elementos (aspectos ou
componentes) relacionados. Estes elementos podem ser molculas, organismos,
mquinas ou partes deles/delas, entidades sociais, pessoas ou at mesmo
conceitos abstratos. As inter-relaes, ou "relaes" entre os elementos podem ser
de diferentes tipos (transaes econmicas, fluxos de informao, energia,
determinaes causais de natureza poltica etc.).
Como j foi mencionado, mas vale ressaltar, o comportamento e propriedades
de um sistema no decorrem apenas das propriedades dos elementos que o
compem, mas sim, em grande medida, da natureza e intensidade das relaes
dinmicas entre eles. Isto particularmente verdade em sistemas sociais, que
podem ser considerados a unidade bsica envolvidas em processos complexos,
como os atinentes ao governo de pases ou o desenvolvimento de sociedades.

81

Um nmero infinito de sistemas pode ser definido a partir de uma dada poro
da realidade, dependendo da perspectiva, objetivo, e experincia prvia do
pesquisador. Cada um destes sistemas ter algum tipo de correspondncia com o
que "realmente existe.
4.3. Sistemas simples e complexos
Pode-se dizer que existem sistemas complexos (o que no quer dizer
complicados) e sistemas simples. Um sistema simples se pode ser
adequadamente capturado mediante o emprego de uma nica perspectiva ou um
modelo analtico padro que prov para ele uma descrio satisfatria (ou soluo
geral) atravs de operaes rotineiras. Um exemplo o sistema de uma mistura de
gases, uma vez que o modelo de gases ideais oferece solues satisfatrias
quando se trata de prever o seu comportamento. Outro o do movimento de um
corpo submetido a uma fora, que pode ser tratado pela Mecnica.
Dizemos que um sistema complexo quando no pode ser capturado
satisfatoriamente atravs da aplicao de um modelo genrico, padro, mediante
operaes rotineiras. Ele necessita para ser analisado e caracterizado atravs do
emprego de duas ou mais perspectivas singulares irredutveis.
4.4. Atributos dos sistemas complexos
A definio de complexidade no trivial. Existem diferentes concepes de
complexidade, mas o que nos interessa enfatizar que ela no um resultado
automtico do aumento do nmero de elementos ou de relaes de um sistema.
Sistemas complexos geralmente exibem atributos que os fazem mais difceis de
entender e tratar do que sistemas simples. So eles:
Multiplicidade de perspectivas de abordagem. Por exemplo, difcil
entender um sistema adaptativo sem considerar o seu contexto. Um exemplo trivial
um conflito, cuja resoluo no pode ser alcanada sem levar em conta as
perspectivas e interesses de diferentes atores (nenhuma delas devendo ser
considerada correta ou verdadeira).
No-linearidade. Muitas das relaes entre os elementos de um sistema
complexo so de tipo no-linear. Em conseqncia, a intensidade do efeito nem
sempre proporcional magnitude das causas, e existe um amplo espectro de
82

comportamentos possveis (por exemplo, comportamento catico, multi-estabilidade

devido existncia de steady states alternativos etc.). A no-linearidade costuma
ser responsvel por comportamentos de natureza contra-intuitiva, tpicos de
sistemas complexos.
Propriedades inesperadas. Podem ser consideradas caractersticas de um
sistema complexo o fato de que o todo mais que a soma de suas partes", de que
as propriedades das partes s podem ser entendidas levando em considerao o
todo (o contexto maior que as envolve) e que o todo no pode ser completamente
percebido atravs da anlise de suas partes. por esta razo que propriedades
realmente inesperadas podem emergir das interaes entre os elementos de um
sistema.
Auto-organizao. Refere-se ao fenmeno pelo qual os componentes de um
sistema, ao interagir, cooperam para produzir estruturas e comportamentos
coordenados, como os padres criados por estruturas.
Hierarquia de nveis. Muitos sistemas complexos so hierrquicos, no sentido
que cada um de seus elementos , em si, um subsistema. E que o prprio sistema
um subsistema de outro de maior ordem. Em muitos casos, h uma forte relao
entre os diferentes nveis e, em conseqncia, a anlise e gesto do sistema devem
ser feitas simultaneamente em mais de um nvel. Os diferentes nveis de um
sistema complexo costumam ter diferentes tipos de interaes, e diferentes
velocidades de mudana, o que obriga a adoo de distintas perspectivas de
anlise.
Incerteza irredutvel. Existem muitas fontes de incerteza no comportamento
de sistemas complexos. Algumas delas podem ser amenizadas atravs da coleta de
dados e pesquisa, como a incerteza devido a processos aleatrios, que pode ser
tratada atravs da anlise probabilstica, ou a falta de conhecimento devido
inadequada definio dos elementos do sistema, das relaes entre eles ou dos
seus limites. Outras fontes de incerteza, entretanto, no podem ser superadas, uma
vez que decorrem da natureza no-linear dos processos que afetam o sistema
(comportamento

catico, auto-organizao, sem falar nos comportamentos

propositados de diferentes atores sociais em busca do cumprimento de suas

prprias metas).

83

Alm disso, sistemas complexos reflexivos, como os relativos s interaes

humanas ou a organizaes e instituies, podem apreender com a prpria
evoluo produzindo novos padres de resposta e novas relaes. Neste tipo de
sistemas, outra fonte dura de incerteza a do efeito Heisenberg, em que a
simples observao e anlise se tornam parte da atividade do sistema,
influenciando seu comportamento. Isto bem conhecido nos sistemas sociais
reflexivos,

em

que

ocorrem

fenmenos

como

perigo

moral, profecias

autocumpridas e pnico de massa.

Enquanto alguns dos atributos acima, tpicos de sistemas complexos, podem
ser encontrados em sistemas simples (como a no-linearidade e a incerteza) ou
complicados, provvel que qualquer sistema complexo apresente um grande
nmero desses atributos.
4.5. Sistema, contexto, e variveis endgenas e exgenas
O conceito de componente ou aspecto de um sistema pode ser tomado como
primitivo.

palavra

"sistema"

evoca

um

conjunto

de

componentes

interconectados, como as peas de um mecanismo ou as partes de um organismo.

Aos componentes de um sistema se associam atributos do modelo. A palavra
"varivel" designa um atributo do modelo associado a uma caracterstica ou aspecto
do sistema que possui vrios valores possveis; os quais podem variar no tempo.
O comportamento de um sistema descreve-se ao longo do tempo mediante um
conjunto de atributos, caractersticas, sintomas ou ndices do modelo. Estas sries
temporais se denominam "variveis de estado" (ou, simplesmente, variveis) porque
seus valores em um tempo dado constituem por definio o estado do sistema neste
momento.
Um sistema pode ser entendido como uma caixa preta em que s se
distinguem suas sadas (caractersticas que descrevem o que ele faz ou produz, o
resultado de sua atividade) e entradas (fatores variveis que tendem a influir sobre a
sada). No se analisa o interior da caixa: o mecanismo de funcionamento ou
teoria de comportamento do sistema. Esta perspectiva um tanto limitada, mas
"entrada" e "sada" so conceitos importantes.
Existem sistemas cuja correta definio, explicao, ou normatizao
(prescrio) no pode ser realizada sem a considerao do contexto no qual ele
84

est inserido. Isto porque sistemas deste tipo possuem relaes de determinao do
seu comportamento pelo seu contexto, to fortes que tornam imprescindvel a
considerao de algumas de suas caractersticas. Quando se trabalha com um
sistema deste tipo, necessrio incluir na sua modelizao estas caractersticas do
contexto que explicam essas relaes. Estas caractersticas quando, atravs da
modelizao, se transformam em variveis, so denominadas variveis exgenas.
As variveis do modelo podem, ento, ser de natureza endgena quando
correspondem a aspectos gerados internamente ao sistema ou exgenas
aspectos gerados externamente ao sistema. Estas, embora correspondentes a
caractersticas do contexto em que o sistema est inserido, e no ao sistema
propriamente dito, so imprescindveis para sua modelizao. A caracterizao
destas variveis (ademais, claro, das de natureza endgena) permite, ento,
descrever, explicar, prescrever (momento prescritivo ou normativo) ou planejar
aes a serem implementadas sobre sistemas que possuem fortes relaes de
determinao do seu comportamento pelo seu contexto.
Um modelo compreende no apenas um conjunto de variveis selecionadas
por analogia s caractersticas de uma realidade delimitada (sistema), mas as
relaes de causa e efeito (imputadas pelo ator que modeliza) que explicam a
trajetria seguida pelo modelo, seja ela natural ou forada por aes planejadas e
implementadas.
A Figura 4.5.1 abaixo mostra, no seu lado esquerdo, um sistema (S), objeto de
interesse do ator, inserido num outro sistema maior, denominado ambiente ou
contexto. O processo de modelizao d origem a um modelo do sistema (S)
indicado atravs de uma figura mais regular de maneira a sugerir as simplificaes e
redues que o processo impe. O modelo contm um nmero de variveis muito
inferior ao nmero de aspectos ou caractersticas do sistema. E o nmero de
variveis sobre as quais, mediante a escolha do planejador, ser exercida alguma
ao de gesto ainda muito menor.

85

FIGURA 4.5.1: MODELIZAO

FONTE: elaborado pelo autor.

Resumindo, um modelo compreende um conjunto de variveis endgenas
(cujo comportamento determinado internamente ao sistema, em funo de
relaes de causalidade a ele internas) e exgenas (cujo comportamento
determinado externamente ao sistema, em funo de relaes de causalidade que
guardam com variveis pertencentes ao contexto) selecionadas de uma realidade
delimitada (sistema) e as relaes de causa e efeito (imputadas pelo ator que
modeliza para planejar) que explicam a trajetria seguida pelo modelo, seja ela
natural ou forada por aes planejadas e implementadas.
4.6. Realidade, modelizao e modelo
Esta seo e as que seguem tm por objetivo apresentar procedimentos de
modelizao de sistemas atravs dos quais o enfoque sistmico pode ser
correntemente utilizado para o tratamento de realidades complexas e o
acompanhamento de sua evoluo ao longo do tempo.
Para introduzir o conceito de modelizao cabe ressaltar que a modelizao
de um sistema que observado na realidade ocorre quase sempre de maneira
implcita e quase inconsciente para atender a uma finalidade qualquer. Os
historiadores fazem modelos de civilizaes, pases, pocas; os novelistas fazem
modelos de grupos humanos imaginrios. A anatomia, fisiologia e psicologia, mais o
exame clnico, do ao mdico um modelo de seu paciente. As leis fsicas so
86

modelos que funcionam como sugestes para entender as relaes entre

componentes dos sistemas fsicos.
O fato de que um menino tem um modelo de como funciona seu televisor, que
muito diferente do tcnico que a construiu, ou de um fsico terico, ressalta a
importncia do "modelista" quando analisamos um modelo. Dependendo das
experincias individuais, experincia social etc., do "modelista", um mesmo sistema
pode ter diferentes modelos. E a sua prpria experincia pode alterar o modelo
construdo por um mesmo modelista: o menino pode converter-se em engenheiro
eletrnico...
O uso dos modelos que mais nos interessa o que consiste em extrair
concluses por analogia mediante a modelizao de um sistema: qualquer coisa
que o modelo sugira ou implique pode e s vezes deve ter seu anlogo em
relao ao sistema por ele representado. Mais do que isto, pretende-se que os
modelos sirvam como instrumentos para a tomada de deciso e s vezes de
predio quantitativa. Para isto, quanto mais confivel for a analogia melhor ser o
modelo. Um modelo pode servir tambm como um instrumento de descrio e
explicao tentativa de uma situao quando um grupo inicia sua abordagem e
encontra dificuldade em chegar a uma definio clara e unnime das idias.
O tipo mais imediato e comum de modelo de um sistema o modelo mental.
Ele contm o que sabemos e pensamos acerca do sistema a partir do momento em
que o individualizamos e aprendemos a reconhec-lo. Est formado por uma
descrio do sistema componentes e caractersticas que conseguimos diferenciar
nele e uma explicao ou teoria de seu funcionamento relaes causais
(sempre hipotticas) entre seus componentes que nos permite acreditar que
podemos predizer em algum grau seu comportamento. E, em alguma medida,
control-lo.
Esse modelo ou imagem mental vai sendo corrigido por tentativa e erro, por
experincia prpria ou comunicada, irracional ou cientfica de modo a sanar seus
pontos fracos. Pode ocorrer, entretanto, que ele adquira uma rigidez quase total com
o tempo em funo de preconceitos e dogmas que se vo acumulando na mente do
modelista.
Os critrios com que se constroem esses modelos so: importncia,
convenincia, experincia e raciocnio lgico. A ordem depende da pessoa e da
87

situao ou problema, mas em geral o mais relevante uma percepo acerca da

importncia dos mltiplos aspectos envolvidos, e menos freqentemente, uma
deduo lgica.
Quando o modelista deseja comunicar seu modelo a algum, ele tem que
explicitar seu modelo mental. O que o obriga a tornar seu modelo mais estvel e
melhor definido.
A relao entre uma representao mental e seu modelo explcito tem a ver
com o conceito de "fidelidade". O modelo explcito dificilmente ser fiel ao mental,
posto que este inclui todos os fatores imaginados pelo modelista, com distintos
pesos etc., e explicit-los iria requerer um tempo enorme (durante o qual o modelo
mental pode, inclusive, ser alterado). Como necessrio colocar limites ao processo
de construo de um modelo, os modelos explcitos so sempre simplificaes. Mas
o modelo mental, por ser mais rico, mais bem adaptado aos "mtodos" de tipo
intuitivo.
A descrio explicitao de um modelo mental numa linguagem de uso
comum origina um modelo verbal. Embora s vezes se tenda a menosprezar a
importncia dos modelos mentais, eles alcanaram um xito considervel ao longo
da historia humana. A partir de umas poucas frases sobre como cultivar o milho se
obteve um modelo que foi suficiente para modificar o destino de muitos povos.
As representaes de modelos mentais por meio de objetos ou sistemas
materiais, sejam eles artificiais ou naturais, so denominados modelos fsicos. Uma
experincia de laboratrio costuma ser realizada com a ajuda de um modelo fsico.
Uma cobaia pode servir de modelo para um homem, para certos propsitos. Os
modelos em escala, reduzida ou aumentada, possuem utilizao generalizada.
A complexidade passvel de ser alcanada com modelos fsicos costuma no
ser suficiente para modelizar as relaes sociais. O que obriga a utilizao de
modelos explcitos obtidos a partir de uma linguagem prxima da matemtica.
4.7. Formulao de hipteses de relao causal entre variveis
A modelizao supe uma preocupao com a escolha das variveis que iro
representar, atravs da construo do modelo, os aspectos da realidade a serem
privilegiados (Que aspectos sero estudadas? Quais de suas caractersticas sero
pesquisadas?). E, em seguida, com as relaes entre os aspectos escolhidos da
88

realidade que sero buscadas (Que tipo de relaes existem entre os aspectos?
Que hiptese de relao causal entre as variveis do modelo podem ser
formuladas?).
Uma

hiptese

de

relao

causal

afirma

que

determinado

aspecto,

caracterstica, ocorrncia ou varivel (X) um dos fatores que determinam o

comportamento de outra varivel (Y). O senso comum costuma postular que um
nico fenmeno (a causa) sempre provoca outro fenmeno (ou varivel) nico (a
conseqncia ou efeito). O enfoque sistmico (ou pensamento complexo) coloca a
necessidade de pesquisar as condies que tornam provvel a ocorrncia de um
determinado fenmeno a partir da anlise de outros fenmenos (ou variveis). O
senso comum sugere que haja uma causa (condio) necessria e suficiente para
cada fenmeno; o enfoque sistmico procura as condies contribuintes,
contingentes e alternativas dos fenmenos.
A pesquisa das condies de ocorrncia de um fenmeno ou, em outras
palavras, a formulao de hipteses de relao causal entre variveis, necessria
para a modelizao de um sistema, pode ser levada a efeito atravs de uma
comparao entre a realidade observada e as seis possibilidades idealizadas a
seguir apresentadas.
Condio Necessria: para que Y ocorra necessrio que X tenha ocorrido;
no possvel que ocorra Y sem que tenha ocorrido X. Exemplo: X (fulano usa
drogas) Y (fulano viciado em drogas).
Condio Suficiente: sempre que X ocorre Y ocorre. Exemplo: X (fulano tem o
nervo tico rompido) (fulano cego).
Condio Necessria e Suficiente: no possvel que ocorra Y sem que tenha
ocorrido X, e sempre que X ocorre, Y ocorre; Y e X sempre ocorrem conjuntamente.
Exemplo: X (N nmero primo) Y (N divisvel apenas por 1 e por si prprio).
Condio Contribuinte: X aumenta a probabilidade de ocorrncia de Y.
Exemplo: X (m distribuio de renda) Y (alta mortalidade infantil)
Condio Contingente: X(A) Y: X, na contingncia de A, aumenta a
probabilidade de Y. Condio contingente (A) aquela sob as quais X causa
contribuinte de Y. Uma varivel que atua como condio contribuinte de um
fenmeno sob uma determinada condio contingente, pode no faz-lo sob outra.

89

Exemplo: X (m distribuio de renda) e A (falta de saneamento bsico) Y (alta

mortalidade infantil)
Condio Alternativa: [X1,..., Xn](A) Y: na contingncia de A, X1, X2, ..., Xn
aumentam a probabilidade de Y. Exemplo: X (m distribuio de renda) e A (falta de
saneamento bsico) Y (alta mortalidade infantil); X1, X2,..., Xn (m distribuio de
renda, alcoolismo, corrupo pblica) e A (falta de saneamento bsico) Y (alta
mortalidade infantil).
Dada um sistema que se deseja descrever e explicar, e escolhidos os aspectos
que sero transformadas em variveis do modelo, a comparao dessas seis
possibilidades com o que est sendo observado pode ajudar bastante na
formulao de hipteses sobre as relaes de causalidade existentes entre as
variveis.
4.8. Operadores de complexidade e Tetragrama Organizacional
A proposta do pensamento complexo (ou do que acima nos referimos como
enfoque sistmico) est baseada no conceito de complexus: aquilo que tecido em
conjunto.
Para tornar possvel o entendimento da maneira como a realidade se autoorganiza, como se d o processo que resulta em algo que tecido em conjunto, o
pensamento complexo prope os conceitos de Operadores de complexidade e
Tetragrama Organizacional. Eles so ferramentas especialmente adequadas para a
concepo de modelos descritivos e explicativos de um sistema.
So

trs

os

operadores

de

complexidade:

Dialgico,

Recursivo

Hologramtico.
Esses operadores podem ser explicados como segue:
- Dialgico: o entrelaar coisas que aparentemente esto separadas (conceber
o sistema por constelao e solidariedade de suas partes);
- Recursivo: a causa produz um efeito, que por sua vez produz uma causa
(produtos e efeitos so ao mesmo tempo causas e produtores daquilo que se
produziu);
- Hologramtico: a parte est no todo, e o todo est na parte (conceber o
sistema a partir do ncleo e nunca pelas fronteiras).

90

Tal como j enunciado na seo intitulada Sistemas e enfoque sistmico, o

pensamento complexo (ou o enfoque sistmico) prope uma srie de procedimentos
para a explicitao das caractersticas e propriedades de um sistema. Ela pode ser
sintetizada de forma simples detalhando os procedimentos abarcados pelos trs
operadores de complexidade atravs de quatro recomendaes: Juntar coisas que
estavam separadas; Fazer circular o efeito sobre a causa; No dissociar a parte do
todo; Apreender a totalidade (o todo est na parte assim como a parte est no todo,
a simples soma das partes no leva a esse total, a totalidade mais do que a soma
das partes e pode ser menos que a soma das partes, existem qualidades do
sistema que emergem da interao entre as partes).
Ainda com o objetivo de facilitar o entendimento da maneira como a realidade
se auto-organiza, o pensamento complexo prope o que denomina Tetragrama
Organizacional. Partindo da idia de que qualquer atividade de seres vivos envolve
relaes entre eles, se prope a investigao de quatro caractersticas dos sistemas
estudados:

Ordem

(regularidades);

Desordem

(emergncias,

desavenas);

Interao (relaes no previstas); Reorganizao (para onde vai o sistema).

4.9. Estabilidade, Resistncia, Resilincia e Anlise de Sensibilidade
Os sistemas, em sua estrutura e funcionamento, tendem a alcanar uma
organizao ajustada s condies impostas por foras controladoras externas.
Mantendo-se essas condies, os sistemas permanecem em seu estado ajustado,
de estabilidade.
O estado de estabilidade no indicador de equilbrio esttico: as foras
controladoras podem variar em intensidade e freqncia e o sistema pode oferecer
reaes atravs de mecanismos que absorvem essas oscilaes sem mudar as
suas caractersticas internas. Quando isso ocorre, porque essas reaes levam a
um equilbrio dinmico, conferindo estabilidade ao sistema.
A estabilidade , ento, a capacidade que um sistema apresenta de manter
(resistncia) ou retornar (resilincia) s condies originais aps um distrbio
provocado por foras externas de origem natural ou pela ao humana.
A estabilidade tanto maior quanto menor a flutuao que o sistema apresenta
frente s foras externas (resistncia), e maior a capacidade de recuperar a sua
configurao anterior (resilincia).
91

Resistncia ou inrcia de um sistema sua capacidade para permanecer sem

ser afetado pelos distrbios externos (foras controladoras).
Resilincia de um sistema a capacidade para retornar s condies originais
aps ser afetado pela ao de distrbios externos. Da Fsica, sabemos que
resilincia a capacidade de um corpo recuperar sua forma e seu tamanho original
aps ser submetido a uma tenso (perturbao) que no ultrapasse o limite de sua
elasticidade.
Para quem se lembra da fbula de Esopo O Carvalho e os Juncos fica
fcil entender os dois conceitos. A resistncia a qualidade do carvalho robusto e
orgulhoso, que fazia pouco caso dos fracos juncos porque qualquer brisa os
dobrava. A resilincia a qualidade do junco, que depois do vendaval que arrancou
o carvalho, voltou a ficar de p.
A resilincia um indicador da persistncia das relaes internas do sistema, e
reflete sua capacidade de absorver mudanas, cujos resultados levam a flutuaes
do estado final em torno das condies iniciais. Ela indica em que medida o sistema
capaz de manter sua estrutura e caractersticas; isto , o quanto variam os valores
que traduzem os atributos de seus elementos.
A anlise da resilincia de um sistema envolve a avaliao de quatro atributos:
(1) elasticidade: rapidez com que o sistema retorna ao estado original; (2) amplitude:
zona dentro da qual o sistema tem condies de se recuperar; (3) maleabilidade:
grau em que o novo estado estvel alcanado difere do original; (4) histerese:
diferena relativa entre a trajetria que levou ao estado causado pela perturbao e
a trajetria de recuperao, que conduziu o sistema ao novo estado estvel.
Como se pode ver, ento, a estabilidade de um sistema depende de processos
de ajuste interno e retroalimentao. vital, por isso, distinguir processos que
absorvem

alteraes

(de

forma

passiva

ou

atravs

de

processos

de

retroalimentao) e mantm o estado de estabilidade daqueles que levam

instabilidade.
A anlise de estabilidade (e de resilincia), incluindo intensidade dos distrbios
e tempo de reao, se completam com a anlise da sensibilidade.
A anlise da sensibilidade de um sistema permite romper com a concepo
tradicional de que sistemas pequenos podem ser modificados por foras e eventos

92

pequenos, enquanto os sistemas grandes e complicados s sero afetados pelos de

grande magnitude.
Um conceito-chave para a anlise da sensibilidade de um sistema o estado
de criticalidade auto-organizada. Ele est relacionado a dois aspectos contraditrios,
mas complementares, que determinam o comportamento do sistema: a) um sistema
no estado crtico tende para eventos catastrficos; e b) o sistema, aps alcan-lo,
tende a permanecer num estado estacionrio auto-organizado.
Quem j fez um castelo deixando escorrer entre os dedos a areia molhada
lembra quando, depois de estar bem alto, um grozinho a mais pode
repentinamente faz-lo desabar.
4.10. Anlise Sistmica e Dinamizao
O componente de futuro inerente Gesto Estratgica Pblica. Esta seo
trata desse componente focalizando o problema da dinamizao de sistemas cuja
configurao est fortemente determinada (exogenamente) pelo contexto no qual
esto inseridos. A dinamizao supe que se conhea (ou se possa estimar) a
relao existente entre o sistema e seu contexto no momento atual, e que se
disponha de um cenrio elaborado para o contexto (que envolve e determina o
sistema) num momento futuro.
Quando isso ocorre, o exerccio prospectivo para conceber o estado futuro de
um sistema deve ser abordado em duas etapas. A primeira imagina o estado futuro
do sistema como resultante de um vetor que expressa a acumulao resultante da
sua trajetria passada, da inrcia (momentum) do sistema. A segunda etapa
corresponde ao efeito do contexto sobre a trajetria do sistema. como se o
sistema fosse carregado para um futuro pelo seu contexto. Tal procedimento,
semelhante composio de movimentos que se faz para descrever a trajetria de
um corpo submetido a duas foras quaisquer, pode se desdobrar em duas outras
etapas: aquelas que correspondem ao exerccio da vontade dos atores sobre o
sistema e seu contexto no sentido de alterar a trajetria passada. Ela supe um
futuro significativamente distinto do passado, visto que est associado ao impacto
que causa a estratgia poltica dos atores envolvidos com o sistema. Neste caso,
no pode ser feita uma simples extrapolao do passado.

93

No que segue se apresenta, com o auxlio de rudimentos formais da linguagem

matemtica, o processo de dinamizao referente segunda etapa; isto , supondo
que o sistema se move apenas em funo dos efeitos provocados pelo contexto.
Este processo de dinamizao do modelo (S) de um sistema qualquer (S)
inserido num contexto (C) que o determina de forma importante mediante uma
relao conhecida (R), consiste em projetar o sistema a partir de um instante (t o) em
que seu estado conhecido (So), para um instante futuro qualquer (tf).
A existncia de um conjunto de variveis interdependentes ligadas por
relaes de causalidade conhecidas pode ser indicado por:
S = R [C]
No momento atual, em que se analisa o sistema (e se processa sua
modelizao), tem-se que:
So = Ro [Co]
Supondo que a relao (R) que existe entre (S) e (C) no se altera ao longo do
tempo, tm-se que:
Ro = Rt = R, e, no momento (f) qualquer,
St = R [Ct].
O que significa que, conhecidos:
i) As caractersticas do sistema objeto de anlise e do seu contexto no
momento atual;
ii) A relao existente entre o sistema e seu contexto no momento atual
(supondo que a mesma no se altera ao longo do tempo);
iii) O estado (ou configurao) do contexto num instante futuro qualquer;
iv) teoricamente possvel determinar o estado (ou configurao) do sistema
neste instante.
A Figura 4.10.1 abaixo representa graficamente o processo de dinamizao.
Nela aparece, esquerda, o sistema, seu contexto, e relaes de causalidade
indicadas por setas que a anlise cuidadosa dos mesmos possibilitou, no
momento atual.

FIGURA 4.10.1: PROCESSO DE DINAMIZAO

94

FONTE: elaborado pelo autor.

direita, na parte de cima, temos o cenrio normativo para um sistema mais
abrangente (que por conter o sistema em anlise denominado contexto) (Cf).
Este cenrio normativo, obtido atravs da metodologia de construo de cenrios,
o que serve de moldura para a dinamizao do sistema (S).
Dado que se pode entender o exerccio de elaborao do cenrio normativo
(Cf) como a operao de lev-lo para o futuro juntamente com o sistema que ele
abarca (S), o estado deste no momento (t f). Ou seja, (Sf), pode ser conhecido (uma
vez que as relaes de causalidade entre o sistema e seu contexto se consideram
invariveis).
Se o sistema e seu contexto podem ser aproximados pelos seus modelos
(modelizados), tudo o que se disse at agora continua vlido. Isto :
St = R [Ct].
O contexto (C), entretanto, no precisa ser modelizado, uma vez que de um
modelo que eventualmente poder-se-ia dele fazer interessariam apenas aquelas
variveis que determinam (explicam) o estado do sistema, isto as variveis
exgenas do modelo de (S), (S).
De tal forma que para conhecer (S t) no de fato necessrio conhecer (C t).
Basta conhecer os valores assumidos pelas variveis exgenas de seu modelo (S)
no instante (t), (St).
As suposies de que o estado futuro do sistema depende apenas do efeito do
contexto sobre (como se o sistema fosse carregado para um futuro pelo seu
contexto) e de que a relao entre (S) e (C) no se altera ao longo do tempo so
evidentemente reducionistas e irrealistas. No obstante, se pensadas como
abordagens para tratar sistemas complexos que podem ser pouco a pouco
95

sofisticadas at dar conta da complexidade do fenmeno observado, elas podem

ser de grande valia.
4.11. O carter intrinsecamente normativo da modelizao
A modelizao, que pode ser entendida como um processo de transformao
de um sistema (caracterizado pelos atributos de complexidade, infinitos aspectos e
relaes de causalidade desconhecidas) em um modelo (caracterizado por atributos
simtricos, de simplicidade, poucas variveis e relaes de causalidade imputadas),
implica a concepo de uma teoria. A qual estar, inevitavelmente, influenciada
pelos valores morais, interesses econmicos, crenas e vises de mundo do
modelista.
Baseada na idia simples de que o modelo construdo para mostrar aquilo
que o modelista quer ressaltar, se apresenta a seguir, utilizando o recurso da
representao grfica, o carter intrinsecamente normativo da modelizao (ver
Figuras 4.11.1; 4.11.2; 4.11.3; 4.11.4; 4.11.5; 4.11.6; 4.11.7).
FIGURA 4.11.1: MODELO 1

FIGURA 4.11.2: MODELO 2

96

FIGURA 4.11.3: MODELO 3

FIGURA 4.11.4: MODELO 4

97

FIGURA 4.11.5: MODELO 5

FIGURA 4.11.6: MODELO 6

FIGURA 4.11.7: MODELO 7

98

4.12. Modelizao e Gesto Estratgica Pblica

A modelizao uma condio para o tratamento analtico de qualquer objeto
em qualquer campo do conhecimento. Em especial, condio para o exerccio da
Gesto Estratgica Pblica.
A modelizao compreende a identificao das caractersticas (cujo nmero ,
para efeitos prticos, infinito) do sistema que descrevem seu estado num dado
instante (momento descritivo), que explicam sua trajetria (momento explicativo) e
que permitem orientar sua trajetria ou caractersticas, mediante o exerccio de uma
ao sobre suas variveis com maior poder de determinao, visando alterao
de seu estado numa direo desejada (momento prescritivo).
A construo de um modelo , ento, um passo essencial para entender o
funcionamento de um sistema (uma organizao pblica ou privada, uma poltica,
um processo de governo etc.) e, desta forma, poder atuar sobre suas caractersticas
(ver Figura 4.12.1). Na maioria das vezes em que se busca entender sistemas que
tratam de relaes envolvendo a sociedade, impossvel contar a com modelos
preexistentes e muito menos com modelos de tipo quantitativo.

FIGURA 4.12.1: EXEMPLO DE MODELIZAO

99

Freqentemente, trabalhar sobre um sistema com o objetivo de simplesmente

descrev-lo, ou explicar seu funcionamento e mais ainda quando se pretende
planejar, implica em previamente em construir um modelo. E isto comea com
produzir uma lista de caractersticas do sistema que iro dar origem, depois de
filtradas s variveis qualitativas (quantificveis ou no) do modelo.
Existe uma infinidade de maneiras de construir modelos, de complexidade,
finalidade, formalizao do resultado etc., distintas. Todas elas iniciam com o
levantamento das principais caractersticas do sistema e o seu ambiente tendo em
vista no apenas descrever e explicar o sistema (modelizar), mas identificar o
potencial de impacto do contexto sobre a trajetria futura do sistema.
Duas destas maneiras ou metodologias, que podem ser consideradas como
extremos de um amplo espectro Metodologia de Diagnstico de Situaes e
Metodologia de Anlise de Polticas so particularmente teis para reunir a
informao acerca das caractersticas e relaes que, do ponto de vista analtico,
compem um sistema de interesse para a Gesto Estratgica Pblica e possibilitar
a modelizao.
A primeira metodologia, de aplicao relativamente fcil e imediata, pode ser
usada em praticamente qualquer situao em que um sistema possa ser descrito
por uma lista de caracterstica. A segunda, de aplicao mais difcil e demorada,
mas que oferece resultados muito mais sofisticados, utilizada quando o objeto de
100

anlise possui alto grau de complexidade; como o caso de uma organizao, uma
poltica ou processo em que esto envolvidos atores com interesses distintos e
quando a presena do Estado importante.
A importncia da modelizao para a Gesto Estratgica Pblica pode ser
avaliada pelo processo de diferenciao em relao gesto tradicional que lhe d
origem. Nesse processo, a gesto tradicional caracterizada como sendo
voluntarista; com metas rigidamente definidas; pouca preocupao com o contexto e
pela suposio de que o futuro decorrncia direta das aes a serem
implementadas. Por oposio, a Gesto Estratgica Pblica entendida como
caracterizada pela utilizao de modelos descritivos, explicativos, normativos e
institucionais; por metas, objetivos, dependentes do contexto; pela suposio de que
o futuro um cenrio a ser modelizado e construdo em funo do interesse dos
atores envolvidos.
Segundo o enfoque da Gesto Estratgica Pblica, a boa Gesto depende
muito fortemente da qualidade do modelo descritivo-explicativo construdo a partir
do qual ela ser concebida e implementada; isto , da relevncia das variveis
escolhidas e da fidedignidade das relaes de causalidade imputadas. E,
adicionalmente, da seleo das variveis do modelo sobre as quais sero exercidas
as aes relativas gesto.
Essa preocupao com a modelizao decorre da constatao de que o
insucesso de uma poltica, embora, obviamente, s se materialize quando ela
implementada, possui suas causas associadas ao momento da formulao da
poltica. Ou seja, de que a maioria das falhas (ou dficits) de implementao decorre
de uma modelizao imperfeita: de um modelo descritivo ou explicativo falhos ou da
escolha de variveis que no eram sensveis ao da poltica formulada. De fato,
por mais que possam estar asseguradas as condies para a implementao
perfeita, uma poltica mal formulada (apoiada num modelo descritivo pouco coerente
com a realidade, num modelo normativo irrealista, ou numa agenda bloqueada por
atores dominantes) jamais poder ser bem implementada.
A Figura 4.12.2 que segue mostra ciclo de um processo tpico de modelizao.
Vale destacar a importncia que possui o os momento da escolha do marco
analtico-conceitual para a anlise da realidade, que serve de referncia para o
conjunto dos demais momentos.
101

FIGURA 4.12.2: CICLO DA MODELIZAO

FONTE: elaborado pelo autor.

freqente que gestores, quando indagados acerca das razes do insucesso
de uma poltica ou de uma ao qualquer de gesto, indiquem a existncia de falhas
de implementao, apontando que faltou financiamento, tempo, poder poltico,
coordenao, autoridade ou cooperao entre as agncias. Dificilmente sero
apontadas falhas de formulao. Isso , que houve deficincias associadas ao
modelo descritivo (uma fotografia fidedigna da situao atual), ao modelo
explicativo (um filme plausvel que mostrasse as causas que levaram situao
atual e as variveis sobre as quais elas atuaram), ao modelo normativo (um cenrio
futuro desejvel com cena de chegada e trajetria cuja construo podia ser
viabilizada tendo em vista a fora poltica do ator) ou ao modelo institucional
(conjunto de instituies, legislao, recursos etc., compatvel com o modelo
normativo) (ver Figura 4.12.3).
FIGURA 4.12.3: MODELIZAO E OS MOMENTOS DESCRITIVO E NORMATIVO

102

Um ltimo aspecto a ser ressaltado sobre a importncia da modelizao para a

Gesto Estratgica Pblica o relativo ao acompanhamento da trajetria que segue
o sistema quando submetido a uma ao de gesto. Uma representao grfica
como a que segue (ver Figura 4.12.4) pode ajudar a entender de forma simples a
idia de que a trajetria de um sistema pode ser entendida como uma composio
de trs vetores que devem ser investigados em separado: natural, de arrasto
(pelo contexto) e forado por aes de gesto ou de poltica pblica formuladas e
implementadas.
FIGURA 4.12.4: TRAJETRIA DE UM SISTEMA

4.13. Exemplos de modelizao

103

Para seguir tratando a relao entre sistema e modelo, vamos apresentar trs
exemplos.
O primeiro o Sistema Secretaria de Obras uma Prefeitura, tratado tendo por
objetivo analisar a questo de recursos, por exemplo. A figura a seguir mostra a sua
representao possvel.
Ela indica os trs tipos de variveis escolhidas atravs da modelizao do
sistema para relacion-lo com seus contextos (sistemas de maior abrangncia)
considerados relevantes para descrev-lo (ver Figura 4.13.1).
FIGURA 4.13.1: VARIVEIS ESCOLHIDAS

So elas:
- As geradas internamente Secretaria, como a capacitao de seu pessoal
para acompanhar e avaliar projetos, capacidade habilidade para captar de
recursos pblicos e privados, habilidade para obter o apoio de outras
secretarias, do Gabinete e de diferentes atores polticos e da opinio pblica
s aes da Secretaria;

As pertencentes ao ambiente Prefeitura, como disponibilidade oramentria,

demandas de outras secretarias ou do Gabinete, atendimento s normas
internas e dispositivos legais que regulam a execuo de obras pblicas,
disponibilidade de outras secretarias em apoiar as aes da Secretaria,
definio de atribuies e responsabilidades da Secretaria;

As pertencentes ao entorno socioeconmico, como demandas da populao

pelo servio prestado pela Secretaria, imagem da Secretaria junto a atores
104

polticos que controlam recursos (econmicos, polticos, miditicos) da opinio

pblica.
A apresentao dos outros dois exemplos realizada de modo distinto uma
vez que nosso objetivo introduzir mais alguns conceitos teis para a modelizao.
Inicialmente se caracterizam os sistemas que originam os dois modelos e, a seguir,
se vai introduzindo os conceitos cuja utilizao se sugere.
O primeiro desses dois sistemas se refere a uma poltica de controle de
natalidade. Trata-se de elaborar uma poltica demogrfica, e mais especificamente,
de controle de natalidade, em um pas. Alguns indicadores ou variveis de sada do
modelo so indiscutveis; tamanho da populao ao longo do tempo, bens
necessrios para consumo, demanda de mo-de-obra e equipamento para produzilos e necessidade de financiamento externo resultante. Em segunda aproximao, o
grau de desagregao dessas variveis: pirmides de populao por regies, sexo
e talvez outros critrios (como grupos sociais ou nvel de ingresso); nveis de
qualificao da mo-de-obra; setores produtivos etc.
O segundo sistema, bem mais simples, e tomado justamente com o objetivo de
realizar um contraste entre situaes-problema de tipo fsico e social, se refere
velocidade de escape de um foguete. Trata-se de calcular com que velocidade deve
lanar-se verticalmente um satlite artificial de uma dada forma para que possa
escapar atrao do planeta sem consumo de energia ulterior. Neste caso existe
uma nica varivel de sada: altura mxima alcanada.
Existem trs tipos de variveis que influem diretamente sobre os valores das
variveis de sada.

Controles

So variveis de tipo instrumental, associadas s decises que se pretende

tomar ou s polticas que poderiam ser formuladas para atacar a situao em
anlise. Seus valores durante o perodo em estudo iro variar em decorrncia delas.
Elas so de tipo exgeno, embora s vezes no paream, dado que seus valores
dependem do que est ocorrendo na realidade (no sistema).
No primeiro exemplo, os controles poderiam ser o gasto em campanhas
sanitrias ou de controle de natalidade, planos de desenvolvimento regional e
setorial, poltica fiscal, salarial, de introduo de novas tecnologias etc.
No segundo exemplo, o controle a velocidade inicial.
105

Variveis exgenas

Exemplos de variveis que dependem das condies de contorno, que influem

sobre o sistema, mas no so influenciadas por ele nem controlveis pelo ator que
modeliza, so, no primeiro exemplo, avanos na tecnologia de sade e saneamento
ou de produo, disponibilidade de recursos naturais, preos internacionais,
exportaes. No segundo exemplo, propriedades da atmosfera, massa e raio do
planeta, que podem ser considerados tambm como parmetros.

Variveis endgenas

As variveis endgenas podem ser entendidas, por excluso, como todas as

demais variveis necessrias para calcular a sada do modelo, incluindo as prprias
variveis de sada. Seus valores so calculados em funo das exgenas, dos
controles e valores anteriores delas mesmas e indicam o estado do sistema.
Quando se trata de analisar o comportamento do sistema ao longo do tempo, os
valores iniciais dessas variveis so imputados pelo ator que modeliza.
No primeiro exemplo, so variveis endgenas, ademais das de sada, a oferta
de recursos humanos de distintos tipos, nmero de nascimentos, mortes,
casamentos etc., importaes, dvida externa, capacidade ociosa da economia etc.
No segundo exemplo, a posio, velocidade e acelerao do satlite artificial;
foras de atrao gravitacional e de atrito atmosfrico.
As hipteses sobre o mecanismo causal do sistema indicam explicitamente
como calcular a sada em funo das demais variveis endgenas, exgenas e
controles.
Dados os valores da entrada (os controles, variveis exgenas e valores
iniciais das variveis endgenas ou de estado) chega-se aos valores das variveis
de sada por uma sucesso de passos intermedirios; cada um destes uma
relao ou conexo (lei natural ou simples hiptese) entre vrias variveis, que
permite calcular algumas delas, conhecidas as demais.
Esta conexo pode ser uma definio, explcita ou implcita (por exemplo, uma
identidade que se usa para calcular um trmino em funo de outro).
No caso do primeiro exemplo, o nmero de nascimentos se obtm somando o
resultado da multiplicao da populao feminina de cada idade e regio por seu
respectivo coeficiente de natalidade; e o nmero dos que completam 20 anos num

106

dado ano so as que completaram 19 anos no ano anterior menos os que morreram
durante o perodo.
No segundo exemplo, a velocidade a derivada da posio com respeito ao
tempo.
A conexo entre as vrias variveis, que permite calcular algumas delas,
conhecidas as demais, pode ser tambm uma lei ou hiptese causal (equao de
comportamento). Neste caso, algumas das variveis funcionam como fatores
independentes causas e outras so definidas como dependendo causalmente
daquelas. Cada uma destas hipteses inclui todos os fatores que possuem uma
influncia significativa (dado um certo grau de preciso) e os que no aparecem
explicitamente costumam estar implcitos nos valores dos parmetros.
A linguagem usada tem que ser capaz de representar estas influncias e
conexes da maneira mais fiel possvel, no se limitando s formas funcionais
usualmente empregadas na matemtica. As variveis qualitativas exigem o uso de
procedimentos em geral mais complicados e trabalhosos, como tabelas de
correspondncias.
No primeiro exemplo, o coeficiente de natalidade depende da educao, nvel
de renda, do gasto em campanhas de controle de natalidade. As migraes
dependem do estado dos mercados de trabalho. O consumo depende do nvel de
renda, dos preos etc. importante destacar que cada relao destas implica a
aceitao de uma teoria de comportamento das variveis e, em ultima instncia, do
funcionamento da realidade observada.
No segundo exemplo, a fora gravitacional funo da altura (lei de Newton).
A fora de atrito como o ar uma funo da velocidade e forma do satlite artificial e
das propriedades da atmosfera altura em que ele se encontra.
As leis ou conexes entre as vrias variveis costumam incluir coeficientes,
expoentes e outros parmetros cujos valores devem ser conhecidos e que em geral
so constantes. So anlogos s variveis exgenas, mas seu significado dado
pelas das relaes em que figuram. Por isto, no tm contedo emprico
independente, a menos que se tornem muito familiares (como a produtividade).
No primeiro exemplo, os parmetros podem ser: coeficientes de desero e
repetio, elasticidades de consumo, coeficientes marginais de capital. No segundo

107

exemplo: constante gravitacional, parmetros que definem a forma do satlite

artificial.
Sobre as conexes causais, trs observaes bem conhecidas e j
comentadas merecem ser relembradas.
Causalidade no implica determinismo: as conexes podem conter variveis
aleatrias, de modo que s determinam certos parmetros estatsticos da sada.
A concatenao de vrias relaes causais pode fazer com que A aparea
como causa de B, e B como causa de A. Isto no implica numa contradio, pois as
influncias esto separadas no tempo: A(t) influi sobre B(t), mas B(t) sobre A(t+1).
Como vimos, aconselhvel no empregar a linguagem causal e sim a
estatstica: A e B esto correlacionados. Mas se o modelo que criamos, para
calcular B, se baseia no valor observado de A, a diferena puramente
terminolgica.
4.14. Consideraes Finais
A complexidade dos contextos e sistemas com que se trabalha ao modelizar
aspectos dos ambientes onde se realiza a Gesto Estratgica Pblica, sua incerteza
irredutvel e sua capacidade de auto-organizao, sugerem que no se tente
formular receitas e regras rgidas para orientar as tarefas de modelizao.
Entretanto, possvel indicar alguns balizamentos gerais como os que se
apresentam a seguir.
O primeiro, e de certa forma contraditrio, de que nem toda a pesquisa
acerca de uma realidade sobre a qual se pretende atuar deve adotar uma
abordagem sistmica. H muitos casos, por exemplo, em que as relaes entre o
sistema e o contexto podem ser ignoradas. uma tarefa e uma responsabilidade do
gestor avaliar at que ponto a natureza sistmica, e a relao entre seu objeto de
anlise e a realidade mais ampla, podem ser negligenciadas de modo seguro. Vale
ressaltar que essa considerao deve estar submetida a um fundamento
estritamente descritivo-explicativo e, portanto, no deve basear-se em critrios
normativos (valores sociais ou preferncias ideolgicas).
Nesse sentido, importante lembrar que um gestor deve considerar a
probabilidade de cometer um erro associado rejeio de uma hiptese falsa; a

108

ausncia de prova de que algo necessrio no o mesmo que a prova da

ausncia de que algo necessrio.
No se deve aumentar alm do imprescindvel o nmero de variveis ou
relaes necessrio para explicar um dado sistema (poro da realidade).
Uma prtica til definir o sistema dentro do qual se concebe o problema a ser
investigado e, em seguida, procurar as relaes pertinentes com o seu contexto
imediato. Isto , examinar de dentro para fora como o problema est relacionado
com outros problemas, variveis, assuntos ou sistemas, em termos temporais e
espaciais. S a partir da, se as relaes puderem ser desprezadas, poder-se-
ignorar de forma segura o contexto.
Na caracterizao de um problema ou sistema e sua possvel evoluo,
necessrio incluir todas as variveis e relaes que se considere importantes,
mesmo aquelas que no possam ser quantificadas. Isto porque se elas no forem
includas na definio inicial do problema ser pouco provvel ou muito difcil que
elas possam ser consideradas na anlise subseqente.
melhor conceber uma explicao aproximada e precria para um problema
complexo na sua totalidade do que uma precisa, mas que d conta de apenas um
de seus componentes isolados.
Ao abordar um assunto ou problema, necessrio distinguir claramente entre
consideraes relativas ao conhecimento em si (incluindo as ignorncias e
incertezas de tipo cientfico) e as de natureza poltica (que compreendem os valores
sociais). necessrio, portanto, assegurar o envolvimento dos tomadores de
deciso, os formuladores da poltica, desde a caracterizao inicial do problema.
conveniente considerar variveis e relaes que expliquem no apenas a
trajetria histrica observada do sistema, mas sim um espectro mais amplo de
possibilidades de comportamento, que contemple mudanas estruturais, incertezas
e surpresas. E, ademais, avaliar as respostas possveis do sistema a polticas e
aes humanas.
Finalmente, e para chamar a ateno de uma forma talvez mais eficaz do que
a at aqui empregada, para algumas questes importantes referentes aplicao
da metodologia aqui apresentada, vamos fazer referncia a trs passagens da obra
do admirvel Jorge Luis Borges.

109

A primeira, refere-se ao modo como se deve proceder identificao de

aspectos de uma dada realidade que se afiguram como bons candidatos a variveis
de um modelo. Ou, de forma mais genrica, a como se deve proceder para construir
uma taxonomia.
Citando uma certa enciclopdia chinesa, diz Borges (1979) que ...os animais
se dividem em:
a) pertencentes ao Imperador;
b) embalsamados;
c) domados;
d) leitezinhos;
e) sereias;
f) fabulosos;
g) vira-latas;
h) includos na presente classificao;
i) histricos;
j) inumerveis;
k) pintados com pincel muito fino, de pelo de camelo;
l) et Cetera;
m) que acabam de quebrar a bilha;
n) que de longe parecem moscas''.
A segunda passagem refere-se ao grau de detalhe com o qual devemos
analisar a realidade observada a fim de modeliz-la.
A esse respeito, lembramos o que Borges (1960) nos conta sobre um Reino da
antiguidade em que a Arte da Cartografia havia alcanado tal perfeio que o mapa
de uma provncia ocupava toda uma cidade, o mapa do Reino uma provncia. Com
o tempo, conta ele esses Mapas Desmesurados no satisfaziam mais e o Colgio
de Cartgrafos elaborou um mapa do Reino que tinha o tamanho do prprio Reino e
coincidia pontualmente com ele.
A situao equivalente a de um cartgrafo perfeccionista que termina
desenhando um mapa em escala 1:1, perfeito, mas totalmente intil, equivalente
a de um gestor que constri um modelo de uma dada realidade to complexo e
pesado que no pode ser operado.

110

A terceira passagem nos permite adicionar mais um elemento a esta aidemmoire. Relativo tambm ao grau de detalhe, abstrao e generalizao que
devemos adotar para analisar a realidade que pretendemos modelizar, ele se refere
ademais dimenso temporal envolvida no processo de modelizao.
Em Funes el memorioso, Borges (1979) nos conta de um gacho do final do
sculo XIX que uma queda de cavalo havia deixado mentalmente perturbado:
Funes no apenas era incapaz de compreender que o smbolo genrico co
abarcava tantos indivduos dspares de diversos tamanhos e diversa forma;
perturbava-lhe que o co das 3:14 horas (visto de perfil) tivesse o mesmo nome que
o co das 3:04 horas (visto de frente). Sua prpria face no espelho, suas prprias
mos, surpreendiam-no cada vez.
Funes no apenas recordava cada folha de cada rvore de cada monte, mas
tambm cada uma das vezes que a havia percebido ou imaginado.
Resolveu reduzir cada uma de suas jornadas pretritas a umas setenta mil
lembranas, que definiria logo por cifras. Dissuadiram-no duas consideraes: a
conscincia de que a tarefa era interminvel, a conscincia de que era intil. Pensou
que na hora da morte no haveria acabado ainda de classificar todas as lembranas
da infncia.

111

CAPTULO V: METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO DE SITUAES

5. Introduo28
Este captulo sintetiza os elementos e conceitos da Metodologia de
Planejamento de Situaes (MPS) necessrios para apoiar o trabalho a ser
desenvolvido pelos alunos. Retomando a analogia nutica que traamos no captulo
anterior, ela corresponderia s aes que o gestor (velejador) teria que tomar para,
utilizando a informao proporcionada pela MDS (bssola) e aproveitando a
governabilidade propiciada pelas condies do contexto poltico e scio-econmico
(vento, mar etc.), engendrar situaes que permitam atingir seu objetivo (alcanar
um ponto da costa o mais prximo possvel daquele que havia inicialmente
programado).
A MPS se baseia nos resultados alcanados com a aplicao da MDS
apresentada no captulo anterior. Em especial, no fluxograma explicativo da
situao. sobre esta base que o trabalho de anlise e de planejamento de
situaes tem incio. Reflexes suscitadas em outras disciplinas so tambm
essenciais, com tambm o so no caso da MDS, para colocar a carne no processo
de aplicao da MPS. So elas que iro complementar e criar melhores condies
para a formulao de aes, a fixao de recursos a utilizar e de resultados a
atingir.
Da mesma forma que a MDS se dedica a elucidar os momentos descritivo e
explicativo do tratamento de uma situao-problema, a MPS o faz em relao ao
momento normativo.
5.1. Uma viso preliminar do resultado
Uma viso preliminar do resultado da aplicao da MPS pode ser obtida
retomando exemplo mostrado no captulo anterior, da derrota do Palmeiras frente ao
Corinthians.
Depois de terem selecionados os Ns Crticos e elaborada a rvore de
problemas, os jogadores formularam, para cada N Crtico, aes para atac-los.
Eles chegaram seguinte formulao (ver Figura 5.1.1).

28

Este texto uma adaptao do captulo sobre a Metodologia de Planejamento de Situaes de

Dagnino e outros (2002).

FIGURA 5.1.1: AES

Em seguida, os jogadores definiram para cada ao de cada um dos trs ns

crtico, os atores envolvidos. Eles chegaram, ento, aos resultados mostrados
abaixo (ver Figura 5.1.2; 5.1.3; 5.1.4), que so o ponto de partida para o
detalhamento das aes seguintes da MPS.
FIGURA 5.1.2: AO PARA CADA N CRTICO

FIGURA 5.1.3: AO PARA CADA N CRTICO

113

FIGURA 5.1.4: AO PARA CADA N CRTICO

5.2. Planejar por Situaes-Problema

O dirigente pblico necessita capacitar-se para jogar o jogo social e
institucional. O que significa jogar bem? Jogar bem depende de quatro
capacidades (habilidades e conhecimentos) para o tratamento de problemas em
mbito pblico:
i) Explicar a situao-problema que afeta uma instituio;
ii) Formular propostas de ao para resolver problemas sob incerteza;
iii) Conceber estratgias que levem em conta outros atores e eventuais
mudanas de contexto;
iv) Atuar no momento oportuno e com eficcia, recalculando e completando um
Plano de Ao.

114

Explicar a situao em que uma instituio ou um ator est ou pretende estar

envolvido foi o assunto tratado pela Metodologia de Diagnstico de Situaes. A
Metodologia de Planejamento de Situaes proporciona conceitos para os outros
trs pontos acima indicados, a partir de uma estrutura lgica que centra a ao de
governo na resoluo de problemas.
A deciso de buscar solues para um problema identificado permite:
i)Administrar o problema em um espao menor;
ii)

Enfrent-lo no espao originalmente declarado;

iii) Dissolv-lo em um espao maior.

A seguir, apresentamos um exemplo relacionado ao aumento do nmero de
crimes cometidos por adolescentes (ver Quadro 5.2.1).
QUADRO 5.2.1: CRIMES COMETIDOS POR ADOLESCENTES
Espao
Problema
Ao: Ao sobre os adolescentes
Administrar o problema num
infratores.
espao menor.
Espao: Punio a delitos.
Ao: Ampliao da cobertura da
Enfrentar o problema no espao
assistncia a crianas e a
originalmente declarado.
adolescentes.
Espao: Preveno dos delitos.
Ao: Reforma do Sistema
Dissolver o problema num
Educacional
espao maior.
Espao: Garantia de direitos bsicos
que tender a evitar delitos.

115

A escolha entre estes trs tipos de ao vai definir a estratgia geral, os

contornos e a abrangncia dos resultados que sero obtidos mediante a
implementao de um conjunto de operaes consignado num Plano de Ao.
As principais categorias analticas aqui adotadas, tais como ator social, ao
ou momento no processo de planejamento, so definidas em funo do conceito de
situao-problema. O dirigente pblico, ao atuar em contextos sujeitos constante
mudana, pode ser representado como um ator que se movimenta num jogo social.
Todo ator social pode desempenhar um papel de protagonista e no de simples
observador, mas para isto precisa compreender a realidade em transformao.
Como foi destacado anteriormente, cada "realidade" ser percebida de modo
distinto dependendo do ponto de observao (valores, interesses, experincias
prvias etc.) do ator que planeja (ou, simplesmente, observa). Uma mesma
realidade pode ser percebida de modo diferente dependendo de como est situado
um observador especfico; quais so seus interesses e seus objetivos. Dessa forma,
a anlise de uma determinada situao uma apreciao da realidade que enfrenta
um determinado ator a partir da sua viso. A explicao situacional resultante
auto-referenciada, isto , ela condicionada pelo ponto de vista do ator. E, por isto,
influenciado pelo tipo de insero na realidade que possui o ator que planeja.
Uma explicao formulada por um ator social sobre um aspecto da realidade
pode ser verificada ou refutada apenas em funo da maior ou menor capacidade
de sua cadeia de argumentos em sustentar seus questionamentos. Portanto,
sempre haver mais de uma viso acerca da realidade e os ideais de objetividade e
as distines entre verdadeiro e falso perdem fora no trabalho do analista e na
reflexo voltada para a ao que caracteriza a GEP.
Apresentamos a seguir um esquema (ver Figura 5.2.1) que sintetiza a
metodologia de planejamento baseado na anlise de situaes-problema que a
que adotamos como eixo de nossa proposta de GEP.
FIGURA 5.2.1: ESQUEMA GERAL PARA PLANEJAMENTO ESTRATGICO

116

FONTE: Matus, (1994).

117

Na situao-inicial, o ator declara sua insatisfao sobre uma dada realidade

em um determinado momento e, por isto, tem demandas a viabilizar, necessidades
a satisfazer e problemas a resolver. Esse ator constri uma explicao que serve de
base para a definio fundamentada de uma situao-objetivo. Ela envolve a
explicitao de um conjunto de resultados que se espera atingir ao final de um
determinado tempo e que resolvero os problemas iniciais formulados ou atendero
as demandas e as necessidades identificadas.
O plano uma construo que implica em uma estratgia e um conjunto de
tticas a implementar. E demanda gente em condies de realizar e de coordenar
as aes a serem executadas. As operaes so os mdulos de ao previstos em
um plano. Planejar implica ainda em identificar e disponibilizar os meios necessrios
para a ao, os diversos recursos necessrios, poder poltico, conhecimento,
capacidades organizativas, equipamentos e tecnologia e tambm, mas nem sempre,
recursos econmico-financeiros.
O esquema destaca a confiabilidade do plano elaborado e o contexto em que
ele ser desenvolvido como elementos essenciais para a obteno dos resultados
desejados. Nesse sentido, um plano s se completa na ao e este agir implica em
permanente avaliao e reviso do que foi planejado. Para obter Confiabilidade
necessrio verificar a todo o momento a qualidade da proposta, a sua consistncia e
fundamentao, e garantir a boa coordenao da formulao e da implementao.
O monitoramento das alteraes que se verificam na situao-problema e o
acompanhamento do contexto em que ela se insere so fundamentais, j que atingir
uma determinada situao-objetivo no depende apenas da vontade de ator que
planeja. Sobre suas aes e sobre os resultados que sero obtidos influenciam
mudanas no contexto, a ocorrncia de surpresas e, principalmente, os planos e as
aes de outros atores sociais.
5.3. Operaes
As operaes podem ser entendidas como os grandes passos (conjunto de
aes) ou como o conjunto de condies que deve ser criado para a viabilizao do
plano. So elaboradas como a soluo de cada N-Crtico identificado num
fluxograma explicativo. Soluo a ser alcanada no mbito deste problema no prazo
do plano. O conjunto deve ser suficiente para assegurar o cumprimento do plano.
118

i) As Operaes podem tambm ser entendidas como atos lingsticos

enunciados no espao das declaraes de compromissos visando mudana
da realidade. Sua formulao deve iniciar por Comprometo-me a ... (fazer
algo) . As Operaes podem ser:Bem-estruturadas (operaes de resoluo
normalizada, sem deliberao);
ii) De risco calculado (operaes com uma probabilidade precisa de xito);
iii) Apostas operacionais (operaes quase-estruturadas sob incerteza).
Um compromisso visando ao deve ser diferenciado de:
i) Uma recomendao (seria bom que...);
ii) Um critrio (deve-se....);
iii) Um enunciado de um objetivo (devemos alcanar....);
iv) Uma proposta de poltica (enunciado geral);
v) Uma declarao de prioridade.
Cada uma das operaes formuladas para enfrentar uma situao-problema
determinada deve ser detalhada para viabilizar sua implementao. A seguir so
apresentados os principais componentes deste detalhamento.
5.4. Matriz Operacional
A Matriz Operacional detalha o conjunto de procedimentos atravs do qual
devem ser atingidos os resultados esperados nas operaes. Cada ao poder ser
dividida em atividades que, por sua vez, podem ser detalhadas em tarefas,
dependendo da complexidade da operao ou da ao e das caractersticas do
cenrio que pretende construir o ator que planeja. De qualquer forma, o enunciado
das aes, das atividades e/ou das tarefas na matriz operacional deve vir
acompanhado pelos respectivos produtos, resultados esperados, datas (incio/fim),
responsveis, apoios e recursos necessrios.
5.5. Aes, Atividades, Tarefas
So as unidades de implementao de um plano. Seu detalhamento deve ser
feito at o nvel necessrio para uma compreenso clara da operacionalizao de
um plano ou projeto. Se for necessrio, at mesmo as tarefas podem ser
subdivididas de acordo com o interesse ou a necessidade do ator que planeja.

119

O detalhamento das tarefas deve ser refeito periodicamente, em funo das

necessidades. A somatria das aes e tarefas, verificveis em forma de produtos,
devem garantir que se alcance os resultados.
5.6. Resultados
So os impactos sobre as manifestaes concretas do problema que est
sendo atacado (avaliado pelos seus descritores); a mudana na realidade
observada. A definio dos resultados possibilita uma avaliao do plano, assim
como a conduo precisa das aes no sentido da estratgia geral.
5.7. Produtos
So parmetros concretos quantidade, qualidade, tempo e lugar que
auxiliam na execuo das atividades planejadas. Se os produtos esto sendo
obtidos e os problemas identificados persistem porque os resultados esperados
no esto ocorrendo. H ento necessidade de rever as operaes e as aes
projetadas.
5.8. Recursos
Recurso tudo aquilo que um ator pode mobilizar para viabilizar a consecuo
dos seus objetivos. A execuo de um plano implica no gerenciamento de mltiplos
recursos escassos.
Para o processo de planejamento que aqui propomos, necessrio trabalhar
com um conceito bastante amplo de recurso. O Quadro 5.8.1 abaixo indica os
recursos que podem ser utilizados para a viabilizao de aes planejadas.
QUADRO 5.8.1: VIABILIZAO DE AES PLANEJADAS

120

Recursos:
cognitivos
polticos
financeiros
organizacionais

Capacidades:
para formar opinio
para gerar legislao ou regulamentaes
para agenciar pessoas e organizaes
para gerenciar ou coordenar processos de
trabalho
para gerar capacidade de mobilizao

pessoal capacitado ou
tempo

121

FONTE: elaborado pelo autor.

Para cada ao prevista, devem-se detalhar quais recursos de diferentes tipos
sero necessrios, ajustar a utilizao dos recursos sua disponibilidade,
especificar os custos para cada ao/tarefa. A partir desta informao ser possvel
uma alocao realista dos recursos. Torna-se fundamental avaliar em que medida
as atividades previstas em um plano necessitam consumir os diferentes tipos de
recursos para avaliar sua eficincia.
5.9. Prazos
O tempo talvez seja o recurso mais escasso com os quais lidam os dirigentes
pblicos e os seus planos de governo. A determinao dos prazos das operaes e
das aes marca a trajetria do plano, com os pr-requisitos, as concomitncias, os
intervalos ou os pontos pr-determinados de confluncia (datas simblicas etc.). A
indicao de prazos indispensvel para o acompanhamento e a avaliao do
plano e indica o compromisso do responsvel com a execuo das aes. Os
prazos referem-se data limite para a finalizao da ao (para ser mais preciso, o
intervalo entre o incio e o fim da ao).
5.10. Responsveis
So os coordenadores e os articuladores de tarefas a serem desenvolvidas no
plano. As responsabilidades devem ser nominais ou no mnimo por funo, evitando
a diluio de responsabilidades (quando todos so responsveis por tudo, ningum
responsvel por nada). tambm importante distinguir entre o responsvel
(pessoa que est comprometida diretamente com a realizao da ao) e eventuais
apoios (pessoas que contribuem para a realizao da ao).
5.11. Etapas para a formulao de um Plano de Ao
O Quadro 5.11.1 abaixo resume os elementos fundamentais para formulao
de um plano:

122

QUADRO 5.11.1: ELEMENTOS FUNDAMENTAIS PARA A FORMULAO DE UM

PLANO

123

 Identificao do ator que planeja;

Descrio da situao-problema onde se quer atuar;
Problemas precisos a enfrentar;
Objetivos bem definidos;
Identificao de interessados e de beneficirios;
Nome do plano (aspecto comunicacional);
Principais aes a realizar, trajetria, encadeamento;
Definio de responsveis, rede de ajuda e parceiros;
Previso de recursos necessrios, produtos e resultados
esperados;
Indicao do prazo de maturao dos resultados;
Indicadores para verificao do andamento dos trabalhos, produtos,
uso de recursos, contexto e resultados;
Clareza como atuar em relao a aliados e a oponentes;
Clareza como atuar em relao a mudanas no contexto;
Previso de procedimentos para acompanhamento das aes,
cobrana e prestao de contas;
Previso de procedimentos para avaliao e para reviso durante a
execuo do que foi planejado.

124

FONTE: elaborado pelo autor.

Como complemento, a partir da anlise do balano entre apoios e oposies
previsveis a um plano de ao formulado, cabe identificar um tipo especial de
operao a ser planejada. Trata-se de um tipo de operao que apresenta um
carter mais poltico do que operacional. Aquele que tem como objetivo construir
viabilidade para a implementao de um projeto atravs do apoio ou da
contraposio resistncia percebida. Esta modalidade de anlise estratgica leva
em conta o estudo de motivaes e de interesses de atores envolvidos com os
problemas que a equipe dirigente pretende enfrentar.
5.12. Gesto do Plano
O plano s se completa na ao, nunca antes. E a ao de governo
freqentemente exige adaptaes de ltimo momento que completam e viabilizam o
plano. Essas adaptaes so uma forma de improvisao necessria e quase
inexorvel. A questo consiste, no momento da ao, se o domnio ser de
improvisao sobre o plano ou do plano sobre a improvisao. No obstante, h
que reconhecer que as equipes dirigentes podem escolher os problemas, formular
seus planos para solucion-los e o momento de faz-lo, mas no podem escolher
as circunstncias do contexto em que devero agir.
5.13. Atuar sob incerteza
O plano formulado mediante simples clculo determinista inviabiliza, no limite,
a avaliao do seu cumprimento e do compromisso com as responsabilidades
assumidas. Isso porque impossvel valorar o significado dos resultados frente a
metas previstas se so verificadas mudanas significativas no contexto em que ele
deve ser implementado.
O contexto do plano um conjunto de condies fora do controle do ator que
planeja. Ele influencia o desenvolvimento e os resultados finais do plano. Surpresas
sempre ocorrem e podem gerar alto impacto sobre o plano e os resultados
esperados.
Planejar sob incerteza significa, ento:
i) No congelar o clculo sobre o futuro; refaz-lo constantemente;

125

ii) Utilizar recursos de clculo como previso, reao rpida diante da

mudana imprevista, aprendizado com o passado recente;
iii) Trabalhar com diferentes cenrios, com vises alternativas sobre o futuro;
iv) Estar preparado para enfrentar surpresas;
v) Dispor de sistema de manejo de crises;
vi) Afastar a incerteza evitvel mediante aes preventivas.
O exerccio do planejamento significa enfrentar as incertezas e as dificuldades
impostas pela realidade, alcanando os objetivos a que o plano se prope. Todos os
clculos realizados quando da elaborao do plano precisam ser refeitos
permanentemente a partir da anlise sobre:
i) Desenvolvimento dos fatos concretos;
ii) Evoluo do plano;
iii) Avano da elaborao individual e coletiva na instituio.
5.14. Focos de Debilidade de um Plano
Concluindo a apresentao da MPS, se apresenta um conjunto de pontos
(uma check list) para a verificao da qualidade de um plano de ao. So
preocupaes enunciadas de forma negativa que se considera importantes para o
planejamento e acompanhamento das operaes, avaliao e replanejamento de
um plano de ao:
Seleo de problemas inadequada ou desfocada;
Compreenso precria sobre a situao problemtica a ser enfrentada:
diagnstico de situaes mal formulado;
M qualidade do projeto de ao elaborado;
Projeo mal formulada para resultados esperados;
Despreparo ou no previso para ocorrncia de surpresas ou mudanas no
contexto;

126

 Deficiente anlise estratgica;

Suposies gerenciais otimistas.
5.15. Componentes de um sistema de Gesto Estratgica Pblica
Para o ator que planeja, a informao o meio que lhe permite conhecer a
realidade na qual atua e verificar o resultado causado por sua ao. Disso depende
sua capacidade para alterar oportunamente suas decises, quando as metas
alcanadas se distanciam das propostas. Sem informao oportuna, confivel e
relevante no se identificam bem os problemas, no se pode atac-los a tempo e
posterga-se a ao corretiva. O que condiciona a eficcia das operaes levando a
que os resultados previstos no sejam alcanados.
O monitoramento, na GEP, responde a este princpio elementar: no se pode
atuar com eficcia se os dirigentes no conhecem de maneira contnua, e o mais
objetiva possvel, os sinais vitais do governo que lideram e das situaes sobre as
quais intervm. Um sistema de informao casustico, parcial, assistemtico,
atrasado, inseguro e sobrecarregado de dados primrios irrelevantes um aparato
sensorial defeituoso que limita severamente a capacidade de uma equipe dirigente
de se sintonizar com as situaes que busca enfrentar, de identificar os problemas
atuais e potenciais, de avaliar os resultados de sua ao e de corrigir
oportunamente os desvios com relao aos objetivos traados.
So trs os componentes que devem constituir um sistema de GEP que
garanta um acompanhamento e um processamento adequado dos fluxos de
informao que alimentam as decises de uma equipe dirigente:
1 - Sistema de Constituio da Agenda: no qual se decide o uso do tempo e o
foco de ateno dos dirigentes, o que, em sntese, constitui o menu de decises.
Nesse sistema, o fluxo contnuo de informaes estabelece a luta entre a
improvisao e o planejamento.
2 - Sistema de Cobrana e Prestao de Contas: em que se torna efetiva a
responsabilidade de cada membro da unidade organizacional sobre as misses
assumidas como compromissos. Com este sistema, conforma-se um processo de
trabalho com base na responsabilidade. Ele no pode ser estruturado sem que
informaes confiveis e oportunas estejam disponveis.

127

3 - Sistema de Gesto Operacional: onde viabilizada a ao diria num

processo em que se enfrentam a rotina e a criatividade. Na gesto predomina a
ao sujeita a diretrizes, mas elas devem deixar um amplo campo criatividade,
iniciativa e inovao.
Esses trs Sistemas e alguns de seus subsistemas necessrios para a criao
de uma estrutura que garanta a efetividade da GEP, como os de Gesto de Crises e
de Comunicao Governamental, so objeto de outros trabalhos sobre o tema.

128

CAPTULO VI: METODOLOGIA DE ANLISE DE POLTICAS PBLICAS

6. Introduo
Este captulo se orienta a sistematizar a contribuio de autores que buscam
melhorar a maneira como se desenvolve o processo de elaborao de polticas no mbito
do Estado contemporneo. Desta forma, pretende possibilitar aos profissionais ali situados,
e interessados em construir alternativas aos cursos de ao tradicionais, um conjunto de
conceitos, modelos e mtodos de anlise apropriados gesto pblica.
Ele pode ser entendido como um auxlio metodolgico para a pesquisa de situaes
polticas, organizaes, processos etc. relevantes do ponto de vista da Gesto
Estratgica Pblica; um arsenal para tratar essas situaes ou sistemas complexos e
possibilitar a construo de modelos descritivos, explicativos, normativos e institucionais
apropriados. Neste sentido, este captulo complementa outros contedos e metodologias
(de modelizao, de diagnstico de situaes, de planejamento de situaes) abordados
no Curso.
A metodologia de que trata este captulo, de aplicao mais complexa e demorada,
mas oferece resultados extremamente relevantes para o entendimento dos ambientes de
governo e para a elaborao de polticas pblicas.
Sua estrutura segue muito de perto a proposta feita por um livro bem conhecido
(HAM e HILL, 1993), que pode ser usado para aprofundar os temas aqui tratados e guiar o
processo de consulta bibliografia sobre Anlise de Poltica. O pblico-alvo desse livro
os profissionais de formao variada (engenheiros, mdicos, administradores, economistas
etc.) que atuam no setor pblico ou privado lidando com temas, de natureza tambm muito
distinta, relacionados a reas onde importante a presena do Estado na produo (ou
sua regulao) de bens e servios para a populao (energia, sade, educao, transporte
etc.).
Este captulo trata quase que exclusivamente da anlise do processo de elaborao
de polticas. Seu propsito, tal como acima indicado, proporcionar ao gestor, cujo foco
a implementao das polticas pblicas, uma viso compreensiva e um entendimento mais
politizado do processo mais abrangente, da elaborao da poltica, que abarca os trs
grandes momentos da Formulao, Implementao e Avaliao. O captulo est, portanto,
orientado a capacitar o gestor enquanto analista da poltica pblica; atividade, esta,

129

considerada essencial para o seu adequado desempenho como responsvel pela Gesto
Estratgica Pblica na implementao, acompanhamento, avaliao e crtica de polticas.
Embora seu foco no seja na Formulao da poltica, por isto que s na seo 6.8
abordado o tema da elaborao de polticas enquanto arte e tcnica de governo. Assim,
s nesta seo que se discorre sobre os procedimentos que devem ser realizados, da
metodologia que deve ser utilizada, e dos cuidados que devem ser tomados para formular
polticas que possam ser implementadas de maneira adequada e para que elas sejam
implementadas de forma a alcanar os objetivos e os impactos visados. Este tema,
entretanto, no ser abordado em detalhe. Mais do que os demais, ele tem sido tratado de
forma exaustiva por muitos autores.
No obstante, o contedo apresentado nas sees que precedem a 6.8 constitui-se
num subsdio to importante para adquirir a capacidade de elaborar (formular, implementar
e tambm avaliar) polticas pblicas, que se espera de um profissional situado no interior
do aparelho de Estado, que omiti-las seria algo assim como esperar que algum que
nunca pisou numa cozinha possa fazer um bom bolo apenas com uma receita (por melhor
que ela seja). Em outras palavras, seria aceitar a proposio tecnocrtica de que a
elaborao de poltica pblica pode ser encarada como a simples operacionalizao de um
conjunto de normas, procedimentos e passos de um manual.
A seo 6.10 uma espcie de resumo das anteriores (com exceo seo 6.8) e
pode ser usada como um guia para a Anlise de Polticas.
A inteno deste captulo , ento, construir uma ponte entre as metodologias de
planejamento usualmente adotadas por organizaes pblicas, cuja ineficcia tm sido
insistentemente apontada, e contedos relacionados aos aspectos polticos da elaborao
de polticas.
6.1. Explorando o conceito de Anlise de Poltica
Antes de qualquer coisa, um lembrete:
A Anlise de Polticas no necessariamente implica numa identificao do analista
com os objetivos daqueles que controlam o processo poltico. A subverso do status quo
demanda, talvez mais do que sua preservao, o seu correto entendimento.
Esta extensa seo procura dar conta da complexidade do conceito de Anlise de
Poltica introduzindo o leitor, simultaneamente, bibliografia produzida pelos principais

130

autores que se dedicam a este campo e forma como se vo estabelecendo (e alterando)

os demais conceitos com ele relacionados.
6.1.1. O conceito de poltica
Easton (1953:130) nos diz que uma poltica (policy) uma teia de decises que
aloca valor. Mais especificamente, Jenkins (1978:15) v poltica como um conjunto de
decises inter-relacionadas, relacionado seleo de metas e aos meios para alcan-las,
dentro de uma situao especificada.
Segundo Heclo (1972:84-85), o conceito de poltica (policy) no auto-evidente. Ele
sugere que uma poltica pode ser considerada como um curso de ao ou inao (ou
no-ao), mais do que como decises ou aes especficas.
Wildavsky (1979:387) lembra que o termo poltica usado para referir-se a um
processo de tomada de decises, mas, tambm, ao produto desse processo.
Ham e Hill (1993:13) analisam as implicaes do fato de que a poltica envolve antes
um curso de ao ou uma teia de decises que uma deciso, destacando aspectos como:

H uma rede de decises de considervel complexidade;

H uma srie de decises que, tomadas em seu conjunto, compreende o que

a poltica;

Polticas mudam com o passar do tempo e, em conseqncia, precisar o

trmino de uma poltica uma tarefa difcil;

O estudo de polticas deve deter-se, tambm, no exame de no-decises.

Os autores colocam, ainda, que o estudo de no-decises tem adquirido importncia

crescente nos ltimos anos.
Uma forma de resumir as caractersticas do conceito dada por trs elementos:

Uma teia de decises e aes que alocam (implementam) valores;

Uma instncia que, uma vez articulada, vai conformando o contexto no qual

uma sucesso de decises futuras sero tomadas;

Algo que envolve uma teia de decises ou o desenvolvimento de aes ao

longo do tempo, mais do que uma deciso nica localizada no tempo.

Ao trabalhar com Anlise de Polticas h que levar em conta que o termo poltica
pode ser empregado de muitas maneiras. Por exemplo, para designar:
i) Campo de atividade ou envolvimento governamental (social, econmica), embora
com limites nem sempre definidos;
ii) Objetivo ou situao desejada (estabilidade econmica);
131

iii) Propsito especfico (inflao zero) em geral relacionado a outros de menor ou

maior ordem;
iv) Decises do governo frente a situaes emergenciais;
v) Autorizao formal (diploma legal), ainda que sem viabilidade de implementao;
vi) Programa (pacote envolvendo leis, organizaes, recursos);
vii) Resultado (o que obtido na realidade e no os propsitos anunciados ou
legalmente autorizados);
viii) Impacto (diferente de resultado esperado);
ix) Teoria ou modelo que busca explicar a relao entre aes e resultados;
x) Processo (os nove acima so fotos necessrio um filme: enfoque processual).
As definies e os cuidados que se deve tomar mostram que na Anlise de Poltica
h levar em conta que

Os political aspects (aspectos polticos) so inerentes ao processo de

elaborao de polticas (traduo para o termo em ingls policy process);

E que a poltica envolve uma teia de decises e o desenvolvimento de aes

no tempo, mais do que uma deciso isolada.

Para resumir pode-se criar um declogo como o que segue que nos lembra que
para entender o conceito de poltica, sempre entendido na sua acepo de policy ou
poltica pblica, necessrio ter presente:
i) A distino entre poltica e deciso: a poltica gerada por uma srie de interaes
entre decises mais ou menos conscientes de diversos atores sociais (e no somente dos
tomadores de deciso);
ii) A distino entre poltica e administrao;
iii) Que poltica envolve tanto intenes quanto comportamentos;
iv) Tanto ao como no-ao, podendo assumir, inclusive o carter de poltica
simblica; isto , que uma poltica cujo objetivo mais gerar um impacto poltico favorvel
para quem a formula do que ser implementada de fato;
v) Que a poltica pode determinar impactos no esperados;
vi) Que seus propsitos podem ser definidos ex post: racionalizao;
vii) Que ela um processo que se estabelece ao longo do tempo;
viii. Que envolve relaes intra e inter organizaes;
ix) Que estabelecida no mbito governamental, mas envolve mltiplos atores
x) Que definida subjetivamente segundo as vises conceituais adotadas.
132

6.1.2. O conceito de Anlise de Poltica

Embora vrias definies tenham sido cunhadas por autores que se tm dedicado ao
tema, pode-se iniciar dizendo que a Anlise de Polticas pode ser considerada como um
conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas disciplinas das cincias humanas
utilizados para buscar resolver ou analisar problemas concretos em poltica (policy) pblica
(BARDACH, 1998).
Para Wildavsky (1979:15), a Anlise de Poltica recorre a contribuies de uma srie
de disciplinas diferentes, a fim de interpretar as causas e conseqncias da ao do
governo, em particular, ao voltar sua ateno ao processo de formulao de poltica. Ele
considera, ademais, que Anlise de Poltica uma sub-rea aplicada, cujo contedo no
pode ser determinado por fronteiras disciplinares, mas sim por uma abordagem que parea
apropriada s circunstncias do tempo e natureza do problema. Segundo Lasswell
(1951:3), essa abordagem vai alm das especializaes existentes.
Segundo Dye (1976:1), fazer Anlise de Poltica descobrir o que os governos
fazem, porque fazem e que diferena isto faz. Para ele, Anlise de Poltica a descrio e
explicao das causas e conseqncias da ao do governo. Numa primeira leitura, essa
definio parece descrever o objeto da Cincia Poltica, tanto quanto o da Anlise de
Poltica. No entanto, ao procurar explicar as causas e conseqncias da ao
governamental, os cientistas polticos tm-se concentrado nas instituies e nas estruturas
de governo, s h pouco se registrando um deslocamento para um enfoque
comportamental. Ham e Hill (1993:5) ressaltam que recentemente a poltica pblica
tornou-se um objeto importante para os cientistas polticos. O que distingue a Anlise de
Poltica do que se produz em Cincia Poltica a preocupao com o que o governo faz.
O escopo da Anlise de Poltica, porm, vai muito alm dos estudos e decises dos
analistas, porque a poltica pblica pode influenciar a vida de todos os afetados por
problemas das esferas pblica (policy) e poltica (politics), dado que os processos e
resultados de polticas sempre envolvem a vrios grupos sociais. E, tambm, porque as
polticas pblicas se constituem em objeto especfico e qualificado de disputa entre os
diferentes agrupamentos polticos com algum grau de interesse pelas questes que tm no
aparelho de Estado um lcus privilegiado de expresso.
A Anlise de Poltica engloba um grande espectro de atividades, todas elas
envolvidas de uma maneira ou de outra com o exame das causas e conseqncias da
ao governamental. Assim, uma definio correntemente aceita sugere que a Anlise de
133

Poltica tem como objeto os problemas com que se defrontam os fazedores de poltica
(policy makers) e como objetivo auxiliar o seu equacionamento atravs do emprego de
criatividade, imaginao e habilidade.
6.1.3. O surgimento da Anlise de Poltica como campo acadmico
Ham e Hill (1993) apontam que a preocupao com as polticas pblicas, que d
origem ao surgimento da Anlise de Poltica, acentua-se no incio da dcada de 1960 e
tem origem em duas vertentes de interesse:

As dificuldades porque passavam os formuladores de poltica frente

complexidade cada vez maior dos problemas com que se deparavam, fato que os
levou paulatinamente a buscar ajuda para construo de alternativas e propostas para
solues;

E a ateno de pesquisadores acadmicos em cincias sociais (Cincia

Poltica, economia, sociologia) que progressivamente passaram a trabalhar com

questes relacionadas s polticas pblicas e procuraram construir e aplicar
conhecimentos resoluo de problemas concretos do setor pblico.
Foi, assim, a escala dos problemas com que, nos anos de 1960, deparavam-se os
governos das sociedades ocidentais industrializadas o que levou a um crescente interesse
pela Anlise de Poltica. Por outro lado, a dificuldade de tratar problemas fez com que
pesquisadores acadmicos, sobretudo da rea de cincias sociais, se interessassem,
progressivamente, por questes relacionadas s polticas pblicas e procurassem aplicar
seus conhecimentos na sua elucidao. Ao longo dos anos, surgiram programas e cursos
universitrios,

novas

disciplinas

publicaes

acadmicas

sobre

tema.

Simultaneamente, agncias de governos dos pases avanados comearam a empregar

analistas de polticas e a adotar novas prticas, como a anlise de custo e benefcio, o
oramento por programa e a anlise de impacto.
Em alguns crculos, a Anlise de Poltica nasce como rea de pesquisa, contrapondose administrao pblica. No obstante, o formato inicial dos cursos (nos EUA, nos anos
de 1960) a ela dedicados (focalizados na anlise organizacional, mtodos quantitativos
etc.) no enfatizavam com propriedade a questo dos valores, intrnseca Anlise de
Poltica.
Em outros crculos, a Anlise de Poltica se estabelece por diferenciao/excluso em
relao ao de Cincia Poltica, determinando uma inflexo no seu enfoque, concentrado na
134

anlise das organizaes e estruturas de governo. Isto , deslocando o foco da anlise do

institucional para o comportamental.
Apesar das contribuies que desde h muito tempo tm sido realizadas por
cientistas sociais, o que novo a escala em que elas passam a ocorrer a partir dos anos
de 1970, e o ambiente mais receptivo que passa a existir por parte dos governos. De fato,
pesquisadores, como Keynes e Marx, j se tinham interessado por questes inerentes
atuao do governo e s polticas pblicas. Esse movimento recente, entretanto,
caracterizou-se por oferecer uma nova abordagem e por tentar superar problemas
atinentes aos cursos de Cincia Poltica, que tomaram por modelo reas da administrao
pblica ou deram excessiva nfase a mtodos quantitativos combinados anlise
organizacional.
Segundo alguns os pesquisadores que fundam o campo, a policy orientation o que
distingue a Anlise de Poltica da administrao pblica. Seu carter normativo (no sentido
de explicitamente portador de valores) revela uma preocupao acerca de como as idias
que emergem da anlise podem ser aplicadas no sentido de alavancar um projeto social
alternativo. Neste caso, a melhoria do processo poltico atravs das polticas pblicas que
promovam a democratizao do processo decisrio assumida como um vis normativo.
Mas segundo eles a Anlise de Poltica tambm problem-oriented, o que demanda
e suscita a interdisciplinaridade. A Anlise de Poltica caracteriza-se, assim, pela sua
orientao aplicada, socialmente relevante, multidisciplinar, integradora e direcionada
soluo de problemas, alm da sua natureza ao mesmo tempo descritiva e normativa.
Nos anos de 1980, o debate Estado vs. mercado, privatizao, e a considerao da
incapacidade do Estado para resolver os problemas sociais, levaram utilizao de
tcnicas de administrao desenvolvidas no setor privado. A subestimao das
dificuldades relacionadas implementao de polticas um trao marcante da postura da
administrao.
6.1.4. Uma tipologia da Anlise de Poltica: a tenso entre descritivo e o prescritivo
Sobre a tenso entre descritivo e o prescritivo, Ham e Hill (1993) classificam os
estudos de Anlise Poltica (abordagens, perspectivas) em duas grandes categorias:
1) A anlise que tem como objetivo desenvolver conhecimentos sobre o processo de
elaborao polticas (formulao, implementao e avaliao) em si mesmo estudos

135

sobre as caractersticas das polticas e o processo de elaborao de polticas que

revelam, portanto, uma orientao predominantemente descritiva;
2) E a anlise voltada a apoiar os fazedores de poltica, agregando conhecimento ao
processo de elaborao de polticas, envolvendo-se diretamente na tomada de decises,
revelando assim um carter mais prescritivo ou propositivo.
J Dye (1976) se refere ao tema dizendo que a Anlise de Poltica tem um papel
importante na ampliao do conhecimento da ao do governo e pode ajudar os
fazedores de poltica (policy makers, no original) a melhorar a qualidade das polticas
pblicas. Com isso, ele corrobora a viso de outros autores, como Lasswell (1951) e Dror
(1971), segundo a qual, a Anlise de Poltica tanto descritiva, quanto prescritiva.
Na viso de Wildavsky (1979:17) o papel da Anlise de Poltica encontrar
problemas onde solues podem ser tentadas, ou seja, o analista deve ser capaz de
redefinir problemas de uma forma que torne possvel alguma melhoria. Portanto, a Anlise
de Poltica est preocupada tanto com o planejamento como com a poltica (politics).
Assim, dois termos que podem ser encontrados reiteradamente na literatura anglosax so:
i) Analysis of policy, referindo atividade acadmica visando, basicamente, ao melhor
entendimento do processo poltico;
ii) Analysis for policy, referindo atividade aplicada voltada soluo de problemas
sociais.
A Figura 6.1.4.1 que segue, que aparece em Hogwood e Gunn (1981 e 1984), e est
baseada, por sua vez, em Gordon, Lewis e Young (1977), prope uma tipologia da Anlise
de Poltica que abrange um amplo espectro. Ele vai desde os estudos descritivos - anlise
do contedo da poltica at os francamente normativos defesa de polticas.
FIGURA 6.1.4.1: TIPOLOGIA DA ANLISE DE POLTICAS

136

FONTE: Hogwood e Gunn, (1981 e 1984).

Essa tipologia distingue sete tipos de Anlise Poltica e esclarece muitos dos termos
usados correntemente na rea:
i) Estudo do contedo das polticas (study of policy content), no qual os analistas
procuram descrever e explicar a gnese e o desenvolvimento de polticas, isto ,
determinar como elas surgiram, como foram implementadas e quais os seus resultados;
ii) Estudo do processo das polticas (study of policy process): nele, os analistas
dirigem a ateno para os estgios pelos quais passam questes e avaliam a influncia de
diferentes fatores, sobretudo na formulao das polticas;
iii) Estudo do resultado das polticas (study of policy output), no qual os analistas
procuram explicar como os gastos e servios variam em diferentes reas, razo por que
tomam as polticas como variveis dependentes e tentam compreend-las em termos de
fatores sociais, econmicos, tecnolgicos e outros 29;
iv) Estudo de avaliao (evaluation study), no qual se procura identificar o impacto
que as polticas tm sobre a populao30;
v) Informao para elaborao de polticas (information por policy making): neste
caso, o governo e os analistas acadmicos organizam os dados para auxiliar a elaborao
de polticas e a tomada de decises;
vi) Defesa de processos (process advocacy): os analistas procuram melhorar os
sistemas de elaborao de polticas e a mquina de governo, mediante a realocao de
funes, tarefas e enfoques para avaliao de opes;
vii) Defesa de polticas (policy advocacy), atividade exercida por intermdio de grupos
de presso, em defesa de idias ou opes especficas no processo de polticas.
6.1.5. A postura do analista de polticas
possvel identificar trs tipos de analistas:
- O tcnico: interessado em pesquisa policy-oriented, um acadmico preocupado
com a (ou atuando na) burocracia;
- O poltico: interessado em Anlise de Poltica na medida em que lhe permite
aumentar sua influncia poltica;

29

Tais estudos tm recebido muita ateno nos E.U.A., Europa e Reino Unido.
Esse tipo de estudo pode ser descritivo e prescritivo e marca a fronteira entre a anlise de poltica e a
anlise para poltica.
30

137

- O empreendedor interessado em usar a Anlise de Poltica para influenciar a

poltica.
O carter de policy orientation da Anlise de Poltica sugere que a preocupao do
analista seja mais direcionada anlise da determinao da poltica (postura normativa)
do que anlise do contedo da poltica (postura descritiva).
A posio no-engajada, puramente acadmica, vlida na medida em que a
iseno permite uma anlise mais rigorosa. Ela no deve impedir o cumprimento do
objetivo maior (normativo), que deve ser a melhoria do processo poltico. Esta no
necessariamente implica numa identificao com os objetivos daqueles que controlam o
processo poltico. A subverso do status quo demanda, talvez mais do que sua
preservao, o seu correto entendimento.
Anlises neutras, desprovidas de valores, so um mito. A pesquisa sempre
influenciada pelos valores do analista. difcil, mas necessrio, que ele no se converta
num poltico (policy advocate).
Wildavsky (1979:7) destaca que a Anlise de Poltica envolve um certo aprendizado,
a partir da experincia, especialmente da experincia do fracasso e da correo dos erros
cometidos. Segundo Ham e Hill (1993:22), os analistas no se deveriam restringir a
examinar como polticas podem ser melhoradas, dentro das relaes sociais e polticas j
existentes: essas prprias relaes deveriam ser parte do campo de investigao. Se a
anlise poltica est localizada na estrutura existente de relaes sociais e se o escopo
limitado a questes j postas na agenda para discusso, ento questes significativas
podem ser ignoradas e as necessidades de grupos particulares podem ser negligenciadas.
Uma postura ctica, que questione os pressupostos dos tomadores de deciso
aconselhvel. No faz-lo leva a uma posio conservadora. Buscar simplesmente a
melhoria das polticas (e no do processo poltico) no mbito das relaes sociais e
polticas existentes termina levando adoo de um critrio de qualidade enviesado: a boa
poltica aquela que pode ser implementada (vivel).
Restringir o foco de anlise aos problemas j contemplados pela agenda (de
discusso) poltica leva a excluir questes que interessam a grupos poltica e socialmente
desfavorecidos.
A percepo de que as polticas, mais do que o mercado, so os responsveis pelo
progresso social, envolve o questionamento das relaes sociais e polticas existentes; a
considerao tanto das decises tomadas como das no-decises.
138

Mesmo a analysis for policy, que supe um interesse no (apenas) acadmico e

aplica o instrumental da administrao visando sua consecuo, demanda a analysis of
policy como etapa prvia. Caso contrrio, se o policy process (processo de elaborao da
poltica) no for entendido como um political process, esse instrumental ser ineficaz (no
adaptado ao mundo real).
A postura do analista deve, em suma, levar em conta que a Anlise de Poltica
envolve tanto a melhoria do entendimento acerca da poltica e do processo poltico como
prescries visando a melhores polticas.
6.1.6. A Anlise de Poltica e o contexto da poltica
Ham e Hill (1993), citando Minogue (1983), ressaltam que dado que as polticas
pblicas produzem efeitos sobre a economia e a sociedade qualquer teoria que as explique
satisfatoriamente deve tambm explicar as inter-relaes entre Estado, poltica e
sociedade.
Para entender o processo de elaborao de polticas, Easton (1953) baseia-se num
paradigma semelhante ao sistema biolgico. Ele prope que a atividade poltica seja
analisada em termos de um sistema abarcando uma srie de processos que devem
permanecer em equilbrio a fim de que a atividade sobreviva.
Assim, a teoria dos sistemas proposta por Easton (1953), considera a vida poltica
como um processo que engloba inputs (entradas ou perguntas), que vm do ambiente
externo (econmico, religioso, cultural etc.), que se transformam em outputs (sadas ou
respostas) as decises polticas os quais, por sua vez, retroagem sobre o ambiente
circundante, provocando, assim, sempre novas perguntas (BOBBIO, 1993).
A Anlise de Poltica, dado que deve levar em considerao o contexto social,
econmico e poltico no qual se inserem os problemas enfocados, tem seu objeto
representado por alguns autores pelo Esquema 6.1.6.1 proposto por Easton (1953) como
segue.

139

ESQUEMA 6.1.6.1: ESQUEMA DE EASTON

Ambiente

Ambiente

Demandas

SISTEMA
POLTICO

Entradas

Decises e aes

Sadas

Apoio, recursos

Ambiente

Ambiente

FONTE: Easton (1953).

Ham e Hill (1993) dizem que uma das vantagens do paradigma adotado por Easton
est em que a teoria dos sistemas oferece uma forma de conceituar complexos fenmenos
polticos. Ao enfatizar os processos, em oposio a instituies ou estruturas, o enfoque de
Easton representa um avano, em relao a anlises mais tradicionais, no mbito da
Cincia Poltica e da administrao pblica.
Esta viso permite que se defina um setor de poltica como um grupo de
organizaes complexas, conectadas umas s outras por dependncia de recursos. Ela
permite abordar a dependncia de uma organizao em relao outra atravs do exame
do fluxo de recursos financeiros. Ao faz-lo, destaca trs caractersticas da Anlise de
Poltica:

As organizaes so influenciadas pelas sociedades nas quais operam;

necessrio assegurar que a anlise do Estado seja baseada na

compreenso de sua relao com a sociedade;

As atividades do Estado nas sociedades modernas essencialmente uma

atividade organizacional.
De fato, aplicada s organizaes, a teoria dos sistemas permite analis-las como
conjunto de entidades mais ou menos interdependentes e constitudas de partes, que so
variveis mutuamente dependentes. Alm disso, alguns temas so mais ou menos comuns
s teorias da organizaro e dos sistemas: os agregados de indivduos inseridos no
sistema, as relaes entre os indivduos e o ambiente do sistema organizacional, as

140

interaes dos indivduos dentro do sistema e as condies necessrias para garantir a

estabilidade do sistema.
Ham e Hill (1993), porm, fazem algumas crticas concepo geral do modelo
sistmico. A primeira destaca que ele faz uma excessiva reduo lgica dos processos, em
termos de demandas e apoios convertidos em sadas, o que raramente ocorre de modo to
simples, no mundo prtico da elaborao de polticas. O reconhecimento de alguns
processos (manipulao de linguagem, criao de crises, imposio de agendas para
autoridades ou mesmo simulao de polticas, por exemplo) um importante corretivo de
ingnuas hipteses encontradas na teoria dos sistemas.
Um segundo comentrio ressalta que o enfoque sistmico enfatiza a importncia do
processo central de converso a caixa preta (black box) , isto , da tomada de
decises e, no entanto, d-lhe pouca ateno, ao compar-lo s demandas e apoios
externos. Isso indica a necessidade de os estudos basearem-se no apenas na anlise de
sistemas, mas tambm na dinmica da tomada de decises.
Uma terceira crtica refere-se ao fato de o sistema e, em particular, a forma em que
os processos ocorrem dentro da caixa preta constiturem o prprio objeto da ao poltica.
A relao entre as entidades de governo est sujeita a ajustes contnuos, na medida em
que obrigaes e oramentos so alterados. Reapresentaes sistemticas do processo
de polticas tendem a dar aos conflitos a aparncia de jogos. Nesse caso, o problema
reside na possibilidade de a poltica tratar tanto da garantia de um resultado especfico,
quanto da mudana nas regras do jogo.
Para Ham e Hill (1993), a prpria nfase da teoria sistmica na idia da black box
(caixa peta) ilustrativa: a imagem salienta que os processos implcitos na caixa preta
dificilmente so penetrados e pesquisados. Tomando os trs modelos de Allison (1971),
que ajudam a entender os processos, Ham e Hill (1993) lembram que h o modelo do ator
racional, o modelo do processo organizacional e o modelo de polticas burocrticas. No
primeiro, os agentes devem escolher, entre alternativas, as metas e objetivos da ao, de
modo que suas conseqncias sejam as maiores possveis. No segundo, a ao vista
como resultado do comportamento organizacional, estabelecido pelas rotinas e
procedimentos operacionais. O terceiro considera a ao como resultado de acordos entre
grupos e indivduos, no sistema poltico.
Uma outra contribuio importante compreenso dos processos polticos abordados
nesta pesquisa a metodologia desenvolvida por Matus (1996). No seu trabalho Poltica,
141

Planificacin y Gobierno, a preocupao implcita com a anlise para a poltica.

Entretanto, algumas das suas crticas dos pressupostos bsicos do planejamento sistmico
exibem elementos interessantes para a abordagem da anlise de poltica. Como
decorrncia da discusso das falcias da teoria sistmica, o autor introduziu dois novos
conceitos, um dos quais foi adotado no presente estudo, como se abordar a seguir.
De acordo com Matus (1996:72), o modelo sistmico tradicional tende a tratar o
prprio sistema como algo esttico e incontestvel ou, pelo menos, sujeito a raras
mudanas fundamentais. Considera, como pressuposto, que, nesse modelo, o ator que
planeja est fora ou sobre a realidade que planifica. O ator no coexiste nessa realidade
com outros atores, que tambm planejam. Isso leva o planejador sistmico, ao no
aceitar que sua teoria se baseia neste pressuposto bsico, coloque-se diante do seguinte
dilema: ou aceita o pressuposto mencionado, e tem uma teoria consistente, mas irreal nos
seus pressupostos, ou o rechaa por ser irreal, mas ento sua teoria inconsistente.
Apoiando-se na suposio anterior, Matus (1996:76-80) deduz, como postulados do
modelo sistmico, que:
1. Sujeito diferenvel do objeto;
2. No pode haver mais de uma explicao verdadeira;
3. Explicar descobrir as leis que regem o objeto;
4. O poder no um recurso escasso;
5. No existe uma incerteza mal definida;
6. Os problemas a que se refere o plano so bem estruturados e tm soluo
conhecida.
Todos esses pressupostos tm regido as teorias em que se baseia a prtica do
planejamento, na Amrica Latina e, exceto nos meios acadmicos, no so questionados.
A explicao, que se tem procurado para os irrisrios efeitos alcanados pelos
planejadores, passa ao largo da crtica a tais postulados, contentando-se com apontar a
precria qualidade dos planos, as deficincias das estatsticas, o escasso poder dos
rgos de planejamento, a inexperincia dos economistas, a deficincia de sua formao e
o desinteresse poltico. O trabalho de Matus (1996) vai mais alm, ao sustentar que os
poucos resultados do planejamento tradicional latino-americano devem ser procurados
naqueles pressupostos, que conduzem a um conceito restrito de planejamento e de
planejador e a uma prtica economicista e tecnocrtica, que se isola do planejamento
poltico e do processo de governo.
142

Matus (1996:76-80) rejeita, de incio, a suposio de que o ator que planeja est fora
da realidade e que a realidade planejada um objeto planificvel, que no contm outros
sujeitos criativos, que tambm planejam. Com isso, abrem-se novas portas para
reformular, teoricamente, o planejamento, a funo do planejador e a Anlise de Polticas.
Ao assumir que o ator est inserido numa realidade, em que coexiste com outros, que
tambm planejam, Matus (1996) prope alguns postulados:
1) Sujeito no distinto do objeto;
2) H mais de uma explicao verdadeira;
3) Os atores sociais geram possibilidades, em um sistema social criativo que, s em
parte;
4) Segue leis;
5) O poder um recurso escasso e limita a possibilidade do deve ser;
6) Existe uma incerteza mal definida, que domina todo o sistema social;
7) Os problemas, a que se refere o plano, so quase-estruturados 31.
Com esses postulados, supera-se tambm a exigncia de que o sistema esteja em
equilbrio, a fim de que a atividade sobreviva.
Se uma das vantagens do modelo sistmico que ele chama a ateno entre
sistemas polticos e outros sistemas (HILL, 1993:17), a abordagem de Matus (1996),
introduzindo uma nova conceituao de meio-ambiente, vai bem mais alm, ao
considerar que os atores e os outros sistemas so elementos intrnsecos ao modelo de
planejamento. Matus (1996) ainda introduz dois conceitos importantes: o de situao e o
de momento32. Este ltimo ser extensamente utilizado, dado que possibilita um recorte
dinmico e mais adequado ao enfoque analtico usado, a Anlise de Poltica. Evitou-se a
adoo do primeiro conceito, porquanto envolveria uma postura acadmica um tanto
controversa, na medida em que implica diferentes leituras e explicaes de uma mesma
realidade. Alm do mais, a opo pela Anlise de Poltica facultou uma compreenso
31

Problema quase-estruturado o que no se pode definir nem explicar com preciso; por isso, no se sabe
bem como enfrent-lo e, muito menos, se conhecem os critrios para escolher entre as opes concebidas
para enfrent-lo. A primeira dificuldade com tais problemas est em reconhec-los (MATUS, 1993:580).
32
Estas duas expresses, adotadas e empregadas neste captulo foram definidas por Matus (1996:584) como
segue. Situao a realidade explicada por um ator, que vive nela e a interpreta em funo de sua prpria
ao. Por isso, cada ator pode ter uma explicao diferente de uma realidade. Momento uma instncia
repetitiva, pela qual passa um processo encadeado e contnuo, que no tem princpio nem fim bem
demarcados (MATUS, 1996:577). Em texto anterior, Matus detalha esse conceito, explicitando que ele no
tem uma caracterstica meramente cronolgica e que indica instncia, ocasio, circunstncia ou conjuntura,
pela qual passa um processo contnuo ou em cadeia, sem comeo nem fim bem definidos. Enfatiza que a
passagem do processo por um momento determinado apenas o domnio transitrio desse momento sobre
os outros, que sempre podem estar presentes (MATUS, 1996:577).

143

satisfatria do problema proposto, nos termos do enfoque de Ham e Hill (1993), com a
achega do conceito de momento, de Matus (1996).
6.1.7. A Anlise de Poltica e os nveis de anlise
O analista das polticas pblicas deve situar-se fora do mundo do dia-a-dia da poltica
(politics) de maneira a poder indagar acerca de algumas das grandes questes
relacionadas funo do Estado na sociedade contempornea e distribuio de poder
entre diferentes grupos sociais.
Para uma anlise adequada necessrio explorar trs nveis. Nveis que podem ser
entendidos, ao mesmo tempo, como nveis em que se do realmente as relaes polticas
(policy e politics) e como categorias analticas, isto , como nveis em que estas relaes
devem ser analisadas. So eles:
i) Do funcionamento da estrutura administrativa (institucional). o nvel superficial
das ligaes e redes intra e inter agncias, determinadas por fluxos de recursos e de
autoridade etc., em que a anlise est centrada no processo de deciso no interior das
organizaes e nas relaes entre elas. o que se pode denominar nvel da aparncia ou
superficial;
ii) Do processo de deciso. o nvel, em que se manifestam os interesses presentes
no mbito da estrutura administrativa, isto , dos grupos polticos presentes no seu interior
e que influenciam no contedo das decises tomadas. Dado que os grupos existentes no
interior de uma organizao respondem a demandas de outros grupos externos, situados
em outras instituies pblicas e em organizaes privadas, as caractersticas e o
funcionamento da mesma no podem ser adequadamente entendidos a no ser em funo
das relaes de poder que se manifestam entre esses grupos. o que se pode denominar
nvel dos interesses dos atores;
iii) Das relaes entre Estado e sociedade. o nvel da estrutura de poder e das
regras de sua formao, o da infra-estrutura econmico-material. o determinado pelas
funes do Estado que asseguram a acumulao capitalista e a normatizao das relaes
entre os grupos sociais. o que explica, em ltima instncia, a conformao dos outros
dois nveis, quando pensados como nveis da realidade, ou as caractersticas que
assumem as relaes a serem investigadas, quando pensados como nveis de anlise.
Este nvel de anlise trata da funo das agncias estatais que, em sociedades capitalistas
avanadas , em ltima anlise, o que assegura o processo de acumulao de capital e a
144

sua legitimao perante a sociedade. o que se pode denominar nvel da essncia ou

estrutural.
FIGURA 6.1.7.1: CICLO ITERATIVO DA ANLISE DE POLTICAS E SEUS NVEIS

FONTE: elaborado pelo autor.

A Figura 6.1.7.1 acima ilustra o Ciclo Iterativo da Anlise de Poltica e os seus
respectivos Nveis de Anlise. Ela mostra que anlise deve desenvolver-se de forma
reiterada (em ciclos de retroalimentao) do primeiro para o terceiro nveis e vice versa
buscando responder as perguntas suscitadas pela pesquisa em cada nvel. Como
indicado, no terceiro nvel onde as razes ltimas destas perguntas tendem a ser
encontradas, uma vez que ele o responsvel pela manuteno da estabilidade poltica e
pela legitimidade do processo de elaborao de polticas.
No momento de formulao da poltica quando, atravs da filtragem das demandas,
seleo dos temas e controle da agenda, ocorre um processo de enfrentamento entre os
atores com ela envolvidos cujo grau de explicitao, pelas razes que se explora nas
sees que seguem, bastante varivel. Ele vai desde uma situao de conflito explcito,
onde h uma seleo positiva das demandas que se refere s funes que so
necessrias para manuteno de formas de dominao na organizao econmica, como
suporte acumulao de capital e resoluo de conflitos abertos at uma de no-tomada
de deciso, que opera no nvel negativo da excluso dos temas que no interessam
estrutura capitalista (como a propriedade privada, ou a reforma agrria), selecionando os
que entram ou no na agenda atravs de mecanismos que filtram ideologicamente os
temas e os problemas.
Nos momentos da implementao e da avaliao outros mecanismos de controle
poltico se estabelecem tendo por cenrio os dois primeiros nveis e, como mbito maior e
mais complexo de determinao, o terceiro.
145

 atravs do trnsito entre estes trs nveis que, depois de vrias reiteraes,
possvel conhecer o comportamento da comunidade poltica presente numa rea
qualquer de poltica pblica, e desta maneira chegar a identificar as caractersticas mais
essenciais de uma poltica. Este processo envolve examinar a estrutura de relaes de
interesses polticos construdos pelos atores envolvidos; explicar a relao entre o primeiro
nvel superficial das instituies e o terceiro nvel mais profundo da estrutura econmica.
Para ilustrar este ponto, pode-se dizer que a anlise de uma poltica implica,
primeiramente, em identificar as organizaes (instituies pblicas) com ela envolvidas e
os atores que nestas se encontram em posio de maior evidncia. Em seguida, e ainda
no primeiro nvel (institucional) de anlise, identificar as relaes institucionais (isto as
sancionadas pela legislao, pblicas etc.) que elas e seus respectivos atores-chave
mantm entre si.
Passando ao segundo nvel, passa-se a pesquisar as relaes que se estabelecem
entre esses atores-chave que representam os grupos de interesse existentes no interior de
uma organizao e de grupos externos, situados em outras instituies pblicas e em
organizaes privadas. As relaes de poder, coalizes de interesse, formao de grupos
de presso, cooptao, subordinao etc., devem ser cuidadosamente examinadas de
maneira a explicar o funcionamento da organizao e as caractersticas da poltica. A
determinao de existncia de padres de atuao recorrente de determinados atoreschave e sua identificao com o de outros atores, instituies, grupos econmicos, partidos
polticos etc., de modo a conhecer os interesses dos atores, o objetivo a ser perseguido
neste nvel de anlise.
O terceiro nvel de anlise , finalmente, o que permitir, mediante uma tentativa
sistemtica de comparar a situao observada com o padro (estrutura de poder e das
regras de sua formao) conformado pelo modo de produo capitalista sua infraestrutura econmico-material e sua superestrutura ideolgica , explic-lo. atravs do
estabelecimento de relaes entre a situao especfica que est sendo analisada ao que
tipicamente tende a ocorrer no capitalismo avanado (ou perifrico, no caso latinoamericano) que se pode chegar a entender a essncia; isto , entender porque as relaes
que se estabelecem entre as vrias pores do Estado e destas com a sociedade so
como so.
Pode-se entender o percurso proposto neste captulo, e de resto por muitos dos
pesquisadores da Anlise de Poltica, como uma tentativa sistemtica de percorrer este
146

caminho de ida e volta apoiando-se sempre no mapa que este terceiro nvel de anlise
proporciona.
6.2. Vises do Estado e Anlise Poltica
A natureza do modelo que o analista utiliza para entender as relaes entre Estado e
sociedade crucial para os resultados que se obtm ao analisar (e elaborar) uma poltica
pblica. A tal ponto, que os resultados que muitas vezes se obtm podem variar
consideravelmente segundo a viso que se adote.
claro que a escolha da viso a ser adotada como guia para a anlise no neutra.
Mesmo quando se trata apenas de descrever e no de prescrever, neste caso como em
outros que envolvem uma escolha onde a postura ideolgica dificilmente pode ser
colocada de lado, a opo realizada no simplesmente metodolgica. No obstante, a
escolha deve dar-se tendo em vista as caractersticas especficas da poltica em anlise. O
que implica dizer que mesmo a viso particular do analista acerca do conjunto dos rgos
e polticas que conformam o Estado seja mais prxima a uma das quatro vises
(entendidas, sempre e como em outros casos em que modelos de anlise so propostos,
de situaes extremas), ele no deve descartar a possibilidade de que a anlise da poltica
em foco tenha, como guia metodolgico, uma das outras vises.
Esta seo apresenta as vises Pluralista, Marxista, Elitista e Corporativista.
6.2.1. A viso Pluralista
A viso Pluralista enfatiza as restries que colocam sobre o Estado um grande
espectro de grupos de presso dotados de poder diferenciado nas diversas reas onde se
conformam as polticas pblicas (embora nenhum possa ser considerado dominante),
sendo estas um resultado das preferncias destes grupos. O Estado (ou seus integrantes)
considerado por uma de suas variantes como um entre estes grupos de presso.
Esta viso tem como interlocutor a viso Marxista clssica, contrapondo-se a ela e
reafirmando a democracia como valor fundamental e o voto como meio de expresso
privilegiado dos indivduos. A poliarquia (democracia real) e a ao de grupos de presso
adotada, entretanto, como uma concepo mais realista.
A aceitao da interpretao Pluralista implica na adoo de uma viso incremental
(em oposio racional) sobre o processo de elaborao de polticas, como se ver
posteriormente.
147

6.2.1.1. A viso Elitista

A viso Elitista pode ser considerada como uma derivao/ extenso da Pluralista. O
esforo de superao das bvias limitaes (e irrealismo) da viso Pluralista levou
aceitao da existncia de elites, proposta como fundamento terico da viso Elitista.
A viso Elitista (ou neopluralista) ressalta o poder exercido por um pequeno nmero
de bem organizados interesses societais e a habilidade dos mesmos para alcanar seus
objetivos.
6.2.1.2. A viso Marxista
A viso Marxista aponta a influncia dos interesses econmicos na ao poltica e v
o Estado como um importante meio para a manuteno do predomnio de uma classe
social particular.
Entre as suas subdivises importante destacar:
- Instrumentalista: Entende o Estado liberal como um instrumento diretamente
controlado de fora pela classe capitalista e compelido a agir de acordo com
seus interesses (ela rege, mas no governa). Capitalistas, burocratas do Estado
e lderes polticos formam um grupo coeso em funo de sua origem de classe
comum, estilos de vida e valores semelhantes etc.. (afinidade com a viso
Elitista). (Miliband);
- Estado como rbitro: Quando existe relativo equilbrio entre foras sociais, a
burocracia estatal e lderes poltico-militares podem intervir para impor polticas
estabilizadoras que, embora no sejam controladas pela classe capitalista,
servem aos seus interesses. Em situaes normais (que no as de crise) o
Estado atua como rbitro entre fraes da classe dominante. A burocracia
estatal vista, diferentemente da corrente funcionalista, como um segmento
independente/distinto da classe dominante, embora a servio de seus interesses
de longo prazo. (Poulantzas);
- Funcionalista: A organizao do Estado e a policy making condicionada pelo
imperativo da manuteno da acumulao capitalista. Funes: preservao da
ordem, promoo da acumulao de capital, e criao de condies para a
legitimao. Os gastos governamentais para manter essas funes so: gastos
sociais, investimento social (para reduzir custos de produo), e consumo
148

social. Enfatiza os processos macro e no, por exemplo, a questo do carter

da burocracia ou das elites (OConnor);
- Estruturalista: O Estado visto como um fator de coeso social, com a funo
de organizar a classe dominante e desorganizar as classes subordinadas
atravs do uso de aparatos repressivos ou ideolgicos (Althusser);
- Escola da lgica do capital: Deduz a necessidade funcional do Estado da
anlise do modo de produo capitalista. O Estado entendido como um
capitalista coletivo ideal. Ele prov as condies materiais gerais para a
produo; estabelece as relaes legais genricas; regula e suprime os conflitos
entre capital e trabalho; e protege o capital nacional no mercado mundial
(Altvater);
-

Escola

de

Frankfurt:

Estado

entendido

como

uma

forma

institucionalizada de poder poltico que procura implementar e garantir o

interesse coletivo de todos os membros de uma sociedade de classes dominada
pelo capital. Combina as vises funcional e organizacional (Offe).
6.2.1.3. A viso Corporativista
A viso Corporativista, mantendo a nfase na atuao de grupos de presso
(organizaes de trabalhadores e patres), coloca que estes passam a ser integrados no
Estado. Este entendido como um mecanismo de controle de conflitos entre os grupos,
subordinando-os aos interesses mais abrangentes e de longo prazo dos Estados nacionais
num ambiente de crescente concorrncia internacional e busca de competitividade e
diminuio do crescimento econmico dos pases capitalistas. Embora os primeiros
Estados corporativos tenham sido autoritrios, depois de 1945, vrios adotaram o
neocorporativismo como forma de concertao.
A premissa em que se apia esta viso a de que os indivduos podem ser mais bem
representados atravs de instituies funcionais/ocupacionais do que atravs de partidos
polticos e mesmo do que unidades eleitorais geograficamente definidas. Trabalhadores,
atravs de sindicatos; empregadores, atravs de federaes: fazendeiros, atravs de
cmaras de agricultura. As unidades de categorias so reconhecidas pelo Estado como
possuindo monoplio de representao (podendo assim ser por ele controladas) e
responsabilizadas por funes administrativas em lugar do Estado.

149

6.2.2. Um quadro sinptico

A Figura 6.2.2.1.que segue oferece um quadro sinptico das vises acima
caracterizadas.
FIGURA 6.2.2.1: VISES DO ESTADO CAPITALISTA MODERNO
VISES DO ESTADO CAPITALISTA MODERNO

PODER CONCENTRADO
RELEVNCIA DA BUROCRACIA

PODER DISTRIBUDO
DEMOCRACIA = VOTO

AUTONOMIA RELATIVA

poder noeconmico

ELITISTA
poliarquia
poder moderador
da burocracia

PLURALISTA

MARXISTA
internalizao
do conflito

CORPORATIVISTA

inexistncia de
interesses de classe

FONTE: elaborado pelo autor.

Nele as quatro posies esto colocadas em situaes opostas, querendo indicar-se
com isto as diferenas ideolgicas que guardam entre si. O trao vertical separa
esquerda as que aceitam a hiptese de existncia de um poder concentrado. A
importncia da burocracia no controle do aparelho de Estado e a autonomia relativa deste
em relao classe dominante. As flechas, finalmente, indicam as possibilidades tericas
de derivao das vises.
Assim, a viso Elitista pode ser considerada como uma extenso da Marxista, uma
vez que considera outros fatores que no os econmicos como determinantes na formao
de elites polticas.
A viso Corporativista pode ser considerada como resultado da nfase colocada
pelas interpretaes neo-Marxistas no papel central do Estado no processo poltico. Por
outra via, convergente, da nfase colocada pela interpretao Elitista no papel das state
elites.
As vises Pluralista, Elitista e Corporativista so ao mesmo tempo vises/
interpretaes e propostas normativas de organizao da sociedade e da economia no
capitalismo. A Marxista, pelo contrrio, constitui-se numa crtica formao social
capitalista. A proposta normativa que apresenta transcende os limites do capitalismo.
150

6.3. O papel da burocracia no Estado capitalista contemporneo

O estudo das organizaes deve muito a Max Weber, com seu enfoque da burocracia
no Estado moderno. Ele desenvolveu proposies sobre a estrutura das organizaes, em
que a administrao se apia na racionalidade formal. Segundo Ham e Hill (1993:132-133),
Weber objetivando estabelecer um tipo genrico de organizao e explicar por que
motivo ela cresce em importncia apontou as seguintes caractersticas definidoras de
burocracia:
i) Uma organizao contnua, com uma ou mais funes especficas, cuja operao
delimitada por certas regras: a consistncia e a continuidade, no interior da
organizao, so garantidas pelo registro de todos os atos, regras e decises
inerentes organizao;
ii) A organizao dos funcionrios est na base da hierarquia: o escopo da
autoridade, no interior dessa hierarquia, claro, definindo os direitos e deveres dos
funcionrios, em cada nvel hierrquico ento especificado;
iii) Os funcionrios so separados da propriedade dos meios de administrao e
produo: eles so livres, estando sujeitos autoridade somente no que diz respeito
a suas obrigaes oficiais, enquanto funcionrios de uma organizao;
iv) Os funcionrios so indicados, no eleitos, baseando-se essa indicao em
critrios impessoais, e so promovidos por mrito;
v) Pagam-se salrios fixos aos funcionrios e as regras de emprego e relaes de
trabalho so previamente definidas: a escala de salrios graduada de acordo com a
posio dos funcionrios na hierarquia, e o emprego permanente, estando
garantida uma certa estabilidade e previsto o pagamento de penses aps a
aposentadoria.
A discusso sobre o papel da burocracia no Estado capitalista contemporneo pode
ser entendida a partir do ideal Weberiano nele introduzindo os desvios impostos pela
realidade. Balizam esta discusso perguntas como:

Quem controla a burocracia?

Os polticos, as elites, a opinio pblica?

Ela est submetida apenas a controles internos?

Como atua a burocracia?

151

Ela age segundo seus prprios interesses (bureau maximazing, bureau

shaping)?

Em termos econmicos funciona como um monoplio administrador de

preos e quantidades em seu prprio interesse (public choice);

Como se organiza?

A reflexo sobre a burocracia d-se num contexto marcado pelo embate capitalismo x
socialismo (que terminaria por extinguir o Estado e a prpria burocracia). No ter a
benevolncia do marxismo oficial ante a burocracia sovitica neutralizado a crtica que
deveriam fazer seus partidrios burocracia das sociedades capitalistas.
pergunta de como se afasta a burocracia real do paradigma ideal Weberiano, ou o
que , hoje, um bom burocrata, autores como Chapman respondem:

A burocracia pode ser um instrumento que permite atenuar o poder

econmico da burguesia defendendo a democracia (viso pluralista);

Ou, agir em conformidade com ele autonomia relativa (viso elitista).

Muitos advogam que, pelo menos nos pases capitalistas avanados, o poder
decisrio da burocracia no processo de policy making parece ser capaz, em situaes
normais, de contrabalanar os interesses econmicos. Mas at que ponto a burocracia
pode atuar num ambiente distinto? No estar ela presa s formas de dominao
existentes (conservadorismo intrnseco)?
O fato que ela possui um poder cada vez maior de definir o carter das polticas
pblicas no mbito de um sistema presidido por Estado crescentemente corporativo, que
combina a propriedade privada dos meios de produo com o controle pblico exercido por
uma burocracia constituda de filhos da classe mdia que acedem a privilgios no mbito
do Estado de Bem-estar.
A corrente da public choice que prope a privatizao e a reforma do Estado parece
visualizar, na sua verso mais de direita, o mercado como regulador da burocracia,
enquanto que uma viso mais de esquerda entende a participao e controle pblicos
como antdotos eficazes ao poder da burocracia.
Em suma, as contribuies tericas a respeito das organizaes e da burocracia
pblica ultrapassaram a perspectiva do formalismo idealizado por Max Weber. Alguns
estudos, ao longo das ltimas dcadas, deslocaram a nfase para o ambiente das
organizaes, enquanto outros deram prioridade s regras e s estruturas, bem como s
relaes entre as organizaes, os indivduos e as estruturas informais. A evoluo das
152

abordagens evidenciou as conexes entre questes organizacionais internas e o contexto

externo.
6.4. Poder e tomada de deciso
O estudo dos processos de deciso um importante ponto de partida para entender
as relaes de poder.
A anlise sobre poder e deciso parte do debate entre elitistas e pluralistas, que
diferem nas concepes sobre a distribuio do poder na sociedade atual, como tambm
nos mtodos de anlise que devem ser usados para proceder a investigao.
Num dos estudos seminais acerca das elites governantes, Robert Dahl (1958)
tomou como ponto de partida os resultados do trabalho, por um lado, de Floyd Hunter
(1953) sobre o poder local (concluindo que o controle estava nas mos de um pequeno
grupo de indivduos-chave) e do estudo de e Wright Mills (1956) a respeito do poder
nacional, nos EUA (que apontava a existncia de uma elite formada pelos militares,
corporaes e agncias estatais). Segundo ele, os mtodos utilizados por Hunter e Mills
no foram suficientemente rigorosos para justificar suas concluses a respeito da
existncia de elites.
Defendendo um ponto de vista pluralista (em contraposio ao elitista), ele entende
que os pesquisadores deveriam analisar casos em que existam diferenas de preferncia
entre os atores: quem estuda o poder deve analisar decises reais, envolvendo atores que
possuam preferncias diferentes, e explorar se as preferncias de uma hipottica elite
dominante so adotadas no lugar das de outros grupos. Isso porque, para Dahl (1958:203),
a tem poder sobre B, na medida em que ele pode levar B a fazer algo que, de outra forma,
no faria. E conclui: Atores cujas preferncias prevalecem em conflitos sobre questes
polticas-chave so os que exercem o poder em um sistema poltico.
Segundo outros autores, existe consenso de que os conflitos sobre assuntos-chave
fornecem evidncias sobre a natureza da distribuio de poder, mas estas evidncias
precisam ser suplementadas por anlises de no-tomada de deciso. Em alguns casos, a
no-tomada de deciso assume a forma de deciso e, ao contrrio do que postulam os
pluralistas, pode ser investigada com a metodologia que estes propem. Mais complicado
estudar o poder quando exercido como formador de opinio. Essa dimenso
considerada por muitos como sendo a mais importante e o aspecto mais difcil da pesquisa
de poder.
153

Esta discusso metodolgica o que leva Ham e Hill (1993) a chamar a ateno para
o fato de que muitas vezes os debates sobre a distribuio de poder na sociedade
desenvolvem-se no terreno das metodologias de pesquisa utilizadas e definies,
desviando o foco da natureza e estrutura do poder.
De modo a tornar mais focada a discusso, estes autores descrevem o debate
travado entre os analistas vinculados s vertentes elitista e pluralista, a partir de meados
da dcada de 1950, englobando as relaes que podem ser estabelecidas entre o poder e
sua determinao ou influncia sobre as decises tomadas em mbito governamental.
Embora se adote aqui o roteiro de apresentao por eles formulado, vale uma
lembrana, que talvez parea bvia. Neste caso, como em tantos outros que se apresenta
ao longo deste captulo, e que envolvem escolhas metodolgicas, a opo do analista no
deve dar-se em funo de qualquer considerao normativa. Trata-se de escolher um
modelo descritivo; isto , que melhor descreva a realidade existente. Algo que represente,
explique, o que e no o que deve ser.
Assim, embora o enfoque de apresentao que adota o captulo procure revelar o
embate ideolgico que preside a discusso acadmica, isto no deve ser tomado (pelo
contrrio!) como uma inteno de sugerir ao analista que seu trabalho de anlise deva
implicar escolhas que no aquelas baseadas exclusivamente na fidedignidade, da
aderncia em relao ao mundo real.
6.4.1. O debate entre pluralismo e elitismo
Este debate revela as divergncias de posio entre os estudos de Dahl (1958), por
um lado, e os de Hunter (1953) e Mills (1956), por outro, sobre a existncia de uma elite
dominante, beneficiria das decises e dos resultados das polticas pblicas em cidades
norte americanas, nos trabalhos de Dahl e Hunter, e para todos os EUA, no estudo de
Mills.
Em seu trabalho, Dahl (1961) aponta que os mtodos de pesquisa utilizados por
Hunter e Mills no foram suficientemente rigorosos para justificar suas concluses.
Utilizando a metodologia que props, no seu estudo emprico acerca de New Haven
(publicado sob o ttulo de Quem governa), ele conclui as desigualdades (cumulativas ou
no) em recursos de poder, a forma de tomada de decises importantes e o padro de
liderana (se oligrquico ou pluralista). E concluiu que, no perodo de 1780 a 1950, ocorreu
uma transio gradativa, em New Haven, da oligarquia para o pluralismo.
154

Outros estudos sobre educao e sade concluram que o poder no estava

concentrado em grupos particulares, como tericos elitistas haviam suposto. Pelo
contrrio, devido ao fato de os recursos, que contribuem para o poder, estarem dispersos
na populao, o poder estava fragmentado entre diferentes atores. Embora apenas
algumas pessoas tivessem influncia sobre questes-chave, a maioria tinha influncia
indireta, atravs do poder do voto. Essa abordagem evidenciou a importncia de
considerar como decises-chave so tomadas e como as preferncias, no s da elite,
mas tambm dos outros grupos de atores, atuam no processo.
Dahl (1961) afirma no haver encontrado evidncias da existncia de uma elite que
seria beneficiada por decises e orientaes das polticas pblicas. Diferentemente, Mills
(1956) afirmara, antes dele, que uma elite de poder composta de militares, corporaes e
agncias de Estado governava os EUA, e Hunter (1953), examinado a distribuio do
poder em Atlanta, relatara ter observado que o poder nesta cidade se concentrava sob o
controle de um certo nmero de indivduos-chave.
A crtica de Dahl (1961) aos estudos elitistas concentra-se no fato de que os trabalhos
que afirmam haver encontrado evidncias da existncia de beneficirios de polticas
pblicas teriam examinado a reputao de poder (posio ou status) de indivduos em
sua comunidade ou organizao.
Segundo Dahl (1961), estas pesquisas no teriam se detido sobre as decises reais
que teriam sido tomadas e se, nestas decises, as preferncias expressas por algum
grupo de poder teriam sido de fato atendidas em lugar das de outros grupos. Estas seriam
as bases da metodologia proposta por Dahl (1961) para o exame da influncia do poder
nas decises.
6.4.2. As duas faces do poder
Ham e Hill (1993) afirmam que os trabalhos de Dahl (1958), longe de resolverem as
pendncias entre elitistas e pluralistas, teriam aberto uma nova perspectiva de estudos
sobre o exerccio do poder quando Bachrach e Baratz (1963), criticando as concluses de
Dahl (1958), afirmam que o exame do poder no poderia ficar restrito a decises chave ou
a um comportamento efetivo.
Estes autores formularam um complemento definio de Dahl (1958) sobre o
poder afirmando que o poder tambm exercido quando um ator A utiliza suas foras

155

para criar ou reforar valores sociais e polticos e prticas institucionais que venham a
restringir o debate a questes que possam ser politicamente incuas A.
Esta definio d origem aos conceitos de mobilizao de opinio ou de conformao
do processo poltico a questes seguras. Desta forma, os autores apontam para a
existncia de duas faces do exerccio do poder:

Uma explcita, atuando no nvel dos conflitos abertos sobre decises chave;

E outra, no aberta, em que os grupos jogam para suprimir os conflitos e

impedir sua chegada ao processo de elaborao da poltica ( agenda de poltica).

Bachrach e Baratz (1963) contriburam para o surgimento de uma nova fase do
debate sobre a deciso e o poder, ao sustentar que pesquisar o poder no envolve
simplesmente o exame de decises-chave, como propunha a metodologia de Dahl (1958).
Para eles, o poder tambm exercido, quando A utiliza suas energias para criar ou
reforar valores sociais e polticos e prticas institucionais que limitam o escopo dos
processos polticos considerao pblica somente das questes incuas para A.
Citam, como exemplo, as questes sobre preconceito de cor, nas quais se vem
claramente as duas faces do poder: uma operando nos conflitos abertos sobre deciseschave, e a outra, buscando suprimir conflitos e fazendo de tudo para o assunto no entrar
no processo poltico, mediante o que Bachrach e Baratz (1963) denominam de notomada de deciso.
A idia forte dos autores no campo metodolgico que a metodologia de Dahl (1958)
para pesquisar o poder inadequada ou, pelo menos, parcial. Isto porque a teoria
pluralista baseada numa concepo liberal que iguala os interesses das pessoas a
preferncias por elas expressadas. Mas se os interesses das pessoas forem entendidos
no como aquilo que elas afirmam ser, a natureza destes interesses pode ser inferida
atravs da observao da ao e da no-ao polticas
Assim, uma anlise completa deve perceber tanto o que de fato acontece como
aquilo que no acontece, e revelar os meios pelos quais a mobilizao de opinio atua
para limitar o escopo do debate.
Bachrach e Baratz (1963) definem a no-tomada de deciso como sendo a prtica de
limitar o alcance real da tomada de deciso a questes seguras, atravs da manipulao
de valores dominantes na comunidade, mitos, procedimentos e instituies polticas. A
no-tomada de deciso existe quando os valores dominantes, regras do jogo aceitas, as
relaes de poder entre grupos e os instrumentos de fora, separadamente ou
156

combinados, efetivamente previnem que certas reclamaes transformem-se em assuntos

maduros que exijam deciso, diferindo de assuntos que no se devem tornar objeto de
deciso (entrar na agenda de poltica).
Nesta caracterizao, convm chamar a ateno ainda para que a conceituao
apresentada pode ser distinguida de situaes como a deciso de no agir ou a deciso de
no decidir. Nestes dois casos, os temas ou assuntos focos de debate so explicitados.
Isto , entram na agenda e so objeto de uma deciso de no agir. Na situao de notomada de deciso sequer se permite que as questes e demandas venham a se tornar
temas para uma eventual deciso.
Autores como Easton (1965a), ao trabalhar com seu enfoque sistmico do processo
poltico tambm apontam o fato de que existe um modo de regulao de demandas
polticas que busca proteger e preservar a estabilidade de sistemas polticos, e adotando
um ponto de vista bastante semelhante, discute a existncia de gate-keepers que ajudam
a controlar o fluxo de assuntos para dentro da arena poltica.
Bachrach e Baratz (1963) vo mais alm ao enfatizar os meios pelos quais os
interesses estabelecidos se protegem pela no-tomada de deciso. Assim, a regulao da
demanda no uma atividade neutra, mas, sim, contrria ao interesse das pessoas e
grupos que procuram uma realocao de valores. Segundo eles, ento, a forma como
certos interesses presentes no processo poltico protegem-se dos que pretendem alterar o
status quo so as estratgias de no-tomada de deciso.
O processo de regulao de demandas seria, portanto, uma forma de atuao poltica
fundamentalmente no neutra buscando, de fato, favorecer ou preservar interesses de
pessoas ou grupos. Esta posio est inserida no interior de uma concepo para a ao
poltica onde a distribuio de poder percebida como muito menos equilibrada do que
acreditam Dahl (1958) e os autores da vertente pluralista.
Crenson (1971) corrobora, atravs de um estudo de caso, as crticas de Bachrach e
Baratz (1963) aos pluralistas e afirma que a ao observvel oferece um guia incompleto
para pesquisar o exerccio do poder. De fato, ao colocar que como uma das implicaes
das suas anlises, que a distribuio de poder tende a ser menos equilibrada que a
referida pelos pluralistas, a viso elitista nega no terreno metodolgico a afirmao de que
as no-decises sero no-pesquisveis quando no se puder identificar reclamaes
encobertas e conflitos que no entram na agenda de poltica. Isto , se nenhuma queixa ou

157

conflito puder ser descoberta pode-se afirmar que a no-tomada de deciso pode no ter
ocorrido.
Assim, respondendo rplica dos pluralistas, que afirmavam que a no-tomada de
decises seria no pesquisvel, Bachrach e Baratz (1963) apresentam a possibilidade de
seu estudo atravs do levantamento de demandas, reclamaes ou conflitos que no
entraram na arena poltica: se nenhuma queixa ou conflito puder ser descoberta, ento
existiria uma situao de consenso poltico e uma situao de no-tomada de deciso no
teria ocorrido.
Diante das crticas de que sua metodologia e seus conceitos no seriam adequados
para investigar (e contribuir para resolver) questes relativas a conflitos potenciais ou
emergentes, e que assim era legtimo considerar a no-tomada de deciso como um tipo
de deciso, os partidrios da viso elitista foram reformulando suas posies.
preciso examinar no apenas os conflitos abertos, mas o sistema de dominao:
quem ganha em uma organizao no o faz somente atravs de batalhas. Na verdade,
quem conquista vantagens, beneficia-se dos valores dominantes, que agem como padres
ou critrios para a operao de uma organizao. Dessa forma, o poder exercido, ainda
que conflitos abertos possam no ocorrer.
nesse ponto que a chamada segunda dimenso do poder descoberta por
Bachrach e Baratz (1963) comea a dar lugar a uma nova viso. Aquela que enfatiza que o
poder pode ser usado para manipular os interesses e preferncias das pessoas e, assim,
aumentar ainda mais o poder de quem o detm. isto que diferencia a posio de Lukes
(1974), examinada a seguir, daquela assumida por Bachrach e Baratz (1963).
6.4.3. A terceira face do poder
Segundo Lukes (1974), o poder pode ser estudado em trs dimenses:
- A dos conflitos abertos entre atores sobre assuntos-chave, quando o exerccio do
poder pode ser observado atravs da metodologia proposta pela concepo
pluralista;
- A dos conflitos encobertos, quando ocorre a supresso das reclamaes impedindo
que cheguem a ser includas na agenda de deciso, como em Bachrach e Baratz
(1963), com a no-tomada de deciso;

158

- A dos conflitos latentes, quando o exerccio do poder se d conformando as

preferncias da populao, de maneira a prevenir que nem conflitos abertos nem
encobertos venham a se manifestar (conflitos latentes ou potenciais).
Lukes (1974) chama a ateno para algo distinto ao conceito de no-tomada de
deciso. Algo distinto de decidir, no decidir ou decidir no agir porque os assuntos nem
sequer se tornam matria de deciso (permanecem encobertos).
Para esclarecer sua posio, Lukes (1974) formula uma nova definio de poder que
por ele utilizada: A exerce poder sobre B na medida em que A influencia ou afeta B de
um modo que contraria os interesses de B.
Ele se refere, portanto, a uma situao em que o poder usado de forma abrangente,
mas difusa e sutil, para impedir que at mesmo conflitos encobertos e assuntos potenciais
que poderiam vir a entrar na agenda de poltica se conformem.
Uma situao em que se manifesta a terceira face do poder ocorre quando os valores
dominantes, as regras do jogo, as relaes de poder entre grupos, efetivamente impedem
que determinados desacordos possam vir a se transformar em disputas que demandem
decises.
Neste tipo de situao, a existncia de consenso no indica que o poder no esteja
sendo exercido. As preferncias das pessoas (tal como entendidas pelos pluralistas) j
seriam conformadas pela sociedade em que vivem (socializao pela educao, mdia
etc.), dando lugar a uma situao em que estas poderiam ser significativamente diferentes
de seus interesses reais. Estes, ento, s poderiam ser por eles percebidos como tais,
dando margem a conflitos abertos ou mesmo encobertos, em situaes de elevada
autonomia relativa dos atores sociais sobre os quais atua este processo de mobilizao
ou manipulao de opinio.
6.4.4. A terceira face do poder e a pesquisa sobre poder e deciso
A discusso que se estabelece entre as duas vises pluralista e elitista no plano
metodolgico, se torna ainda mais complexa e interessante com a contribuio de Lukes
(1974) quando ele afirma que o poder teria que ser estudado segundo aquelas trs
dimenses. Isto explicita a existncia de mais um grau de dificuldade de anlise das
situaes e processos concretos atravs dos quais polticas so formuladas.
Visto que o interesse dos cidados apontado pela viso pluralista como o
fundamento principal das escolhas realizadas, a proposio de que os interesses
159

manifestos, os que aparentemente (mas no efetivamente, segundo os elitistas) esto em

jogo, podem ser apenas o resultado da manipulao de interesses reais, coloca para
aquela viso um problema metodolgico insolvel (impesquisvel).
A pesquisa do poder teria ento que se valer de outros conceitos e relaes, seno
alternativos, suplementares aos propostos pela viso pluralista. Um deles seria o de
sistema de dominao: o sistema de valores dominante que atua na sociedade e, em
particular, no interior das organizaes, em favor de certos grupos. Outros seriam os
mecanismos ideolgicos de difuso do sistema de crenas e valores; os quais no devem
ser entendidos como uma manipulao simples, evidente e nem mesmo consciente. Eles
conformam uma situao em que as elites no precisam lutar para exercer o poder.
evidente que o exerccio do poder tende a beneficiar os grupos que o detm. O que
esses conceitos pretendem desnudar o fato de que mesmo as aes pontuais de um
determinado grupo subordinado poder podem no ser tentadas devido postura fatalista
de que suas reclamaes nunca sero atendidas.
oportuno lembrar, entretanto, que mudanas econmicas ou polticas numa
determinada sociedade podem tornar possvel a incluso na agenda de poltica de
assuntos at ento no considerados porque envolvidos na penumbra que caracteriza a
terceira face do poder. Mudanas que permitam um aumento do grau de autonomia relativa
dos atores sociais subordinados em relao aos dominantes, ou mais precisamente, ao
processo de mobilizao de opinio que estes instrumentalizam o que se poderia referir
como um ganho de consCincia Poltica faria com que conflitos latentes pudessem
emergir.
No decorrer do debate entre as duas vises, os pluralistas passam a admitir que
necessrio examinar as relaes entre poder, interesses das pessoas e as preferncias
por elas manifestas. Isto , relaxa-se a posio pluralista extrema, baseada na concepo
liberal, que iguala os interesses das pessoas s suas preferncias expressas, de que os
interesses das pessoas so o que elas afirmam ser. E, desta forma, altera-se tambm a
premissa metodolgica de que a natureza desses interesses no pode ser inferida pela
observao de situaes de no-tomada de deciso.
Essa argumentao coloca dois problemas: o primeiro refere-se s situaes em que
as pessoas agem ou no, contrariamente aos seus interesses (quando as elites
conseguem controlar suas opinies e preferncias); o segundo que o modo mais efetivo
de dominao de um grupo de poder prevenir o surgimento e crescimento de conflitos.
160

Os mecanismos ideolgicos so caminhos atravs dos quais as pessoas interpretam

o mundo, transmitem e perpetuam um sistema de valores e verdades. Esses mecanismos
resultam na dominao de uns grupos por outros, cujos interesses estes grupos passam
tambm a defender ou servir. Torna-se ainda mais complexa a situao quando se tem em
conta que ideologias dominantes refletem a experincia de vida de todas as classes e so
consenso, porque refletem o modo de vida da sociedade, como um todo (SAUNDERS,
1980). Ademais, a manipulao consciente faz da ideologia uma fora poderosa,
subjacente aderncia da comunidade a um conjunto de normas e metas aparentemente
auto-impostas, auto-reguladas ou naturais.
Mecanismos de seleo de assuntos, tpicos do capitalismo regulado pelo Estado,
incluem tanto os de tipo ideolgico e comportamental, como os de tipo repressivo (polcia,
justia) e estruturais (limites impostos pelas demandas da acumulao capitalista que
podem ser tratados pelo Estado).
Do ponto de vista metodolgico, argumenta a viso elitista, que como o Estado
capitalista, para melhor servir aos objetivos da acumulao, precisa aparentar
neutralidade, ele deve adotar um padro consistentemente enviesado de filtragem de
assuntos; o que torna realmente difcil pesquisar situaes de conflito encoberto ou latente.
Como situaes em que existe cooptao, ou que envolvem a delegao de poder de
deciso a comisses que nunca se renem, ou ainda que envolvem a conformao de
interesses mediante mecanismos de controle ideolgico podem ser pesquisadas?
interessante, embora possa ser considerada hipcrita, a reao pluralista ao
conceito desenvolvido por Lukes (1974): a pesquisa dos interesses reais poderia ser feita
atravs de avaliaes acerca de quem ganha e quem perde em determinadas situaes.
Mas, a pergunta de quem se beneficia?, apesar de interessante, pouco tem a ver com a
de quem governa?
De acordo com essa formulao, examinar quem ganha e quem perde, em uma
comunidade ou sociedade particular, revela aqueles cujos interesses reais foram ou no
contemplados. Tanto Saunders (1980) quanto Bachrach e Baratz (1963) concordam em
que a questo central, nas pesquisas sobre o poder, diz respeito a quem se beneficia.
Segundo Polsby (1980:208), saber quem se beneficia tema interessante e frutfero
para a pesquisa, mas difere da questo relativa a quem governa. Para ele, mesmo
demonstrando que um dado status quo beneficia algumas pessoas de forma
desproporcional, isso no prova que tais beneficirios possam, no futuro, vir a agir
161

efetivamente, para impedir mudanas; isto governar. Seria isso um lembrete til de que
indivduos se podem beneficiar, de forma no-intencional, da elaborao de polticas.
Quando o poder exercido como formador de opinio, torna-se mais complicado
estud-lo. No entanto, este ngulo o que mais importa. Por isso, a despeito dos
problemas de realizar a sua pesquisa, um grande esforo vem sendo feito e alguns
caminhos foram apontados, em particular o do emprego simultneo de teorias
aparentemente conflitantes.
Segundo Blowers (1984:250-251) bvio que perspectivas diferentes iluminam
aspectos diferentes do conflito do poder e cada uma delas incompleta. Essa observao
pe em relevo a importncia da multidisciplinaridade e interdisciplinaridade nas pesquisas
sobre o poder.
As abordagens disciplinares tradicionais da Cincia Poltica revelam bastante fora
analtica quando se trata da fase ativa do conflito e quando h evidncias para embasar a
idia da existncia de participao, de receptividade e do papel dos atores. A crtica neoelitista , de certa forma, complementar.
O estruturalismo com raiz na abordagem da economia, com sua nfase na natureza
de classe dos interesses e das foras econmicas subjacentes e com sua negao da
importncia da ao individual na explicao da natureza dos resultados dos conflitos leva
a anlise adiante. Ela pode auxiliar, mesmo sem os determinantes de interesses de
classe ou foras econmicas, porquanto bastaria o conceito de grupos de poder, que
incluem elites profissionais e burocrticas.
Ressalte-se, porm, que as estruturas no so fixas e imutveis: ao invs disso, elas
se modificam pela ao e algumas aes podem ser, de propsito, direcionadas tentativa
de modificao das estruturas. A ordem reinante renegociada, incessantemente. Essa
renegociao, decerto, no constitui um processo fcil, mas, ao abordar os determinantes
da tomada de decises, ela no deve ser, em absoluto, desconsiderada. O Quadro 6.4.4.1
que segue sistematiza a proposio de Ham e Hill (1993) que, reunindo a contribuio de
Bachrach e Baratz (1963) e de outros autores, sugerem cinco formas que a no-tomada de
deciso pode assumir e que deveriam ser tomadas como guia para a pesquisa.
QUADRO 6.4.4.1: ESTUDO DO PODER E DOS PROCESSOS DE DECISO (AS TRS
FACES DO PODER)

162

FONTE: Ham e Hill (1993).

6.5. Os modelos de tomada de deciso: o confronto entre o racionalismo e o
incrementalismo
Como indicado acima, a expresso elaborao de polticas d conta de trs
processos ligados atravs de laos de realimentao, que denominamos de momentos,
mas que so mais comumente (embora equivocadamente, no nosso entender) referidos
como fases ou etapas. Esses processos so usualmente separados, para fins de anlise,
em formulao, implementao e avaliao de polticas.
O debate acerca do grau de objetividade e racionalidade com que deve ser efetivado
o primeiro destes processos o processo decisrio ou da formulao de polticas, ou
ainda, o momento de definio preliminar de objetivos e estratgias atravs da ao dos
analistas, fazedores de poltica ou mesmo dos dirigentes pblicos, um tema importante
da Anlise de Polticas.
A posio aparentemente predominante no debate entre a viso racional e a
incremental aquela que atribui a esta ltima um maior peso aos fatores de ordem poltica
(politics) nas escolhas que so efetivamente realizadas no decorrer do processo decisrio.
Podem ser encontradas na literatura diversas abordagens que buscam verificar os limites e
relaes entre racionalidade, poder e deciso e desta forma fazer com que a Anlise de
Poltica possa de fato ser um suporte s decises e uma ferramenta para a melhoria do
processo de elaborao de polticas.

163

6.5.1. As origens do debate

Ham e Hill (1993) utilizam um enfoque histrico que o aqui adotado para entender
as origens deste debate. Para tanto, examina-se os autores mais representativos das duas
vises, estudando, especialmente, as abordagens crticas de Lindblom (1965), Simon
(1945), Dror (1964), e Etzioni (1967), sobre os modelos racional-compreensivo, de
racionalidade limitada, incremental e de anlise estratgica, buscando pontos em comum e
relaes entre eles.
Partindo das duas posies extremas, possvel mostrar como se pode ir gerando
uma postura eqidistante e ecltica. Reconhecendo que os dois modelos incremental e
racional so lentes conceituais irreconciliveis enquanto tais, o objetivo chegar a uma
viso adaptvel s diferentes situaes encontradas na realidade.
As duas devem, de fato, ser interpretadas como modelos idealizados do processo de
tomada de deciso que se baseiam em posies no limite antagnicas acerca da estrutura
de poder na sociedade capitalista, da concepo do Estado e do papel da burocracia.
Para entender mais claramente a questo, cabe lembrar a distino clssica entre:
- Modelo ideal: uma construo mental, um exerccio artificial de raciocnio que
consiste, inicialmente, em selecionar aspectos de uma dada realidade (ou sistema), que
atuaro como variveis do modelo, e imputar relaes de causalidade entre estas. Ele
uma caricatura que, mais do que explicar a realidade, permite contrast-la e explic-la
como um desvio em relao ao modelo;
- Modelo descritivo: partindo do modelo ideal, e identificando os limites que
condicionam o processo de deciso, pode-se chegar a modelos que descrevem
satisfatoriamente a realidade;
- Modelo prescritivo: supe uma inteno acerca de como deve ser a realidade.
Existe uma fundada associao entre o incrementalismo e a postura descritiva da
anlise poltica, e entre o racionalismo e a postura normativa. No obstante uma
preocupao recorrente dos autores que pesquisam o tema formular um instrumento
normativo que evite o irrealismo do racionalismo e a incompletude do incrementalismo.
A viso incremental coloca que a ao de partidrios de posies distintas
interessados em influenciar as decises no mbito do processo poltico, ao provocarem um
ajuste mtuo e contnuo entre suas posies, asseguraria o ideal democrtico do

164

pluralismo. Coloca, por outro lado, que o racionalismo, por no considerar os interesses
polticos existentes na sociedade, conduziria engenharia social e ao autoritarismo.
Simon, em O comportamento administrativo (1945), ao concentrar a nfase na
busca por eficcia administrativa no interior das organizaes para a anlise do processo
de deciso avana na caracterizao das duas vises.
Segundo ele, a viso racional envolve comparar (e escolher) as alternativas que
melhor sirvam obteno de um dado resultado. Ela envolve: listar todas as estratgias
alternativas; determinar todas as conseqncias que decorrem de cada estratgia
alternativa; avaliar comparativamente cada um dos conjuntos de conseqncias.
Simon (1945) reconhece que seu enfoque possui limitaes. Isto porque, pergunta
ele: Que valores devem ser usados para guiar o processo de escolha? Como identificar os
valores das organizaes? As organizaes no so homogneas? Os valores a elas
imputados terminam sendo aqueles dos indivduos nelas dominantes? A tomada de
deciso no se processa da forma lgica, abrangente e objetiva inerente ao procedimento
racional? Como separar fatos e valores, e meios e fins no processo decisrio se os meios
para tanto tambm supem valores?
Simon evolui, em 1957, para um conceito mais realista de bounded rationality: a
alternativa escolhida no precisa ser a que maximiza os valores do tomador de deciso; s
precisa ser boa o suficiente. Portanto, no todos os cursos alternativos de ao precisam
ser ponderados.
Lindblon (1959) parte da viso de racionalidade restrita de Simon para formular seu
enfoque de comparaes limitadas sucessivas. Ao invs de partir de questes bsicas e
construir a anlise de baixo para cima (mtodo da raiz), parte da situao existente
buscando alter-la incrementalmente (mtodo dos galhos).
Contrapondo-se a posies da abordagem racionalista, ele tem como preocupao
central produzir uma anlise ampla sobre as caractersticas do processo de tomada de
decises. O processo decisrio percebido como algo bem mais complexo do que prope
a abordagem racional, sem princpio ou fim e com limites um tanto incertos. A democracia
vista como determinando um processo contnuo de tomada de decises relacionadas s
polticas pblicas que sero definidas, formuladas e implementadas e sobre problemas ou
demandas sociais e polticas que sero ou no includas na agenda de decises
governamentais. Nesta configurao, o governo e a poltica so tambm vistos pelo autor
como processos contnuos de deciso.
165

Ele aponta para o fato de que a preocupao da Cincia Poltica em produzir estudos
sobre o processo decisrio, ento incipiente, havia-se iniciado devido a necessidade de
uma maior racionalidade, controle e criao de possibilidades para a avaliao dos
resultados obtidos na atividade pblica (de governo). A preocupao com a racionalidade
, por isto, muito influente nos estudos sobre Anlise de Polticas desde a sua origem.
Segundo ele, a reflexo sobre o tema da racionalidade exige a resposta s seguintes
perguntas: As decises dos dirigentes pblicos so, em alguma medida, sustentadas por
um comportamento de carter racional? Os analistas podem oferecer formas de trabalho
cientfico que venham a garantir algum apoio contra a incerteza que caracteriza os
processos de deciso em mbito governamental?
Respondendo a estas perguntas, Lindblon (1965) afirma que, nos sistemas polticos,
as pessoas buscam apropriar-se de informaes, estudos e resultados de investigaes ou
anlises cientficas para fortalecer suas prprias posies, ou de seus grupos de interesse,
e justificar suas decises. Este seria o principal obstculo ao uso das ferramentas de
Anlise de Polticas ou mtodos de trabalho de base racional no processo de elaborao
de polticas. Este seria tambm o ponto desde onde se instauram os conflitos entre a
anlise e a poltica. Ainda que os estudos especializados, baseados em informaes bem
fundamentadas, sejam aceitos como componentes importantes nos processos decisrios,
sua influncia limitada. Na viso do autor estes limites seriam: a prpria Anlise de
Poltica, e as pessoas que a realizam, podem cometer erros; os processos de investigao
baseada na cincia ou em mtodos racionais so muito mais lentos e custosos do que o
permitem os prazos e capacidade de financiamento na esfera pblica.
A anlise por si s no capaz de avaliar a importncia social e poltica e selecionar
os problemas que necessitam ser enfrentados prioritariamente, isto , no se pode decidir
os conflitos a respeito de valores e interesses apenas com estudos ou investigaes que
se apresentam como racionais, cientficos ou metodologicamente corretos.
Outro autor que contribuiu significativamente ao tema Forester (1989). A partir dos
estudos de Lindblom e March (1978 e 1982), ele apresenta uma sistematizao que
explicita as diferenas entre a posio racional-compreensiva e a vertente analtica que
percebe limites racionalidade no processo decisrio. baseando-se na sua importante
contribuio, que se organizou o Quadro 6.5.1 apresentado a seguir:
QUADRO 6.5.1: UMA SNTESE DA DISCUSSO SOBRE A RACIONALIDADE
Na

posio

racional-compreensiva

os Na viso baseada em uma racionalidade limitada:

166

analistas trabalhariam com:

1. problemas bem definidos
2. uma lista completa de alternativas para sua
considerao
3. uma base completa de informao sobre
contexto e ambiente
4. viso adequada sobre os impactos de cada
alternativa
5. informao completa sobre os valores e
interesses dos cidados e grupos de interesse
6. competncias, recursos e tempo suficientes

os
problemas
so
ambguos
e
pouco
determinados
a informao para identificao de alternativas
precria e muitas alternativas so desconhecidas
a informao sobre o contexto ou ambiente
problemtica incompleta
os impactos das possveis alternativas levantadas
desconhecido
os interesses, valores e preferncias no so bem
estabelecidos
o tempo, as competncias e os recursos so
limitados

FONTE: elaborado pelo autor.

A posio de Forrester (1989) que, dado a conscincia dos limites da utilizao de
mtodos inteiramente racionais para a tomada de deciso, o que se acaba fazendo em
termos prticos adotar esquemas simplificados para a busca de compreenso sobre
cada situao. Em situaes em que prevalecem os juzos e preconceitos estabelecidos,
as tradies e prticas anteriores, e quando nem todas as alternativas para cursos de ao
so examinadas, sendo escolhida a primeira que se apresenta como satisfatria e no a
que seria tima so a regra e no a exceo.
A opo por adotar uma postura racional-comprensiva na formulao de polticas
pode ser irrealista e incua. Alternativamente, conceber a formulao como baseada na
racionalidade limitada ou pior, na postura meramente incremental pode deixar o fazedor de
polticas de mos atadas e simplesmente reproduzir o passado.
6.5.2. Algumas propostas intermedirias
Braybrooke e Lindblon (1969) formulam oito crticas ao modelo racional. Segundo
eles, este modelo no adaptado:
1. s limitadas capacidades humanas para resolver problemas.
2. inadequao da informao.
3. Ao custo da anlise.
4. As falhas na construo de um mtodo estimativo satisfatrio.
5. s estreitas relaes observadas entre fato e valor na elaborao de polticas.
6. abertura do sistema de variveis sobre o qual ele opera.
7. necessidade do analista de seqncias estratgicas de movimentos analticos
8. As diversas formas em que os problemas relacionados s polticas realmente
ocorrem.
167

O modelo que propem (anlise incremental objetiva) se diferencia do anterior

porque:
1. Considera apenas as alternativas que pouco se afastam da situao observada (e
das polticas existentes);
2. No indaga acerca das conseqncias de alternativas;
3. No analisa separadamente meios e fins, e fatos e valores;
4. No parte da especificao de objetivos para a formulao de polticas que levem
a um estgio futuro ideal. Prope a comparao de polticas especficas possveis tendo
como referncia sua aderncia aos objetivos e o tratamento iterativo dos problemas
visando a sua superao;
5. Considera que uma boa poltica no aquela que passa no teste do racionalismo,
mas aquela que maximiza os valores do tomador de deciso e que permite um acordo
entre os interesses envolvidos;
6. Considera que, apesar de suas imperfeies, o incrementalismo prefervel a um
futile attempt at superhuman comprehensiveness;
7. Considera que agindo incrementalmente pode-se alterar eficazmente o status quo
ainda que pouco a pouco evitando os grandes erros que o modelo racional pode
implicar;
8. Considera que o mtuo ajuste entre partidrios de polticas atuando
independentemente, adaptando-se a decises tomadas no seu entorno, e respondendo s
intenes de seus pares, o melhor modo de alcanar uma coordenao compatvel com
a democracia.
Apoiando a idia de que uma racionalidade restrita no processo de polticas seria o
melhor que se poderia obter ou que melhor do que nada, Lindblom (1979) apresenta o
conceito de anlise estratgica como uma anlise limitada a um conjunto de
procedimentos para o estudo de polticas obtido a partir da escolha informada e atenta
entre os mtodos disponveis para a simplificao de problemas complexos.
J Harrison, Hunter e Pollit (1990), por sua vez, propem que uma seqncia de
mudanas incrementais pode muito bem ocorrer num contexto no qual certos interesses
so dominantes, e que, portanto, em situaes como esta tenderia a no ocorrer um ajuste
mtuo.
Dror (1964) critica o conservadorismo do modelo incremental, e o apoio que confere
s foras pr-inrcia e anti-inovao. O incrementalismo seria adequado somente quando
168

existissem polticas razoavelmente satisfatrias e um alto grau de continuidade dos

problemas e dos meios para trat-los, isto , quando existisse grande estabilidade social.
O modelo que ele sugere (optimal method) combina o emprego de mtodos extraracionais de identificao de preferncias dos atores com o exame criterioso, ainda que
seletivo, das opes e metas de poltica. Embora aceitando o modelo incremental como
uma descrio aceitvel da realidade, ele considera necessrio adotar um modelo
normativo mais prximo ao racional. O problema como operacionalizar o modelo.
Etzioni (1967) critica a idia de Lindblom (1979) de que uma sucesso de pequenos
passos podem produzir mudanas to significativas quanto passos grandes mas pouco
freqentes, como implicitamente proposto pela viso racional. Nada garante que pequenos
passos levem acumulao de resultados ao invs de um movimento circular em torno da
situao inicial, sem direcionalidade e de pouco impacto.
Segundo ele, o ajuste mtuo entre partidrios de interesses diferentes nem sempre ,
de fato, mtuo e tende a estar enviesado em favor dos atores mais influentes e mais
organizados (grandes corporaes, por exemplo); inovaes bsicas a respeito de
questes fundamentais tendem a ser negligenciadas.
Ele sugere o mtodo do mixed scanning: situaes que envolvem grandes decises,
dado que sentam as bases para decises incrementais futuras, devem ser analisadas de
uma maneira mais cuidadosa, prxima proposta pelo modelo racional. Desta forma, os
aspectos negativos de cada modelo seriam minimizados. O problema como identificar
essas situaes e distinguir as decises fundamentais das incrementais. Muitas vezes
aes so implementadas justamente porque as coisas sempre foram feitas deste
modo...
O incrementalismo revisitado de Lindbom (1979) e as crticas de Dror e Etzioni
(1967) do origem a trs tipos de anlise para a tomada de deciso; cada um deles
embutido no seguinte de maior nvel:

Anlise incremental simples: envolve a considerao de alternativas que se

diferenciam apenas incrementalmente do status quo;

Anlise incremental objetiva: envolve a considerao de umas poucas

alternativas conhecidas; da relao existente entre objetivos e valores, e os aspectos

empricos do problema. Supe uma preocupao maior com o problema do que com
os objetivos perseguidos e explora apenas algumas das conseqncias de uma dada
alternativa. A anlise dividida entre vrios participantes;
169

Anlise estratgica: envolve a considerao de estratagemas (algoritmos,

indicadores etc.) capazes de simplificar problemas complexos de poltica.

Ao invs de buscar uma anlise racional sinptica, considerada um ideal impossvel,
a proposta sugere a complementao do modelo incremental atravs de um alargamento
do campo de anlise, podendo at incluir uma busca especulativa sobre futuros possveis,
envolvendo prazos mais longos.
O incrementalismo revisitado reconhece que o ajuste mtuo eficaz para abordar
questes corriqueiras. Mas que, ao contrrio, as grandes questes como, por exemplo, a
distribuio de renda , acerca das quais existe uma manipulao ideolgica por parte dos
grupos dominantes, exigem tratamento distinto (anlise estratgica).
Desenvolvendo sua anlise na direo de produzir subsdios para a Anlise Poltica,
Forrester (1989) compara a posio racional-compreensiva s diferentes vertentes
compatveis com a concepo da racionalidade limitada. Ele aponta cinco concepes
analtico-tericas ou modelos, que estudam as relaes entre a racionalidade e os
processos decisrios envolvidos na elaborao de polticas, e que poderiam ser usados
para definir diferentes estratgias de resposta, ao e tomada de deciso para cada
situao especfica (ver Figura 6.5.2.1).
FIGURA 6.5.2.1: MODELOS DE PROCESSO DECISRIO
Modelos
Elemento Compreensiva
s
(sem limites)

Limitao
Cognitiva
I
um
ator um
ator
racional decide noe executa
racional,
falvel

Diferenas
Sociais - II

Ator

diversos
atores
e
competncias
em
cooperao

Pluralista
III

- Limitao
Estrutural IV

atores
competindo
organizados
em grupos
de
interesses
Problema bem definido
definido de interpretao mltiplas
forma
varivel
a definies
imprecisa
cada ator
de valores,
impactos e
direitos
Informa perfeita
Imperfeita qualidade e contestada
o
acesso
e
aceita
variados
como
manipulada
Tempo
infinito
ou limitado
limitado
tempo

sempre
poder
suficiente

atores
em
estruturas
polticas
e
econmicas
com
desigualdade
definies em
bases
ideolgicas
desinformao
ideolgica
e
vinculada ao
poder
poder e
limitado
conforme
interesse dos
170

Estratgia tecnicamente
prtica
perfeita, tima

baseada
atuao
em baixas redes
expectativa
e
satisfao

atores
em incremental, baseada
em
com
antecipao,
verificao neutralizao,
e ajustes
organizao

FONTE: Forrester (1989).

As diferentes concepes apresentadas revelam o debate sobre as possibilidades do
apoio racional s decises e podem fixar os limites entre o mundo da poltica e as
pretenses tcnico-racionalistas dos analistas. Na posio IV, de limitao estrutural,
podem ser encontradas as bases terico-conceituais para a anlise de muitas das polticas
que so elaboradas em nosso meio.
A imagem concebida por Ham e Hill (1993) sobre o ambiente de elaborao da
poltica pblica, resultante da extensa reviso e sistematizao da literatura que realizam,
aproxima-se do modelo IV de racionalidade limitada, com distribuio no eqitativa de
poder entre os diversos interesses em jogo, proposto por Forester (1989).
Outros dois autores que realizaram um importante trabalho de sistematizao so
Hogwood e Gunn (1984). Para entender o processo poltico (penetrar na caixa preta do
enfoque sistmico) utilizam trs modelos (idealizaes) do processo de formulao de
poltica:
- Modelo racional: baseia-se na hiptese de que a formulao um processo
essencialmente racional, em que os atores tomam suas decises apoiando-se numa
seqncia de passos sistematicamente observada. No limite, os problemas so
entendidos como tcnicos (e no polticos), o ambiente, consensual, e, que o
processo est permanente sob controle.
- Modelo (burocrtico) incremental: supe que a formulao um processo
inescapavelmente poltico, no qual as percepes e interesses dos atores invadem
todas as suas etapas. A implementao, mais do que a formulao, vista como
especialmente problemtica. A poltica o resultado de uma permanente barganha
num ambiente conflitado.
- Modelo do processo organizacional: interpreta as decises e aes no como
resultado de uma escolha racional, mas de um comportamento baseado em rotinas e
procedimentos-padro sistemtica e previamente definidos.
A opo de adotar o modelo racional como referncia, com status normativo, no
deve levar a uma desconsiderao dos aspectos polticos inerentes ao processo de
171

elaborao de polticas. Por outro lado, descartar esse modelo, seria compactuar com
aqueles que, cinicamente, desqualificam qualquer pretenso de tornar o processo de
elaborao de polticas mais adequado para a soluo dos problemas sociais.
Com ressaltam Hogwood e Gunn (1984), o modelo racional aplicado para resolver
problemas de uma forma sistemtica. Ele deve ser tambm usado para resolv-los de uma
maneira democrtica.
Do ponto de vista da anlise, deve ser sempre lembrado que a opo por uma das
interpretaes impe diferenas substantivas em termos da metodologia de pesquisa a ser
usada e, portanto, hipteses quanto conformao das estruturas de poder que esto por
trs da formulao das polticas. E que as metodologias empregadas condicionam o tipo
de assuntos a serem pesquisados e os achados que podem ser descobertos.
6.5.3. O processo de Elaborao de Polticas Pblicas e os modelos de anlise
Para terminar esta extensa seo, a segunda que trata do tema da formulao da
poltica, parece conveniente apresentar um resumo sobre o processo de Elaborao de
Polticas Pblicas. Ele costuma ser dividido em trs fases sucessivas Formulao,
Implementao e Avaliao que conformam um ciclo que se realimenta.
A poltica , primeiramente, formulada. Isto , concebida no mbito de um processo
decisrio pelos tomadores de deciso que pode ser democrtico e participativo ou
autoritrio e de gabinete; de baixo para cima ou de cima para baixo; de tipo racional e
planejado ou incremental e mediante o ajuste mtuo entre os atores intervenientes; com ou
sem manipulao e controle da agenda dos atores com maior poder; detalhadamente
definida ou deixada propositadamente incompleta para ver se cola e como que fica na
prtica. Dependendo principalmente do grau de racionalidade do processo decisrio, a
fase de Formulao pode contemplar etapas como pesquisa do assunto, filtragem do
assunto, prospectiva, explicitao de valores e objetivos globais
Depois de formulada, inicia-se a Implementao da poltica, mediante os rgos e
mecanismos existentes ou especialmente criados, pelos burocratas. Dependendo,
sobretudo, do grau de definio da poltica, eles exercem seu poder discricionrio
varivel principalmente segundo o nvel em que se encontram na hierarquia adaptando a
poltica formulada realidade da relao Estado-Sociedade e das regras de formao do
poder econmico e poltico que estas impem ao jogo entre os atores sociais.

172

Finalmente, ocorre a Avaliao da poltica, quando os resultados entendidos como

produtos e metas definidos e esperados num mbito mais restrito e impactos
entendidos como produtos sobre um contexto mais amplo e muitas vezes no esperados
ou desejados decorrentes de sua Implementao so comparados com o planejado. Ou,
no limite, quando a Formulao se d de forma totalmente incremental, aprovados atravs
de um critrio de satisfao dos interesses dos atores envolvidos. o grau de
racionalidade da fase de Formulao e o estilo de Implementao o que define como ir
ocorrer a Avaliao. No extremo racional, em que existe uma intencionalidade da mudana
de um determinado sistema, a Avaliao condio necessria. atravs dela que o
trnsito do sistema de uma situao inicial a uma outra situao, tida como desejada, pode
ser promovida. a Avaliao que aponta as direes de mudana e as aes a serem
implementadas num momento ulterior. Aps a implementao dessas, e a avaliao dos
resultados alcanados que, iterativamente, sero propostas novas aes que levaro o
sistema a aproximar-se do cenrio desejado.
Pode-se sintetizar a discusso colocada nesta seo dizendo que a associao entre
incrementalismo e sociedades plurais e entre racionalismo e sociedades totalitrias falsa.
E que, muito importante, necessrio resgatar a questo central acerca do que significa o
racionalismo em sociedades democrticas. Uma coisa tentar definir os objetivos de uma
determinada sociedade de uma forma racional. Outra procurar implementar os objetivos
democraticamente estabelecidos atravs de um modelo racional.
6.6. Modelos para o estudo da implementao de polticas
O estudo da implementao s vezes denominado o elo perdido entre a
preocupao com o policy making e a avaliao dos resultados e impactos da poltica. Ele
pode ser resumido pergunta; porque certas polticas so bem sucedidas (bem
implementadas) e outras no?
Dizemos que a implementao foi mal sucedida quando a poltica foi colocada em
prtica de forma apropriada sem que obstculos srios tenham-se verificado, mas ela
falhou em produzir os resultados esperados. Neste caso, provvel que o problema (falha)
da poltica no esteja na implementao propriamente dita, mas na formulao.
Dizemos que h um hiato (gap) de implementao quando a poltica no pde ser
colocada em prtica de forma apropriada porque aqueles envolvidos com sua execuo

173

no foram suficientemente cooperativos ou eficazes, ou porque apesar de seus esforos

no foi possvel contornar obstculos externos.
Para verificar de que tipo a situao que se est tratando, a questo chave
escolher quais dos dois enfoques (top down e bottom up) a ela mais adequado. Isto , a
qual destes dois extremos a poltica em anlise se encontra mais prxima. Esta escolha
deve dar-se em funo de uma avaliao de conjunto que deve ser realizada tendo em
conta as caractersticas que apresenta a poltica. Freqentemente, inclusive porque ela
sempre uma soluo de contingncia, de compromisso (situaes mistas podem ocorrer) e
por aproximao, esta escolha pode se modificar ao longo da anlise.
6.6.1. O enfoque top down
O modelo ou enfoque top down aborda o porqu de certas polticas serem bem
sucedidas (bem implementadas) e outras no, partindo de uma definio de
implementao como um processo em que aes de atores pblicos ou privados so
dirigidas ao cumprimento de objetivos definidos em decises polticas anteriores.
A poltica , assim, entendida como uma propriedade dos policy makers situados no
topo das organizaes, como atores que tm o controle do processo de formulao.
O hiato entre as aspiraes desses atores situados num plano central (federal, por
exemplo) e realidades locais seria a causa dos dficits de implementao.
Para que uma poltica de tipo top down seja bem implementada necessrio que dez
pr-condies sejam observadas:
1. Que as circunstncias externas agncia responsvel pela implementao no
imponham a esta restries muito severas.
2. Que tempo adequado e recursos suficientes sejam colocados disposio do
programa.
3. Que no haja nenhuma restrio em termos de recursos globais e que, tambm,
em cada estgio do processo de implementao, a combinao necessria de
recursos esteja realmente disponvel.
4. Que a poltica a ser implementada seja baseada em uma teoria de causa e efeito
vlida.
5. Que as relaes de causa e efeito sejam diretas e em pequeno nmero.

174

6. Que haja uma nica agncia de implementao que no dependa de outras ou, se
outras agncias estiverem envolvidas, que as relaes de dependncia sejam
pequenas em nmero e importncia.
7. Que haja entendimento completo, e consentimento, acerca dos objetivos a serem
atingidos; e que estas condies persistam durante o processo de implementao.
8. Que ao mobilizar-se para o cumprimento de objetivos acordados seja possvel
especificar, em completo detalhe e perfeita seqncia, as tarefas a serem levadas a
cabo por cada participante do programa.
9. Que haja perfeita comunicao e coordenao entre os vrios elementos
envolvidos no programa.
10. Que aqueles com autoridade possam exigir e obter perfeita obedincia.
6.6.2. O enfoque bottom up
O enfoque bottom up constitui-se a partir de crticas ao enfoque top down ou da
introduo de restries ao que se poderia considerar o caso perfeito, ideal, de elaborao
de poltica. Elas so classificadas em:
i) Relativas natureza da poltica: A poltica entendida como instncia que, ao ser
definida (ou indefinida), cria problemas de implementao. Polticas deste tipo, que
projetam conflitos (ou compromissos) no resolvidos, que no contemplam recursos
para sua implementao, que envolvem relaes pouco definidas entre organizaes
que as devem implementar, que envolvem a criao de novas organizaes etc., so
denominadas simblicas;
ii) relativas s relaes entre a formulao e a implementao: A poltica entendida
como uma instncia e como um compromisso que se mantm e renova ao longo do
processo de implementao; o que faz com que se torne difusa a interface entre
formulao e implementao;
iii) relativas s instncias normativas adotadas pelos analistas.
O enfoque bottom up parte da anlise das redes de decises que se do no nvel
concreto em que os atores se enfrentam quando da implementao, sem conferir um papel
determinante s estruturas pr-existentes (relaes de causa e efeito e hierarquia entre
organizaes etc.).
O enfoque bottom up parte da idia de que existe sempre um controle imperfeito em
todo o processo de elaborao de poltica, o que condiciona o momento da
175

implementao. Esta entendida como o resultado de um processo interativo atravs do

qual uma poltica que se mantm em formulao durante um tempo considervel se
relaciona com o seu contexto e com as organizaes responsveis por sua
implementao.
Segundo o enfoque bottom up: a implementao uma simples continuao da
formulao. Existiria um continuum poltica/ao no qual um processo interativo de
negociao tem lugar entre os que buscam colocar a poltica em prtica aqueles dos
quais depende a ao e aqueles cujos interesses sero afetados pela mudana
provocada pela poltica. Ele supe (no limite) que a implementao carece de uma
intencionalidade (racionalidade) determinada pelos que detm o poder.
Esse enfoque chama ateno para o fato de que certas decises que idealmente
pertencem ao terreno da formulao s so efetivamente tomadas durante a
implementao porque se supe que determinadas opinies conflitivas no podem ser
resolvidas durante o momento da tomada de deciso. Seria ineficaz (ou prematuro e por
isto perigoso) tentar resolver conflitos a, uma vez que so as decises do dia-a-dia da
implementao as que realmente requerem negociao e compromisso entre grupos
poderosos e decises-chave s podem ser tomadas quando existe uma percepo mais
clara dos potenciais resultados da poltica disposio dos implementadores. Assim, so
os implementadores os melhor equipados para tomar essas decises que deveriam ser
tomadas no momento da formulao.
O processo de implementao pode ser estudado segundo distintas perspectivas de
anlise:
i) Organizacional: quando o tipo de organizao planejado em funo do tipo de
ao;
ii) Processual: a implementao um resultado de uma sucesso de processos;
iii) Comportamental: h uma nfase na necessidade de reduzir conflitos durante o
processo;
iv) Poltico: padres de poder e influncia entre e intra-organizaes so enfatizados.
Em situaes em que uma poltica possui objetivos e contempla atividades
claramente definidos, e mais ainda se os inputs e resultados so quantificveis, possvel
identificar dficits de implementao e o enfoque top down aconselhvel.
Embora isto freqentemente ocorra, a Anlise de Poltica no deve privilegiar a
anlise do processo de implementao ou tom-la com algo parte. O estudo de aspectos
176

relacionados ao estudo das organizaes, ao papel da discricionariedade e dos street level

bureaucrats, entre outros, so os passos seguintes do percurso para a anlise do processo
de elaborao de polticas.
6.7. O estudo das organizaes e a Anlise de Poltica
O estudo das organizaes e da formulao de polticas tem evoludo muito nas
ltimas dcadas, desde Weber (1961), para quem todo poder se manifesta e funciona
como administrao, aos enfoques estruturalistas e comportamentais, que incorporam
variveis inerentes ao contexto externo ao mbito interno s organizaes.
O crescimento das cincias sociais nos EUA, e, em particular, dos estudos
sociolgicos e psicolgicos sobre o comportamento dos indivduos no interior das
organizaes, teve como resultado uma crescente nfase: abordagem das relaes
humanas (atribuindo-se relevncia motivao, ao entusiasmo e s relaes nos grupos
de trabalho); ao enfoque dos psiclogos sociais (procurando explorar o conflito entre as
necessidades humanas e os aparentes pr-requisitos das organizaes formais); teoria
da contingncia (proclamando a existncia de uma interao complexa entre variveis
contingentes e estruturais, que relacionam o poder organizacional interno e o contexto
externo).
6.7.1. A discricionariedade dos escales burocrticos inferiores e a elaborao de
polticas
O conceito de discricionariedade reporta a uma situao em que um funcionrio
pblico possui um grau de poder de deciso que o torna capaz de escolher entre distintos
cursos de ao ou no-ao. Neste caso, diz-se que ele poder discricionrio.
Existe uma diferena entre o conceito de julgamento, quando uma simples
interpretao das regras requerida, e discricionariedade, quando as regras conferem a
um certo tipo de funcionrio, em situaes especficas, a responsabilidade de tomar
decises que ele considera apropriadas.
Toda delegao de poder envolve facultar ao burocrata situado numa posio
hierrquica inferior, discricionariedade. O conflito entre regra e discricionariedade o outro
lado da moeda do conflito entre autoridade dos chefes e a sua confiana nos
subordinados.

177

A delegao de poder remete a perguntas do tipo: Como atua a parte da burocracia

que interage diretamente com os cidados no desempenho de suas funes, aquela que
se situa mais distante dos centros de deciso poltica e mais prximo implementao das
polticas, no nvel da rua (street-level bureaucrat)?
Este tipo de funcionrio pblico costuma ter um considervel poder discricionrio na
execuo de seu trabalho. Suas decises, baseadas nas rotinas que estabelece, nos
mecanismos que inventa para enfrentar as incertezas resultantes da presso do trabalho,
o que determina a maneira como as polticas so efetivamente implementadas.
Isso nos leva a indagar sobre at que ponto a poltica pblica deve ser entendida
como algo feito no legislativo ou nos gabinetes dos administradores de alto escalo, uma
vez que, de uma maneira importante, ela de fato feita nas reparties lotadas onde se d
o atendimento dirio do pblico pelos street-level bureaucrats.
O

poder

desses

funcionrios

na

conformao

das

polticas

efetivamente

implementadas consideravelmente superior ao de outros funcionrios pblicos de mesmo

nvel hierrquico e remunerao, mas que no atuam diretamente com o pblico. Isto faz
com que possam ser considerados como os efetivos fazedores da poltica.
Estes funcionrios os implementadores quebram regras e estabelecem rotinas
para poderem trabalhar. Caso operassem segundo o regulamento paralisariam o servio.
Que o que ocorre em situaes de conflito em que, freqentemente, antes de entrarem
em greve, realizam uma operao tartaruga como forma de boicote.
Seu poder manifesta-se tanto em relao aos consumidores como em relao s
agncias s quais pertencem.
Seu poder discricionrio tanto maior quanto:
i) Maior a diferena entre a demanda e a oferta de recursos disponveis para serem
alocados;
ii) Menos claras forem as determinaes emanadas da direo da agncia;
iii) Mais pobre ou menos poderosa e difusamente organizada for a clientela.
Como uma recomendao conclusiva para que a anlise do comportamento dos
burocratas chegue ao resultado esperado, cabe lembrar que eles muitas vezes entram na
carreira com ideais que no conseguem realizar na prtica. Passam sua vida produtiva
num ambiente de trabalho corrompido. E, em geral, consideram que esto fazendo o
melhor que podem, alocando recursos materiais e tempo sempre escassos para atender a

178

uma demanda que pode ser entendida (segundo a teoria neoclssica) como virtualmente
infinita, uma vez que o preo do servio que prestam nulo.
6.7.2. Os modelos de organizaes e o processo de elaborao de polticas
As organizaes so elementos centrais no processo de elaborao de polticas. So
o lcus onde ocorre o processo decisrio, o principal agente responsvel pela
implementao das polticas e, freqentemente, onde se avalia o resultado das polticas
que nela se formulam e implementam.
Tambm no caso das organizaes possvel destilar modelos capazes de serem
usados para sua anlise. Apoiando-se na contribuio de Elmore (1978), possvel
classificar as organizaes em quatro tipos tomando como referncia particular o momento
da implementao e referindo-os a quatro categorias de anlise. Para cada um dos tipos, a
implementao entendida, respectivamente, como um sistema de gerenciamento, como
um processo burocrtico, como desenvolvimento organizacional e como um processo de
conflito e barganha referido a quatro categorias de anlise - Princpio Central,
Distribuio de Poder, Processo de Formulao de Polticas e o Processo de
Implementao propriamente dito.
Os Quadros 6.7.2.1, 6.7.2.2, 6.7.2.3 e 6.7.2.4 que seguem mostram as caractersticas
de cada tipo de organizao.

QUADRO 6.7.2.1: TIPO 1 ORGANIZAO COMO SISTEMA DE GERENCIAMENTO

179

QUADRO 6.7.2.2: TIPO 2 ORGANIZAO COMO PROCESSO BUROCRTICO

180

QUADRO 6.7.2.3: TIPO 3 ORGANIZAO COMO DESENVOLVIMENTO

ORGANIZACIONAL

QUADRO 6.7.2.4: TIPO 4 ORGANIZAO COMO PROCESSO DE CONFLITO E

BARGANHA

181

6.8. Os Momentos da elaborao de polticas pblicas

A partir das consideraes realizadas nas sees anteriores, que se referem quase
que exclusivamente anlise, propriamente dita, do processo de elaborao de polticas e
que buscam capacitar o leitor a analisar criticamente polticas cuja responsabilidade de
formulao e implementao no dele, cabe explorar um outro tema.
Esta seo apresenta os procedimentos que devem ser seguidos para formular
polticas que possam ser implementadas de maneira adequada e para que elas sejam
implementadas de forma a alcanar os objetivos e os impactos visados. Ela visa
capacitao do leitor enquanto responsvel pela elaborao, propriamente de polticas
pblicas.
Este tema da elaborao de polticas enquanto arte e tcnica de governo tem sido
tratado de forma exaustiva por muitos autores, ao contrrio do que ocorre com o objeto das
sees precedentes. O fato de que o contedo apresentado nestas sees ser um
subsdio to importante para adquirir a capacidade de elaborar (formular, implementar e
tambm avaliar) polticas pblicas, quanto aquele que se apresenta a seguir, o que nos
leva a abord-lo com um detalhe comparativamente menor. Na verdade, a nfase que
damos aos dois tipos de contedo coerente com a negao que temos feito da
proposio tecnocrtica de que a elaborao de poltica pblica pode ser encarada como a
simples operacionalizao de um conjunto de normas, procedimentos e passos de um
manual.
A inteno desta seo , por isso, construir uma ponte entre as metodologias de
planejamento usualmente adotadas por organizaes pblicas, cuja ineficcia tm sido
insistentemente apontada, e os contedos apresentados at aqui. Ou, alternativamente,
atravs da fundamentao proporcionada pela Anlise Poltica, e seu emprego para
desvelar os aspectos mais propriamente polticos envolvidos no planejamento, contribuir
para tornar aquelas metodologias mais realistas e eficazes.
Assim, esta seo apresenta os procedimentos sugeridos por diversos autores que
buscam melhorar a maneira como o processo de elaborao de polticas se desenvolve no
mbito do Estado capitalista contemporneo oferecendo aos profissionais ali situados, e
interessados em construir alternativas aos cursos de ao tradicionais, um conjunto de
categorias e mtodos de anlise.
H que ressaltar, entretanto, que talvez mais do que no caso das sees anteriores, a
leitura desta seo no substitui a consulta s obras aqui referidas. Entre elas, recomenda182

se enfaticamente a consulta ao livro de Hogwood e Gunn (1984), Policy Analisys for the
Real World.
Para facilitar a consulta aos autores citados, talvez seja conveniente classific-los em
dois grupos. Um primeiro mais preocupado em construir categorias de anlise e descrever
processos de trabalho voltados ao conjunto do processo de elaborao de polticas (como
Lindblom (1981) e Hogwood e Gunn (1964) e um outro grupo, com interesse mais focado
no momento de formulao (como Dror (1983) e Bardach (1998)).
Como mtodo de trabalho para a compreenso do processo de elaborao de
polticas, Lindblom (1981) em seu trabalho seminal prope a sua diviso no que considera
seus componentes principais. Disto resulta sua sugesto de que os seguintes passos
sejam observados:
1. Os diferentes problemas e reclamaes, sociais ou de governo, chegam ao
processo decisrio e se convertem em temas da agenda de poltica dos dirigentes;
2. As pessoas ou atores concretamente envolvidos com o processo concebem,
formulam ou descrevem estes temas objeto da ao governamental;
3. Planejam-se a ao futura, os riscos e potencialidades envolvidas, as alternativas,
os objetivos previstos e os resultados esperados.
4. Os administradores aplicam (implementam) a poltica formulada;
5. Uma determinada poltica pode ser avaliada, o que pressupe a construo de
metodologias especficas para este tipo de anlise.
Uma observao dos trs primeiros passos remete ao processo de formulao de
uma poltica. Muito embora a preocupao com a implementao, para que ela seja
eficiente e eficaz, e tambm a definio dos processos de avaliao devam existir
previamente implementao da poltica, este processo de planejamento deve ser
separado de sua execuo propriamente dita.
Estes cinco passos ou instncias de anlise apresentadas por Lindblom (1981) so
desdobrados de modo didtico e rigoroso, ao longo de nove captulos de seu livro, por
Hogwood e Gunn (1964). O percurso que adotam para organizar o trabalho do profissional
encarregado da elaborao de uma Poltica Pblica engloba um conjunto de nove fases:

Escolha de Assuntos para Definio da Agenda;

Filtragem de Assuntos (ou decidir como decidir);

Definio ou processamento do Assunto;

Prospeco ou estudo dos desdobramentos futuros relativos ao Assunto;

183

Definio de Objetivos, Resultados e Prioridades da Poltica;

Anlise de Opes ou Alternativas para Cursos de Ao;

Implementao da Poltica (incluindo seu monitoramento e controle);

Avaliao e reviso da Poltica;

Manuteno, sucesso ou encerramento da Poltica.

Entre os trabalhos voltados elaborao de polticas, merece ser destacada a

anlise realizada por Dror (1983) e que pode ser resumida, utilizando-se os termos do
autor, como as etapas para um policy making timo:
A - Meta Policy making:
1. Anlise de Valores Sociais e de Atores envolvidos;
2. Anlise da Realidade onde se pretende atuar;
3. Processamento de Problemas;
4. Desenvolvimento de Recursos;
5. Montagem do sistema de Formulao de polticas;
6. Alocao e definio de Problemas, Valores e Recursos;
7. Determinao da Estratgia;
B Policy making:
1. Alocao de recursos;
2. Estabelecimento de metas operacionais;
3. Estabelecimento de priorizao de valores;
4. Preparao de um conjunto de alternativas;
5. Anlise de custos e benefcios futuros;
6. Identificao dos melhores resultados por alternativa;
7. Avaliao de custos e benefcios das melhores alternativas;
C Post Policy making:
1. Incentivo implantao da poltica;
2. Execuo da poltica;
3. Avaliao da formulao de poltica.
Dror (1964) prope que todas estas 17 fases sejam apoiadas e interligadas por uma
forte rede de comunicao e retroalimentao.
Bardach (1968), ao sugerir uma seqncia de oito passos para a formulao de
polticas, ressalta que ela no deve ser entendida como rgida ou completa e que em
muitas situaes necessrio realizar os passos em ordem diversa da apresentada. Alm
184

disso, e tal como Hogwood e Gunn (1964), o autor afirma que o processo de formulao da
poltica sempre interativo e muitas das etapas repetem-se e algumas, como a obteno
de informao, pode ter sua execuo realizada recorrentemente ao longo de todo o
processo.
Os passos propostos por Bardach (1968) so os seguintes:
1. Definio do Problema a ser enfrentado;
2. Obteno de informao;
3. Construo de Alternativas;
4. Seleo de critrios para avaliar alternativas;
5. Projeo dos Resultados;
6. Confrontao de custos;
7. Tomada de Deciso;
8. Argumentao e defesa da Proposta: Comunicao.
Todos os autores chamam a ateno para a existncia de restries ao processo de
elaborao perfeita de uma poltica. Entre elas, so enfatizadas restries como o tempo
decorrido entre a deciso, a formulao e a verificao dos resultados obtidos; a
subordinao da avaliao obteno de informao qualificada e em tempo oportuno; e a
preponderncia de valores e diferenas de viso poltica no decorrer dos processos. A
estas haveria que agregar outras especialmente importantes nos pases perifricos como o
fato de que as polticas so aqui geradas e implantadas em um ambiente marcado por uma
grande desigualdade de poder, de capacidade de influncia e de controle de recursos entre
os diversos atores sociais; o que por si s aponta as dificuldades para adotar
rigorosamente as proposies feitas pelos autores.
6.9. Experincias de Planejamento Pblico
Alguns processos concretos de planejamento realizados em organizaes pblicas
de pases latino-americanos, como a construo de Planos Institucionais, tm adotado
metodologias de trabalho inspiradas no mtodo do Planejamento Estratgico Situacional,
do professor Carlos Matus (MATUS, 1993), e no mtodo ZOPP 33 (BOLAY, 1993).
Mtodos que se aproximam em muitos aspectos ao contedo apresentado na seo
anterior.
33

Sigla em alemo para Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos. O mtodo ZOPP incorpora o
Logical Framework Approach, LFA, desenvolvido pela USAID nos anos de 1960. Posteriormente foi revisto
pela GTZ, agncia do governo alemo, para a apoio a projetos de desenvolvimento.

185

Em geral, o desenvolvimento deste tipo de trabalho tem sido apoiado em consultoria

externa especialmente contratada, uma vez que a cultura do planejamento estratgico
encontra-se ainda muito incipientemente implantada nessas organizaes.
O processo costuma ter incio com um encontro de planejamento envolvendo os
atores relevantes ao do rgo seguido da realizao de seminrios de planejamento
organizados com tcnicas participativas para tomada de decises. De forma geral, o
processo realizado pode ser resumido a partir das prprias instncias de formulao, como
segue:
Conformao da Agenda:

Escolha dos participantes

Definio de objetivos do Processo

Definio da Misso da Organizao

Levantamento dos Obstculos ao Cumprimento da Misso

Definio do Problema Estratgico

Diagnstico

Anlise da situao problemtica definida a partir do problema estratgico

Levantamento e anlise de interesses para os Atores envolvidos

Explicao de cada problema na perspectiva de cada um dos atores

envolvidos
Proposio:

Escolha dos cursos de ao

Definio de projetos de ao e resultados pelo Ator que planeja

Levantamento de Cenrios futuros

Preciso de Resultados esperados

Estratgia:

Anlise de posicionamento dos Atores relevantes em funo dos resultados

esperados

Estudos de viabilidade para cada um dos projetos de ao definidos

Formulao de cursos de ao para movimento junto aos atores

186

Montagem de grupos tarefa para detalhamento dos cursos de ao

Preparao da Implementao:

Definio de mecanismos de implementao

Formao de equipe de suporte para o processo

Definio de mecanismos de controle e acompanhamento

Definio de procedimentos para avaliao e reviso permanente da Ao

6.10. Um roteiro para a Anlise de Polticas

Esta seo tem por objetivo oferecer ao leitor um roteiro de trabalho que o ajude a
analisar uma rea de atividade econmica, social etc. onde o governo possua um poder de
influncia elevado na definio dos rumos de seu desenvolvimento. Em outras palavras,
uma rea qualquer onde exista, ou possa ser explicitada a existncia de uma poltica
pblica.
Seu contedo duplamente inespecfico. Primeiro porque esteja o analista situado no
prprio aparelho de Estado ou fora dele, numa empresa privada ou no chamado terceiro
setor, em todos os casos, ele ter que ... descobrir o que os governos fazem, porque
fazem e que diferena isto faz (DYE, 1953). Para desempenhar seu trabalho de forma
mais eficaz, ele ter que atuar (ou transformar-se) necessariamente num analista de
poltica. Em segundo lugar, porque ele se adqua a qualquer das reas de atividade onde
a atuao do governo importante.
Para desenvolver sua anlise, o profissional (agora convertido em analista) dever
conhecer com alguma profundidade a rea em que trabalha e o ambiente em que se
insere. Se isto ocorrer, ele ser capaz de identificar adequadamente os objetos, fatos,
atores, organizaes, relaes, que correspondem aos elementos do marco analticoconceitual conceitos, modelos, fatos-estilizados que se apresentou at aqui e que a
seguir sintetiza-se. Pelo menos este o desafio que esta seo procura enfrentar ao
sistematizar a grande variedade de temas abordados pela tambm variada literatura
consultada atravs de quadros sinpticos etc.
Ao organizar esta seo adotou-se um estilo ao mesmo tempo telegrfico e
abrangente coerente com a suposio de que o leitor no apenas conhece o contedo at
aqui apresentado como ter condies de aprofund-lo consultando a bibliografia indicada.
Sua finalidade que ele possa funcionar como um apoio metodolgico quando no se
187

conta ainda com elementos suficientes para realizar um trabalho mais focado e
proporcionar insights e pistas de pesquisa que permitam iniciar o trabalho de uma forma
metdica, atravs do uso inter-relacionado dos conceitos prprios da Anlise de Poltica
com coerncia e consistncia.
6.10.1. Os instrumentos da Anlise de Poltica
A Figura 6.10.1.1 que segue ilustra a funo do processo de anlise de uma poltica
no contexto mais amplo de um setor de atividade pblica qualquer. Ela mostra como este
processo, cujo objetivo , por um lado apreender esta realidade e, por outro, fornecer
indicaes teis para a elaborao propriamente dita da poltica, relaciona-se com a
realidade. A caracterstica policy oriented da atividade de anlise assinalada com a
finalidade de enfatizar seu objetivo de, tendo em vista as restries impostas por esta
realidade, transform-la buscando uma situao desejada.
FIGURA 6.10.1.1: INSTRUMENTOS PARA ANLISE DE POLTICAS PBLICAS

FONTE: elaborado pelo autor.

O Quadro 6.10.1.2 oferece uma viso mais detalhada dessas duas funes da
anlise de poltica: apreender a realidade e atuar sobre ela. Eles devem ser vistos como
uma sntese do contedo desenvolvido nas sees precedentes que busca proporcionar
ao analista um guia para a anlise assinalando a srie de conceitos, relaes e escolhas
que deve manter-se no seu foco. Coerentemente com a caracterstica desta seo, as
expresses usadas no esto aqui definidas ou relacionadas a outras que, no entanto,
contribuem a dar-lhes o significado que possuem.
188

QUADRO 6.10.1.2: FUNES DA ANLISE DE POLTICAS

A Figura 6.10.1.3 que segue ilustra como a partir desses instrumentos possvel
conceber um marco de referncia para a anlise da poltica. Seu entendimento, tendo em
vista os contedos at aqui apresentados, no demanda muitos comentrios. Parece
necessrio apenas salientar dois aspectos. Primeiro: sobre o modelo produzido por meio
do procedimento de modelizao que a poltica elaborada e, por isso, tudo se passa
como se fosse sobre ele que o analista aplica marco de referncia concebido; e assim
que ele pretende atuar sobre a realidade a ser modificada. Segundo: tanto quanto como o
modelo, importante para a concepo do marco de referncia o ambiente institucional em
que se d o processo de elaborao da poltica.

189

FIGURA 6.10.1.3: CONCEPO E USO DE UM POLICY FRAMEWORK

FONTE: elaborado pelo autor.

6.10.2. Tipos de Anlise de Poltica
Entre as vrias opes que deve realizar o analista no decorrer de uma anlise de
poltica, uma, crucial, o tipo de trabalho que pretende desenvolver. O Quadro 6.10.2.1
que segue indica as sete variedades possveis mostrando as respectivas caractersticas. A
escolha do analista depende de sua perspectiva ideolgica, objetivo, posio que ocupa no
ambiente poltico etc. Freqentemente, no entanto, o analista altera as caractersticas de
seu trabalho, medida que aumenta seu envolvimento com a poltica que analisa,
podendo inclusive percorrer todo o espectro conformado pelas sete variedades abaixo
indicadas.
QUADRO 6.10.2.1: VARIEDADES DE ANALISE DE POLTICA

190

FONTE: elaborado pelo autor.

6.10.3. Uma viso de conjunto dos trs momentos da Elaborao de Polticas
O Quadro 6.10.3.1 abaixo apresenta uma sntese do Processo de Elaborao de
Polticas Pblicas enfatizando aspectos dos seus trs momentos. Ele pode ser usado
como uma ajuda para a anlise simplificada (e claro, simplista e ainda pouco refinada) de
uma poltica qualquer. Algo como um checklist.
Sua utilizao como uma espcie de guia de anlise implica no procedimento de
tentar enquadrar (ou classificar) cada um dos trs momentos do processo de elaborao
de uma dada poltica sob anlise em um dos dois modelos estilizados extremos. Isto
porque tomando um dos dois como caso puro, ideal em relao ao qual se desvia o
caso concreto que se est analisando que se pode proceder de maneira segura anlise
do processo concernente a cada momento.
De modo a auxiliar a compreenso do quadro e facilitar seu uso, se realiza abaixo a
sua leitura por coluna. Em cada coluna se indica os dois modelos ou aspectos extremos
que costuma assumir, na realidade, o processo concernente a cada um destes momentos.

QUADRO 6.10.3.1: O PROCESSO DE ELABORAO DE POLTICAS PBLICAS

FONTE: elaborado pelo autor.

Na primeira coluna, da Formulao, ope-se os modelos incremental e racional, na
segunda, da implementao, confrontam-se os modelos bottom up e top down e, na

191

terceira, da avaliao, apresentam-se as alternativas da avaliao simplesmente ritualstica

e a que , de fato, indutora de mudanas sobre o ambiente em que atua a poltica.
Existe uma bvia correspondncia entre o modelo situado esquerda na segunda e
terceira colunas com aquele situado esquerda na primeira coluna. Ou seja, se o modelo
que mais se adequai realidade observada o racional, provvel que a implementao
da poltica tenha transcorrido de acordo com um modelo top down e deva ser por seu
intermdio analisada. E, se este o caso, provvel que a avaliao dos resultados da
poltica possa se dar em torno s metas, objetivos etc., previamente definidos e que ela
seja capaz de induzir mudanas no processo de formulao e, assim por diante, ao longo
do ciclo da elaborao de poltica.
Apesar disto, o procedimento que se aconselha considerar esta correspondncia
como algo a ser testado. Isto porque situaes mistas podem ocorrer.
Voltando Formulao, vemos que o processo decisrio pode seguir (ou ser
assimilado a) um modelo incremental, cuja nfase basicamente descritiva e,
aparentemente sem contedo normativo, ou racional, cujo objetivo no apenas descrever
a realidade, mas explic-la e, explicitamente, atuar sobre ela (prescrever).
No primeiro modelo, o processo decisrio caracteriza-se pela negociao e barganha,
sem a utilizao de qualquer metodologia especfica de planejamento, por exemplo. Vigora
apenas o dilogo entre partidrios de interesses e cursos de ao distintos, todos eles
dispondo, idealmente, de informao plena e poder indiferenciado. O resultado do
processo um ajuste entre eles, que tender a assumir uma caracterstica incremental, na
medida em que a situao a que tende a chegar o processo decisrio diferencia-se de
forma apenas marginal, incremental, da existente.
A formulao tem como resultado um consenso de carter freqentemente ilusrio e
precrio, posto que baseado em mecanismos de manipulao de interesses (segunda e
terceira faces do poder) que constringem a agenda de deciso a assuntos seguros e
conduzem a situaes de no-tomada de deciso que costumam favorecer as elites de
poder. Este consenso possui, ademais, um carter efmero, na medida em que se pode
desfazer quando da implementao da poltica. Sua representatividade ser, assim, tanto
menor quanto mais desequilibrada for a correlao de foras entre os atores.
A Implementao deste consenso , na aparncia, desprovida de conflitos. E, na
medida em que no existe um elemento concreto como um plano, que explicite o acordo

192

alcanado, o critrio usado para a avaliao de seu resultado : o bom o possvel ou,
em outras palavras, o bom o que satisfaz a elite.
O segundo modelo envolve a utilizao de metodologias especficas de planejamento
como apoio ao processo decisrio. atravs delas que se realiza uma minuciosa definio
dos interesses, valores e objetivos de cada um dos atores (ou partidrios) de interesses e
cursos de ao distintos. O plano funciona, ento, como uma instncia que se levada a
efeito de modo cabal obriga explicitao de conflitos encobertos (segunda face do poder)
e latentes (terceira face do poder). Neste caso, existe um elemento concreto o plano
que explicita o acordo alcanado. Em conseqncia, o critrio usado para a avaliao do
resultado da poltica a sua aderncia aos objetivos planejados e aos impactos desejados:
o bom o que satisfaz o plano.
Em termos do acompanhamento do processo de implementao da poltica,
enquanto o primeiro modelo permite apenas o monitoramento de alguns efeitos (impactos)
da poltica, o segundo contempla o monitoramento acerca do cumprimento das metas,
prazos, utilizao de recursos etc.
Na segunda coluna, da Implementao, opem-se os modelos bottom up e top down
que devem ser escolhidos pelo analista para proceder a sua anlise. Esta escolha deve
dar-se em funo de uma avaliao de conjunto que deve ser realizada acerca das
caractersticas que apresenta a poltica e, freqentemente, inclusive porque ela sempre
uma soluo de contingncia, de compromisso (situaes mistas podem ocorrer) e por
aproximao, ela se modifica ao longo da anlise.
Embora possa parecer bvio, vale a lembrana: Neste caso, como no anterior dos
modelos racional e incremental e em tantos outros que se apresenta ao longo deste
captulo, e que envolvem escolhas metodolgicas, a opo do analista no deve dar-se em
funo de qualquer considerao normativa. Trata-se de escolher um modelo descritivo;
isto , que melhor descreva a realidade existente. Algo que represente, explique, o que ; e
no o que deve ser.
Os processos de Implementao de tipo top down possuem uma aparncia mais
organizada, planejada, racional. Teoricamente, eles seriam a conseqncia, no plano da
implementao, da escolha do modelo racional para guiar (cuidado, no para analisar) o
processo de formulao. Como existe neste caso uma ntida separao entre o dois
momentos, a implementao s se inicia depois da formulao ter sido finalizada em todos
os seus detalhes pelos policy makers. Burocratas operando agncias com hierarquias,
193

cadeias de comando, atribuies, atividades etc. bem definidas, sem superposies e

rigorosamente consignadas em manuais so, neste caso, a regra. Havendo ou no
racionalidade no processo, o certo que a existncia de mecanismos de manipulao de
interesses associados terceira face do poder so uma garantia da implementao de
processos tipo top down.
Por oposio, no caso dos processos de tipo bottom up so profissionais com
considervel poder de deciso sobre os assuntos-chave, de conformao da agenda, e
elevada discricionariedade, os que implementam a poltica. Um continuum formulaoimplementao tpico neste caso e as organizaes envolvidas (ver item seguinte nesta
seo) possuem uma aparncia e lgica de funcionamento totalmente distinta: muito mais
frouxa e desorganizada. freqente em processos deste tipo que conflitos encobertos no
momento da formulao, por impossibilidade ou inconvenincia de que as decises sejam
de fato tomadas, irrompam com toda a fora durante a implementao.
A forma como os resultados, produtos e impactos so obtidos em cada caso, ao
longo da implementao, compreensivelmente variada.
Por isso, na terceira coluna momento da avaliao sistematiza-se as duas
situaes extremas, correspondentes, conforme se apontou, aos modelos incremental e
racional, respectivamente. No primeiro caso, do modelo incremental, uma vez que no
houve uma preocupao prvia em definir indicadores (metas etc.) que pudessem
mensurar os resultados alcanados, compar-los com os projetados, e assim avaliar em
que medida o processo de implementao foi bem sucedido, a avaliao s poder ser
realizada, conforme apontado, atravs de um critrio difuso, subjetivo, de satisfao dos
atores envolvidos. Critrios ex-post, exgenos ao processo, so ento adotados de modo a
proceder ao que denominamos de avaliao ritualstica, uma vez que ele mais um
processo de legitimao, no raro manipulador e demaggico, do que uma avaliao
propriamente dita.
No caso do modelo racional, ocorre o oposto. Uma vez que indicadores adequados
foram definidos, e que critrios ex-ante, endgenos ao processo foram explicitamente
adotados, a verificao de consecuo das metas, resultados e impactos esperados se d
de modo transparente e inequvoco. Ao contrrio do caso anterior, em que o parmetro de
avaliao o grau de satisfao das elites que dominam o processo de elaborao da
poltica desde a sua formulao, a avaliao pode ser realizada atravs da comparao

194

entre metas e resultados, conduzindo a mudanas significativas no prximo ciclo da

elaborao de poltica.
6.10.4. Uma tipologia das organizaes
freqente que a anlise de uma poltica tenha que incluir a anlise da
organizao(es) com ela envolvida(s). Isto ocorre no apenas porque as organizaes
so unidades de anlise mais suscetveis de serem analisadas de maneira produtiva,
transcendendo as idiossincrasias e subjetividades deste ou daquele ator interveniente.
Como j ressaltado, elas so elementos centrais no processo de elaborao; so o lcus
onde ocorre o processo decisrio e o principal agente responsvel pela implementao das
polticas.
Como ressalta Elmore (1978): "Uma vez que, virtualmente, todas as polticas pblicas
so executadas por grandes organizaes pblicas, somente atravs do entendimento de
como funcionam tais organizaes que se pode compreender como as polticas so
lapidadas em seu processo de implementao".
Embora no exista um procedimento padro para proceder a sua anlise, mesmo
porque a vertente da administrao durante muito tempo considerou pouco relevante a
pergunta de por que as organizaes no funcionam como deveriam, possvel
encontrar algumas pistas nas contribuies relativamente mais recentes teoria das
organizaes.
Uma importante contribuio neste sentido a realizada por Elmore (1978),
apresentada sobre os modelos de organizaes e o processo de elaborao de polticas. A
partir dela possvel caracterizar a priori e tentativamente as instituies que se
pretende analisar. De fato, uma boa providncia para iniciar a anlise de uma organizao,
quando no se conta ainda com elementos suficientes para realizar um trabalho mais
focado, tentar classific-la num dos quatro modelos ou casos ideais em relao aos
quais o caso concreto que se est analisando pode ser considerado como um desvio.
O Quadro 6.10.4.1 apresentado a seguir, provocativamente denominado Grade para
Identificao de Organizaes, fornece uma viso sinttica da contribuio de Elmore
(1978). Trata-se de uma matriz de dupla entrada com dezesseis clulas construda a
partir da tipologia apresentada na seo acima indicada. Em conjunto com ela, o quadro
proporciona pistas de pesquisa que permitiro iniciar o trabalho de uma forma metdica,
atravs do uso das categorias do estudo das organizaes. Seu objetivo reforar a
195

recomendao de que as categorias que sugere sejam usadas para iniciar um processo de
anlise de uma organizao qualquer.
QUADRO 6.10.4.1: GRADE PARA IDENTIFICAO DE ORGANIZAES
I Implementao
II
III
IV
como um sistema
Implementao como
Implementao
Implementao
de gerenciamento
um processo
como
como um
burocrtico
desenvolvimento
processo de
organizacional
conflito e
barganha
Princpio Central
-maximizadoras de -discricionariedade dos -satisfao psico-instituio como
valores
funcionrios
social como objetivo arena de conflito
-racionalidade:
estabelecendo rotinas
-autonomia,
por poder e
metas
participao e
recursos
compromisso
Distribuio de
Poder

-controle
hierrquico
-top down

-fragmentado entre
subunidades
especializadas

-disperso: minimizar
controle hierrquico
e maximizar
controle individual

Formulao
(deciso) de
polticas
organizacionais

-encontrar o timo
terico e mant-lo

-controlar a
discricionariedade para
alterar
incrementalmente as
rotinas

Processo de
implementao

-adequao do
comportamento a
valores e metas

-identificao dos plos

de poder para coibi-los
e possibilitar a
mudana

-qualidade = F
(sinergia entre
grupos de trabalho
efetivos)
-consenso baseado
em confiana e
relacionamento
interpessoal
-acomodao entre
formuladores
(metas) e
implementadores
(autonomia)

-poder instvel,
dependente da
capacidade de
alavancar
recursos e no da
hierarquia
-negociao
permanente, no
por metas mas
para preservar
mecanismo de
alocao de
recursos
-xito:
preservao da
negociao

6.10.5. O confronto entre o Planejamento Tradicional e a Negociao

O debate em torno das bondades do planejamento tradicional vis--vis a
negociao recorrente na literatura sobre o Planejamento e a Anlise de Poltica. Como
freqentemente costuma ocorrer, este debate situa-se muitas vezes sobre bases falsas,
imputando cada contendor ao outras posies que no correspondem realidade. A ttica
de construir um espantalho para derrub-lo mais facilmente faz com que s vezes fique
difcil ao analista desvelar a realidade em meio neblina ideolgica que cerca debates
deste tipo.
O quadro abaixo procura ajudar o analista de polticas quando situado no extremo do
fazedor de polticas do espectro da elaborao da poltica mais do que naquele a que se
tem referido mais propriamente como da anlise da poltica. Em outras palavras, ele um
196

guia metodolgico que dialoga com alguns dos captulos deste documento (e no com as
demais sees deste captulo) nas quais o analista se encontra tipicamente inserido numa
estrutura de elaborao de polticas (ou de planejamento) no interior do aparelho de
Estado.
O Quadro 6.10.5.1 sistematiza as diferenas mais notveis que apresenta um
processo de elaborao de poltica quando conduzido de acordo com o espartilho extremo
do
Planejamento Tradicional ou segundo o figurino cuja aparncia fashionable
entretanto, s vezes ilusria e demaggica da Negociao.
QUADRO 6.10.5.1: ELABORAO DE POLTICAS PBLICAS

FONTE: elaborado pelo autor.

Muitos dos conceitos e relaes que nele aparecem so os utilizados no quadro
anterior e foram apresentados no decorrer do captulo. Por esta razo, e adotando um
procedimento semelhante ao do item anterior, exploram-se os contrastes existentes entre
as situaes (concepes e modelos) extremas normalmente assimiladas ao Planejamento
Tradicional e Negociao.
O quadro pode ento ser entendido como um conjunto de critrios auxiliares para a
deciso acerca de que cursos de ao deve tomar Planejamento Tradicional ou
Negociao na presena de situaes extremas tendo como pressuposto o
compromisso inerente postura normativa j referida, da melhoria do processo de
elaborao de poltica.
197

Assim, se o analista opera enquanto fazedor de polticas numa rea de poltica

pblica em que o ambiente poltico semelhante ao tipificado esquerda, em que o poder
assimtrico ou se encontra concentrado, e a presena de mecanismos de manipulao
de interesses (segunda e terceira faces do poder) facultam um efetivo controle da agenda
de deciso, sua escolha metodolgica dever estar pautada:
- No que diz respeito viso do Estado, pela concepo elitista e no pela pluralista;
- No que tange ao modelo do processo de deciso (neste caso normativo e no
descritivo), no racional e no no incremental;
- No que respeita ao auxlio ao processo de deciso, o analista deve procurar
construir um modelo explicativo causal da realidade observada que permita aos
tomadores de deciso uma viso adequada das conseqncias de suas preferncias
e aes e no simplesmente aplicar o modelo normativo ou institucional j
consagrado e que tende quase que inexoravelmente reproduo do status quo;
- Finalmente, e ainda no que concerne ao auxlio ao processo de deciso, o analista
deve esforar-se para que seja estabelecido um compromisso explcito entre os
atores. Isto , que seja concebido um plano o mais racionalmente detalhado possvel
(em que no somente metas e resultados sejam definidos, mas que sejam
explicitados os valores e interesses dos atores intervenientes) e no confiar
simplesmente que o ajuste mtuo de partidrios leve a uma soluo que assegure a
melhoria das polticas.
Por oposio, se o ambiente poltico com o qual se defronta o analista enquanto
fazedor de polticas semelhante ao tipificado direita, sua opo metodolgica dever
ser a oposta em cada um dos planos de escolha acima indicados.
O estilo e atuao contracorrente, que aqui se recomenda ao analista fazedor de
poltica, parece ser o mais coerente com o ideal burocrtico weberiano e com uma
proposio ideolgica fundada em valores democrticos. Segundo ela, cabe aos
servidores pblicos privilegiar a transparncia, a participao, a desconcentrao do poder,
a igualdade de direitos e oportunidades a todos os cidados em detrimento do
autoritarismo, do comportamento tecnocrtico, da manuteno do status quo, e da
manipulao de interesses.
Finalmente cabe ressaltar que este estilo parece ser, ainda mais do que em outras
regies, um objetivo a ser perseguido por aqueles que, na Amrica Latina, percebem a

198

extrema

concentrao

de

poder

econmico

poltico

que

entrava

nosso

desenvolvimento.

199

CONSIDERAES FINAIS
urgente a necessidade de capacitar o gestor pblico para levar a cabo as tarefas
colocadas pela atual conformao das relaes Estado-Sociedade e pelo cenrio a ser
construdo. Faz-lo atravs de um Curso de Especializao como este parece ser
essencial para fazer com que essas relaes sejam capazes de promover o pas mais
justo, igualitrio e ambientalmente sustentvel que todos desejamos.
Ajustar o aparelho de Estado visando a alterar essas relaes Estado-Sociedade,
desde que respeitando as regras democrticas, um direito legtimo de governos eleitos
com o compromisso de levar a cabo suas propostas. Assumir explicitamente essa inteno
no diferencia o atual governo de outros que ocuparam anteriormente o aparelho de
Estado. O que sim o faz o fato de que ela esteja sendo buscada atravs de um
significativo esforo por aumentar quantitativa e qualitativamente a capacidade do corpo de
funcionrios pblicos para implementar as suas propostas.
Um Curso de Gesto Pblica como o que aqui se discute parece ser uma condio
necessria, inclusive, para assegurar que as mudanas sejam realizadas de forma
competente, criteriosa, sem comprometer os xitos anteriormente obtidos e com a mxima
aderncia aos consensos que alcanou a sociedade brasileira de respeito participao
cidad, democrtica e republicana de todos os seus integrantes.

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