Ao de la CONSOLIDACION DEL MAR DE GRAU

UNIVERSIDAD NACIONAL DE HUANCAVELICA

FACULTAD De
DERECHO Y CIENCIAS
POLTICAS
TEMA
DEMOCRACIA Y GOBERNABILIDAD

CTEDRA
CATEDRTICO
CICLO
ALUMNOS

: GOBERNABILIDAD
: LIC. JUAN JOSE OR ROJAS.
: IX - B
: ESTEBAN CARHUAPOMA, FARID MIGUEL
FLORES SOLDEVILLA BRANDON
QUISPE VELASQUEZ, BENJAMIN FRANKLING
VICUA ARCE, JOSE ANTONIO PABEL

HUANCAVELICA-PER
2016

, por su incondicional apoyo que nos brindan da a da y porque nos inculcan nu

ncargado de transmitirnos nuevos conocimientos.
no.

DEMOCRACIA Y
GOBERNABILIDAD.

INTRODUCCIN

El presente trabajo busca ampliar el sentido de la democracia, superando la perspectiva

de entenderla slo como rgimen poltico y como procedimientos institucionales de
acceso a los puestos de mando del gobierno. Se trata de concebir la democracia como un
rgimen poltico que es construido por determinados actores (ciudadanos activos y
efectivos, sociedad civil y sistema de partidos), dentro de determinados marcos
institucionales (sistema electoral, sistema poltico, ley de partidos) y en determinadas
condiciones (desarrollo econmico, estado consolidado y nacin). El tema principal de
este trabajo es que los actores, las instituciones y las condiciones de la construccin
democrtica son los mismos que los de la gobernabilidad democrtica.
El complejo conjunto de ideas y prcticas abarcadas por las palabras gobernabilidad y
buen gobierno tiene antiguas races. Cmo organizarse socialmente, cmo articular y
regular las relaciones entre las personas, cmo organizar la provisin de servicios
colectivos, cmo definir los mbitos apropiados para lo pblico y lo privado y cmo
establecer controles y contrapesos para el ejercicio del poder han sido preocupaciones
de pensadores y lderes polticos a travs de la historia de la humanidad. En el Per
contemporneo, caracterizado por la gran complejidad de sus procesos sociales y por
carencias de toda ndole, estos temas han adquirido gran importancia debido a que el
buen gobierno, en su sentido ms amplio, es condicin necesaria para lograr el
desarrollo econmico, el bienestar social y la estabilidad poltica.

NDICE
CAPITULO I........................................................................................................................
DEMOCRACIA...................................................................................................................
1.

Antecedentes...............................................................................................................

2.

Concepto...................................................................................................................

3.

Formas de democracia...............................................................................................
3.1.

Democracia indirecta o representativa...............................................................

3.2.

Democracia semidirecta o participativa.............................................................

3.3.

Democracia directa............................................................................................

CAPITULO II.....................................................................................................................
GOBERNABILIDAD........................................................................................................
1.

Concepto...................................................................................................................

2.

Antecedentes.............................................................................................................

3.

Tipos de gobernabilidad............................................................................................
3.3.1.

Gobernabilidad democrtica..........................................................................

CAPITULO III...................................................................................................................
DEMOCRACIA Y GOBERNABILIDAD........................................................................
1.

Consideraciones generales........................................................................................

2.

Gobernabilidad y orden global fracturado................................................................

3.

DEMOCRACIA Y GOBERNABILIDAD EN EL PERU........................................

3.1.

Generalidades.....................................................................................................

3.2.

Gobernabilidad democrtica y buen gobierno en el Per..................................

3.2.1.

Cambio social acelerado.............................................................................

3.2.2.

Democracia, crisis econmica y violencia.................................................

3.2.3.

Reformas econmicas, autoritarismo y crisis de gobernabilidad...............

3.3.

Actores de la democracia y la gobernabilidad...................................................

3.4.

Las condiciones de la gobernabilidad................................................................

Conclusiones y Recomendaciones.................................................................................
Referencias Bibliogrficas.............................................................................................
Anexos:............................................................................................................................

CAPITULO I
DEMOCRACIA.
1. Antecedentes.
La democracia aparece por primera vez en muchas de las antiguas civilizaciones
que organizaron sus instituciones sobre la base de los sistemas comunitarios e
igualitarios tribales (democracia tribal).
Entre los casos mejor conocidos se encuentran la relativamente breve
experiencia de algunas ciudades estados de la Antigua Grecia, en especial Atenas
alrededor del ao 500 a. C. Las pequeas dimensiones y la escasa poblacin de
las polis (o ciudades griegas) explican la posibilidad de que apareciera una
asamblea del pueblo, de la que solo podan formar parte los varones libres,
excluyendo as al 75% de la poblacin integrada por esclavos, mujeres y
extranjeros. La asamblea fue el smbolo de la democracia ateniense. En la
democracia griega no exista la representacin, los cargos de gobierno eran
ocupados alternativamente por todos los ciudadanos y la soberana de la
asamblea era absoluta. Todas estas restricciones y la reducida poblacin de
Atenas (unos 300.000 habitantes) permitieron minimizar las obvias dificultades
logsticas de esta forma de gobierno.
(MANN, 2006) En Amrica en el siglo XII se form la Liga Democrtica y
Constitucional de Haudenosaunee, integrada por las naciones Sneca, Cayuga,
Oneida, Onondaga y Mohicanos, donde se consagraron los principios de
limitacin y divisin del poder, as como de igualdad democrtica de hombres y
7

mujeres. La democracia de Haudenosaunee ha sido considerada por varios

pensadores como el antecedente ms directo de la democracia moderna.
Durante la Edad Media europea se utiliz el trmino de democracias urbanas
para designar a las ciudades comerciales, sobre todo en Italia y Flandes, pero en
realidad eran gobernadas por un rgimen aristocrtico. Tambin existieron
algunas democracias llamadas campesinas, como la de Islandia, cuyo primer
Parlamento se reuni en 930 y la de los cantones suizos en el siglo XIII. A fines
del siglo XII se organizaron sobre principios democrticos las Cortes del Reino
de Len (1188), inicialmente llamado ayuntamiento, debido a que reuna
representantes de todos los estamentos sociales. En escritores como Guillermo
de Ockham, Marsilio de Padua y Altusio aparecen concepciones sobre la
soberana del pueblo, que fueron consideradas como revolucionarias y que ms
tarde seran recogidas por autores como Hobbes, Locke y Rousseau. En Europa
este Repblica de las Dos Naciones con sistema poltico de la mancomunidad,
llamado Democracia de los Nobles o Libertad dorada, se caracterizaba por la
limitacin del poder del monarca por las leyes y la cmara legislativa (Sejm)
controlada por la Nobleza de Polonia (Szlachta). Este sistema fue el precursor de
los conceptos modernos de democracia Monarqua constitucional, 23 24 25 y
federacin.26
En Europa el protestantismo foment la reaccin democrtica al rechazar la
autoridad del Papa, aunque por otra parte, hizo ms fuerte el poder temporal de
los prncipes. Desde el lado catlico, la Escuela de Salamanca atac la idea del
poder de los reyes por designio divino, defendiendo que el pueblo era el receptor
de la soberana. A su vez, el pueblo poda retener la soberana para s (siendo la
democracia la forma natural de gobierno) o bien cederla voluntariamente para

dejarse gobernar por una monarqua. En 1653 se public en Inglaterra el

Instrument of Government, donde se consagr la idea de la limitacin del poder
poltico mediante el establecimiento de garantas frente al posible abuso del
poder real. A partir de 1688 la democracia triunfante en Inglaterra se bas en el
principio de libertad de discusin, ejercida sobre todo en el Parlamento.
En Amrica la revolucin de los comuneros de Paraguay de 1735 sostuvo el
principio democrtico elaborado por Jos de Antequera y Castro: la voluntad del
comn es superior a la del propio rey. Por su parte, en Brasil, los afroamericanos
que lograban huir de la esclavitud a la que haban sido reducidos por los
portugueses, se organizaron en repblicas democrticas llamadas quilombos,
como el Quilombo de los Palmares o el Quilombo de Macaco.
La Independencia de Estados Unidos en 1776 estableci un nuevo ideal para las
instituciones polticas de base democrticas, expandido por la Revolucin
francesa de 1789 y la Guerra de Independencia Hispanoamericana (1809-1824),
difundiendo las ideas liberales, los derechos humanos concretados en la
Declaracin de Derechos de Virginia y la Declaracin de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano, el constitucionalismo y el derecho a la independencia,
principios que constituyeron la base ideolgica sobre la que se desarroll toda la
evolucin poltica de los siglos XIX y XX. La suma de estas revoluciones se
conoce como las Revoluciones burguesas.
Las constituciones de Estados Unidos de 1787 con las enmiendas de 1791,
Venezuela de 1811, Espaa de 1812, Francia de 1848, y Argentina de 1853 ya
tienen algunas caractersticas democrticas, que registrarn complejos avances y
retrocesos. La evolucin democrtica inglesa fue mucho ms lenta y se
manifest en las sucesivas reformas electorales que tuvieron lugar a partir de

1832 y que culminaron en 1911 con la Parliament Act, que consagr la definitiva
supremaca de la Cmara de los Comunes sobre la de los Lores.
En realidad recin puede hablarse de la aparicin progresiva de pases
democrticos a partir del siglo XX, con la abolicin de la esclavitud, la
conquista del sufragio universal, el reconocimiento de la igualdad legal de las
mujeres, el fin del colonialismo europeo, el reconocimiento de los derechos de
los trabajadores y las garantas de no discriminacin para las minoras raciales y
tnicas.
2. Concepto.
Primero definiremos etimolgicamente democracia (del griego, demos, pueblo
y kratein, gobernar), es el sistema poltico fundamentado en el principio de la
eleccin de los gobernantes por el pueblo.
Las primeras formas de democracia surgieron en algunas ciudades de la antigua
Grecia, en las que una asamblea de ciudadanos libres adoptaba las decisiones
ms importantes y ejerca las funciones de gobierno. Sin embargo, dado que el
nmero de ciudadanos libres era muy restringido, esta primera democracia
griega se aparta bastante del concepto moderno de democracia, que surge en la
Revolucin Francesa (1789) y en la Constitucin de EUA de 17 de septiembre
1787, a fines del s. XVII.
La democracia es una forma de gobierno que se caracteriza por hacer recaer el
poder sobre la poblacin. Este planteo significa que las direcciones que toma un
grupo social se sustentan en la voluntad de la mayora. Desde el punto de vista
etimolgico, la palabra democracia se compone de formantes provenientes del
griego, que significan gobierno y pueblo.
(BOBBIO, 1978) La democracia se puede definir a partir de la clsica
clasificacin de las formas de gobierno realizada por Platn, primero, y
Aristteles, despus, en tres tipos bsicos: monarqua (gobierno de uno),

10

aristocracia (gobierno de los mejores para Platn, de los menos, para

Aristteles), democracia (gobierno de la multitud para Platn y de los ms, para
Aristteles).
3. Formas de democracia.
Clsicamente la democracia ha sido dividida en dos grandes formas:
Democracia indirecta o representativa.
Democracia semidirecta o participativa.
Democracia directa.
3.1.
Democracia indirecta o representativa.
El pueblo se limita a elegir a sus representantes para que estos deliberen
y tomen las decisiones con el poder que el pueblo les otorga por medio
3.2.

del voto.
Democracia semidirecta o participativa.
Algunos autores tambin distinguen una tercera categora intermedia, la
democracia semidirecta, que suele acompaar, atenundola, a la
democracia indirecta. En la democracia semidirecta el pueblo se expresa
directamente en circunstancias particulares, bsicamente a travs de
cuatro mecanismos:
Referndum. El pueblo elige por s o por no sobre una
propuesta.
Plebiscito. El pueblo concede o no concede la aprobacin final de
una norma (constitucin, ley, tratado).
Iniciativa popular. Por este mecanismo un grupo de ciudadanos
puede proponer la sancin o derogacin de una ley.
Destitucin popular. Revocacin de mandato o recall. Mediante
este procedimiento los ciudadanos pueden destituir a un

3.3.

representante electo antes de finalizado su periodo

Democracia directa.
Se trata de la democracia en estado puro, tal como la vivieron sus
fundadores atenienses, se practica en Suiza. Las decisiones las toma el
pueblo soberano en asamblea. No existen representantes del pueblo, sino,
en todo caso, delegados que se hacen portavoces del pueblo, que
11

nicamente emiten el mandato asambleario. Se trata del tipo de

democracia preferido no slo por los demcratas de la Antigua Grecia,
sino tambin para muchos pensadores modernos (Rousseau, por ejemplo)
y para una buena parte del Socialismo y del Anarquismo. Un ejemplo de
democracia directa ms conocido es el de la Atenas clsica.

CAPITULO II
GOBERNABILIDAD.
1. Concepto.
(COLOMBO PAOLO, 2003) La gobernabilidad se refiere a dos conceptos.
La primera, surgida de los informes de Banco Mundial, la define como un
estilo de gobierno caracterizado por un mayor grado de cooperacin e
interaccin entre el Estado y actores no estatales en el interior de redes de
decisiones mixtas pblicas y privadas. La segunda se define como un
conjunto de modalidades de coordinacin de las acciones individuales,
entendidas como fuentes primarias de construccin del orden social; es
probable que sea derivada del campo de la economa de costos y
transacciones. Por extensin, gobernabilidad es definida como cualquier
forma de coordinacin social.
( ALCNTARA SEZ , 2007) La gobernabilidad puede ser entendida
como la situacin en la que concurren un conjunto de condiciones favorables
para la accin de gobierno, que se sitan en su contorno o son intrnsecas a
ste. Este concepto se enmarca en el mbito de "la capacidad de gobierno".
ste se da siempre en un mbito social tal en el que se registran demandas de

12

los ciudadanos que son procesadas en menor o mayor medida por el sistema
poltico.
2. Antecedentes.
El tema tiene sus orgenes en la crisis de la poltica occidental de
principios de 1970, cuando hubo los siguientes fenmenos:
Una crisis cultural que se expres en el movimiento
estudiantil "mayo del 68", protagonizados por los herederos
de la primera generacin de beneficiarios del Estado de
Bienestar.
El paulatino incremento de las materias primas que condujo
al "boom" energtico de 1973.
Un reflujo conservador que se interrelaciona con los
fenmenos anteriores.
La crisis de liderazgo vivida en:
Francia tras la renuncia de Charles de Gaulle en 1969.
Estados Unidos tras la renuncia de Richard Nixon en
1973, y la derrota estadounidense en Vietnam.
Cierto desgaste sobre las ideas que impulsaban el Estado de
Bienestar.
Debemos concluir que no hay una sola definicin de la
gobernabilidad y que la pelea de sentido con respecto al concepto de
gobernabilidad se refleja en Colombia como en el nivel
internacional.

Primero,

cada

actor

involucrado

la

define

efectivamente segn sus objetivos y prcticas, lo que significa que

no existe todava un acuerdo comn alrededor de este concepto ni en
Colombia ni en el nivel internacional. Segundo, aunque, otra vez, no
haya un acuerdo o una visin comn con respecto a la forma o

13

metodologa,

la

gobernabilidad

obliga

cuestionar

un

funcionamiento institucional, poltico y social en un territorio.

El concepto de estabilidad, que define al Estado como capaz de
prevenir eventos que conduzcan la desaparicin del objeto poltico.
El concepto de buen gobierno, que aboga por un Estado ticamente
comprometido y donde los ciudadanos tengan una expectativa
positiva.
3. Tipos de gobernabilidad.
3.3.1. Gobernabilidad democrtica.
Un nmero cada vez mayor de pases se esfuerza por establecer la
gobernabilidad en un contexto democrtico. Se enfrentan al desafo
de elaborar instituciones y procesos que respondan mejor a las
necesidades de los ciudadanos ordinarios, incluidos los pobres. El
PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) agrupa
a la gente en las naciones y en todo el mundo, creando asociaciones
y compartiendo los modos de fomentar la participacin, la
responsabilidad y la eficacia en todos los niveles. Se ayuda a los
pases a fortalecer sus sistemas electorales y legislativos, mejorar el
acceso a la justicia y la administracin pblica, y a desarrollar una
mayor capacidad para hacer llegar los servicios bsicos a quienes
ms los necesitan.
(ALBERTO CORDERO, FLORES, SOTO, & CARILLO , 2007)
La democracia, desde esta concepcin de participacin ciudadana, se
refiere a la concatenacin de un espritu ideal como de un cuerpo
pragmtico, en donde ambas esferas se contactan y complementan
constantemente en relaciones dialcticas, puesto que no existe un
sistema democrtico perfecto y menos alguno capaz de expresar su

14

concepcin del deber ser en corpus jurdico - poltico de satisfaccin

social y poltica plena. La democracia responde ms bien a un
proceso de consolidacin histrico en el cual cada sociedad le
imprime su propio sello, pero que faculta el intercambio y el
enriquecimiento

mutuo

de

experiencias

democrticas.

Su

comprensin est matizada por una serie de valores individuales y

colectivos que dependen en gran medida del imaginario colectivo
gestado por un grupo de individuos en un espacio y territorio
determinado, pero que a su vez tiene trascendencia y proyeccin
intergeneracional.

CAPITULO III
DEMOCRACIA Y GOBERNABILIDAD.
1. Consideraciones generales.
La preocupacin por el tema de la gobernabilidad no ha estado
necesariamente asociada a la afirmacin de las prcticas democrtica
Durante los decenios de los sesenta y los setenta, las primeras
aproximaciones al tema de la gobernabilidad pusieron nfasis en el grado de
gobierno, refirindose a la posibilidad y a la capacidad de ejercer el poder
poltico con eficiencia, ms que en la forma de gobierno, entendida como la

15

vigencia de un rgimen poltico democrtico o dictatorial. En algunos casos

se ha llegado a contraponer las nociones de democracia y gobernabilidad,
arguyendo que las prcticas, normas y formas democrticas dificultan la
introduccin de reformas econmicas, sociales y polticas que pudieran
afectar los intereses de los grupos de poder.
Sin embargo, la experiencia histrica ha demostrado que no existe esta
supuesta contradiccin entre eficiencia en el ejercicio del poder y
democracia. Por el contrario, la participacin popular, el dilogo y la
formacin de consensos se han vuelto indispensables para el ejercicio
eficiente y eficaz del poder poltico. Las contribuciones recientes a los temas
de la gobernabilidad y el buen gobierno destacan la importancia de las
instituciones democrticas. La democracia moderna es concebida no slo
como un fin en s mismo, sino tambin como un medio para alcanzar los
objetivos econmicos y sociales.
La difusin del concepto de gobernabilidad democrtica ha sido acompaada
por una ampliacin de su mbito de aplicacin. A partir de una concepcin
restringida a la eficacia gubernamental en el manejo de los asuntos
econmicos, se pas a una concepcin ms amplia que incorpor el tema de
la capacidad del Estado, constituido como Estado de derecho, para integrar y
conducir a la sociedad en su conjunto. Posteriormente, a principios de los
noventa, se extendi an ms el mbito del concepto de gobernabilidad y se
puso mayor nfasis en su carcter democrtico, para la cual se tom en
cuenta los procesos de participacin y formacin de consensos que surgen en
la sociedad civil, los cuales hacen al Estado ms representativo y permiten
que el gobierno pueda asumir y cumplir mejor sus funciones bsicas.

16

Por otra parte, los avances tecnolgicos en telecomunicaciones, en

procesamiento de la informacin y en medios de comunicacin de masas han
alterado profundamente los procesos a travs de los cuales se ejercen el
poder poltico y la autoridad, sobre todo en 21 los pases industrializados.
Nuevas tecnologas permiten a los ciudadanos un mayor acceso a la
informacin que antes concentraba el gobierno, las redes electrnicas
proporcionan nuevas formas de comunicacin a los lderes polticos y los
grupos organizados de ciudadanos, y la expansin de la televisin ha
cambiado la manera en que se desarrollan los procesos electorales y se
maneja la imagen de los polticos y gobernantes. Estos avances tecnolgicos
han transformado la naturaleza y el funcionamiento de las democracias
representativas en el mundo industrializado. Fueron instrumentales en la
desaparicin de los regmenes totalitarios en Europa Oriental y en la antigua
Unin Sovitica y estn creando un clima ms abierto y transparente para el
ejercicio de la poltica en la mayora de los pases en desarrollo.
2. Gobernabilidad y orden global fracturado.
Los acelerados y desiguales procesos de globalizacin econmica,
ambiental, cultural y tecnolgica estn dando lugar a la emergencia de un
orden global fracturado; un orden que se extiende por todo el planeta, pero
que no integra a las personas sino que las diferencia; un orden que pone a la
mayora de los habitantes del mundo en contacto los unos con los otros, pero
que al mismo tiempo mantiene profundas brechas y fisuras entre ellos. En
este nuevo orden global se ha vuelto imperativo prestar atencin a los
problemas de gobernabilidad que sobrepasan fronteras nacionales.
Cuestiones como la reforma del sistema monetario internacional, la

17

regulacin de flujos financieros Internacionales, el control de la

contaminacin ambiental y el calentamiento del planeta, las migraciones
masivas y el aumento de los refugiados, entre muchas otras, estn en la
agenda de problemas de gobernabilidad que escapan al mbito de accin de
los estados considerados individualmente, y hacen necesaria la cooperacin
entre ellos.
En ltima instancia, esto requiere de la voluntad de renunciar a la soberana
en muchos de los mbitos que tradicionalmente han estado bajo el control
individual de cada Estado.
En este contexto, las organizaciones internacionales han ido tomando un
papel cada vez ms importante. A fines de los aos ochenta, los temas de la
gobernabilidad y del buen gobierno se convirtieron en una preocupacin
central de las instituciones financieras internacionales, y en particular del
Banco Mundial y del Banco Interamericano de
Desarrollo; de las Naciones Unidas y de los organismos polticos regionales,
como la Organizacin de Estados Americanos, la Organizacin de Estados
Africanos y la Organizacin del Atlntico Norte; y de las organizaciones no
gubernamentales, como Amnista Internacional.
Las instituciones financieras internacionales han puesto nfasis en la eficacia
y la eficiencia en el manejo econmico, argumentando que la transparencia y
el ejercicio responsable de la funcin pblica son necesarios para el buen
desempeo econmico. Los organismos polticos internacionales han
destacado el respeto a los derechos humanos, la importancia de las
instituciones democrticas y la necesidad de evitar conflictos armados. Por
ltimo, las organizaciones no gubernamentales han privilegiado, adems, la

18

preservacin del medio ambiente y los derechos de las minoras y los grupos
indgenas.
3. DEMOCRACIA Y GOBERNABILIDAD EN EL PERU.
3.1.
Generalidades.
(LPEZ JMENES, 2006) La democracia ha sido vista
generalmente como un rgimen poltico en el cual el acceso a las
principales posiciones gubernamentales (con la excepcin del poder
judicial, fuerzas armadas y eventualmente los bancos centrales) se
determina mediante elecciones limpias. Por elecciones limpias me
refiero a aquellas que son competitivas, libres, igualitarias, decisivas
e inclusivas, y en la cuales los que votan son los mismos que tienen
derecho a ser elegidos. Como rgimen poltico, se privilegian las
instituciones y el diseo institucional que la definen como un
rgimen de libertad y se dejan de lado o se subestiman dos elementos
importantes que la constituyen: Los actores que intervienen en su
proceso de construccin y, sobre todo, las condiciones sobre las que
se construye la democracia, obstruyndola o impulsndola. Y cuando
los actores han sido considerados, especialmente los ciudadanos ms
que los partidos y la sociedad civil, han sido asumidos en sus
aspectos normativos e institucionales, derechos civiles y derechos
polticos, dejando de lado su constitucin material: los derechos
sociales. En la llamada caja de Dahl, por ejemplo, la liberalizacin se
desarrolla sobre la base de los derechos civiles, la participacin o
inclusin se levanta sobre los derechos polticos y de la interseccin
de ambas dimensiones surge la poliarqua en sus diversos grados:
Los derechos sociales estn ausentes3. En lo que se refiere a las

19

condiciones, las mejor tratadas han sido las que se refieren a la

igualdad o la desigualdad, orillando las que se refieren al estado, a la
3.2.

nacin, a los sistemas de estratificacin social y a la cultura poltica.

Gobernabilidad democrtica y buen gobierno en el Per.
(SAGASTI, PATRON, HERNANDEZ, & LYNCH, 1999) Los
problemas que enfrenta todo proyecto de gobernabilidad democrtica
en el Per tienen races viejas y profundas. La conquista europea del
Imperio Incaico constituy la fundacin del Per y fue un
acontecimiento traumtico que estableci una brecha social
persistente entre vencedores y vencidos. A lo largo de tres siglos de
vida colonial prevaleci un orden social, econmico e institucional
derivado de aquella ruptura original. Durante los casi 180 aos de
vida republicana se pusieron de manifiesto las enormes dificultades
que enfrenta el Per para constituirse en una nacin integrada social,
econmica, poltica y culturalmente.
La gobernabilidad no es un acto sino un proceso que se construye
gradualmente. Los principales actores de esta constitucin son: El
Gobierno, las instituciones, los sistemas de partidos, la sociedad civil
y los ciudadanos activos. La gobernabilidad democrtica es
concebida como la capacidad de un sistema democrtico para
autogobernabernarse

enfrentando

positivamente

los

retos

oportunidades que tenga planteados. La gobernabilidad es un

concepto distinto de la gobernante o sistema institucional que
enmarca la accin de los actores sociales relevantes para la
determinacin y asignacin autoritaria de los bienes y recursos
pblicos. La gobernabilidad es tambin un concepto distinto de la

20

accin de gobernar o governing la cual comprende tanto la poltica

propiamente dicha como las polticas pblicas y la gerencia pblica.
Ambos conceptos estn muy relacionados. La gobernacin denota
ambos significados. Es tanto el gobernar como el sistema
institucional en que el gobernar se produce. Nunca se gobierna en el
vaco con completa libertad, sino en un marco de constricciones e
incentivos que son las instituciones de gobernacin. A igual sistema
institucional puede haber mayor o menor nivel de gobernabilidad.
Tiene que ver con la capacidad de los actores de la gobernacin que
se hallan limitados por el orden institucional. Dichas capacidades
abarcan el trinomio poltica, polticas pblicas y administracin o
gerencia pblica. En sociedades como las actuales, gobernar es cada
vez menos producir bienes y servicios y cada vez ms garantizar que
los actores se comporten conforme a unas reglas de juego que
incentivan su comportamiento eficaz frente a los retos y
oportunidades del cuerpo social. Finalmente, la gobernabilidad
depende tambin de la calidad de los liderazgos. Nos referimos a los
liderazgos transformacionales, capaces de movilizar y orientar el
proceso de aprendizaje colectivo a travs del cual se desarrollan
nuevos modelos mentales y las nuevas competencias de actuacin
requeridas para el enfrentamiento eficaz de los retos colectivos.
3.2.1. Cambio social acelerado.
En los ltimos 50 aos, el ritmo de los cambios empez a
acelerarse: diversas crisis, cada una de las cuales se inici en
momentos diferentes de la historia, convergieron en una crisis
mltiple de proporciones casi cataclsmicas que se concret

21

durante el decenio de los ochenta y el principio de los aos

noventa, y que tuvo a la violencia terrorista, a la hiperinflacin y
al quiebre de las instituciones democrticas como sus
manifestaciones ms perniciosas. Paralelamente, la explosin
demogrfica y las migraciones masivas de las zonas rurales a las
urbanas, as como la emergencia de movimientos de afirmacin
regional en diversas partes del Per, removieron los cimientos del
Estado, pues alteraron completamente las estructuras sociales que
prevalecieron durante siglos. Como resultado de estos procesos
han surgido nuevos, actores que se han incorporado a la escena
nacional, que demandan su insercin en el mercado (empleo,
ingreso, consumo), y que exigen participacin en los beneficios
sociales, la educacin y la poltica. Otros resultados han sido el
fuerte cuestionamiento de los hbitos y prcticas centralistas, y la
toma de conciencia acerca de la imposibilidad de resolver los
problemas de las diversas regiones que constituyen el Per desde
una perspectiva centrada en Lima.
3.2.2. Democracia, crisis econmica y violencia.
El retorno a la democracia representativa en el decenio de los
ochenta coincidi con la aparicin de Sendero Luminoso, cuyo
primer acto violento fue el robo de las nforas, instrumentos y
smbolos de un proceso electoral democrtico. A partir de
entonces, la violencia cotidiana toc y estremeci prcticamente a
todos los peruanos, y afect severamente el sentido de seguridad
personal y la estabilidad emocional.

22

Las redes de narcotrfico tambin se expandieron rpidamente,

que trajeron consigo las secuelas de corrupcin, violencia y
distorsin econmica.
Los gobiernos democrticos de los aos ochenta, presididos por
el arquitecto Fernando Belaunde y el doctor Alan Garca,
tuvieron serios problemas para enfrentar los asuntos ms
importantes de la dcada: la crisis econmica y la violencia
poltica. A estos obstculos se sumaron las dificultades para
plantear alternativas constructivas por parte de quienes, en
distintos momentos, estuvieron en la oposicin.
De este modo se pusieron de manifiesto tanto la inoperancia del
gobierno como las deficiencias de las fuerzas polticas opositoras.
Las dificultades en el proceso de constitucin de los gobiernos
regionales, que si bien estaban consignados en la Constitucin de
1979, recin se puso en prctica de manera apresurada durante
1989 - 1990, as como el mal desempeo de muchos de estos
gobiernos durante los dos aos siguientes, generaron una
sensacin de frustracin en prcticamente todas las regiones del
Per. Sin embargo, la descentralizacin es considerada por la
gran mayora de peruanos como una condicin indispensable para
el desarrollo y la integracin nacional; ms an, desde el punto de
vista de las diversas regiones del pas, el centralismo es sinnimo
de atraso, mala asignacin de recursos y deficiente gestin
pblica. Sin descentralizacin. El Per no es viable, es

23

ingobernable, es la frase que resume la perspectiva de las diversas

regiones del pas sobre este tema.
3.2.3. Reformas
econmicas,
autoritarismo

crisis

de

gobernabilidad.
Contradiciendo los planteamientos de su campaa electoral, el
ingeniero Alberto Fujimori inici su gobierno en 1990 con
reformas econmicas radicales, sustentadas en una racionalidad
que pone nfasis en el papel de las fuerzas impersonales del
mercado. Este sistema requiere de un alto grado de capacidad
individual para enfrentar las exigencias de una sociedad cada vez
ms competitiva. Las polticas econmicas puestas en prctica
tuvieron xito en el control de la hiperinflacin heredada del
gobierno anterior, si bien a costa de una profunda recesin y un
aumento en los ndices de pobreza. A1 mismo tiempo, el
gobierno aplic una estrategia antisubversiva que logr reducir
significativamente las acciones de los grupos terroristas y logr
capturar al lder de Sendero Luminoso.
Sin embargo, el comportamiento autoritario y la inexperiencia
poltica del ingeniero Fujimori lo llevaron a enfrentar sus
dificultades con la oposicin en el Parlamento mediante el
autogolpe de Estado en abril de 1992. Esta interrupcin del orden
constitucional represent una vuelta a la alternancia de gobiernos
autoritarios y democrticos, que es la expresin ms clara de la
serie de crisis de gobernabilidad y de buen gobierno que ha
vivido el Per durante la mayor parte de su vida republicana.
Pese a esto, los logros alcanzados tanto en la lucha antiterrorista,

24

particularmente la captura de Abimael Guzmn, como en el

control de la hiperinflacin fueron percibidos por la ciudadana
como una muestra de eficiencia gubernamental, lo que se tradujo
en altos niveles de aprobacin a la gestin del gobierno y al
ingeniero Fujimori. Los ndices de aprobacin del Presidente de
la Repblica llegaron al 80% en abril de 1992 y se mantuvieron
3.3.

alrededor o por encima del 65% a lo largo de todo ese ao.

Actores de la democracia y la gobernabilidad.
(B. GUY, 2003) Una estrategia de fortalecimiento de la
gobernabilidad democrtica no depende slo del desarrollo
institucional ni de las condiciones estructurales. Exige tambin,
interrelacionadamente, un fortalecimiento de las capacidades de los
actores de la gobernabilidad (ciudadana activa y efectiva, sociedad
civil y sistema de partidos) y de las capacidades de las
organizaciones de gobierno y de sus lderes (presidente, ministros,
representantes de los poderes pblicos y partido de gobierno).
La gobernabilidad democrtica requiere construir instituciones
slidas, esto es, reglas de juego y normas que todos aceptamos. Esto
se logra con la Gobernancia. Esta se refiere al conjunto de
mecanismos y procedimientos para integrar una dimensin
participativa y plural de la sociedad, lo que implica expandir y
perfeccionar los medios de interlocucin y de administracin del
juego de intereses. Las nuevas condiciones internacionales y la
complejidad creciente del orden social presuponen un Estado dotado
de mayor flexibilidad, capaz de descentralizar funciones, transferir

25

responsabilidades y ampliar el universo de actores participantes,

abrindose ms a los instrumentos de control y supervisin.
Si la democracia ha de servir para estructurar las relaciones de poder
con miras a limitar la dominacin, es innecesario reflexionar sobre la
ciudadana como algo distinto de las cuestiones que ataen a
cualquier otro bien superior, condicionado por limitaciones
democrticas.
El liderazgo es una parte vital para el cambio institucional. Desde una
perspectiva institucional de la gobernabilidad democrtica el
liderazgo viene referido a funciones y procesos, no a personas. El
liderazgo transformacional no es una funcin limitada a las altas
posiciones de autoridad, sino que debe extenderse por el conjunto de
la sociedad. Ser lder depende de la decisin personal de asumir la
funcin de ponerse al frente, procurar visin y sentido de la
direccin, comunicar y construir confianza. El liderazgo requerido
para el cambio institucional exige:
i.
Visin que requiere a) comprensin de intereses de corto y
largo plazo de actores sociales; b) percepcin afinada de
equilibrios

implicados

en los

arreglos

institucionales

vigentes; c) conciencia suficiente de los impactos que las

tendencias y fuerzas del cambio actuales y futuras van a tener
sobre la sociedad y principales actores. Lo decisivo es que la
visin conecte con intereses y motivaciones de amplias
ii.

audiencias.
Los liderazgos para la gobernabilidad democrtica requieren
de legitimidad. Depende de la credibilidad y la confianza que

26

inspira a las audiencias. Son producto de un proceso de

percepcin de consistencia entre el discurso, las acciones y
iii.

los resultados.
Los liderazgos

requieren

la

capacidad

para

tratar

adecuadamente el conflicto. Los lderes de la gobernabilidad

democrtica utilizan el conflicto como un estmulo del
proceso de desarrollo y aprendizaje social. Necesitan
desarrollar la capacidad de convertir demandas, valores y
motivaciones conflictivas en cursos de accin coherentes, que
iv.

competirn en la arena poltica con otros alternativos.

iv. Finalmente, los liderazgos para la gobernabilidad
democrtica han de ser capaces de actuar como catalizadores
del proceso de aprendizaje y de adaptacin social. La
capacidad para provocar y conducir estos procesos es quizs
la capacidad ms sobresaliente en el liderazgo actual. El
verdadero aprendizaje social no consiste en encontrar la
solucin correcta, sino en un proceso continuo de

cuestionamiento, interpretacin y exploracin de opciones.

La participacin de los ciudadanos se realiza principalmente en el
nivel local y regional. Sus formas principales de participacin
consisten en: contribuir a la formacin de la agenda pblica, el
control, la fiscalizacin y en transformar el capital social en capital
productivo. El legado poltico institucional revela el peso de la lgica
centralizadora del proceso decisorio gubernamental asociado a la
tradicin tecnocrtica de gestin pblica, lo que refuerza el
desequilibrio entre los poderes y debilita los mecanismos de control

27

mutuo y los de rendicin de cuentas. As se acumula en el tiempo un

considerable dficit de accountability y de responsabilidad pblica.
Segn la visin tecnocrtica, el aislamiento ayuda a mejorar la
calidad de las decisiones, maximizando su contenido universalista.
Pero el diseo institucional en que se basa ese estilo de gobierno no
es apropiado para conseguir los objetivos sociales, reduciendo los
incentivos para la promocin del inters pblico. En contraposicin,
en los sistemas en que se vigorizan los mecanismos y procedimientos
que inducen a los decidores a rendir cuentas de los resultados de sus
acciones, garantizando una mayor transparencia y una exposicin
pblica de las polticas, la promocin del bienestar general se hace
menos problemtica. A la luz de la perspectiva principal-agente,
Przeworski llama la atencin sobre cuestiones semejantes, resaltando
la importancia de los mecanismos de control y supervisin. El uso
abusivo del poder del decreto en pases como Per, Argentina y
Brasil al restringir la informacin y el debate, reduce la efectividad
de los mecanismos de accountability.
La participacin local y regional requiere estmulos que provienen de
la reforma del estado. Cmo maximizar la eficacia de la accin del
Estado?

La

discusin

actual

adopta

un

enfoque

integral

comprendiendo no slo los aspectos tcnicos y administrativos sino

tambin la dimensin poltica. Interesan los requisitos polticos que
posibilitan una accin eficiente del Estado. El xito de los programas
gubernamentales requiere, adems de los instrumentos institucionales
y los recursos financieros controlados por el Estado, la movilizacin

28

de los recursos polticos de ejecucin. La garanta de la viabilidad

poltica implica estrategias de articulacin de alianzas y coaliciones
que den sustento a las decisiones, cualquiera que sea el rgimen
poltico en vigor. Superar la dicotoma Estado-mercado implica un
nuevo estilo de gestin gubernamental y un nuevo patrn de
articulacin Estado-sociedad, reformulando las prcticas ms
convencionales de administracin pblica. Por medio de la creacin
de oportunidades y de incentivos introducidos por nuevos arreglos
institucionales es posible conducir la formacin y la accin de grupos
en la direccin deseada. Ese resultado no puede ser obtenido al azar
sino que requiere instrumentos que viabilicen la insercin del Estado
en la sociedad sin que abdique de su autoridad. La participacin
ciudadana a nivel nacional se da a travs de la deliberacin y decisin
y a travs de diversos mecanismos de la democracia plebiscitaria:
consultas, referndum, plebiscitos. La apelacin a estos mecanismos
se produce cuando se trata de discutir procedimientos de alcance
nacional y de otorgar bienes pblicos que afectan a todo el pas. Para
evitar que la participacin afecte la gobernabilidad tiene que excluir
la lgica de la administracin cuyo funcionamiento eficaz se basa en
3.4.

la tcnica y en la experticia.
Las condiciones de la gobernabilidad.
(LECHNER, 1991) La expansin y el fortalecimiento del mbito de
la libertad y responsabilidad individuales reducen las posibilidades
de un uso discrecional y clientelista del poder poltico. Adems,
ayudan a evitar un exceso de demandas sociales y, por ende, una

29

"sobrecarga" del Estado. Por sobre todo, pueden contribuir a generar

redes de cooperacin entre las instancias gubernamentales y los
actores sociales. Sin embargo, las transformaciones en marcha
tambin crean nuevas amenazas para la gobernabilidad. En primer
lugar, la actual estrategia de modernizacin puede conducir a una
crisis de racionalidad. Favorece un enfoque gerencial que hace
hincapi en la eficiencia de la gestin pblica para resolver los
problemas concretos de la gente. Se trata de un objetivo loable y
necesario, pero reduccionista. Las respuestas gubernamentales y, en
general, la accin estatal, no se agotan en una racionalidad
instrumental. La gente espera del Estado no solamente soluciones
prcticas a sus problemas: especialmente cuando el campo de la
intervencin poltica se reduce, espera particularmente lo que el
mercado no provee: el reconocimiento y la proteccin de su dignidad
humana, su singularidad individual, su identidad colectiva. Espera
del Estado y la poltica que la acojan en su vulnerabilidad, escuchen
sus temores y esperanzas y la convoquen con sus capacidades y
expectativas. Espera, en suma, que Estado y poltica contribuyan a
"dar sentido" al orden social. Un estilo gerencial, en cambio, tiende a
ignorar esta dimensin. Al ignorar la subjetividad, le faltan elementos
para generar sentidos socialmente vinculantes. Entonces, incluso la
eficiencia en solucionar los problemas resulta insatisfactoria, y ello
afecta la racionalidad del "modelo" pues disminuye la cohesin
social que exige, hoy por hoy, la competitividad internacional del

30

pas. De lo anterior se desprende una segunda amenaza posible para

la gobernabilidad.
El contexto sociocultural puede dar lugar a una desafiliacin afectiva
que conduce eventualmente a una crisis de legitimidad del
"modelo de modernizacin". En efecto, una estrategia de
modernizacin que atropella a las personas, desconociendo sus
necesidades socioculturales, no suscita adhesin. A la carencia de
adhesin puede contribuir tambin el mencionado desfase entre la
estructura valorativa heredada y las conductas sociales exigidas
actualmente. La seguridad parece residir en la desconexin. Ello
tiene su anverso en el carcter cada vez ms autorreferido del sistema
poltico, un sistema con escasa capacidad para escuchar, procesar y
valorar la subjetividad de las personas. Finalmente, existe el peligro
de que la actual estrategia de modernizacin afecte la gobernabilidad
por una crisis de ciudadana. Aqulla nunca ha tenido vigor grande y
estable en la regin, ms all de los actos electorales; no puede
hablarse, pues, de un debilitamiento. El problema radica ms bien en
un fortalecimiento insuficiente en el momento mismo en que la
reestructuracin de la sociedad y del Estado exige una mayor
participacin de las personas. En la medida en que la modernizacin
conlleva una mayor especializacin, tambin exige tina mayor
coordinacin y la conformacin de una ciudadana activa.

31

Conclusiones y Recomendaciones.

Aunque la problemtica de la gobernabilidad atraves las dos dcadas de

transicin democrtica, la coyuntura indita que hoy vive obliga al Estado y a la
sociedad civil a enfrentarla de manera prioritaria y urgente, desde una
perspectiva democrtica. El monitoreo continuo y riguroso de indicadores
coadyuvar a posicionar la cuestin de la gobernabilidad democrtica entre los
actores concernidos, mejorar sus condiciones de existencia y potenciar
sudesarrollo.
Los mecanismos empleados para asegurar la gobernabilidad dura en las dos
dcadas anteriores parcialmente basados en lgicas clientelares y prebendarias
pudieron dar sostn poltico a los gobiernos de la transicin, pero no generaron
mayor calidad ni eficiencia del aparato del Estado para asegurar los derechos
ciudadanos, fomentaron escasamente la participacin social, y tampoco
mejoraron la credibilidad en las instituciones pblicas.
Estas lneas de tendencias deberan ser monitoreadas con especial atencin,
corrigiendo o mejorando, si fuere necesario, los instrumentos de medicin
respectivos. Investigaciones cualitativas paralelas podran detectar procesos
32

inditos o mal estudiados en el tema de la gobernabilidad democrtica, que

justifiquen ser monitoreados con la inclusin de nuevos indicadores.
Los distintos ministerios, secretaras de Estado y entes pblicos pueden mejorar
sus capacidades de generar indicadores propios de eficacia, eficiencia y
transparencia en la provisin de bienes y servicios. Los indicadores anuales de
fuentes pblicas deben integrarse en un sistema de monitoreo nacional, junto a
los IGD medidos a travs de Encuestas Nacionales de Gobernabilidad
Democrtica. Por su misma naturaleza, estos ltimos valores registran mejor las
opiniones, actitudes y evaluaciones de la poblacin, sirviendo de espejo
ciudadano a los datos generados por las instituciones del Estado.

33

Referencias Bibliogrficas.
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MADRID. MADRID: Journal Social Research asociado a The Southern
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Y BUEN GOBIERNO: hacia la gobernabilidad democratica en el Per. LIMA
PERU: EDITORIAL APOYO, .

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Anexos:

35

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