Desarrollo rural e inclusin social

Ponencia de Carolina Trivelli vila, Ministra de Desarrollo e Inclusin Social

Evento: 40 aos despus: Nuevos desafos para CIPCA y la regin Piura
A continuacin quisiera compartir con ustedes siete ideas que permiten entender la importancia de
la inclusin social en el contexto actual y mostrar cmo cualquier esfuerzo de inclusin social debe
atender obligatoriamente el desafo del desarrollo rural. No solo porque las personas que enfrentan
mayores condiciones de exclusin estn en territorio rural; sino tambin porque el desarrollo de los
territorios rurales resulta fundamental para el logro de la generacin de oportunidades para todos los
peruanos y peruanas.
1. Nos va muy bien en promedio
Como ustedes saben, en el Per nos va muy bien en promedio. Como se puede ver en el grfico a
continuacin, somos uno de los 10 pases que ms ha crecido econmicamente en los ltimos aos:
nuestro PBI creci en ms de 70% entre el 2002 y el 2012.

Esto nos ha permitido incrementar la inversin pblica de manera significativa; desde el 2004, la
inversin pblica se ha multiplicado por 4, y la tendencia es que esta siga creciendo (ver Grfico 2).

Producto de esta situacin, en el Per hemos tenido una importante y sostenida cada de las tasas
de pobreza total y extrema. Como se puede ver en el grfico a continuacin:

2. Pero existen brechas importantes

Pero, existen brechas sociales muy importantes que el crecimiento econmico no logra cerrar. Por
eso, se requieren polticas sociales que apunten activamente al cierre de brechas. Si bien la
pobreza, en promedio, se ha reducido en los ltimos aos; una de las brechas ms significativas es
entre la poblacin urbana y la poblacin rural:

Fuente: INEI ENAHO 2011

La magnitud de la pobreza en el mbito rural nos exige concentrar all -en aquellos hogares y
territorios que enfrentan un conjunto de condiciones que les impiden, a pesar de sus esfuerzos, salir
de la condicin de pobreza extrema, haciendo que sus hijos hereden esta condicin- nuestras
intervenciones.
La elasticidad crecimiento-pobreza es mayor en la zona urbana que en la zona rural, tal como lo
2

demuestra un reciente estudio del Banco Central de Reserva del Per . Esto quiere decir que
tenemos que hacer un esfuerzo an mayor en las zonas rurales.
3. Se requiere una poltica de cierre de brechas
En este contexto, se crea el Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS) en octubre de 2011
con el encargo de generar UNA poltica social que permita ordenar y hacer ms efectiva las
acciones en materia social del Estado peruano.
Se requera una poltica que logre resultados, que pueda ser evaluada -que tuviera indicadores y
metas claras- y que d predictibilidad a lo que se hace en materia social. El MIDIS se crea con
rectora en poltica social; es decir, con capacidad de ordenar las acciones del sector pblico en
materia social, para actuar de manera conjunta y lograr resultados, especialmente para nuestros
nios y nias. Un producto central del MIDIS es un marco orientador de la poltica social.
La poltica est lista y ha sido discutida y presentada en distintos espacios y est adoptndose como
la lnea de accin de este gobierno. Gracias a que existe una poltica consistente en materia social,
hoy da el Per ha planteado como su primer lineamiento de poltica econmica, el logro de la
1

El MIDIS identifica como poblacin emblemtica al grupo que se denomina poblacin en proceso de
inclusin, la cual se explica ms adelante.
2

Garca y Cspedes (2011), Pobreza y crecimiento econmico: tendencias durante la dcada del 2000.

inclusin social. Esta poltica incluye una visin de futuro basada en el ejercicio de derechos y la
igualdad de oportunidades. Tiene un modelo que gua sus intervenciones con metas e indicadores.
As, el MIDIS es la organizacin que, al interior del Estado peruano, conduce la poltica nacional de
desarrollo e inclusin social. Esa poltica nacional no es ya ms una suma de programas aislados.
Estos son instrumentos de una estrategia de superacin de la pobreza en un pas cuyos estndares
de inversin y de crecimiento econmico no pueden seguir conviviendo con condiciones extremas
de precariedad y vulnerabilidad. Una estrategia que, en ejercicio de la rectora del MIDIS, orienta las
inversiones y actividades de otros sectores que producen servicios que, hasta ahora, no haban
logrado cerrar las brechas de desigualdad de oportunidades que, en diversos territorios del pas -en
sus espacios rurales, en la sierra y la selva-, mantienen a hogares peruanos sumidos en la pobreza
y hasta en la pobreza extrema.
4. Qu entendemos por inclusin social?
a. Definicin de inclusin social
En el MIDIS entendemos la inclusin social como aquella situacin en la que todas las personas,
en todo el territorio nacional, ejerzan sus derechos, accedan a servicios pblicos de calidad y
estn en capacidad de aprovechar las oportunidades que abre el crecimiento econmico, de
manera que el origen social o el lugar de nacimiento o residencia no constituyan una traba para la
participacin en la comunidad nacional en condiciones de igualdad.
b. Un nuevo modelo de poltica social
Actuar simultneamente para lograr el alivio temporal de las condiciones de extrema precariedad y
el desarrollo de los territorios en pobreza, con el fin de lograr la inclusin social, supone que el
MIDIS sustente su intervencin en un modelo de poltica social que abarca tres horizontes
temporales, como se seala en el grfico a continuacin.

En el corto plazo se busca proporcionar alivio temporal a los hogares cuyas extremas restricciones
de liquidez ponen en riesgo su seguridad y sus condiciones para enfrentar las necesidades
cotidianas y las perspectivas de futuro. Como instrumentos directos de intervencin, el MIDIS
cuenta con dos programas sociales: Juntos y Pensin 65.
En el mediano plazo se busca ampliar la estructura de oportunidades econmicas para las familias
en territorios de alta pobreza. Define intervenciones referidas al desarrollo de capacidades de
innovacin y asociacin, acceso a infraestructura y servicios pblicos, creciente autonoma en la
generacin de ingresos y procesos de inclusin financiera. El MIDIS interviene directamente a
travs de un programa social, el FONCODES.
En el largo plazo se busca garantizar condiciones para que la siguiente generacin no herede la
pobreza y la exclusin de sus padres. Define intervenciones que aseguren nutricin, salud y
educacin de calidad para los nios y nias. Como instrumentos directos de intervencin, el MIDIS
cuenta con dos programas sociales: Qali Warma -que iniciar su atencin el primer da de clases del
2013- y Cuna Ms. Adems, realiza el seguimiento de las condicionalidades de educacin y salud
del programa Juntos.
5. Poblacin en proceso de inclusin y metas al 2016
a. Poblacin en proceso de inclusin
El primer paso para la construccin de esta poltica es definir y afinar los medios para identificar a la
poblacin que enfrenta este tipo de condiciones, que el MIDIS denomina poblacin en proceso de
inclusin. Esto plantea la necesidad de disear instrumentos de focalizacin. La poblacin objetivo
usuaria de las intervenciones del MIDIS est compuesta por los hogares que se encuentran ms
distantes de contar con las condiciones adecuadas para satisfacer sus necesidades bsicas; es
decir, aquellos en los que la brecha entre su situacin real y la situacin de inclusin es mayor.

Instrumentalmente, y con la finalidad de monitorear a travs de medios estadsticos el impacto de

sus acciones en la reduccin de las brechas de exclusin, el MIDIS identifica como poblacin
emblemtica al grupo que se denomina poblacin en proceso de inclusin, que es aquella que
rene al menos tres de las cuatro condiciones siguientes:
a) Ruralidad: Hogares que residen en centros poblados de menos de 400 viviendas o 2000
personas.
b) Etnicidad: Hogares donde el padre o la madre aprendieron a hablar en lengua nativa.
c) Bajo nivel educativo: Hogares en los que la jefa de familia o la esposa del jefe de familia no ha
superado el nivel de primaria incompleta.
d) Pobreza: Hogares que, por sus ingresos, estn ubicados en el quintil ms bajo de la distribucin
del ingreso en el Per.
Esta poblacin representa aproximadamente 16% de la poblacin nacional: cerca de 5 millones de
peruanos y peruanas.
En el cuadro a continuacin se puede identificar cules son los departamentos que tienen mayor
cantidad de poblacin en proceso de inclusin, tanto en miles de personas (barras) como en
porcentaje de la poblacin total (lneas):

Asimismo, en el mapa que se muestra a continuacin se puede ver la distribucin de la poblacin en

proceso de inclusin en los distintos distritos del pas:

Quisiera compartir con ustedes algunas cifras de la poblacin en proceso de inclusin:

1 de cada 2 nios sufre de Desnutricin Crnica Infantil.

1 de cada 2 mujeres mayores de 15 aos es analfabeta.
En promedio, el jefe de hogar varn no ha llegado a quinto de primaria y, su cnyuge, a
segundo de primaria.
8 de cada 10 viven en casas con piso de tierra.
Solamente 5 de cada 100 est afiliado a algn sistema pensionario.

Como se puede ver, esta poblacin est muy lejos del promedio. Enfrentan una situacin muy difcil
que no se va a revertir si no tomamos acciones decididas; como Estado hemos llegado de manera
muy desordenada e insuficiente a esta poblacin.

b. Metas al 2016
Coherentes con nuestra visin, hemos establecido indicadores prioritarios y metas al 2016 y dichas
metas son ms ambiciosas para la poblacin en proceso de inclusin que para el promedio
nacional.
Los logros de la nueva poltica social debern ser medidos en estos tres horizontes temporales a
travs de los siguientes indicadores:
I. En las estrategias de corto plazo para el alivio temporal o la asistencia inmediata:
La reduccin de la poblacin que no logra cubrir la canasta alimentaria bsica -o reduccin de la
pobreza extrema.
La reduccin de la brecha de pobreza o de la distancia promedio entre el gasto per cpita de la
poblacin en situacin de pobreza y la lnea de pobreza.
II. En las estrategias de mediano plazo dirigidas a la mejora de las capacidades de generar
ingresos:
La mejora en el acceso conjunto a servicios bsicos como instalaciones mejoradas de agua y
desage, electrificacin y telefona.
La reduccin sostenible de la pobreza extrema, medida segn el ingreso generado por el propio
hogar.
III. En las estrategias de largo plazo orientadas a ampliar las oportunidades de la siguiente
generacin:
La disminucin de la desnutricin crnica infantil (menores de 5 aos de edad).
La mejora en la asistencia de nios y nias de 3 a 5 aos de edad a instituciones educativas.
Como parte central de nuestro modelo de poltica social, el MIDIS incorpora la gestin por
resultados. Para los indicadores mencionados, se pueden ver a continuacin las metas que deben
ser alcanzadas en el 2016 y su respectiva lnea de base (2010):

6. Estrategia Nacional Crecer para Incluir

Para lograr dichas metas se ha diseado la Estrategia Nacional Crecer para Incluir del MIDIS. Este
es el instrumento destinado a la orientacin nacional de la poltica intersectorial e
intergubernamental de desarrollo e inclusin social.
Por el momento, el MIDIS ha definido cinco orientaciones y cinco ejes prioritarios de la estrategia.
Las orientaciones para elaborar las polticas y las intervenciones son las siguientes:
a) Partir del hogar como unidad de diseo, anlisis y atencin de la poltica social. En el marco de
este enfoque de poltica, el Estado genera condiciones para que los hogares puedan enfrentar las
necesidades del ciclo vital de sus integrantes a travs de una combinacin de medidas de alivio y
desarrollo.
b) Activar iniciativas y procesos de inclusin social bajo un enfoque de Gestin por Resultados. El
enfoque de la Gestin por Resultados es relevante para el MIDIS en la medida en que incide en las
iniciativas, procesos y conectores que permiten activar cambios reales, constatables, tanto en las
personas como en sus entornos.
c) Articular las etapas del ciclo de gestin pblica en torno a resultados prioritarios de inclusin
social. El MIDIS define la articulacin de la poltica social como la concurrencia oportuna de

esfuerzos intergubernamentales e intersectoriales asociados al cumplimiento de resultados

prioritarios de desarrollo e inclusin social.
d) Integrar herramientas de gestin que faciliten la articulacin basada en competencias. El MIDIS
entiende las competencias como el conjunto de capacidades que operan sobre la base de
conocimientos, actitudes y prcticas asociados, en el caso de la poltica social, a la gestin
orientada al logro de resultados.
e) Promover liderazgos regionales y locales a travs de la complementariedad con iniciativas en el
territorio. El MIDIS comparte con los gobiernos regionales y locales competencias en materia de
desarrollo e inclusin social.
As, el rol de los gobiernos regionales y locales es fundamental -en tanto lderes naturales de la
articulacin del territorio- en el proceso de promover resultados de inclusin social.
A continuacin se pueden ver los cinco ejes estratgicos:

En el marco de la Gestin por Resultados, el MIDIS viene elaborando los modelos causales -las
cadenas de resultados intermedios e inmediatos y los productos que el Estado debe entregar para
el logro de los resultados en cada eje- basados en evidencias suficientes. Tambin est elaborando
el marco de articulaciones intersectoriales e intergubernamentales, y los arreglos institucionales
requeridos.
En agosto del 2012, el MIDIS ha aprobado, por Resolucin Ministerial N. 131-2012-MIDIS, el
primero de los lineamientos de gestin por eje estratgico. Se trata de los Lineamientos para la
gestin articulada intersectorial e intergubernamental para reducir la desnutricin crnica infantil,
en el marco de las polticas de desarrollo e inclusin social, que define los mbitos que sern
priorizados y las intervenciones efectivas. Igualmente, con los ministros de Estado que integran la
Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) y con el Consejo Directivo de la Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales ha suscrito el Compromiso Nacional contra la Desnutricin
Crnica Infantil, que define las metas sectoriales y las estrategias para ampliar la cobertura de
servicios necesaria.

Asimismo, viene implementando, junto con los gobiernos regionales de San Martn y el Cusco, un
Piloto de Gestin Articulada orientado a disminuir la desnutricin crnica infantil.
Para lograr resultados en estos ejes estratgicos, la rectora del MIDIS requiere ser intersectorial, en
la medida en que las intervenciones y estrategias territoriales de programas nacionales a cargo de
otros ministerios -as como los propios lineamientos que ellos definen en ejercicio de su rectora
sectorial- afectan directamente las condiciones de la poblacin en proceso de inclusin, y su
capacidad de aprovechar las oportunidades del crecimiento econmico.
El grfico a continuacin muestra la diversidad de programas y esfuerzos estatales desplegados con
el fin de mejorar las oportunidades y los servicios dirigidos a poblaciones de bajos ingresos, en los
diferentes momentos de su ciclo vital:

7. Principales retos por delante en materia de desarrollo rural

Articulacin del Estado: Con el MIDIS se busca corregir el problema que las intervenciones de los
diferentes sectores y niveles de gobierno se desarrollan con criterios propios de focalizacin,
prioridades y estrategias -o ausencia de estas-. Para ello, el MIDIS brinda informacin que apunta a
lograr dicha articulacin.
Un ejemplo de ello es la lucha contra la desnutricin crnica infantil. El MIDIS ha definido: i) doce
intervenciones efectivas para la reduccin de la desnutricin crnica infantil, ii) distritos priorizados
para la implementacin de dichas intervenciones efectivas y iii) metas de reduccin de la
desnutricin crnica. Asimismo, se ha identificado en la CIAS y en la Asamblea Nacional de
Gobiernos Regionales plataformas para articular estrategias para ampliar la cobertura de servicios
necesaria, con quienes se ha suscrito el Compromiso Nacional contra la Desnutricin Crnica
Infantil.
Visin desde el territorio: Nuestra propuesta es pasar a una visin ms integral de los territorios,
entendiendo al territorio no nicamente como una unidad administrativa o meramente geogrfica,
sino ms bien como una construccin social: reconocida, con identidad, con lazos y redes de
intercambio y articulacin, entre otros. Buscamos capitalizar lo que ya est presente en los
territorios.
Es necesario incorporar a las polticas pblicas el concepto de Desarrollo Territorial Rural (DTR),
3
perspectiva que se viene trabajando desde los aos 2000 . El Enfoque de Desarrollo Territorial
Rural (EDTR) nos permite pensar el desarrollo local como una intervencin integral. En primer lugar,
entendiendo el espacio territorial como un continuo rural - urbano donde los territorios rurales estn
conectados a las ciudades y donde la conectividad sea entendida tambin como una articulacin
entre diferentes actividades y actores que permita el desarrollo de capacidades. En segundo lugar,
el EDTR nos permite disear una oferta multisectorial en funcin a las demandas del territorio. El
objetivo final de lograr territorios organizados, con instituciones ms slidas, que permitan tomar
ventaja de las oportunidades que ya han sido creadas y que, a su vez, promuevan espacios de
inclusin y uso sostenible de los recursos.
Para aprender desde los territorios cmo y cul es la mejor manera de implementar una poltica
social articulada, el MIDIS ha promovido el piloto de articulacin territorial de la poltica social en 20
provincias (P20). P20 es un piloto que generar aprendizajes para convertir la experiencia en
poltica pblica nacional, rompiendo la inercia de paralelismo y desconexin del Estado.
Oferta de servicios bsicos que permita a personas salir adelante: Se ha diseado un plan para
mejorar la calidad de vida en los hogares rurales a partir del acceso a oportunidades econmicas y
sociales, mediante la mejora de la inversin pblica en infraestructura y la dotacin de activos (Plan
para el desarrollo de los hogares en proceso de inclusin).
En este contexto, se ha creado el Fondo Nacional de Inclusin Econmica en Zonas Rurales
(FONIE) cuyo objetivo es garantizar que el total de las familias de los distritos priorizados reciba de
manera permanente y sostenible ms y mejores servicios del paquete de servicios bsicos
priorizados con el fin de cerrar las actuales brechas de cobertura y calidad.
Se han priorizado 341 distritos de la Sierra Sur ubicados en los departamentos de Huancavelica,
Ayacucho, Apurmac, Cusco, Puno y Arequipa, del VRAEM y zonas de frontera. Se trata de casi 2
millones de personas en los 341 distritos. En estos distritos, solo el 2.7% de los hogares tiene
acceso al paquete de completo de servicios bsicos.
3

Para mayor informacin se puede consultar las publicaciones del Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural
RIMISP http://www.rimisp.org/inicio/ini_publicaciones.php

Programas sociales adaptados al territorio y al entorno rural: Se busca que los programas
sociales adapten sus intervenciones a las realidades especficas en las que actan; concretamente,
al territorio y entorno rural.
Un ejemplo de ello es el nuevo programa de alimentacin escolar Qali Warma. Este programa tiene
como objetivo garantizar un servicio alimentario de calidad y diversificado para nias y nios de
instituciones educativas pblicas en el nivel de educacin inicial a partir de los 3 aos de edad, y en
el nivel de educacin primaria, a partir del primer da de clases del 2013. Qali Warma no ser un
programa de compras estatales de alimentos. Las compras, preparacin y distribucin de alimentos
estarn a cargo de los Comits de Alimentacin Escolar, que recibirn recursos econmicos,
asistencia tcnica y supervisin del programa. Qali Warma viene preparando recetas regionales,
que reflejen el patrimonio alimentario regional y que garanticen estndares adecuados de nutricin.
Todos los nios y nias de inicial y primaria que asistan a instituciones educativas del Estado
recibirn un aporte nutricional. Las raciones de alimentos sern diferenciadas por el nivel de
vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria de los distritos en los que estn ubicadas las escuelas.
Finalmente, quisiera culminar enfatizando la importancia de construir la poltica social desde y
para las personas. Detrs de cada una de nuestras acciones y de cada uno de los modelos,
estrategias, programas y sistemas que hemos construido, como su punto de partida y su punto de
llegada, no est un sector abstracto de la poblacin. Estn personas individuales, con nombre
propio, con biografas construidas en las condiciones ms difciles de nuestro pas. Y son, sobre
todo, las biografas que empiezan a construirse, nias y nios -Mara, Alexis, Leidi o Wilson- que
llegan al primer da de escuela de sus vidas con un t en el estmago y una alegra que todava no
se ha contaminado con la precariedad de su entorno. Los Jonatan o Claudita que aprenden a gatear
en un piso de tierra, con un altsimo riesgo de que la desnutricin mine sus energas y capacidades
para el futuro. Y son tambin, por otra parte, la seora Carmen o don Amador, quienes agobiados
por el peso de los aos, temen que les espere una vida tan penosa como la de otros ancianos de su
entorno, que subsisten gracias a una caridad no siempre generosa.
Por eso, constantemente debemos recordarnos la razn por la que hacemos las cosas. No hacemos
esto por las cifras, o por mejorar los promedios. Hay nios en este pas que no pueden esperar. No
pueden esperar a que los ministerios nos pongamos de acuerdo y trabajemos conjuntamente. Por
eso, hay un sentido de urgencia de que esos nios tengan la oportunidad de beneficiarse de lo bien
que nos va en promedio.
El objetivo de nuestras acciones es que todos los peruanos y peruanas, sean cuales fueren el lugar
en el que nacieron o en el que viven, la lengua y la cultura de sus padres, o su condicin social o
educativa, reciban servicios universales de calidad y tengan las mismas oportunidades de
aprovechar los beneficios del crecimiento econmico, construyendo el bienestar de sus familias, de
sus pueblos y del pas.
Muchas gracias.