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Organismo Supervisor

Ministerio
de Economa y Finanzas

Tribunal de Contrataciones
del Estado

de las Contrataciones
del Estado

'Reso{ucn:Jl[O 1408-2016- TCE-S4

Sumilla: "El articulo 56 de la Ley dispone que el Tribunal,


en los casos que sean de su conocimiento, podr declarar

nulos los actos administrativos si advierte que los mismos


han sido expedidos por un rgano incompetente,
contravengan las normas legales, contengan un imposible
juna/ca o presdndan de las normas esendales del
procedimiento o de la forma prescrita por la normatividad
aplicable, debiendo expresar en la Reso!uan que expida la

etapa a la que se retrotraer el proceso'~

Lima,

Z 4 JUN, 1016
OtgillUS!l10

Vistos, en sesin de fecha 24 de junio de 2016' de laiCuart:Sala del

GCL

Tribunal de Contrataciones del Estado el Expediente N 1361/2016.TCE sobre el recurso de


apelacin interpuesto por la empresa EL PAdFICO PERUANO "SUIZA COMPAA DE
SEGUROSY REASEGUROS, contra la Adjudicadn de Menor' Cuanta N '6-2016.ESSALUD~
- Segunda Convocatoria - Derivada del Concurso Pblico N 21-2015~ESSALUD/GCI!,
para la Contratacin de las plizas de seguro de accidentes personales para los
trabajadores nombrados y contratados de ESSALUD - 24 meses; y, atendiendo a los
siguientes:

---~

ANTECEDENTES:

1.

El 22 de abril de 2016, el Seguro Social de Salud, en adelante la Entidad, convoc la


Adjudicacin de Menor Cuanta NO 6-2016-ESSALUD-GCL - Segunda Convocatoria Derivada del Concurso Pblico NO 21-2015-ESSALUD/GCL, para la Contratacin de las
plizas de seguro de accidentes personales para los trabajadores nombrados y contratados
de ESSALUD - 24 meses, con un valor referencial total de 5/. 2, 007,292.39 (Dos millones
siete mil doscientos noventa y dos con 39/100 soles), en adelante el proceso de seleccin,
El 4 de mayo de 2016 se celebr el acto pblico de otorgamiento de la bu a pro, cuya
acta fue publicada en la misma fecha en el Sistema Electrnico de Ca ratacion
del
Estado (SEACE), resultando adjudicada la empresa MAPFRE PER COMPA
DE
SEGUROS Y REASEGUROS, en adelante el Adjudicatario,
con una ferta
n mica
ascendente a 5/. 1, 433,700.00 (Un milln cuatrocientos treinta y tres
eci
s ca
00/100 soies), mientras que la propuesta de la empresa EL PACFICO PER NO UlZA
COMPAA DE SEGUROS Y REASEGUROSno fue admitida.

,
j

Al respecto, en la citada acta, el Comit Especial dej constancia que:


PAdFICO PERUANO SUIZA COMPAA DE SEGUROS Y REASEGUROS: SE
CHAZA LA PROPUESTA ECONOMlCA, PUESTO QUE DE LA REVISION EFECTUADA NO
DA POR VALIDA LA OFERTA ECONOMlCA DEL POSTOR EL PACIFICO TODA VEZ QUE
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SU PROPUESTA ECONOMICA ES PRESENTADA BAJO SUMA ALZ4DA, EN TANTO QUE EN


LAS BASES SE INDICA EN EL NUMERAL 2.4.2., UTERAL A) OFERTA ECONOMICA
EXPRESADA EN NUEVOS SOLES Y EL OETALLE DE PREGDS UNITARIOS (PAGINA 20) Y
EN EL NUMERAL S, UTERAL a) OTRAS OBUGACIONES DE LA EMPRESA CONTPATADA y
ESSALUD, PARRAFO 3, "LA PROPUESTA ECONOMICA ES A TODO COSTO POR
CONSIGUIENTE EL PROVEEDOR DEBERA PRESENTAR SU PROPUESTA DETALLANDO EL
COSTO UNITARIO POR TRABAJADOR, IMPORTE MENSUAL Y TOTAL POR LA
PRESTAGDN DEL SERVICIO (PAGINA 2ar MDITVO POR EL CUAL SE RECHAZA LA
PROPUESTA ECONOMICA ": (Sic)
2.

Mediante Escrito 1, presentado el 11 de mayo de 2016 ante la Mesa de Partes del Tribunal
de Contrataciones del Estado, en adelante el Tribunal, la empresa EL PAFICO PERUANO
SUIZA CMPAA DE SEGUROS Y REASEGUROS, en adelante el Impugnante, interpuso
recurso de apelacin contra la no admisin de su propuesta econmica y el otorgamiento
de la Buena Pro. Sustenta su recurso en los siguientes trminos:
i.

En atencin al objeto de la convocatoria, la Entidad elabor las bases del proceso


de seleccin y, en particular, el contenido y trminos en que los postores deban
presentar sus propuestas econmicas.
En la Seccin Especfica de las Bases, considerando el objeto de la convocatoria, el
Comit Especial ha determinado condiciones particulares para la presentacin de
propuestas por parte de los postores.
En ese sentido, se aprecia que la propuesta econmica se compone de dos (02)
documentos:
I

Anexo N 7. Que debe detallar la oferta econmica en soles, expresada


con dos decimales. Este documento, ajustado considerando el objeto de
convocatoria, fue elaborado considerando el modelo contenido en las
bases estndar publicadas por OSCE.

Anexo N 8. Que debe consignar costo unitario de la prima de la pliza,


desagregando la tasa ofertada en valor porcentual, con un mximo de
ocho decimales.

Ntese que el detalle de la "tasa o prima cotizada" en este Anexo resulta


trascendente, no solo porque permite reconocer el costo unita'
del seguro
ofertado por los postores, sino porque servir para el reajuste de a pri a en caso
debiera efectuarse inclusiones posteriores.
cabe precisar que el Anexo N 8, segn podr apreciarse en
publicadas por OSCE, no forma parte de los anexos que, como ode , e ncluye
en estas,
r lo que ha sido diseado y elaborado enteramente po a ntid d.
De esta
trabajado

rma, la propuesta econmica debe mostrar el costo u


el importe mensual y el importe total por la prestacin del servicio.

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El Anexo N 7 contiene la "carta de propuesta econmica" en donde los postores


deben detallar su oferta econmica que, de acuerdo al sistema de contratacin
aplicable a este proceso, se define en base a precios unitarios. Por su parte, el
Anexo NO 8, que es referido en el Anexo N 7, contiene el "Detalle del costo de la
Prima",

En ningn extremo del modelo del Anexo N 7 o del Anexo N 8 indica que se
debe consignar el precio unitario en soles respecto al costo de la pliza por cada
trabajador, sino conforme han sido preparados estos documentos por la Entidad,
el Anexo N 8, los postores deban detallar el costo unitario de la pliza en
trminos porcentuales, representado por fa tasa aplicable ,a ~~a pliza,"
_
Ello se corresponde con el objeto de la contratacin, ya que en materia de seguros
resulta de suma trascendencia determinar una tasa si el monto base respecto del
cual se aplicar la misma podra sufrir alguna alteracin, ms aun si en otro
extremo de las Bases (numeral 2.4.2. del Captulo 11 de la Seccin Especfica), se
,ha pre~isto que en caso de inclusiones posterioresj se,aplicar esta tasa para el
reajuste deja prima correspondiente.

.>UierV!Slll

le las

Es por ello,' que la propuesta econmica presentada cumple, a cabalidad


condiciones de las:bases ante expuestas para su presentacin.,,::Ar
,

df"

,1

las

PL'f.!!J

La propuesta de MAPFRE debi ser rechazada por no cumplir con las disposiciones
relativas a la presentacin de la propuesta econmica, toda vez que advertimos
que este no cumple con el contenido previsto para el Anexo N S "Detalle del
Costo de la Prima", pues no ha consignado la prima unitaria neta ofertada en
trminos porcentuales, como expresamente lo requieren las Bases;;
.
Por el contrario, MAPFRE, donde debi indicar la tasa del costo unitario de dicha
prima, par el contrario, ha indicado el precio en soles de la prima, que no es lo
requerido en el modelo del Anexo N S, ni en el numeral 2.4.2 del Captulo II de la
Seccin Especfica de las Bases, por lo que no se tiene certeza sobre los trminos
de la propuesta econmica de este postor.
Por ello, solicita que el Tribunal descalifique la propuesta tcnica de MAPFRE, al no
haber cumplido con 105requisitos dispuestos por las Bases respecto a la indicacin
del costo unitario de la prima ofertada en trminos porcentuales, 1
ide
tener certidumbre respecto del alcance de su propuesta, siendo esta
a precl in
que s efectu PADFICO, cuya propuesta fue errneamente rechaza1.

M
d

iii.

Sin perjuicio de haber acreditado el incumplimiento de la propue~


esP"'0mi
MAPFRE respecto de las previsiones dispuestas en las Bases paralsu15res
cin,
que exi an expresamente consignar la prima unitaria neta ofertada e tr inos
parce uales, en el supuesto negado que se llegara a consider r
e la
info
acin detallada en la misma es suficiente para el Comit Espe . I no e
le soslayar la marcada diferencia entre la oferta econmica del
lcatario y la presentada por nuestra representada.

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Se aprecia que la oferta de MAPFRE supera a la oferta de PAOFICO en un 37%


aproximadamente, ya que es 5/.383,944.52 ms cara que nuestra propuesta.
En efecto, el rechazo sin sustento de nuestra propuesta no solo ha retrasado la
satisfaccin de sus necesidades, incumpliendo con su propia planificacin, sino que
dara lugar a una contratacin contraria al Principio de Eficien.;ia, pues claramente
la contratacin del servicio de MAPFRE no se habra realizado bajo las mejores
condiciones de precio y el mejor uso de los recursos disponibles, habida cuenta
que estara pagando mucho ms por el mismo servicio que le ofrecemos por un
precio mucho menor.
cabe resaltar que la nueva Ley de Contrataciones del Estado, Ley N 30225,
enfatiza en estos aspectos, al sealar que la finalidad de la misma, deben
maximizar el valor de los recursos pblicos que se invierten y promover la
actuacin bajo el enfoque de gestin por resultados.
De admitirse su propuesta y considerando el mtodo de evaluacin de propuestas
econmicas del artculo 70 del Reglamento de la Ley de Contrataciones, que
establece que se asignar el puntaje mximo establecido en las Bases a la
propuesta econmica de menor monto, el resultado sera el siguiente:
Postor

PAOFlCO
MAPFRE

Punt:afe

Puntaie Tcnico

Puntaie Econmico

60
60

40

100

29.29

89.29

Dado lo anterior, resulta contrario a los fines de la contratacin estatal que se


acepte que la Entidad contrate a MAPFRE, cuando ello solo responde a una
incorrecta calificacin de los tnninos de la propuesta econmica que presentaron,
cuyo costo es manifiestamente inferior, a favor de la Entidad contratante.
iv.

Solicit el uso de la palabra.

3.

Con decreto del 13 de mayo de 2016 se admiti a trmite el recurso de apelacin, y se


corri traslado a la Entidad, a fin de que cumpliera, entre otros, con remitir los
antecedentes administrativos del caso y los cargos de notificacin del recurso a los
postores que pudieran resultar afectados, en el plazo de tres (3) das hbiles.

4.

Mediante Escrito N 1 presentado el 23 de mayo de 2016 ante el T bunal, la Entidad


present los antecedentes administrativos y copia de la carta N 126.G
ESSALUD-2016, con la que se corre traslado del recurso impugn va a
adjudicada.

5.

Mediante Escrito N
entre otros docum
Gerencia central d

i.

En el ex
se advie

remitido el 25 de mayo de 2016 ante el Tribunal,

te, obra el cuadro comparativo del proceso de seleccin en el que


ue, el Comit Especial seal lo siguiente: liNo dar por vlida la

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,
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propuesta econmica del postor EL PAGFICO PERUANO SUIZA CTA. DE SEGUROS


Y REASEGUROS, toda vez que su propuesta econmica es presentada

bajo suma

alzada, en tanto que las Bases se indica en el numeral 2.4.2, literal a) oferta
econmica expresada en soles y el detalle de precios unitarios (pgina 20) y en el
numeral 5, litera! a) otras obligaciones de la empresa contratada y Essalud,
prrafo 3, la propuesta econmica es a todo costo por consiguiente el proveedor
deber presentar su propuesta detallando el costo unitario por trabajador, importe

mensual y total por la prestacin del servicio (pgina 28), motivo por el cua/se
rechaza su propuesta econmica".
De lo sealado por el Comit Especial y el rea usuaria de la Entidad, la
propuesta econmica de la empresa Impgnante no es acorde a lo requerido en
las Bases, puesto que el clculo lo realiz sobre la base de los sueldos de la
planilla mensual del ao 2015, tal como lo refiere en el Anexo N 8; sin embargo,
las Bases establecan que deba realizarse sobre la base de los trabajadores
(45,000 aproximadamente). Por tanto, no cumplira con lo establecido en las

I Orgillli~

Bases.

rosp:rgJ~entmJdel

Por tal motlv correspondera declarar i~fund'adJs


postor
impugnahte en este punto, conflrrnndose'de esta manera la'descaliflcacin de
su propesta econmica por parte del Comit Especia,l [~fimq

4el

ii
.

Conforme a lo informado por el Comit Especialy el rea usuaria de la Entidad, el


Impugnante no levanta los motivos que generaron la descalificacin de su
propuesta econmica presentada en el proceso de seleccin, razn por la cual, la
citada empresa no se encuentra legitimada para impugnar el otorgamiento de la
buena pro, correspondiendo que se declare la improcedencia del recurso de
apelacin, por carecer de legitimidad procesal para cuestionar tal acto, dado que
no ha revertido su condicin de descalificado. Sin embargo, cumplen con informar
lo siguiente:
El Impugnante seala que la propuesta econmica de la empresa MAPFREno
cumple con lo previsto en el Anexo N 8 pues no ha consignado la prima unitaria
neta ofertada en trminos porcentuales, como expresamente lo requieren las
Bases, sino ha indicado el precio de la prima en soles, incumpliendo
lo
e"tablecido en el referido Anexo y en el numeral 2.4.2 del Captul 1 de la
Seccin Especficade las Bases.
De la revisin de la propuesta econmica de la empresa
P R--COMPAA DE SEGUROSY REASEGUROS,se advierte que obr. a foH
Anexo N 7, en el que indica que, de acuerdo con el valor referen . ~
ente
proceso de seleccin y los trminos de referencia, considerando s p cios
uni rios y el monto mensual y total de la propuesta, su propues econ' mica
ende al costo total (24 meses) de SI. 1 433 700.00 (Un milln uat
nto
iota y tres mil setecientos con 00/100 soles), y obra a folios 02 el
o teniendo el detalle del costo de la prima.

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De lo sealado por el COmit Especial y el rea usuaria de la Entidad, se colegira


que la propuesta econmica presentada por la empresa MAPFRE, cumplira con
los trminos de referencia contenidos en las Bases.
S.

Mediante escrito sIn ingresado el 26 de mayo de 2016 en la Mesa de Partes del Tribunal el
26 de mayo de 2016, el Adjudicatario manifest lo siguiente:
i.

En la pgina 14 de las Bases (numeral 1.6) consta que el sistema de contratacin


es de precios unitarios en el cual, conforme al artculo 40 del Reglamento de la
Ley, el postor debe formular su propuesta ofertando precios unitarios en funcin
de partidas o cantidades consideradas en las Bases y que se valorizan en relacin a
su ejecucin real y por un determinado plazo de ejecucin.
En la pgina 23 de las Bases, numeral 4 (Trminos de Referencia) se seala que el
objeto de la contratacin es la prestacin del servicio del Seguro de accidentes
personales para, aproximadamente, 45 0000 trabajadores de ESSALUD a nivel
nacional.
En ese sentido, tomando en consideracin que se trata de un sistema de precios
unitarios, con un nmero referencial de trabajadores, la propuesta econmica, de
los postores debe ceirse a lo dispuesto en el numeral 5) a) pgina 28 de las
Bases, cuyo texto literal en el tercer prrafo es el siguiente:

''La propuesta Econmica es a todo costo, por consiguiente, el proveedor


deber presentar su oferta detallando el costo unitario por trabajador, impOrte
mensual y total por la prestacin del servicio, incluyendo en ella todos los
tributos establecidos en la normativa vigente".
Precisamente, la forma como MAPfRE ha llenado los Anexos 7
a continuacin:

y 8, es como se ve

ANEXO NO 7
CARTA DE PROPUESTA ECONMICA
CONCEPTO

COSTO TOTAL
(24 ~1ESES)

S.
CONTRATAOON
DE LAS POLI2AS DE
SEGURO DE ACCIDENTES PERSONALES
PARA LOS TRABAJADORES NOMBRADOS
Y CONTRATADOS DE ESSALUD 24 MESES

SI. 1433,700.00

En el Anexo 7 aparece el monto total de los precios unitarios


una cantidad referenci I de 45,000 trabajadores.
Asimismo, en el Ane
unitaria neta oferta
215,000 por 24 mes

8 describieron la cantidad de trabajadores


(5/. 13.50) con una suma anual de SI.
,5
Y S.
tributos de 5/.109,350 por un ao y 5/. 218,7 O

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meses, siendo la prima total de SI. 716,850 por un ao y


meses.

SI.

1 433,700 por 24

Al respecto, es en base a esta declaracin que se pueden incorporar o


desincorporar al seguro los trabajadores de ESSALUD,pues la prima personal es
de SI. 13.50 por cada uno y esta cantidad es invariable, y no como dice el
Impugnante de que puede ser reajustada.
ii. El Adjudicatario sostiene que la propuesta econmica del Impugnante no se ajusta
a lo previsto en el numeral 5 a) "Otras obligaciones de la empresa contratada y
Essalud" (tercer prrafo de la pgina 28 de las Bases), pues no indica el costo
unitario pr trabajador, (le ClonCleresulta insul:isistentesu costd por 24 meses.
El hecho de que el monto de la propuesta econmica del Impugnante sea menor
que el propuesto por el Adjudicatario no significa nada, pues la evaluacin de las
ofertas es integral calificndose tanto la tcnica como la econmica. El hecho de
tener; un precio menor no es una~licencia legal para ;quebrantar los aspectos
tcnicos e infringir las normas legale y laS"Bases. '1 t}upehtiStlf e JtS

En conclusin, est acreditado que la oferta econmica del Adjudicatario es la


correctil y se ajusta a lo indicado en' las bases, mientras que l d~JImpugnante es
contraria a stas y omite sealar el costo unitario neto pOr frabajador, por lo que
fue vlidamente descalificada.
ediante decreto del 27 de mayo de 2016, se diSpuso tener por apersonado al
Adjudicatario y por absuelto el traslado del recurso de apelacin.
\,

~
7.

Con decreto del 27 de mayo de 2016, habiendo presentado la Entidad la documentacin e


informacin solicitada, se remiti el expediente a la Cuarta Sala del Tribunal para que
evale la informacin obrante en autos y, de ser el caso, lo declare dentro del trmino de
cinco (5) das listo para resolver.

8.

Con decreto del 2 de junio de 2016, la Cuarta Sala del Tribunal program Audiencia Pblica
para el 9 de junio de 2016, la misma que se llev a cabo con la participacin de los
representantes del Impugnante, el Adjudicatario y la Entidad.

9.

Por decreto del 10 de junio de 2016, este Colegiado solicit la siguiente informacin
adicional:
"A LA ENUOAO

ESSALUO

Srvase remitir un Informe Tcnico Legal con relacin a lo siguiente:


Mediante

Can

''La empresa
en el Anexo
por lo tant
en la cual

N 286.SGRHyS.GDP-GCGP.ESSALUD-2016, la
anas y Sodal de la Entidad seal lo siguiente:
PACIFICO PERUANOSUIZA CIA DE SEGUROS Y REASEG Os,
na tasa mensual aplicada al promedio mensual de las Remunerao

de

cumple con lo establecido en nuestros Trminos de Referencia,


rosa:
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'

(...} en el literal a) Otras obligaciones de la empresa contratada y Essalud, tercer


prrafo "La propuesta econmica es a todo costo, por consiguiente el proveedor
deber presentar su oferta detallando el costo unitario por trabajador,

importe mensual y total por la prestacin del servicio... "; (el resaltado es agregado].
Sin embargo; se aprecia que en e/literal a) del numeral 2.4.2 (Propuesta econmica)
de la Seccin Espedfica de las Bases se previ que los postores, al formular su
propuesta econmica, deban presentar ''la lasa ofertada en valor porcentual con un

mximo de ocho decimales'~


Del mismo modo, en el Anexo N 7.- correspondiente a la carta de propuesta
econmica, se seala que el detalle de los precios unitarios se presentc.r de acuerdo al
Anexo N 8, habindose precisado en este ltimo que ''la tasa se aplcar sobre el
monto de la remuneracin promedio mensual sealada en las Especificaciones Tcnicas
para un periodo de 24 meses a fin de calcular la prima anual neta. El postor deber
presentar
la tasa ofertada en valor porcentual
con un mximo de ocho
decimalesW. (el resaltado es agregado)'~
En ese sentido, deber informar si, a su criterio, las propuestas econmicas de las
empresas EL PAGFICO PERUANOSUIZA GA DE SEGUROS Y REASEGUROSY MAPFRE
PERU COMPAA DE SEGUROS Y REASEGUROScumplieron o no con incluir la tasa
ofertada por trabajador, bajo los criterios requeridos en el literal a) del numeral 2.4.2
(Propuesta econmica) de la Seccin Especfica de las Bases y el Anexo N 8.
Adicionalmente, s!rvase informar sobre el carcter fijo o variable de la propuesta de EL
PAGFICO PERUANO SUIZA CIA DE SEGUROS Y REASEGUROS,en la medida que
hubiera ofertado una tasa en valor porcentual; para mayor precisin, tngase en
cuenta lo sealado por ellmpugnante donde precisa que ''(...) el detalle de la tasa o
prima cotizada en este Anexo resulta trascendente, no solo porque permite reconocer
el costo unitario del seguro ofertado por los postores, sino porque servir para el
reajuste de la prima en caso debieran efectuarse inclusiones posteriore5".

j)

Deber tenerse presente que, segn lo alegado en la audiencia desarrollada con fecha
9 de los corrientes por dicha empresa, la aplicacin del valor porcentual expresado en
su oferta dara lugar a un monto unitario que permanecera invariable durante la
ejecucin contractual. En tal sentido, el informe deber sealar si, a su criterio, la
R
aplicadn del valor porcentual expresado para la ''prima unitaria neta por parte de la
empresa EL PAGFICO PERUANO SUIZA CIA DE SEGUROS Y REASEGUROSen su
oferta, dara lugar a un monto unitario que permanecera invariable durante toda la
ejecucin contractual o si dicho monto podna ser variado.
Lo solicitado deber ser remitido en el plazo mximo de cuatro (04) das hbiles,
bajo responsabilidad y apercibimiento de resolverse con la documentacin existente en
el Expediente y de poner en conocimiento de su rgano de control interno".

10.

Mediante escrito N 3 presentado en la Mesade Partesdel Tribunal el 13 e jun


el Impugnante reiter los argumentos presentados en su recurso de a acin,
sealar lo siguiente:
i.

El literal a el numeral 5 del captulo III de la seccin Espec lea


s postores detallar en su propuesta econmica un"
o
requera
y no un precio en soles como equivocadamente
trabajad
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Adjudicatario

en la audiencia,

atendiendo

al resto de reglas previstas en las

Bases, 10cual no supone un error como seal la representante de la Entidad en


la audiencia, sino un pedido consciente y reiterado de los diversos estamentos de
la entidad durante el procedimiento, y ms an, que s permite a un postor con
diligencia hacer una interpretacin conjunta y sistemtica de las Bases del

proceso de seleccin, para conduir que es indudable que las Bases exigan
expresar el costo unitario en valor porcentual.
ii.

El costo unitario en soles es un precio fijo que no surtir alteraciones durante la


ejecucin del servicio.
[o que poor' incrementarse o l:Iisminulrse, es la prima totan)()r el serVicio en s
integridad (y no respecto de cada trabajador), dependiendo de si hay ms o
menos trabajadores
en ESSALUD que estn cubiertos
por el seguro,
respectivamente.

11.

Por Escrito:-N 5 presentado el 16 de junio de 2016 en la Mesa dELPartesjdel Tribunal, la

Enlidad'remill la inf"""acln ,olldlada.


12.
13.

$_nli~~
t!!1Ii:lS.

Con decreto del 17 de junio de 2016, se declar el expe(liente listo:para reSolver.

"
'
J 1nl r"j, ti,,,;'
Mediante Escrito N 4'presentado en la Mesa de Partes del Tribunal el 22 de junio de 2016,
I Impugnante present informacin para mejor resolver, manifestando que, de acuerdo a
informacin remitida por la Entidad, esta ha confirmado que la propuesta econmica que
resentaron cumple con las reglas previstas en las Bases, respecto a ofertar un costo
nitario en valor porcentual y que permite determinar el costo de la prima unitaria por
trabajador en soles, que a su vez es fija e invariable.
_
PROCEDENCIA

DEL RECURSO:

2.

El presente proceso de seleccin fue convocado en el marco de la Ley de Contrataciones


del Estado, aprobada por Decreto Legislativo N 1017, Y su modificatoria mediante Ley NO
29873, Y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo NO 184-2008-EF, Y sus
modificatorias aprobadas por Decretos Supremos NO 138-2012.EF y NO 080-2014.EF,
normas aplicables para resolver la presente controversia.

3.

As, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artculo 53 de la Ley, el cu estable


los recursos impugnativos se encuentran orientados a resolver las discrep ncias que
entre la Entidad y los participantes o postores en un proceso de
lecci
convocatoria
hasta antes de la celebracin del contrato,
precis
discrepancia slo pueden dar lugar a la interposicin del recurso de apelaci' .

4.

Sobre el p jcuJar, cabe anotar que el artculo 104 del Reglamento seala que mediante el
recurso d
pelacin se impugnan los actos dictados durante el desarrollo del proceso de
selecci
desde la convocatoria hasta aquellos emitidos antes de la celebracin del
contrat
los procesos de seleccin de Adjudicacin Directa Selectiva y Adjudicacin de
Menor
nta, el recurso de apelacin se presenta ante la Entidad que convoc el proceso
de selecci n que se Impugna, y ser conocido y resuelto por el Titular de la Entidad. En los
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procesos de Licitaciones Pblicas, Concursos Pblicos, Adjudicacin Directa Pblica y


Adjudicacin
de Menor Cuanta derivada de los procesos antes mencionados,
el
recurso de apelacin se presenta ante y es resuelto por el Tribunal. En los procesos de
seleccin segn relacin de tems, el proceso principal del cual forma parte el tem que se
impugna determinar ante quin se presentar el recurso de apelacin.
Atendiendo a lo sealado, en el presente caso, el recurso de apelacin corresponde a la
Adjudicacin de Menor Cuanta N 6-2016-ESSALUD-GCL - Segunda Convocatoria Derivada del Concurso Pblico N 21-2015-ESSALUDjGCL, por lo que este Tribunal resulta
competente para avocarse al conocimiento de la causa.
S.

Por otro lado, el artculo 107 del Reglamento establece que la apelacin contra el
otorgamiento de la buena pro o contra los actos dictados con anterioridad a ella debe
interponerse dentro de los ocho (8) das hbiles siguientes de haberse otorgado. En el caso
de Adjudicaciones Directas y Adjudicaciones de Menor Cuanta, debe interponerse en el
plazo de cinco (5) das hbiles.
En el marco de lo indicado anteriormente, en el presente caso, el Impugnante
recurso de apelacin el 11 de mayo de 2016.

c4

interpuso

El 4 de mayo de 2016, se otorg la buena pro del proceso de seleccin al Adjudicatario,


por lo que se colige que el plazo mximo para interponer el respectivo recurso de
apelacin venca el 11 de mayo de 2016, plazo dentro del cual, efectivamente, fue
presentado el recurso impugnativo ante este Tribunal; por lo tanto, habindose interpuesto
dentro del plazo legal, corresponde a este Colegiado avocarse al anlisis de la controversia.

PRETENSIONES:
El Impugnante

solicita a este Tribunal lo siguiente:

Se admita su propuesta econmica.


Se descalifique la propuesta econmica del Adjudicatario.
Se revoque el acto de otorgamiento

de la buena pro.

se le otorgue la buena pro.


En tanto que el Adjudicatario solicit lo siguiente:
Se declare infundado el recurso.
se confirme la buena pro.

FIJACION DE PUNTOS CONTROVERTIDOS


Habindose verificado
sealado precedentem

procedencia del recurso presentado, y con


nte, corresponde efectuar el anlisis de fond
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'Reso{ucn JIfO 1408- 20 16- TCE-S4

cual cabe fijar los puntos controvertidos del presente recurso. En este sentido, es preciso
tener en consideracin lo establecido en el Acuerdo de Sala Plena N 002-2012 de fecha 5

de junio de 2012, respecto a los alcancesde los artculos 114 y 118 del Reglamento, segn
el cual:

"f...) slo

sern materia de la decisin los puntos controvertidos

que se sustenten

en los hechos contenidos en el recurso de apelacin presentado por ellmpugnante y en la


absolucin del traslado del referido recurso que presenten los dems postores

intervinientes en el procedimiento

de impugnacin".

Dicha posicin resulta coherente con lo dispuesto en el numeral 2 del artculo 118 del
Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, en virtud del cual la resolucin
expedida por el Tribunal que se pronuncie sobre el recurso de apelacin deber contener,
entre otra informacin, ''la determinacin de 105 puntos controvertidos definidos segn 105
hechos alegados por el1mpugnante mediante su recurso y por 105 dems intervinientes
el procedimiento de impugnacin al absolver el traslado del recurso de apelacin'~

en

Asimismo, las referidas disposiciones deben concordarse con lo indicado en el numeral 3


del artculo 116 del Reglamento, en virtud del cual "( .) el postor o postores emplazados
deben absolver el traslado del recurso en un plazo no mayor a cinco (5) das hbiles,
contados a partir del da siguiente de haber sido notificados con el recUrso de apelacin
por parte de la Entidad. La absolucin del traslado ser presentado a la Mesa de Partes del
Tribunalo en las Oficinas Zonales del OSeE, segn corresponda"(subrayado
nuestro).

A
~

1/

COnsecuentemente, nicamente sern materia de pronunciamiento por parte de este


Colegiado los puntos controvertidos propuestos en el recurso de apelacin y su absolucin.
En el marco de lo indicado, los puntos controvertidos a dilucidar consisten en:

Determinar si las propuestas econmicas del Impugnante y Adjudicatario se encuentran


acorde a lo establecido en las basesy la normativa de contratacin pblica.
Determinar si corresponde otorgar la buena pro al Impugnante.

FUNDAMENTACIN:
6.

Es materia del presente anlisis, el recurso de apelacin interpuesto por el Impugnante


contra la calificacin de propuestas y contra el otorgamiento de la buena p
proceso
de seleccin.

7.

Segn 10 establecido en el artculo 27 del Reglamento, el Comit Espec"


de elaborar las Basesdel proceso de seleccin, considerando para tal
l
cin
tcnica y econmica contenida en el expediente de contratacin; contemp nd, ade s,
las condiciones mnimas sealadas en el artculo 26 de la Ley, referidas I de Ile d las
car ctersticas de los bienes, servicios u obras a adquirir o contratar, el plaz
d
ervicio, lugar de entrega, elaboracin o construccin, segn el caso; el
o de
uacin y calificacin de propuestas, entre otra informacin.

8.

dicin a lo expresado, es menester destacar que el procedimiento administrativo se


rige por principios, que constituyen elementos que el legislador ha considerado bsicos,
por un lado, para encausar y delimitar la actuacin de la Administracin y de los
Pgina

11 de 21

administrados en todo procedimiento y, por el otro, para controlar la discrecionalidad de la


Administracin en la interpretacin de las normas aplicables, en la integracin jurdica para
resolver aquellos aspectos no regulados, as como para desarrollar las regulaciones
administrativas complementarias. Abonan en este sentido, entre otros, los Principios de
Moralidad, Eficiencia,Transparencia, Trato Justo e Igualitario y de Economa, reccgidos en
el artculo 4 de la Ley.
En este orden, resulta importante mencionar que por el Principio de Transparencia, toda
contratacin debe realizarse sobre la base de criterios y calificaciones objetivas,
sustentadas y accesibles a los postores; mientras que en virtud del Principio de Libre
COncurrenciay Competencia, en las contrataciones pblicas deben incluirse regulacioneso
tratamientos que fomenten la ms amplia, objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad y
participacin de postores.
Finalmente, en virtud del Principio de Moralidad todos los actos derivados de los procesos
de contratacin tienen como premisa las reglas de honradez, veracidad, intangibilidad,
justicia y probidad, pues su transgresin determina la descalificacin de la propuesta
tcnica del postor, sin perjuicio de la apertura del procedimiento administrativo
sancionador en caso corresponda.
9.

#+
10.

Tambin, es oportuno acotar que, en reiteradas oportunidades, este Colegiado ha


enfatizado que las Basesconstituyen las reglas definitivas del proceso de seleccin y es en
funcin de ellas que debe efectuarse la calificacin y evaluacin de las propuestas,
quedando tanto las Entidades como los postores, sujetos a sus disposiciones.
A partir de lo expuesto, tenemos que las Basesde un proceso de seleccin deben contener
las condiciones mnimas que establece la normativa de contrataciones y los factores de
evaluacin, cuya finalidad se encuentra orientada a elegir la mejor propuesta sobre la base
de criterios y calificaciones objetivas, sustentadas y accesibles a los postores, que
redunden en una oferta de calidad y al mejor costo para el Estado, constituyendo un
parmetro objetivo, claro, fijo y predecible de actuacin de la autoridad administrativa, que
tiene como objetivo evitar conductas revestidas de subjetividad que puedan ulteriormente
desembocar en situaciones arbitrarias, asegurando con ello un marco de seguridad
jurdica.
Ahora bien, es preciso tambin recalcar que el anlisis que efecte este Tribunal debe
tener como premisa que la finalidad de la normativa de contrataciones pblicas no es otra
que las Entidades adquieran bienes, servicios y obras en las mejores condiciones posibles,
dentro de un escenario adecuado que garantice tanto la concurrencia ent
tenciales
proveedores, la objetividad de la evaluacin y calificacin de propuest , a ' como la
debida transparencia en el uso de los recursos pblicos.
Asimismo, conforme lo es blecido en el artculo 2 de la Ley, el objeto
otro que maximizar el valor del dinero del
contrataciones pblicas no
ce
el Estado, de manera que stas se e~ e
las contrataciones que r
condiciones
de precio y calidad, a travs del cu
oportuna y bajo las mejo
Ley.
los principios regulados

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en fa

Ministerio
de Economa y Finanzas

Organismo Supervisor
de las Contrataciones
del Estado

'

T~ibunal de ,Contrataciones
del Estado

'Reso{ucn :NO 1408-2016- TCE-S4

Bajo esta premisa, las exigencias de orden formal y sustancial que la normativa prevea o
cuya aplicacin surja a partir de su interpretacin, deben obedecer a la necesidad de
asegurar el escenario ms idneo en el que, dentro de un contexto de libre competencia,
se equilibre el ptimo uso de los recursos pblicos y se garantice el pleno ejercicio del
derecho de las personas naturales y jurdicas para participar como proveedores del Estado.
En tal sentido, tomando como premisa los lineamientos antes indicados, este COlegiadose
avocar al anlisis de los puntos controvertidos planteados en el presente procedimiento
de impugnacin.

Determinar si las propuestas econmicas del lmpugnante


y Adjudicatario se
encuentran acorde' a lo -establecido en lS bases i la normativa de contra'tacin
pblica.
11.

En el presente caso, se aprecia que el COmitEspecial rechaz la propuesta econmica del


Impugnante, entre otros aspectos, por no haber cumplido con detallar los precios
unitarios;:contraviniendo lo sealado en el numeral 2.4;2, literal a)"del captulo 11de las
Bases yel tercer prrafd'del literala)'''Otras obligaciones de la,',empresa,col"lvatada y
EsSaluCl"del numeral 5' del captulo IU de las Bases, que predsa !(fde t''/aC'propuesta

econmica es a 'todo costo por consiguiente el proveedor deber: preSentar su oferta


detallando el Costo unitario por trabajador,"importe mensual y totiJl J!O.rla prestacin del
seniiclO('''1~

..

.."~

~f ~u

.
____

Al respecto, debe tenerse presente que entre los cuestionamientas formulados por el ~
pugnante en su recurso de apelacin, se encuentra el referido a que su oferta J
econmica ha sido incorrectamente rechazada por el COmit Especial, a pesar de haber
cumplido con desagregar,sta ltima empleando un costo unitario en "valor porcentual"
(0.33684066%), aplicable al monto de la remuneracin promedio mensual de los
trabajadores, en base a lo cual alega que cumpli con todas las condiciones requeridas en
las Bases para la elaboracin y presentacin de la propuesta econmica, entre ellas, el
numeral 2.4.2 del Captulo II y el tercer prrafo del literal a) "Otras obligaciones de la
empresa contratada y EsSalud"del numeral 5 del Captulo III de las Bases, as como los
modelos de los Anexos N 7 Y 8, correspondiendo que la misma sea admitida.

13.

Respecto de dicho cuestionamiento, el Adjudicatario, en su escrito de a olucin e


traslado presentado el 26 de mayo de 2016, ha sealado que la propuesta onmica ~
Impugnante no se ajusta a lo previsto en el tercer prrafo del literal a) "Ot~ s obli
.
de la empresa contratada y EsSalud"del numeral 5 del Captulo III de las
s no
indica el costo unitario por trabajador, a diferencia de la oferta econmica pre
a por
ellos en la que se ha especificado una prima unitaria de 5/.13.50 (en sale
cad
trabajador.

14.

n relacin con dicha materia controvertida, la Entidad, en su Informe legal


-ESSAlUD-2016, presentado el 25 de mayo de 2016 conjuntamente con los
administrativos, inform que, de lo sealado por el Comit Especialy el rea
usuaria, a ropuesta econmica de la empresa Impugnante no est acorde a lo requerido
en las Bases, puesto que realiz el clculo sobre la base de los sueldos de la planilla
mensual del ao 2015, tal como Jo refiere en el Anexo N 8: sin embargo. las Bases
Pgina 13de 21

establecan que deba realizarse tomando como base el nmero de trabajadores (45, 000
aproximadamente), Por tanto, no cumplira con lo establecido en las Bases,
Cabe anotar que el mencionado informe legal, de acuerdo a lo informado por el rea
usuaria mediante Carta N 286~SGRHyS~GDP-GCP~ESSALUD-2016,
hace referencia a que la
propuesta econmica del lmpugnante no se ajusta a lo previsto en el tercer prrafo del
literal a) "otras obligaciones de la empresa contratada y EsSalud" del numeral S del
Captulo 1II de las Bases, que precisa que 'Yapropuesta econmica es a todo costo por

consiguiente el proveedor deber presentar su oferta detallando el costo unitario por


trabajador, importe mensual y total por la prestacin del servicio ( ..Jj a diferencia de la
propuesta econmica del Adjudicatario, la cual detalla el costo unitario por trabajador
aplicado a los 45,000 trabajadores y adems cumple con el tercer prrafo del literal a)
"Otras obligaciones de la empresa contratada y EsSalud"del numeral S del Captulo III de
las Bases.
15.

Efectuadas las preciSiones anteriores, a efectos de mejor resolver el presente


procedimiento, cabe traer a colacin lo sealado en las Bases, en tanto constituyen las
reglas a las cuales se deben someter los participantes Ylo postores, as como el Comit
Especialal momento de evaluar y calificar las propuestas.
As, en el Capitulo 11 de la seccin especfica, en el extremo referido a la propuesta
econmica, se advierte lo siguiente:

"
2.4.2 SOBRE N 2 - PROPUESTA ECONMICA
Se presenta en original
El Sobre N" 2 deber contener la siguiente informadn obligatoria:
Oferta econmica expresada en nuevos soles y el detalle de precios
unitarios Anexo N 7 Y Anexo N 8 (Deti3//e del costo de la prima de
la pliza, desagregando la tasa ofertada en valor porcentual con
un mximo de ocho decimales) ':

a)

De igual modo, cabe precisar que el Anexo NO 8 "Detalle del costo de la prima" de las
Bases,contiene el siguiente formato:
Anexo N 8
DETALLE DEL COSTO DE LA PRIMA

sei'iores
Comit Especial
ADJUDICACIN DE MEN
presente.-

ANTiA N 6-2016-ESSAWDiGCL-2DA

,
Buena I'rc:

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CONVOCATORIA

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Reso(ucn:NO 1408-2016- TCE-S4

....."
,

PRIMA NETA

PRIMA
UNITARIA
NETA
(')
OFERTADA
(%)

~~

mm
(24 MESES)

IMPUESTOS (lGV)

PRIMA TOTAL (")

,,~"""-

ANUAL

m,,,(24 ESES)

(24 ESES)

1*) La tasa se aplicar sobre el montp de la remuneracin promedio mensual sealada en las EspecificacionesTcnicas para
un periodo de 21 meses a tln de calcular la prima anyal neta, El postor debe@ presentar la lasa ofertada en
yalor porcentual con un mIXjmo de ocho decimales.
In); El valor de la prima Ofertada no deber IOdulr comisin de agendamlento ni deredlQs de emisin.

16.

Conforme puede apreciarse, en dichos extremos de las Ba~sl se estableci que los
postores'debfan presentar sus propuestas econmicas detallando<:'unaprima unitaria en
"valor porcentual", la cual se aplicar sobre el monto de lal remneracirf:lpromedio
mensual de los trabajadores.
'"

raraoOfles

17.

,;.

"

Ahora ble:" el tercer parrafo del literal a) "Otras obligaciones de la empresa contratada y
EssaIUd"del numeral 5 del Captulo III "Trminos de Referencia y Requerimientos Tcnicos
Mnimos" de las Bases determin que ''la propuesta econmica es a todo costo por

k4

consiguiente el proveedor deber presentar su oferta detallando el costo unitario Po.,r


importe mensual y total por la prestacin del servicio (...)". (el resaltado..1
es

trabajador,
agregado).

Teniendo en cuenta ello, se advierte que en los trminos de referencia se ha especificado


que los postores deban presentar su oferta econmica detallando "el costo unitario por
trabajador", de lo cual se desprende que dicha prima unitaria se deba expresar en funcin
a un precio en soles especifico, contrariamente a lo sealado en el numeral 2.4.2 del
Captulo 11 de las Basesy en el Anexo N 8, en cuyos textos se estableci que los postores
deban presentar sus propuestas econmicas detallando una prima unitaria en "valor
porcentual", la cual se aplicar sobre el monto de la remuneracin promedio mensual de
los trabajadores.

18.

En relacin con lo anterior, debe indicarse que de la revisin de la propues econ


del Adjudicatario, se advierte que en el folio 314 del expediente administr IVO, cons
tAnexo N 8 "Detalle del costo de la prima", As, se observa que propuso un pri
n"
equivalente a SI 13.50, la que multiplicada por la cantidad de trabajadores
,000' y e
periodo de duracin del servicio (2 aos), arroja una prima neta total d
S/.,ft 21 ,
000.00 in IGV).
rte, de la revisin de la propuesta econmica del Impugnante, se advierte que en
7. del expediente administrativo, consta el Anexo N 8 "Detalle del costo de la
, se observa que propuso una prima unitaria equivalente a 0.33684066%, la
plicada a la remuneracin promedio mensual de los trabajadores.
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Conforme puede advertirse, las primas unitarias propuestas por el Adjudicatario y por el
Impugnante han sido planteadas de distinta manera, mientras que el primero propuso una
prima unitaria en funcin a un valor neto especfico, el segundo estableci una prima
unitaria en "valor porcentual" aplicable al monto de la remuneracin promedio mensual de
los trabajadores, situacin que ha sido originada por la forma en que fueron elaboradas las
Bases, toda vez que conforme indicamos anteriormente,
existe discordancia en las
condiciones requeridas para la elaboracin y presentacin de la propuesta econmica,
especficamente, el numeral 2.4.2 del captulo 11 y el tercer prrafo del literal a) "Otras
obligaciones de la empresa contratada y EsSalud" del numeral 5 del Captulo III de las
Bases, as como el Anexo N 8.

19.

cabe precisar que la representante de la Entidad, en la audiencia pblica llevada a cabo el


9 de junio del 2016, ha reconocido que las Bases contienen un "error" al establecer en
determinados extremos que los postores deban presentar sus pro"Juestas econmicas
detallando una prima unitaria en "valor porcentual" aplicable al monto de la remuneracin
promedio mensual de los trabajadores.

20.

Ahora bien, mediante decreto del 10 de junio de 2016, este Colegiado solicit que la
Entidad remita un Informe Tcnico Legal, en el que informe si, a su criterio, las propuestas
econmicas del Impugnante y el Adjudicatario cumplieron o no con incluir la tasa ofertada
por trabajador, bajo los criterios requeridos en el literal a) del numeral 2.4.2 (Propuesta
econmica) de la Seccin Especfica de las Bases y el Anexo N 8.

Al respecto, de la informacin remitida podemos apreciar que con motivo de la elaboracin


del Informe Legal N 148-GCAJ.ESSALUD-2016 del 16 de junio de 2016 por parte, de ICl
Gerencia de Asesora Jurdica de la Entidad, tanto el Comit Especial como la Sub Gerencia
de Relaciones Humanas y Sociales de la Entidad (rea usuaria), fueron consultados sobre
dicha interrogante.
Cabe indicar que en dicho informe se advierte que el rea jurdica de la Entidad, al tratar
de uniformizar las posiciones disimiles del rea usuaria y del Comit Especial; lo cual se
hace ms evidente en la atencin que dio cada uno de estos al atender el pedido de
informacin por parte del Tribunal.
As, el Comit Especial, mediante el Informe N 02-CE-AMC-6.2016-ESSALUD/GCl,

seal

lo siguiente:
"...ambas empresas interpretaron las bases de forma distinta. Mientr.
e
determin y ofert una prima unitaria que multiplicada por la cantida de a
daba como resultado la prima,' Pacifico hizo una interpretacin distin determ
ofertando una tasa de riesgo que multiplicada por una planilla de
como
tambin una prima.
Las bases pueden haber provocado esta interpretadn propia de las
en ofertas econmicas que planteaban pnmas netas y totales que
ori
lado d
apfre en determinar una prima unitaria y por Pacffico en u .
sa de
Amba
dan co
aS
u ori en u. e de inter. retadones di inta
e . (el resaltado es agregado)
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Mapfre
urados
a oy
ultado

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Asimismo, la Sub Gerencia de RelacionesHumanas y Socialesde la Entidad (rea usuaria),


mediante Carta N 327-SGRHyS-GDP-GCP-ESSALUD-2016,
si bien seala que el Comit
Especial al haber elaborado las bases es el competente para pronunciarse sobre lo
solicitado, tambin hace referencia expresa a que, como rea usuaria, elaboraron los
trminos de referencia, donde sealaron las condiciones mnimas requeridas para la
contratacin, manteniendo lo manifestado en la Carta N 286- SGRHyS-GOP-GCPESSALUD-2016,en el sentido que la propuesta econmica del Impugnante no se ajusta a
lo previsto en el tercer prrafo del literal a) "Otras obligaciones de la empresa contratada y
EsSalud" del numeral 5 del Captulo III de las Bases, que precisa que "la propuesta
econmica es a todo costo por consiguiente el proveedor deber presentar su oferta
detallando el costo unitario por trabajador, importe mensual y total por la prestacin del
--.servoo (...")~Cliferenclade la propusta econmica del Adjudicatario, la cual detalla el
costo unitario por trabajador aplicado a los 45,000 trabajadores y adems cumple con el
tercer prrafo del literal a) "Otras obligaciones de la empresa contratada y EsSalud"del
numeral 5 del Captulo III de las Bases.

En ese sentido, podemos advertir que el Comit Especiala diferencia de lo sealado en un


primer .momeito, ahora manifiesta ,que si,bien ambas empresas, plantearon las primas
unitarias de forma diferente, ambas son correctas; sin emt>a'rgo'reConoce ue dichas
interpretaciones distintas pudieron haber sido provocadas por las bases..Contrariamente a
ello, ,de lo manifestado por el rea usuaria, se advierte que esta mantiene su posicin
.
inicial en la que manifest que la propuesta econmica del Impugnante detalla en el Anexo
B una tasa mensual aplicada al promedio de las remuneraciones, por lo gue no se
ajusta a lo previsto en el tercer prrafo del literal al "Otras obligaciones de la empresa
contratada y EsSalud"del numeral S del Captulo III de las Bases.
"

21.

'.

'

'.,

'

En este extremo de la ,controversia, cabe sealar que en el presente procedimiento de


seleccin se advierte un vicio evidente que afecta su validez, pues, por un lado, las Bases
establecieron que los postores deban presentar su oferta econmica detallando el costo
unitario por trabajador, de lo cual se desprende que dicho valor unitario se deba expresar
en funcin a una cantidad monetaria especfica, y de otro, se estableci que los postores
deban presentar sus propuestas econmicas detallando una prima unitaria en "valor
porcentual", la cual se aplicar al monto de la remuneracin promedio mensual de los
trabajadores.
En virtud de esto ltimo, no puede tenerse certeza sobre la forma en cy.re debi ron
plantear sus propuestas econmicas 105 postores, inconsistencia que s~rava
c
el
hecho que la propia Entidad, tanto en la audiencia pblica como al remitir: a jnform cin
adicional solicitada por este Colegiado ha reconocido que las Base han.9D naaQ
interpretaciones distintas de los postores, y ms an si este Colegiado apr .
la discrepancia se ha dado entre el Comit Especialy el rea usuaria al propia' eri de la
propia Entidad.

-qtft;.-at;a

22.

Como es lgico, las observaciones anotadas han repercutido en fas cuestionam entesrealizado en el presente recurso de apelacin.
punto, debe resaltarse que la exigencia plasmada en los trminos de referencia
tado del requerimiento establecido por el rea usuaria de fa Entidad, la cual de
Pgina 17de 21

conformidad con el artculo 13 de la Ley, en concordancia con el artculo 11 del


Reglamento, es la responsable de definir con precisin las caractersticas, condiciones,
cantidad y calidad de los selVicios a contratar para el cumplimiento de sus objetivos o
metas, los cuales tienen que cumplir con los objetivos y finalidades de la contratacin
pblica, la misma que busca permitir una compra ptima y en las mejores condiciones,
destinadas a satisfacer el requerimiento del rea usuaria, garantizando que la contratacin
sea producto de la concurrencia de una pluralidad de postores, de lo,; cuales se busca la
mejor oferta,

23.

En esta medida, si las Bases del proceso de seleccin no estn claras o generan
incongruencias (como 10 advertido en cuanto a la forma en que se tenan que presentar las
propuestas econmicas prevista en el numeral 2.4.2 del Captula II y el tercer prrafo del
literal a "Otras obligaciones de la empresa contratada y EsSalud" del numeral 5 del
Captulo III de las Bases, as como en el Anexo N 8), se quiebra el fin perseguido con una
compra pblica, y ante la falta de claridad de lo que realmente se solicita, el potencial
proveedor ver restringida su posibilidad de participar, o si decide hacerlo, no tendr claro
qu es lo que realmente deber ofrecer, o en caso haya sido adjudicado, durante la
ejecucin del contrato traer necesariamente inconvenientes para ambas partes, situacin
que atenta contra los Principios de Transparencia, de Libre Concurrencia y Competencia,
Eficiencia y Equidad.

24.

Con relacin a lo expuesto, podemos concluir que la inconsistencia que existe en las Bases,
se encuentra referida a una contradiccin entre las reglas para formular la prima unitaria
de la propuesta econmica, toda vez que en los trminos de referencia (elaborados por el
rea usuaria) se dispuso que esta se calcule en funcin al costo unitaro por trabajador, de
lo cual se desprende que dicho precio unitario se deba expresar en funcin a una cantidad
de soles especfica por trabajador, y en otros extremos de las Bases (elaborados por el
Comit Especial) sealaron que dicha prima unitaria deba expresarse en "valor porcentual"
aplicable al monto de la remuneracin promedio mensual de los trabajadores (elaboradas
por el Comit Especial).
En relacin a ello, y acorde a lo sealado en reiterados pronunciamientos de este Tribunal,
debe tenerse presente que las Bases del proceso de seleccin deben ser claras, de
modo que permitan una calificacin integral, de acuerdo a las normas de contratacin
pblica y a los principios, como el mencionado Principio de Transparencia que abona en
favor del desarrollo del proceso de seleccin en base a criterios y calificaciones objetivas,
sustentadas y accesibles a los postores; as como el Principio de Trato Justo e Igualitario el
cual exige que todos los postores participen y accedan a contratar con el Estado en
condiciones semejantes a las de los dems, estando prohibida la existencia de privilegios,
ventajas o prerrogativas, salvo las excepciones de ley.
En tal sentido, a fin de no generar confusin entre los postores cor esponde
forma en que estos formularn sus propuestas econmicas y como tie en que e
prima unitaria (monto en soles especfico por trabajador o valor po
ntual
monto de I remuneracin promedio mensual de los trabajadores), par lo cua
d
rn
uniformiza las exigencias previstas en el numeral 2.4.2 del Captulo 11
er er pa afo
del literal
"Otras obligaciones de la empresa contratada y EsSalud" del nu eral S
Captulo I de las Bases, as como en el Anexo N 8.
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Debemos sealar que la forma de clculo de la prima unitaria debe quedar claramente
establecida en las Bases, toda vez que, dependiendo de ello se realizarn o no los
reajustes necesarios durante la ejecucin contractual. As, en la medida que la prima total
necesariamente surtir variaciones al estar relacionada con la cantidad de trabajadores que
permanecer en la institucin, esta se podr incrementar en funcin a un monto fijo por
cada trabajador (que se incorpore o abandone la institucin) o a un porcentaje aplicable a
la planilla del mismo, por lo que siendo estas dos formas de clculo vlidas, pero con
distinto impacto a nivel contractual, no pueden existir dudas por parte de los postores al
formular sus propuestas econmicas, ni en la Entidad y el contratista en relacin a la
manera en que deba ejecutarse el contrato, situacin que no ocurre en el presen,teca~.

25.

Por las razones anotadas, este Tribunal concluye que las Bases del proceso contienen
disposiciones contradictorias e incongruentes que no pueden ser motivo de conservacin,
de conformidad con las observaciones anotadas, habindose incurrido en imprecisiones y
deficiencias que vician su legalidad, las cuales han derivado en la sustanciacin de un
proceso de.seleccin.que deviene en irregular, situacin que contraviene:los Principios de
Transparencia',de Ubre Concurrencia y Competencia, Eficiencia y 'Equidad, recogidos en el
artculo 4 de la Ly:'Por tanto, el vicio incurrido resulta trascendente no\siendo:'materia de
conservacin delacto~ al haberse co~traven!dolos mencionadosdispositivoS legales.
lti

26.

,r':+nrf

Sobre el particular, es necesario establecer'que la nulidad es una figura jurdica que tiene
por objeto proporcionar a las Entidades una herramienta lcita para sanear el proceso de
'seleccin
de cualquier irregularidad que pudiera dificultar la contratacin, de modo que se
logre un proceso transparente y con todas las garantas previstas en la normativa de
contrataciones. Eso implica que la anulacin del acto administrativo puede encontrarse
~
motivada en fa propia accin, positiva u omisiva, de la administracin o en la de otros
participantes del procedimiento, siempre que dicha actuacin afecte la decisin final
tomada por la administracin.
Se seala en ese sentido que el legislador establece los supuestos de "gravedad mxima a
los que no alcanza la cobertura de inters pblico y a los que, en consecuencia, aplica la
sancin mxima de nulidad absoluta QfJe. de este modo, queda convertida en algo
excepcionarl (subrayado agregado). Ello obedece a que en principio, todos los actos
administrativos se presumen vlidos y por tanto, para declarar su nulidad, es necesario
que concurran las causales expresamente previstas por el legislador y al declar~
nulidad, se apliquen ciertas garantas tanto para el procedimiento en el que se
lara la
nulidad como para el administrado afectado con el acto.
Teniendo en cuenta lo expuesto, el artculo 56 de la Ley dispone que el Tri15
n o
casos que sean de su conocimiento, podr declarar nulos los actos admini rativ
si
advierte que los mismos han sido expedidos por un rgano incompetente, e ntravehgan
las normas legales, contengan un imposible jurdico o prescindan de las normas
le
del pr
imiento o de la forma prescrita por la normatividad aplicable, debiendo expresa
en la esolucin que expida la etapa a la que se retrotraer el proceso.

Garca de
1; p. 566
1

ia, Eduardo y Fernndez, Toms Ramn; Curso de Derecho Administrativo;

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Civitas, Madrid, 1986, Tomo

27.

Consecuentemente, al amparo de lo establecido en el numeral 4) ::Iel articulo 119 del


Reglamento, al haberse verificado que el vicio en el que se ha incurrido --contravencin de
normas de carcter imperativo~ afecta sustancialmente la validez del proceso de seleccin,
este Tribunal debe declarar la nulidad de la Adjudicacin de Menor Cuanta N 6~2016~
ESSALUD-GCL - Segunda Convocatoria, convocado por el Seguro Social de Salud para la
Contratacin de las plizas de seguro de accidentes personales para los trabajadores
nombrados y contratados de ESSALUD - 24 meses, debindose retrotraer el mismo a la
etapa de convocatoria, previa reformulacin de las Bases, a fin que se adecuen a lo
dispuesto en la normativa de contratacin pblica.
Al efectuar dicha reformulacin, deber tambin determinarse qu criterio resulta ms
idneo a los intereses de la Entidad para la formulacin en las ofertas del precio unitario
respectivo, considerando el objeto de la convocatoria.

28.

En vista de lo expuesto, deviene en irrelevante pronunciarse


controvertidos formulados en el presente procedimiento administrativo.

sobre

los

puntos

Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal ponente Mario Arteaga
Zegarra, con la intervencin de los Vocales Antonio Corrales Gonzales y Paola Saavedra
Alburqueque; y en ejercicio de las facultades conferidas en el articulo 51 y 63 de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobada por Decreto Legislativo NO 1017, Y Reglamento, aprobado
por Decreto Supremo NO 1B4~200B-EF y sus respectivas modificatorias, as como los articulas lB
y 19 del Reglamento de Organizacin y Funciones del OSCE, aprobado por Resolucin Ministerial
N0 7B9~2011-EF/I0, y modificado por Decreto Supremo N 006-2014-EF; analizados los
antecedentes, y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;
LA SALA RESUELVE:
1.

Declarar la NUUDAD de la Adjudicacin de Menor Cuanta N 6-2016~ESSALUD-GCL Segunda Convocatoria, convocado por el Seguro Social de Salud para la Contratacin de
las plizas de seguro de accidentes personales para los trabajadores nombrados y
contratados de ESSALUD - 24 meses, debindose retrotraer el proceso a la etapa de
convocatoria, previa reformulacin de las Bases, a efectos que stas se ajusten a los
parmetros de la normativa de contratacin pblica, por las consideraciones expuestas.

2.

Devolver la garanta otorgada por la empresa EL PACFICO PERUANO SUIZA COMPAA


DE SEGUROS Y REASEGUROS, presentada para la interposicin de su recur
de pelacin.

3.

Disponer la devolucin de los antecedentes administrativos a la Enti d, la c


recabarlos en la Mesa de Partes del Tribunal dentro del plazo d trein
calendario de emitida la presente resolucin; debiendo autorizar por scrito
que ealizar dicha diligencia. En caso contrario, los antecedentes a mi
envi dos al Archivo Central de OSCE para su custodia por un plazo
s
lu o del cual sern remitidos al Archivo General de la Nacin, bajo responsa

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~~

\El

Organismo Supervisor

Ministerio

de Economa y Finanzas

de las Contrataciones
del Estado

Tribunal de CQntrataciones

del Estado

'Reso(ucn:NTJ 1408-2016- TCE-S4

4.

Dar por agotada la va administrativa.

Regstrese, comunquese y publquese.

PRESIDEN

ss.
Corrales Gonzates

Arteaga Zegarra
Saavedra Alburqueque

Firmado en dos (2) juegos originales, en virtud del Memorando NO687-2012fTC del 03.10.2012.

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