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LMITES AL EJERCICIO DEL DERECHO

DE HUELGA EN LOS

SERVICIOS PBLICOS ESENCIALES EN EL SENTIDO ESTRICTO DEL

TRMINO.
Resulta ya un lugar comn, cuando se aborda el tema, recordar la afirmacin de Calamandrei
en el sentido de que, desde el momento en que se ha aceptado que la huelga fuera
reconocida como un derecho, ello implica necesariamente aceptar la prefijacin de ciertas
condiciones o restricciones al ejercicio del mismo. Y es que cuando sobre una situacin
eminentemente fctica como son las medidas de autodefensa colectiva interviene una
disciplina jurdica, aquella situacin pasa a encuadrarse en ese conjunto armnico que es el
ordenamiento jurdico general y debe circunscribirse a sus confines propios con una exigencia
lgica ineludible para evitar que exista colisin en lugar de coordinada coexistencia con
otros derechos que tambin ese ordenamiento garantiza. Por lo tanto, si todo derecho nace
con un lmite afirma Valds Dal Re el derecho de huelga no es una excepcin; esto es,
no es expresin de una libertad plena y absoluta. As lo ha sostenido tambin la doctrina
social de la Iglesia cuando S.S. Juan Pablo II, en su encclica Laborem Exercens refirindose
a la huelga, puntualiza que es un mtodo reconocido por la doctrina social catlica como
legtimo, en las debidas condiciones y en los justos lmites. Se trata en sntesis de
establecer y delimitar, en base a las fuentes reguladoras positivas y a los principios y valores
que informan el ordenamiento jurdico general, un espacio natural y propio de ejercicio lcito o
legtimo valoraciones axiolgicas estas, y no puramente normativas, de este derecho
fundamental1.
El autor Valente Sini, ofrece una versin restrictiva del derecho de huelga, ya que concluye
que el mbito propio de ste se reduce a los conflictos entre trabajadores o empleadores del
sector privado, vinculados por un contrato de trabajo, en los se dilucidan pretensiones
1 Nstor T., 1991, Regulacin de la Huelga en los Servicios Esenciales, Argentina, Santa Fe:
Rubinzal-Culzoni, pg. 65 66.
| Huelga Improcedente e ilegal.

relacionadas con el status laboral de los 1huelguistas y cuyo acogimiento

encuadra dentro de las atribuciones y poderes del empleador. Se sita as
fuera de esos lmites a las medidas que se llevan a cabo frente al Estado, por parte de los
agentes vinculados a ste por una relacin de empleo o funcin pblica, o como presiones
para inducir a los poderes estatales a la adopcin de medidas de contenido econmico
social.
Un sector ms moderno de la doctrina italiana ha introducido una diferenciacin entre lmites
externos y lmites internos, del derecho de huelga, pudiendo sealarse a Gino Giugni como
el exponente ms de esta corriente. Los primeros son aquellos lmites que se relacionan con
los eventuales conflictos entre el derecho de huelga y otros intereses constitucionalmente
tutelados; y encuentran su justificacin en la necesidad de coordinar el reconocimiento del
derecho de huelga con los otros principios constitucionales. Los segundos son derivados,
tanto por la jurisprudencia como por la doctrina an prevaleciente, de una apriorstica
definicin de la huelga, que no encuentra fundamento real ni en el texto normativo ni en la
praxis de las relaciones industriales. A los elementos definitorios de la huelga clsica tal
como lo caracteriza, verbigracia, Santoro Passarelli, se le han aadido otros en funcin
restrictiva: la vinculacin con una relacin de trabajo dependiente, la completividad de la
abstencin de la tarea, tanto temporal como la de los trabajadores en conflicto, la necesaria
identificacin del sujeto pasivo el empleador con el destinatario de las presiones
colectivas. Todas las formas de lucha sindical que no respondan a esos elementos
identificatorios determinados apriorsticamente no constituyen huelga aunque as se las
considere en los usos y prcticas sindicales y no gozan por lo tanto de la proteccin
constitucional vinculada con esa figura tpica 2.
HUELGA EN SERVICIOS PBLICOS ESENCIALES

2 Nestor T., 1991, Regulacin de la Huelga en los Servicios Esenciales, Argentina, pg. 66 67.
| Huelga Improcedente e ilegal.

Si afecta servicios pblicos esenciales o1 para garantizar el cumplimiento

de

actividades indispensables (Art.78), los trabajadores deben garantizar la

permanencia de personal necesario.
La empresa durante el primer trimestre de cada ao debe comunicar a las organizaciones
sindicales y a la AAT el nmero y ocupacin de los trabajadores necesarios (Art. 67 y 68
del D.S. 011-1992-TR).
Artculo 67.- En caso de servicios esenciales o de lo previsto en el Artculo 78 de la Ley, para dar
cumplimiento a lo dispuesto en el Artculo 82 de la misma, las empresas o entidades comunicarn en
el mes de enero de cada ao a sus trabajadores u organizacin sindical y a la Autoridad de Trabajo o
al Instituto Nacional de Administracin Pblica, segn corresponda, el nmero y ocupacin de los
trabajadores necesarios para el mantenimiento de los servicios, los horarios y turnos, as como la
periodicidad en que deban producirse los respectivos reemplazos.
CONCORDANCIAS: R.M. N 0005-2004-ED.
Artculo 68.- De existir divergencia sobre el nmero y ocupacin de los trabajadores que deben
seguir laborando durando la huelga en el caso del Artculo 82 de la Ley, ser resuelta por la
Autoridad de Trabajo o por el Instituto Nacional de Administracin Pblica, segn corresponda.
Contra dicha resolucin las partes podrn interponer recursos de apelacin, dentro del tercer da
hbil de notificada.
Los trabajadores deben proporcionar la nmina (nombres) respectiva cuando se produzca
la huelga.
Los trabajadores que sin causa justificada dejen de cumplir el servicio, sern sancionados
de acuerdo a Ley (Art. 25 D.S. N 003-97-TR) Faltas Graves.
La AAT resolver los casos de divergencia sobre el nmero y ocupacin de los trabajadores
contenido en la comunicacin de la empresa.
CONCEPTO DE SERVICIOS ESENCIALES
| Huelga Improcedente e ilegal.

1
La huelga no es un derecho absoluto. Ningn
derecho lo es. Su ejercicio,

para ser socialmente legtimo, debe respetar y garantizar ciertos derechos

fundamentales: la vida, la salud, la seguridad, la tranquilidad ciudadanas. La accin directa
debe desenvolverse dentro de un curso que no invada esos derechos, vale decir, que
garantice que los servicios que la ciudadana recibe no se interrumpan del todo a pesar de la
paralizacin que pudiera parcialmente afectarlos. Tales servicios fundamentales para el
cuerpo social son conocidos genricamente como servicios pblicos esenciales 3.
Los servicios esenciales, son aquellos indispensables para brindar el servicio normal a una
determinada colectividad, evitando el peligro o graves riesgos a los integrantes de la
comunidad en los casos de paralizacin o de huelga. Se determina la obligacin de preveer la
no interrupcin de los servicios pblicos esenciales, para lo que es necesario la permanencia
del personal indispensable para impedir su interrupcin total y asegurar la continuidad de las
actividades que as lo exijan los servicios pblicos esenciales. Cuando se trate de servicios
pblicos esenciales, las empresas que prestan servicios pblicos esenciales a fin de impedir
su interrupcin total y asegurar la continuidad de las actividades que as lo exijan, anualmente,
durante el primer trimestre, se encuentran obligadas a comunicar a sus trabajadores u
organizacin sindical que los representa y a la autoridad de trabajo, lo siguiente: El nmero y
ocupacin de sus trabajadores necesarios para el mantenimiento de los servicios, los horarios
y turnos que deban cumplir, la periodicidad en que deben producirse los respectivos
reemplazos, la organizacin sindical proporcionar la nmina respectiva cuando se
prodzcala huelga. Es decir la precisin de la identidad de los trabajadores que deben de
realizar dichas labores al materializarse la huelga 4.
3 PASCO COSMPOLIS, Mario, 1996, La Huelga en Iberoamrica, Lima: Editores Aele, pg. 222.
4 DIAZ AROCO, Tefila T, 2009, Derecho Colectivo de Trabajo, Segunda Edicin, Lima: Editores
Grijley, pg. 544.
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1 servicios esenciales se definen

El autor Blancas Bustamante seala que los

en

relacin a la naturaleza de los derechos o bienes de las personas que son

satisfechos con su prestacin o, visto desde otro ngulo, que resultaran gravemente
perjudicados con su falta de prestacin5.
Para el autor Ojeda Avils, servicios esenciales son aquellos sin cuyo funcionamiento colapsa
la sociedad inmediatamente: el abastecimiento de vveres, el suministro de energa, la
proteccin vital de las personas, las comunicaciones. Se trata de actividades comprendidas
bajo las denominaciones de servicios de reconocida e inaplazable necesidad o actividades
de inters vital6.
En el caso que la huelga afecte servicios pblicos esenciales, es decir aquellos cuya
paralizacin ponga en peligro la seguridad de las personas o bienes, los trabajadores en
conflicto debern garantizar la permanencia del personal indispensable con el fin de
interrumpir la suspensin integral de laborales 7.
POSTURA DE LA OIT
En 1983, la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones, formul
una definicin, que fue acogida inmediatamente por el Comit de Libertad Sindical, en los
siguientes trminos: Solo pueden considerarse servicios esenciales aquellos cuyo
interrupcin podran poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en todo o
parte de la poblacin8.

5 VILLAVICENCIO RIOS, Alfredo, 2008, Huelga y servicios esenciales: Alcances, Estndares

Internacionales y Nueva afectacin (La Educacin Bsica Regular), En: Trabajo y Seguridad
Social Estudios Jurdicos en Homenaje a Luis Aparicio Valdez, Sociedad Peruana de Derecho de
Trabajo y de la Seguridad Social, Editora Grijley, Lima, Lima, pg. 449.
6 GOMEZ VALDEZ, Francisco, 2001, Derecho del Trabajo: Relaciones Colectivas de Trabajo, Lima:
San Marcos, pg. R.M. N 0005-2004-ED 7.
7 TORRES MORALES, SYLVIA, 1992, Sindicatos, Negociacin colectiva y huelga, Lima:
asesorandina pg. 46.
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1
Evidentemente, lo que cabe entender por servicios
esenciales en el sentido

estricto del trmino depende en gran medida de las condiciones propias de

cada pas; asimismo, no ofrece dudas que un servicio no esencial puede convertirse en
servicio esencial cuando la duracin de una huelga rebasa cierto perodo o cierto alcance y
pone as en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la
poblacin (OIT, 1996, prrafo 541)9.
El Comit admiti que el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones, incluso de
prohibiciones, cuando se trate de la funcin pblica o de servicios esenciales, en la medida en
que la huelga pudiere causar graves perjuicios a la colectividad nacional y a condicin de que
estas restricciones vayan acompaadas de ciertas garantas compensatorias 10.
Para determinar los casos en los que podra prohibirse la huelga, el criterio determinante es la
existencia de una amenaza evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud de toda
o parte de la poblacin. Lo que se entiende por servicios esenciales en el sentido estricto de la
palabra depende en gran medida de las condiciones propias de cada pas. Por otra parte, este
concepto no es absoluto puesto que un servicio no esencial puede convertirse en servicio
esencial cuando la duracin de una huelga rebasa cierto perodo o cierto alcance y pone as
en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la poblacin 11.
8 VILLAVICENCIO RIOS, Alfredo, 2008, Trabajo y Seguridad Social Estudios Jurdicos en Homenaje
a Luis Aparicio Valdez, Huelga y servicios esenciales: Alcances, Estndares Internacionales y
Nueva afectacin, Lima, pg. 452.
9 GERNISON, Bernard, ODERO, Alberto y GUIDO, Horacio, Principios de la OIT sobre el Derecho de
Huelga, pg. 20. Consulta: 18 de junio de 2013.
10 Organizacin Internacional del Trabajo, 2006, La libertad sindical, Oficina Internacional del
Trabajo Ginebra, Recopilacin de decisiones y principios del Comit de Libertad Sindical del
Consejo de Administracin de la OIT, quinta Edicin, pg. 124.
11 Organizacin Internacional del Trabajo, 2006, La libertad sindical, Oficina Internacional del
Trabajo Ginebra, Recopilacin de decisiones y principios del Comit de Libertad Sindical del
Consejo de Administracin de la OIT, quinta Edicin, pg. 125.
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1 impedido al Comit de Libertad

Estas consideraciones, sin embargo, no han

Sindical pronunciarse de manera general sobre el carcter esencial o no

esencial de una serie de servicios concretos. As pues, el Comit ha considerado como
servicios esenciales en sentido estricto donde el derecho de huelga puede ser objeto de
restricciones importantes, o incluso de prohibicin: el sector hospitalario, los servicios de
electricidad, los servicios de abastecimiento de agua, los servicios telefnicos y el control del
trfico areo.
El Comit ha considerado, en cambio, que en general no constituyen servicios esenciales en
el sentido estricto del trmino y por tanto no procede la exclusin del derecho de huelga en
(ibd., prrafo 545): la radio-televisin; el sector del petrleo; el sector de los puertos (carga y
descarga); los bancos; los servicios de informtica para la recaudacin de aranceles e
impuestos; los grandes almacenes; los parques de atracciones; la metalurgia; el sector
minero; los transportes, en general; las empresas frigorficas; los servicios de hotelera; la
construccin; la fabricacin de automviles; la reparacin de aeronaves; las actividades
agrcolas; el abastecimiento y la distribucin de productos alimentarios; la Casa de la Moneda;
la agencia grfica del Estado; los monopolios estatales del alcohol, de la sal y del tabaco; el
sector de la educacin; los transportes metropolitanos; los servicios de correos.
Evidentemente, la lista de servicios no esenciales del Comit de Libertad Sindical tampoco es
exhaustiva. La Comisin recuerda la importancia fundamental que concede al carcter
universal de las normas, pero estima que es necesario tener en cuenta las circunstancias
especiales que puedan darse en los diferentes Estados Miembros, ya que si bien la
interrupcin de ciertos servicios podra, en el peor de los casos, ocasionar problemas
econmicos en algunos pases, en otros podra tener efectos desastrosos y crear en poco
tiempo situaciones en que se veran comprometidas la salud, la seguridad o la vida de la
poblacin. Con el fin de evitar daos irreversibles o que no guarden proporcin alguna con los
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intereses profesionales de las partes en el 1conflicto, as como de no causar

daos a terceros12.
Asimismo, se puede apreciar que en el Informe 336. (caso nm. 2340), el
Comit de Libertad Sindical de la Organizacin Internacional del Trabajo se pronunci sobre la
Queja presentada por la Federacin General de Sindicatos Nepaleses (GEFONT), el
Congreso de Sindicatos de Nepal (NTUC), la Confederacin Democrtica de Sindicatos de
Nepal (DECONT) y la Federacin Internacional de Trabajadores del Textil, Vestuario y Cuero
(FITTVC) en contra el Gobierno de Nepal, sealando que el derecho de huelga de los
trabajadores y sus organizaciones constituye uno de los medios esenciales de que disponen
para promover y defender sus intereses econmicos y sociales y que se trata de un derecho
que puede limitarse o prohibirse slo en el caso de funcionarios pblicos que ejercen
funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido
estricto del trmino, es decir, aquellos servicios cuya interrupcin podra poner en peligro la
seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la poblacin, o bien en una situacin de
crisis nacional aguda13.
El Comit recuerda que incluso cuando el derecho de huelga ha sido limitado o suprimido en
servicios esenciales en el sentido estricto del trmino, los trabajadores deben gozar de una
proteccin adecuada de suerte que se les compensen las restricciones impuestas a su
libertad de accin durante los conflictos que puedan surgir en dichas empresas o servicios. En
cuanto a la ndole de las garantas apropiadas destinadas a salvaguardar los intereses de
los trabajadores, el Comit recuerda que la limitacin de la huelga debe ir acompaada por
procedimientos de conciliacin adecuados, imparciales y rpidos y, cuando la conciliacin no
12 GERNISON, Bernard, ODERO, Alberto, y GUIDO, Horacio, 2000, Principios de la OIT sobre el
Derecho de Huelga, Ginebra, pg. 22.
13 [vase Recopilacin de decisiones y principios del Comit de Libertad Sindical, cuarta edicin,
1996, prrafos 475, 526 y 527] . Organizacin Internacional del Trabajo, Informe 336 del Comit
de Libertad Sindical, Ginebra, Reunin 292 marzo de 2005, pg. 169.
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1 de arbitraje, en que las partes

logre su finalidad, ir seguida de un sistema

interesadas puedan participar en todas las etapas, y en que los laudos

dictados sean aplicados por completo y adecuadamente 14.
POSTURA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO
El Tribunal Constitucional en la Sentencia, de fecha 28 de abril de 2009, signada bajo el
Expediente N. 00026-2007-PI/TC, seala que la Constitucin reconoce lmites al ejercicio del
derecho de huelga [artculo 28, inciso 3), de la Constitucin], en la medida que en principio no
existen derechos fundamentales absolutos, debiendo protegerse o preservarse no slo otros
derechos fundamentales, sino tambin otros bienes constitucionalmente protegidos. Derivado
de ello, por razn de la persona, se encuentran excluidos del goce de libertad sindical y del
derecho de huelga, los siguientes sujetos: a. Los funcionarios del Estado con poder de
decisin y los que desempean cargos de confianza o de direccin (artculo 42 de la
Constitucin), b. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional (artculo 42
de la Constitucin). Los magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Pblico (artculo 153
de la Constitucin)15.
De otro lado, el Tribunal Constitucional en el Expediente N. 00008-2008-PI/TC, de fecha 22
de abril de 2009, seala que en el nivel legislativo se establecen lmites al ejercicio del
derecho de huelga, por razn de la naturaleza del servicio. As, el Texto nico Ordenado de la
Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, Decreto Supremo N. 010-2003-TR, prev que
Artculo 82.- Cuando la huelga afecte los servicios pblicos esenciales o se requiera
garantizar el cumplimiento de actividades indispensables, los trabajadores en conflicto deben
garantizar la permanencia del personal necesario para impedir su interrupcin total y asegurar
la continuidad de los servicios y actividades que as lo exijan. (nfasis nuestro). En la
14 [vase Recopilacin, op. cit., prrafos 546, 547 y 551] . Organizacin Internacional del
Trabajo, Informe 336 del Comit de Libertad Sindical, Ginebra, Reunin 292 marzo de 2005,
pg. 170.
15 Tribunal Constitucional del Per
| Huelga Improcedente e ilegal.

1
determinacin legal de los servicios pblicos
esenciales, la misma norma

determina un listado (artculo 83), a saber: a) Los sanitarios y de salubridad;

b)

Los de limpieza y saneamiento; c) Los de electricidad, agua y desage, gas y combustible; d)

Los de sepelio, y los de inhumaciones y necropsias; e) Los de establecimientos penales; f)
Los de comunicaciones y telecomunicaciones; g) Los de transporte; h) Los de naturaleza
estratgica o que se vinculen con la defensa o seguridad nacional; i) Los de administracin de
justicia por declaracin de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica; y, j) Otros que sean
determinados por Ley.
De igual forma, el Tribunal Constitucional en la Sentencia, de fecha 28 de abril de 2009,
recada en el Expediente N. 00026-2007-PI/TC, seala que en lo que respecta al derecho de
huelga debemos considerar que el Per ha ratificado el Convenio sobre la Libertad Sindical y
la Proteccin del Derecho de Sindicacin de 1948 (Convenio OIT N. 87) y el Convenio sobre
el Derecho de Sindicacin y de Negociacin Colectiva de 1949 (Convenio OIT N. 98), los
cuales forman parte del derecho nacional (artculo 55 de la Constitucin), y constituyen
clusulas hermenuticas conforme a los cuales deben ser interpretados los derechos y
libertades que la Constitucin reconoce (Cuarta Disposicin Final y Transitoria de la
Constitucin). En consecuencia, a partir de la interpretacin dada a lo dispuesto en los
referidos convenios por el Comit de Libertad Sindical del Consejo de Administracin de la
OIT, la misma que reviste el carcter de soft law para el derecho interno; en materia de la
relacin entre el derecho de huelga y los servicios pblicos esenciales, se ha configurado que
el establecimiento de servicios mnimos en el caso de huelga slo debera poder ser posible
en: 1) aquellos servicios cuya interrupcin pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la
salud de la persona en toda o parte de la poblacin (servicios esenciales en el sentido estricto
del trmino); 2) en aquellos servicios no esenciales en el sentido estricto del trmino en los
que huelgas de una cierta extensin y duracin podran provocar una situacin de crisis
| Huelga Improcedente e ilegal.

nacional aguda tal que las condiciones1 normales de existencia de la

poblacin podran estar en peligro, y 3) en servicios pblicos de importancia
trascendentales16.
El Tribunal Constitucional del Per, en su Sentencia, signada con el Expediente N 022112009-PA/TC, de fecha 28 de abril de 2009, ha sealado que a travs de la STC 0008-2005
PI/TC, se ha sealado que por disposicin de la Ley los servicios esenciales constituyen uno
de los lmites del derecho de huelga.
LOS SERVICIOS ESCENCIALES EN EL DECRETO SUPREMO N 010-2003-TR
Artculo 83.- Son servicios pblicos esenciales:
a) Los sanitarios y de salubridad.
CONCORDANCIAS: R.M. N 579-2008-MINSA (Establecen servicios y actividades
pblicos esenciales en los Establecimientos de Salud en el mbito nacional).
Artculo 1.- De los servicios pblicos esenciales
Establecer como servicios y actividades pblicos esenciales en los Establecimientos de Salud
en el mbito nacional, los siguientes:
a) Atencin de servicios mdicos de emergencia;
b) Cuidados intensivos, incluidos los neonatales;
c) Acciones urgentes en caso de enfermedades emergentes y reemergentes;
d) Abastecimiento y distribucin oportuna de medicinas antirretrovirales, as como de
medicamentos para el tratamiento de la tuberculosis, y otras enfermedades transmisibles;
e) Inmunizaciones;
f) Hemodilisis; y,
g) Bancos de Sangre.
b) Los de limpieza y saneamiento.
c) Los de electricidad, agua y desage, gas y combustible.
d) Los de sepelio, y los de inhumaciones y necropsias.
e) Los de establecimientos penales.
f) Los de comunicaciones y telecomunicaciones.
g) Los de transporte.
h) Los de naturaleza estratgica o que se vinculen con la defensa o seguridad nacional.
i) Los de administracin de justicia por declaracin de la Corte Suprema de Justicia
de la
Repblica.
j) Otros que sean determinados por Ley.
CONCORDANCIAS: D.S. N 040-2014-PCM, Art. 84 (De los servicios esenciales).
(Reglamento General de la Ley N 30057, Ley del Servicio Civil.
16 http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2009/00026-2007-AI.html.
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1 igual modo, cuando la huelga

Artculo 84.- De los servicios esenciales De

afecte los servicios esenciales, se deber garantizar la permanencia del

personal necesario para impedir su interrupcin total y asegurar su continuidad. Se entiende
por tales servicios aquellos cuya interrupcin pone en peligro la vida, la seguridad o la salud
de toda o parte de la poblacin. Los servicios esenciales son:
a) Los establecidos en el artculo 83 del Texto nico Ordenado de la Ley de Relaciones
Colectivas de Trabajo, aprobado mediante Decreto Supremo N 010-2003-TR.
b) Los casos en los que se produzca una huelga en una actividad no calificada como servicio
esencial, pero que por su prolongacin en el tiempo pone en peligro la vida, seguridad o salud
de toda o parte de la poblacin.
c) Otros establecidos por ley especfica.

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