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Dicho de otro modo y siguiendo a Benedetti (1999), los problemas de diseo de la Administracin Pblica estn
asociados a dos componentes institucionales: por un lado, a la governance burocrtica, ligado a la estabilidad poltica; por el otro, los incentivos burocrticos que gobiernan al interior del aparato administrativo.
de
tareas,
en
trminos
informacin,
motivacin,
A esta tensin refiere la clsica discusin entre "partidizacin" y "profesionalizacin"' de los cuadras administrativos
Villora afirma: "Sea el que sea el nuevo modelo de gestin, no puede olvidar que la administracin debe servir con
objetividad de los intereses generales, y ello implica la rigidez en los procesos disciplinarlos y de despido, en los
procesos de seleccin y carrera y, en general, en la gestin de los recursos humanos en la administracin" (1997:261.
Subrayado del autor).
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Esto implica reconocer posibles alternativas, al menos formuladas en el plano conceptual, dentro de las coordenadas
generales del Nuevo Gerenciamiento Pblico, por ejemplo la expresada en Cunill Grau (1997)
En la articulacin entre estos modelos de reformas se inscribe la propuesta institucional del Centro Latinoamericano
de Administracin para el Desarrollo. En un reciente documento, se seala: "El CLAD propone una nueva burocra cia,
y no el fin de la burocracia, con nuevos estmulos en el ambiente de trabajo, dado el modelo gerencial de gestin, los
funcionarios se volvern ms autnomos y responsables (empowerment) y no sern piezas de un engranaje sin vida.
Ciertamente, tendrn que ser ms entrenados y bien remunerados, para asumir la obligacin de responder
precisamente a las metas de los contratos de gestin y a las demandas del ciudadano-usuario. Para una parte del
funcionarado, los contratos de trabajo sern flexibilizados, pero la dignificacin de la funcin pblica seguir siendo
un objetivo del Estado" (1999:269).
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Hasta el propio Fondo Monetario Internacional ha comenzado a preocuparse sobre la calidad del sector pblico,
asociado a las tareas que el Estado no puede dejar de realizar ( 2000).
Si bien lo que se considera el Rgimen Jurdico Bsico de la funcin pblica fue aprobada en 1980 a travs de Ley N"
22.140, la misma y el decreto que la reglamenta fueron modificadas en reiteradas oportunidades. Dicha norma fue
primero reemplazada por la Ley N'24.150 y luego en el ao 1999 por la Ley N* 25.164. Por su parte, el escalafn para
el personal de la administracin pblica fue aprobado por Decreto N" 1428/73 en su momento y actualmente se rige
por el SINAPA, aprobado por el Decreto 993/91, destinado a sustituir al anterior (Nejamkis y Abal Medina,2001).
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La aplicacin de este ltimo mecanismo produjo un xodo de cerca de 14.810 agentes, muchos de los altamente
capacitados en sus reas de incumbencia. De este modo, el Estado se desprendi de recursos humanos claves
sindicatos de empleados estatales, UPCN y ATE ejercieron presin para atenuar los
costos de las medidas, a la vez que participaban activamente en la discusin salarial.
En el escenario catico de finales de los aos ochenta, el gobierno encabezado
por Carlos Menem inici en 1989 una serie de reformas estructurales que
transformaron fuertemente al Estado en su relacin con la economa y la sociedad
argentina. Cinco fueron los ejes centrales a travs de los cuales se intent avanzar en
la transformacin estructural del Estado, la cual impact claramente en la
Administracin Pblica: 1) privatizacin; 2) desregulacin; 3) organizacin y gestin
de las funciones estatales; 4) readecuacin de los recursos humanos; y 5)
desburocratizacin.
Cuando se trata de reconstruir la historia propia de la reforma administrativa
durante los aos noventa, pueden diferenciarse dos momentos articulados a travs de
un proceso complejo: por un lado, el Programa de Reforma Administrativa puesto en
marcha a poco de andar el gobierno de Menem, particularmente a travs del Ministerio de Economa9; por el otro, la llamada "Segunda Reforma del Estado",
presentada pblicamente en 1996, que continuaba las acciones de la anterior en el
segundo mandato de Menem.
En lo relativo a la estructura administrativa y los recursos humanos, las
iniciales medidas instrumentadas tambin promovieron un camino de reformulacin
del aparato estatal a travs de la supresin y fusin de numerosas agencias pblicas,
el consecuente pase a disponibilidad del personal dependiente de las mismas, y el
otorgamiento al Poder Ejecutivo de potestades en lo referente a la fijacin de los
salarios para los empleados pblicos. En particular, la ley de emergencia econmica
obstaculiz cualquier nueva contratacin dentro de la administracin pblica
nacional, los organismos estatales y los servicios pblicos. Asimismo otorg
facultades al presidente para despedir a aquellos agentes que no haban sido
incorporados a travs de concursos y que ocupaban los ms altos cargos dentro de la
funcin pblica. En este sentido, y como afirma Domeniconi, la declaracin de estado
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Destaca aqu el escaso protagonismo que tuvo en esta tarea Gustavo Beliz, quien ocupaba el cargo de Secretario de
la Funcin Pblica.
El Comit Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa (CECRA) se cre en el mbito del Ministerio de
Economa. La creacin del mismo implic una profunda concentracin de poder en el Ministerio de Economa, y
principalmente en la Secretara de Coordinacin Tcnica y Administrativa. El CECRA jug Un pape! importante en
tanto fue el espacio en donde se entablaron las negociaciones y luchas con los sindicatos que representaban a los
trabajadores del Estado: UPCN, el sindicato de trabajadores estatales aliada al gobierno, y A : a, sindicato de trabajadores estatales con un perfil opositor. El primero de ellos finalmente adhiri a la reforma implementada por el
gobierno, y en contrapartida de su apoyo logr una participacin dentro del CECRA en carcter de miembro exter no,
ampliando las posibilidades de influir en los prximos pasos de las polticas de recurso humanos del sector pblico.
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En 1991 se propone un plan de reconversin laboral como uno de los aspectos complementarios del Programa de
Reforma Administrativa. Este plan o subprograma como se llam, involucraba al personal que quedaba desafectado de
la APN como consecuencia del ajuste. Comprenda tres reas principales: l) insercin laboral en el sector privado,
basada en el desarrollo de incentivos a las empresas que tomen personal proveniente del sector pblico de la reforma;
2) Generacin de empleos alternativos, concebida como el otorgan.: ?n; 3 di.- subsidias y asistencia tcnica para la
conformacin de microempresas productivas o de servicios; 3) Reinsercin de un conjunto delimitado de agentes
disponibles en organismos del Estado en proceso de fortalecimiento institucional, en especial los de recaudacin, con
el prerrequisito de un proceso intenso de- capacitacin.
4)
supone
la
conformacin
de
cuadros
superiores
altamente
Con respecto a la formacin, entrenamiento, perfeccionamiento y actualizacin del Personal, era el INAP (Instituto
Nacional de la Administracin Pblica) el que tendra la responsabilidad sobre eses aspectos, para lo cual hacia 1990
fortaleci su dotacin y sus recursos econmicos. Estas funciones se establecan travs del Sistema Nacional de
Capacitacin, de acuerdo a las temticas que defina la Secretara de la Funcin Pblica. Asimismo, se encar gaba de
dirigir los Cursos de Alta Gerencia y de Formacin Superior. Con respecto a los restantes niveles, las exigencias de
capacitacin eran definidas por el Secretario de la Funcin Pblica con participacin del INAP, incluyendo las
equivalencias de los cursos realizados por los Agentes en otros organismos nacionales o del exterior, pblicos o
privados. En cuanto al sistema de remuneracin, el mismo se compona de: a) una asignacin bsica del nivel; b)
adicionales, de acuerdo al grado y a a capacitacin; y c) splemelos, determinados por zona, funcin ejecutiva y
funcin especfica.
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A esto debe agregrsele la tarea de larga tradicin desarrolla por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Cultos, en
el sentido de formar sus propios funcionarios de carrera
Las dificultades fiscales dificultaron el ascenso de los funcionarios burocrticos, an cuando estos cumpliesen con
los requisitos de capacitacin y desempeo previstos en si SINAPA. De este modo, las reformas admi nistrativas ligadas
a los recursos humanos seguan sin afectar virtuosamente su desempeo. Asimismo, en lo que respecta a las condiciones
laborales para el personal permanente, hacia finales de 1998 e inicios de1999 el gobierno de Menem avanz en la
formulacin del Convenio Colectivo, el cual fue avalado por el Estada y el. sindicato de empleados pblicos ms
cercano al gobierno, UPCN (el otro sindicato importante del sector, ATE, lo rechaz sin que por eso pudiera impedir
su homologacin). En el marco de la nueva normativa, y "con el objetivo de aumentar la productividad del sector
pblico y modernizar la gestin, dos conceptos nuevos para los empleadas estatales, fueron introducidos en el
Convenio y flexibilidad en la fundn (poli funcionalidad, v la movilidad en el cargo y geogrfica (Orlansky y Gmez,
2000:10).
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Spiller y Tommasi dan cuenta de los problemas asociadas a los recursos humanos del Estado al expresar: "Dado que
la estabilidad del empleo pblico est reconocida en la Constitucin, los distintos gobiernos en la Argentina se
encontraron con una Administracin Publica que, esencialmente, no les responda. La respuesta eficiente frente a esta
ineficiencia burocrtica resulta ser el profundizar la politizacin de la burocracia. Dicha politizacin tom en
Argentina la forma de altos niveles de patronazgo (en la administracin pblica central ), junto con la creacin ms
reciente de una burocracia temporaria paralela, cristalizada mayormente en organismos y agencias descentralizadas"
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Segn los datos de la Direccin Nacional de Servicio Civil, al ao 1998, 30.546 agentes estaban encuadrados en
dicha carrera (Nejamkis y Abal Medina, 2001).
la
vez
que
promoviera
instancias
de
capacitacin
Ya se haba desdibujado la idea predominante durante el gobierno de Menem, acerca de que el personal contratado
era un instrumento a priorizar para la construccin de un modelo gerencial de administracin pblica, el estigma de
"personas que cobran pero no trabajan" se extendi tambin a este sector, cuando antes estaba ms bien concentrada
dicha caracterizacin en el personal permanente. An cuando las medidas para controlar ese problema, que se liga al
del uso partidario de los cargos burocrticos, sean bienvenidas, no se observa una estratega clara para diferenciar
quienes cometen ese acto delictuoso de quienes efectivamente cumplen con sus tareas. En suma, esta tendencia
fomentada por la dirigencia poltica empeora an mis la concepcin negativa que la ciudadana tiene del personal del
Estado
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En un informe reservado dado a conocer por la prensa, el propio Estado reconoca que en el conjunto de 6280
empleados que se acogieron al retiro voluntarlo (y que tuvo un costo de 371 millones de pesos) se observaron los
siguientes aspectos: a) el 36,4%, tenan estudios terciarios, universitarios y de posgrado; b) se retir un nmero muy
importante de personal con vasta experiencia en el sector pblico; c) el Cuerpo de Administradores Gubernamentales
perdi el 14,1 % de sus integrantes; d) organismos como la Direccin General Impositiva o la Sindicatura General de
la Nacin vieron disminuir el 10%. de su planta de personal estable ("Retiro Voluntario del personal de la
Administracin Pblica Nacional. Decisin Administrativa N' 5/00, Informe de Resultados-, publicado en La Nacin.
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En esta etapa abundante de ajustes fiscales destaca la errtica experiencia del INAP, organismo estratgico que sin
embargo no alcanz, por diferentes razones, a posicionarse como referente fundamental para la construccin de una
burocracia ms capacitada e incentivada.
el punto crtico no parecera estar en la introduccin de este tipo de mecanismos , sino en la ausencia de acciones
complemente propias de reformas tipo weberianas o de responsabilizacin
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El caso mas notorio lo representa la aprobacin p*.- parte del parlamente de la Ley conocida como de "Dficit
Cero", lo cual puede marcar un punto de inflexin -de resultados imprevisibles- en lo referido a la capacidad estatal y
el servicio civil en la Argentina