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Servicio Civil de Calidad en la Argentina: Utopa, asignatura

pendiente o mal innecesario?


Por Fabin Repetto
INTRODUCCIN
Las transformaciones de la administracin pblica nacional, y en ese marco la
propuesta de conformar una nueva burocracia, se ha planteado de forma recurrente en
la Argentina desde el retorno la vida democrtica en 1983. Desde una perspectiva
institucional, habr de referenciarme aqu en los sucesivos intentos de identificar los
procesos de reclutamiento, incentivos y carrera del personal a cargo del aparato
estatal en el nivel nacional (sea en el mbito centralizado como en el
descentralizado). La hiptesis que sostiene este trabajo es que la acotada perspectiva
fiscalista que a lo largo de las ltimas dos dcadas prim en los sucesivos planes de
reforma del aparato administrativo, ha problematizado de forma ta1 la cuestin de los
recursos humanos del Estado, que las respuestas ensayadas en la materia se limitaron
a reformas gerenciales pro-mercado sin afrontar seriamente el desafo conformar una
burocracia de carrera basada en el mrito y la responsabilizacin.
En el marco reciente desconfianza de la sociedad respecto a la potencialidad
del aparato estatal (y sus recursos humanos) para incidir favorablemente en la calidad
de vida colectiva, resalta el hecho de que los incentivos existentes para que los principales actores polticos, socioeconmicos e internacionales promuevan un tipo de
reforma de la Administracin Pblica diferente a la experiencia reciente son bajos, lo
cual se asocia, entre otros aspectos, a los siguientes: a) la ciudadana no basa su
decisin electoral ni moviliza sus recursos en trminos del desempeo y la calidad del
aparato administrativo; b) la burocracia permanente no visualiza premios ''crebles"
para cooperar en la reforma, a la vez que la denominada burocracia paralela saca
provecho de una situacin de no-reforma: c) los principales actores socioeconmicos
presionan por expresiones particulares de la reforma administrativa, despreocupndose de una perspectiva de conjunto; y d) los actores del sistema internacional,

ms all de reconocer la importancia de mejora el funcionamiento estatal, limitan sus


presiones a aspectos ligados al dficit fiscal.
El presente trabajo contina, luego ce esta introduccin, con un breve marco
analtico que facilite la comprensin del tema de los recursos humanos dentro de un
enfoque ms amplio sobre las capacidades del Estado para intervenir en los asuntos
pblicos. A continuacin se pasa revista panormica a los intentos de reforma
administrativa que han quedado a mitad de camino. Finalmente, se esbozan algunas
conclusiones.
CAPACIDAD ESTATAL Y SERVICIO CIVIL
No es posible entender la dinmica que se genera alrededor de la
administracin pblica sin entender su relacin ms amplia con el sistema poltico y
la estructura socioeconmica, en tanto el Estado es algo ms que el conjunto de
organismos estatales dentro del cual operan los recursos humanos de la burocracia 1.
Sealado esto, es pertinente concentrar el anlisis en lo que habitual-mente se
denomina " capacidad estatal" (concepto que recientemente est siendo asociado al de
"capacidad institucional").
Sikkink entiende la capacidad del Estado como "la eficacia administrativa del
aparato estatal para instrumentar sus objetivos oficiales (1993:544)'". Asimismo, en
su intento por construir un enfoque que exprese los nuevos debates en torno al papel
del Estado en los pases en desarrollo, Evans (1936} da cuenta de la idea de
autonoma arraigada (embedded autonomy) la cual implica una combinacin de
conectividad externa y coherencia interna. En torno a esta ltima y retomando los
clsicos aportes de Weber en la materia, indica:La capacidad del Estado para apoyar a los mercados y a la acumulacin capitalista dependa de que la burocracia
fuese una entidad corporativamente coherente, y de que los individuos viesen en la
consecucin de las metas corporativas la mejor manera de promover su inters
personal. La coherencia corporativa exige que los funcionarios individuales estn
aislados, en alguna medida, de las demandas de la sociedad circundante. Este
1

Dicho de otro modo y siguiendo a Benedetti (1999), los problemas de diseo de la Administracin Pblica estn
asociados a dos componentes institucionales: por un lado, a la governance burocrtica, ligado a la estabilidad poltica; por el otro, los incentivos burocrticos que gobiernan al interior del aparato administrativo.

aislamiento, a su vez se refuerza confiriendo a los burcratas un status distintivo y


recompensador. Para la eficacia burocrtica tambin era decisiva la concentracin
de los expertos, a travs del reclutamiento basado en el mrito y las oportunidades
ofrecidas para obtener promociones y ascensos de una carrera profesional de largo
plazo.
Un esfuerzo por darle un contenido ms concreto a esta dimensin
administrativa de la capacidad estatal, y en particular al componente de los recursos
humanos, se encuentra en Oszlak (1995), cuando al explorar los dficits de capacidad
institucional detecta (entre un total de seis) dos reas donde pueden observarse
problemas de este tipo y aqu interesan particularmente: a) los atribuibles a las
polticas de personal y sistema de premios y castigos que enmarcan la ecuacin del
proyecto; y b) los derivados de la insuficiente capacidad individual de los actores
responsables

de

tareas,

en

trminos

informacin,

motivacin,

conocimiento/comprensin y destrezas requeridas para la realizacin de dichas tareas.


Es evidente que afrontar estos problemas asociados a la capacidad estatal
implica un entramado complejo de intereses e ideologas, lo cual conduce a prestar
atencin a los actores, involucrados de una u otra forma en la temtica. Cabe
acompaar a Prats Ctala cuando sostiene; "Lo que nos hace falta saberes para qu ha
de ser eficiente la funcin pblica y ante quin debe ser responsable y receptiva. S
en lugar de considerar que el sistema de mrito se justifica por s mismo indagamos la
funcin social que realmente lo justifica, quizs podamos deshacer algunos equvocos..." (1998:33).
La concepcin que tengan al respecto los actores polticos responsables de la
administracin pblica, as como el papel que le asignan al Estado los sectores ms
poderosos , de una sociedad o del sistema internacional, tendrn impacto directo
sobre las estrategias de reformas que se emprendan, por ejemplo en lo relacionado
con el servicio civil. Es evidente que al momento de conformar burocracias de
calidad, los polticos se hallarn de forma habitual con lo que Geddes (1994) ha dado
en llamar "Dilema del Poltico".expresado en la tensin entre mantener los apoyos

polticos de corto plazo o avanza en la construccin de largo plazo de apropiados


aparatos administrativos2. Pero no son estos los nicos jugadores en "el juego de las
reformas administrativas", toda vez que en el mismo tratan de intervenir aquellos que
tienen intereses creados en relacin al accionar del aparato estatal. El punto de
conflicto est dado por lo que sucede con quienes no cuentan con los recursos
suficientes para participar de los debates, negociaciones y acuerdos respecto al tipo
de transformaciones al que el mismo se puede ver sometido, razn por la cual esos
cambios respondern por lo general a los intereses e ideologas de quienes integran
las coaliciones ganadoras (y de quienes las apoyan an no formando parte
directamente de las mismas).
Por ende, ms all que una perspectiva de carcter normativa de cuenta del importante papel que puede desempear una burocracia de carrera basada en el mrito 3,
lo cierto es que el alcance y tipo de reformas depender en esencia de la correlacin
de fuerzas que se manifiestan en torno a la problemtica de la administracin pblica.
Tomando como perspectiva el caso de los pases en desarrollo, y an cuando autores
como Evans o Prats Catal sealen como incompleta (y por ende an por completar)
la tarea de conformar burocracias weberianas, lo cierto es que ha primado un enfoque
centrado en el New Public Management, en particular en sus versiones pro-mercado
experimentadas en pases como Nueva Zelanda.
Este enfoque, en la versin mencionada4, niega (o cuanto menos desvaloriza de
forma pronunciada) el papel del Estado en el desarrollo econmico y social, as como
su impacto en la construccin de una gobernabilidad democrtica de calidad. De la
reificacin del mercado como el supuesto asignador eficiente de los recursos
colectivos se derivan estrategias de reformas en las cuales la administracin pblica
(y por ende su personal de carrera) se constituyen poltica e ideolgicamente en
2

A esta tensin refiere la clsica discusin entre "partidizacin" y "profesionalizacin"' de los cuadras administrativos

Villora afirma: "Sea el que sea el nuevo modelo de gestin, no puede olvidar que la administracin debe servir con
objetividad de los intereses generales, y ello implica la rigidez en los procesos disciplinarlos y de despido, en los
procesos de seleccin y carrera y, en general, en la gestin de los recursos humanos en la administracin" (1997:261.
Subrayado del autor).
4
Esto implica reconocer posibles alternativas, al menos formuladas en el plano conceptual, dentro de las coordenadas
generales del Nuevo Gerenciamiento Pblico, por ejemplo la expresada en Cunill Grau (1997)

blanco de crticas slo parcialmente fundamentadas. Se promueve en el plano de las


polticas de recursos humanos, cambiar drsticamente la estructura de incentivos,
contratando a los niveles ms altos de la burocracia sobre la base de ciertos requisitos
de desempeo, que deben cumplir tanto ellos como sus dependencias respectivas, por
lo que en caso de no satisfacer las metas comprometidas, se les paga menos o se los
despide. En suma, segn dicha propuesta, los gerentes pblicos deben actuar como
empresarios individuales, responsables de lo que ocurra en sus oficinas. Se trata de un
enfoque que, ms all del potencial aporte que puede hacer en trminos de mejorar el
desempeo del personal estatal, se despreocupa demasiado de los impactos negativos
que puede acarrear la prdida de capacidad instalada calificada o de insustituible
memoria organizacional, as como no resuelve con claridad el remanido tema de la
productividad administrativa: todo el accionar de la administracin pblica puede
ser mensurado con indicadores claros y pertinentes?.
Para ayudar a interpretar lo sucedido en trminos del servicio civil el caso
argentino, es pertinente diferenciar entre modelos de reformas administrativas. Ross
Schneider (2001) seala tres posibles tipos de reforma; weberiana, gerencial y de la
responsabilizaron. Cada uno de estos tipos establece un cierto diagnstico sobre el
funcionamiento del aparato estatal a la vez que se propone ciertas metas y medidas
administrativas para alcanzarlas. Vale caracterizar, en primer lugar, los ejes de los
diagnsticos que sustentan estas perspectivas de reformas: para el modelo weberiano,
sobresalen personalismo, clientelismo y patrimonialismo; para el modelo gerencial,
destacan como problemas aspectos como ineficiencia, papeleo, rigidez y
particularismo; a su vez el modelo de la responsabilizacin considera crticamente
temas tales como abuso de poder, arbitrariedad, falta de responsabilidad, ausencia de
respuesta ante los ciudadanos. Al avanzar sobre el punto de las metas, dicho autor
tambin observa diferencia entre los modelos: el weberiano se plantea como objetivo
lograr universalismo, profesionalismo, meritocracia, honestidad; el gerencial enfatiza
cuestiones como eficiencia, flexibilidad, capacidad de respuesta ante los clientes; a su
vez el de responsabilizacin prioriza el control democrtico va la accin directa de

los ciudadanos o de forma indirecta a travs de los legisladores. Finalmente, al


referirse al punto de las medidas administrativas que sostendran la bsqueda de
dichas metas, Ros- Schneider diferencia nuevamente entre los modelos: weberiano, lo
hace a travs de exmenes de ingreso, estabilidad en el cargo, promocin por mrito,
supervisin, incremento salarial, reglas claras; gerencial enfatiza contratos de gestin,
competencia entre agencias, descentralizacin, fin de la estabilidad; de la
responsabilizacin: promueve la supervisin legislativa, confirmacin de designados,
participacin ciudadana"5.
El propio Banco Mundial, hasta tiempos recientes promotor de acrrimas reformas administrativas pro-mercado, ha comenzado a revitalizar el papel de las .burocracias. Y an cuando su posicin resulta ambigua en trminos de cul es la mejor estrategia para aumentar las capacidades institucionales del Estado, s toma posicin en
cuanto al rol que le cabe jugar a los recursos humanos que lo integran:
Independientemente de que se dedique a la formulacin de polticas, la prestacin de
servicios o la administracin de contratos, la savia de un Estado eficaz es un personal
capaz y motivado. Los esfuerzos por conseguir un funcionariado pblico competente
y entregado suelen centrarse casi exclusivamente en la remuneracin. La paga es
ciertamente importante, pero tambin lo son otras cosas, como la contratacin y el
sistema de ascensos basados en el mrito y el fomento de un espritu corporativo. La
contratacin y los ascensos por mrito restringen los favoritismos polticos y atraen y
retienen a personal ms competente" (1997:106).6
Habiendo presentado algunos elementos conceptuales bsicos en materia de
capacidad estatal y servicio civil, pasar a continuacin al sucinto anlisis de lo
sucedido en ests materias en la Argentina.
5

En la articulacin entre estos modelos de reformas se inscribe la propuesta institucional del Centro Latinoamericano
de Administracin para el Desarrollo. En un reciente documento, se seala: "El CLAD propone una nueva burocra cia,
y no el fin de la burocracia, con nuevos estmulos en el ambiente de trabajo, dado el modelo gerencial de gestin, los
funcionarios se volvern ms autnomos y responsables (empowerment) y no sern piezas de un engranaje sin vida.
Ciertamente, tendrn que ser ms entrenados y bien remunerados, para asumir la obligacin de responder
precisamente a las metas de los contratos de gestin y a las demandas del ciudadano-usuario. Para una parte del
funcionarado, los contratos de trabajo sern flexibilizados, pero la dignificacin de la funcin pblica seguir siendo
un objetivo del Estado" (1999:269).
6
Hasta el propio Fondo Monetario Internacional ha comenzado a preocuparse sobre la calidad del sector pblico,
asociado a las tareas que el Estado no puede dejar de realizar ( 2000).

LAS REFORMAS RECIENTES EN EL CASO ARGENTINO:


BREVE RESEA
El retomo a la vida democrtica encontr a la Argentina en un escenario que
manifestaba el agotamiento del modelo de posguerra, en particular en lo que refiere al
rol del Estado como mediador en las pujas distributivas. Y si bien ya desde mediados
de los aos cincuenta se haban ido sucediendo intentos de reformas administrativas
(bajo conceptos tales como racionalizacin, austeridad o achicamiento, segn el
gobierno de turno), fue recin a inicios de los ochenta cuando entr en crisis el
Estado como sistema institucional, lo cual habra de afectar, sin duda, las reformas
administrativas que se llevaran a cabo desde entonces y en particular aquellos
elementos que refieren a los recursos humanos.7
Durante el gobierno encabezado por Ral Alfonsn (1983-1989), la Secretara
de la Funcin Pblica puso el acento en la calificacin del personal y el mejoramiento
de la carrera administrativa, por lo cual emergi como objetivo la formacin de un
funcionariado profesionalizado destinado a ocupar los puestos claves del aparato
administrativo. La creacin del Cuerpo de Administradores Gubernamentales
(decreto N 2098/87), inspirndose la experiencia de la ENA francesa, apunt a la
formacin de un cuerpo de funcionarios de alta gerencia a travs de una seleccin
rigurosa y un curso de formacin intensivo. Por otro lado, se intent conformar la
carrera administrativa a travs de la instauracin de concursos y promociones ms
transparentes que hasta entonces.
Por otro lado y a partir de propuestas de cambios en la organizacin estatal, va
la reestructuracin de las agencias se pretenda lograr una reduccin del 20% del total
de la planta de personal de la administracin. En paralelo se fij el congelamiento de
las vacantes existentes al 1 de enero de 1987, la unificacin del rgimen horario y la
implementacin del mecanismo de retiro voluntario8. En este marco, los principales
7

Si bien lo que se considera el Rgimen Jurdico Bsico de la funcin pblica fue aprobada en 1980 a travs de Ley N"
22.140, la misma y el decreto que la reglamenta fueron modificadas en reiteradas oportunidades. Dicha norma fue
primero reemplazada por la Ley N'24.150 y luego en el ao 1999 por la Ley N* 25.164. Por su parte, el escalafn para
el personal de la administracin pblica fue aprobado por Decreto N" 1428/73 en su momento y actualmente se rige
por el SINAPA, aprobado por el Decreto 993/91, destinado a sustituir al anterior (Nejamkis y Abal Medina,2001).
8
La aplicacin de este ltimo mecanismo produjo un xodo de cerca de 14.810 agentes, muchos de los altamente
capacitados en sus reas de incumbencia. De este modo, el Estado se desprendi de recursos humanos claves

sindicatos de empleados estatales, UPCN y ATE ejercieron presin para atenuar los
costos de las medidas, a la vez que participaban activamente en la discusin salarial.
En el escenario catico de finales de los aos ochenta, el gobierno encabezado
por Carlos Menem inici en 1989 una serie de reformas estructurales que
transformaron fuertemente al Estado en su relacin con la economa y la sociedad
argentina. Cinco fueron los ejes centrales a travs de los cuales se intent avanzar en
la transformacin estructural del Estado, la cual impact claramente en la
Administracin Pblica: 1) privatizacin; 2) desregulacin; 3) organizacin y gestin
de las funciones estatales; 4) readecuacin de los recursos humanos; y 5)
desburocratizacin.
Cuando se trata de reconstruir la historia propia de la reforma administrativa
durante los aos noventa, pueden diferenciarse dos momentos articulados a travs de
un proceso complejo: por un lado, el Programa de Reforma Administrativa puesto en
marcha a poco de andar el gobierno de Menem, particularmente a travs del Ministerio de Economa9; por el otro, la llamada "Segunda Reforma del Estado",
presentada pblicamente en 1996, que continuaba las acciones de la anterior en el
segundo mandato de Menem.
En lo relativo a la estructura administrativa y los recursos humanos, las
iniciales medidas instrumentadas tambin promovieron un camino de reformulacin
del aparato estatal a travs de la supresin y fusin de numerosas agencias pblicas,
el consecuente pase a disponibilidad del personal dependiente de las mismas, y el
otorgamiento al Poder Ejecutivo de potestades en lo referente a la fijacin de los
salarios para los empleados pblicos. En particular, la ley de emergencia econmica
obstaculiz cualquier nueva contratacin dentro de la administracin pblica
nacional, los organismos estatales y los servicios pblicos. Asimismo otorg
facultades al presidente para despedir a aquellos agentes que no haban sido
incorporados a travs de concursos y que ocupaban los ms altos cargos dentro de la
funcin pblica. En este sentido, y como afirma Domeniconi, la declaracin de estado
9

Destaca aqu el escaso protagonismo que tuvo en esta tarea Gustavo Beliz, quien ocupaba el cargo de Secretario de
la Funcin Pblica.

de emergencia en el plano econmico y administrativo, permiti dotar al Poder


Ejecutivo de las facultades que se requeran para dominar dicha emergencia: '"Sobre
las bases de estas facultades expresamente delegadas por el parlamento, el gobierno
adopt gran parte de las reformas administrativas y econmicas" (1996:15).
De forma complementaria a lo indicado, la normativa de esta primera fase de la
reforma del aparato estatal tuvo distintas aristas que afectaron a sus recursos humanos: se implant un rgimen de jornada reducida, se estableci la jubilacin anticipada, el cese de las comisiones de servicios, la caducidad de las plantas transitorias, un
rgimen de retiro voluntario y la obligatoriedad de disminuir por va de la disponibilidad, un 34% de las plantas de personal permanente de cada jurisdiccin.
A nivel general, el CECRA10 fij las metas de reduccin de personal por
conjuntos de organismos, y a nivel micro, las autoridades de cada organismo
establecieron las dotaciones de personal entre sus unidades de acuerdo a pautas
organizativas comunes fijadas por el Comit de Reforma. La aplicacin de las
medidas mencionadas implic, segn datos gubernamentales, que durante 1991 se
produjeran un total de 63.257 bajas (11% de la administracin central y descentralizada), correspondiendo la ms importante porcin de las mismas a las operadas
por retiro voluntario (36,3%), cese de la planta transitoria (32.3%) y jubilaciones
anticipadas (19,9%) (Fontdevilla, 1992). Para el personal pasado a disponibilidad se
propuso una frmula que luego sera recurrente y poco exitosa: instrumentar un
programa de reconversin laboral.11
10

El Comit Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa (CECRA) se cre en el mbito del Ministerio de
Economa. La creacin del mismo implic una profunda concentracin de poder en el Ministerio de Economa, y
principalmente en la Secretara de Coordinacin Tcnica y Administrativa. El CECRA jug Un pape! importante en
tanto fue el espacio en donde se entablaron las negociaciones y luchas con los sindicatos que representaban a los
trabajadores del Estado: UPCN, el sindicato de trabajadores estatales aliada al gobierno, y A : a, sindicato de trabajadores estatales con un perfil opositor. El primero de ellos finalmente adhiri a la reforma implementada por el
gobierno, y en contrapartida de su apoyo logr una participacin dentro del CECRA en carcter de miembro exter no,
ampliando las posibilidades de influir en los prximos pasos de las polticas de recurso humanos del sector pblico.
11
En 1991 se propone un plan de reconversin laboral como uno de los aspectos complementarios del Programa de
Reforma Administrativa. Este plan o subprograma como se llam, involucraba al personal que quedaba desafectado de
la APN como consecuencia del ajuste. Comprenda tres reas principales: l) insercin laboral en el sector privado,
basada en el desarrollo de incentivos a las empresas que tomen personal proveniente del sector pblico de la reforma;
2) Generacin de empleos alternativos, concebida como el otorgan.: ?n; 3 di.- subsidias y asistencia tcnica para la
conformacin de microempresas productivas o de servicios; 3) Reinsercin de un conjunto delimitado de agentes
disponibles en organismos del Estado en proceso de fortalecimiento institucional, en especial los de recaudacin, con
el prerrequisito de un proceso intenso de- capacitacin.

Las reducciones ms importantes experimentadas en la planta de personal de la


Administracin Pblica Nacional obedecieron principalmente a los procesos de
privatizacin de las empresas estatales y a la transferencia a las provincias de los
servicios educativos y hospitalarios hasta ese momento bajo dependencia del
gobierno nacional. Segn seala Domeniconi (1996) el total del personal civil de la
Administracin Nacional se redujo en casi un 50% entre abril de 1990 y diciembre de
1992 pasando de cerca de 670.000 cargos en el principio del perodo a 364.000 al
final del mismo.
Paralelamente, ciertas medidas buscaron operar en la recomposicin de parte
de la dotacin del personal pblico a travs de la jerarquizacin y fortalecimiento de
la carrera burocrtica. En mayo de 1991 se establece el Sistema Nacional de Profesionalizaron Administrativa (SINAPA). Este instrumento, regulado por los decretos 993/
91 y 994/91 contrajo el escalafn previo, de 24 niveles, a un total de 6. En cada uno
de estos se discrimina la antigedad en la categora correspondiente, fomentndose la
cobertura de vacantes por concurso as como la evaluacin peridica de desempeo.
Segn la normativa, los principios bsicos que estructuran el SINAPA son los
siguientes: I) la posicin en el escalafn guarda necesariamente relacin con la
jerarqua de las funciones asignadas: 2) la movilidad en la carrera est vinculada al
mrito, a la idoneidad, y a la capacitacin; 3) tanto el ingreso como la promocin a
niveles de mayor responsabilidad, estn determinados por estrictos mecanismos
selectivos;

4)

supone

la

conformacin

de

cuadros

superiores

altamente

profesionalizados, adecuados a las exigencias de una administracin eficiente; 5) un


sistema de capacitacin, perfeccionamiento y actualizacin permanente; y 6.)
rgimen de retribuciones e incentivos que guardan relacin con las tareas desempeadas y el nivel asignado12.
12

Con respecto a la formacin, entrenamiento, perfeccionamiento y actualizacin del Personal, era el INAP (Instituto
Nacional de la Administracin Pblica) el que tendra la responsabilidad sobre eses aspectos, para lo cual hacia 1990
fortaleci su dotacin y sus recursos econmicos. Estas funciones se establecan travs del Sistema Nacional de
Capacitacin, de acuerdo a las temticas que defina la Secretara de la Funcin Pblica. Asimismo, se encar gaba de
dirigir los Cursos de Alta Gerencia y de Formacin Superior. Con respecto a los restantes niveles, las exigencias de
capacitacin eran definidas por el Secretario de la Funcin Pblica con participacin del INAP, incluyendo las
equivalencias de los cursos realizados por los Agentes en otros organismos nacionales o del exterior, pblicos o
privados. En cuanto al sistema de remuneracin, el mismo se compona de: a) una asignacin bsica del nivel; b)
adicionales, de acuerdo al grado y a a capacitacin; y c) splemelos, determinados por zona, funcin ejecutiva y

En lo que refiere a la formacin de cuadros profesionales de alto nivel, el


gobierno de Menem continu en un principio (y luego descontinu) con la
experiencia que bajo la responsabilidad del INAP implic la formacin de
Administradores Gubernamentales. Asimismo, desde el Ministerio de Economa,
Cavallo promovi la articulacin con diversos centros de altos estudios para la
formacin de Economistas de Gobierno.13
A pesar de que el programa de reforma administrativa se propona fomentar
medidas orientadas a la profesionalizacin, la capacitacin, y la introduccin de
mecanismos tendientes a conformar un servicio civil coherente, as como al
mejoramiento de los procedimientos administrativos, en la prctica la reduccin de
personal y el recorte presupuestarios se impusieron como las lneas de accin ms
relevantes y en las que mayores impactos se alcanzaron en esta primera etapa. A las
normativas existentes se sum a partir de 1995 el Decreto 92/95 que permiti la
contratacin de personal a partir de la figura de "locacin de servicios, mecanismo
que ha sido extensamente utilizado para la contratacin de consultoras (Oszlak,
1997).
En sntesis, durante los ltimos aos, entre ellos los noventa, los actores del
Estado argentino trataron de resolver las restricciones que el ajuste le pona a la
expansin de la planta de personal administrativo de diversas formas. Oszlak (1997)
identifica cuatro maneras a partir de las cuales se ha intentado introducir reformas
dirigidas a mejorar la calidad. Cada una se ha intentado sustentar en una particular
forma de entender cual sera el agente del cambio. Estas formas se han concentrado
sus esfuerzos entonces en consolidar: I) un conjunto de cargo claves, 2) un cuerpo de
lite, 3) la carrera administrativa, 4) una red paralela de consultores financiados por
crditos internacionales. La primera de las iniciativas se tradujo en el Rgimen de
Cargos con Funcin Ejecutiva, la segunda implic la creacin del Cuerpo de
Administradores Gubernamentales, basado en el modelo de la ENA francesa. La

funcin especfica.
13
A esto debe agregrsele la tarea de larga tradicin desarrolla por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Cultos, en
el sentido de formar sus propios funcionarios de carrera

tercera dio nacimiento al SINAPA14 y la ltima supuso un constante crecimiento de la


planta de consultores15.
Al finalizar el segundo mandato de Menem la reforma administrativa del aparato estatal se encontraba a mitad de camino, fruto del proceso que pas del impulso
de inicios de los noventa al posterior desdibujamiento a lo largo de dicha dcada.
Asimismo, datos de 1999, el nmero de empleados de la Administracin Pblica
Nacional ascenda a 291.235, 90% de los cuales estaban en la rbita del Poder
Ejecutivo (AA.VV, 1999). Importa sealar que un nmero significativamente acotado
se inscriba bajo el rgimen del SINAPA16. Ms all del nmero de empleados
pblicos, cabe acotar que subsistan problemas sustantivos y a modo de ejemplo
pueden sealarse los siguientes: exceso de personal en ciertas reas y necesidades no
cubiertas en otras: fuerte deterioro de la imagen que la sociedad construye sobre el
funcionariado pblico; coexistencia improductiva entre personal de planta y
contratados.
Con el inicio de un nuevo siglo, y en el marco de un cambio de gobierno que
coincidi en el tiempo con un reverdecer de la preocupacin por avanzar en tal
reconstruccin de un Estado que ayudase a motorizar el desarrollo, la dirigencia
argentina (y no solamente la poltica) comenz a plantear discursivamente la
importancia de contar con un Estado capacitado para afrontar los desafos de
crecimiento econmico e integracin social (lo que en s representaba una cierta
ruptura con los planteos predominantes en los aos noventa). Las declaraciones de
14

Las dificultades fiscales dificultaron el ascenso de los funcionarios burocrticos, an cuando estos cumpliesen con
los requisitos de capacitacin y desempeo previstos en si SINAPA. De este modo, las reformas admi nistrativas ligadas
a los recursos humanos seguan sin afectar virtuosamente su desempeo. Asimismo, en lo que respecta a las condiciones
laborales para el personal permanente, hacia finales de 1998 e inicios de1999 el gobierno de Menem avanz en la
formulacin del Convenio Colectivo, el cual fue avalado por el Estada y el. sindicato de empleados pblicos ms
cercano al gobierno, UPCN (el otro sindicato importante del sector, ATE, lo rechaz sin que por eso pudiera impedir
su homologacin). En el marco de la nueva normativa, y "con el objetivo de aumentar la productividad del sector
pblico y modernizar la gestin, dos conceptos nuevos para los empleadas estatales, fueron introducidos en el
Convenio y flexibilidad en la fundn (poli funcionalidad, v la movilidad en el cargo y geogrfica (Orlansky y Gmez,
2000:10).
15
Spiller y Tommasi dan cuenta de los problemas asociadas a los recursos humanos del Estado al expresar: "Dado que
la estabilidad del empleo pblico est reconocida en la Constitucin, los distintos gobiernos en la Argentina se
encontraron con una Administracin Publica que, esencialmente, no les responda. La respuesta eficiente frente a esta
ineficiencia burocrtica resulta ser el profundizar la politizacin de la burocracia. Dicha politizacin tom en
Argentina la forma de altos niveles de patronazgo (en la administracin pblica central ), junto con la creacin ms
reciente de una burocracia temporaria paralela, cristalizada mayormente en organismos y agencias descentralizadas"
16
Segn los datos de la Direccin Nacional de Servicio Civil, al ao 1998, 30.546 agentes estaban encuadrados en
dicha carrera (Nejamkis y Abal Medina, 2001).

buenas intenciones se materializaran en la prctica? O ms bien, cmo interpretaba


cada actor relevante la idea de un Estado con altos grados de capacidad?
El gobierno de la Alianza encabezado por Femando De la Ra tendra la
posibilidad de responder, va la accin poltica, estos interrogantes. Las propuestas
iniciales en relacin con estas polticas de transformacin se encauzaron en base a
dos lneas de accin. Por un lado, se trabaj en una reforma del organigrama
tendiente a eliminar, fusionar y reconvertir las instancias superiores de la
administracin gubernamental. Por el otro, se plante la necesidad de desarrollar un
pian de reforma ms integral, que buscara redefinir procesos y prcticas
administrativas

la

vez

que

promoviera

instancias

de

capacitacin

profesionalizacin de los cuadros administrativos del Estado.


El Plan Nacional de Modernizacin del Estado fue el instrumento que, con idas
y vueltas, ha utilizado el gobierno de la Alianza para intentar llevar adelante reformas
en la administracin pblica nacional. Dentro del mismo, un objetivo prioritario y
que afecta los recursos humanos, propone el establecimiento de modelos de gestin
orientados a resultados basados en sistemas de rendicin de cuentas, lo cual se asocia
fuertemente a un modelo gerencial de funcionamiento estatal.
Al tiempo que se planteaba sta y otras lneas de accin para promover una
nueva fase de la reforma administrativa, hacia mediados del ao 2000 el gobierno
nacional tom la decisin de realizar un ajuste importante en el presupuesto nacional
a partir de la reduccin en las retribuciones del personal del Sector Pblico Nacional,
tanto en los agentes permanentes como en los contratados. 17 Esta medida sin duda
gener como resultado el endurecimiento de las posturas confrontativas de los
agentes estatales privando al gobierno del apoyo de un sector que debera funcionar
como aliado en la implementacin de cualquier programa de reformas de este tipo.
17

Ya se haba desdibujado la idea predominante durante el gobierno de Menem, acerca de que el personal contratado
era un instrumento a priorizar para la construccin de un modelo gerencial de administracin pblica, el estigma de
"personas que cobran pero no trabajan" se extendi tambin a este sector, cuando antes estaba ms bien concentrada
dicha caracterizacin en el personal permanente. An cuando las medidas para controlar ese problema, que se liga al
del uso partidario de los cargos burocrticos, sean bienvenidas, no se observa una estratega clara para diferenciar
quienes cometen ese acto delictuoso de quienes efectivamente cumplen con sus tareas. En suma, esta tendencia
fomentada por la dirigencia poltica empeora an mis la concepcin negativa que la ciudadana tiene del personal del
Estado

Por otro lado, tambin gener fuertes resistencias de la oposicin, en particular de


parte del mismo peronismo que en los aos noventa haba promovido reformas que
debilitaron las capacidades estatales.
El ajuste presupuestario operado a travs de estas normas intent justificarse
esgrimiendo que la grave situacin financiera por la que atravesaba el sector pblico
hacia inevitable adoptar severas medidas de aplicacin "excepcional" y de resultados
inmediatos a efectos de adecuar el dficit fiscal al lmite impuesto en la ley N 25.152
de Responsabilidad Fiscal. Se haba reinstalado la idea de que la reforma
administrativa slo poda estar asociada a la necesidad de un nuevo ajuste fiscal. En
este marco, el recurso de los retiros voluntarios volvi a afectar la calidad de los recursos humanos con los que contaba el aparato administrativo en el nivel nacional18.
Un ao despus y mostrando que la medida indicada no haba sido "excepcional",
nuevamente la urgencia fiscal volvi a derivar en un nuevo recorte en los salarios de
tos empleados de la administracin pblica nacional, afectando tanto al personal de
planta como a los contratados.19 Asimismo, en agosto del ao 2001 se promulg el
Decreto N 992, que autoriza a crear Unidades Ejecutoras de Programas cuyos
responsables se debern contratar flexiblemente bajo el formato de Gerentes de
Programas.
En suma, los objetivos que la Alianza se traz al inicio de su gestin en el sentido de promover una reforma administrativa integral y que proyectara externalidades
positivas sobre la capacidad estatal no se cumplieron al menos en sus casi dos
primeros aos de gobierno. Es evidente que dichas acciones no estuvieron
respaldadas con firmeza en una estrategia de construccin de una coalicin

18

En un informe reservado dado a conocer por la prensa, el propio Estado reconoca que en el conjunto de 6280
empleados que se acogieron al retiro voluntarlo (y que tuvo un costo de 371 millones de pesos) se observaron los
siguientes aspectos: a) el 36,4%, tenan estudios terciarios, universitarios y de posgrado; b) se retir un nmero muy
importante de personal con vasta experiencia en el sector pblico; c) el Cuerpo de Administradores Gubernamentales
perdi el 14,1 % de sus integrantes; d) organismos como la Direccin General Impositiva o la Sindicatura General de
la Nacin vieron disminuir el 10%. de su planta de personal estable ("Retiro Voluntario del personal de la
Administracin Pblica Nacional. Decisin Administrativa N' 5/00, Informe de Resultados-, publicado en La Nacin.
19
En esta etapa abundante de ajustes fiscales destaca la errtica experiencia del INAP, organismo estratgico que sin
embargo no alcanz, por diferentes razones, a posicionarse como referente fundamental para la construccin de una
burocracia ms capacitada e incentivada.

progresista, habilitada para proponer y sostener reformas administrativas que fueran


ms all de las recetas fiscalistas predominantes en los aos noventa.
UN FINAL ABIERTO
Recapitular en perspectiva histrica. A medida que se evidenciaba la crisis
terminal del modelo de posguerra y se acentuaban los rasgos de una nueva matriz,
poltica, los intentos de reformas al aparato estatal a partir del retomo al sistema
democrtico en 1983, y en particular desde finales de los ochenta, privilegiaron una
dimensin econmico-presupuestaria orientada a la reduccin del dficit fiscal. En
este sentido, la disminucin del gasto pblico se constituy en el eje rector de los
programas de reforma, en detrimento de aquellas medidas dirigidas a la construccin
de burocracias pblicas meritocricas y habilitadas para ejercer sus tareas con
responsabilidad.
Tomando en cuenta los distintos modelos de reforma administrativa esbozados
por Ross Schneider, es evidente que en el caso argentino, motorizado principalmente
desde el Ministerio de Economa y apoyado por una coalicin de poderosos actores
con intereses e ideologas convergentes, prim un modelo gerencial pro-mercado an
cuando en el diagnstico sobre los problemas del aparato estatal se observasen
tambin rasgos de otros esquemas reformistas. "La primaca del mencionado modelo
de gerenciamiento en "clave privada" abon un recetario cuya aplicacin intent ser
uniforme sin ponderar la heterogeneidad funcional del aparato estatal (lo cual
dificulta la puesta en marcha en todos los mbitos de' los contratos de gestin) 20; las
diferencias de capacidades previas para .asumir nuevas tcnicas de gestin (el caso
ms notorio lo representa la descentralizacin de servicios sociales hacia las provincias); o las implicancias negativas que podran tener ciertas medidas para la construccin de fortalezas a largo plazo (tal el caso de una poltica indiscriminada de
flexibilizacin di las relaciones laborales, que se asoci tambin a los retiros voluntarios).

el punto crtico no parecera estar en la introduccin de este tipo de mecanismos , sino en la ausencia de acciones
complemente propias de reformas tipo weberianas o de responsabilizacin
20

Los avances que se dieron en la parcial instalacin del mencionado modelo


gerencial de reforma administrativa estn asociados a la primera etapa del gobierno
de Menem, cuando dichos cambios lograron sumarse a la ola de reformas estructurales puesta en marcha a partir de 1989, en medio de una gravsima crisis fiscal y
poltica. No obstante siempre qued en evidencia que an cuando en los aos noventa
hubiera sintona fina entre los actores de la reforma administrativa y los promotores
de las reformas pro-mercado, los primeros tenan escasos recursos para obligar a
avanzar en ciertas acciones, quedando por lo general sujetos a las prioridades de los
polticos, grupos econmicos u organismos internacionales de crdito que concentrados en promover el cambio estructural de la relacin Estado-mercado, no se mostraban muy atentos a seguir de cerca los cambios administrativos.
No sorprende entonces que, de la mayor parte de los intentos transformadores,
destaque como rasgo dominante la falta de sustentabilidad de las estrategias y medidas propuestas, asociada a la falta de inters por parte de los principales actores. Esto
explicaren parte, la lgica de retraccin-expansin del tamao (y costo) del apa rato
burocrtico, toda vez que mientras los polticos reforzaban en cuanto podan su incentivo a gastar ms y priorizar sus intereses de corto plazo21, los otros actores que
integraban o apoyaban la coalicin dominante (en particular, sectores del
empresariado y organismos internacionales como el FMI) "dejaban hacer" hasta q> e
se desatase una nueva crisis fiscal, momento donde volvan a presionar con ms
recortes en el aparato estatal.
Cmo deben interpretarse estas propuestas de ajustes del Estado? Es evidente
que de no afectarse las reglas de juego informales que cristalizan en la sociedad
estructurales correlaciones de fuerza y complejas tradiciones culturales, las reformas
en el plano formal del aparato del Estado sern pasos de un camino que nunca habra
21

Spiller y Tommasi avanzan en interpretar la dinmica v el desempe de la Administracin Pblica. en la


Argentina, asociando los problemas de la efectividad y profesionalismo de la Administracin Publica, la inestabilidad
poltica que caracteriz al pas en gran parte del siglo XX. La alta tasa de rotacin de los presiden tes y ministros
conduce a que el Poder Ejecutivo tenga una baja capacidad para controlar al aparato burocrtico y a quienes lo
administran, lo cual se asocia crticamente a la incapacidad de la Legislatura para controlar ella misma al
funcionarizado. Esto conduce a otro problema hoy vigente, el relacionado con la proliferacin de recetas* y
procedimiento , que motivado por el inters del Ejecutivo de ejercer efectivamente el control, termina abriendo la
Administracin Pblica a conductas oportunistas de los principales actores involucrados (polticos, burcratas y
actores. socioeconmicos).

de interrumpirse. Debe enfatizarse, por ello, el componente especficamente poltico


(lase disputa por la distribucin de poder) de la necesaria reforma burocrtica en materia social a lo largo de la regin. Como seala Cunill Grau: "...sin reforma poltica
en un sentido amplio no hay reforma administrativa posible de traducirse en un
cambio real y sostenido a favor de la sociedad. Nosotros creemos que tampoco la
habr si no se tiene en consideracin que la propia reforma administrativa, enfocada
tambin como una reforma poltica, implica ganadores y perdedores; por ende,
constituye un proceso del que cabe esperar no solo consensos sino, por sobre todo,
conflictos y luchas de intereses" (1999:117).
Desde esta perspectiva destaca de forma muy notoria la ausencia de una coalicin progresista capaz de articular y plasmar una perspectiva innovativa que conciba
a las reformas administrativas como procesos integrales que ayuden a potenciar un
carcter incluyente y transparente de las intervenciones estatales, lo cual requerira
concebir a los recursos humanos del sector pblico como un sector fundamental a
revitalizar y jerarquizar y no como variable de ajuste fiscal. An cuando el gobierno
de la Alianza encabezada por De la Ra se plante discursivamente ocupar ese lugar
de reformista-progresista en materia administrativa, en la prctica y durante casi los
dos primeros aos de gestin no lo ha hecho.
En suma, mientras la dinmica de la nueva matriz poltica argentina muestre
una exacerbacin de los rasgos excluyentes y mantenga la actual correlacin de
fuerzas entre los grupos y sectores, las respuestas al complejo problema de la
administracin pblica argentina seguirn cristalizndose en espasmdicas reformas
cortoplacistas y bajo la impronta de la necesidad fiscal 22. En ese marco y de no
cambiar sustancial mente las reglas de juego vigentes, los potenciales actores
progresistas interesados en plantear y llevar adelante un enfoque diferente, asociado a
construir una Administracin Pblica de calidad, seguirn perdiendo la pulseada,
limitados como estn para dar una batalla que se choca una y otra vez con los
incentivos particularistas de los principales actores polticos, socio econmicos y de
22

El caso mas notorio lo representa la aprobacin p*.- parte del parlamente de la Ley conocida como de "Dficit
Cero", lo cual puede marcar un punto de inflexin -de resultados imprevisibles- en lo referido a la capacidad estatal y
el servicio civil en la Argentina

la escena internacional. En ese contexto es pertinente plantearse la pregunta


normativa acerca de cules son los criterios que debiesen primar a la hora de realizar
una transformacin diferente del aparato burocrtico del Estado, y en particular en lo
referido a sus recursos humanos.
Un nuevo Estado, reconocido y legitimado ms que "demonizado", requiere de
un nuevo contrat social. Vale entonces reiterar aqu una vieja pero pertinente
pregunta para el caso argentino: dnde estn los actores capaces de forzar ese nuevo
acuerdo colectivo?

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