ZONEAMENTO: ANLISE

POLTICA DE UM
INSTRUMENTO URBANSTICO

Antonio Octvio Cintra

Zoneamento: uma poltica na berlinda

Cada uma das numerosas profisses que hoje se exercem dentro das burocracias pblicas tem um ngulo
particular pelo qual olha a realidade em que o governo vai intervir. Parte da compreenso das polticas pblicas requer,
precisamente, o estudo dos distintos enfoques profissionais que conformam as medidas do governo.
Alguns estudiosos do papel das profisses nas polticas pblicas tm proposto chamar "paradigma" ao prisma
particular pelo qual cada grupo profissional enfoca e trata a realidade. O termo, diretamente tomado do clssico
trabalho de Thomas Kuhn sobre as revolues cientficas e adaptado ao contexto das profisses (1), refere-se ao corpo
de crenas compartidas pelas comunidades de profissionais: crenas sobre a natureza da realidade, sobre as seqncias
de causa e efeito nelas operantes, sobre o que constitui "problema" e sobre a terapia a ele aplicvel.
Nos paradigmas profissionais combinam-se elementos heterogneos. Neles se refletem o "estado da arte" nas
disciplinas cientficas que servem de base ao enfoque profissional, como tambm valores culturais, os preconceitos e
"idola" diversos, as racionalizaes dos interesses gerados pela estrutura de poder e prestgio vigentes na profisso ou
advindos da vinculao desta s ideologias que expressam as clivagens de interesse da sociedade global.
Quando a matria-prima com que lida uma profisso so os prprios seres humanos em sua vida social,
inevitvel que os valores, as posturas polticas e o lastro ideolgico adquiram maior peso no paradigma profissional.
Da a necessidade de um escrutnio atento desse paradigma, pois preciso discernir o que cientificamente afianado
ou tecnicamente imperativo, do que escolha poltica ou vis ideolgico do profissional que orienta a poltica pblica.
O cui bonum passa a ser, ento, a indagao primeira na anlise poltica dos programas governamentais, aos quais as
diversas profisses imprimem seu estilo.
Neste texto, subteremos o "paradigma" dos planejadores urbanos, num de seus componentes mais conhecidos
o zoneamento ou plano de uso do solo a um exame preliminar de eficcia como ferramenta da interveno na
realidade e de significao scio poltica no mbito da sociedade urbana.
A centralidade do zoneamento no ferramental do planejador urbano indiscutvel. Basta percorrer os
numerosos Planos Diretores e Planos de Desenvolvimento Local Integrado preparados para cidades e regies
metropolitanas em nosso pas para nos convencermos disso. Os planos desembocam sempre na proposta de uma lei do
uso do solo, quando no se reduzem a esta.
Mas a viso do zoneamento no tem permanecido invarivel ao longo do tempo. Ao contrrio, nos exames de
conscincia aos quais os planejadores urbanos hoje se submetem, atravs de seus representantes mais conscientes do
prprio papel social, o zoneamento, mesmo com sua titulao mais nova planos de ocupao do solo pareceria
figurar, s vezes, entre seus pecados, se no mortais, pelo menos veniais. Esses questionamentos, porm, se do ainda,
sobretudo, no plano individual ou dentro dos crculos acadmicos. No chegaram a provocar grandes mudanas no
mbito da poltica pblica, na qual os planos de uso do solo ainda so remdio plenamente acreditado.
O zoneamento, como bandeira desfraldada por um movimento profissional, teve, de incio, cores bastante
conservadoras. Nos Estados Unidos, por exemplo, ao surgir, o zoneamento visava, no fundo, proteo das
vizinhanas de classe mdia e alta de contgios sociais. Nas propostas de zoneamento, as residncias unifamiliares,
tpicas dessas vizinhanas, deveriam ser escudadas contra as ameaas de invaso de outros usos. Sob o rtulo "outros

usos" se escondiam outras classes sociais, categorias scio-econmicas ou grupos tnicos menos nobres. Repare-se que
nisso o "zoneamento" se parecia com outras propostas reacionrias surgidas nas cidades americanas, nas primeiras
dcadas deste sculo. Uma dessas propostas era, por exemplo, a idia de substituir os prefeitos eleitos por gerentes
municipais que seriam responsveis perante uma comisso de "homens bons" da comunidade, em vez de perante o
eleitorado maior Nesse eleitorado, os imigrantes e os pobres tinham peso eleitoral, que era preciso contrabalanar pelo
artifcio do gerente municipal substituindo o prefeito poltico e, portanto, no sensvel aos eleitores pobres.
Apesar dessas origens e conotao inicial, o zoneamento passou com o tempo a exibir traos mais sedutores,
que lhe deram inegvel prestgio perante os planejadores urbanos. Planejadores nada reacionrios no apenas o
aceitaram, mas chegaram mesmo a ver nele traos altamente desejveis. Isso tem ocorrido entre ns tambm.
Como entender tal evoluo? Um exame mais detido das posturas profissionais tpicas no planejamento urbano
pode esclarec-la.
Ao lado das orientaes ideolgicas do planejador, se mais esquerda ou mais direita no espectro poltico, h
uma dimenso relevante ao longo da qual podemos referenciar-lhe a postura. Trata-se de sua orientao diante de
pares de valores tais como: centralizao decisria x descentralizao, dirigsmo x espontanesmo, burocratismo x
participao "de baixo para cima", planejamento de comando x planejamento participatrio, entre outros (2). Os
planejadores tm, em geral, tendido mais para as primeiras escolhas de cada par. Em parte, a prpria vinculao do
planejador ao governo, tendo nele seja o empregador, seja o principal contratante, induziria essa opo. Se se planeja,
porque os mecanismos de mercado (e, por generalizao, os movimentos espontneos) no esto produzindo bens
coletivos necessrios ou os esto produzindo em qualidade no aceitvel, quantidade insuficiente, ou ambas as coisas
ao mesmo tempo. fcil, portanto, extrapolar e propor como funo do planejador a recomposio, mecanismo por
mecanismo, pea por pea, segundo uma proposta detalhada, da realidade urbana, que vista como matria informe,
desorganizada, catica mesmo, apenas recupervel pelo planejamento. Os modelos do planejamento integrado,
compreensivo ou unitrio, se ajustam como luva a essa perspectiva e a reforam. Nesses modelos, o planejador deveria
imprimir urbe uma intencionalidade, atravs de um plano de conjunto, para guiar as aes do poder pblico e do
setor privado nos anos futuros, com vista obteno de uma cidade organizada.
Essa postura de planejamento poder acoplar-se a vises ideolgicas progressistas, que encaram hostilmente os
mecanismos de mercado. A atuao dos loteadores, especuladores imobilirios e grupos privados de modo geral,
vista e quase sempre com razo como nociva ao pblico. Da, a ver todos os mecanismos espontneos como
negativos, s um passo. Um terceiro passo pode ser dado estendendo-se a viso negativa ao prprio processo poltico
representativo, pelo qual se expressem os interesses grupais.
O zoneamento uma poltica atraente. Significa a imposio, pelo poder pblico, de limitaes ao uso da
propriedade privada, faceta pela qual j normalmente atrai o planejador ansioso de ver o governo tolhendo os abusos
dos poderes privados. O zoneamento tambm cativa pela promessa de impor ordem num desenvolvimento espontneo
que, pela lgica acima explicitada, encarado como catico e nocivo ao bem pblico. Em modalidades extremas, a
prpria mistura de usos, to natural em qualquer cidade (como naturais so algumas formas de repulso mtua de
usos), o que se tenciona evitar
Contudo, h vises mais recentes que toleram alguma mistura de usos. Os usos so hierarquizados.
Encabeando a hierarquia, vem o uso exclusivamente residencial, unifamiliar, que o zoneamento prope seja
resguardado de outros usos. O uso comercial aceita conviver com os usos residenciais. As indstrias leves admitem a
presena dos usos comerciais e residenciais. As zonas de indstrias pesadas repelem, como as residenciais
unifamiliares, os demais usos.
Nessa mais recente metamorfose, o zoneamento deve, em teoria, derivar de um estudo pormenorizado dos usos
atuais, das tendncias evolutivas da cidade, e deve ser pea de um plano urbano mais amplo. Esse plano dever conter
diretrizes para o sistema virio, para as obras de infra-estrutura, bem como parmetros para as densidades desejveis e
tolerveis em cada rea da cidade ou da regio metropolitana. Os parmetros sero validados pela referncia s
caractersticas, atuais ou planejadas, do sistema de transportes e da disposio das diversas infra-estruturas urbanas. No
plano urbano mais abrangente, devem tambm ser propostas reas para a expanso urbana, com zoneamento prdefinido nas linhas gerais.
Mesmo assim modificado, articulado com um sistema coerente de outras medidas, e numa viso dinmica, o
zoneamento continua a prometer, basicamente, ordem, hierarquia de usos, predizibilidade e regras do jogo claras e
estveis para o desenvolvimento da cidade. Com o "plano de ocupao do solo" alega-se, ter-se- meio caminho
andado para evitar o sobrecarregamento de infra-estruturas fsicas dimensionadas para densidades populacionais
menores ou, ao revs, a subutilizao de infra-estruturas previstas para ocupao mais pesada. Ter-se-, tambm, o
desestmulo ao trfego intenso, onde este no seja desejado. Impedir-se-, por outro lado, a deteriorao de

vizinhanas pelo contgio de usos "incompatveis" com os ali existentes.

s vezes, o zoneamento tambm porta-voz de desgnios estticos. Pensa-se, por exemplo, que pelas
permisses e proibies da lei de uso do solo, pelos parmetros e coeficientes admitidos nas construes, pode-se abrir
caminho inventividade arquitetnica, a qual, supe-se, a rotina do desenvolvimento descontrolado termina por inibir,
criando paisagens montonas na cidade.
Apesar das novas roupas, de sua centralidade no paradigma do planejador urbano e de sua aceitao em certos
crculos de opinio pblica mais bem informada, o zoneamento tem sido posto na berlinda em anos recentes.
Numerosos fatores do conta dessa situao. Um deles tem sido a crescente incorporao, no paradigma original do
planejador urbano muito calcado, de incio, na engenharia e na arquitetura -, das perspectivas da Cincia
Econmica, da Antropologia e da Sociologia.
No paradigma primitivo, a cidade era vista como constituda de estruturas fsicas, ou seja, receptculos
materiais para o exerccio das atividades e funes urbanas. Para o planejador, a estrutura se traduziria num mapa de
localizaes e de reas a reservar para esse ou aquele uso. No mapa, projetar-se-ia a rede viria e se desenhariam as
canalizaes de gua, esgoto, gs, eletricidade e telefones, entre outros elementos, para orientar as decises do setor
pblico e dos agentes privados durante a validez do plano. O plano urbano visaria, portanto, a um produto fsico bem
definido: uma cidade ntida, bem ordenada, com suas partes devidamente conectadas e hierarquizadas. O zoneamento
seria um dos indutores dessa estrutura, materializada em edificaes, possuidoras dos atributos fsicos certos e
corretamente localizadas, prontas para receber as atividades que, no fora o ordenamento estipulado na lei,
conviveriam anarquicamente.
Contudo, a Economia Urbana., a Sociologia e a Antropologia tm insistido em mostrar que, por debaixo da
"desordem" da cidade, no planejada, se esconde uma ordem mais complexa, no captvel nas estruturas fsicas toscas
que o planejador urbano manipula. Essas disciplinas nos dizem que no nos deparamos com o "caos", a congrie de
elementos disparatados, no relacionados uns com os outros, insuscetveis de captao racional. Ao contrrio h
mecanismos que preciso desvendar. Do ponto de vista normativo, alguns desses mecanismos e conexes causais
resultam na explorao de grupos por outros grupos, produzem segregao de classes, refletem exerccio abusivo do
poder econmico, social ou poltico, e devem, portanto, ser alvo de polticas pblicas corretivas. Outros mecanismos,
contudo, resultam das tramas de sociabilidade entre os moradores, levam a interpenetrao e complementao
funcional de usos e atividades, expressam solues criativas dos problemas de convvio e sobrevivncia na urbe, e
devem ser protegidos, estimulados ou promovidos pelo planejador urbano. O espontneo ou no planejado na cidade,
que as Cincias Sociais desvendam, se presta, portanto, do ponto de vista normativo, a leituras diversas. Favorecer o
espontneo contra o planejado pouco diz, na verdade, sobre a ideologia do planejador, sem a indagao adicional de
que espontneo e de que planejado se esposa ou se rejeita.
Ora, ao se revelar a outra "ordem" ou "lgica" subjacente cidade, o "zoneamento" se mostra a um s tempo
frgil para contrapor-se s foras e tendncias que o planejador deseja tolher e rgido para no inibir os movimentos
autnomos que o planejador quer preservar.
Pode haver outras crticas ao zoneamento. Chamamos a ateno, antes, para a tendncia tpica na profisso de
escolher o que representava controle, direo deliberada, deciso deliberada, deciso central e comando no trato da
dinmica urbana. No entanto, o planejador urbano no est imune aos grandes movimentos culturais e de opinio
pblica. Entre estes, sobressai, no mundo contemporneo, o questionamento do princpio de autoridade e a valorizao
da participao nas decises. O poder, nos diversos domnios de atividades, passa a exercer-se envergonhado, e deve
legitimar-se, ainda que muitas vezes "pro forma", atravs do apelo aos valores de participao, consenso,
descentralizao, entre outros. Em nosso pas, essa corrente cultural e ideolgica engrossada neste momento de
redemocratizao pela reao burocracia e ao tecnocratismo. O planejamento pblico , por certo, envolvido na
controvrsia, ficando inibido de usar dos mecanismos do poder. O zoneamento, sobretudo em algumas modalidades
extremas sob as quais s vezes defendido e proposto, surge, portanto, como pea anacrnica, ressumando
autoritarismo e vcio tecnocrtico.
Essas consideraes deixam bastante clara a utilidade de um balano desse instrumento de poltica pblica. O
zoneamento no age sobre uma cidade sem forma e estrutura. Pelo contrrio, conforme vimos, vai agir sobre uma
realidade que possui leis de organizao concretas e histricas. H um zoneamento natural, com determinaes que a
Economia, a Geografia, a Sociologia e a Antropologia tm estudado. Fatores geomrficos, ligados ao "stio" limitam e
constrangem o desenvolvimento da cidade, e determinam localizaes e usos. Tambm operam fatores de mercado,
fatores sociais e culturais na configurao dos usos da terra, antes de haver uma regulao pblica sistemtica, como
expressa na lei de zoneamento. Por que surge essa poltica pblica?

O zoneamento como poltica regulatria

O zoneamento formalizado, assim como outras regulaes explcitas das relaes sociais, aparece quando se
conjuga um reclamo ou demanda social, mais ou menos difuso, com a disponibilidade de parte da autoridade pblica
de um artefato novo, produzido por uma comunidade profissional determinada a dos planejadores urbanos. Essa
conjugao no se d automaticamente, mas requer iniciativas sobretudo de parte dos planejadores, que devem
promover o novo artefato, exaltar-lhe as virtudes, cobrir de eufemismos suas possveis contra-indicaes e defeitos,
cativar os aliados potenciais e dobrar com argumentos os eventuais opositores, dentro e fora do Governo. Com isso, os
planejadores vo dando foco demanda existente, ajudando a cortar-lhe um perfil mais preciso. O zoneamento visa,
entre outras coisas, a prover a moldura para a soluo de conflito de uso do solo urbano, que se tornam freqentes com
o desenvolvimento da cidade.
Para compreender a natureza dos conflitos de uso numa cidade, que induzem situaes requerentes de
regulao pblica pelo zoneamento, til identificar dois tipos de usurios da cidade: os produtores do ambiente
urbano e os consumidores finais desse ambiente. Entre os primeiros, temos os que usam da cidade como lugar do
processo produtivo, em suas vrias fases, nos setores secundrio, tercirio e quaternrio. Seria possvel acrescer a eles
os usurios que criam condies de ambiente urbano para terceiros, mesmo que no estejam produzindo no sentido
econmico. (Por exemplo, ao guiar perigosamente um carro numa rua residencial ou em que se localize uma escola, ou
ao ouvir msica ruidosa tarde da noite, est-se de algum modo "produzindo" o ambiente urbano. Da mesma forma, ao
esmerar-se nos cuidados de um belo jardim frente de uma residncia, ou ao no entulhar a via pblica com lixo,
pode o indivduo estar tambm "produzindo" o mesmo ambiente urbano). J ao falar de "consumidores" finais desse
ambiente, encaramos as pessoas como residentes, no papel de receptores, no de criadores da cidade.
Obviamente, produtores e consumidores so categorias que se sobrepem nas mesmas pessoas. So papis
distintos, desempenhados pelos mesmos indivduos. O dono do empreendimento comercial , tambm, um residente da
cidade. Mas, nesse ltimo papel, pode no ter contacto ou proximidade fsica com a sua atividade comercial, no lhe
sofrendo os efeitos, portanto. Podem, assim, configurar-se conflitos entre os papis de produtores e consumidores
finais do solo urbano. Mas esses conflitos no se daro necessariamente dentro das mesmas pessoas, como ocorreria,
por exemplo, no caso do industrial cuja fbrica poluente prejudicasse sua prpria residncia (3).
Os conflitos possveis de usos do solo podem dar-se tanto entre as categorias gerais de produtores e
consumidores finais do ambiente urbano, quanto dentro dessas mesmas categorias. Esses conflitos podem ou no ter
base objetiva. Sero sempre, contudo, mediados pela percepo social, sendo esta, em grande parte dos casos, a fora
dominante.
Como se d a percepo social? Sabemos que residncia elemento proeminente na constelao de fatores que
determinam ou simbolizam o status pessoal e familiar. As diversas ordens da hierarquia de "honra social" e "prestgio",
sobretudo as mais altas e, em grau extremo, o que poderamos chamar "patriciado" das cidades, estabelecero sutis
diferenciaes estamentais e restringiro a comensalidade do espao compartilhado pelas residncias. O patriciado, nos
bairros nobres, rejeitar os usos produtivos na sua vizinhana, como tambm far discriminao contra camadas s
vezes milimetricamente abaixo dele na hierarquia social (o temor nos bairros ricos, onde predominam manses e
residncias unifamiliares, em relao aos prdios de apartamento, mesmo quando de bom nvel, indicativo dessa
atitude). As classes mdias tentaro copiar o patriciado, mas com menos fora do que este para impor restries aos
demais usurios do espao.
Tambm os usos produtivos podem brigar uns com os outros, por razes tcnicas ou, sociais. O comrcio das
boutiques foge do convvio com a liquidao permanente das lojas populares. O cirurgio plstico famoso no ter seu
consultrio no mesmo prdio que o reformador de roupas usadas. O restaurante dos gourmets refugar a proximidade
da casa funerria. O comerciante de iguarias importadas, a vizinhana do bombeiro-eletricista ou do mecnico de
carros, entre outros exemplos sem conta, nos quais parecem pesar mais razes de cunho social. Outros exemplos nos
apontariam razes tecnicamente defensveis. Atividades produtivas ora se pedem mutuamente e exigem certas
caractersticas do ambiente natural e artificial, ora mutuamente se repelem e repelem certos ambientes naturais e
artificiais. A proximidade de insumos, a complementaridade ou no no processo produtivo, a natureza dos resduos da
atividade produtiva, a perecibilidade do produto e a exigncia ou no de proximidade do mercado so algumas
consideraes de ordem objetiva, tcnica, que levam a conflitos entre as atividades produtivas ou, ao contrrio,
implicam compatibilidade de usos do solo.
Como se transformam esses conflitos potenciais em reclamos de ao pblica? Num primeiro momento,
quando ainda abundante a "terra acessvel"; as respostas de mercado e as solues espontneas, de modo geral,
funcionam a contento. O poder pblico pode ser chamado a intervir casuisticamente. No se requer dele, nesse ponto,
nenhum arcabouo amplo de critrios para as decises singulares sobre usos conflitantes. Com o tempo, a terra

acessvel se torna bem escassa. A cidade esbarra, no seu crescimento, em obstculos fsicos: uma elevao, uma zona
pantanosa e insalubre, um fundo de vale sujeito a inundaes. Mas, a cidade pode continuar a desenvolver-se
economicamente e sua populao pode continuar crescendo. Os obstculos fsicos tero de ser transpostos algum dia.
At l, a presso de usos mais "fortes" sobre usos mais "fracos", para ocupar a mesma terra, crescer, e estes ltimos
sero expulsos para as partes de menor acessibilidade. As vezes, trata-se de usar mais intensamente o solo em
vizinhanas mais cobiadas para residncia, construindo nelas prdios de apartamentos. Como a classe alta se desloca
de carro, e o estacionamento no miolo da rea central se torna cada dia mais difcil, os servios que essa classe procura
tendem a caminhar para mais perto dela, ocupando reas at ento residenciais. Ainda nesse caso de competio de
usos, porm, e em outros similares, quando usos de maior fora no mercado vo empurrando outros para fora, o que se
v conflito interpessoal. Um usurio determinado, por exemplo uma famlia tradicional de uma cidade como Belo
Horizonte, residente em bairro como Lourdes parte da faixa que fica entre o centro comercial e os bairros nobres de
Cidade Jardim, So Bento, Vila Paris ... pode reclamar, na Prefeitura, de que o vizinho do lado alugou a casa para
escritrio, clnica, ou restaurante, acabando com o anterior sossego. A reclamao ao poder pblico individual,
singular, e este pode decidir em base casustica. Mas, esses conflitos vo-se tornando numerosos, difceis de resolver
casuisticamente pelo prprio volume em que vo surgindo.
Razes de ordem tcnica e econmica comeam, tambm, a impor-se. A empresa que deseja expandir-se
encontrar os terrenos contguos j tomados e, s vezes, muito valorizados. Por outro lado, a carga e a descarga de
mercadorias atravancam o trfego. A localizao da empresa dificulta-lhe o acesso por vias acanhadas. Surgem
restries ao despejo de seus resduos. Esses fatos induzem o empresrio a procurar nova localizao. Ele querer,
porm, estar resguardado, no futuro, dos problemas que a primeira, localizao encontrou. A demanda de zoneamento
industrial configura-se, assim, no prprio setor privado, pelo menos sob a forma de reivindicao de reas apropriadas
para as atividades empresariais, e d respaldo ao do governo.
Alm da competio atomizada pelos usos das mesmas partes da cidade, como acabamos de descrever, pode
registrar-se outro fenmeno, no plano dos efeitos agregados. Estes ocorrem quando a cidade se adensa, esbarra em
obstculos fsicos sua expanso, e quando a convivncia de usos diversos, pacfica ou conflitiva, vai-se substituindo
anterior homogeneidade de algumas vizinhanas, produto do zoneamento natural.
Se no nvel microscpico havia conflitos entre cidados, aqui, no nvel macroscpico, possvel ver "males
pblicos", resultantes de efeitos de composio. Esses "males" afligem, eventualmente, a todos os habitantes da cidade.
Por exemplo, a poluio nas suas vrias formas: ambiental, atmosfrica, sonora ou hdrica. Outro efeito sensvel o
congestionamento de trfego. Poder-se-iam acrescentar a descaracterizao acelerada de zonas histricas da cidade ou
a deteriorao ambiental do velho centro. Na medida, em que a opinio pblica toma conscincia desses efeitos, ganha
substncia a demanda de regulao ampla do uso do solo, para produzir bens ou evitar males coletivos.
Mas, consegue a poltica pblica conhecida por zoneamento ou lei de uso do solo impor-se como produo de
um bem coletivo ou atenuao de um mal coletivo, que atenda a uma demanda social bem caracterizada?
No que respeita competio atomizada por usos diversos na mesma vizinhana, entre estratos sociais de
residentes, entre tipos de atividades produtivas secundrias ou tercirias, entre usos residenciais e usos produtivos,
parece muito rduo extrair uma resultante, um denominador comum, visto consensualmente como expresso do
almejado bem pblico (4)
Tomemos o exemplo de Belo Horizonte. O zoneamento da cidade estipulou que, numa certa zona, (ZR-3) no
fossem construdos prdios de apartamentos. A idia dos planejadores foi a de garantir que a populao a residente,
de nvel de renda modesto, no fosse expulsa por corridas especulativas para a construo de apartamentos. Ao fazer
isso, contudo, os planejadores tambm esto impedindo a essa populao de lucrar com a valorizao e venda de seus
imveis. O planejador acredita estar favorecendo o bem-estar coletivo mas este no necessariamente coincide com os
interesses da populao alvo do zoneamento. Situaes similares a essa so numerosas, tpicas da ambigidade do
instrumento "lei de uso do solo", que beneficia a uma faceta do interesse dos cidados, mas prejudica a outra faceta
desse interesse.
A lei. de uso do solo ser, portanto, um artefato onde sempre, com alguma dose de arbtrio, se privilegia uma
certa, combinao de interesses. Podem estes constituir maioria, mas maioria tpica e instvel. Quem quer que se
debruce sobre a lei de uso do solo em vigor em sua cidade, ver nela ngulos em que beneficia o interesse prprio e
outros que lhe so adversos. A situao no esttica. Enquanto me interesso em continuar morando num certo bairro,
posso querer manter-lhe o carter predominantemente residencial. Mas, ao querer alugar ou vender minha casa, posso
almejar zoneamento mais liberal onde ela est e reivindicar rigor nas restries de uso no bairro para onde me mudar.
Para as populaes pobres, freqentemente beneficirias imputadas do "plano de ocupao do solo", podem
dar-se efeitos mais solertes. Na mencionada ZR-3 de Belo Horizonte, o interesse imputado pelo planejador

populao a residente pode, no fundo, estar indo contra outros interesses, talvez mais salientes nas escalas de valores
dessa populao.
Outro ponto, tambm ilustrado pela Lei de Uso do Solo de Belo Horizonte, a fora das leis de mercado em
desfigurar as intenes de uma poltica, regulatria. Partindo da verificao da existncia de extensas reas, contnuas
ou no; j loteadas e no ocupadas na aglomerao metropolitana, aplicaram os planejadores franja ainda no
parcelada contando nisso com a cooperao do INCRA critrios estritos para futuros loteamentos, exigindo, entre
outras coisas, lotes de grande rea. Queria-se, com essa medida, proteger essa faixa contra os loteamentos predatrios
do ambiente natural, quase sempre no regularizados e vendidos aos moradores de baixa renda. A inteno era a de
obrigar os especuladores a desovar no mercado os lotes at ento retidos a espera de valorizao, a qual, na
experincia dos especuladores, viria sempre, com o salto da rea de expanso urbana para mais longe. Com essa
prtica dos loteadores, constrangia-se o poder pblico a completar a infra-estrutura nas zonas deixadas para trs. As
restries impostas pelos planejadores na faixa interior da regio metropolitana pareciam erguer uma barreira regulativa
continuidade da prtica. Nada mais errneo, porm. Na faixa exterior, proliferaram loteamentos de chcaras e stios
dentro dos critrios rigorosos da lei, para atender ao crescente mercado de classe mdia e alta. Mais alm, bem mais
distante do ncleo metropolitano do que os planejadores poderiam supor, comearam os parcelamentos do tipo que,
cuidadosamente, se queria evitar, porm os nicos ao alcance da classe baixa (5).
O tipo de efeito do zoneamento de Belo Horizonte discutido por ltimo pareceria corroborar o pressuposto
heurstico de que no zoneamento, como em qualquer outra poltica pblica, o vis classista seria predominante na
composio do produto, mesmo quando o planejador bem intencionado e decide jogar sua parcialidade em favor dos
pobres na balana de poder. Da lgica que parece guiar os fenmenos descritos acima, poderia inferir-se o seguinte:
assim como outras regulaes que o capitalismo vai exigindo no seu desenvolvimento, as de tipo urbanstico podem
prejudicar este ou aquele burgus individualmente, mas no classe capitalista no seu conjunto, nem, por suposto, ao
prprio sistema capitalista, do qual, at, seriam exigncias funcionais.
Na verdade, no se pode negar a evidncia de que os interesses do capital ligado atividade imobiliria
distorceram, no caso em tela, certas intenes do plano de uso do solo, quando dele no puderam tirar proveito. Mas,
ter o zoneamento a clareza de contornos, a nitidez de perfil que permita reconhec-lo como uma poltica,
"minoritria", benfica sobretudo ao interesse mais saliente das camadas dominantes nas cidades? preciso lembrar,
primeiro, que o zoneamento comparte, com outras polticas deliberadas, razovel aleatoriedade e imprevisibilidade de
efeitos (6). No se conhece realidade social sem tenses, contradies e efeitos "bumerangue" de polticas que, nas
suas intenes manifestas, no visavam provoc-los (7). No h classe dominante capaz de produzir to-s e
exclusivamente o que deseja com a manipulao dos instrumentos de governo. E a hiptese de um sistema capitalista
beneficiado pelas medidas urbansticas, mesmo quando a burguesia no o seja, pressupe a eficcia determinstica
daquelas, que no existe. A tendncia nesse gnero de hiptese, alis, a de serem infalsificveis. Se o zoneamento
funciona, comprovada. Se no funciona, porque, igualmente, a lgica do sistema o exigiu, e a hiptese mantm-se
de p. Em segundo lugar, no vemos como encaixar o zoneamento num molde predominantemente classista, prprio
de polticas pblicas que seriam, em ltima instncia, facilitadoras da explorao. Ele partilha, ao contrrio, com
outras polticas regulativas, de certa frouxido nas ligaes com os interesses sociais, sobretudo os de classe. As
classes consistiriam em cortes muito grossos para agrupar, sem artifcios, os beneficirios e os prejudicados com o
zoneamento. preciso, como o pondera Lowi (1964, p. 677-715), recortar mais finamente as prprias classes sociais
em suas fraes e setores para entender as polticas de regulao. Mais, ainda, particularmente no presente caso,
impe-se introduzir nova dimenso no debate, a diviso entre as funes de produo do ambiente urbano e as de
consumo desse ambiente. Essa diviso no coincide com a diviso das classes sociais e pode, em ltima instncia,
como j o assinalamos, chegar ao plano intra-individual, quando uma mesma pessoa desempenha papis distintos de
produtor e consumidor da cidade. Na prtica, difcil, muitas vezes saber se o zoneamento favorece, inequivocamente,
no conjunto de suas provises, aos produtores ou aos consumidores da urbe (8).
Numa poltica regulativa do tipo "lei de uso do solo", tanto se tenta resolver conflitos interpessoais e
intergrupais, provendo a moldura de regras para as decises do poder pblico, quanto se busca obter benefcios
genricos para o todo urbano, atravs do cerceamento de males pblicos atribuveis, em parte, m combinao de
usos da cidade espontnea. Tanto numa quanto noutra hiptese, visa-se produo de bens pblicos. No primeiro
caso, o bem pblico consiste em proteger o interesse do "pblico", ou seja, aqueles que, no sendo parte direta de uma
transao, so contudo por ela afetados em interesses bsicos (Dewey, 1954). O poder pblico procura, por exemplo,
garantir que o negcio particular entre o proprietrio de uma residncia e o seu locatrio ou comprador no v
prejudicar o interesse dos vizinhos no envolvidos na transao. No outro caso, temos "bem pblico" no sentido mais
convencional das finanas pblicas, recuperado pela cincia poltica contempornea: o bem que, uma vez produzido,

acessvel a todos os consumidores, independentemente de se pagarem ou no a sua produo.

Uma poltica pblica como a "lei do uso do solo" dificilmente ser produzida atravs de uma seqncia causal
simples, na qual um interesse grupal politicamente forte seja levado ao poder pblico e traduzido por este na postura
municipal onde, cristalinamente, seja beneficiado em detrimento de outros. A "lei de uso do solo" complexa,
ambgua quanto a quem beneficia e a quem prejudica. Exige, para se cristalizar, a ativa intermediao de um grupo
profissional como o dos planejadores urbanos, que nele expressa princpios, crenas, ideais urbansticos e sociais
prprios do paradigma perfilhado pela profisso. Esse grupo encontra aliados esparsos, que lhe cabe diligentemente
soldar numa coalizo de apoio. A essa coalizo caber fazer da lei de uso do solo instrumento aceitvel de regulao
pblica.

A Lei de Uso do Solo de Belo Horizonte

A Lei de Uso do Solo de Belo Horizonte, aprovada em 1976, ilustra, no contedo e nas reaes que provocou,
alguns dos pontos de nossa discusso.
A lei foi preparada pelos planejadores ligados ao Plano Metropolitano de Belo Horizonte. Tencionaram os
planejadores dar ao zoneamento de Belo Horizonte um status tcnico mais elevado, ao encar-lo, desde as primeiras
propostas do Plano Metropolitano, em 1971, como engrenagem bem entrosada em mecanismo maior, o Plano
Integrado de toda a Regio. Este plano comportaria um Esquema Metropolitano de Estrutura, com diretrizes mais
gerais, um Esquema Urbano de Estruturas, mais detalhado e voltado para a parte conurbada da regio, e um Plano de
Ocupao do Solo, que se concretizaria no nvel das ruas, quadras e edificaes da conurbao. Na feitura da lei de
zoneamento, usaram-se no s pesquisas dos usos de solo correntes e identificao de seus fatores explicativos, mas
intuies e experincia prtica, alm de idias j contidas em planos anteriores, entre estes o da empresa SAGMACS,
que nos anos 60 havia feito propostas pioneiras para a cidade. Entre as idias do plano da SAGMACS, resgatadas
pelos planejadores metropolitanos, estava a de vincular o zoneamento s funes da rede viria. A rua, no a quadra,
seria a unidade do zoneamento.
Na tramitao junto Prefeitura e Cmara dos Vereadores de Belo Horizonte, a lei de uso do solo suscitou
inmeras reaes, tanto de apoio quanto, sobretudo, de oposio. O apoio maior aos planejadores veio da prpria
categoria profissional de onde eles se recrutam em maior nmero, ou seja, os arquitetos. Na percepo destes, a lei de
zoneamento abriu-se, mais, criatividade no desenho urbano. Alm disso, dentro das crenas da profisso, a lei
aparecia, na sua estruturao, como capaz de "ao ordenadora" (9).
No se podia dizer que a nova lei era, em geral, sistematicamente prejudicial a esse ou aquele interesse
imobilirio particular. A nosso ver, procedia-se com ela a uma redistribuio de potenciais de uso e, portanto, de
valorizao dos terrenos, mas no significativamente correlacionada com a configurao presente dos interesses.
Houve, contudo, esforos traduzidos em inmeras emendas que se tentou apor ao projeto durante a fase de
tramitao legislativa para atenuar impactos especficos da lei sobre esse ou aquele interesse concreto. Como de
hbito nas polticas regulatrias, mobilizaram-se sobretudo os grupos particulares mais diretamente afetados.
A emenda mais temida pelos planejadores, rejeitada na discusso final pelo Legislativo, autorizava que, no caso
de 60 % dos proprietrios de uma quadra desejarem mudar-lhe o zoneamento, poderiam requer-lo do poder pblico.
Previam os planejadores que, se aprovada, essa disposio iria escancarar as portas para a seguinte prtica: empresas
imobilirias passariam a adquirir terrenos em quadras relativamente desvalorizadas e, atingidos os 60 % da
propriedade, aumentariam o valor comercial dessas quadras pela adoo de ndices urbansticos mais frouxos quanto
taxa de ocupao e ao coeficiente de aproveitamento dos terrenos e quanto aos usos permitidos (10). Com tal prtica,
as intenes de zoneamento estariam, potencialmente, anuladas pelos interesses dos agentes imobilirios.
A lei de uso do solo despertou, sobretudo, os interesses dos proprietrios de terrenos ainda no construdos,
cuja valorizao poderia ser tolhida caso o zoneamento fosse restritivo quanto aos usos e tipos de construo neles
permitidos; os dos construtores e empresrios do setor imobilirio, cujo dia-a-dia seria afetado pela lei, e que se
opuserem s clusulas que no podiam converter em proveito direto; e os dos funcionrios da Prefeitura de Belo
Horizonte, que preferiam o status quo s novas provises, que lhes forariam o abandono das velhas rotinas de
concesso de alvars e aprovao de usos (11).
Como instrumento amplo de conformao da cidade dentro de um certo padro fsico que se considerava
melhor do que o vigorante, a lei no foi alvo de maiores debates. Como presumvel propiciadora de melhor qualidade
de vida, tampouco. Essas duas perspectivas eram prprias dos planejadores e dos setores governamentais que estes
conseguiram articular para apoi-los, no da opinio pblica mais ampla, qual faltavam informaes e viso da
ligao de seus interesses concretos com o novo documento (12). Os planejadores capitaneavam, pois, uma, poltica
cujos beneficirios eram sobretudo imputados, em ltima, instncia, a populao ou pblico no seu conjunto.

Entrevistando um dos autores da lei de uso do solo de Belo Horizonte (13), indagamos-lhe como via, a nova
regulao quanto aos interesses favorecidos e prejudicados, e quanto aos que a sustentavam ou a ela se opunham.
Poderia ter a nova lei uma interpretao em termos de classes sociais? Na viso do planejador, a lei contraps
interesses privados determinados especuladores, proprietrios, construtores a interesses esposados pelo poder
pblico. Os interesses privados no foram vistos por ele como monoliticamente unidos, mas sim como interesses de
indivduos ou de grupos especficos. No estavam em jogo classes sociais inteiras, contrapondo-se umas s outras. O
que se opunham eram interesses particularsticos de grupos (se quisermos, de fraes da "burguesia" local atuantes em
setores econmicos ligados ao uso da terra) a interesses mais amplos, policlassistas, do "pblico" (estes ltimos
interesses imputados pelo planejador). Em outras palavras, a lei de uso do solo no era uma medida socializante. No
redistribua riquezas e posses entre classes sociais. No era medida sistematicamente concentradora da riqueza ou da
propriedade, tampouco. Era, antes, proposta com forte desgnio racionalizador do uso do espao na metrpole, cujos
efeitos presumiam-se benficos para o todo, ainda que topicamente adversos a essa ou aquela faceta de interesses
privados especficos. Nas palavras do mesmo planejador, lei de uso do solo opunha "pessoas fsicas" a "pessoas
jurdicas", e no classes sociais umas s outras.
A Exposio de Motivos que encaminhava o projeto de lei de uso do solo tramitao reveladora da filosofia
ou paradigma que o inspirou.
Que desejou o planejador com a "lei de uso do solo"? A lei foi justificada como instrumento de promoo do
bem comum, contraposto ao interesse individual: "Na medida em que a destinao que o proprietrio d a seu imvel
interfere nos interesses da comunidade, caracteriza-se um conflito entre o bem do proprietrio e o bem comum...". Mas
o interesse do proprietrio no seria, em ltima instncia, apenas prejudicado. O zoneamento, "mais do que instrumento
restritivo, (acaba) por ser uma salvaguarda para aquele, pois que lhe d segurana dos tipos de utilizao possveis
para a sua propriedade e, ao final, acrescenta-lhe maior valor, pois a insere num contexto de utilizao compatvel
com as caractersticas de sua localizao, de cuja estabilidade a prpria lei passa a ser fiadora". Ou seja, o planejador,
ciente de que tolhe certos interesses concretos e de que opta, ao definir os usos e os coeficientes urbansticos em cada
zona, por outros interesses, acena, para os prejudicados que podem ser, s vezes, interesses das mesmas pessoas, em
outro papel urbano com a vantagem de regras do jogo claras, definidas. As decises casusticas, que passam s
vezes a ser um jogo de azar, substituem-se normas universalsticas sistematicamente organizadas num todo coerente e
estvel: "substituindo as disposies fragmentrias, difusas, lacunosas, contraditrias s vezes, at aqui vigentes,
ordena com clareza a utilizao do solo no municpio, dando aos belorizontinos a possibilidade de fazer seus
assentamentos residenciais, comerciais ou industriais, ou investir em propriedade imobiliria, a salvo de mudanas de
caractersticas da rea escolhida, na medida em que arma o municpio de instrumento legal bastante explcito...". Com
as vantagens expostas, o planejador procurou aplacar a irritao dos que se sentiam lesados pela nova poltica.
A lei de uso do solo traduzia o desejo de ordenar e disciplinar os movimentos espontneos e de mercado, no
que os planejadores pareceriam ajustar-se ao paradigma clssico do zoneamento. No viam eles, porm, apenas o lado
negativo desses mecanismos, mas tambm o seu potencial de uso pelo plano para obter uma cidade melhor. Com isso,
rompia-se o paradigma tradicional e se incorporavam as novas perspectivas da profisso de planejador urbano. O
planejador da Regio Metropolitana de Belo Horizonte revelava-se menos convencido do que os fundadores da
profisso de que a cidade carece de uma intencionalidade a ser provida por ele. Abria-se para uma leitura de urbe real,
para desvendar-lhe o funcionamento, descobrindo os fatores subjacentes aos usos encontrados na observao
sistemtica. A lei de uso do solo canalizaria tendncias espontneas, tais como a do uso lindeiro variegado dos
corredores de transporte, onde comrcio e residncias se misturavam A moradia no centro o qual nunca foi um
simples central business district em Belo Horizonte encontraria novos estmulos. O centro s para negcios era
tendncia recente na cidade, provocada pela degradao ambiental dessa parte; ainda possvel de contra-restar.
Incentivar-se-ia um novo tipo de edificao no centro, permitindo-se taxa de ocupao mais liberal do terreno nos
primeiros pavimentos; para uso em atividades comerciais, reservando-se os pavimentos superiores para residncias.
Nos bairros habitados pelas classes de menores rendas, incentivar-se-iam habitaes multifamiliares horizontais,
legitimando os "barraces de fundos", prtica generalizada e antiga na cidade. De modo geral, o zoneamento da
periferia tendeu a grande liberalidade, contraposta a sua maior rigidez no ncleo central. Sentiram os planejadores que,
com realismo, no poderiam nem deveriam opor-se mistura de usos prevalecente nessa periferia, sem prejuzo das
condies de vida dos moradores.
Portanto, na viso que o zoneamento de Belo Horizonte traduzia, a cidade no era uma realidade anrquica,
feita apenas de coisas ruins a tolher com a camisa de fora do zoneamento. Havia modalidades de misturas de uso a
incentivar e promover. Desgnios de proteo das vizinhanas pobres, ainda que de efeitos ambguos, como
mencionado antes no caso da chamada Zona Residencial 3, estavam presentes. A Lei de Uso do Solo de Belo

Horizonte revelou-se, pois, uma poltica pblica em que um certo paradigma, sustentado por um grupo profissional, e
refletindo um certo estdio de evoluo da profisso no prprio mbito internacional, traduzia os seus valores prprios,
as suas crenas e concepes, sobre a cidade ideal, e sobre o interesse pblico. Estava bem longe de constituir mera
traduo dos interesses politicamente fortes e articulados de uma classe social num instrumento que, inequivocamente,
os viesse beneficiar. Na verdade, no era, predominantemente, uma poltica redistributiva, mas sim uma poltica
regulatria, extremamente complexa quanto aos beneficirios e de efeitos incertos sobre os interesses das classes
sociais.

O zoneamento como poltica pblica: um balano final

As cidades se organizam concretamente e adquirem uma estrutura como fruto da atuao de inmeros
mecanismos sociais, econmicos e polticos, dentro da moldura fornecida pelo quadro natural, que gradualmente, pelas
transformaes feitas pelo homem, torna-se tambm um ambiente construdo, em constante evoluo. Produz-se um
zoneamento espontneo, onde tanto se segregam usos e homogenezam reas, quanto se misturam esses usos em reas
heterogneas, quando a cidade cresce e se desenvolve economicamente.
A cidade, produto da interao das foras scio-econmicas umas com as outras e com o ambiente fsico,
apresenta aspectos positivos e negativos ao exame normativo, que ora respeitam, ora desrespeitam requisitos tcnicos
de convvio ou separao de atividades. O zoneamento como poltica pblica deliberada deve atender tanto aos
aspectos mais puramente normativos, quanto aos mais diretamente tcnicos. Ambas as ordens de considerao
apresentam-se, s vezes, solidrias na prtica.
O planejador urbano mais cnscio de seu papel sabe que os homens que fazem a cidade so desigualmente
fortes e que essa desigualdade pode ser exercida em detrimento dos mais fracos na apropriao do espao. Produz-se
uma cidade espontnea, sim, mas onde se segregam grupos e se adicionam, aos demais. mecanismos perversos da
ordem social, outros que tornam a vida na cidade ainda mais difcil para os pobres.
No muito o que se pode esperar do zoneamento quanto a este aspecto. No uma poltica redistributiva.
Mas, em alguma de suas implicaes, quando mais no seja ao se despir de traos elitistas, pelo menos no ser fator
de agravamento das desigualdades. Na medida em que permitir uma cidade mais "funcional", onde as densidades, usos
e sistemas virios se adequem mutuamente, algum impacto redistributivo indireto pode dar-se. Uma cidade "nofuncional" prejudica mais aos mais fracos.
, porm, nas situaes regulativas que o potencial do zoneamento maior na proteo do interesse pblico,
que , por definio, o interesse do conjunto de grupos e classes ameaado por interesses particulares. Na verdade,
medida que os males pblicos afligem diferencialmente aos grupos e classes, h tambm um lado redistributivo na
regulao pblica. Aqui, tambm, se espera do zoneamento que oriente o poder pblico no restabelecimento de
equilbrio entre foras desiguais ou de simetria. entre atores de peso diverso na capacidade de consecuo do interesse
prprio. A contraposio que se d no zoneamento a entre atores cujas atividades produzem externalidades negativas
e o restante da comunidade. Os "outros", ou "terceiros", a comunidade, so o que Olson chama grupo latente. O grupo
latente dificilmente mobilizvel para defender-se, donde a necessidade de ao reequilibradora do poder pblico.
O campo coberto pela idia de externalidade negativa muito amplo, estendendo-se desde fenmenos onde os
fatores psicolgicos e sociolgicos predominam por exemplo, certos aspectos da poluio sonora ou, sobretudo,
visual, sobre as quais pode exercer-se a regulao at aqueles em que consideraes de ordem tcnica ganham
primazia. Neste ltimo caso, possvel ver tambm um aspecto amplo, onde tambm entram valores, preferncias e
interesses. Que tipos de usos e atividades podem ou devem estar prximos ou distantes uns dos outros problema
suscetvel de tratamento tcnico. Os usos podem requerer maior ou menor espao, proximidade de cursos dgua, de
terminais ferrovirios ou rodovirios, de fontes de matria-prima. Podem exigir mais ou menos a rede viria, podem
ser mais ou menos poluentes, apresentam risco maior ou menor de acidentes. A localizao portanto suscetvel de
tratamento objetivo, mas sempre estar presente na poltica de localizao a pergunta "a quem beneficia", por onde se
reintroduz o aspecto normativo e poltico.
Muitas vezes o aspecto tcnico s adquire sentido conjugado com consideraes de ordem econmica e de
funcionalidade urbana (muitas vezes, em ltima instncia, tambm econmica). Produzir-se- melhor, com menos
custos, se tais ou quais requisitos de localizao forem obedecidos, e a apropriao dos benefcios resultantes poder
ser puramente privada ou ter tambm aspectos pblicos. Os aspectos pblicos tornam-se mais relevantes quando se
considera a localizao de empregos industriais e tercirios, ou dos equipamentos coletivos (escolas, comrcio, reas
de lazer...) com relao s residncias, pois os moradores podem lucrar com a proximidade dos empregos e dos
equipamentos coletivos.
Os interesses do pblico podem, tambm, estar presentes na proteo do que poderamos chamar patrimnio

coletivo, onde se englobariam desde os mananciais de gua, reservas florestais, stios naturais de excepcional beleza,
at o patrimnio esttico e histrico representado pelos conjuntos arquitetnicos ou construes isoladas. Como sabido,
o zoneamento pode fazer algo em defesa desse patrimnio. O pblico, no caso, adquire uma dimenso maior, que
abarca, em alguns casos, a toda a humanidade no sentido de que Ouro Preto monumento internacional, por
exemplo inclusive as futuras geraes.
Finalmente, como poltica regulativa, cabe ao zoneamento traduzir, tambm a viso do interesse coletivo no
tocante s grandes definies de usos, quando atividades todas elas potencialmente benficas, podem competir pelas
mesmas pores de terra: indstrias e atividades mineradoras, vrios tipos de indstrias umas com as outras, usos
urbanos e usos agrcolas etc. Aqui, ele encarnar uma das possveis vises da prpria funo social de bem-estar para
a cidade, com as solues peculiares para os numerosos trade-offs presentes. Fazem-se opes j no exclusivamente
tcnicas, mas polticas, sobre o desejvel como modo de vida da comunidade como um todo, inclusive contando com
as geraes futuras.
O zoneamento, como poltica regulativa, no pode, portanto, vir do puro arbtrio do planejador urbano. Se
critrios tcnicos existem para orient-lo, h, tambm, ampla rea de escolha valorativa, de opes por funes de
utilidade, que cabe ao processo poltico maior fazer. Nesse processo, contudo, o planejador no ser ente passivo,
circunscrito a um papel burocrtico ou de mero ouvinte e relator dos humores da opinio pblica. A prpria natureza
da poltica regulativa examinada exigir do planejador ativa contribuio profissional na estruturao da demanda, no
esclarecimento da opinio pblica, na formao da coalizo de apoio ao zoneamento pelo governo e pelos cidados, na
ajuda, em suma, coletividade, para que esta, na prtica cotidiana, encontre as solues mais satisfatrias para o
convvio na civitas (14).

As duas primeiras sees deste texto reproduzem, com modificaes, material do texto no publicado "Da
desordem a ordem urbana: Reflexes sobre o zoneamento", co-autorado com Marcos Coimbra.

Notas Biogrficas

1 - O conceito de "paradigma" usado na anlise das perspectivas e estilos profissionais por Jack L. Walker (1973). O conceito original, de
Thomas Kuhn, refere-se ao conjunto de proposies base de acordo para desenvolver uma tradio de pesquisa cientfica: "Ao escolher (esse
termo, paradigma), quero sugerir que alguns exemplos de prtica cientfica real exemplos que incluem a lei, a teoria, a aplicao e a
instrumentao conjuntamente provem modelos dos quais derivam tradies particulares coerentes de pesquisa cientfica". Veja-se Thomas
Kuhn (1962, p. 10).

2 - Veja-se, a respeito, A. O. Cintra (1974, especialmente p. 117 a 124).

3 - Note-se, tambm, que no lazer, que os urbanistas vem como uma "funo" urbana, o papel de consumidor final pode, bem como o de
residente, estar em conflito com o de produtor da cidade. Assim, por exemplo, um terreno vago, usado para peladas de fim de semana, pode ser
tomado para uma edificao. Crianas habituadas a brincar em via pblica de pouco movimento, podem, aos poucos, delas ser afastadas pela
intensificao do trfego. O papel de "usurio de lazer" pode, porm, ser visto como faceta do residente, no complicando, pois, a presente anlise.

4 - A estrutura da situao tende fragmentao, instabilidade e ambigidade dos interesses. As mesmas pessoas so ora beneficiadas, ora
prejudicadas por uma regulao geral. Os exemplos e anlise do texto aclaram este ponto.

5 - Os planejadores do Plano Metropolitano de Belo Horizonte se deram conta desse fenmeno ao efetuarem pesquisa sobre o mercado imobilirio
na Regio Metropolitana e, a partir de sua verificao, tm procedido a importantes revises na filosofia de seu trabalho. Veja-se PLAMBEL
(1978).

6 - Na lio de Gramsci, nem todos os movimentos superestruturais das ideologias, atividades polticas e, podemos acrescentar, das polticas
pblicas so orgnicos. Seus vnculos com as estruturas conhecem limites. Gramsci fala dos movimentos no orgnicos da superestrutura: os
movimentos conjunturais, os "erros polticos" dos representantes da classe dirigente, atos que tm "por objetivo a reorganizao interna da
superestrutura" e as ideologias arbitrrias. Veja-se Hugues Portelli (1977, ps. 49-50).

7 - A este respeito, vejam-se as sugestivas anlises de Raymond Boudon (1977).

8 - Que o molde de classe no seja suficiente para entender situaes em que se produzem externalidades e choques entre produtores e
consumidores da cidade reconhecido mesmo por autores marxistas, como Manuel Castells. Veja-se, por exemplo, sua interessante anlise
"Advanced Capitalism, Collective Consumption, and Urban Contradictions: New Sources of Inequality and New Models for change" (1975, ps.
175-197). "Alm disso, num certo nvel, pode dizer-se que o conjunto dos grupos sociais capturado pelos problemas (gargalos e contradies)

criados pelo consumo coletivo e, a essa luz, se no h igualizao no resultado tal como experimentado, h, de fato, uma relao no antagnica
entre os agentes que antes compartem (diferencialmente, por certo) as mesmas dificuldades. Tomemos, por exemplo, os problemas do trfego
urbano..." (p. 191).

9 - A expresso entre aspas tirada de nota do IAB, seo Minas Gerais, publicada no Estado de Minas (5/9/76), na qual dado apoio pblico lei
de uso do solo, ento sob acirradas crticas.

10 - Essa emenda foi inicialmente subscrita pela prpria Prefeitura de Belo Horizonte, vindo Cmara dos Vereadores com a seguinte justificao
do executivo local: "A emenda, atendendo complexidade da matria, procura dar maior flexibilidade ao Executivo, possibilitando-lhe corrigir
possveis distores da lei" (Estado de Minas, 26/10/76). Segundo comentrios de um dos vereadores, a emenda foi feita "sob presso de grupos
financeiros" e "pode jogar por terra toda a lei do PLAMBEL". A emenda foi assim redigida: Acrescente-se ao Artigo 9 o Pargrafo nico O
Prefeito poder modificar, por Decreto, a delimitao de zonas de uso e ocupao, desde que 60 por cento dos proprietrios da rea do quarteiro o
requeiram e haja parecer favorvel da comisso de implantao, criada nesta lei, ou do rgo que o suceda,". V-se que a exigncia do parecer da
comisso constitua uma certa salvaguarda manuteno do estatudo pela lei (Estado de Minas 26/10/76).

11 - O funcionrio local, encarregado de decises sobre o uso do solo, pode passar, a partir de um dado momento, a desejar uma regulao ampla e
universalstica do uso do solo, para aliviar-se do nus de ter de arbitrar entre interesses privados politicamente fortes acaso conflitantes sobre o uso
da terra urbana. Entretanto, no h que esquecer que, para muitos burocratas locais, est a uma oportunidade mpar de exercer poder e adquirir
importncia aos olhos de pessoas de uma classe superior sua. Alm disso, como ocorre em Belo Horizonte, o status quo das rotinas decisrias
pode aparecer como desejvel diante da complicao de uma nova lei, muito mais complexa na aparncia, que exigiria esforo de aprendizado e
assimilao para ser posta em prtica. Por outro lado, quando se confrontam interesses desiguais na fora de que dispem, os estmulos s decises
parciais do funcionrio sero praticamente irresistveis. As oportunidades de corrupo tambm crescem.

12 - Sobre este ponto, os debates havidos na Cmara dos Vereadores de Belo Horizonte e algumas declaraes so bem significativos. Por
exemplo, colhidos na imprensa: "Pretendo apresentar trs emendas, mas como todos ns aqui somos leigos no assunto, vou, antes, estud-las bem,
junto com os tcnicos ..." "(a lei) muito complexa e deveria ser simplificada, com menos artigos. Seria mais fcil para o povo compreend-la".
"A Cmara Municipal j recebeu alguns pareceres tcnicos sobre a Lei de Uso e Ocupao do Solo, que serviro para orientar os vereadores..."
(Estado de Minas, 24/9/76). "Paulo Portugal, por sua vez, disse: Temos a inteno de acertar. Jamais tivemos um projeto to importante como
este aqui na Cmara. Nada entendemos da Lei e teremos alta responsabilidade ao aprov-la. Somos favorveis aprovao, mas queremos
entend-la. Acreditamos nos tcnicos. Mas somos polticos e temos que dissecar a matria com a ajuda deles. O PLAMBEL mandou a lei. Mas os
avulsos distribudos so difceis de ser entendidos". "Falaram ainda Joo Sardinha, sobre a importncia social da Lei e Fernando Sasso, que
afirmou ter receio de que se faam tantos convites para os tcnicos comparecerem Cmara que, no final, no se consiga tirar disto o proveito
necessrio, pois a maioria de seus companheiros no est, interessada na lei" (...) "O povo no tomou conhecimento da Lei. Isto aconteceu apenas
com os interessados no mercado imobilirio" (Estado de Minas, 26/9/76).

13 - Entrevista realizada em 14 de junho de 1979.

14 - Recente tese de Vicente Costa (1987) sobre o zoneamento em So Paulo contm discusso dos aspectos institucionais no mbito municipal
que poderiam facilitar uma poltica de uso do solo mais consentnea com a participao democrtica do que a que atualmente ocorre.

Bibliografia

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