Aspectos das Trajetrias das Polticas Pblicas de CT&I no Brasil

Anapatrcia Morales Vilha

Marcos Paulo Fuck
Maria Beatriz Bonacelli

1. Introduo
As polticas pblicas de suporte s atividades de Cincia, Tecnologia e Inovao
(CT&I) tm sido reconhecidas como relevantes para a insero competitiva do pas em
um cenrio internacional em que o conhecimento um ativo cada vez mais valorizado.
Por sua abrangncia, complexidade e diversidade de atores sociais e de arranjos
institucionais, as questes que envolvem as inter-relaes inerentes s atividades de
CT&I ocupam lugar de destaque na agenda poltica nacional. Exemplo disso a
incorporao do termo inovao ao nome do Ministrio de Cincia e Tecnologia
(MCT), ocorrida em agosto de 2011, junto ao anncio do atual plano do governo federal
para incentivar a inovao tecnolgica o Plano Brasil Maior. No agora MCTI, a
inovao considerada estratgica para o processo de desenvolvimento econmico e
social do pas, razo pela qual se busca o fortalecimento das aes na rea junto s
empresas privadas, estados e municpios.
Neste texto sero destacados alguns elementos que permitem o entendimento da
evoluo das trajetrias das polticas pblicas de CT&I adotadas no Brasil. Longe de ser
uma descrio exaustiva das diversas iniciativas tomadas nas ltimas dcadas na rea de
CT&I, a questo que motiva a descrio dessas trajetrias a busca por elementos que

Doutora em Poltica Cientfica e Tecnolgica (UNICAMP). Professora do Centro de

Engenharia, Modelagem e Cincias Sociais Aplicadas (CECS) e do Programa de PsGraduao em Cincias Humanas e Sociais da Universidade Federal do ABC
(UFABC).

Doutor em Poltica Cientfica e Tecnolgica (UNICAMP). Professor do

Departamento de Economia e do Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas da
Universidade Federal do Paran (UFPR).

Doutora em Cincias Econmicas pela Universit des Sciences Sociales de Toulouse

I, Frana. Professora do Departamento de Poltica Cientfica e Tecnolgica
(DPCT/IG/UNICAMP).

permitam anlises do conjunto de instituies e de polticas que formam e modelam o

ambiente em que ocorre o processo de inovao, notadamente a tecnolgica. Por seu
aspecto sistmico, estudos deste tipo encontram respaldo naquilo que a literatura
econmica chama de Sistemas de Inovao (SI).
Os SI dizem respeito ao conjunto de instituies pblicas e privadas que contribuem nos
mbitos macro e microeconmico para o desenvolvimento, execuo, apoio, fomento e
difuso de novas tecnologias (Sbicca & Pelaez, 2006). A partir da dcada de 801,
estudos com esse enfoque passaram a ser mais frequentes. Chistopher Freeman (1987)
foi um dos pioneiros a usar o conceito de Sistema Nacional de Inovao (SNI) para
descrever e interpretar a performance do Japo no perodo ps-guerra. Ele identificou
um conjunto de distintos e vitais elementos que contribuiu para o sucesso do pas em
termos de inovao e crescimento econmico.
Outros estudos, como o organizado por Richard Nelson (1993), analisam diferentes
experincias internacionais procurando identificar caractersticas que explicariam o
maior sucesso de alguns pases em relao a outros, bem como a aplicao desses
resultados para a formulao de polticas pblicas. Nessa poca, por tratarem de
sistemas nacionais, os autores utilizavam frequentemente o termo SNI. Outros estudos
enfocam diferentes nveis de agregao, privilegiando a anlise supranacional, regional
ou setorial, por exemplo, assim como as relaes entre os diferentes atores do processo
de produo e inovao, como no caso de Bengt-ke Lundvall e as interaes entre
produtores e usurios de novas tecnologias. Como dito, em comum essas abordagens
possuem o fato de analisarem o processo inovativo como algo sistmico, no qual os
atores envolvidos interagem de diversas formas no processo de desenvolvimento e
difuso de novas tecnologias.
Vale destacar que o termo sistema no tem a conotao de algo conscientemente
planejado e construdo, mas sim um conjunto de instituies cujas interaes
determinam a performance inovadora das empresas, sendo estas nacionais ou
transnacionais, privadas ou pblicas, individualmente ou por meio de parcerias com

Na verdade, percebe-se que a idia de um SI estava presente nos escritos de Friedrich List, no sculo
XIX. O autor focava principalmente o problema de como a Alemanha poderia alcanar economicamente a
Inglaterra. Ele advogava no apenas proteo indstria nascente, mas um amplo conjunto de polticas
com objetivo de acelerar ou tornar possvel a industrializao e o crescimento econmico. Muitas destas
polticas se referiam aprendizagem de nova tecnologia e sua aplicao econmica.
2

outras empresas ou instituies de pesquisa ou universidades. Vale frisar ainda que a

anlise das polticas pblicas relativas inovao industrial tem que se reportar tambm
a um conjunto amplo de polticas governamentais, como as polticas monetria, fiscal e
de comrcio exterior (Nelson, 2006).
Vale dizer, portanto, que a anlise do processo de inovao no pode ser restrita
somente aos aspectos diretamente relacionados s pesquisas cientficas e tecnolgicas,
ou s melhores prticas que levem a inovaes bem sucedidas. Em um ambiente
macroeconmico adverso, por exemplo, as estratgias inovativas podem ser afetadas, ou
at mesmo inviabilizadas, por circunstncias que esto alm do controle das empresas.
Por esse vis, um SI reflete a histria, a cultura e as diferentes foras polticas prprias
de um pas ou regio.

2. Aspectos da trajetria de formao das instituies, atores e polticas de

CT&I no Brasil
O objetivo desta seo consiste em oferecer algumas notas sobre a trajetria de
formao das polticas de CT&I no Brasil, no tendo a pretenso de traar um retrato
abrangente do desempenho e do quadro institucional de CT&I brasileiro. Entretanto, as
notas a seguir elencadas preponderantemente por dcadas oferecem como resultado
a percepo de que as instituies, atores e polticas de CT&I no Brasil retratam
limitaes relacionadas falta de articulao dos atores, o que dificulta responder aos
desafios impostos pela atual dinmica competitiva orientada por inovaes, alm de
dificuldades de estabelecer uma agenda de longo prazo sobre o futuro das tecnologias a
serem priorizadas por mecanismos polticos.
Dos anos 30 aos 50
O Brasil teve seu desenvolvimento industrial intensificado pela forte participao do
governo, especialmente em reas estratgicas como produo siderrgica, petrolfera e
extrao de minrio de ferro. At o incio da dcada de 50, o desenvolvimento industrial
brasileiro possua um grau de sofisticao tecnolgica muito baixo devido preferncia
pela importao de tecnologia, principalmente quela incorporada aos bens de capital
(Coutinho e Ferraz, 1994; Sbicca e Pelaez, 2006). Um dos marcos da poltica cientfica
3

e tecnolgica brasileira da poca se deu com a criao, em 1948, da SBPC (Sociedade

Brasileira para o Progresso da Cincia), que tinha como objetivos principais a
justificao da cincia e o fortalecimento da organizao cientfica nacional.
Anos 50
Segundo Morel (1979), somente a partir da dcada de 50 que o Brasil comeou a montar
sua base de poltica cientfica e tecnolgica. A criao de instituies de fomento e
incentivo pesquisa, como o Conselho Nacional de Pesquisas (CNPq) e a Campanha
Nacional de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) em 1951, bem
como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) em 1952,
sistematizou o padro de interveno do governo e estabeleceu diretrizes das aes de
diferentes instituies envolvidas nas atividades de cincia e tecnologia no pas
(Cavalcante, 2009). Este foi um perodo em que a cincia passou a se constituir, no
Brasil, como objeto explcito da poltica pblica, nos moldes prevalecentes em pases
desenvolvidos (Pacheco & Corder, 2010:11).
importante aqui destacar que o perodo entre 1950 a 1980 marcado pelo processo de
industrializao via substituio de importaes. Para tanto, o Estado protegeu a
indstria nascente, apoiou investimentos privados nacionais e estrangeiros, assim como
desenvolveu empresas pblicas em setores considerados estratgicos para o
desenvolvimento nacional. Como motor do processo de desenvolvimento tecnolgico e
industrializao via substituio de importaes, a poltica previa a absoro da
capacidade de produo de bens manufaturados, supondo, por intermdio dessa,
oferecer o desenvolvimento da capacidade de inovao (Viotti, 2008).
Tal poltica recaiu sobre a importao de tecnologias embutidas nas plantas industriais,
nos equipamentos e nos sistemas de controle de produo. No havia presses para
investir em tecnologia, porque o protecionismo comercial garantia exclusividade sobre
o mercado. O pequeno esforo empreendido pelas empresas no sentido de absorver,
dominar e aperfeioar as tecnologias importadas ofereceu como efeito uma baixa
demanda do setor produtivo e pouco envolvimento das universidades e institutos de
pesquisa na produo de novas tecnologias (MCT, 2001). Esses, por sua vez, estavam
preocupados com a criao e fortalecimento de instituies e programas que lhes
assegurassem financiamento e infra-estrutura para suas pesquisas, tanto de cunho mais

acadmico, como aplicado, mas sem que estruturas necessrias para a intermediao
academia-indstria-sociedade fossem criadas.
Entre 1956 a 1960, o governo brasileiro estabeleceu o Plano de Metas2, com o objetivo
de diversificar e amadurecer a base industrial brasileira. Para tanto, foram instaladas as
indstrias automobilstica, naval e a de mquinas pesadas e equipamentos eltricos
(entre outras), com predominncia de capital estrangeiro. Ocorreu tambm ampliao do
setor de bens de capital, alm da produo de ao, petrleo, papel e celulose com
investimento estatal (Sbicca e Pelaez, 2006). A crena predominante era de que nveis
mais densos no tecido tecnolgico do pas e na competitividade seriam alcanados
medida que o setor produtivo avanasse na elevao de seu padro e se tornasse mais
complexo e integrado (Arbix, 2010).
Em que pese o objetivo de oferecer maior vigor ao modelo de desenvolvimento vigente,
as estratgias de crescimento dessas indstrias se baseavam no aumento da capacidade
produtiva, sem nfase no aumento da capacitao tecnolgica, por meio de esforos de
P&D (Sbicca e Pelaez, 2006). Tal modelo esteve atrelado concepo linear do
processo de inovao3, o que contribuiu para o hiato existente entre o conhecimento
gerado pelas universidades e institutos de pesquisa e sua apreenso pelo meio
empresarial, bem como debilitando a capacidade das empresas em produzir
conhecimento endgeno responsvel por desenvolvimento de tecnologias (Arbix, 2010).
O fato que, nesse perodo, o meio empresarial no formulava demandas claras
comunidade cientfica brasileira, em virtude de uma orientao pautada na transferncia
2

Adotado no governo Juscelino Kubitschek, o Plano de Metas baseou-se em estudos da poca produzidos
pelo BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico) e CEPAL (Comisso Econmica para a
Amrica Latina e o Caribe), que identificaram a existncia de uma demanda reprimida por bens de
consumo durveis e viam neste setor importante fonte de crescimento pelos efeitos interindustriais que
geraria ao pressionar a demanda por bens intermedirios e, por meio da criao de emprego, sobre os bens
de consumo leves. Alm disso, estimularia o desenvolvimento de novos setores na economia,
principalmente os fornecedores de componentes para o setor de bens de consumo durveis, como o setor
de autopeas.
3
O modelo linear de inovao consiste na concepo de que o conhecimento deveria seguir uma linha de
continuidade entre a pesquisa bsica at chegar s empresas e aos mercados, a partir da gerao de
inovaes (Arbix, 2010). Neste contexto, as empresas so consideradas agentes externos ao sistema de
C&T e o papel reservado a elas basicamente o de usurias ou consumidoras da produo de
conhecimentos ofertados pelas instituies de P&D, mesmo que tais conhecimentos tenham sido gerados
sem qualquer considerao pelas efetivas necessidades dos usurios (Viotti, 2008). Como ressonncia
desta percepo, construiu-se uma poltica brasileira de C&T (e em outros pases) que visava a promoo
da infra-estrutura e a criao e o fortalecimento de universidades e instituies de pesquisa, esperando
uma significativa ampliao da oferta de conhecimentos cientficos e tecnolgicos que pudessem ser
aproveitados pelas empresas e transformadas em inovaes.
5

de tecnologia de empresas multinacionais, por meio de know how produzido por suas
matrizes estrangeiras, ao mesmo tempo, como dito, o sistema de ensino e pesquisa no
tinha ainda uma percepo mais apurada que podia contribuir com esse contexto.
Anos 60
Nos anos 60 busca-se ampliar a capacitao para adaptao e gerao de tecnologia
prpria, de forma a reduzir a dependncia de fontes externas de tecnologia. Nesta
direo, em 1967 houve a criao da FINEP (Financiamento de Estudos e Projetos)
tida

como

importante

instituio

pblica

de

financiamento

de

grandes

empreendimentos. Esta dcada tambm marcada pela criao do FNDCT (Fundo

Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico), com a finalidade de dar apoio
financeiro aos programas e projetos prioritrios de desenvolvimento cientfico e
tecnolgico do pas.
Anos 70
Como efeito dos movimentos produzidos na segunda metade da dcada de 60, a partir
da dcada de 70, o Brasil passou a produzir e implementar os chamados Planos
Bsicos de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (PBDCT), que buscaram
articular metas e aes na rea de C&T aos Planos Nacionais de Desenvolvimento do
pas (PND) (Cavalcante, 2009). Para Viotti (2008), tal esforo no alterou
significativamente a lgica ofertista da poltica de C&T, j que tal poltica expressa no
II PND estava mais voltada formao de recursos humanos de ps-graduao e
instituies de pesquisa, presumindo que o baixo desenvolvimento tecnolgico nacional
era oriundo de uma deficiente deteno de pessoal qualificado e infra-estrutura
cientfica e tecnolgica.
H que se ressaltar que, voltada a dar suporte poltica econmica (desenvolvimentista)
do perodo, a maior parte dos gastos em P&D industrial foi assumida pelas empresas
estatais setores como siderurgia, celulose e petroqumica mantiveram sua capacitao
tecnolgica, tornando-se competitivos em nvel internacional (Sbicca e Pelaez, 2006).
Essa perspectiva dialoga com os pressupostos de Coutinho e Ferraz (1994), que indicam
que ao final dos anos 70, a estrutura industrial brasileira apresentava elevados graus de
diversificao da produo, porm com insuficiente capacitao tecnolgica interna.
Para Viotti (2008), a mudana tcnica pretendida pelo plano de industrializao
6

brasileiro mostrou-se ingnua, tendo em vista a ideia de evoluo dos nveis de

capacitao para absorver tecnologias de produo pela indstria local implicaria no
aumento de suas capacidades de aperfeioamento e gerao de inovaes.
Deste modo, no final dos anos de 1970, os sinais lanados pela desarticulao do
modelo econmico e industrial assumidos pelo pas evidenciaram a fragilidade do
sistema de inovao brasileiro (Arbix, 2010).
Anos 80
A poltica cientfica e tecnolgica dos anos 80 mostrou-se mais como uma proposta
focalizada sobre as novas tecnologias, principalmente s ligadas ao fenmeno das
tecnologias de informao (TI) (Sbicca e Pelaez, 2006). Alm disso, esta dcada foi
marcada pelo endividamento externo, recesso econmica, inflao, crise fiscal do
Estado e pela abertura do mercado domstico para produtos, servios e capital
estrangeiro no contexto de comrcio internacional como chave para o crescimento e o
desenvolvimento, assumindo o lugar da poltica de industrializao via substituio de
importaes, outrora adotada pelo pas (Viotti, 2008). Como dito, esse movimento foi
notadamente reforado pela emergncia da revoluo das tecnologias de informao,
que estabeleceu um novo paradigma produtivo, incluindo a automao mecnica,
informtica e as telecomunicaes reforando o argumento pr-abertura da
economia.
Para Viotti (2008), a poltica de C&T manteve, dentro de certos limites, a promoo das
atividades de P&D. No obstante, os efeitos da crise econmica e fiscal refletiram um
quadro de retrao dos investimentos, atingindo os centros de P&D de empresas e
instituies de C&T estatais, alm do setor privado, que j realizava gastos escassos
voltados CT&I (Sbicca e Pelaez, 2006). Com efeito, as principais instituies de
cincia e tecnologia sofreram um contnuo processo de esvaziamento, com perda de
recursos e de pessoal (Suzigan e Furtado, 2010). Merece tambm destaque no perodo a
criao do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), em 1985, mais como resultado
do ambiente poltico do que uma estratgia institucional por uma reforma do sistema de
inovao brasileiro (Pacheco e Corder, 2010).

Anos 90
A dcada de 90 esteve, quase que em sua totalidade, fortemente relacionada
insuficincia de polticas, mecanismos e incentivos dedicados inovao, reproduzindo
a ideia desenvolvimentista que colocava a tecnologia e a inovao como subprodutos do
crescimento econmico. Entretanto, os ltimos dois anos da dcada apontaram para uma
reformulao sem precedentes na histria das polticas de promoo da CT&I no pas.
Num primeiro momento, a distncia que separava o Brasil do paradigma da revoluo
da TI aumentou nesse perodo, de acordo com Arbix (2010). A situao de incerteza foi
exponenciada pelo congelamento de todos os ativos financeiros no Primeiro Plano
Collor. A dcada foi marcada por privatizaes e uma diminuio da interveno
governamental na atividade econmica. Houve aumento da presena de investidores
estrangeiros em setores industriais com alto valor agregado, como o automotivo,
eletrnico, informtica, telecomunicaes e bens de capital (Sbicca e Pelaez, 2006).
O sistema cientfico tambm passou por cortes oramentrios e em seu quadro de
professores e pesquisadores (Viotti, 2008). O cenrio da poca deixa claro que os gastos
empresariais em P&D para proporcionar elevao dos nveis de produtividade e
competitividade eram crticos, enquanto que os gastos pblicos ainda tendiam a ter um
carter mais cientfico do que tecnolgico, enfraquecendo o sistema de inovao
(Cavalcante, 2009).

3. Mudanas recentes, oportunidades e desafios agenda de CT&I no Brasil

O final da dcada de 90 e incio dos anos 2000 parece oferecer uma renovao do
quadro das instituies, atores e polticas de CT&I no Brasil, tendo como bojo da
mudana a busca pelo fortalecimento das competncias tecnolgicas das empresas para
inovar. Nos ltimos anos, devido ao seu reconhecimento para a competitividade do
parque industrial brasileiro, o pas tem avanado na construo de um ambiente
institucional mais favorvel s atividades inovativas. Suzigan e Furtado (2010)
salientam que atualmente, os objetivos do sistema de inovao brasileiro so muito mais
refinados e caminham na direo de criar condies para que os atores possam
capacitar-se para inovar e ganhar eficincia produtiva de forma sustentada.
8

Entre as iniciativas mais importantes na rea de CT&I, destaca-se a constituio dos

Fundos Setoriais (1999), o que possibilitou um maior montante de recursos para CT&I,
apesar dos problemas com o contingenciamento de recursos; a Lei da Inovao
(2004/05), que procura dar suporte a condies mais propcias constituio de
parcerias entre universidades, instituies de pesquisa e empresas, apesar de ainda
persistirem limitaes ao seu uso; a Lei do Bem (2005), que fornece novos incentivos
ao gasto privado em P&D; e o fortalecimento dos direitos de propriedade intelectual em
diversas reas, entre outras iniciativas (Fuck e Bonacelli, 2010). Ou seja, o pas ps em
marcha uma poltica que seguia a tendncia do contexto internacional, qual seja, do
fomento Poltica de Inovao, indo alm das polticas para competitividade, segundo
Carlos Pacheco & Solange Corder (2010).
Deste modo, percebe-se que a poltica industrial brasileira tem procurado se alinhar com
a poltica de CT&I nas tentativas de promover a inovao e apont-la como elemento
estratgico para ganhos de competitividade do pas. Entretanto, persistem ainda
descontinuidades, como pode ser visto na sequncia abaixo, que descreve os trs
ltimos conjuntos de polticas industrial e tecnolgica, mas tambm um eixo que aponta
a mudana frente s polticas at ento o forte apoio s empresas, para que estas se
engajem no processo de inovao, notadamente tecnolgica e, notadamente, via
investimento em P&D. So elas:
a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), no perodo
de 2004 a 2008, que visava a melhoria da capacidade inovadora das empresas.
Entre outros elementos, a PITCE priorizou alguns setores considerados
estratgicos

(software,

semicondutores,

bens

de

capital,

frmacos

medicamentos) e definiu algumas atividades como portadoras de futuro

(biotecnologia, nanotecnologia e energias renovveis);
a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), no perodo de 2008 a 2010,
momento de forte turbulncia econmica internacional. A PDP visou, entre
outras iniciativas, elevar os esforos tecnolgicos das empresas brasileiras em
atividades de inovao e fortalecer as micro e pequenas empresas; e
o atual Plano Brasil Maior (PBM), lanado em 2011, ainda em um contexto de
desacelerao econmica dos pases centrais, e idealizado at 2014.
9

considerado mais abrangente que as polticas anteriores e prev um conjunto

de medidas de estmulo ao investimento e inovao, apoio ao comrcio
exterior e defesa da indstria e do mercado interno4.
O PBM composto por trs grandes eixos: i) estmulos ao investimento e inovao,
por meio de desonerao tributria, financiamento ao investimento e inovao em
diversas reas, articulados pelo Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDES) e pela
FINEP e tambm uma melhor definio do marco legal para a inovao (como em
relao aplicao da Lei da Inovao e da Lei do Bem); ii) comrcio exterior, a partir
da desonerao das exportaes, defesa comercial (esforos defensivos na aplicao de
direitos antidumping, salvaguardas e medidas compensatrias, ampliao expressiva no
nmero de investigadores de defesa comercial, entre outras iniciativas), financiamento e
garantia para exportaes e promoo comercial (estes dois ltimos visando a
ampliao da competitividade das exportaes brasileiras); e iii) defesa da indstria e
do mercado interno, com destaque para a medida de desonerao na folha de pagamento
em setores considerados intensivos em trabalho qualificado (confeces, calados,
mveis e software), as compras governamentais levando-se em considerao a gerao
de emprego e renda e desenvolvimento e inovao tecnolgica realizados no pas, entre
outros aspectos.
Mesmo com as medidas adotadas nos ltimos anos e com o destaque internacional em
diversas reas como na produo agrcola, explorao de petrleo em guas
profundas, na energia obtida do etanol, na tecnologia de automveis bicombustveis,
entre outras, muitos desafios ainda precisem ser solucionados. Para Suzigan e Furtado
(2010), os atuais atores e instituies de CT&I no Brasil apresentam como limitaes
agudas: uma deficiente atuao de forma sistmica; o envelhecimento de alguns atores
no bojo do sistema de inovao; a complexidade do conjunto de atores, mecanismos e
polticas; operaes baseadas em quadros tcnicos que no detm capacitaes
suficientes para operar objetivos polticos mais sofisticados (sob o ponto de vista
industrial e tecnolgico); e a deteno de problemas de comando e coordenao
dialogando com os nveis de performance do Brasil expressos por vrios indicadores de
esforo e resultado de CT&I.

http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/oplano/brasilmaior/
10

Nessa direo, Carlos Brito Cruz e Hernan Chaimovich (2010) mostram que, no perodo
de 2002 a 2008, o gasto domstico bruto com P&D aumentou de 0,98% para 1,09% do
Produto Interno Bruto (PIB). Ou seja, houve um crescimento de 10%, embora no
mesmo perodo o PIB tenha crescido 27%, o que indica que a intensidade de P&D no
Brasil progrediu mais lentamente do que a economia como um todo. Em relao
composio dos gastos em P&D, a partir de 2006 o gasto privado em P&D manteve-se
estvel em 0,50% do PIB, ao passo que o gasto pblico, que em 2006 tambm
representou 0,50% do PIB, chegou a 0,59% em 2008. Ou seja, neste ltimo ano o setor
pblico foi responsvel por 55% do gasto domstico bruto em P&D, o que representa
uma relao 15% menor do que a verificada na mdia dos pases da OCDE. J em
relao aos gastos privados, a diferena marcante. O esforo privado nacional chega
apenas a 32% da mdia do gasto empresarial privado dos pases da OCDE.
Ainda conforme os autores, os gastos pblicos em P&D esto relacionados ao
financiamento de pesquisas em nvel de ps-graduao e em Instituies Pblicas de
Pesquisa. Aproximadamente trs quartos dos cientistas trabalham no setor acadmico.
Em 2008, cerca de 90% dos artigos cientficos que colocaram o Brasil em destaque no
cenrio internacional foram gerados em universidades pblicas. Alm do pequeno
nmero de pesquisadores no setor privado, apenas 15% deles possuem mestrado ou
doutorado. Para os autores, isso ajuda a explicar o porqu da deficincia de patentes
geradas pela indstria brasileira e das dificuldades em se ampliar as relaes entre
universidades e empresas. Em relao s publicaes cientficas nacionais, alm do
crescimento em seu nmero, o impacto dos artigos escritos por autores de instituies
brasileiras tambm cresceu nos ltimos anos. J em relao s patentes industriais e
acadmicas emitidas pelo Escritrio de Patentes e Marcas Registradas dos Estados
Unidos (USPTO), mesmo frente dos demais pases latino-americanos, a participao
brasileira pouco significativa se comparada ndia e mesmo China, por exemplo.
Ainda em relao ao perfil dos gastos privados em P&D no Brasil, os nmeros
referentes quarta edio da Pesquisa de Inovao Tecnolgica (PINTEC/2008)5,
realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) com o apoio da
Finep e do MCT, apontam para o crescimento na taxa de inovao e no volume de
investimento em atividades inovativas, notadamente em relao s atividades de P&D.
5

A Pesquisa teve como universo de investigao as atividades das indstrias extrativas e de

transformao, servios selecionados (edio, telecomunicaes e informtica) e o setor de P&D.
11

Alm disso, observou-se incremento no desenvolvimento das inovaes em parceria

com outras empresas e institutos e no nmero de empresas que receberam algum tipo
de apoio do governo para realizar as inovaes (PINTEC, 2008:2).
A pesquisa, cujo recorte temporal foi de 2006 a 2008, cobriu um perodo de crescimento
da economia brasileira6, o que trouxe expectativas de que os nmeros da PINTEC
retratassem um avano expressivo nos indicadores da inovao industrial no Brasil
(Kupfer, 2010). Alm do cenrio econmico favorvel no perodo em questo, havia
expectativas de uma maior ateno s atividades de inovao por parte das empresas
devido consolidao de instrumentos de apoio s atividades de P&D no Brasil
(Cavalcante & De Negri, 2010).
O estudo indicou que a taxa de inovao no perodo 2006-2008 foi de 38,6%. No trinio
2003-2005 a relao havia ficado em 34,4%. Apesar do avano, que foi abaixo do
esperado face aos indicadores de crescimento da economia brasileiro no mesmo
perodo, a anlise do esforo inovativo, que uma forma mais adequada de se analisar o
processo de inovao empreendido pelas empresas, requer maiores cuidados. A
aquisio de mquinas e equipamentos continua sendo considerada, tanto para a
indstria quanto para os servios selecionados, a atividade inovativa mais relevante,
aliada importncia dada s atividades de treinamento. Tal fato indica que mantm-se
o padro de inovao baseado no acesso ao conhecimento tecnolgico atravs da
incorporao de mquinas e equipamentos (PINTEC, 2008:8).
Alm deste aspecto, Kupfer (2010) destaca a reduo no nmero de empresas que
realizaram atividades internas de P&D, o que refora o entendimento do insuficiente
engajamento do setor empresarial com a inovao. A partir do apontamento de outros
indicadores de esforo inovativo, o autor conclui que o forte crescimento da produo,
vendas, exportao, emprego e investimento fixo e tantas outras variveis que marcou o
ano de 2008 no se transmitiu ao desempenho inovador das empresas.7

No ltimo trimestre de 2008, por conta da crise internacional, a economia brasileira j apresentava sinais
de desacelerao. Em 2009, com o impacto da crise econmica internacional, a atividade econmica
brasileira apresentou resultado negativo, tendo o PIB recuado 0,2%. Em 2010, com o crescimento da
demanda interna, o PIB registrou a expressiva taxa de 7,5% de crescimento, a maior desde 1986.
7
Conforme Cavalcante & De Negri (2010), a reduo do nmero de empresas que realizam gastos com
P&D interno e externo no setor industrial e o aumento da intensidade tecnolgica sugerem uma
concentrao das atividades de P&D em um nmero proporcionalmente menor de empresas (pg. 14),
aspecto que merece estudos mais aprofundados.
12

Para estimular as atividades de inovao tecnolgica nas empresas privadas, o MCTI

divulgou, em agosto de 2011, junto ao anncio do Plano Brasil Maior, a criao da
Empresa Brasileira de Pesquisa Industrial (Embrapi). Conhecida como a Embrapa da
Indstria8, a nova instituio foi criada a partir de uma parceria entre o MCTI e a
Confederao Nacional da Indstria (CNI) e contar em sua fase inicial com a
colaborao de trs centros de pesquisa que j realizam atividades de apoio inovao
industrial: o Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT), localizado em So Paulo; o
Instituto Nacional de Tecnologia (INT), no Rio de Janeiro; e o centro de pesquisa do
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) da Bahia.
A ideia ampliar o nmero de instituies parceiras, sendo que a meta para 2014 de
que 30 centros tecnolgicos de excelncia participem dessa rede nacional de tecnologia,
o que deve conferir proposta uma maior aderncia entre as necessidades das indstrias
e as competncias dos centros tecnolgicos, aspecto que lembra o modelo Embrapa de
organizao por meio de unidades de pesquisa descentralizadas espalhadas pelas regies
produtoras brasileiras e por meio de acordos com empresas privadas produtoras de
sementes, por exemplo (Fuck & Bonacelli, 2008).
Em princpio, a Embrapi far a conexo entre as pesquisas desenvolvidas pelas
instituies parceiras e o setor privado. Esto previstos recursos do FNDCT para
viabilizar a iniciativa e se prev que o setor privado tambm aporte recursos para a
consolidao dessa forma de articulao pblico-privado. A Embrapa da Indstria
far a gesto compartilhada entre os setores pblico e privado, por meio da gesto dos
contratos de parceria pblico-privado, da definio de metas, da metodologia de
avaliao e o pagamento pelos servios prestados pelos centros parceiros s indstrias.
Esta forma de atuao seguir o modelo do Instituto Fraunhofer, da Alemanha, com
quem o MCTI e a CNI mantm parceria (Mercadante, 2012; Nassif, 2011).

A Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) a principal Instituio Pblica de Pesquisa

Agropecuria do pas. Vinculada ao Ministrio da Agricultura, Pecuria a Abastecimento e criada em
1973, atualmente a Embrapa composta por Unidades de Pesquisa e de Servios, tambm chamadas de
Unidades Descentralizadas, e Unidades Administrativas, tambm denominadas Unidades Centrais. A
Embrapa integra e coordena o Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria (SNPA), formado pelas
Organizaes Estaduais de Pesquisa Agropecuria (OEPAs), universidades e institutos de pesquisa de
mbito federal e estadual e ainda por outras organizaes, pblicas e privadas, direta ou indiretamente
vinculadas pesquisa agropecuria. Realiza cooperao internacional em diversas reas, envolvendo
principalmente a pesquisa em parceria e a transferncia de tecnologia. O oramento da Embrapa em 2011
foi estimado em R$ 1 bilho e 829 mil. Informao obtida em: www.embrapa.br. Acesso em 01/jan/2012.
Para maiores informaes sobre a Embrapa, ver Fuck (2009) e Fuck & Bonacelli (2008).
13

Como visto acima, o sistema de inovao brasileiro oferece desafios estruturais aos seus
atores e ao governo para a ampliao da competitividade brasileira. Diversos
instrumentos tm sido utilizados para enfrentar esses desafios, embora ainda muitos
desses obstculos persistam. Embora datem da primeira metade da dcada passada, as
sugestes de BRITO CRUZ & PACHECO (2004) seguem atuais:

Salientar o papel da empresa na inovao. Para tanto, desejvel que o governo
encoraje e estimule as atividades inovativas empresariais, ampliando recursos e
revigorando o padro existente de recursos para inovao por meio de uma
ampliao da base de financiamento, incentivos fiscais e subveno.

Formular uma poltica cientfica e tecnolgica mais prxima da poltica
econmica do pas e menos dependente de instrumentos e modelos de ao
acadmicos (para tanto, preciso estabelecer um quadro legal e regulatrio
adequado).

Fortalecer o sistema de inovao brasileiro, enfatizando a articulao e parceria
entre os atores pblicos e privados, visando a troca e complementao de
recursos e competncias, alm do avano cientfico e tecnolgico em reas tidas
como estratgicas para o Brasil, como biotecnologia, nanotecnologia, TI,
energia, mudanas climticas e Amaznia.

Repensar o papel do Governo no diminuindo sua ao, mas transformando-o,
visando ter maior competncia para estruturar o desenvolvimento da cincia,
tecnologia e inovao no pas (neste sentido, atuando como planejador, indutor,
coordenador de polticas de incentivo inovao).

4. Consideraes finais
A discusso realizada neste texto aponta para o fato de que o pas possui um sistema
nacional de inovao ainda imaturo, algo diretamente relacionado ao aspecto histrico
de seu desenvolvimento. O pas teve uma industrializao tardia, orientada pelo modelo
de industrializao baseada na substituio de importaes (ISI), portanto, fortemente
voltada para o atendimento da demanda interna, dependente de investimentos pblicos
para grandes projetos, mas tambm de investimento direto estrangeiro (IDE) para o
14

desenvolvimento do parque industrial, destacando-se tambm a existncia de um curso

fortemente baseado na aquisio de mquinas, equipamentos e tecnologia do exterior,
com pouca capacidade de gerao de conhecimento interno.
Outros elementos colaboram para esse quadro, como a pouca coordenao das
atividades relacionadas CT&I e a desarticulao das diferentes instituies, criadas
para responder objetivos da rea em suas respectivas pocas. O fato de algumas das
instituies atuais serem criadas h bastante tempo no representa uma limitao. No
obstante, h que se planejar e coordenar programas que visem a evoluo, mudana e
adaptao das mesmas ao atual cenrio social, econmico e tecnolgico. Nessa mesma
direo, Suzigan e Furtado (2010) mostram que os problemas das instituies de CT&I
do Brasil esto diretamente associados ao fato de no terem evoludo suficientemente s
demandas da indstria, da cincia e da tecnologia.
Os embora crescentes, mas ainda baixos, os investimentos em P&D por parte do setor
privado e o distanciamento entre as atividades desenvolvidas nas universidades e as
desenvolvidas nas empresas so caractersticas marcantes do SNI brasileiro. Iniciativas
recentes, como Lei da Inovao e a Lei do Bem, tm por objetivo justamente propiciar
condies mais favorveis constituio de parcerias entre universidades, instituies
pblicas de pesquisa e empresas, bem como incentivos fiscais para o gasto privado em
atividades de P&D. Porm, a forma de acesso aos incentivos fiscais, a polmica em
relao s reas que podem ou no ser consideradas ligadas s atividades de P&D e as
incertezas jurdicas quanto s formas de articulao pblico-privado, ainda limitam o
potencial de aplicao de tais iniciativas.
Ainda cedo para se especular sobre os impactos do PBM ou da Embrapi sobre o
desenvolvimento das atividades inovativas no pas e mesmo para a competitividade
internacional em setores estratgicos. Duas questes ainda requerem maiores esforos
de interpretao: i) o enigma que envolve a timidez em uma busca mais expressiva por
inovaes por parte das empresas privadas uma linha de resposta aponta a necessidade
de uma exposio maior do setor produtivo brasileiro ao mercado internacional; e ii) a
crise financeira internacional que reduz as taxas de crescimento dos principais pases
centrais, o que direta ou indiretamente afeta o pas e as expectativas das empresas em
relao aos investimentos em inovao (mas, pelo item i, tambm se releva uma grande

15

oportunidade para as empresas do pas em buscar aumentar a competitividade para

penetrar em diferentes pases).
Alm da incerteza no front externo (e interno), para que as iniciativas em curso
encontrem os resultados almejados, o que se espera que sejam encaradas como
polticas de Estado de modo que a ateno que vem sendo dada ao tema da inovao
permanea tambm nos prximos governos.

5. Bibliografia
ARBIX, G. Caminhos cruzados: Rumo a uma estratgia de desenvolvimento baseada na
inovao, Novos Estudos, CEBRAP [online]. 2010, n.87, pp. 13-33.
BRITO CRUZ, C. & CHAIMOVICH, H. Relatrio UNESCO sobre Cincia 2010: O
atual status da cincia em torno do mundo: Brasil, 2010, p.33-51.
BRITO CRUZ, C. H. & PACHECO, C. A. (2004) Conhecimento e Inovao: desafios
do Brasil no sculo XXI. http://www.inovacao.unicamp.br/report/inte-pacheco-brito.pdf
CAVALCANTE, L. R. & DE NEGRI, F. PINTEC 2008: anlise preliminar e agenda de
pesquisa. Radar Tecnologia, Produo e Comrcio Exterior / Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada. Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao
e Infra-estrutura, n.11, 2010.
CAVALCANTE, L. R. Polticas de cincia, tecnologia e inovao no Brasil: uma
anlise com base nos indicadores agregados. Texto para discusso no. 1458 Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), 2009.
COUTINHO, L. e FERRAZ, J.C. Superar a fragilidade tecnolgica e a ausncia de
cooperao. In: Estudo da competitividade da indstria brasileira. So Paulo:
UNICAMP, 1994, p.125-144.
FUCK, M.P. & BONACELLI, M.B.M. Funes Pblicas de Instituies Pblicas de
Pesquisa: a possibilidade de antecipar mudanas e influenciar mercados. Parcerias
Estratgicas, CGEE, n. 26, p. 125-149, 2008.

16

FUCK, M.P. & BONACELLI, M.B.M. Sistemas de inovao e a internacionalizao da

P&D: novas questes, novos problemas? Economia & Tecnologia, v. 22, p. 137-146,
UFPR, 2010.
FUCK, M.P. A co-evoluo tecnolgica e institucional na organizao da pesquisa
agrcola no Brasil e na Argentina. Tese de Doutorado apresentada ao Departamento de
Poltica Cientfica e Tecnolgica, Instituto de Geocincias UNICAMP, Campinas,
2009.
GARCEZ, C. Sistemas Locais de Inovao na Economia do Aprendizado: Uma
Abordagem Conceitual. Revista do BNDES, RJ, v.7, n.14, 2000, p.351-366.
KLINE, S. & ROSENBERG, N. An Overview of Innovation in Landau, R. &
Rosemberg, N., The Positive Sum Strategy, National Academy Press, Washington D.C.,
1986, p.275-305.
KUPFER, D. PINTEC 2008: primeiras anlises. Valor econmico, 3 de nov. de 2010.
MERCADANTE, A. Entrevista ao Programa Bom Dia, Ministro. Secretaria de
Comunicao Social do Governo Federal (Secom) e EBC Servios. Entrevista realizada
em 05/jan./2012. Disponvel em http://www.ebcservicos.ebc.com.br/programas/bomdia-ministro/programas. Acesso em 16/jan./2012.
Ministrio da Cincia e Tecnologia MCT. Desenvolvimento Econmico. In: Livro
Verde de Cincia, Tecnologia e Inovao: Desafios para a sociedade brasileira. MCT,
Braslia, 2001, Cap. 4, pp. 113-164.
MOREL, R.L.M. A poltica cientfica no Brasil. In: Cincia e estado. So Paulo: TAQ,
1979. p. 23-71.
NASSIF,

L.

Embrapa

da

Indstria,

2011.

http://www.advivo.com.br/blog/luisnassif/a-embrapa-da-industria-0.

Disponvel

em:

Acesso

em

01/jan./2012.
NELSON, R.R. As fontes do crescimento econmico. Campinas, SP: Editora da
Unicamp, 2006.

17

OECD Organization for Economic Co-operation and Development, Manual de Oslo

Diretrizes para coleta e interpretao de dados sobre inovao, OECD traduo
FINEP, Braslia, 2006.
PACHECO, C.A. & CORDER, S. Mapeamento institucional e de medidas de poltica
com impacto sobre a inovao produtiva e a diversificao das exportaes. CEPAL
Coleccin Documentos de Proyectos, 2010.
PINTEC Pesquisa da Inovao Tecnolgica 2008. Anlise dos resultados. Disponvel
em:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/industria/pintec/2008/comentarios.p
df. Acesso em 10/jan./2011.
SBICCA, A. & PELAEZ, V. Sistemas de Inovao. In: Pelaez, V. & Szmrecsnyi, T.
Economia da Inovao Tecnolgica, Ed. Hucitec, SP, 2006, p.415-448.
SUZIGAN, W. & FURTADO, J. (2010) Instituies e polticas industriais e
tecnolgicas: reflexes a partir da experincia brasileira. Estudos Econmicos, v. 40, n.
1. So Paulo Jan./Mar. 2010, pp. 7-41.
VILHA, A.M. Gesto da Inovao na Indstria Brasileira de Higiene Pessoal,
Perfumaria e Cosmticos: Uma Anlise sob a Perspectiva do Desenvolvimento
Sustentvel. Tese de Doutorado apresentada ao Departamento de Poltica Cientfica e
Tecnolgica, Instituto de Geocincias UNICAMP, Campinas, 2009.
VILHA, A.M. Gesto de Inovao nas Empresas. So Paulo: Agncia Brasileira de
Desenvolvimento Industrial - Prefeitura de Diadema - SINDIPLAST - SINDIBOR,
2010.
VIOTTI, E.B. Brasil: de poltica de C&T para poltica de inovao? Evoluo e desafios
das polticas brasileiras de cincia, tecnologia e inovao In: Avaliao de polticas de
cincia, tecnologia e inovao: dilogo entre experincias internacionais e brasileiras.
Braslia: Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE), 2008.

18