Jurismat, Nº3

JURISMAT
Revista Jurdica do Instituto Superior Manuel Teixeira Gomes
N. 3 PORTIMO NOVEMBRO 2013
Ficha Tcnica
Ttulo:
Director:
Edio:
Correspondncia:
Data:
Tiragem:
Design Grfico:
Impresso:
Depsito Legal:
ISSN:
JURISMAT Revista Jurdica N. 3

Alberto de S e Mello
Instituto Superior Manuel Teixeira Gomes
Avenida Miguel Bombarda, 15
8500-508 Portimo
PORTUGAL
informacoes@ismat.pt
Novembro 2013
250 exemplares
Eduarda de Sousa
Serise Expresso, Lda
349962/12
2182-6900
JURISMAT REVISTA JURDICA DO ISMAT

COMISSO CIENTFICA
Ana Balmori Padesca

Instituto Superior Manuel Teixeira Gomes
Carlos Rogel Vide
Universidad Complutense de Madrid
Gonalo Sampaio e Mello
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Jos Lebre de Freitas
Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa
Luiz Cabral de Moncada
Universidade Lusfona de Humanidades e Tecnologias
& Instituto Superior Manuel Teixeira Gomes
Maria Serrano Fernndez
Universidad Pablo de Olavide Sevilha
Mrio Ferreira Monte
Universidade do Minho
Paulo Jorge Nogueira da Costa
Instituto Superior de Contabilidade e Administrao de Lisboa
Pedro Romano Martinez
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
Pedro Trovo do Rosrio
Universidade Autnoma de Lisboa
Pilar Blanco-Morales Limones
Faculdad de Derecho de Caceres da Universidad de Extremadura
NDICE
PALAVRAS DE ABERTURA ......................................................................
ALBERTO DE S E MELLO
Nota aos Leitores ............................................................................................
11
ANA LUSA BALMORI

Palavras de Agradecimento .............................................................................
13
ARTIGOS ......................................................................................................
15
JORGE MIRANDA
O Tribunal Constitucional em 2012 .................................................................
17
CARLOS BLANCO DE MORAIS

As mutaes constitucionais implcitas e os seus limites jurdicos:
autpsia de um Acrdo controverso ...............................................................
55
MRIO FERREIRA MONTE

Direito Penal da Sustentabilidade?
Tpicos para um novo paradigma na tutela penal do ambiente ..........................
91
PEDRO TROVO DO ROSRIO

O Mandado de Deteno Europeu Enquadramento e Ponderao Atual ......... 103
ADIL ELAABD
La clrit du procs pnal dans le cadre dune justice quitable ...................... 121
SELMA SANTANA & RAFAEL CRUZ BANDEIRA
A Justia Restaurativa como via de legitimao da punio estatal
e reduo de seus paradoxos sob tica de Teoria da Argumentao .................. 133
NDICE
TERESA LUSO SOARES

O crime de lesa-majestade humana na legislao portuguesa ............................. 167
FERNANDO CONDESSO
Temas e problemas do direito municipal e intermunicipal ................................. 185
LUIZ CABRAL DE MONCADA
O acto administrativo no Projecto de Reviso do CPA ...................................... 215
HENRIQUE DIAS DA SILVA
A relao de hierarquia na Administrao civil e
na Administrao militar o regime jurdico do dever de obedincia ................ 227
MIGUEL SANTOS NEVES
Direito Internacional da gua e conflitualidade internacional:
implicaes do reconhecimento da gua como direito humano .......................... 261
LCIO AUGUSTO PIMENTEL LOURENO
A Tributao dos Factos Ilcitos em Portugal .................................................... 293
MARIA DE FTIMA CABRITA MENDES
O Poder de Compra: A Abordagem da Comisso Eurpeia ................................. 311
MARIA SERRANO FERNNDEZ
La transmisin inter vivos de los derechos de explotacin
de los autores en el derecho portugus, espaol y alemn .................................. 337
IOLANDA VEIGA
Os offshores e a evaso fiscal das grandes empresas e grupos econmicos ........ 363
PALAVRAS DE ABERTURA
Nota aos Leitores

ALBERTO DE S E MELLO *
Como programado desde o incio, dado estampa mais um nmero (o terceiro) da

JURISMAT, a Revista jurdica do Instituto Superior Manuel Teixeira Gomes
(ISMAT), em Portimo, onde se ministra o nico curso de Direito acreditado a sul
do Tejo.
Contamos, tambm desta vez, com colaboraes de Professores muito ilustres de
Faculdades de Direito portuguesas e, reforando o nosso esforo de internacionalizao, com textos de eminentes Professores de Espanha, Brasil e Marrocos. Isto, sem
que deixemos de continuar a privilegiar os contributos cientficos de Docentes do
ISMAT, cuja produo cientfica constante continua a enriquecer as nossas pginas.
No podemos tambm deixar de realar que, pela primeira vez e como prometido,
contamos com a colaborao de uma Discente do Instituto, cujo texto seleccionado
publicamos, abrindo caminho participao qualificada de Estudantes e ex-Estudantes da nossa Escola.
Anunciamos tambm a edio para breve de um nmero especial da Revista, contendo as actas das primeiras Jornadas Luso-Marroquinas de Direito Comparado,
realizadas pelo ISMAT em Maio passado.
A JURISMAT est hoje acessvel em todas as maiores Bibliotecas jurdicas portuguesas e os seus dois primeiros nmeros esto disponveis on line. Esperamos poder
continuar a contar com o interesse de autores e leitores.
Director da JURISMAT.
Palavras de Agradecimento
ANA LUSA BALMORI *
Ao ser lanado o nmero trs da Revista Jurdica do ISMAT gostaria de agradecer

ao seu Director, Prof. Doutor Alberto de S e Mello, pelo seu magnfico trabalho,
empenho e dedicao, sem os quais certamente no teramos agora mais este nmero.
Trata-se de uma Revista com uma periodicidade semestral, que est a ser muito bem
aceite pela nossa comunidade cientfica.
No momento do lanamento apresentada em suporte de papel, passando a ficar
disponvel no site do ISMAT no momento do lanamento do nmero seguinte.
Assim, com o lanamento deste nmero trs colocado on line o nmero dois.
Tambm a todos os que colaboram neste nmero, docentes e no docentes do
ISMAT, manifesto especial gratido.
Saliento finalmente o facto de que, pela primeira vez, a Revista publica um artigo
escrito por uma das nossas alunas, a quem tambm felicito e agradeo, esperando
que muitos outros dos seus colegas lhe sigam o exemplo.
Directora do Curso de Licenciatura em Direito, ISMAT.
ARTIGOS
O Tribunal Constitucional em 2012

JORGE MIRANDA *
SUMRIO: I Tipos e volume de decises. II Principais decises. III Direito

identidade pessoal e ressalva de casos julgados na declarao de inconstitucionalidade. IV Crime de violncia domstica e garantias de processo penal. V Enriquecimento ilcito. VI Direito dos reclusos tutela judicial. VII Os cortes dos
subsdios de frias e de Natal no sector pblico. VIII Contribuies financeiras e
retroatividade. IX Sobretaxa extraordinria sobre rendimentos e poderes das
regies autnomas. X Reorganizao territorial das freguesias e referendos locais.
XI Recomposio do Tribunal.
I Tipos e volume de decises

1. Em 2012, o Tribunal Constitucional proferiu os seguintes acrdos, classificados
em razo das diversas competncias que a Constituio e a lei lhe conferem:
Fiscalizao concreta da constitucionalidade e da legalidade
Decises sobre reclamaes 108
Decises sobre questes de processo 314
Decises de mrito 136
Fiscalizao abstrata
Decises em fiscalizao preventiva 4
Decises em fiscalizao sucessiva 11
Decises em fiscalizao da inconstitucionalidade por omisso 0
JURISMAT, Portimo, n. 3, 2013, pp. 17-54. ISSN: 2182-6900.
18
JORGE MIRANDA
Eleies, referendos e partidos

Decises em contencioso eleitoral 5
Decises sobre referendos locais 12
Decises sobre partidos e coligaes 4
Decises sobre financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais 13
Decises sobre recursos de deliberaes de rgos partidrios 10
Outras competncias
Decises sobre declaraes de rendimentos e incompatibilidades dos titulares
de cargos polticos 2
Desde 1983, o Tribunal proferiu 17.637 decises.
2. A fiscalizao concreta continua a dominar a atividade do Tribunal Constitucional.
Na fiscalizao abstrata continua a verificar se estabilidade em nvel muito baixo. S
na fiscalizao preventiva se passou de 1 para 4 acrdos.
II Principais decises
1. Sobre o princpio da igualdade:
Acrdo n. 327/2012, de 26 de setembro (insolvncia);
Acrdo n. 353/2012, de 5 de julho (suspenso do pagamento dos subsdios
de frias e de Natal aos servidores pblicos)
2. Sobre princpio de segurana jurdica:
Acrdo n. 213/2012, de 14 de abril (recursos em processo executivo).
3. Sobre acesso justia:
Acrdos n.os 215/2012, de 24 de abril e 439/2012, de 26 de setembro (apoio
judicirio);
Acrdo n. 248/2012, de 22 de maio (acesso ao tribunal, insolvncia);
Acrdo n. 383/2012, de 12 de julho (tutela jurisdicional efetiva, indemnizao por acidente de viao).
4. Sobre garantias de Direito e processo penal:
Acrdo n. 21/2012, de 12 de janeiro (fase de inqurito em processo penal,
poderes do Ministrio Pblico);
Acrdo n. 24/2012, de 17 de janeiro (aplicao de lei processual a processos
pendentes data da sua entrada em vigor);
O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EM 2012
19
Acrdo n. 34/2012, de 24 de janeiro (sujeio a prova de deteo de lcool,

direito de resistncia);
Acrdo n. 109/2012, de 6 de maro (notificao de arguido por via postal);
Acrdo n. 158/2012, de 28 de maro (violncia domstica);
Acrdo n. 179/2012, de 4 de abril (enriquecimento ilcito);
Acrdo n. 379/2012, de 12 de julho (falsas declaraes perante oficial pblico, tipicidade penal);
Acrdo n. 397/2012, de 28 de agosto (droga, ilcito penal e ilcito de mera
ordenao social);
Acrdo n. 445/2012, de 26 de setembro (prescrio de procedimento criminal).
5. Sobre direitos dos reclusos:
Acrdo n. 20/2012, de 12 de janeiro (impugnabilidade de deciso de manuteno de recluso em regime de segurana).
6. Sobre matrias familiares:
Acrdo n. 108/2012, de 6 de maro (aes de investigao de paternidade,
caso julgado);
Acrdo n. 247/2012, de 22 de maio (investigao de paternidade, prazos).
7. Sobre inviolabilidade de domiclio:
Acrdo n. 216/2012, de 24 de abril (buscas domicilirias).
8. Sobre liberdade de profisso:
Acrdo n. 311/2012, de 20 de junho (idoneidade moral);
Acrdo n. 377/2012, de 12 de julho (estatuto dos tcnicos oficiais de contas,
liberdade de profisso).
9. Sobre expropriaes:
Acrdo n. 127/2012, de 7 de maro (direito de reverso em caso de expropriao por utilidade pblica);
Acrdo n. 381/2012, de 12 de julho (expropriao de terrenos aptos para
construo, indemnizao).
10. Sobre matrias tributrias:
Acrdo n. 135/2012, de 7 de maro (retroatividade de lei fiscal).
11. Sobre regies autnomas:
Acrdo n. 187/2012, de 17 de abril (autonomia legislativa regional, farmcia
de oficina nos Aores);
Acrdo n. 412/2012, de 25 de setembro (sobretaxa extraordinria, disposio
pelas regies autnomas das receitas fiscais nelas cobradas ou geradas);
20
JORGE MIRANDA
Acrdo n. 568/2012, de 27 de novembro (receitas das regies autnomas e

dos municpios).
12. Sobre militares e Foras Armadas:
Acrdo n. 229/2012, de 2 de maio (Regulamento de Disciplina Militar, cumprimento de pena de priso logo aps ser negado provimento ao recurso hierrquico sem possibilidade de impugnao em tribunal em tempo til);
Acrdo n. 404/2012, de 18 de setembro (acesso dos militares ao Provedor de
Justia).
13. Sobre eleies:
Acrdos n. 403/2012, de 18 de setembro, n. 406/2012, de 19 de setembro, e
n. 410/2012, de 25 de setembro (recursos eleitorais).
14. Sobre partidos:
Acrdo n. 136/2012, de 9 de maro (impugnao de deliberaes partidrias).
15. Sobre referendos locais:
Acrdo n. 96/2012, de 28 de fevereiro (arrendamento de baldios);
Acrdos n.os 384/2012, de 16 de julho, 391/2012, de 9 de agosto, 398/2012, de
28 de agosto, 400/2012, de 4 de setembro, 405/2012, de 19 de setembro,
469/2012, de 10 de outubro, e 470/2012, de 16 de outubro, e 593/2012, de 6 de
dezembro (reorganizao territorial das freguesias).
III Direito identidade pessoal e ressalva de casos julgados na declarao de
inconstitucionalidade
1. Determinada pessoa propusera em 1982 uma ao de investigao de paternidade,
a qual no procedera por caducidade, por ter sido excedido o prazo de dois anos
ento constante do Cdigo Civil. Mas como, entretanto, o Tribunal Constitucional
havia declarado, pelo Acrdo n. 23/2006, a inconstitucionalidade com fora obrigatria geral da norma do artigo 1817, n. 1 daquele Cdigo, voltou a prop-la
recentemente.
A Autora ganhou na 1 instncia; no no Tribunal de Relao, em face da salvaguarda dos casos julgados pelo artigo 282, n 3, da Constituio e da exceo perentria do artigo 494, n 1, alnea i) do Cdigo de Processo Civil. E desta deciso
interps recurso para o Tribunal Constitucional, considerando que tal ressalva dos
casos julgados no podia sobrepor se ao direito fundamental identidade pessoal.
21
O Tribunal Constitucional, pelo Acrdo n. 108/2012, de 6 de maro, negou provimento ao recurso.1

2. O fundamento do aresto o seguinte (n. 6):
O Estado de direito , tambm, um Estado de segurana. Por isso, dificilmente se
conceberia o ordenamento de um Estado como este que no garantisse a estabilidade
das decises dos seus tribunais. Ao contrrio da funo legislativa, que, pela sua
prpria natureza, tem como caracterstica essencial a autorrevisibilidade dos seus
atos (nos limites da Constituio), a funo jurisdicional, que o artigo 202. da CRP
define como sendo aquela que se destina a assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, a reprimir a violao da legalidade democrtica e a dirimir os conflitos de interesses pblicos e privados, no pode deixar
de ter como principal caracterstica a tendencial estabilidade das suas decises,
esteio da paz jurdica. Por esse motivo, o artigo 282. ressalvou, como derrogao
regra da eficcia ex tunc das declaraes de inconstitucionalidade com fora obrigatria geral, a intangibilidade do caso julgado, opondo assim ao valor negativo da
inconstitucionalidade o valor positivo da questo j decidida pelo tribunal.
Ao estabelecer esta oposio, fazendo nela prevalecer a fora vinculativa do caso
julgado, o legislador constituinte revelou a forma como procedeu ponderao de
dois bens ou valores: entre a garantia da normatividade da Constituio, e a consequente forte censura dos atos inconstitucionais, e a garantia da estabilidade das decises judiciais, especialmente exigida pelo Estado de direito, a Constituio optou em
princpio pela segunda, salvos os casos, impostos pelo princpio do favor rei, previstos na segunda parte do n. 3 do artigo 282..
A uma ponderao de bens feita pelo prprio legislador constituinte, e em cujo
resultado se inscreve a prevalncia ntida de um dos bens ou valores em conflito, no
pode o intrprete contrapor a sua prpria ponderao.
3. O Tribunal tambm considerou o argumento levantado pela recorrente, segundo o
qual o facto de a declarao de inconstitucionalidade obrigatria do prazo de dois
anos para a propositura de aes de investigao de paternidade ter incidido sobre
Direito ordinrio anterior entrada em vigor da Constituio seria razo acrescida
para que a censura da inconstitucionalidade prevalecesse sobre o caso julgado. E
tambm neste ponto rejeitou a argumentao:
No h dvida de que pode ser qualificada como superveniente a inconstitucionalidade declarada pelo Tribunal no seu Acrdo n. 23/2006. A redao constante do n
1 do artigo 1817. do Cdigo Civil, que ento se julgou, com fora erga omnes, ser
1
Dirio da Repblica, 2 srie, de 11 de abril de 2012.
22
JORGE MIRANDA
contrria Constituio, constava da verso primitiva do Cdigo, datada de 1966.

Nessa altura era outra a ordem constitucional portuguesa; os princpios prprios do
novo ordenamento, iniciado em 76 (e, desde logo, o princpio da aplicabilidade imediata dos direitos, liberdades e garantias), luz dos quais foi declarada, em 2006, a
inconstitucionalidade do prazo de caducidade para a interposio das aes de investigao da paternidade, no eram, pois, vigentes no momento em que aquele prazo
fora decidido pelo legislador ordinrio. Mas a verdade que o facto em nada altera
os termos em que deve ser julgada a norma sub judicio, e isto por duas razes fundamentais.
() a ponderao, que feita, na Constituio, entre censura de inconstitucionalidade e intangibilidade de caso julgado vale () e com ressalva da exceo expressamente prevista na parte final do n. 3 do artigo 282. para a inconstitucionalidade
em geral, sem aceo dos parmetros constitucionais que, em cada caso, tenham sido
violados. Como a Constituio no procedeu aqui a nenhuma graduao de inconstitucionalidades, fixando a gravidade dos efeitos das declaraes com fora obrigatria geral em funo da gravidade dos princpios ou valores que, em cada caso,
tenham sido violados, tambm no pode o intrprete proceder a essa graduao.
Assim sendo, nenhuma razo h para que se considere que a inconstitucionalidade
superveniente merece tratamento mais gravoso do que aquele que por princpio
reservado inconstitucionalidade originria.
4. Por ns, no experimentamos tantas certezas quanto as que o Tribunal evidenciou
acerca da total supremacia da salvaguarda dos casos julgados sobre o direito identidade pessoal.
Este direito est consignado como um dos direitos insuscetveis de suspenso, em
nenhum caso, por declarao de estado de stio ou de estado de emergncia (artigo
19., n. 6). E temos entendido que os direitos assim mencionados se situam, por
referncia a um critrio valorativo subjacente ideia de Direito da Constituio, no
primeiro nvel de uma ordem valorativa (embora no necessariamente hierrquica)
de direitos fundamentais,2 a que h de corresponder um regime reforado.3
Uma das manifestaes de tal regime reforado vem a ser a impossibilidade de o
Tribunal Constitucional restringir os efeitos da inconstitucionalidade de normas
legais violadores desses direitos (artigo 282., n. 4).4 Ora, se a segurana jurdica
no pode justificar a restrio de efeitos, tambm o mesmo no poder valer para a
ressalva dos casos julgados?
2
3
4
Manual de Direito Constitucional, IV, 5 ed., Coimbra, 2012, pg. 238.

Ibidem, pgs. 461 e 462.
Ibidem, VI, 4 ed., Coimbra, 2013, pgs. 357-358.
23
Deixamos apenas a pergunta, sem esquecermos que o direito identidade pessoal

ligada ao reconhecimento da paternidade ou da maternidade pode colidir com outros
direitos ou interesses constitucionalmente atendveis como a estabilidade e a paz
familiar.
IV Crime de violncia domstica e garantias de processo penal
1. Um arguido de crime de violncia domstica suscitou em reclamao para o
Supremo Tribunal de Justia a inconstitucionalidade do artigo 28., n. 2 da Lei n.
112/2009, de 16 de setembro, que estabelece a natureza urgente dos processos correspondente a esse crime. Como o Vice Presidente tivesse indeferido a reclamao,
interps recurso para o Tribunal Constitucional.
O Tribunal Constitucional, pelo Acrdo n. 158/2012, de 28 de maro,5 no deu
provimento ao recurso. E indiscutvel o acerto da deciso.
2. Todo o raciocnio do Tribunal assenta na considerao de gravidade do fenmeno
de violncia domstica e na necessidade de assegurar vtima uma proteo judicial
clere e eficaz, dando assim resposta a uma forte preocupao na sociedade portuguesa (assim como noutras sociedades). E a partir daqui que vai refutando os diferentes argumentos expostos pelo arguido:
Est subjacente argumentao do recorrente a conceo de que o carter urgente
dos processos com o consequente tratamento prioritrio por parte das instncias
judicirias, a prtica dos atos processuais em frias judiciais e o estabelecimento de
prazos mais curtos ou de regras especiais da sua contagem, de modo a tornar mais
clere a marcha do processo soluo constitucionalmente reservada s situaes
em que os arguidos estejam sujeitos a medidas privativas da liberdade. No sendo a
urgncia ditada pelo interesse do arguido, seria violado o princpio da igualdade.
Sem razo, () porque () no sendo constitucionalmente admissvel a limitao
absoluta ou excessiva do exerccio do direito ao recurso em processo penal, o legislador ordinrio goza de uma ampla liberdade de conformao no estabelecimento e
no modo de contagem dos prazos de interposio do recurso, podendo adapt-los
face, no s situao dos arguidos mas tambm natureza do processo ou dos
crimes que dele so objeto.
Assim, o princpio da igualdade s poderia considerar-se violado se a opo por um
regime mais apertado de prazos processuais se mostrasse arbitrria e desprovida
de fundamento material bastante.
5
Dirio da Repblica, 2 srie, de 11 de maio de 2012.
24
JORGE MIRANDA
()
Ora, () impor o regime de tramitao urgente aos processos por crime de violncia domstica, designadamente quanto aos prazos para interposio dos recursos ou
prtica dos atos judiciais em frias, no se mostra soluo arbitrria, antes se harmoniza com a finalidade de proteo da vtima deste tipo de ilcito, que um objetivo constitucionalmente legtimo.
()
Da perspetiva do arguido, o que poderia fazer algum sentido seria questionar se o
encurtamento do prazo de tal ordem que pe em risco as garantias de defesa
(artigo 32., n. 1, da Constituio). Mas tambm essa pergunta merece resposta
negativa.
()
() o facto de a contagem do prazo de recurso no se suspender no perodo de
frias judiciais tem um efeito prtico ou indireto de encurtamento do tempo disponvel para o exerccio do direito, no sentido de que o termo do prazo vem a ocorrer em
momento anterior quele em que se verificaria se a contagem beneficiasse da suspenso em frias judiciais. Porm, no pode considerar-se este efeito violador das
garantias de defesa. O interessado continua a dispor do perodo de tempo em geral
considerado adequado para optar esclarecidamente por acatar ou impugnar a sentena e interpor e motivar o respetivo recurso. Apenas privado da possibilidade de
no ter de praticar tais atos no perodo de frias judiciais, rectius, deixa de obter a
neutralizao do perodo de frias judiciais mediante a suspenso da contagem do
prazo nesse perodo. Esse efeito consequncia geral inerente ao facto de o perodo
de frias judiciais no significar a paralisao total da atividade dos tribunais poder ter reflexos negativos na organizao do trabalho do advogado ou defensor do
arguido (do mesmo modo que o ter no dos demais sujeitos processuais), mas no
atinge, e muito menos restringe, o direito ao recurso, cujos pressupostos, mbito,
formalidades e prazo para o exerccio dos poderes processuais competentes se mantm intocados.
V Enriquecimento ilcito
1. O Parlamento aprovou um decreto que criou o crime de enriquecimento ilcito.
Passaria a haver, no Cdigo Penal, um artigo 335. A, dizendo:
25
Enriquecimento ilcito
1. Quem por si ou por interposta pessoa, singular ou coletiva,
adquirir, possuir ou detiver patrimnio, sem origem lcita determinada, incompatvel com os seus rendimentos e bens legtimos
punido com pena de priso at trs anos, se pena mais grave no
lhe couber por fora de outra disposio legal.
2. Para efeitos do disposto no nmero anterior, entende se por
patrimnio todo o ativo patrimonial existente no pas ou no estrangeiro, incluindo o patrimnio imobilirio, de quotas, aes ou partes sociais do capital de sociedades civis ou comerciais, de direitos
sobre barcos, aeronaves ou veculos automveis, carteiras de ttulos, contas bancrias, aplicaes financeiras equivalentes e direitos
de crdito, bem como as despesas realizadas com a aquisio de
bens ou servios ou relativas a liberalidades efetuadas no pas ou
no estrangeiro.
3. Para efeitos do disposto no n. 1, entende se por rendimentos e
bens legtimos todos os rendimentos brutos constantes das declaraes apresentadas para efeitos fiscais, ou que delas devessem constar, bem como outros rendimentos e bens com origem lcita determinada.
4. Se o valor da incompatibilidade referida no n. 1 no exceder
100 salrios mnimos mensais a conduta no punvel.
5. Se o valor da incompatibilidade referida no n. 1 exceder 350
salrios mnimos mensais o agente punido com pena de priso de
um a cinco anos.
Quanto aos funcionrios, por alterao ao artigo 386. do Cdigo Penal, e quanto aos
titulares de cargos polticos ou de altos cargos pblicos, por aditamento de um artigo
27. A da Lei n. 34/87, de 16 de julho (lei de responsabilidade criminal dos titulares
de cargos polticos e de altos cargos pblicos), o diploma disporia em termos semelhantes, mas com agravamento das penas.
Segundo o artigo 10. do diploma, competiria ao Ministrio Pblico, nos termos do
Cdigo de Processo Penal, fazer a prova de todos os elementos do crime.
Entretanto, o Presidente da Repblica requereu a fiscalizao preventiva da constitucionalidade de diversas normas do decreto, para tanto invocando violao de vrias
normas constitucionais: de presuno de inocncia dos arguidos e do seu corolrio, o
direito ao silncio, da tipicidade e da no retroatividade da lei penal, da proporcionalidade e da proteo da confiana.
26
JORGE MIRANDA
O Tribunal Constitucional, pelo Acrdo n. 179/2012, de 4 de abril,6 pronunciar se

ia pela inconstitucionalidade.
2. No acrdo, aps um excurso de Direito internacional e de Direito comparado (n.
6), o Tribunal comeou por perspetivar, a ttulo prvio, se as normas sindicandas
cumpriam o desiderato bsico de assegurar a tutela dos bens jurdicos e se, em
caso de resposta positiva, ultrapassavam o teste especfico da necessidade (n. 7).
() o que se pretende punir a incompatibilidade existente entre o patrimnio
adquirido, detido ou possudo e os rendimentos e bens legtimos do agente, patrimnio esse que, no tendo origem lcita determinada, indicia que o acrscimo patrimonial adveio da prtica anterior de crimes [8.1].
()
Ora, se a finalidade punir, atravs da nova incriminao, crimes anteriormente
praticados e no esclarecidos processualmente, geradores do enriquecimento ilcito,
ento no h um bem jurdico claramente definido, o que acarreta necessariamente a
inconstitucionalidade da norma. Pune-se para proteger um qualquer bem jurdico
indefinido (v.g., a autonomia intencional do Estado, o patrimnio, a liberdade
sexual, sade pblica) [8.2].
()
Acresce que a construo do tipo no permite a identificao da aco ou omisso
que proibida, com o que fica violada a exigncia de determinao tpica do artigo
29., n. 1 da Constituio, que do seguinte teor, na parte relevante: Ningum
pode ser sentenciado criminalmente seno em virtude de lei anterior que declare
punvel a aco ou omisso, [8.3].
No poder olvidar-se, ainda, que o tipo legal de crime, tal como se encontra configurado, no passa indemne ao princpio da presuno de inocncia.
Na realidade, de acordo com o disposto no artigo 32., n. 2, da Constituio, todo
o arguido se presume inocente at ao trnsito em julgado da sentena de condenao, devendo ser julgado no mais curto prazo compatvel com as garantias de defesa.
()
() esta constelao axiolgica que ilumina o estatuto jurdico-processual do argui6
27
do em processo penal, com base na qual aquele surge como um autntico sujeito
processual, afasta assim deste horizonte as consequncias tpicas dos problemas de
repartio do nus da prova decorrentes da afirmao de um princpio da autorresponsabilidade probatria das partes construdo de acordo com os cnones do processo civil, exigindo que uma deciso condenatria em matria penal assente na
demonstrao positiva da culpa do arguido e seja obtida sem sacrifcio do trptico
garantstico constitudo pela presuno de inocncia, pelo in dubio pro reo e pelo
nemo tenetur se ipsum accusare e dos demais direitos que gravitam em torno do
arguido.
()
Tenha-se presente, alis, que sendo o elenco de causas lcitas aberto e potencialmente inesgotvel, sempre se poderia entender que a exigncia de demonstrao
positiva da sua ausncia afectaria quase irremediavelmente a operacionalidade do
tipo. Assim lidas as normas incriminadoras, est-se a presumir a origem ilcita da
incompatibilidade e a imputar ao agente um crime de enriquecimento ilcito, o que
redunda em manifesta violao do princpio da presuno de inocncia, determinando, portanto, a inconstitucionalidade das normas em causa.
3. O Juiz Vtor Gomes votou vencido quanto pronncia pela inconstitucionalidade
da norma constante do artigo 2. do Decreto sujeito a apreciao, na parte em que
aditava o artigo 27.-A Lei n. 34/87, de 16 de julho.
Existiria um bem jurdico com evidente dignidade penal, inerente ao princpio do
Estado de direito e com afloramentos expressos noutros lugares da Constituio (p.
ex. artigo 266. da CRP), que a confiana ou credibilidade do Estado (lato sensu)
perante a coletividade e a da decorrente capacidade de interveno para a realizao
das finalidades que lhe esto cometidas (bem jurdico mediato da incriminao), que
a ocultao da provenincia do patrimnio ou rendimentos dos titulares do poder
pblico ou dos intervenientes na gesto de bens e servios pblicos pode pr em
perigo e que legitima o legislador a impor a transparncia da situao patrimonial
daqueles a quem incumba funcionalmente preparar, manifestar ou executar a vontade do Estado (bem jurdico imediato da incriminao).
Tambm no concordou com a concluso no sentido de violao do n. 2 do artigo
32. da Constituio.
O que estava em causa era a impossibilidade de determinar a origem lcita do enriquecimento do agente no perodo abrangido pelo dever de declarar, e de declarar
com verdade, o patrimnio e rendimentos. () A lei no presume a ilicitude ou a
culpa do agente relativamente ao crime que se lhe imputa. O que existe uma inferncia de facto de ocultao da origem dos rendimentos face s declaraes prvias
28
JORGE MIRANDA
obrigatoriamente apresentadas e incongruncia com a situao patrimonial revelada por qualquer das aces tpicas (adquirir, possuir ou deter ) que, se for abalada
em qualquer dos seus pressupostos, conduz absolvio do arguido quanto a este
crime.
De resto, j hoje impende sobre os agentes o dever de declarar em termos extrafiscais o patrimnio e rendimentos, e que so aqueles a que corresponde o mbito subjetivo de aplicao do artigo 27.-A da Lei n. 34/87, de 16 de julho. () H um
prvio dever de comunicar, com verdade, que obriga os sujeitos deste crime a declarar os seus bens e a fonte dos rendimentos e que pelas razes j aduzidas se destina a
proteger as condies organizatrias indispensveis ao viver comunitrio. esse
dever que a desproporo entre a riqueza ostentada e os rendimentos lcitos conhecidos demonstra no ter sido cumprido e essa falta de transparncia que agora se
pretende punir criminalmente deste modo. Elemento objetivo do tipo a aquisio,
posse ou deteno de patrimnio sem origem lcita conhecida, o que objetivamente
no implica () que o tipo presume constitutivamente a origem ilcita do patrimnio
ou dos meios com que foi adquirido.
4. Os Juzes Carlos Fernandes Cadilha e Rui Moura Ramos afastaram se, no todo ou
em parte, da fundamentao do acrdo sem votarem contra.
Para o primeiro, no seria possvel afirmar uma indeterminao ou sobreposio
relativamente ao bem jurdico tutelado, porquanto o que estava em causa no era a
proteo de bens ou valores que tivessem fundamentado j a criminalizao de
outras condutas, mas a responsabilizao penal de situaes objetivas de enriquecimento desproporcionado em relao aos rendimentos lcitos conhecidos ou declarados, independentemente de determinao do facto ilcito pelo qual esses rendimentos
chegaram posse do agente. O bem jurdico que parecia querer tutelar se era a
transparncia da fonte de rendimento.
To pouco se verificaria violao do princpio in dubio pro reo. A falta de origem
lcita determinada no implicaria a existncia de dvida acerca da ilicitude ou licitude da provenincia do patrimnio; pressuporia unicamente que no tinha sido feito
prova (na fase de investigao, para efeito de ser deduzida uma acusao, ou na fase
do julgamento, para ser proferida uma deciso condenatria) de que o patrimnio
tivesse origem lcita. E o juiz no poderia deixar de fundar a condenao num juzo
de certeza sobre a invocada ausncia de provenincia lcita.
Formularia, no entanto, o Juiz Carlos Fernandes Cadilha um juzo de inconstitucionalidade por violao dos direitos de defesa, por considerar que o tipo legal, tal
como estava construdo, impunha ao arguido a iniciativa de alegao e prova em
relao a factos que integravam os elementos constitutivos de crime, violando o
direito ao silncio em termos que representavam uma inverso do nus da prova.
29
Por seu lado, para o Juiz Rui Moura Ramos a inconstitucionalidade no decorria da
inexistncia de um bem jurdico claramente definido. Estar se ia perante um bem
jurdico compsito, cuja legitimidade jurdico constitucional estaria assegurada pelos
fundamentos que asseguravam a legitimidade das normas incriminadoras cuja direta
violao conduziria ao enriquecimento que se pretendia sancionar.
5. Por ns, tendemos a concordar com o Juiz Vtor Gomes acerca da incriminao do
enriquecimento ilcito de titulares de cargos polticos ou de altos cargos pblicos.
Julgamos muito pertinente a chamada de ateno para a credibilidade da atuao
desses servidores do Estado do Estado enquanto comunidade mais do que enquanto poder. Como ele escreve (n 2), a confiana dos cidados e nas instituies
pblicas e, sobretudo, na capacidade do Estado de fazer cumprir as suas regras por
parte dos que o servem, um fator crucial da existncia e coeso das sociedades
democrticas.
No por acaso, acrescentaramos, que a Constituio de 1976, na linha das anteriores, prev especificamente crimes de responsabilidade (artigo 117.), nem que, em
contrapartida, na falta do tipo de crime que se visava criar, to difcil tem sido o
combate corrupo ou corrupozinha que se deteta em vrios nveis da Administrao com o arrastamento sem fim de processos judiciais.
J no o acompanharamos, quanto inverso do nus da prova. No entanto, menos
convincente parecem nos as consideraes a aduzidas pelo Juiz Carlos Fernandes
Cadilha acerca da violao dos direitos de defesa.
Por certo, este importante acrdo, com as importantes declaraes de voto anexas,
vir a ser comentado e esclarecido devidamente por especialistas de Direito e de
processo penal.
VI Direito dos reclusos tutela judicial
1. A Administrao penitenciria decidiu manter determinado recluso no regime de
segurana, no reingressando ao regime prisional comum.
O recluso impugnou a deciso perante o Tribunal de Execuo das Penas, ao abrigo
dos artigos 138., n.os 1 e 4, alnea f), e 200. do Cdigo de Execuo das Penas e
Medidas de Segurana, que indeferiu o pedido por entender que essa deciso no era
diretamente impugnvel, por no ser um caso previsto no artigo 200..
Deste tribunal o recluso interps recurso para o Tribunal da Relao, suscitando
tambm a inconstitucionalidade da interpretao dada ao referido preceito legal e,
30
JORGE MIRANDA
como este Tribunal tivesse julgado improcedente o recurso, recorreu para o Tribunal
Constitucional.
Pelo Acrdo n. 20/2012, de 12 de janeiro,7 o Tribunal Constitucional, pelo contrrio, concedeu provimento ao recurso e julgou inconstitucional, por violao dos
artigos 20., n. 1, e 30., n. 5 da Constituio, o artigo 200. do Cdigo de Execuo
das Penas quando interpretado no sentido da inimpugnabilidade da deciso de manuteno de recluso em regime de segurana.
2. Tratava se da primeira vez que esta questo de constitucionalidade saber se um
recluso podia ou no recorrer para um tribunal de uma deciso da Administrao
prisional e o Tribunal encarou a, como no podia deixar de ser, luz do artigo 30.,
n. 5 da Constituio, que diz: Os condenados a quem sejam aplicadas pena ou
medida de segurana privativas da liberdade mantm a titularidade dos direitos fundamentais, salvas as limitaes inerentes ao sentido da condenao e s exigncias
prprias da respectiva execuo.
Ou, na expresso de um Autor, Jorge de Figueiredo Dias, citado pelo Tribunal: a
viso do recluso agora a de uma pessoa sujeita a um estatuto especial, que deixa
prevalecer nele a titularidade de todos os direitos fundamentais, exceo daqueles
que seja indispensvel sacrificar ou limitar (e s na medida em que o seja) para a
realizao das finalidades em nome das quais a ordem jurdico constitucional credenciou o estatuto especial respectivo () mas no uma relao especial de poderes.
As restries, salienta o acrdo (n. 9) esto subordinadas a um princpio de legalidade (exigem previso legal) e a um princpio de proporcionalidade (adequao e
necessidade). Mas nem era isso que estava em causa no recurso. O que se questionava era a possibilidade, negada pelo acrdo recorrido, de o recluso impugnar judicialmente a deciso de aplicao (no caso, de manuteno) do regime de segurana.
Ora, continua o acrdo (n. 10),
() nem o dever de fundamentao (que, alis, sempre decorreria do dever geral de
fundamentao dos atos administrativos e que aqui assume forma agravada, por se
tratar de um ato restritivo de liberdades), nem a verificao da legalidade da
deciso a cargo do Ministrio Pblico, com a inerente possibilidade de, por iniciativa
exclusiva deste, o ato ser sindicado pelo tribunal, podia funcionar como garantias
substitutivas do direito tutela judicial que assiste ao prprio recluso, em cuja esfera
jurdica se vo produzir os efeitos potencialmente lesivos do ato.
Dirio da Repblica, 2 srie, de 27 de fevereiro de 2012.
31
Pode dizer-se que o direito do recluso tutela judicial na vertente de garantia de

impugnao judicial de quaisquer atos administrativos que o lesem decorre do
artigo 268., n. 4, da Constituio, na medida em que o recluso, pelo simples facto
de o ser, no perde a sua posio de administrado, mantendo-a, em princpio, com
um mbito normativo idntico ao dos outros cidados.
Pode tambm perspetivar-se a interveno do poder jurisdicional na execuo como
decorrncia da garantia constitucional do direito de acesso ao direito e aos tribunais,
estabelecido no artigo 20. da Constituio ().
E, na verdade, o direito de acesso ao tribunal no mais do que a garantia adjetiva
necessria efetivao dos direitos fundamentais do recluso e, por isso, necessariamente um dos direitos cuja titularidade o recluso mantm.
3. Eis uma deciso importante, na linha de jurisprudncia do Tribunal Europeu dos
Direitos do Homem. E uma deciso em que se extraem do artigo 30., n. 5 as devidas consequncias artigo 30., n 5 esse corolrio do princpio do respeito da dignidade da pessoa humana (de todas as pessoas humanas), base da Repblica (artigo
1. da Constituio).
VII Os cortes dos subsdios de frias e de Natal no sector pblico
1. A Lei n. 64 B/2011, de 30 de dezembro (lei do oramento para 2012) veio, nos
seus artigos 21. e 25., suspender o pagamento dos subsdios de frias e de Natal ou
quaisquer prestaes correspondentes aos 13. e, ou, 14. meses a todos que auferissem remuneraes salariais de entidades pblicas, bem como a todos que recebessem penses de reforma ou de aposentao atravs do sistema pblico de segurana
social, quando, num e noutro caso, de montante superior a 1.100 euros de base mensal e estabelecer uma reduo das mesmas remuneraes e penses aos que auferissem entre 600 e 1.100 euros.
Estas ablaes (para usar o termo usado pelo Tribunal Constitucional) eram cumuladas com as redues j impostas pela lei do oramento para 2011 e teriam a vigncia
do Programa de Assistncia Econmica e Financeira prevista nos memorandos de
entendimento entre Portugal, o Fundo Monetrio Internacional, a Unio Europeia e o
Banco Central Europeu.
O Governo, no relatrio da respetiva proposta de lei, justificou as como absolutamente necessrias para assegurar as metas muito exigentes a que Portugal se vinculara e para preservar a manuteno e sustentabilidade do Estado Social e para garantir o financiamento da economia portuguesa. A adoo destas medidas foi ainda
modulada pela preocupao de prevenir uma onerosidade social excessiva. Para os
32
JORGE MIRANDA
oramentos familiares, alternativas de redues remuneratrias que implicassem

uma diminuio dos montantes que, a cada ms, fazem face s despesas dos agregados seriam certamente mais penalizadoras e de muito mais difcil gesto. Por isso, a
suspenso dos subsdios de frias e de Natal era socialmente mais admissvel e
menos onerosa, no afastando a mais-valia que a estabilidade remuneratria mensal
proporcionava.
Reconhecia se que se tratava de um peso que recaa diretamente sobre as pessoas
com uma relao de emprego pblico, no tendo uma natureza universal. Mas no
era igual a situao de quem tinha uma relao de emprego pblico e os outros trabalhadores, nem no plano qualitativo dos direitos e garantias, que eram superiores,
nem no plano quantitativo das remuneraes, subsistindo na sociedade portuguesa
uma diferenciao mdia remuneratria, com alguma expresso, entre os sectores
pblicos e o privado.
Num contexto de emergncia nacional com elevado nvel de desemprego, a segurana no emprego constitui um valor inestimvel que, na ponderao dos bens tutelados, se sobrepunha s expectativas de intocabilidade do quantum remuneratrio.
2. Ao abrigo do artigo 281., n. 2, alnea f) da Constituio, um grupo de Deputados
requereu a declarao de inconstitucionalidade dos referidos artigos 21. e 25. da lei
oramental, por ofensa dos princpios do Estado de Direito democrtico, bem como
os da proteo da confiana e da proporcionalidade, do princpio de igualdade e do
direito segurana social.
Os impugnantes comearam aludindo ao Acrdo n. 396/2011, de 21 de setembro,
relativo ao oramento para 2011 que, apesar de admitir significativas e frustradoras das expectativas redues salariais dos funcionrios, as tinha declarado estarem
no limite dos sacrifcios. Mas o forte agravamento previsto para 2012, a extenso
at s remuneraes a partir de 600 euros mensais e a aplicao a todo o perodo do
Programa de Assistncia Econmica e Financeira resultante dos memorandos celebrados com o Fundo Monetrio Internacional, a Unio Europeia e o Banco Central
Europeu ultrapassava em muito esses limites e deveria considerar se violadora do
princpio da tutela da confiana.
Tambm no podia admitir-se uma dualidade de tratamento, agora ntida, entre cidados a quem os sacrifcios eram exigidos pelo Estado essencialmente atravs dos
impostos e outros cidados a quem os sacrifcios eram exigidos no s por essa via
mas tambm, e cumulativamente, de forma continuada, em escalada de montante e
extenso temporal, atravs da amputao definitiva de partes significativas e de
direitos que integravam a sua retribuio.
Haveria tambm violao do princpio da proporcionalidade, na vertente da necessi-
33
dade, uma vez que o legislador dispunha de meios ou solues alternativas globalmente menos drsticas. Em vez da medida escolhida que concentrava um certo sacrifcio num nmero restrito, com a consequncia de algumas pessoas poderem sofrer
um sacrifcio dos seus rendimentos que podia atingir uma percentagem prxima dos
25%, haveria medidas alternativas que poderiam alargar o universo abrangido, em
termos de destinatrios, fontes de rendimentos, ou, em particular, outras provenincias, com relevo para as redues de despesa a obter, em termos passveis de especificao quantificada no Oramento do Estado, por especficas reformas nas estruturas do setor pblico e reengenharia do procedimento pblico.
Quanto ao artigo 25., que atingia os aposentados e reformados, havia que atender
necessidade de proteo reforada por eles j no terem possibilidade de adaptar os
seus planos de vida a um novo comportamento do Estado e portanto s poderem
esperar do Estado de um Estado de bem que este no alterasse o seu comportamento. Aqui o interesse pblico justificador da alterao do comportamento do
Estado deveria ser especialmente qualificado, excessionalssimo, no antecipvel,
no resolvel de outro modo. E isso no se verificaria.
3. Atravs do Acrdo n. 353/2012, de 5 de julho,8 o Tribunal Constitucional, com
trs votos de vencido diversos e em graus diversos de intensidade viria a declarar
a inconstitucionalidade das normas impugnadas os artigos 21. e 25. da Lei n. 62
B/2011.
Ao mesmo tempo determinaria, com base no artigo 282., n. 4 da Constituio, que
os efeitos da declarao no se aplicassem suspenso dos pagamentos de subsdios
de frias e de Natal, ou de quaisquer prestaes correspondentes aos 13. e, ou 14.
meses, relativos a 2012 aqui com trs outras declaraes de voto em contrrio.
4. No acrdo, a ttulo prvio, considera se a natureza jurdica dos memorandos de
entendimento celebrados pelo Governo Portugus com o Conselho Executivo do
Fundo Monetrio Internacional, com a Unio Europeia e com o Banco Central Europeu, dizendo se:
Estes memorandos so vinculativos para o Estado Portugus, na medida em que se
fundamentam em instrumentos jurdicos os Tratados institutivos das entidades
internacionais que neles participaram, e de que Portugal parte de Direito Internacional e de Direito da Unio Europeia, os quais so reconhecidos pela Constituio,
desde logo no artigo 8., n. 2. Assim, o memorando tcnico de entendimento e o
memorando de polticas econmicas e financeiras baseia-se no artigo V, Seco 3,
do Acordo do Fundo Monetrio Internacional, enquanto o memorando de entendimento relativo s condicionalidades especficas de poltica econmica se funda8
Dirio da Repblica, 1 srie, de 20 de julho de 2012.
34
JORGE MIRANDA
menta, em ltima anlise, no artigo 122., n. 2, do Tratado sobre o Funcionamento

da Unio Europeia. Tais documentos impem a adoo pelo Estado Portugus das
medidas neles consignadas como condio do cumprimento faseado dos contratos de
financiamento celebrados entre as mesmas entidades.
5. Entrando no fundo (n 5), tambm o Tribunal se refere deciso do ano anterior
Acrdo n. 396/2011, de 21 de setembro em que tinha concludo pela no inconstitucionalidade das redues remuneratrias constantes do artigo 19. da Lei n. 55
A/2010, mostrando a diferena entre o preceituado na lei oramental para 2011 e na
lei oramental para 2012 (decerto para prevenir que lhe fosse atribuda qualquer
contradio entre um e outro aresto).
Seria admissvel alguma diferenciao entre quem recebe por verbas pblicas e
quem atua no sector privado da economia, no se podendo considerar, no atual contexto econmico e financeiro, injustificadamente discriminatria qualquer medida de
reduo dos rendimentos dirigida apenas aos primeiros.
Mas, obviamente, a liberdade do legislador recorrer ao corte das remuneraes e
penses das pessoas que auferem por verbas pblicas, na mira de alcanar um equilbrio oramental, mesmo num quadro de uma grave crise econmico-financeira, no
pode ser ilimitada. A diferena do grau de sacrifcio para aqueles que so atingidos
por esta medida e para os que no o so no pode deixar de ter limites.
Na verdade, a igualdade jurdica sempre uma igualdade proporcional, pelo que a
desigualdade justificada pela diferena de situaes no est imune a um juzo de
proporcionalidade. A dimenso da desigualdade do tratamento tem que ser proporcionada s razes que justificam esse tratamento desigual, no podendo revelar se
excessiva.
()
Para este juzo necessrio relembrar e pesar os sacrifcios impostos pelas normas
sob fiscalizao a quem aufere remuneraes ou penses por verbas pblicas.
Do seu contedo resulta que os pensionistas e os trabalhadores do sector pblico
com rendimentos ilquidos situados entre 600,00 a 1.100,00 tero uma reduo
do seu rendimento anual que aumentar progressivamente at 14,3%. Estamos num
universo em que a exiguidade dos rendimentos j impe tais provaes que a exigncia de um sacrifcio adicional deste tipo, como seja a sua reduo, numa percentagem que vai progressivamente aumentando, at atingir 14,3% do rendimento
anual, tem um peso excessivamente gravoso.
Os demais pensionistas e os que auferem remuneraes ilquidas entre 1.100,00 e
35
1.500,00 tero uma diminuio do seu rendimento anual em 14,3%, a qual, neste
universo, assume uma dimenso considervel quando se compara a sua situao com
a daqueles que, com o mesmo nvel de rendimentos, ou at superior, no so afectados com qualquer reduo dos mesmos. No se esquea, no que toca s penses
mais elevadas, que naquelas que excedem 12 vezes o valor do indexante dos apoios
sociais, o montante excedente reduzido em 25%, e quando ultrapassam em 18
vezes aquele valor a reduo de 50%.
E para os que auferem remuneraes ilquidas superiores a 1.500,00, a reduo
tambm de 14,3% do seu rendimento anual. Ora, se o Tribunal Constitucional, no
referido Acrdo n. 396/11, neste mesmo universo, perante a reduo salarial ocorrida no ano de 2011, determinada pelo artigo 19., da Lei n. 55-A/2010, de 31 de
Dezembro, que se situou entre 3,5% e 10% do rendimento anual, entendeu que a
transitoriedade e os montantes das redues efetuadas nos rendimentos dos funcionrios pblicos se continham ainda dentro dos limites do sacrifcio adicional exigvel, o acrscimo de nova reduo, agora de 14,3% do rendimento anual, mais do que
triplicando, em mdia, o valor das redues iniciais, atinge um valor percentual de
tal modo elevado que o juzo sobre a ultrapassagem daquele limite se revela agora
evidente.
Estas medidas tero uma durao de trs anos (2012 a 2014), o que determinar a
produo de efeitos cumulativos e continuados dos sacrifcios ao longo deste perodo, a que acresce o congelamento dos salrios e penses do sector pblico, verificado nos anos de 2010, 2011 e 2012, e cuja manuteno nos anos seguintes se encontra
prevista nos memorandos que consubstanciam o PAEF, o que, conjugado com o
fenmeno da inflao, resulta numa reduo real desses salrios e penses equivalente s taxas de inflao verificadas em todos esses anos.
Ora, nenhuma das imposies de sacrifcios descritas tem equivalente para a generalidade dos outros cidados que auferem rendimentos provenientes de outras fontes,
independentemente dos seus montantes.
A diferena de tratamento de tal modo acentuada e significativa que as razes de
eficcia da medida adotada na prossecuo do objetivo da reduo do dfice pblico
para os valores apontados nos memorandos de entendimento no tm uma valia
suficiente para justificar a dimenso de tal diferena, tanto mais que poderia configurar se o recurso a solues alternativas para a diminuio do dfice, quer pelo lado
da despesa (v.g., as medidas que constam dos referidos memorandos de entendimento), quer pelo lado da receita (v.g. atravs de medidas de carcter mais abrangente e efeito equivalente reduo de rendimentos).
()
36
JORGE MIRANDA
6. So relativamente prximas entre si as declaraes de voto de vencidos dos Juzes

Vtor Gomes e Rui Moura Ramos.
Para o primeiro,
() as medidas em apreo, com a onerosidade que comportam para os seus destinatrios, ainda se subtraem ao juzo de que so excessivas na perspetiva do princpio
da igualdade na repartio dos encargos pblicos, tendo em considerao que se
apresentaram como resposta urgente a uma situao de grave e extrema crise das
finanas pblicas a que foi necessrio fazer face em termos imediatos, reduzindo,
logo no exerccio oramental seguinte, o dfice pblico () e que, consideradas
apenas na sua vigncia para esse ano, o seu montante ainda est no limite do concretamente suportvel. pois tendo em considerao a necessidade urgente de fazer
face a essa situao-limite de cujo horizonte no estava excludo o risco de cessao
de pagamentos por parte do Estado, com todas as consequncias negativas da decorrentes para a economia nacional e o cumprimento dos compromissos e tarefas do
Estado social inclusivamente quanto ao universo dos afetados pelas medidas consideradas que no acompanho o juzo de inconstitucionalidade ().
Diferentemente, () na parte em que as medidas adotadas se destinam a vigorar
para um perodo que ultrapassa o exerccio oramental de 2012, no pode considerar-se que a compresso do princpio da igualdade que as normas em causa implicam
se tenha restringido ao necessrio para fazer face situao de emergncia que as
ditou como medidas excecionais de estabilidade oramental.
Em concluso: as normas dos artigos 21. e 25. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de
dezembro, apenas deveriam ter sido declaradas inconstitucionais na parte em que a
suspenso, nelas estabelecida, do pagamento dos subsdios de frias e de Natal ou
quaisquer prestaes correspondentes ao 13. e 14. ms tem um mbito de aplicao
que excede o exerccio oramental de 2012.
Do mesmo modo, segundo o Juiz Rui Moura Ramos, () a grave diferenciao que
operam as normas impugnadas (ao imporem a determinadas categorias de cidados
custos especialmente gravosos a que a generalidade dos outros cidados, com iguais
rendimentos, no esto sujeitos) poder no se considerar concretamente excessiva,
pelo menos no que se refere ao exerccio oramental em curso, tanto mais que nada
garante que o legislador no altere, em futuros exerccios oramentais, o sentido de
tais medidas optando por alternativas que, estando de forma mais direta ou indireta
ao seu dispor, se apresentam menos diferenciadoras. E isto porque o legislador no
est dispensado da obrigao de, dentro da sua margem de livre conformao, procurar alternativas de modo a evitar que a medida de suspenso do pagamento dos subsdios de frias e de Natal veja agravado, com o mero decurso do tempo ou a sua
continuada repetio anual, o seu carter diferenciador, podendo vir assim, com o
efeito cumulativo gerado, a ultrapassar o limite do excesso.
37
Tal juzo de no inconstitucionalidade no valer, porm, necessariamente para

futuros exerccios oramentais, sendo alis a pretenso de ultraatividade (para alm
do presente exerccio oramental) das normas sindicadas j de si de duvidosa legitimidade constitucional. Diga-se ainda que um futuro juzo de proporcionalidade, que
no poder ignorar que para medidas de excepo restritivas de direitos e expectativas dos cidados existe um nus de fundamentao do legislador que s poder ser
cumprido perante especficas circunstncias econmicas e financeiras, forosamente
evolutivas, ter de estar dependente da considerao da intensidade relativa em termos de justia distributiva e dos efeitos cumulativos e continuados dos sacrifcios ao
longo do tempo.
Outro foi o caminho seguido pela Juza Maria Lcia Amaral, firmada na inexistncia
de um direito fundamental no discriminao do montante da retribuio do trabalho e no apelo a trs princpios constitucionais: o princpio salus publico, conexo
com as tarefas fundamentais do Estado do artigo 9. da Constituio; o da solidariedade intergeracional (impeditiva de se onerarem as geraes futuras com encargos
excessivos) e o do mandato constitucional com a integrao europeia.
A maioria entendeu que, por razes de evidncia, era certa a existncia dessas
medidas alternativas quando analisado o problema sob o ponto de vista do princpio
da igualdade de todos perante os encargos pblicos. A medida ablatria de parte dos
rendimentos dos trabalhadores do setor pblico e dos pensionistas e reformados foi
julgada inconstitucional por violao deste princpio, por se entender que a intensidade do sacrifcio, que por via dessa medida, por razes de interesse pblico, se
impunha apenas a alguns, era tal que exigia a sua universal repartio por todos.
Discordei, por estar convicta de que no dispunha aqui o Tribunal de nenhuma evidncia que lhe permitisse comparar o grau de sacrifcio exigido aos afetados por
estas medidas e o grau de sacrifcio efetivamente sofrido por outros (nomeadamente
os trabalhadores do setor privado) com a conjuntura econmica existente. Assim
sendo, foi tambm minha convico que no estava a justia constitucional epistemicamente apetrechada para invalidar, neste caso, a deciso tomada pelo legislador.
7. Na primeira das declaraes de voto de vencido, quanto aos efeitos, a Juza Catarina Sarmento e Castro, por um lado, afirmou recusar que a qualquer deciso de
inconstitucionalidade se pudesse assacar o incumprimento de objetivos que uma
qualquer opo normativa inconstitucional visasse atingir.
Um incumprimento de tais propsitos, independentemente das circunstncias, no
nunca resultado de uma deciso do Tribunal Constitucional. Qualquer frustrao de
objetivos, a acontecer, derivaria, quando muito, da soluo normativa (ab initio)
inconstitucional, resultado de opes feitas por outros rgos constitucionais aos
38
JORGE MIRANDA
quais deve caber a preocupao de, quando assumem um determinado caminho que
ser o seu, faz-lo no respeito da Constituio.
Por outro lado, os efeitos da declarao de inconstitucionalidade () s no deveriam aplicar-se aos subsdios que, devendo ter sido pagos, no o houvessem sido no
momento da deciso de inconstitucionalidade (o subsdio de frias de 2012, ou equivalente). () no se deveria permitir que a norma, agora declarada inconstitucional,
ainda viesse a produzir efeitos para alm do momento da deciso deste Tribunal.
Na mesma senda se pronunciou o Juiz J. Cunha Barbosa, por entender que a restrio temporal de efeitos s deveria verificar se at publicao da deciso do Tribunal e no tambm para depois dela.
Quanto ao Juiz Carlos Pamplona de Oliveira, como o Governo, precavendo a hiptese de julgamento adverso, no tinha invocado as razes de excecional interesse
pblico que imporiam uma restrio dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade, no o fez, o Tribunal no poderia afirmar que houvesse tais razes de excecional interesse pblico; haveria apenas uma mera suposio do perigo de insolvabilidade do Estado.
8. Em sntese:
O Tribunal Constitucional declarou a inconstitucionalidade das medidas constantes
da lei oramental para 2012, sobretudo por entender que elas ofendiam o princpio
da igualdade enquanto igualdade proporcional;
Pelo contrrio, os Juzes Vtor Gomes e Moura Ramos consideraram que elas ainda se encontravam no limite do suportvel, mas s na sua vigncia em 2012;
A Juza Maria Lcia Amaral discordou do acrdo, por estar convicta de que no
dispunha o Tribunal de nenhuma evidncia que lhe permitisse comparar o grau de
sacrifcio exigido aos afetados pelas medidas e o grau de sacrifcio efetivamente
sofrido por outros (nomeadamente, os trabalhadores do sector privado) com a conjuntura econmica existente;
Os Juzes Catarina Sarmento e Castro e J. Cunha Barbosa sustentaram que a restrio dos efeitos de inconstitucionalidade apenas deveria atingir os subsdios que,
devendo ter sido pagos, no o houvessem sido no momento da deciso que dizer,
os subsdios de frias e no os de Natal;
O Juiz Carlos Pamplona de Oliveira entendeu que nem sequer deveria dar se restrio de efeitos, por o Tribunal s poder supor, no poder afirmar, que houvesse
razes de interesse pblico de excecional relevo que o justificassem.
39
9. Em comentrio ao Acrdo n 396/2011, de 21 de setembro, 9 manifestmos concordncia com a no declarao de inconstitucionalidade. O contedo impositivo da
lei oramental para 2012 ostenta, no entanto, uma sobrecarga sensvel no cotejo com
o da lei oramental para 2011 e, por isso, aderimos ao que foi agora decidido no
sentido da inconstitucionalidade, pelo Tribunal Constitucional.
Se continuamos a pensar haver diferena, numa viso genrica, entre o regime de
funo pblica e o regime do contrato de trabalho privado, temos de reconhecer,
como o Tribunal, que a diferena de remuneraes mdias teria de se demonstrar em
face de cada tipo de atividade comparvel e que uma comparao tendo como critrio a simples mdia do valor dos rendimentos auferidos nos dois sectores seria sempre insuficiente para justificar uma discriminao nos cortes dos rendimentos concretamente auferidos por cada um dos afetados.
De qualquer forma, o que impressiona nas medidas de 2012 a enorme desproporo entre aquilo que exigido aos servidores pblicos desde um escalo relativamente baixo e o que (no) exigido aos trabalhadores por conta de outrem e aos
trabalhadores por conta prpria.10 Nem para se chegar a esta ilao precisaria o Tribunal de averiguar do grau de sacrifcio dos trabalhadores do sector privado trazidos
pela conjuntura econmica existente. No parece que seja sua funo proceder a
anlise econmica, e to s a uma verificao normativa.
Em crtica ao acrdo, um Autor escreveu que o Tribunal tinha passado a aplicar
ativista e prospetivamente o princpio da igualdade, indiciando mesmo procurar
aquele que a seu ver e contra o critrio do legislador seria a mais proporcionada
ou menos desproporcionada distribuio de vantagens e desvantagens entre os diferentes grupos de comunidade; e teria entrado, assim, no cerne da poltica. 11 No, o
Tribunal no formulou (ou no formulou especificamente) as providncias que deveriam ter sido estabelecidas, limitou se o Tribunal a sugerir que elas eram possveis.
Se as tivesse formulado que teria estado fazendo ativismo judicial.
Ao invs, outro Autor comentou que o Tribunal no havia fornecido indicaes
concretas quanto poltica econmica alternativa que a suspenso das medidas legislativas em causa iria exigir, e isso porque essa indicao se tinha tornado necessria
por o Tribunal invalidar solues legislativas com fundamento na ideia de igualdade
com a plena conscincia de que aquelas solues tinham sido adotadas num contexto
9
10
11
O Direito, 2012, pg. 202.

Outro problema seria o da igualdade ou desigualdade de tratamento tributrio dos rendimentos
do trabalho e dos rendimentos do capital.
LUS PEREIRA COUTINHO, Os direitos sociais e a crise, in Direito e Poltica, 1, outubro-dezembro de 2012, pg. 81.
40
JORGE MIRANDA
de grave emergncia;12 teria ocorrido ento uma desconsiderao de carcter

economicamente complexo da avaliao da relao entre as medidas legislativas e
os seus efeitos. 13 No, insistimos, no cabia ao Tribunal fornecer tais indicaes
concretas; o que lhe competia era averiguar se as normas respeitantes s categorias
de trabalhadores se continham no mbito da diferenciao razovel, luz do princpio da igualdade, ou se o ultrapassavam.
Sem prejuzo da liberdade de conformao do legislador, nem da legitimidade do
fim proposto a diminuio do dfice nem, muito menos, da ocorrncia de um
estado de necessidade econmico financeira da derivado, o que era requerido ao
Tribunal Constitucional era que decidisse sobre a racionalidade de medidas dirigidas
aos servidores pblicos, e s ele, em termos quantitativos, e no meramente qualitativos. E era aqui que entrava o princpio da proporcionalidade na vertente da produo do excesso.
Citando uma frase lapidar do acrdo: A Constituio no pode certamente ficar
alheia realidade econmica e financeira e em especial verificao de uma situao que se possa considerar como sendo de grave dificuldade. Mas ela possui uma
especfica autonomia normativa que impede que os objetivos econmicos ou financeiros prevaleam, sem quaisquer limites, sobre parmetros como o da igualdade,
que a Constituio defende e deve fazer cumprir.
10. Em face da suficincia do julgamento efetuado, tendo por parmetro o princpio
da igualdade, o Tribunal declarou se dispensado de atender situao dos reformados e aposentados, apesar de achar possvel convocar diferentes ordens de consideraes no plano da constitucionalidade (n. 5, in fine).
No fez bem, porque valia a pena que se tivesse debruado outrossim sobre a eventual preterio do princpio da tutela da confiana e do direito segurana social (de
resto, invocados pelos requerentes) e at, porventura, do direito ao salrio, porque
importa sempre discutir pelo menos, em fiscalizao sucessiva, no sujeita aos
prazos apertados da fiscalizao preventiva (artigo 278., n. 8) todos os aspetos da
problemtica de inconstitucionalidade material.
12
13
MIGUEL NOGUEIRA DE BRITO, Comentrio ao Acrdo n 353/2012 do Tribunal Constitucional, ibidem, pg. 117.
Ibidem, pg. 119. Cf. tambm criticamente, RICARDO BRANCO, Ou sofrem todos, ou h moralidade. Breves notas sobre a fundamentao do Acrdo do Tribunal Constitucional n.
353/2012, de 5 de Julho, in Estudos em homenagem a Miguel Galvo Teles, obra coletiva,
Coimbra, 2012, pgs. 329 e segs. Pelo contrrio, manifestando acordo com a deciso de inconstitucionalidade, LUS MENEZES LEITO, Anotao ao Acrdo do Tribunal Constitucional n
353/2012, in Revista da Ordem dos Advogados, janeiro-maro de 2012, pgs. 415 e segs.;
ANTNIO CARLOS SANTOS e CLOTILDE CELORICO P ALMA, O Acrdo n 353/2012 do Tribunal Constitucional, in Revista de Finanas Pblicas e Direito Fiscal, ano V, 11-12, 2012, pgs.
31 e segs.
41
11. Por ltimo, igualmente no concordamos com a restrio de efeitos a que o acrdo procedeu e achamos pertinentes as posies daqueles Juzes que se pronunciaram a favor de ele apenas abrangerem os subsdios de frias, tendo em conta a data
da emisso do acrdo, 5 de julho.
No se compreendem restries de efeitos para o futuro. Como diz um Autor, por
esta via, o Tribunal aceitou manter em vigor uma norma inconstitucional.14 Podem
ser ressalvados efeitos (e factos) passados, no efeitos que venham a produzir se
depois da publicao da declarao de inconstitucionalidade com eficcia objetiva
geral. Diferir para o futuro a produo de efeitos briga com o prprio prprio princpio da constitucionalidade.15
Com certeza se o Tribunal no tivesse restringido os efeitos tambm ao subsdio de
Natal, o Parlamento e o Governo teriam tido de encontrar, e certamente teriam
encontrado, solues para colmatar a brecha que se abriria nas suas previses. Teria
de ser feito um oramento retificativo, mas sabe se bem quo frequentes so estes
oramentos.
VIII Contribuies financeiras e retroatividade
1. Determinada empresa impugnou judicialmente o indeferimento de reclamao
graciosa respeitante taxa sobre comercializao de produtos de sade, invocando
a inconstitucionalidade do artigo 103. da Lei n. 3 B/2000, de 4 de abril, por violao do princpio da no retroatividade fiscal, em relao s taxas correspondentes
aos meses compreendidos entre janeiro e maro de 2000.
Como o Tribunal Tributrio competente tivesse julgado a impugnao procedente e
recusado a aplicao daquela norma, houve recurso para o Tribunal Constitucional,
ao abrigo do artigo 280., n. 1, alnea a) da Constituio, e este, pelo Acrdo n.
135/2012, de 7 de maro,16 negou provimento ao recurso, confirmando a deciso no
sentido da inconstitucionalidade.
2. O Tribunal comeou por indagar da natureza jurdica da referida taxa, tendo em
14
15
16
LUS MENEZES LEITO, op. cit., loc. cit., pgs. 419-420, para quem a situao equivaleria a
uma verdadeira suspenso da Constituio.
JORGE MIRANDA, Manual , VI, 4 ed., Coimbra, 2013, pg. 358. E tambm MARCELO
REBELO DE SOUSA, O valor jurdico do acto inconstitucional, I, Braga, 1988, pg. 261; GOMES
CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, II, 4 ed.,
Coimbra, 2010, pg. 979.
42
JORGE MIRANDA
conta a distino clssica entre impostos e taxas, mas considerando tambm que a
Constituio, aps 1997, procede a uma diviso tricotmica ao incluir na reserva
relativa de competncia legislativa do Parlamento impostos e sistema fiscal e regime
geral das taxas e das demais contribuies financeiras a favor de entidades pblicas
[artigo 165., n. 1, alnea i)]. E concluiu que a figura em causa pertencia terceira
categoria, das contribuies financeiras.
Segundo se diz no Acrdo (n. 3), no se est, no aspeto dominante, perante uma
participao nos gastos gerais da comunidade, em cumprimento de um dever fundamental de cidadania, nem perante a retribuio de um servio individualizvel concretamente prestado por uma entidade pblica ao sujeito passivo, pelo que a referida
taxa no se pode qualificar nem como imposto, nem como uma verdadeira taxa,
sendo tais tributos antes qualificveis como contribuies, includas na designao
genrica dos tributos parafiscais, figuras que se situam a meio caminho entre o
imposto e a taxa, e que se dirigem a um grupo restrito de pessoas, porque estas fundadamente se presumem causadoras ou beneficirias de prestaes administrativas
determinadas ().
O artigo 103., n. 3 da Constituio, vindo igualmente da reviso constitucional de
1997, declara expressamente apenas a proibio de impostos retroativos. Mas isso
no significa, continua o Tribunal, que os princpios estruturantes que a fundamentem no tenham uma palavra a dizer quanto aplicao retroativa das taxas e das
contribuies financeiras.
No caso concreto, manifesto que se est perante uma hiptese de aplicao retroativa do disposto no artigo 72., da Lei n. 3-B/2000, de 4 de abril retroactividade
prpria ou autntica, ou seja, aplicao de lei nova a factos anteriores data da sua
entrada em vigor. Com efeito, o facto gerador da obrigao fiscal a colocao de
produtos de sade no perodo de janeiro a maro de 2000 ocorre indubitavelmente
antes da publicao da lei nova, no sendo possvel entender que se est perante um
facto jurdico-fiscal complexo de formao sucessiva. ()
Deste modo, a criao deste tributo vai agravar a situao do sujeito passivo num
momento em que o facto gerador coisa do passado, no que respeita aos meses de
janeiro a maro de 2000, uma vez que as vendas dos produtos sujeitos a tais taxas
j haviam sido efetuadas aquando da publicao da Lei n. 3-B/2000, de 4 de abril.
certo que o tributo em causa s vem a ser liquidado em momento posterior, com
base nas declaraes de vendas mensais. Contudo, a determinao do volume de
vendas mensal o mero somatrio das diversas operaes sujeitas s referidas taxas,
constituindo tal operao to-s o apuramento do montante tributvel a este ttulo.
Estamos, pois, perante um tributo de obrigao nica, incidindo sobre operaes
avulsas que se produzem e esgotam de modo instantneo, em que o facto gerador do
43
tributo surge isolado no tempo, originando, para o contribuinte uma obrigao de

pagamento com carter avulso. Ou seja, a taxa sobre a comercializao de produtos
de sade aqui em anlise no se refere a um perodo de tempo, mas a um momento:
o da operao isolada sujeita taxa, sem prejuzo de o modo de apuramento do montante devido pelos agentes econmicos sujeitos referida taxa ser peridico, continuado e duradouro, existindo, nos termos dos n. os 3 e 4, do artigo 72., da Lei n. 3B/2000, de 4 de abril, a obrigao por parte dos sujeitos passivos de apresentao
das declaraes de vendas mensais.
()
Ora, O princpio da proteo da confiana, nsito na ideia de Estado de Direito
democrtico (artigo 2., da Constituio), s exclui a possibilidade de leis retroactivas, quando se esteja perante uma retroatividade intolervel, que afete de forma
inadmissvel e arbitrria os direitos e expectativas legitimamente fundados dos cidados contribuintes.
()
Com efeito, sendo a taxa sobre a comercializao de produtos de sade criada
pela referida norma um tributo com uma nova conformao no ordenamento jurdico, aos agentes econmicos por ela abrangidos no ocorreria que a mesma fosse
aplicada retroactivamente a transaes j efetuadas data da entrada em vigor da lei,
tornando impossvel efetuar um planeamento econmico que tivesse em conta, no
custo dos produtos colocados no mercado, o valor cobrado a este ttulo. Designadamente, perante a aplicao retroativa do referido tributo, as entidades sujeitas ao
mesmo viram inviabilizada a possibilidade de, tal como em geral acontece nos
impostos indiretos, repercuti-lo no consumidor final, que seria quem suportaria economicamente o tributo devido, ao adquirir o bem que inclui no preo o valor da
taxa de comercializao.
Desta forma, e uma vez que se no descortinam razes de interesse pblico que, no
caso, sejam capazes de prevalecer sobre o valor da segurana jurdica, a concluso a
extrair a de que a confiana de agentes econmicos na ordem jurdica foi violada,
sem qualquer justificao, de forma arbitrria, pelo que a retroatividade , no caso,
intolervel e, consequentemente, constitucionalmente ilegtima.
3. No podemos deixar de aceitar o teor argumentativo do aresto e a conexo feita
entre o princpio da tutela da confiana e o enxerto feito em 1997 no artigo 103., n.
3. De resto, como o Tribunal tem repetido em sucessivos acrdos, j antes dessa
data, quer a Comisso Constitucional, primeiro, quer o Tribunal desde 1982 tinham
44
JORGE MIRANDA
apelado para o princpio para inviabilizar tributos retroativos17 e o acrescento introduzido em 1997 destinou se a tirar quaisquer dvidas (embora outras, de diferente
natureza, tivessem surgido).
Onde experimentamos algum desconforto na parte final do texto ao admitir se que
razes de interesse pblico possam prevalecer sobre o valor da segurana jurdica.
Em primeiro lugar, porque a apreciao do interesse pblico pelo Tribunal Constitucional apenas autorizada pela Lei Fundamental, e no sem problemas, a propsito
de restries de efeitos da declarao de inconstitucionalidade (artigo 282., n. 4); e,
em segundo lugar, porque, para alm disso, no se v como o interesse pblico possa
sobrepor se a um princpio cardeal do Estado de Direito.
IX Sobretaxa extraordinria sobre rendimentos e poderes das regies autnomas
1. O artigo 2., n. 4 da Lei n. 49/2011, de 7 de setembro, estabeleceu uma sobretaxa
extraordinria sobre os rendimentos sujeitos ao imposto sobre o rendimento das
pessoas singulares (IRS), a qual, conjugada com o artigo 88. da Lei n. 91/2001, de
20 de agosto (na redao dada pela Lei n. 22/2011, de 20 de maio), reverteria para o
Estado.
Dois grupos de Deputados Assembleia Legislativa Regional dos Aores, um grupo
de Deputados Assembleia Legislativa Regional da Madeira e a prpria Assembleia
Legislativa desta Regio Autnoma requereram a declarao de inconstitucionalidade dessa norma por violao do artigo 227., n. 1, alnea j) da Constituio, que
atribui s regies autnomas as receitas fiscais nelas cobradas ou geradas. Invocaram
tambm vrias questes de ilegalidade face da lei das finanas regionais e dos
Estatutos Poltico Administrativos das Regies.
Foi ainda impugnado, alm de outras normas, o artigo 88. da Lei n. 91/2001, de 20
de agosto (lei de enquadramento oramental), na redao dada pela Lei n. 22/2011,
de 20 de maio), na interpretao segundo a qual um imposto extraordinrio liquidado
como imposto adicional seria receita do Estado, mesmo que o imposto principal
fosse receita de uma Regio Autnoma.
Mas o Tribunal Constitucional, pelo Acrdo n. 412/2012, de 25 de setembro, 18 no
declarou nem a inconstitucionalidade, nem a ilegalidade.
17
18
No sentido da sujeio das receitas parafiscais aos princpios constitucionais, JORGE MIRANDA,
A competncia legislativa no domnio dos impostos e as chamadas receitas parafiscais, in
Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 1988, pg. 23.
Dirio da Repblica, 2 srie, de 30 de outubro de 2012.
45
2. Acerca do artigo 227., n. 1, alnea j) da Lei Fundamental, o acrdo sublinha que

o inciso introduzido em 1997 sobre os estatutos e a lei das finanas regionais em
nada altera o seu alcance bsico; e logo a seguir recorda que, no acrdo n. 11/83, j
havia entendido que o produto de impostos extraordinrios podia caber ao Estado em
circunstncias econmico financeiras extraordinrias.
Ora, seria isso que se verificaria agora. A receita da sobretaxa extraordinria sobre
os rendimentos sujeitos a IRS auferidos em 2011, aprovada pela Lei n. 49/2011,
est fora do mbito de aplicao do artigo 227., n. 1, alnea j). Admitir o poder de
disposio desta receita fiscal, por apelo a normas estatutrias e da lei das finanas
das regies autnomas, corresponderia criao, por via do estatuto e desta lei, de
um poder no enquadrvel em poderes constitucionalmente fixados (6.4.).
A norma constitucional sobre reserva regional das receitas tributrias cobradas ou
geradas nas regies autnomas, na medida em que pretende garantir um poder
oramental autnomo relativamente aos rgos da Repblica e, concomitantemente,
a autonomia financeira destas pessoas coletivas territoriais, consente o lanamento
de impostos de carter extraordinrio cujo produto reverta inteiramente para o
Estado (para o Oramento do Estado). Consente o lanamento de um imposto que
afete logo a receita, excecionalmente, prossecuo de uma finalidade especfica de
mbito nacional, caso em que a receita fiscal cobrada ou gerada nas regies autnomas no poder ser afetada s suas despesas. Este tipo de impostos, porque vai alm
do quadro de normalidade financeira, onde se inscrevem os impostos ordinrios
correntes, no subtrai s regies autnomas as receitas fiscais que tornam efetivo o
poder de aprovao (a liberdade de conformao) de um oramento prprio, financiado com receitas regionais prprias, constitucionalmente enquadrado na autonomia
financeira regional (6.3.).
()
Ainda que assim no se entenda, uma interpretao da alnea j) do n. 1 do artigo
227. da CRP que no desconsidere outras normas e princpios constitucionais levaria sempre a concluir que podem reverter para o Oramento do Estado receitas fiscais extraordinrias cobradas ou geradas nas regies autnomas, quando ocorram
circunstncias excecionais, nomeadamente de crise econmico-financeira. Segundo
o estatudo no n. 2 do artigo 225. da CRP, a autonomia das regies visa tambm o
reforo da unidade nacional e dos laos de solidariedade entre todos os portugueses, pelo que o princpio da solidariedade nacional no pode ser perspetivado por
forma a dele se extrair uma s direccionalidade, qual seja a da solidariedade representar unicamente a imposio de obrigaes do Estado para com as Regies Autnomas, tornando-se inequvoco que no podero deixar de ser ponderados tambm
os interesses das populaes do territrio nacional no seu todo (Acrdo do Tribu-
46
JORGE MIRANDA
nal Constitucional n. 11/2007, cujo entendimento foi reiterado nos Acrdos n. os

581/2007 e 499/2008) (6.5.).
3. Houve duas declaraes de voto de vencido.
Para o Juiz Joo Cura Mariano, uma vez que o lanamento deste imposto visava o
cumprimento de um dfice oramental de 5,9% nas contas do Estado Portugus de
2011, de forma a respeitar o compromisso assumido no mbito dos Memorandos
celebrados com a Unio Europeia, o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Central Europeu, a disposio pelas regies autnomas das respetivas receitas nelas
cobradas no comprometia essa finalidade, por as contas das regies se integrarem
na Conta Geral do Estado, e, assim, no se verificaria qualquer rutura dos deveres de
solidariedade entre todos os portugueses.
Tambm para a Juza Catarina Sarmento e Castro a Constituio no distinguia entre
imposto ordinrio e extraordinrio no respeitante ao direito de disposio regional
das receitas fiscais. O carcter temporrio e excecional da sobretaxa no justificaria
que esta pudesse reverter totalmente para o Oramento do Estado, contrariando o
disposto no artigo 227., n. 1, alnea j), da Constituio.
A norma do artigo 227., n. 1, alnea j), da Constituio, teria pretendido, antes de
mais, assegurar a efetiva solidariedade da Repblica para com as regies autnomas.
Se seriam, ainda assim, pensveis limites a este dever de solidariedade, por maioria
de razo existiriam limites solidariedade destas relativamente Repblica, no
podendo este princpio justificar, sem mais, desvios ao disposto no artigo 227., n.
1, alnea j).
Nem era de aceitar que o poder de disposio das receitas fiscais por parte das
regies autnomas tivesse por nico fim permitir que estas dispusessem de um efetivo poder de aprovao/conformao de um oramento prprio, e que, no sendo
este poder inviabilizado pela norma agora em apreo, isso justificasse no se considerar violado o artigo 227., n. 1, alnea j), da Constituio. Se era garante da autonomia financeira regional, o poder de dispor das receitas fiscais cobradas e geradas
na regio autnoma era mais do que isso: era um poder nuclear da autonomia regional. Subtra-lo, traduzir-se ia numa amputao de autogoverno dificilmente concilivel com juzos de ponderao relativos a circunstncias excecionais.
4. O artigo 227., n. 1, alnea j) da Constituio no diz apenas que as regies autnomas dispem, nos termos dos estatutos e da lei das finanas das regies autnomas, das receitas fiscais nelas cobradas ou geradas. Tem uma segunda parte, em que
se fala numa participao nas receitas tributrias do Estado, estabelecida de acordo
com um princpio que assegure a efetiva solidariedade nacional, e uma terceira
parte em que se prev que disponham ainda de outras receitas que lhe sejam atri-
47
budas; e, uma parte final, sobre a afetao de todas essas receitas s suas despesas.
Destas trs categorias de receitas apenas as segundas e as terceiras surgem conexas
com o princpio da solidariedade entre todos os portugueses (artigo 225., n. 2, in
fine) e com a tarefa fundamental do Estado de promover o desenvolvimento harmonioso e a coeso econmica e social de todo o territrio nacional, designadamente o
carcter ultraperifrico dos arquiplagos dos Aores e da Madeira [artigos 9., alnea g) e 81., alnea d)]. No as primeiras.
Bem pelo contrrio. O disporem as regies autnomas de todas as receitas nelas
geradas ou cobradas, no contribuindo, assim, para as despesas gerais do Estado
(como as despesas respeitantes aos rgos centrais, administrao da justia,
segurana interna, administrao financeira, defesa nacional, representao
externa) colide francamente com a ideia de solidariedade nacional. A norma s se
explica pelo contexto histrico em que a Assembleia Constituinte a aprovou em
maro de 1976 (quando havia alguns receios, de resto infundados, de separatismo).
E, no por acaso, no tem paralelo em Constituies de Estados regionais como a
italiana, a espanhola e outras.
Dito isto, deve separar se este juzo crtico ou uma viso de jure condendo da anlise
do preceito de jure condito, tal como consta da Constituio. E, de jure condito, a
norma apresenta se clarssima: todas as receitas a consideradas ficam nas regies
autnomas, sem se distinguir entre receitas ordinrias e extraordinrias ou entre
situaes de normalidade constitucional e situaes de anormalidade provocadas por
grave crise financeira, econmica e social. Por conseguinte, a razo parece nos que
estava do lado dos juzes vencidos, ainda que no se possa concordar com a Juza
Catarina Sarmento e Castro quando inclui o poder da 1 parte da alnea j) do artigo
227., n. 1 entre os poderes nucleares da autonomia.
Acrescente se uma nota de alguma incongruncia entre o presente aresto e o Acrdo n. 353/2012: neste, o Tribunal Constitucional decidiu que circunstncia excecional alguma poderia fazer preterir, do modo como o oramento para 2012 preterira, o princpio da igualdade (ou da igualdade proporcional); j no Acrdo n.
412/2012, foi por virtude de circunstncias excecionais que, no fundo, admitiu a
derrogao feita ao preceito da Constituio.
X Reorganizao territorial das freguesias e referendos locais
1. No contexto da crise financeira, econmica e social em que Portugal se encontra
mergulhado (ou como uma das tentativas para a debelar), o Parlamento aprovou a
Lei n. 22/2012, de 30 de maio, sobre reorganizao administrativa territorial autrquica.
48
JORGE MIRANDA
A reorganizao seria obrigatria para as freguesias19 [artigos 1., n. 2, 1. parte, e

3., alnea d)], salvo nos municpios em cujo territrio se situassem quatro ou menos
freguesias (art. 6., n.os 3 e 4). Quanto aos municpios, a lei pretendia se incentivadora (art. 1., n. 2, 2. parte) e tudo dependia de propostas de fuso a apresentar para
esse efeito Assembleia da Repblica ou, no mbito de pronncias respeitantes s
freguesias, de propostas de alterao dos respetivos limites territoriais, incluindo a
transferncia entre si da totalidade ou de partes do territrio de uma ou mais freguesias (arts. 16. e 17.).
As freguesias [art. 8., alnea c)] deveriam ter escala e dimenso demogrfica adequadas, que correspondessem indicativamente ao mximo de 50 000 habitantes e aos
mnimos de:
i)
Nos municpios de nvel 1, 20 000 habitantes por freguesia no lugar urbano e
de 5000 habitantes nas outras freguesias;
ii) Nos municpios de nvel 2, 15 000 habitantes por freguesia no lugar urbano e
de 3000 nas outras freguesias;
iii) Nos municpios de nvel 3, 2500 habitantes por freguesia no lugar urbano e de
500 habitantes nas outras freguesias.
Da reorganizao administrativa do territrio das freguesias no poderia resultar a
existncia de freguesias com um nmero inferior a 150 habitantes (art. 6., n. 2).
A assembleia municipal deliberaria sobre a reorganizao administrativa do territrio das freguesias, atravs de pronncia (art. 11., nos 1 e 3). E as assembleias de
freguesia apresentariam pareceres sobre a reorganizao administrativa territorial
autrquica, os quais, quando conformes com os princpios e os parmetros definidos
na lei, deveriam ser ponderados pela assembleia municipal no quadro da preparao
da sua pronncia (art. 11., n. 4).
2. Em alguns casos, as assembleias municipais ou as assembleias de freguesia pretenderam promover a realizao de referendos antes de se pronunciarem ou de emitirem parecer, porque o artigo 240. da Constituio e o artigo 3. da Lei Orgnica n.
4/2000, de 24 de agosto, os admite sobre matrias includas nas competncias dos
seus rgos; e sendo certo que a alterao das reas dos municpios e, por maioria de
razo, a criao, a extino e a fuso de freguesias neles integradas tm de ser efetuadas precedendo consulta dos rgos das autarquias abrangidas (artigo 249. da
Constituio).
19
As freguesias so unidades administrativas submunicipais, vindas da Idade Mdia e inicialmente correspondentes a parquias eclesisticas. A sua elevao a autarquias locais deu-se no
sculo XIX, quando foram extintos mais de metade dos municpios. Portugal contava, data da
Lei n. 22/2012, com cerca de 310 municpios e mais de 4.000 freguesias.
49
Mas o Tribunal Constitucional a que compete verificar previamente a constitucionalidade e a legalidade de todos os referendos, nacionais, regionais e locais [artigo
223., n. 2, alnea f)] na senda da linha restritiva que vem adotando em sucessivos
acrdos decidiu no sentido ou da inconstitucionalidade, ou da ilegalidade ou da
extemporaneidade desses referendos: Acrdos n.os 384/2012, de 16 de julho;20
391/2012, de 9 de agosto;21 398/2012, de 28 de agosto;22 400/2012, de 4 de setembro;23 405/2012, de 19 de setembro;24 469/2012, de 10 de outubro;25 470/2012, de 16
de outubro;26 593/2012, de 6 de dezembro.27
A ttulo exemplificativo vale a pena olhar para os Acrdos n.os 384 e 398/2012.
4. A Assembleia Municipal de Barcelos aprovou, em 20 de abril de 2012, uma proposta de referendo local com a seguinte pergunta: Concorda que a Assembleia
Municipal de Barcelos se pronuncie a favor da reorganizao das freguesias integradas no Municpio de Barcelos, promovendo a agregao, fuso ou extino de qualquer uma delas?.
Chamado a apreciar a proposta, o Tribunal Constitucional considerou que por o
artigo 240., n. 1 permitir s autarquias locais submeter a referendo matrias includas na competncia dos seus rgos, no se vislumbrava que qualquer dos sentidos
possveis do resultado da consulta popular determinasse a prtica de atos ou a adoo de medidas desconformes com a Constituio.
Diversamente, entendeu o Tribunal que ocorria ilegalidade por duas razes: 1) por
no ser simplesmente pedida uma manifestao de concordncia ou no com a emisso de uma pronncia mas antes uma pronncia a favor da reorganizao, de tal
sorte que uma opo contrria implicaria a no promoo da agregao, da fuso ou
da extino de qualquer freguesia donde os termos da pergunta induzirem uma
resposta no sentido do no; 2) por a questo no estar includa entre as matrias
suscetveis de referendo face da Lei n. 22/2012.
Ao perguntar, por via referendria, se deve ou no ficar vinculada a promover a
agregao, fuso ou extino de freguesias, a Assembleia Municipal de Barcelos est
20
21
22
23
24
25
26
27
Dirio da Repblica, 2 srie, de 31 de julho de 2012.

Ibidem, de 19 de novembro de 2012.
Ibidem, de 19 de setembro de 2012.
Ibidem, de 26 de setembro de 2012.
Ibidem, de 17 de outubro de 2012.
Ibidem, de 9 de novembro de 2012.
Ibidem, de 31 de outubro de 2012.
Ibidem, de 7 de janeiro de 2013.
50
JORGE MIRANDA
a pr nas mos dos destinatrios da pergunta o exerccio ou no de um poder que

legalmente lhe foi conferido. Ora, tal no possvel, pois o exerccio ou no de uma
competncia legalmente fixada a um rgo administrativo (neste caso, um rgo
autrquico) no pode ficar dependente da vontade dos administrados.
H que distinguir o exerccio da competncia do sentido da deciso que resulta
desse exerccio. O que referendvel no o exerccio, mas apenas o contedo e
sentido do ato pelo qual esse exerccio se efetiva.
certo que a deciso de no participar no procedimento de reorganizao no est
excluda do campo de opes da assembleia municipal. Mas essa uma deciso
prvia que tem que ser tomada pelo prprio rgo, no podendo ele transferi -la para
um centro decisor externo, sujeitando se fora juridicamente constringente da resposta referendria. Tal no est na disponibilidade de um rgo titular de uma competncia legalmente atribuda, pois equivaleria a uma reconfigurao manipulativa
do sistema legal de repartio de competncias. Uma assembleia municipal pode
decidir participar ou no participar; o que no pode decidir que seja outrem a
tomar por ela essa deciso (n. 11).
No concordamos com o acrdo, visto que nem a pergunta inculca necessariamente
uma resposta negativa, nem o mbito material dos referendos locais se recorta seno
a partir do mbito material de competncia dos rgos das autarquias locais. Se a
Assembleia Municipal de Barcelos pode pronunciar se sobre a reorganizao administrativa do concelho, porque no h de poder submeter o assunto a referendo?
Muito menos de aceitar que uma competncia atribuda a um rgo administrativo
no possa ficar dependente da vontade dos administrados.
Bem elucidativo se mostra, a este propsito, o confronto com o referendo poltico
nacional que, exceto sobre algumas matrias expressamente excludas (art. 115., n.
4 da Constituio), versa sobre questes que devam ser decididas pela Assembleia
da Repblica ou pelo Governo (art. 115., n.os 1 e 3). Ento, se a Assembleia propuser um referendo sobre se deve ou no aprovar certo tratado [art. 161., alnea n)] ou
se deve ou no fazer certa lei de bases do sistema de ensino [art. 164., alnea i)] ou a
respeito do estado e da capacidade das pessoas [art. 165., n. 1, alnea a)], estar a
abdicar da sua competncia? claro que no: simplesmente, na lgica do princpio
democrtico (arts. 1., 2., 10., 108.), ela ficar adstrita, se no referendo votar mais
de metade dos eleitores inscritos (art. 115., n. 11), vontade por eles expressa. Pois
o mesmo se passaria com o referendo frustrado de Barcelos.
Se se aceita a prtica de referendos, de votaes diretas dos cidados sobre determinados assuntos, tem de aceitar se, consequencialmente, a prevalncia da vontade por
eles expressa sobre a dos seus representantes.
51
Nem se objete que um voto negativo reorganizao das freguesias do municpio

em causa, quando vinculativo em face da votao da maioria dos eleitores, inviabilizaria a realizao dos objetivos almejados pela Lei n. 22/2012, porque, apesar disso,
nessa hiptese, ela conferia Unidade Tcnica, nele criada, competncia para
apresentar propostas concretas Assembleia da Repblica [art. 14., n. 1, alnea b)].
5. A assembleia de freguesia de Crestuma props, depois de devidamente reformulado em obedincia a um anterior aresto do Tribunal Constitucional, um referendo
com trs perguntas: 1 Concorda com a juno da freguesia de Crestuma com a
freguesia de Lever?; 2 Concorda com a juno da freguesia de Crestuma com a
freguesia de Olival?; 3 Concorda com a juno da freguesia de Crestuma com a
freguesia de Sandim?.
O Tribunal Constitucional decidiu no se ter por verificada a legalidade do referendo. A formulao simultnea, concorrente e no subsidiria das trs perguntas
referendrias cada uma delas referente a uma hiptese de juno da freguesia de
Crestuma com uma freguesia (limtrofe) distinta no permitiria uma resposta concludente ou inequvoca quanto real vontade do eleitorado chamado a pronunciar se
por via de referendo e, nessa medida, quanto ao prprio sentido do parecer.
Ainda que na hiptese em apreo se pudesse apurar uma maioria de votos a favor
de uma das trs alternativas de juno da freguesia de Crestuma submetidas consulta popular, tal maioria seria apenas [...] uma simples maioria relativa. Mas
() isso no s seria insuficiente, como incompatvel com a natureza de um referendo com carcter vinculativo, tal como concebido pela nossa lei [...] lgica
essa que necessariamente dilemtica, bipolar, ou binria: ou seja, que pressupe
uma definio maioritariamente unvoca da vontade popular, num ou noutro dos
sentidos possveis de resposta questo cuja resoluo seja devolvida diretamente
aos cidados. E seria esta a lgica da deliberao referendria que hoje encontra
expresso no n. 2 do artigo 7. da lei orgnica do referendo local em especial
quando a se fala de perguntas [...] formuladas com objetividade [...] e para respostas de sim ou no [...] sob pena de violao do princpio da bipolaridade ou dilematicidade da pergunta referendria e do princpio da proibio de apresentao de
opo entre solues alternativas.
6. Fizeram declarao de voto de vencido a juza Maria de Ftima Mata Mouros e o
juiz Joo Cura Mariano.
Para aquela juza, a tese que tinha feito vencimento no acrdo pressuporia a verificao de concorrncia entre as perguntas, enquanto hipteses alternativamente colocadas, e cujas respostas se excluiriam necessariamente entre si, o que no se verificaria no caso. A consulta promovida visava a emisso de parecer no mbito de
competncia meramente consultiva no processo legislativo em curso. Ora, na reor-
52
JORGE MIRANDA
ganizao administrativa territorial em aberto no seria de excluir a possibilidade de

agregao de vrias freguesias na nova freguesia a criar.
certo que nenhuma das perguntas formuladas interroga a opinio do eleitor sobre
a possibilidade de agregao plural. Mas a opo final da Assembleia da Repblica
no tem que traduzir uma escolha necessariamente expressa pelas comunidades
afetadas. Nem por isso a auscultao da sensibilidade local deixar de constituir um
elemento enriquecedor no processo legislativo em referncia. este o sentido da
Constituio quando no seu artigo 249. impe a consulta dos rgos das autarquias
locais na matria. E, nesse sentido, as respostas que viessem a ser dadas aos quesitos
referendrios formulados no deixariam de permitir, de modo imediato, e sem qualquer mediao interpretativa, o apuramento do sentido da vontade popular a reproduzir no parecer a emitir pela Junta de Freguesia. Assim, uma resposta maioritariamente negativa (mais respostas no No do que no Sim) a todas, ou algumas das
perguntas conduziria a parecer negativo dos habitantes de Crestuma agregao da
freguesia com as freguesias vizinhas (). Pelo contrrio, uma resposta maioritariamente positiva a todas, ou apenas algumas das perguntas, conduziria ao parecer
favorvel agregao de Crestuma (s) freguesia(s) vizinha(s) favoravelmente votadas.
No h nenhuma razo para exigir da leitura dos resultados de uma votao por
referendo um rigor matemtico impossvel de alcanar em qualquer outra eleio,
em especial quando aquela se destina ao exerccio de pronunciamento de carter
meramente opinativo, no mbito de competncia consultiva. Defend lo significa
dificultar injustificadamente a integrao de instrumentos de democracia semidireta
no princpio representativo, em desfavor da componente participativa do sistema
democrtico num domnio de particular relevo para a comunidade local e, consequentemente, em prejuzo do justo equilbrio constitucional entre ambos.
Por sua vez, o juiz Joo Cura Mariano viria sustentar que a pronncia consultiva no
tinha que ser necessariamente direcionada a uma nica hiptese de deciso, podendo
ser favorvel a diferentes solues entre si concorrentes, pelo que, podendo a
Assembleia de Freguesia emitir um parecer que, simultaneamente, se pronunciasse
favoravelmente agregao da freguesia de Crestuma com a freguesia de Lever,
com a freguesia de Olival, ou com a freguesia de Sendim, por entender que qualquer
uma destas agregaes seria favorvel aos interesses de Crestuma, nada impediria
que o resultado do referendo vinculasse a Assembleia de Freguesia a essa pronncia.
Os quesitos referendrios, apesar de concorrentes, neste caso, no eram impeditivos
do apuramento do sentido da vontade popular, fossem quais fossem os resultados do
referendo, sendo os mesmos suscetveis de determinar o sentido do ato (parecer no
vinculativo) a emitir pela Assembleia de Freguesia de Crestuma.
53
Pela nossa parte, aproximamo nos destas duas posies.

XI Recomposio do tribunal
1. Os juzes do Tribunal Constitucional eram originariamente designados por seis
anos e podiam ser reconduzidos. Era um mandato curto e a possibilidade de reeleio ou de recooptao diminua a sua independncia. A reviso constitucional de
1997 corrigiu este manifesto desvio s regras do Estado de Direito, estabelecendo
um mandato mais longo, de nove anos, e no renovvel (artigo 222, n 3 da Constituio, hoje).28
Por outro lado, para, de certa forma, propiciar a continuidade no Tribunal, essa reviso constitucional e a Lei n.13 A/98, de 26 de fevereiro, estabeleceu um regime
transitrio relativo primeira eleio e primeira cooptao a ela subsequentes.
Consistiu esse regime em se prescrever que, ao fim da primeira metade do mandato
dos juzes na altura designados (quer dizer, ao fim dos quatro anos e meio), se procederia a sorteio para determinar a cessao de mandato de quatro dos juzes eleitos
e de um dos juzes cooptados, de tal modo que os que os substitussem iniciariam um
mandato de nove anos.
Tambm, por acordo informal entre os dois principais partidos parlamentares (Partido Social Democrata e Partido Socialista), o presidente e o vice presidente do Tribunal seriam eleitos tambm aquando da renovao do Tribunal, com alternncia
entre os candidatos propostos por um dos partidos e os candidatos propostos pelo
outro.
2. Por isso, em 2012 houve que recompor o Tribunal e eleger novos presidente e vice
presidente.
Foram eleitos pelo Parlamento os Juzes Maria de Ftima Mata Mouros, Maria Jos
Rangel de Mesquita e Fernando Vaz Ventura e foi cooptado o Juiz Pedro Machete.
Foi eleito presidente do Tribunal o Juiz Joaquim de Sousa Ribeiro e foi eleita vice
presidente a Juza Maria Lcia Amaral.
3. O Tribunal passou a contar com seis mulheres em treze juzes Maria Lcia
Amaral, Ana Maria Martins, Catarina Sarmento e Castro, Maria de Ftima Mata
Mouros e Maria Jos Rangel de Mesquita.
28
Conforme j tnhamos preconizado em 1975 em Um projeto de Constituio, artigo 297..

Devendo entender-se que nem sequer possvel a reconduo nove anos depois da cessao de
funes, ao contrrio do que sucede com o Presidente da Repblica, cujo titular passados cinco
anos aps um segundo mandato pode voltar a ser eleito porque se trata de rgo poltico.
54
JORGE MIRANDA
E com sete doutores em Direito: Joaquim de Sousa Ribeiro, professor da Universidade de Coimbra; Maria Lcia Amaral, professora da Universidade Nova de Lisboa;
Ana Maria Martins e Maria Jos Rangel de Mesquita, professoras da Universidade
de Lisboa; Pedro Machete, professor da Universidade Catlica Portuguesa; e Maria
de Ftima Mata Mouros, juza de carreira.
As mutaes constitucionais implcitas e os seus limites

jurdicos: autpsia de um Acrdo controverso
CARLOS BLANCO DE MORAIS *
SUMRIO: 1. O Acrdo n 353/2012 do Tribunal Constitucional portugus como

uma sentena aditiva de reviso constitucional; 2. Introduo conceptual e tipolgica
s mutaes informais da Constituio; 3. Introduo mutao constitucional no
ordenamento portugus; 3.1. A relevncia relativa das mutaes geradas por condutas dos rgos do poder poltico: apreciao crtica tese da transfigurao constitucional; 3.2. O Tribunal Constitucional na zona undosa e de penumbra entre o desenvolvimento interpretativo da Constituio e as sentenas de reviso constitucional;
4. Da legitimidade e validade das mutaes geradas pela jurisprudncia dos Tribunais constitucionais; 4.1. Os ciclos das mutaes informais da Constituio; 4.2.
Interpretao criativa dos tribunais constitucionais e mutao jurisprudencial; 4.3.
Mutaes jurisprudenciais puras e impuras; 4.4. A justia Constitucional como
um poder limitado pela Constituio, pela teleologia da sua funo de controlo e
pelo dever de fundamentao das suas decises.
1. O Acrdo n 353/2012 do Tribunal Constitucional portugus como uma

sentena aditiva de reviso constitucional
Dizem os clssicos que s quem sofre cria.
No universo judicirio, o Tribunal Constitucional portugus, um rgo usualmente
discreto, pouco inventivo e praticante do self restraint, fez jus a esta assero. No
*
Professor da Faculdade de Direito de Lisboa; Consultor para os Assuntos Constitucionais da

Presidncia da Repblica Portuguesa.
56
ms de julho de 2012, atravs do Acrdo n. 353/2012, tirado em controlo abstrato

sucessivo, o Tribunal Constitucional criou. Criou, ensaiando uma variante de mutao constitucional atravs de uma componente manipulativa da sentena que modelava os seus prprios efeitos temporais. E criou, talvez, contagiado pelo sofrimento
dos cidados em razo das severas medidas de rigor acordadas entre o Estado Portugus e as entidades credoras (FMI, Comisso Europeia e Banco Central Europeu),
ou qui, marcado pelo seu prprio sofrimento decorrente de um anus horribilis
em que a sua imparcialidade foi ofuscada, talvez com menor justia, pela partidarizao do processo de designao parlamentar dos seus titulares e por reparos de
certos setores polticos a um hipottico favor legislatoris em matria de suspenso
ou restrio de direitos sociais.
Assim, a deciso foi, sintomaticamente, marcada por uma envolvncia poltica sui
generis. O Tribunal proferiu o polmico Ac. n. 353/2012 no contexto de uma prova de vida formalizada em tempos de debate sobre a sua relevncia institucional e a
sua prpria existncia (colocada inesperadamente em causa pela Ministra da Justia
e pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justia) e num tempo de vsperas relativamente eleio de um novo Presidente e a um render da guarda entre juzes. Efetivamente, a sentena foi estranhamente aprovada poucos dias antes da tomada de
posse de trs novos juzes-conselheiros que tinham sido recm-eleitos pelo Parlamento, volvido um processo arrastado e controverso nalgumas das suas fases preliminares.
Neste aresto estava em causa uma norma do Oramento de Estado que, no mbito
das medidas de austeridade tendentes a garantir o equilbrio financeiro, suspendia
para o ano de 2012 duas componentes da remunerao dos servidores pblicos e
pensionistas, o chamado subsdio de frias e o subsdio de Natal. Suspenso que
deveria prosseguir nos prximos anos, enquanto subsistisse o programa internacional
de assistncia a Portugal.
As medidas adotadas sempre suscitaram variadas dvidas de inconstitucionalidade,
umas mais justas e procedentes do que outras.
Em primeiro lugar, certas sensibilidades jurdicas entendem que, integrando os referidos subsdios a remunerao salarial (cfr. art. 70., n. 3, da Lei n. 12-A/2008, de
27 de Fevereiro) e sendo esta prestao (alnea a) do n 1 do art. 59. da CRP) qualificvel como um direito anlogo aos direitos liberdades e garantias,1 o corte pura e
simples dessas componentes retributivas violaria o principio da intangibilidade salarial.
GOMES CANOTILHO-VITAL MOREIRA Constituio da Repblica Portuguesa- Anotada-I- Coimbra-2007-p. 770.
AS MUTAES CONSTITUCIONAIS IMPLCITAS
57
Em segundo lugar, tendo a legislao natureza suspensiva (na medida em que se

admitiu no prprio Oramento e em declaraes pblicas do Governo a retoma do
pagamento das prestaes depois do fim do programa de assistncia), estar-se-ia a
paralisar a eficcia de um direito anlogo aos direitos, liberdades e garantias atravs
de um ato legislativo, quando a Constituio apenas prev a suspenso desses direitos atravs do instituto do estado de stio e do estado de emergncia. Trata-se de
duas figuras previstas no art. 19. da CRP, em cujos pressupostos no cabem situaes de urgncia financeira, criando-se assim um estado de exceo financeira
margem da Constituio.
Em terceiro lugar, constituindo a regra do n. 4 do art. 63. da CRP (segundo a qual,
todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o clculo das penses de
aposentao), um direito social de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias, h quem sustente que a suspenso dos subsdios de frias e Natal aos aposentados violaria o princpio da proteo da confiana no que respeita fruio do direito
s referidas prestaes, atentas as contribuies j feitas pelos pensionistas no passado, afetando-se a legtima e fundada expectativa do seu pagamento.
Em quarto e ltimo lugar, o corte nos salrios dos servidores pblicos no foi acompanhado por idntico corte nos subsdios de frias e Natal dos trabalhadores do setor
privado, o que levantaria a ideia de que apenas uma categoria de cidados seria
sacrificada, sem fundamento material relevante, no processo de aplicao de medidas de austeridade de interesse pblico geral, violando-se o princpio da igualdade
(art. 13. da CRP).
Em face destas dvidas, o Tribunal Constitucional proferiu uma peculiar sentena
que se caracterizou por um forte impacto poltico (indignando a maioria governamental e os credores internacionais e encantando um setor da oposio) mas, simultaneamente, por uma ausncia de efeitos jurdicos, sendo entendida como uma espcie de tiro de pistola de alarme relativamente a uma lei nascitura, mais precisamente,
a Lei do Oramento de Estado para o ano de 2013.
Optmos no por comentar o mrito da deciso quanto questo de constitucionalidade, a qual envolvendo debates interessantes no nos suscita especiais reparos. O
que nos interessa no aresto em causa, para o efeito do presente escrito a componente processual relativa modelao da eficcia da prpria sentena.
Ser, em primeiro lugar, legtima a interrogao: como poder uma sentena que no
produz efeitos jurdicos repressivos ensaiar uma primcia de mutao constitucional?
Vejamos em que termos. A deciso julgou, por maioria, a inconstitucionalidade com
fora erga omnes de duas normas que suspendiam os subsdios de Frias e Natal
para 2012, com fundamento em violao do princpio da igualdade. Para o Tribunal,
58
a partilha de sacrifcios tendo em vista assegurar o equilbrio oramental no teria de

ser rigorosamente igual entre servidores pblicos e trabalhadores do setor privado. O
que no seria admissvel seria fazer impender os sacrifcios exclusivamente nos
servidores pblicos: haveria, neste ponto, uma desigualdade desproporcionada que
descriminaria esses servidores impondo-lhes oneraes excessivas.
Como a reposio dos subsdios retidos aos cidados e derivada do juzo de inconstitucionalidade implicaria um desequilbrio oramental que violaria os compromissos internacionais do Estado junto dos credores, no sentido de se garantir para 2012
um dfice de 4,5%, o Tribunal Constitucional, invocando interesse pblico de excecional relevo, restringiu temporalmente os efeitos da deciso, nos termos do n. 2 do
art 282. da CRP, salvaguardando tanto os efeitos inconstitucionais passados da
norma, como os efeitos futuros at ao final do mesmo ano.
Assim, o subsdio de frias cujo pagamento foi invalidamente suspenso no passado
ms de Junho, assim continuar, e o subsdio de Natal cujo pagamento fora suspenso
para os prximos meses de Novembro ou Dezembro no ser igualmente atribudo.
O efeito de caso julgado material da sentena no valer, contudo, para o prximo
ano, atento o princpio da anualidade oramental que envolve a aprovao de uma
nova Lei de Oramento e Estado para 2013, a qual no integrou o objeto do pedido
de fiscalizao de constitucionalidade e que, como tal, no ser no plano jurdicopositivo afetado pela deciso. A declarao de inconstitucionalidade operou, desta
forma, como uma deciso de acolhimento fictcio, associada a uma advertncia ou
apelo ao legislador para que, no prximo oramento, no repita a soluo que
adotou para o ano de 2012 e fixe critrios distributivos dos sacrifcios de forma mais
equitativa.
Mas, o que nos interessa neste Acrdo consiste num pequeno pormenor processual
indito: o Tribunal Constitucional, pela primeira vez na sua histria de trs dcadas,
ignorando a letra da Constituio, proferiu uma sentena manipulativa que fez publicar no ms de Julho e que permite a uma norma declarada inconstitucional com
eficcia erga omnes vir a produzir efeitos futuros at ao final do ano de 2012.
Para austracos e brasileiros semelhante soluo jurisprudencial no causaria perplexidade. Na ustria2 onde a sano da declarao de inconstitucionalidade em controlo abstrato a anulabilidade, o Tribunal Constitucional pode determinar que a
norma inconstitucional produza efeitos durante o prazo de 18 meses aps a deciso
Cfr. PETER OBENDORFER A Justia Constitucional no Quadro das Funes Estaduais in

AAVV- Justia Constitucional e Espcies, Contedo e Efeitos das Decises sobre a Constitu cionalidade das Normas-Lisboa-1997-p. 165 e 168 e seg.
59
(art. 140, al. 7 da Constituio e art. 139. al. 6). E no Brasil,3 o art. 27. da lei n.
9.868 de 1999 permite implicitamente que a declarao de inconstitucionalidade, por
razes de excecional interesse social, possa produzir efeitos aps o trnsito em julgado da mesma declarao (veja-se, de entre outras, a ADI n. 3022 relativa defensria do estado do rio Grande do Sul e a ADI n. 3.689, relativa a legislao invlida
de criao de certo municpio, a qual permitiu que a norma declarada inconstitucional vigorasse 24 meses).
No se contesta em abstrato e em casos verdadeiramente excecionais,4 a pertinncia
da figura do diferimento dos efeitos de inconstitucionalidade para o futuro fora do
contexto da nulidade e admite-se at que, no caso em apreo, atenta a necessidade de
garantir a execuo do Oramento em todo o ano econmico e o cumprimento das
obrigaes financeiras do Estado no plano internacional, pudesse fazer sentido a
preservao dos efeitos inconstitucionais da norma at Dezembro de 2012. Contudo,
o que se contesta a admissibilidade jurdica do meio utilizado, na medida em que
esse instituto manipulativo das decises e inconstitucionalidade no se encontra
previsto na Constituio portuguesa, tendo a sua introduo derivado, no de um ato
de emenda da Lei Fundamental pelo Parlamento, mas antes de uma simples deciso
do Tribunal Constitucional, a qual nem sequer fundamentou juridicamente a opo
tomada.
Quatro razes fundamentais de ordem jurdica e constitucional tornam insubsistente
essa componente manipulativa dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade
proferida pelo Tribunal Constitucional no Acrdo n. 353/2012.
Em primeiro lugar, a norma constante do n. 4 do art. 282. da CRP delimita partida o espetro temporal do alcance da eficcia jurdica da deciso de inconstitucionalidade. No caso de inconstitucionalidade originria, qual se reporta a situao em
anlise, a mencionada norma, quando determina que o Tribunal Constitucional possa
fixar efeitos da declarao e inconstitucionalidade com alcance mais restrito do que
o previsto no disposto no n. 1 do artigo, projeta-se exclusivamente sobre efeitos da
declarao de inconstitucionalidade previstos neste preceito, ou seja: a declarao,
desde a data da sua publicao (alnea g) do n. 1 do art. 119. da CRP), produz
efeitos retroativos de carter repressivo (que envolvem a eliminao de consequncias jurdicas pstumas produzidas pela norma invlida at entrada em vigor desta
ltima, eliminando os seus atos de aplicao, salvo os casos transitados em julgado
e, segundo alguns, os atos administrativos inimpugnveis). Isto significa que o Tribunal pode apenas conferir sua deciso de inconstitucionalidade eficcia ex
3
GILMAR FERREIRA MENDES-INOCNCIO MARTIRES COELHO-PAULO GONET

BRANCO Curso de Direito Constitucional - S. Paulo-2007-p. 1205.
Cfr. os argumentos dos crticos in CARLOS BLANCO DE MORAIS Justia ConstitucionalII-Coimbra-2011-p. 331.
60
nunc, preservando atos passados inconstitucionais. Nestes exatos termos, encontrase coberta pela Constituio, a salvaguarda do ato inconstitucional passado de suspenso do 13. ms, determinada pelo Ac. n. 353/2012.
Contudo, da conjugao dos dois preceitos mencionados no resulta a possibilidade
de o Tribunal salvaguardar a aplicao da norma inconstitucional para o futuro, pois
o n. 1 do art. 282. da CRP convocado pelo n 4 do mesmo artigo s alude a efeitos
passados, no havendo cobertura constitucional para a deciso que foi tomada no
aresto em exame.5
Em segundo lugar, no plano lgico e dogmtico, a maioria da doutrina converge no
sentido de considerar nula, a norma declarada inconstitucional com eficcia erga
omnes.6 Ora, uma norma nula, depois de publicada a declarao da nulidade,
expulsa do ordenamento jurdico e no pode produzir qualquer efeito. Assim sendo,
como permitir que uma norma nula se aplique transitoriamente no futuro como se
fosse vlida, depois de ter deixado de permanecer na ordem jurdica? Gilmar Mendes foi a este propsito cuidadoso ao afirmar que no Brasil, quando se permite a
continuidade da produo dos efeitos da norma inconstitucional para o futuro, no se
pode falar em nulidade.7
Em terceiro lugar, o Tribunal no fundamentou a sua deciso no sentido da manuteno dos efeitos da norma invlida para o futuro nem invocou um dos poucos
autores (Rui Medeiros) que sustenta esse entendimento (ou sustentava, pois veio
recentemente, numa entrevista a um jornal a propsito deste caso, rever a sua posio anterior). O Tribunal, ao decidir deste modo, demonstrou ter escassa memria da
sua prpria jurisprudncia pois no convocou o expediente que antes usara (Ac. n.
866/96-Lei da Caa), inspirado na prtica jurisprudencial italiana,8 no sentido de
declarar no prprio Acrdo que, por razes presas ao n. 4 do art. 282. da CRP,
salvaguardava efeitos passados e retinha a publicao da deciso durante um determinado perodo de tempo, dando espao ao legislador para intervir, j que apenas a
partir do momento dessa publicao, no sujeita a prazo, que a deciso produz os
seus efeitos. Pese o carter malabar deste expediente, ele no contrariaria a Constituio ou a lei e permitiria um efeito anlogo ao diferimento da eficcia da norma
julgada inconstitucional para data futura.
7
8
Cfr. CARLOS BLANCO DE MORAIS ult. loc cit, p. 359 e seg; minoritariamente, a favor da
soluo, RUI MEDEIROS A Deciso de Inconstitucionalidade- Lisboa-1999-p. 724 e seg.
Por todos MARCELO REBELO DE SOUSA, O Valor jurdico do Acto inconstitucionalLisboa-1988-p. 233 e seg.
GILMAR MENDES Jurisdio Constitucional - S. Paulo-2004-p. 363.
CARLOS BLANCO DE MORAIS ult. loc cit, p. 368; R. PINARDI La Corte, I Giudici ed il
Legislatoree. Il Problema degli Efetti Temporali Degli Sentenze D,incostituzionalit-Milano1993-p. 199 e seg.
61
Criou-se, assim, um precedente instvel e duvidoso, criticado por uma larga maioria
da doutrina, que abre caminho para que o Tribunal Constitucional, no futuro, volte a
autorizar que uma norma declarada inconstitucional produza efeitos futuros, sem que
tal resulte da letra da Constituio ou do esprito de um legislador que excluiu essa
hiptese nos trabalhos preparatrios da reviso constitucional de 1982.9
Sob o manto difano da interpretao da Lei Fundamental foi gerada uma primcia
de mutao constitucional, informal e algo sorrateira, operada por via jurisprudencial
e contida numa sentena aditiva de reviso constitucional.10 Importa agora responder seguinte questo: ser a mesma juridicamente legtima?
2. Introduo conceptual e tipolgica s mutaes informais da Constituio

A normatividade de uma Constituio nunca reduzvel ao seu texto. Isto porque
toda a constituio positivamente decidida nunca uma construo acabada. As suas
normas experimentam alteraes formais por via de emendas parlamentares ou referendrias mas, igualmente, alteraes informais e difusas que desvitalizam ou alteram o seu sentido, sem que as disposies ou enunciados normativos experimentem
qualquer modificao. Estas alteraes tcitas ou implcitas da Lei Fundamental em
que o contedo das normas modificado sem prejuzo de o texto se manter intocado,
so designadas de mutaes informais da Constituio.11
A mutao informal foi apreendida nos Estados Unidos no Sc. XIX a propsito da
noo de Living Constitution criada pela prtica poltica e pela jurisprudncia. A
questo ganhou especial relevo desde o caso McCulloch v. Maryland (1819), tendo o
Juiz Marshall defendido um construtivismo constitucional, com base na clusula dos
poderes implcitos, o qual no mereceu ento especial resistncia.
No universo anglo-saxnico, as alteraes informais da Constituio misturam-se
com direito costumeiro e com a interpretao judicial inerente common law, num
processo h muito assumido e que leva autores como Lawrence Tribe a assumir que,
a par de uma Constituio textual visvel existe uma normatividade constitucional
invisvel que desafia a linearidade da Lei Fundamental como produto acabado de
uma deciso constituinte.12 Para o entendimento exposto, a Constituio invisvel
9
10
11
12
Dirio da Assembleia da Repblica, II Srie de 27 de Maro de 1982.

CARLOS BLANCO DE MORAIS ult. loc cit, p. 422.
ANA CNDIDA FERRAZ Processos Informais de Mudana da Constituio: Mutaes
Constitucionais e Mutaes Inconstitucionais. So Paulo 1986 , p. 12, qualifica as mutaes de
"processos indiretos, processos no formais ou processos informais para designar todo e
qualquer meio de mudana constitucional no produzida pelas modalidades organizadas de
exerccio do poder () de emenda constitucional.
LAWRENCE TRIBE The Invisible Constitution-Oxford-2008-p. 22.
62
estaria no centro de gravidade constitucional e muito do que se entende por Constituio no radicaria nas frmulas do texto normativo. Como refere Wheare, citado
por Manoel Gonalves Ferreira Filho num notvel e recente artigo sobre a mutao
constitucional,13 constitutions are not made: they grow, podendo em tese esse
crescimento resultar de vias formais e, em certos casos, de vias informais.
Na Europa continental, a figura foi originariamente conceptualizada na Alemanha
Imperial por Paul Laband (o talentoso Kronjurist da Casa Hohenzollern) e depois
por Jellinek, a propsito da Constituio alem de 1871.
Laband constatou a existncia dessas mudanas tcitas e identificou algumas das
suas modalidades, assinalou que as mesmas representavam uma contradio entre
a situao constitucional e a lei constitucional14 e estabeleceu uma diferenciao
conceptual entre reforma e mutao constitucional. J Jellinek esboou uma tentativa
de categorizao das mutaes, a qual foi criticada no tempo presente pelo fato de
transportar alguma falta de sistematicidade. Se bem que Jellinek tenha elaborado,
sob um ponto de vista doutrinal, uma construo restritiva quanto admissibilidade
dessas mutaes, no deixou o mesmo autor de assinalar a dificuldade, que persiste
at atualidade em se traar limites jurdicos a essas transformaes silenciosas, j
que entendeu, corretamente, que as mutaes se caracterizam por ser um fato consumado, uma imposio ftica de um fenmeno histrico e poltico de potencialidade constituinte contra o qual qualquer oposio poder ser um intento vo.15
Na verdade, as normas dificilmente lograriam domar toda a realidade relativa ao
exerccio do poder, pelo que seriam as foras polticas reais a impor as suas regras
margem do direito pr-estabelecido.
Uma importante reelaborao taxinmica sobre as espcies de mutao no respeitante Constituio de Weimar foi realizada pela pena a logo improvvel de Hsu
Dao Lin,16 um meticuloso jurista chins discpulo de Smend que se doutorou na
Alemanha antes da Segunda Guerra Mundial, e cujas elaboraes da sua tese Die
Verfassungswandlung permanecem atuais. Segundo este autor, a Constituio no
poderia quedar-se numa posio esttica perante um Estado e uma sociedade em
progresso, sendo as mutaes informais o resultado natural de um imperativo do
ajustamento elstico da Carta Fundamental realidade em mudana. O fundamento
13
14
15
16
KENNETH C. WHEARE, Modern Constitutions, London- 1966.cit por Manoel Gonalves

Ferreira Filho Alterao e mudana da Constituio. O caso brasileiro- p. 5,- 2012-inditotexto respeitante a uma Conferncia proferida em Porto Alegre e integrado na obra coletiva em
Homenagem a Monica Caggiano, que se encontra em preparao.
KONRAD HESSE Limites da Mutao constitucional in Temas Fundamentais de Direito
Constitucional-S. Paulo-2009- p. 151-152.
KONRAD HESSE (p. 154-155) apreciando a construo de Jellinek.
HSU DAO LIN Mutacin de la Constitucin-Instituto Vasco de Administracin Pblica Tad. Christian Frster- 1998.
63
das mutaes radicaria, assim, na necessidade poltica e na vitalidade de um Estado

em evoluo.17
Mltiplas tm sido as categorizaes das fontes informais que na Europa fazem
crescer a Constituio atravs de mutaes informais. Anotando contributos to
diversos como os de Hsu Dao Lin, de Maria Cndida Cunha Ferraz18 ou, em especial, de Michele Carducci e Michele Macri19 que procuraram ressistematizar na
atualidade o naipe dessas fontes, teremos pela nossa parte a considerar as seguintes:
i) Fontes fticas de formao espontnea: o caso do costume (praeter e contra
legem); das prticas e de convenes constitucionais consolidadas que alteram o
funcionamento do sistema poltico criando regras informais, umas vinculativas e
outras ordenadoras (soft law); do desuso de princpios e regras, gerador da sua
nominalizao progressiva ou da sua caducidade normativa; e de omisses constitucionais suscetveis de integrao reflexa pelo legislador, pela Administrao
ou pelos tribunais;
ii) Fontes ato, geradas por manifestaes de vontade infraconstitucional das
instituies polticas que, mais ou menos intencionalmente, vo desaplicando ou
derrogando informalmente o sentido das normas da Constituio, derrogao
essa que se vai sedimentando sem contraditrio relevante ou sano: o caso de
decises legislativas e administrativas contra constitutionem; do direito positivo da Unio Europeia contrrio normao constitucional escrita; do desenvolvimento inovatrio e discricionrio de princpios proteiformes como o princpio
da subsidiariedade, com relevo para as relaes entre o poder central e territrios
autnomos, bem como entre o Estado e a Unio Europeia; e do impacto poltico
do trans-constitucionalismo cosmopolita corporizado em tratados que disciplinam direitos fundamentais;
iii) Fontes jurisprudenciais de base interpretativa e integrativa que criam ou
revelam inovatoriamente normas materialmente constitucionais e envolvem, em
nveis de intensidade diversa, tanto as chamadas sentenas aditivas de reviso
constitucional, como tambm uma intensa e impalpvel atividade construtiva e
inovadora de desenvolvimento dos princpios e normas constitucionais, tecida a
partir da funo hermenutica dos Tribunais Constitucionais e das decises do
Tribunal de Justia da Unio Europeia.
17
18
19
KONRAD HESSE p. 159.160.

ANNA CNDIDA FERRAZ op. cit.
MICHELE CARDUCCI Dualismo e Monismo nella Osservzione dei Mutamenti Costituzionali Informali- in Diritto Pubblico Comparato ed Eoropeo-2009-IV- p. 1653 e seg; e
MICHELE MACRI Sintesi Rapprasentative dei Mutamenti Costituzionali Informali- Diritto Pubblico Comparato ed Eoropeo-2009-IV- cit, p. 1911 e seg.
64
Perguntar-se- ento: em sistemas onde foram institudas jurisdies vocacionadas

para a garantia da Constituio, se essas alteraes constitucionais so introduzidas
margem das normas que dispem sobre a reviso formal da mesma Lei Fundamental
atravs de emendas, por que razo no so as mesmas, pura e simplesmente, julgadas invlidas?
A questo complexa, na medida em que as mutaes se exprimem primariamente
no domnio dos fatos para, posteriormente, evolurem para o universo do direito.
Neste sentido, tem pertinncia a ideia j aludida por Hesse, segundo a qual existe nas
mutaes algo em comum com o poder constituinte que nasce originariamente como
um fenmeno existencial. As mutaes, quando vingam e passam do universo ftico
para jurdico, constituem uma vicissitude constitucional hbrida pois, situando-se a
paredes meias com a reviso ou emenda constitucional, tem na sua formao algo
que as aproxima do poder constituinte no lxico de Schmitt e que consiste numa
gnese existencialista imposta pela realidade dos fatos.
Em segundo lugar, um fator decisivo para a consolidao das mutaes consiste na
sua aceitao tcita pelas instituies polticas e jurisdicionais, de cuja vontade ou
atuao prtica promanam e de cuja subsistncia, as mesmas tambm dependem. Na
medida em que contrariem normas constitucionais explicitas ou envolvam aditamentos inovadores criados fora do processo de emenda formal, muitas mutaes
nascem num status de virtual inconstitucionalidade. Contudo a sua afirmao como
nova normao constitucional e a dissipao desse status anti-jurdico depende da
imposio factual dos seus critrios de deciso junto das instituies, podendo considerar-se que a mutao obter xito quando as instituies polticas a interiorizam
sem reagir, quando a comunidade jurdica e a opinio pblica se lhe no ope e
quando a justia constitucional no a censura. , a fora do poltico que faz vingar as
mutaes, 20 frequentemente atravs da inrcia institucional e comunitria.
Em terceiro lugar, se certo que existem mutaes que nascem instantaneamente
(como o caso de certas decises inovadoras e flamejantes da Justia Constitucional), frequentemente as mutaes envolvem uma alterao constitucional que se vai
realizando silenciosa e deslizantemente, de uma forma lenta e nem sempre percetvel, como o caso dos costumes, de prticas constitucionais, de atuaes legislativas
ou normativas derrogatrias e de uma interpretao constitucional permanente e
consistente em torno da construo de novos critrios, feita a partir de frmulas
antigas. A inrcia, a aquiescncia tcita e a legitimao interpretativa dos tribunais
cria uma mutao por sedimentao que vai fazendo o seu caminho e se acaba por
impor.
20
Neste sentido, em geral, SILVANO TOSI La Direttiva Parlamentare-Milano-1969-1673.
65
No fundo, a norma intrusa ocupa tranquilamente parcelas do espao constitucional,

instala-se durante um tempo razovel e adquire esse espao por usucapio.
So estas as razes que explicam a indemnidade concedida s mutaes, a sua
lenta afirmao a partir de um estatuto inicial de contradio com a Constituio e a
dificuldade em traar limites quanto sua admissibilidade jurdica. O que no significa que no os haja ou que no existam pistas doutrinais para a sua conceo e efetivao e que a preciso desses limites no constitua uma questo central na Cincia
do Direito Constitucional.21
Na Europa, no perodo anterior instituio dos tribunais constitucionais, a simples
fora poltica dos rgos de poder impunha as mutaes comunidade e ordem
jurdica como um dado adquirido. O autor das transformaes informais, depois de
um ciclo inicial de afirmao governamental criado pelas Monarquias dualistas,
passou a localizar-se no Parlamento que era, simultaneamente, o defensor poltico da
Constituio, fato que conduziu a uma legitimao poltica endogentica das prprias mutaes que o mesmo rgo gerava. Volvido o incio de funcionamento da
Justia Constitucional, as mutaes continuaram a operar por via das instituies
polticas (se bem que sujeitas ao escrutnio e episdico consentimento dos tribunais
constitucionais) mas passaram, igualmente, a emergir da prpria atividade da Justia
Constitucional que teceu no infrequentemente por via interpretativa, normas ideais
de valor constitucional. Tal como sucedia antes com os parlamentos, os tribunais
constitucionais passam a legitimar endogeneticamente as mutaes por si prprias
segregadas.
Em sntese, as mutaes constitucionais tcitas consistem, no tempo presente, em
critrios invisveis de deciso, de alcance constitucional, oriundos dos poderes poltico e jurisdicional, sedimentados informalmente junto do texto constitucional e
impostos no plano jurdico face a este ltimo, graas: sua consolidao larvar associada ao fator tempo (sobretudo no mbito dos costumes e prticas); no oposio
relevante da comunidade jurdica e poltica (prticas polticas e decises jurisprudenciais inovadoras); e aquiescncia, expressa ou tcita, do custdio da Constituio quanto validade e subsistncia dessas alteraes na ordem jurdica.
O valor jurdico-normativo das normas geradas por mutao informal no unvoco.
H, por um lado, normas materiais cogentes e interiorizadas pela comunidade. H
normas cuja vinculatividade precria e instvel atentas as oscilaes dos agentes
que as produziram, o seu carter recente e o seu dfice relativo de aceitao. Veja-se
quanto a esta ltima situao, no Brasil, o caso da eficcia geral ou eficcia ampliada
de uma deciso substitutiva do legislador proferida por parte de sentena do STF que
defira mandado de injuno, concordante com o precedente que resulta do MI. n.
710).
21
HESSE, ult. loc cit 164 e seg.
66
H, igualmente, diretrizes polticas com o valor de soft law que ordenam o poder,
mas que se forem contrariadas no envolvem juridicamente uma violao da Constituio, gerando antes uma censura poltica passvel de afetar a legitimidade puramente poltica do decisor.
Observe-se, a este respeito, na ordem jurdica portuguesa, o caso hipottico de um
ato presidencial de demisso do Governo, o qual se deve fundar no pressuposto
constitucional da garantia do regular funcionamento das instituies democrticas
( n. 2 do art. 195. da CRP). Sem prejuzo de se poder discutir se o preceito j ter
perdido, ou no, efetividade (j que no foi convocado desde 1977, tempo em que o
poder de demisso no estava sujeito ao referido pressuposto), a prtica institucional
ligada a esse no uso, sustentada por um amplo consenso doutrinal, consolidou a
ideia (eventualmente ancorada numa norma implcita que se foi formando), de que,
pese o fato de o Presidente da Repblica ser nico juiz da existncia dessa necessidade de assegurar o regular funcionamento das instituies, o exerccio dessa faculdade passou a situar-se no domnio dos poderes excecionais ou extraordinrios do
Chefe do Estado, incompatveis com faltas de confiana poltica deste em relao ao
Executivo ou com conflitos polticos comuns entre os dois rgos. Assim sendo, se o
Presidente demitir o Governo por razes de desconfiana poltica onde no esteja
objetivamente em causa o regular funcionamento institucional, ele ter violado de
algum modo a Constituio, mormente o critrio que se consolidou com o tempo,
por via de uma eventual mutao de efeito integrativo no sentido de proibio do
uso dessa faculdade fora de situaes extraordinrias de crise que envolvam bloqueamentos graves entre os rgos de poder. Ainda assim, o ato presidencial em
causa (que no sujeito a controlo de constitucionalidade) produzir os seus efeitos
jurdicos, sendo a sano presidencial por eventual ofensa a uma norma invisvel de
soft law que se foi afirmando, remetida para um universo puramente poltico, onde
a legitimidade presidencial poder vir ou no, a ser questionada, tudo dependendo do
acolhimento que o ato tiver na opinio pblica e na comunidade jurdica e poltica.
3. Introduo mutao constitucional no ordenamento portugus

3.1. A relevncia relativa de mutaes geradas por condutas dos rgos do
poder poltico: apreciao crtica tese da transfigurao constitucional
Tal como escreveu uma constitucionalista italiana,22 a matria das mutaes encon-
22
ANNA CIAMMARICONI Ipotesi reconstrutive nella Prospetiva dellemersione di una Constituio no Oficial in Portogallo in Diritto Pubblico Comparato ed Europeo-2009-IV-p.
1720.
67
tra-se muito pouco presente na doutrina portuguesa.23 A exceo radica em Paulo

Otero que sustenta ter ocorrido com a Constituio de 1976 uma transfigurao
constitucional gerada por uma normatividade no oficial e at subversiva do
texto constitucional, a qual teria adormecido ou transformado um conjunto significativo de normas escritas.24
Para o autor, a transformao do regime econmico, a subverso informal do princpio socialista, a deslocao do primado do legislativo da Assembleia da Repblica
para o Governo e a pretensa inverso da responsabilidade do Governo (com um
Primeiro-Ministro liderante) perante a Assembleia da Repblica fariam com que a
Constituio j no fosse exatamente a mesma de 1976 ou, at daquela que foi revista em 1982 (e que envolveu uma transio poltica de um regime de democracia
tutelada pelas Foras Armadas para um regime plenamente democrtico).
Consideramos, pela nossa parte, que a dimenso das mutaes informais na Constituio portuguesa alcanou um nvel muito mais modesto do que o sustentada pela
tese exposta, sendo difcil falar numa transfigurao constitucional em sentido prprio. Isto, logo partida a propsito do lxico ideolgico, porque as menes ao
rumo socialista foram eliminadas por via de emendas formais Lei Fundamental,
logo em 1982 e 1989, restando hoje uma referncia isolada no prembulo que um
documento histrico de cariz panfletrio, desprovido de qualquer valor jurdico.
Quanto ao regime econmico, a sua transformao teve como pressuposto fundamental a emenda formal de 1989 que permitiu a reprivatizao dos bens nacionalizados, reduziu a natureza planificadora da economia e expurgou das clusulas
ptreas da Carta Fundamental (atual art. 288.), o principio coletivista da apropriao coletiva dos meios de produo, limando simultaneamente no texto da Constituio frmulas de teor mais ideolgico.
J no que toca centralidade legislativa do Governo, esta resulta das amplas competncias constitucionais positivas de que o mesmo rgo dispe e, circunstancialmente, da predominncia de executivos maioritrios desde 1987.
Finalmente, o reforo da componente primo-ministerial do sistema poltico no
constitui um dado adquirido, dependendo a sua manifestao da ocorrncia de variveis decisivas mas conjunturais, como a existncia de uma maioria parlamentar
absoluta de apoio ao Governo, do perfil mais ou menos liderante do PrimeiroMinistro e do protagonismo regulador mais ou menos intenso do Presidente da
Repblica.
23
24
JORGE MIRANDA faz um apontamento do fenmeno in Manual de Direito ConstitucionalII-Coimbra-2007-p. 168 e seguintes.
PAULO OTERO As Instituies Polticas e a Emergncia de uma Constituio no Oficialin Anurio Portugus de Direito Constitucional-II-Coimbra-2003-p. 83 e seg; Direito Constitucional portugus-I-Coimbra-2010-p. 207 e seg.
68
Explicitemos este nosso entendimento em relao a trs dos domnios referidos.

No respeitante ao regime econmico, o princpio da irreversibilidade das nacionalizaes ditadas durante o perodo revolucionrio pelo poder militar e garantido no
primitivo art. 83. da Constituio fora, antes de 1989, colocado parcialmente em
causa por uma lei ordinria, com respaldo na Justia Constitucional, que permitia
reprivatizaes at 49% do capital das empresas nacionalizadas. O legislador passou
a fazer uma leitura minimalista do princpio coletivista que dominava na Constituio, atentos os objetivos de adeso a um espao de Livre Mercado como era o da
Comunidade Econmica Europeia e procurando reduzir as perdas em recursos pblicos derivadas do processo de nacionalizaes que importou at 1991, um montante
de 5 bilies de euros, calculados em razo do valor do escudo poca.
Sucede, porm, que semelhante tipo de privatizaes minoritrias e parciais do capital dessas unidades empresariais, bem como a privatizao da gesto de empresas do
setor pblico (j antes admitida pela Comisso Constitucional no Parecer n. 15/77),
s por si, no alterariam nem o regime econmico, nem permitiriam que o Pas se
pudesse integrar com um mnimo de viabilidade na Comunidade Europeia. Uma
privatizao a 49% do capital de uma empresa no permite o seu controlo pelo setor
privado nem passvel de ser considerada uma mutao constitucional informal,
mas antes a concretizao operativa de uma evoluo conceptual, consensualizada
entre legislador e juiz constitucional, sobre os critrios que permitem qualificar um
dado bem como pertencente ao setor nacionalizado. A nacionalizao passou a ser
entendida, num contexto puramente interpretativo de cariz atualista, como domnio
maioritrio do capital da empresa pelo Estado tendente ao seu controlo e no como
uma titularidade da totalidade do capital.
Da que, decisiva para a alterao do regime econmico ter sido a reviso constitucional de 1989 que permitiu a reprivatizao integral dos bens nacionalizados e
eliminou, nas clusulas ptreas, o princpio da apropriao coletiva dos meios de
produo. Sem ela no teria havido uma gradual mas efetiva transio do regime
econmico para uma economia livre.
Mas tem parcialmente razo Paulo Otero quando afirma que uma boa parte da Constituio econmica se encontra desvitalizada por fora da integrao de Portugal na
Unio Europeia. Como j tinha sido reconhecido em termos gerais por Gomes Canotilho, preceitos como as normas das alneas d) a g) do art. 80., alnea h) do art.
81., n. 4 do art. 83., n. 3 do art. 85., art. 89., art. 95. e art. 100., caducaram
total ou parcialmente desde a entrada de Portugal na CE. Em seu lugar no emergiu,
quanto a ns, uma normao constitucional contrria, mas antes o reforo do alcance
e do peso dos direitos fundamentais de propriedade e de iniciativa privada, concreti-
69
zados pelo direito europeu e pela lei ordinria, tendo a expanso do mbito de proteo dos mesmos direitos prevalecido sobre certas dimenses intervencionistas de
tarefas econmico-sociais do Estado que colidiam ou limitavam o alcance desses
direitos. Quem se lembra hoje de invocar a norma constitucional que visa a eliminao dos latifndios? Os limites dimenso da propriedade privada agrria deixaram
de fazer sentido em face da ampliao do direito de fruio da mesma propriedade,
cujo grau efetivo de otimizao se tornou incompatvel com limites espaciais ditados
por razes ideolgicas, radicando doravante os limites pertinentes ao exerccio desse
direito na esfera da dimenso social da propriedade, reconhecida pelo Tribunal
Constitucional
Em suma, o desuso de certas normas a que aludiram Hsu Dao Lin25 e Ana Cndida
Ferraz,26 associado consolidao de um costume ou de uma prtica infraconstitucional contrria e persistente, mumificaram uma boa parte da Constituio
econmica de recorte mais intervencionista. A sim, ter havido um campo semiaberto mutao tcita ou informal.
J no sistema de fontes no possvel afirmar que uma mutao tenha retirado o
primado da funo legislativa ao Parlamento.
Com efeito, de entre as constituies dos estados da Unio Europeia, a Constituio
portuguesa a que maior acervo de competncias legislativas atribui ao Governo. O
art. 198. da CRP que prev, a par de competncias legislativas exclusivas, delegadas e de desenvolvimento de leis de bases, tambm as competncias concorrenciais
com a Assembleia da Repblica em todas as matrias que a esta se no encontrem
reservadas, confere um poder significativamente relevante ao Executivo que inexiste
na larga maioria de outros ordenamentos.
Pode assim dizer-se que, por fora da prpria letra da Constituio de 1976, se criaram condies para que o Governo pudesse legislar em maior volume do que o Parlamento e para que pudesse dominar a prpria iniciativa na produo de leis parlamentares, detendo o que h muito designamos por centralidade legislativa.27 Isso
no significa, contudo, que o Parlamento tenha perdido o seu primado, pois legisla
reservadamente sobre as matrias mais importantes, aprova leis paraconstitucionais mediante maiorias qualificadas que reforam consensos alargados, adota certas
leis paramtricas que detm hierarquia material sobre os decretos-leis do Governo
25
26
27
HSU DAO LIN Mutacin de la Constitucin-Instituto Vasco de Administracin Publica p.

cit-p. 29 e seg.
ANNA CNDIDA FERRAZ Processos Informais de Mudana da Constituio () op. citp. 13 e seg, p. 180 e p. 213.
CARLOS BLANCO DE MORAIS Curso de Direito Constitucional-I-2008-p. 387 e 428 e
seg.
70
que a elas se subordinam (como as leis de bases, leis de delegao legislativa e leis
de enquadramento) e pode revogar, praticamente, todos os atos legislativos do
Governo e submete-los sua apreciao parlamentar.28
Quando muito, poder constatar-se que, sempre que o Governo tem maioria absoluta
no Parlamento refora essa centralidade governativa e transforma o Parlamento
numa instituio carimbante de uma boa parte das suas propostas. Isto, pese o fato
de, na ltima dcada, os prprios deputados da maioria se terem mostrado mais
afoitos na alterao das propostas de lei apresentadas pelos Executivos suportados
pela respetiva bancada. Em qualquer caso, a centralidade descrita consiste numa
prtica poltica prpria dos governos maioritrios e que ocorre igualmente, embora
numa menor medida, em sistemas parlamentares como o ingls ou o espanhol, no
deixando de ser reversvel em caso de governos minoritrios, pelo que em bom rigor
a sua emergncia cclica no envolve uma mutao informal. Precisamente, no
perodo entre 2009 e 2011, o Governo minoritrio do Primeiro-Ministro Scrates
confrontou-se com uma coligao negativa das oposies que aprovaram leis contrrias aos interesses da maioria, tendo-se alis demitido no contexto da reprovao
pelos deputados das bancadas adversrias de um conjunto de medidas financeiras de
rigor.
Finalmente o chamado sistema primo-ministerial ou presidencialismo de primeiroministro que a prtica constitucional teria introduzido no sistema poltico no constitui uma realidade normativa mas um simples efeito, no permanente, gerado predominantemente pela existncia de uma maioria absoluta parlamentar de apoio ao
Governo (monopartidria ou envolvendo uma coligao entre partidos de famlias
polticas prximas) e, secundariamente, condicionado pelos perfis de liderana do
Primeiro-Ministro e do Presidente da Repblica, bem como por cenrios de confluncia ou coabitao entre estes dois titulares.29
O pendor governativo do sistema poltico , assim, uma realidade predominante, mas
reversvel que depende, em boa parte, da existncia dessa maioria parlamentar
homognea, podendo-se desvanecer na ausncia dela. Quando o Governo goza do
apoio de uma maioria parlamentar absoluta e o Primeiro-Ministro tem um perfil
liderante, o domnio do sistema poltico repousa no Governo e, no seio deste, na
figura do Primeiro-Ministro. O protagonismo do Parlamento apaga-se, podendo o
papel de superviso moderadora do Presidente da Repblica flutuar, acentuando-se
em cenrios de coabitao (presidente eleito por maioria distinta da que pontifica no
28
29
CARLOS BLANCO DE MORAIS ult. loc cit, p.387 e seg.

Para uma explicao desta mecnica, vide CARLOS BLANCO DE MORAIS Semipresidencialismo on Probation in AAVV A Constituio revista- Coord. A. Tavares-Poiares MaduroNuno Garoupa-Pedro Magalhes-Fundao Francisco Manuel dos santos (- http://www.ffms.
pt/ebook/5/a-constituicao-revista)- p. 65 e seg.
71
Parlamento). Tal ocorreu entre 1987 e 1995 nos governos de Cavaco Silva e regressou entre 2005 e 2009, com o Governo de Jos Scrates.
Em cenrios de coligao maioritria entre partidos da mesma famlia e com um
Primeiro-Ministro mais compromissrio, o protagonismo do Governo, mas o papel
do chefe do Executivo experimenta alguns limites pela ao de ministros-chave que
so parceiros de coligao, bem como pela ao de fiscalizao e controlo do Presidente da Repblica (caso do governo de Duro Barroso entre 2002 e 2004 e de Passos Coelho no ciclo iniciado em 2011)
J em executivos minoritrios, o protagonismo do Governo atenua-se em face do
Parlamento, sem que todavia se apague. Tal ocorreu com os governos quase maioritrios de Antnio Guterres (obrigado a negociar politicas pblicas no Parlamento) e
mais pronunciadamente com o executivo minoritrio de Jos Scrates entre 2009 e
2011, cujo perfil liderante no lhe permitiu dominar um sistema poltico marcado
por um Parlamento hostil e um Presidente crtico num quadro de coabitao. Nesse
ciclo, a Assembleia da Repblica dominada pelas oposies reforou o seu poder,
sendo acusada pelo Executivo de se tornar um parlamento governante.
No pois, possvel, reconhecer uma mutao constitucional no sentido da primoministerializao do sistema poltico, mas sim anotar a ocorrncia de uma prtica
governamentalizante que tem predominado desde 1987 graas preponderncia de
governos maioritrios ou quase maioritrios. Se o Governo tiver maioria absoluta o
Executivo tende a dominar o sistema. Se no dispuser dessa maioria o sistema tende
a parlamentarizar-se. Trata-se de algo que no um exclusivo do semipresidencialismo portugus j que tem igualmente lugar com outros sistemas de cariz parlamentar como o britnico, o canadiano, o espanhol e, at, o italiano durante o ciclo
liderado por Berlusconi. A prtica poltica no criou uma mutao constitucional que
tivesse eliminado a componente semipresidencial de geometria varivel do sistema
poltico, e nesta os perodos de predomnio parlamentar sempre que existam governos minoritrios.
No deixa de ser certo que as leis de ferro politolgicas decorrentes da prtica
poltica permitem reconhecer que o funcionamento efetivo do sistema poltico se
projeta para alm do modelo que se encontra expresso no texto da Constituio,
como reconheceu precocemente Lassalle. Por exemplo, em Frana, pese a circunstncia de a Constituio no prever a demisso do Primeiro-Ministro pelo Presidente
da Repblica, resulta da prtica que, em confluncia, o Primeiro-Ministro pede a
demisso quando o Presidente lha requer e que, em coabitao, o Presidente no usa
da referida faculdade, exceto se ocorrerem eleies parlamentares antecipadas e o
partido do Governo perder essas eleies (como sucedeu em 2012). E em Portugal,
se um fato que o Presidente, nos termos da Constituio, livre para dissolver o
Parlamento, a prtica conduziu a que apenas o faa como soluo de ltimo recurso
perante situaes de crise.
72
Perguntar-se-, ento, o que sucederia se, em Frana, o Primeiro-Ministro num cenrio de confluncia (Presidente e Governo oriundos da mesma maioria) no se demitisse, ignorando um pedido do Presidente nesse sentido ou se, em Portugal, um Presidente da Repblica decidisse dissolver o Parlamento logo aps a sua reeleio,
como usualmente ocorre em Frana, fora do contexto de uma crise poltica, de forma
a favorecer a constituio de uma maioria parlamentar que a ele se pudesse afeioar?
Sucederia, simplesmente, uma quebra na prtica poltica, que geraria potenciais
conflitos partidrios e institucionais e criaria condies para uma forte censura na
opinio pblica, a qual reprovaria eventualmente aos referidos protagonistas uma
leitura desviante do espirito da Constituio. Todavia, as referidas condutas no
seriam juridicamente inconstitucionais, na medida em que no exibiriam desconformidade com os poderes formalmente atribudos pela Carta Fundamental aos dois
rgos. No caso portugus, o Chefe de Estado que dissolvesse o Parlamento por
razes poltico-partidrias quebraria um uso poltico rodeado por um amplo consenso que favorece a sua funo moderadora e supra-partidria e poderia, por isso
mesmo, ser fortemente questionado no plano poltico (ficando a sua legitimidade
poltica em causa se das eleies resultantes do ato de dissoluo retornasse uma
maioria parlamentar idntica anterior). Contudo, o ato de dissoluo no seria a
se juridicamente invlido pois na letra da Constituio, a alnea e) do art. 133. e o
art. 172. no limitam o poder de dissoluo atravs da sua ligao ocorrncia de
circunstncias polticas determinadas,30 convertendo-o, antes, num ato livre insuscetvel de derrogao por qualquer costume (atenta a inexistncia de uma prova do
tempo suficiente que amparasse uma pratica consistente em sentido contrrio aceite
por toda a comunidade). Em suma, a prtica limitativa do ato de dissoluo a uma
soluo de ltimo recurso num contexto de crise assume uma dimenso ordenadora
de soft law constitucional, mas no constitui uma norma constitucional cogente.
A par dos casos mencionados tero ocorrido em Portugal outras mutaes constitucionais de escasso impacto, geradas pelos rgos do poder poltico, que foram evidenciadas pela doutrina portuguesa e italiana:31 ter sido o caso pstumo dos governos de gesto ( tendo a prvia prtica poltica do estatuto diminudo de um governo
demitido nos primeiros governos de Mrio Soares na dcada de setenta influenciado
uma alterao formal da Constituio sobre a matria); o reforo do poder dos Presidentes dos Municpios (que aguarda um consenso para ser formalizado com um
maior alcance, atravs de uma emenda constitucional); e, com maior destaque, o
reforo do protagonismo das comisses parlamentares em face do Plenrio do Par-
30
31
Ressalvados, certo, determinados perodos e circunstncias em que a dissoluo proibida,

como os primeiros seis meses de uma nova legislatura, os ltimos seis meses do mandato presidencial e os estados de exceo.
ANNA CIAMMARICONI ult. loc cit, p. 1730 e seg.
73
lamento, no tocante votao das leis na especialidade, consistindo a regra geral

atinente votao na especialidade em comisso o produto de um eventual costume
contra legem, entretanto plasmado no regimento parlamentar ( art. 150. do
RAR), o qual ter derrogado a letra da Constituio que sustenta uma soluo inversa ( n. 3 do art. 169. da CRP).
Em concluso, em Portugal, salvo o caso j aludido da narcotizao da Constituio
econmica pelo direito europeu e pela legislao ordinria, as principais alteraes
mesma Lei fundamental decorreram de emendas formais e no de mutaes informais geradas pela ao dos rgos do poder poltico.
3.2. O Tribunal Constitucional na zona undosa e de penumbra entre o desenvolvimento interpretativo da Constituio e as sentenas de reviso constitucional
Fica-nos a jurisprudncia do Tribunal Constitucional como fator de transformao
constitucional, fonte que no foi especialmente desenvolvida pela doutrina examinada.
A jurisprudncia constitucional, em Portugal, teve um papel relevante na construo
do direito regional,32 na configurao das garantias e do modo de exerccio de direitos fundamentais,33 na atualizao do direito penal34 e, em especial, do direito processual penal.35
Se bem que a atividade criadora dessa jurisprudncia no tenha ultrapassado, em
regra, os limites metdicos da interpretao e da concretizao de normas e princpios constitucionais abertos, no plano do chamado desenvolvimento constitucional, existem domnios de fronteira onde ser possvel ponderar a eventual ocorrncia de transformaes constitucionais de fonte jurisprudencial, embora no contexto
de uma mutao ou de uma vicissitude anloga, de tipo puro.
Assim, decidiu a reviso Constitucional de 2004 substituir o limite positivo de competncia legislativa das regies com autonomia poltico-administrativa dos Aores e
da Madeira, representado at ento pelo conceito jurdico indeterminado do inte32
33
34
35
JORGE MIRANDA A Jurisprudncia Constitucional sobre as Regies Autnomas-in AAVV

XXV Anos de Jurisprudncia Constitucional Portuguesa-Coimbra-2009- p. 419 e seg.
JORGE REIS NOVAIS Os princpios Estruturantes da Repblica Portuguesa-Coimbra-2004.
FIGUEIREDO DIAS O Direito Penal do Bem jurdico como Princpio Constitucional in
AAVV XXV Anos de Jurisprudncia Constitucional Portuguesa op. cit, p. p. 31.
ANABELA RODRIGUES A jurisprudncia Constitucional Portuguesa e a Reserva do Juiz
nas Fases anteriores ao Julgamento ou a Matriz Basicamente Acusatria do Processo penal- in
XXV Anos de Jurisprudncia Constitucional Portuguesa op. cit p. 47 e seg.
74
resse especfico, pelo conceito tambm ele indeterminado de mbito regional (n.
4 do art. 112. e 227. da CRP). Este ltimo foi gizado implicitamente na base de
um escopo predominantemente geogrfico, com o desiderato de reforar a competncia legislativa das regies (no sentido de estas poderem legislar no espao regional em todas as matrias que nos termos constitucionais ou estatutrios, integrassem
o referido mbito, afastando-se, assim, uma interpretao centralista que o Tribunal Constitucional fazia do referido interesse e que levou declarao de inconstitucionalidade de numerosas leis regionais).36
Contudo, depois da emenda de 2004, o Tribunal Constitucional decidiu manter, com
escassas alteraes, o seu prvio entendimento centralista sobre interesse especfico,
injetando-o na nova noo de mbito regional. Em bom rigor tratou-se, no de
uma mutao, mas de uma contra-mutao, na medida em que se gerou uma interpretao jurisprudencial conservadora da Constituio que bloqueou a vontade
superveniente do legislador subjacente ao telos de uma emenda constitucional e
conservou em boa parte a prpria interpretao do Tribunal inerente a uma norma
revogada por essa emenda. Em suma, o legislador pretendeu, atravs de uma emenda
constitucional, alterar o sentido centralista dado pelo Tribunal Constitucional a um
conceito indeterminado ancorado numa norma pr-existente, mas o mesmo Tribunal
Constitucional reagiu, por via interpretativa, moldando o contedo do conceito indeterminado resultante da emenda, de forma a conservar o sentido originrio que conferira norma revogada, ignorando a vontade superveniente do legislador. Dado que
estava em causa a descodificao de uma frmula plstica, essa contrariedade jurisprudencial ao esprito de uma lei constitucional no constituiu um ato visvel ou
objetivvel, pois o legislador e Tribunal teraram armas na zona de penumbra do
referido conceito indeterminado, fazendo o segundo prevalecer, numa linha positivista, uma norma jurisprudencial por si gizada sobre lei constitucional posterior.
No se abordar a complexa temtica do direito processual penal, em boa parte construdo pelo Tribunal Constitucional. Aludir-se-, ainda assim, ao fato de este rgo,
nos Acrdos n.os 351/91 e 695/95, ter extrado do princpio da presuno da inocncia (n. 2 do art. 32. da CRP) o sub-princpio da proibio de inverso do nus da
prova e, no contexto deste ltimo, o sub-princpio do direito ao silncio (o qual
supe que o silncio do arguido em juzo, em face da acusao, no possa valer em
seu desfavor como admisso dos fatos ou presuno de culpa). Tratou-se de uma
soluo criativa de ndole garantstica e operada em favor do arguido, na fronteira
entre a interpretao extensiva e a mutao deslizante (que alarga uma a soluo
interpretativa de ndole criativa dada a uma norma explcita, a institutos prximos ou
conexos com o anterior no previstos no texto, mediante uma tcnica que relembra a
slippery role da Justia Constitucional).37
36
37
CARLOS BLANCO DE MORAIS Curso () op. cit, p. 487 e seg.

LAWRENCE TRIBE The Invisible Constitution op. cit, p. 199 e sg.
75
Contudo, os tempos esto a mudar e o Tribunal Constitucional poder ter ensaiado

timidamente, algumas incurses domnio das mutaes informais da Lei Fundamental, ditadas pela via jurisdicional.
Um caso menos recente foi o do Ac. n. 786/96, no qual o Tribunal Constitucional se
limitou a seguir o sentido da jurisprudncia contrria Constituio dos tribunais
administrativos que impunha, no fundo, uma alterao material implcita ao n. 3 do
art. 282. da CRP. Alterao que implicava que, a par da salvaguarda da coisa julgada enunciada no mesmo preceito em relao aos efeitos repressivos ex tunc de
uma declarao de inconstitucionalidade, se salvaguardasse igualmente o ato administrativo inimpugnvel, uma figura extra-constitucional de natureza distinta da do
caso julgado e insuscetvel de ser aditada ao n. 3 do art. 282. da CRP mediante
qualquer tipo de analogia.38
Na verdade, a segurana jurdica da coisa julgada inere paz jurdica e ao estabelecimento de um momento a partir do qual se impe um termo luta pelo direito,
sendo selada por uma deciso jurisdicional ordinariamente irrecorrvel. J a segurana do caso administrativo decidido no tem qualquer cobertura jurisdicional, visa
evitar a interveno dos tribunais e envolve, em regra, um ato invlido e anulvel
(como efeito da declarao da inconstitucionalidade da norma que lhe serve de
suporte) que se torna, todavia, inatacvel contenciosamente mediante ao administrativa especial, pela circunstncia de no ter sido impugnado nos prazos devidos,
em sede do contencioso administrativo. Por outro lado, a salvaguarda do caso julgado em relao aos efeitos de uma declarao de inconstitucionalidade, prevista no
referido n. 3 do art. 282., conforma uma norma excecional em face do n. 1 do
mesmo artigo. Ora, constitui um princpio dogmtico a proibio da analogia em
relao a normas excecionais (art. 11. do Cdigo Civil).39
Ao ignorar esta realidade, sem fundamentar a sua deciso, o Tribunal Constitucional
crismou um ensaio (precrio) de mutao contra constitutionem desenvolvida pelos
tribunais administrativos que consideravam os atos de aplicao das normas declaradas inconstitucionais como atos anulveis e no como atos nulos (tendo o Supremo
Tribunal Administrativo entretanto revisto, em parte, a sua posio em matria de
violao de direitos fundamentais, considerando nulos os atos violadores desses
direitos nos termos do art. 133. do Cdigo de Procedimento Administrativo, sem
que o Tribunal Constitucional tenha, consequentemente, seguido esta mudana de
orientao).
38
39
Cfr. CARLOS BLANCO DE MORAIS A Querela da Intangibilidade do Caso Decidido

inconstitucional- in AAVV Direito Constitucional Estado de Direito e democracia- Homenagem Ferreira Filho- Coord Horbach-Menezes de Almeida-Amaral Jnior - Stiffelmann LealS. Paulo-2011-p. 155.
CARLOS BLANCO DE MORAIS ult. loc. cit, p. p. 188.
76
Outro caso foi evidenciado no Ac. n. 121/2010 relativamente ao casamento entre

pessoas do mesmo sexo, no qual o Tribunal Constitucional desvitalizou (ou derrogou
tacitamente) o disposto no n. 2 do art. 16. da CRP, que determina que as normas
sobre direitos fundamentais devem ser interpretadas e integradas luz da Declarao
Universal dos Direitos do Homem (DUDH), documento internacional que assume
valor paramtrico do texto constitucional em matria de direitos.
Havendo que interpretar a noo supostamente neutra de casamento no texto da
Constituio portuguesa (casamento que um direito fundamental e uma garantia
institucional), verifica-se que o art. 16. do da DUDH declara que o mesmo instituto
consiste numa relao entre um homem e uma mulher. Contudo, o Tribunal entendeu que a Declarao s se aplicaria ao caso sub iuditio se envolvesse uma interpretao mais favorvel aos direitos fundamentais do que a que resultaria da letra da
Constituio. Esta sentena amputou, sem fundamento material, o comando jurdico
do n. 2 art. 16. da CRP que impe que a DUDH opere como parmetro interpretativo geral, tanto na sua dimenso bonificadora de direitos como na sua dimenso
restritiva. Ao ditar por razes polticas ou de convenincia social, uma ablao a esta
ltima dimenso da norma, esvaziando o telos e o alcance pleno da receo da
DUDH pela Constituio da Repblica, o Tribunal produziu uma alterao informal
da Constituio com alcance redutivo que depreciou o sentido til de um dos grandes princpios estruturantes dos direitos liberdades e garantias, cujo sistema defendido por uma clusula ptrea.
Finalmente, teremos o caso do Ac. n. 353/2012 com o qual abrimos esta interveno e sobre cujo contedo j nos pronuncimos na primeira rubrica do presente texto.
4. Da legitimidade e validade das mutaes informais geradas pela jurisprudncia dos tribunais constitucionais
4.1. Os ciclos das mutaes informais da Constituio
Para alm do caso particular dos Estados Unidos da Amrica, o primeiro ciclo das
mutaes iniciou-se na Europa ainda no Sculo XIX, tendo diversas transformaes
informais e silentes Constituio derivado de fatores como:
i) A ao dos executivos dependentes do Monarca (com a aprovao no prevista
na Constituio, dos chamados decretos ditatoriais, dotados de fora de lei e
exculpados posteriormente por bills de indemnidade parlamentares); a criao de
cargos fora dos seus pressupostos constitucionais, como foi o caso da figura do
77
lugar tenente como substituto do Chanceler alemo na Constituio de 1871; e,

ainda, quadros de desvio de poder no exerccio de funes polticas (tal como
sucedeu com o uso de competncias de exceo do Presidente do Reich na Constituio de Weimar mediante a invocao do art. 48. para lidar com questes
no contempladas nos seus fins, como a queda do marco);
ii) A difcil implantao do federalismo em certos Estados como na Alemanha,
depois da aprovao da Constituio imperial de 1871 (a qual reunia Estados
liberais e estados absolutistas numa construo ambgua entre confederao e
federao, no prevendo por exemplo no seu texto, a incorporao de novos territrios na Unio Alem, o que no impediu que a mesma se concretizasse, e
tambm no prevendo uma repartio completa e satisfatria de competncias
legislativas entre os estados e o Reich, o que implicou que a leitura dominante
dessa repartio fosse feita a partir das leis federais).
Tratou-se de um tempo em que Justia Constitucional inexistia ou dava os seus primeiros passos (mormente em Tribunais de conflitos constitucionais de ordem territorial), e em que a admissibilidade das mutaes vacilava entre posies mais abertas
(Paul Laband) ou mais fechadas (Jellinek).40
O segundo ciclo, parcialmente sobreponvel ao primeiro no plano temporal, mas que
teve expresso mais relevante desde o termo das Monarquias dualistas at ao tempo
presente, erigiu os Parlamentos a principais protagonistas de mutaes, ganhando
dimenso os costumes de gnese parlamentar, leis integrativas de lacunas constitucionais e leis contrarias a normas constitucionais desvitalizadas (vide o caso da
Constituio de Weimar, marcada por leis ordinrias derrogatrias da Constituio
para casos singulares e emendas constitucionais tcitas).
O terceiro ciclo, iniciado na Europa aps a segunda guerra mundial, teve como autor
fundamental a Justia Constitucional. Trata-se de uma realidade com antecedentes
nos Estados Unidos durante o perodo oitocentista, tendo medrado em torno da loose construction jurisprudencial e dos poderes implcitos. Ora, na Europa e tambm a Amrica Latina, os tribunais constitucionais, erigidos a guardies da Constituio, passaram no poucas vezes, sob o pretexto de interpretar a Carta Fundamental, a injetar-lhe inovaes que se configuraram como verdadeiras mutaes.
A revelao criadora de normas constitucionais pelos tribunais constitucionais atravs de uma interpretao evolutiva e transformadora coloca trs problemas: i) o
primeiro de se saber se essa criao ou transformao envolve uma autntica muta40
Cfr. sobre o tema ANA SANCHEZ URRUTIA Mutacin Constitucional y Fuerza Normativa
de la Constitucin: una aproximacin al origen del concepto-Revista Espaola de Derecho
constitucional-Ano 20-200-58-p.108 e seg.
78
o; ii) O segundo, pretende aferir se a referida transformao ou no inconstitucional; iii) E o terceiro implica uma resposta sobre os remdios do Estado de direito
perante as situaes em que o prprio Guardio da Constituio, como relembra
Manuel Gonalves Ferreira Filho, a alterar a Lei Fundamental que se encontra sua
guarda.41
4.2. Interpretao criativa dos tribunais constitucionais e mutao jurisprudencial

A definio e a identificao de uma mutao constitucional operada ou ensaiada
por via interpretativa no uma operao fcil, sob um ponto de vista dogmtico.
possvel, preliminarmente, falar em mutao constitucional informal por via da
interpretao jurisprudencial quando as jurisdies constitucionais, com ou sem
conexo com o direito constitucional positivo, revelam critrios materiais de deciso
de natureza inovadora que no defluem prima facie da semntica do texto da Lei
Fundamental e que implicam alteraes constitutivas no ordenamento constitucional.
Existem, todavia, operaes interpretativas que evoluindo paredes meias em relao mutao no constituem, em bom rigor, genunas alteraes tcitas da Constituio, na medida em que defluem do preceituado constitucional por via de extenso,
de subsuno, de atualizao teleologicamente fundada, de concretizao lgica e
axiologicamente justificada ou de ponderao constitucionalmente orientada.
A ttulo exemplificativo, Bckenforde,42 numa aproximao seletiva-negativa, considerou no se inscreverem na figura das mutaes, as seguintes situaes que se
passa a mencionar.
O primeiro caso reporta-se a alteraes no mbito da realidade da vida regida pelas
normas constitucionais que modifiquem a relao de significado destas ltimas. Ser
o caso, evidenciado por Tribe, da noo de free speech que no se reporta apenas
expresso oral mas envolve tambm a expresso escrita, a expresso gestual e a que
se encontra inscrita em imagens, posters e panfletos.43 , igualmente, na Constituio portuguesa, o caso das normas constitucionais sobre liberdade de imprensa previstas no n. 38. da CRP que se aplicam, com adaptaes, aos meios de comunicao social udio-visuais e eletrnicos. E ter sido, j no contexto de uma maior proximidade com uma forma benigna de mutao, o caso que envolveu na ordem
41
42
43
MANUEL GONALVES FERREIRA FILHO, op. cit, p. 19 e seg.

BCKENFORDE Estudios Sobre el Estado de Derecho y la Democracia-Madrid-2000-p.
185.
LAWRENCE TRIBE The Invisible Constitution-() cit -p. 25.
79
interna portuguesa o valor atribudo s penses das vivas de cnjuges mortos em

acidentes de trabalho que era superior ao dos vivos em iguais circunstncias, soluo que, no sendo originariamente inconstitucional, se tornou gradualmente com o
tempo e as circunstncias, ofensivo do princpio da igualdade. Isto, a partir do
momento em que as mulheres passaram a afluir ao mercado de trabalho e se procedeu igualizao do estatuto remuneratrio entre homens e mulheres, tendo o Tribunal Constitucional portugus julgado essa inconstitucionalidade atravs de uma
sentena aditiva (Ac. n. 449/87).
A segunda situao prende-se com a descodificao jurisprudencial de conceitos
jurdicos indeterminados atravs da elucidao dos mesmos, feita a partir de uma
zona de clareza pr-definida no texto da Constituio. Por exemplo, em Portugal, a
noo de questes da competncia dos rgos de soberania respeitantes s regies
autnomas prevista no n. 2 do art. 229. da CRP, as quais obrigam audio dos
rgos de governo regional pelo legislador soberano foi definida inovatoriamente
pela justia Constitucional, um pouco luz da antiga definio de interesse especfico, noo tambm ela de criao jurisprudencial. O Tribunal Constitucional criou
interpretativamente um verdadeiro parmetro normativo de valor constitucional
embora com reporte direto ao direito posto ou decidido, cuja indeterminao foi
propositadamente equacionada pelo legislador para que o citado parmetro fosse
densificado pela Justia Constitucional.
A terceira situao respeita ao desenvolvimento e concretizao de conceitos extrajurdicos como os de ordem tica quando as normas constitucionais para eles explicitamente remetem. Na verdade, seguindo-se a linha positivista dita inclusiva de Herbert Hart,44 quando a Constituio remete a clarificao do contedo de certas
disposies para conceitos ou padres de referncia extrajurdicos, a interpretao
daquelas faz-se luz do significado prprio desses padres. Tal sucede, por exemplo, com a elucidao de frmulas como moralidade, probidade, penas degradantes e dignidade da pessoa humana (cfr. no Brasil, como deciso hbrida, a
ADI 661-MC sobre a noo de moralidade administrativa e a Smula Vinculante
n. 12 sobre nepotismo e principio da moralidade administrativa a qual ter ficado a
meio caminho entre interpretao concretizadora e mutao, talvez no hemisfrio da
primeira).
A quarta e ltima situao tange com diversas variantes da construo interpretativa
jurisprudencial incidente sobre normas abertas que declaram e configuram direitos
fundamentais, sendo este o domnio mais poroso entre mutaes informais e desenvolvimento hermenutico da Lei Fundamental sobre o qual difcil, priori, traar
critrios especialmente definidos. Isto, na medida em que a construo da irradia44
H.HART-PENELOPE BULLOCH-J. RAZ Post Scriptum al Concepto de Derecho-Mexico2000-p. 26.
80
o de efeitos vinculativos das normas que configuram os direitos para determinado

domnio pode envolver, em certos casos, autnticas mutaes.
J mais explicitamente no universo das decises com um quid inovatrio da Justia Constitucional que potenciam mutaes constitucionais, importa referir, a ttulo
exemplificativo, trs situaes.
A primeira prende-se com uma deciso que revele a presena de uma norma prexistente.
Essa norma poder ter sido consolidada gradualmente atravs de um costume praeter e contra constitutionem ao qual falte um reconhecimento superior que crisme
ou torne inequvoca a sua obrigatoriedade constitucional. Poder, ainda ser uma
norma constante de lei ordinria ou de conveno internacional que crie um direito
fundamental anlogo a um direito constitucionalizado e cuja natureza cabe ao tribunal qualificar mediante um poder interpretativo dotado de uma eficcia normativa
prxima de um legislador constitucional (como seria a situao de norma materialmente constitucional nsita numa lei ou num tratado que consagrasse um direito
fundamental fora do catlogo, nos termos do n. 1 do art. 16. da CRP). Poderia,
ainda, estar-se diante de uma norma sedimentada contra constitutionem por fenmenos de caducidade ou perda de efetividade normativa (caso da nominalizao de
parte da Constituio econmica portuguesa, no contexto exemplificativo da extino dos latifndios, caso o Tribunal Constitucional se pronunciasse sobre a matria).
A segunda situao envolve a aplicao das normas constitucionais a novas e relevantes decorrncias jurdico-normativas no configuradas no texto e ainda no
representadas ou totalmente consolidadas na comunidade jurdica (vide o caso Lth
na Alemanha, BverfGE, 7, 198) sobre a dupla qualificao dos direitos de liberdade,
oponveis no apenas frente ao Estado, mas igualmente s relaes privadas.45
Finalmente, teremos o cenrio em que a prpria Justia Constitucional a introduzir uma norma inovadora a partir de uma releitura do esprito ou da prtica constitucional, mas sem sustentao no texto, na finalidade da norma ou na vontade do
legislador. Cenrio em que o Tribunal, ao cabo e ao resto, inventa uma disciplina
constitucional que no existe46 (caso dos trs Acrdos do Tribunal Constitucional
portugus e, no Brasil, de uma boa parte jurisprudncia citada por Manuel Gonalves Ferreira Filho,47 impondo-se destacar o MS 26.602 relativo questo da fideli45
46
47
BCKENFORDE ult. loc. cit -p. 191 e seg.

Aproveita-se, para o caso em exame, uma frase sobre as sentenas aditivas discr icionrias de
LUDOVICO MAZZAROLLI Il Giudice dele Leggi tra Predeterminazione Costituzionale e
Creativit-Padova-2000-p. 76.
MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO Alterao e Mudana (), op. cit.
81
dade partidria, o MI 708/DF relativo aos efeitos substitutivos do mandado de injuno associados a uma eficcia ampliada ou erga omnes e a ADI 4277 e ADPF 132
sobre a unio familiar homoafetiva).
Frequentemente referido que certas formas de interpretao ativista da Justia
Constitucional decorrem, a par das delegaes tcitas que o legislador constitucional
lhe confere atravs de normas excessivamente abertas, tambm de deficincias tcnico-jurdicas na conceo de normas constitucionais. Se essa uma realidade, sucede tambm que normas produzidas perante uma tcnica legislativa inatacvel podem
quedar-se desvitalizadas ou distorcidas em consequncia de deficientes tcnicas
interpretativas jurisdicionais ou de operaes interpretativas fictcias que albergam
uma deciso modificativa de contedo poltico. 48
4.3. Mutaes jurisprudenciais puras e impuras
A fronteira difusa entre a construo interpretativa da Constituio e as emendas
tcitas de criao jurisprudencial remete-nos para o tema das mutaes puras e
impuras,49 as quais se pautam, respetivamente pela sua no inconstitucionalidade e
pela sua contrariedade Constituio.
Dizer como Hberle que a mutao um problema de interpretao50 dizer
muito pouco. Isto porque, se um fato que diversas formas de mutao resultam
reflexamente de uma atividade interpretativa da Constituio metodicamente fundada e desenvolvida pela Justia Constitucional no exerccio dos seus poderes de
controlo,51 outras h em que a interpretao apenas um leit motiv para a prpria
Justia Constitucional crismar uma alterao ex novo da Lei Fundamental. o
caso das situaes problemticas, em que os tribunais constitucionais legitimam um
verdadeiro fato consumado que envolve por parte do poder poltico uma inobservncia do programa normativo nsito Lei Fundamental. E o caso da exorbitncia do
exerccio dos poderes de controlo da constitucionalidade e da atividade interpretativa
48
49
50
51
ANTONIO RUGGERI Revisione e I)nterpretazione dela Costituzione Attraverso il Prisma dei

Guiudizi sulla Legge-Diritto e Societ-4-2000-4-p. 624.
Cfr. MICHELE CARDUCCI Sobre a Distino entre Mutaes Constitucionais Informais
Puras e Impuras-Revista Brasileira de Estudos Constitucionais-Belo Horizonte-Ano 4-n 152011; e RONALDO GUIMARES GALLO Mutao constitucional- Jus Navigandi7, n
63, 2003.
Hberle Cit por BCKENFORDE ult. Loc cit, p. 191 e seg.
Como o caso da atestao ou revelao de alteraes constitucionais j consolidadas e oriundas de prticas e costumes consistentes, da introduo de direitos fundamentais de natureza
anloga aos direitos constitucionalizados sempre que hipottica analogia faltem atributos prprio de uma lgica parcial, do reconhecimento do desuso de normas, da aceitao da prevalncia de direito supranacional quando for o caso e do desenvolvimento constitucional mediante uma interpretao evolutiva e construtiva.
82
que lhe inere, por um Tribunal Constitucional que decide ele prprio alterar o programa normativo-constitucional mediante uma sentena que contem materialmente
autenticas derrogaes e aditamentos inovadores Carta Fundamental, carentes de
amparo no texto. Nestas situaes a interpretao jurisprudencial que passa a constituir um problema para a garantia da Constituio, na medida em que resvala para
uma autntica reviso constitucional operada margem do procedimento constitucional devido e da vontade democraticamente expressa pelo legislador constitucional.
Coloca-se, quanto a este ponto, a questo mais importante mas menos satisfatoriamente desenvolvida pela doutrina sobre as mutaes e que foi evidenciada com
preciso por Konrad Hesse: 52 quais os limites jurdicos da mutao constitucional?
Na medida em que, no tempo presente, a gnese das mutaes passa pelo crivo dos
tribunais constitucionais ou pelo seu prprio protagonismo criador, os limites em
causa tero esses tribunais como seus destinatrios primrios.
Na verdade, uma cmoda renncia densificao de limites jurdicos efetivos
mutao informal no aceitvel pois significaria: a legitimao do fato consumado;53 a negao da funo da Constituio como limite jurdico superior do
poder poltico;54 a negao do fim compromissrio da rigidez constitucional;55 a
negao do princpio democrtico como fonte da legitimidade do poder constituinte
e do poder de reviso;56 e a negao do principio do Estado de direito Constitucional
que supe a subordinao dos centros de poder poltico ao direito estabelecido, com
excluso do arbtrio inerente ao imprio dos fatos.57
Por conseguinte, para ser vlido, o direito jurisprudencial deve progredir a partir da
norma constitucional positiva e democraticamente decidida. Impe-se, assim, que a
interpretao constitucional que envolva criatividade normativa (a qual pode ou no
implicar uma mutao) no exorbite a sua funo de desenvolvimento evolutivo do
52
53
54
55
56
57
KONRAD HESSE Limites da Mutao Constitucional p. cit, p.164 e seg.

KONRAD HESSE ult. loc cit, p. 171.
O movimento constitucionalista nasceu, no contexto de uma reao contra o absolutismo, como
doutrina que preconizava a existncia de uma Higher Law destinada a separar os poderes e a
estabelecer entre eles controlo inter-orgnicos, como forma de limitar o seu exerccio, na medida em que, tal como evidenciava Montesquieu, s o poder limita o poder.
A rigidez constitucional tem como escopo garantir a hierarquia da Constituio e estabelecer
atravs de uma via procedimental agravada trmites que faam depender a alterao da mesma
Lei Fundamental da adoo de amplos compromissos entre os representantes do povo.
O povo a nica fonte do poder constituinte e do poder de reviso, pelo que no admissvel,
em democracia, introduzir alteraes constitucionais inovadoras no ratificadas pela vontade
popular.
Os fatos polticos, no contexto de um Estado subordinado ao direito, devem ser conformes ao
direito e no o inverso, sob pena da legitimao do arbtrio.
83
direito posto com anterioridade por um decisor democrtico e no se converta, ao

invs, em algo meramente proposto pelo Tribunal que controla a constitucionalidade.58 Tal no inibe a mesma interpretao de assumir uma feio evolutiva e adaptativa, aperfeioando, atualizando ou reconstruindo conceitos constitucionais face a
novas situaes da vida, integrando criteriosamente lacunas da prpria Constituio,
operando extenses normativas da Carta Fundamental a situaes conexas e, como
diz Tribe,59 escavando, na raiz das normas as suas premissas de modo a ajust-las a
situaes carentes de tutela.
Uma mutao pura resultante de uma operao interpretativa exige que esta se no
separe da norma interpretada devendo fidelidade ao programa normativo desta ltima, tal como enfatizado por Bockenfrde, por Hesse e pelo prprio Friedrish Muller.60 Essa exigncia envolve o uso de um mtodo jurdico.
Como tem recordado Gomes Canotilho em conferncias recentes e para deceo de
alguns dos seus admiradores, a Constituio lei, direito; a produo, aplicao e
interpretao do direito so inseparveis de uma Cincia jurdica; e a cincia reclama
um mtodo de recorte dogmtico, pois no h cincia sem mtodo. Ora, numa Constituio em sentido formal, o texto constitucional necessariamente o ponto de partida de uma operao interpretativa vlida, pelo que, tanto a simples interpretao
constitucional, como uma mutao pura que seja revelada interpretativamente por
via jurisprudencial carecem de validade a partir do momento em que se revelem
ilgicas em face do disposto no texto constitucional ou em que a norma jurisprudencial contrarie objetivamente o enunciado normativo. Haver, pois que equilibrar a
realidade dos fatos com a funo ordenadora da Constituio, no podendo a primeira impor-se sobre a segunda, sem um largo assentimento ou uma reforma constitucional.
certo que o programa normativo da Constituio no se reduz apenas ao texto, j
que o preceito constitucional que declara um princpio ou uma regra constitucional
envolve realidades fticas que so o seu pressuposto, o seu efeito ou que se encontram implcitas por conexo material necessria no seu mbito normativo de previso ou de estatuio. E igualmente certo que alteraes relevantes nesses fatos ou
no ngulo da sua apreciao objetiva podem integrar o chamado mbito normativo
da norma constitucional e justificar uma mudana no sentido primitivo da referida
norma, cabendo jurisprudncia demonstrar a ocorrncia de uma alterao na sua
58
59
60
BCKENFORDE ult loc cit, p. 193.

TRIBE The Invisible () op. cit, p. 194) qualifica a apreenso interpretativa das razes e
premissas dos direitos positivados em normas textuais no mtodo geolgico de identificao
da Constituio invisvel.
BCKENFORDE ult loc cit 193 e seg; HESSE, ult. loc cit, p. 168; FRIEDRISH MLLER
Discours de La Methode Juridique-Paris-1997- p, 275 e seg.
84
relao de significado, demonstrao que no dispensa uma fundamentao exigente

atravs de critrios comprovveis.61 Todavia, j no ser legtimo impor, como
fator exogentico de mutao: fatos que no tenham uma evidente relao material
de cabimento no mbito normativo; o recurso a linhas de reflexo tpicas fundadas
numa exuberncia argumentativa de ordem filosfica e ideolgica que indicie por
parte do intrprete um marcado subjetivismo na apreciao dos fatos; e a formulao
de solues normativas consumadas e mudas que contrariem a exigncia de fundamentao e o princpio da publicidade.
Em suma, no parece aceitvel uma mutao exogentica decorrente de uma operao interpretativa aparente, em que se separe o princpio ou regra constitucional
interpretada, do produto final da interpretao, decorrendo este de uma construo
inventiva juiz a partir de conjugaes dispersas de valores (constitucionais ou
morais) ou de juzos que envolvam a derrogao de uma regra constitucional expressa por um molhe de princpios livremente interpretados. Esta ltima situao poder
ter ocorrido na deciso do STF do Brasil (ADI 4277 e ADPF 132) sobre a unio
homoafetiva em que se conferiu a princpios jurdicos plsticos uma prevalncia
sobre uma regra constitucional inequivocamente portadora de um mandado de definio, soluo que nem a Constituio, nem os critrios dogmticos de relaes
entre normas autorizam.
Independentemente de o contedo da soluo que prevaleceu poder ter a sua pertinncia poltica e social,62 embora em sede de emenda constitucional, o fato que, a
sua revelao por via jurisprudencial envolveu a criao poltica de uma norma
constitucional pelo juiz a partir de princpios, afastou uma regra constitucional consonante com o programa normativo da Constituio e afetou o princpio dogmtico
da especialidade que, entre normas de idntica hierarquia, confere prevalncia
norma especial ou menos extensa, sobre a norma mais extensa ou mais indeterminada.
Ao ter-se feito prevalecer a hierarquia de princpios sobre regras e ao ter-se destronado os critrios dogmticos de relaes entre normas ensaiou-se, voluntariamente
ou no, uma abordagem de inspirao neoconstitucionalista em sede de controlo de
constitucionalidade, a qual no deixou de implicar uma rotura de paradigma, de
questionar o papel da segurana jurdica na garantia da Constituio (passando o
imprio dos princpios sobre as regras a impedir um mnimo de calculabilidade sobre
o desfecho dos processos e a validade das condutas) e criando-se um precedente
61
62
HESSE, op. cit p. 167.

Contrariamente ao casamento, que natural e historicamente uma instituio privativa de
relaes entre sexos diferentes, a unio entre pessoas, que um instituto diverso e relativamente novo, pode envolver parecerias heterossexuais ou homossexuais, contanto que a Constituio que regula a mesma figura, o admita.
85
sobre uma hipottica precedncia entre categorias de normas constitucionais que

abre uma caixa de Pandora.
No constituir, igualmente, uma mutao pura, uma operao integrativa de lacunas
fictcias da Constituio, atravs de normas jurisprudenciais inovadoras no fundadas em regimes homlogos e no suscetveis resultarem de um recurso vlido
analogia (como o caso, em Portugal, da salvaguarda de atos administrativos inimpugnveis em relao aos efeitos repressivos de inconstitucionalidade por pretensa
analogia com a salvaguarda do caso julgado como resulta do Ac. n. 786/96 e da
antiga jurisprudncia dos tribunais administrativos que este aresto homologa).
Ser, tambm, com grande probabilidade, uma mutao impura, toda a criao
normativa jurisprudencial que contrarie o aquis constitucional sobre uma dada
matria e substitua o programa normativo da norma interpretada, modificando a
esfera das competncias explcitas dos rgos de poder (salvo o caso de uma inefetividade funcional de poderes, largamente assumida pela comunidade, nunca as competncias implcitas podem contrariar competncias explcitas). Tal seria o caso da
mutao constitucional declarada no voto de alguns ilustres Juzes do STF
(Reclamao n. 4.335-A/AC que aguardaria ainda visto de um dos mesmos Juzes
mas que ter sido superada pela Smula vinculante n. 26 que solucionou a questo
em concreto relativa temtica dos crimes hediondos) e que implicasse a remoo,
por sentena judicial, dos poderes explcitos do Senado brasileiro quanto possibilidade de suspender com fora erga omnes, normas julgadas inconstitucionais em
concreto pelo STF e a simultnea transferncia desses poderes para o referido Tribunal, sem que a referida norma tivesse inequivocamente cado em desuso. Independentemente do acerto da soluo final proposta, neste caso, por Gilmar Mendes, com
a qual se concorda (atribuir fora erga omnes s decises da Justia Constitucional
proferidas em controlo concreto, a qual defendemos h muito, tambm para a ordem
jurdica portuguesa por razes de segurana jurdica e economia processual 63),
entende-se que a mesma soluo s pode ser operada por via de uma emenda, e no
por uma mutao feita ao arrepio da tradio constitucional brasileira e da vontade
constituinte expressa em 1988.
Finalmente, configura uma mutao de validade controvertida a substituio jurisprudencial do pensamento dogmtico por solues tpicas carentes de fundamentao ou de consenso na comunidade jurdica (sendo o ltimo caso o do Acrdo
343/2012 do Tribunal Constitucional portugus, j aqui aludido na primeira rubrica
deste artigo).
Este o espetro, puramente exemplificativo, de eventuais mutaes impuras
Constituio de gnese jurisprudencial que envolvem um potencial vcio de usurpa63
CARLOS BLANCO DE MORAIS Justia Constitucional ()-II- op. cit-p. 1066.
86
o de poderes e que, por essa circunstncia, merecem algumas prevenes adicionais.
4.4. A Justia Constitucional como um poder limitado pela Constituio, pela

teleologia da sua funo de controlo e pelo dever de fundamentao das suas
decises
As Constituies nasceram imbricadas ao Estado de direito como instituto jurdico e
poltico destinado a limitar o poder. Primeiro o poder absoluto dos monarcas e
depois a omnipotncia maioritria dos parlamentos.
Restou, porm, no processo de evoluo da Constituio e das suas garantias, um
dfice em termos de limitao de um dos trs poderes fundamentais do Estado: tratase do poder dos tribunais constitucionais para o qual no existe um heterocontrolo
com eficcia definitiva por parte de qualquer outra instncia. E no existe, porque o
Tribunal Constitucional nasceu idealisticamente como um poder independente,
investido na misso de defesa da Constituio contra as normas inconstitucionais
oriundas dos restantes poderes; porque um rgo de controlo e os rgos de controlo, em tese e luz da Constituio, no devem deter competncia para emitir
normas positivas inovadoras que caream de ser fiscalizadas;64 e porque, sendo um
Tribunal (embora com uma morfologia poltica, em razo do objeto e do modo de
designao dos seus titulares), deve a mesma jurisdio atuar ao abrigo dos atributos
constitutivos da funo jurisdicional, compondo imparcialmente conflitos entre
normas de hierarquia diversa, de acordo com critrios regidos pelo direito, o que
exclui o seu protagonismo como decisor poltico ou como vigrio do legislador.
Ora, a partir do momento em que o custdio jurisdicional, fundado no prestgio
social que deriva do seu estatuto de imparcialidade e conhecimento tcnico, se autoinveste numa posio discreta e informal de legislador constituinte ou de poder de
reforma constitucional de ocasio, produzindo no plano material verdadeiras emendas constitucionais para as quais no existe heterocontrolo, emerge um problema de
difcil resoluo a nvel dos poderes do Estado e a nvel da prpria Cincia Jurdica.
A Constituio originria obra de um poder constituinte soberano e democraticamente legitimado no povo, pelo que a emenda s suas normas constitui reserva da
representao popular, atravs de um assentimento expresso em maiorias parlamentares qualificadas que no esto ao alcance do legislador ordinrio. Ora, sendo legtimo ao judicirio interpretar evolutivamente a Constituio, j ser mais duvidoso
64
As smulas vinculantes no Brasil so normas de gnese jurisprudencial que, nos termos const itucionais, no podem inovar, mas sim corporizar e simplificar o sentido de uma norma interpretada por decises jurisdicionais anteriores que lhe servem de precedente.
87
que, fora de cenrios objetivos de caducidade possa, a coberto dessa interpretao,

substituir normas formalmente constitucionais por normas jurisprudenciais ou,
ento, aditar silenciosamente, sem consenso pblico, novas normas ideais Carta
Fundamental. Nesses casos, a reserva de competncia parlamentar pode ser ofuscada
pelo rgo especificamente criado para a garantir. Embora ainda no seja esta a
situao de Portugal e mesmo do Brasil, existe algum fumus malus iuris que por
vezes ressalta de algumas sensibilidades que sustentam um paradigma de judicirio
convertido no supra-ego do sistema poltico, narcisisticamente apaixonado pelo
seu prprio positivismo jurisprudencial, indiferente ao legislador democrtico e
Cincia do Direito, a qual, como advertem certos autores destronada altivamente
por alguma jurisprudncia auto-referencial.65
Como as Constituies no anteviram meios de custodiar o custdio, as mutaes
impuras envolvem um problema crtico de alta poltica constitucional para o qual
existem escassos remdios, todos eles implicando dilemas complexos na interdependncia de poderes e um elevado grau de tenso poltica e institucional.
O crculo restrito de decisores do Tribunal Constitucional impe-se, no tanto pela
sua legitimidade democrtica indireta, mas mais pelo seu estatuto de magistrados de
uma jurisdio suprema a quem cabe ter le dernier mot sobre a validade das normas, quando confrontadas com o parmetro da Constituio. sempre possvel, em
teoria, ao poder poltico democrtico reivindicar o incumprimento de componentes
normativas ilegtimas das sentenas, com fundamento na sua inexistncia jurdica66
decorrente de uma usurpao de poderes.67 Contudo, trata-se de um cenrio reservado para situaes extremas nas quais seja desfigurada a essncia do programa
constitucional e a prpria identidade da Constituio, pelo que o mesmo nunca ou
quase nunca foi convocado. E, a bem da verdade, qualquer eventualidade de no
acatamento de decises, mesmo que duvidosas, da Justia Constitucional transmite
uma ideia difusa de quebra da legalidade, de desobedincia ou de deslegitimao
institucional do poder poltico que assim age, mesmo que as suas razes sejam procedentes e a Justia Constitucional atue como um verdadeiro governo judicirio.
Existem, de qualquer forma, modos de reao institucional que fizeram, por vezes,
as jurisdies recuar.
65
66
67
SCHLINK cit por PABLO LUCAS VERD La Constitucin Abierta y sus Enemigos Madrid-1993-p.90. A justia constitucional teria por vezes a pretenso, segundo o autor, de dizer e
impor o que a Constituio e transformar por arrasto a Cincia do Direito, fomentando a criao de um positivismo jurisprudencial atravs da revelao ex cathedra de verdadeiros cr itrios normativos.
CARLOS BLANCO DE MORAIS Justia Constitucional- I-2006- p. 193 e seg.
Quando um rgo exerce uma funo do Estado que se lhe no encontra atribuda incorre neste
vcio de incompetncia agravada.
88
Assim, os rgos do poder poltico reagem em cenrios complexos de bloqueio

gerados por decises polticas da Justia Constitucionais (sejam elas protagonistas,
ou no, de mutaes), atravs da emenda constitucional ou da ameaa da sua aprovao.
Nos Estados Unidos da Amrica, o Presidente Roosevelt, frente ao bloqueio das suas
polticas sociais pelo STF, mormente pela ao dos chamados quatro cavaleiros do
Apocalipse que mediante uma interpretao exuberante e criativa feita a partir de
liberdades negativas, construram um defeso contra as mesmas polticas, fez-se em
1936 plebiscitar68 numa reeleio para a Presidncia e nas eleies para o Congresso, onde obteve larga maioria, como forma de obter legitimidade poltica para
brandir uma emenda constitucional que envolvia a reforma do mesmo STF.
Frente ao projeto de emenda que no chegou a ser aprovado e que foi conhecido
como court packing (o qual envolveria a abertura do STF a seis novos juzes
designados por uma dupla maioria liberal, como forma de contrabalanar a maioria
conservadora), o STF recuou, renunciando tacitamente a exercer um review ativista
sobre as polticas sociais.
Segundo Ackerman,69 tal recuo corporizou (a par do processo aprovatrio da prpria
Constituio feita contra os artigos da Confederao, bem como das emendas posteriores Guerra Civil operadas ao arrepio da liberdade de ratificao de antigos estados secessionistas) um significativo ato de transformao ou mutao informal da
Constituio realizada pelo poder poltico contra um STF que foi convertido em
instituio subsidiria, em face do Congresso e do Executivo.
Tambm, mais recentemente, na dcada de oitenta, em Frana, foi aprovada uma
emenda constitucional destinada a superar decises do Conselho Constitucional que
julgaram inconstitucionais normas de diplomas securitrios propostos pelo Ministro
do Interior Charles Pasqua.
No Brasil, no primeiro semestre de 2013, a reao ao ativismo do STF teve finalmente lugar com a apresentao de uma proposta de emenda Constitucional. A
Comisso de Constituio e Justia da Cmara de Deputados aprovou uma Proposta
de Emenda Constituio (PEC) que submete ao Congresso decises do Supremo
Tribunal Federal (STF) sobre inconstitucionalidade de emendas lei Fundamental e
a smulas vinculantes. Os parlamentares passariam m a ter o direito de cassar decises do STF sobre essa matria. Mesmo que no seja definitivamente aprovada, a
proposta consistiu num poderoso sinal ao referido Tribunal recordando-lhe os seus
limites.
68
69
BRUCE ACKERMAN We the People: Transformations- London-Cambridhe-Assachussets1998-p. 38.

BRUCE ACKERMAN ult. Lic cit, p. 312 e seg.
89
Noutras situaes, a reao ao ativismo da Justia Constitucional no oriunda do

poder poltico mas sim dos prprios tribunais comuns quando se recusam a acatar a
componente normativa de decises da Justia Constitucional que estimam como
invasivas da sua competncia constitucional. Foi o caso do brao de ferro que a
Corte Cassazione italiana manteve com o Tribunal Constitucional deste pas, obrigando-o a recuar quer na prolao de sentena aditivas discricionrias e sentenas
substitutivas, quer em sede da interpretao conforme Constituio contrria ao
chamado direito vivente.70 Trata-se de um tipo de reao que pode expandir-se
para o domnio das mutaes impuras geradas pela Justia Constitucional e beneficia
do fato de se travar no circuito interno dos rgos jurisdicionais, fora de uma exposio excessivamente poltica. Se no Brasil o instituto da reclamao para o STF de
sentenas judiciais que incumpram decises prolatadas pelo primeiro rgo e dotadas com eficcia vinculante mitiga este poder de resistncia dos tribunais comuns, j
em Portugal o poder do Tribunal Constitucional mais frgil. Por exemplo, se os
tribunais comuns incumprissem deliberadamente a componente que consideramos
inconstitucional do Acrdo n. 353/2012 relativo modelao de efeitos futuros da
deciso, o Tribunal Constitucional no ficaria numa posio fcil e dificilmente
voltaria a recorrer de novo a este tipo de decises normativas, carecendo a inovao
gerada da necessria consolidao como precedente fivel para consubstancia uma
autntica mutao.
Dir-se- que estas consideraes e prevenes pecam pelo exagero ou pela extemporaneidade, na medida em que foram potenciadas por trs ensaios de hipotticas
decises de reviso constitucional do Tribunal Constitucional portugus que no
se consolidaram nem imprimiram, afinal, qualquer alterao identidade constitucional ou aos seus princpios fundamentais. A ter havido um arremedo de mutao
ela no foi profunda ao ponto de constituir uma fraude agravada Constituio nem
de propiciar uma transio constitucional por via interpretativa.
E contudo, o que est verdadeiramente em causa o prprio incio do processo de
sedimentao deslizante e cada vez menos envergonhado deste tipo de decises.
Zagrebelski afirma que os tribunais constitucionais se legitimam no consenso que
deve suscitar as suas decises e na adequada fundamentao das mesmas.
No tendo sucedido, a bem da verdade, com as trs decises mencionadas, nem uma
70
Cfr. em geral, ZAGREBELSKI La Dottrina del Diritto Vivente i Strumenti e Tecniche di

Giudizio della Corte Costituzionale-AAVV- Atti del Convegnio di Trieste de 1986-Milano1988; LUDOVICO MAZZAROLLI I Giudice delle Leggi ()-p. 190; CARLOS BLANCO
DE MORAIS Justia Constitucional II op. cit, p. 278 e 319 e seg.
90
coisa nem outra, parece claro que a legitimidade dessas mutaes impuras, operadas
por via jurisprudencial permanece uma questo em aberto que importa discutir num
constitucionalismo democrtico adulto que reclama que todos os atos do poder, de
qualquer um dos poderes, sejam conformes Constituio e ao princpio democrtico, sujeitando-se ao debate da comunidade jurdica e dos seus intrpretes.
Nota: O presente artigo ser at ao final do ano de 2013 publicado no Brasil,

resultando de uma conferncia realizada na universidade de S. Paulo.
Direito Penal da Sustentabilidade?

Tpicos para um novo paradigma na tutela penal do
ambiente
MRIO MONTE *
1. Introduo1
A modernidade, sobretudo com o advento do Estado de Direito formal, veio centrar
o Direito na proteco dos direitos individuais, corolrio da enfatizao do indivduo
e dos seus direitos pessoais.2 O direito penal no s no fugiu regra como foi, porventura, o ramo do Direito onde mais se fez notar esta marca. Na verdade, os cdigos penais actualmente existentes apostam sobretudo na proteco penal dos bens
jurdicos individuais, a comear logo nos direitos pessoais. Quase no comportam
uma dimenso supraindividual de bens jurdicos, porque, entre outras razes, poca do movimento da codificao jurdico-penal no fazia sentido proteger penalmente interesses colectivos ou supraindividuais. Os cdigos penais hodiernos, pese
embora algumas excepes, so afinal fruto do iderio liberal e individualista e nisso
podem considerar-se uma grande conquista da humanidade, pois que o indivduo
ganhou um estatuto de relevo, que passou a garantir-lhe proteco penal, incluindo e
sobretudo, contra abusos do prprio Estado.

*
Doutor em Direito; Professor na Escola de Direito da Universidade do Minho.
Texto que resulta da comunicao apresentada na I Conferncia Internacional sobre Direito

Ambiental, Transnacionalidade e Sustentabilidade evento preparatrio para a Rio + 20 que
decorreu na Univali (Universidade do Vale do Itaja), nos dias 9 e 10 de Abril de 2012, e que
tambm ser publicado no Brasil.
Cfr. FIGUEIREDO DIAS, Direito Penal. Parte Geral. Tomo I, Questes Fundamentais. A Doutrina Geral do Crime, 2 edio, Coimbra: Coimbra editora, 2007, p. 22 e s.
92
MRIO MONTE
Porm, mesmo dentro do direito penal, particularmente no domnio do direito penal

secundrio (Nebenstrafrecht), j desde o ltimo quartel do sculo XX que se comeou a debitar maior ateno aos interesses difusos, colectivos, transindividuais ou
supraindividuais, de tal sorte que em muitos tipos legais de crimes econmico-administrativos so bens jurdicos desse jaez, a par com a penalizao do perigo, a que o
direito penal oferece tutela. Os bens jurdicos supraindividuais, difusos ou colectivos
vieram assim a merecer tutela penal ao lado dos tradicionais bens jurdicos individuais. Tal fenmeno veio a suceder sobretudo em legislao penal especial, ainda
que no deixe de ser possvel encontrar nos cdigos penais manifestaes de tutela
penal supraindividual e at antecipada, atravs da punio do perigo, uma vez que
este movimento, de um modo ou de outro, tambm inundou os cdigos penais.
Nota-se, por isso, que se comeou a trilhar um outro caminho, que se vai afastando
do modelo de Estado Moderno e que se vai aproximando de outro paradigma jurdico-poltico que, mngua de outros qualificativos, se vem designando por psindustrial3 ou ps-moderno.4 Este novo modelo, em vez de assentar a sua fundamentao nos contratos, na propriedade privada e nos direitos dos indivduos, privilegia
os interesses supraindividuais. So sobretudo novas realidades5 que colocam ao
Homem novos desafios e que reivindicam novas formas de tutela. Entre elas, est o
ambiente. Na verdade, aqui, no no sentido de um bem novo, mas no de um novo
desafio, uma nova tutela. Como refere Silva Snchez, deve aludir-se deteriorao
de realidades tradicionalmente abundantes que em nossos dias comeam a manifestar-se como bens escassos, aos quais se atribui agora um valor que anteriormente
no lhes correspondia, ao menos de modo expresso; por exemplo, o meio ambiente.6
No sem resistncias. Alis, importa recordar que, sobretudo por causa do direito
penal secundrio, onde se integra o direito penal do ambiente, h muito que se discute sobre a funo do direito penal e, dentro desta, os limites da sua actuao. H
quem simplesmente entenda que o direito penal tem vindo a expandir-se, atravs de
um fenmeno big bang,7 na medida em que cobre muitas condutas de duvidosa
dignidade penal ou, pelo menos, de questionvel carncia penal, ao ponto de se
3
5
6
7
sociedade ps-industrial se refere SILVA SNCHEZ, A Expanso do Direito Penal. Aspectos

da Poltica Criminal nas Sociedades Ps-industirales, Trad. De Luiz Otavio Rocha, So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2002, passim.
De ps-modernidade nos falam PAULO CRUZ/ZENILDO BODNAR, O novo paradigma do direito
na Ps-modernidade, in Revista Bonijuris, Ano XXIII, 576, Novembro 2011, p. 12 e ss.
SILVA SNCHEZ, op. cit., p. 27.
Idem, ibidem.
MARTNEZ-BUJN PREZ, Algunas reflexiones sobre la moderna teora del Big Crunch en la
seleccin de bienes jurdico-penales (especial referencia al mbito econmico), in DEZ
RIPOLLS et al. (Editores), La Ciencia del Derecho Penal Ante el Nuevo Siglo. Libro Homenaje
al Profesor Doctor Don Jos Cerezo Mir, Madrid, 2002, pp. 395-431.
DIREITO PENAL DA SUSTENTABILIDADE?
93
administrativizar. Por isso, defendem a necessidade de um big crunch penal,8 no

sentido de os seus limites se retrarem at ao ncleo dizvel, defensvel e indispensvel que o caracteriza. Seria, pois, reconduzi-lo ao seu ncleo de condutas verdadeiramente dignas e carentes de uma tal tutela. Um ncleo clssico que, em todo o caso,
estaria fortemente ligado tutela de bens jurdicos pessoais.
So sobejamente conhecidas, por todos, as principais teses sobre o assunto.9 Desde
teorias radicais, no sentido da criao de um direito intermdio (Interventionsrecht),
entre o direito penal e o direito administrativo ou o direito civil, expurgando do
direito penal tudo aquilo que verdadeiramente no pertence ao seu ncleo duro,
identificado com a tutela do bens jurdicos individuais, clssicos, de matriz liberal,10
indo at a teorias moderadas, como a teoria dual, no sentido de um direito penal a
duas velocidades, uma, a da pena de priso, correspondente tutela de bens jurdicos
clssicos, outra, a que no permite a aplicao da pena privativa de liberdade, onde
poderiam cair condutas que afectam bens jurdicos no clssicos, como sejam os
econmicos,11 tem-se assistido a uma preocupao de reconduzir o direito penal
sua funo de proteo verdadeiramente subsidiria como ultima ratio, e jamais
como prima ou sola ratio, de bens jurdicos, excluindo os de duvidosa dignidade
penal, quando no, sem qualquer referente pessoal, o que o mesmo dizer sem qualquer substrato ontolgico que os fundamente e legitime a sua proteo penal.
H mesmo lugar, nesta tentativa de superao de uma certa hipercriminalizao, a
um direito da regulao, que todavia, como j deixmos exposto em outro lugar,12
no prescindiria totalmente de um direito sancionatrio, ao menos do direito das
contra-ordenaes.
Na rea do ambiente esta controvrsia particularmente notria. Para alm daqueles
que consideram no ser o ambiente digno de tutela penal, ou, pelo menos, que seria
mais adequada uma tutela administrativa do ambiente, ou simplesmente que rejeitam
8
9
10
11
12
Idem.
Para uma viso de conjunto de tais teorias, veja-se o nosso Da Legitimao do Direito Penal
Tributrio em Particular, os Paradigmticos Casos de Facturas Falsas, Coimbra, 2007, p.
147 e ss.
Defendida, sobretudo, por HASSEMER, Persona, Mundo y Responsabilidad. Bases para una
Teora de la Imputacin en Derecho Penal, trad. por MUOZ CONDE/DAZ PITA, Valncia,
1999, p. 67 e ss.
Como defende SILVA SNCHEZ, op. cit., p. 144 e ss., mas que tempera com uma terceira velocidade (p. 148 e ss.)
Veja-se o nosso A regulao no contexto do direito sancionatrio. Em especial, os sectores da
energia e do ambiente, in FERNANDA P ALMA et. al. (Coord.s), Direito sancionatrio das
Autoridades Reguladoras, Coimbra: Coimbra Editora, 2099, p. 259 e ss., de onde reproduzimos
parte do que aqui deixamos dito.
94
MRIO MONTE
uma interveno penal em matria ambiental,13 entre os que aceitam uma tal tutela,
ainda se discute entre saber se deve existir um mnimo referencial individual, ontolgico, que justifique uma tal tutela, e os que abdicam dessa referncia por considerar estarmos em presena de uma nova realidade qual importa dar uma soluo
adequada e, par cause, nova. Seria, por assim dizer, nesta ltima hiptese, a superao do paradigma da pessoalidade como pressuposto de validade da incriminao
penal.14 S que, mesmo que se supere este paradigma questo que no pode deixar de ser resolvida e qual voltaremos , o problema continua a subsistir: que outra
soluo, que outro paradigma poder legitimar a interveno jurdico-penal na tutela
do ambiente? Ou ser simplesmente que no existe necessidade de uma tal tutela?
Os dados a esto. Ao que acresce um outro aspecto digno de meno: os atentados
ao meio ambiente inscrevem-se na categoria dos fenmenos transnacionais, transfronteirios. claramente um problema global, deslocalizado, com reflexos a uma
escala claramente internacional, que exige das instituies respostas igualmente
transnacionais, rectius, harmonizadas. No deixa, por isso, de ser estranho que, por
exemplo, o Tratado de Lisboa, no artigo 83, n 1, ao referir-se aos domnios de
criminalidade particularmente grave com dimenso transfronteiria que resulte da
natureza ou das incidncias dessas infraces, ou ainda da especial necessidade de as
combater, no tenha inscrito os crimes ambientais. Ou porque no considerou estes
crimes dignos de tutela penal, ou, pior ainda, porque no renem aquelas caractersticas, quando, na verdade, se h criminalidade que corresponde quelas exigncias, a
ambiental sem dvida uma delas.15
Ora, no parece sequer discutvel que o ambiente actualmente uma dessas realidades novas ou que, sendo velha, ganhou uma nova importncia para a humanidade,
pelo menos, no sentido jurdico. Para ns, pois, no parece discutvel a sua importncia ao ponto de carecer de justificao a tutela penal. Importa ento superar o
paradigma clssico, qual luva que se no molda s exigncias da mo invisvel atual,
para a busca de um novo paradigma que legitime essa proteco.
13
14
15
Entre outros, veja-se SOUSA MENDES, Vale a Pena o Direito do Ambiente?, AAFDL, Lisboa,
2000 (1 reimpresso), p. 31 e ss. No Brasil, de ter em conta HELENA REGINA LOBO DA
COSTA, Proteo Penal Ambiental viabilidade efetividade Tutela por outros ramos do
direito, So Paulo: Saraiva, 2010, p. 247, que suscita alguns limites expanso do direito penal
ambiental.
Cfr. FLVIA LOUREIRO, A Legitimao do Direito Penal do Ambiente Enquanto Tutela de Bens
Jurdicos Colectivos Subsdio para o Estudo da Figura da Acumulao, Tese de Mestado,
indito, 2007, p. 81 e ss.
Em sentido convergente com o nosso vai INS PINTO, A Harmonizao dos Sistemas de Sanes Penais na Europa. Finalidades, Obstculos, Realizaes e Perspectivas de Futuro, Tese
de Mestrado, Indito, Coimbra, 2011, p. 280, ao incluir na criminalidade transnacional, sem
frionteiras ou cujo locus fungvel, a dos crimes contra o ambiente.
95
2. A necessidade de superao do paradigma clssico

Em primeiro lugar, por demais evidente que os danos ambientais no afectam
apenas alguns ou sequer os indivduos, ao mesmo tempo que no atingem apenas
alguns ou sequer os pases. Tais danos so transindividuais e transnacionais. Costuma a este propsito falar-se na sociedade de risco, inserindo-se aqui os riscos
ambientais, como sendo os que se apresentam como deslocalizados, globais, incontrolveis e imprevisveis. 16 Logo, o problema deixa de ser apenas de alguns e passa a
ser global, de todos.
Dito isto, o que desde logo se vislumbra como novo o facto de o ambiente se revelar essencial para um desenvolvimento sustentvel. De sustentabilidade se trata
quando vemos o problema a uma escala global, a uma escala transnacional e transindividual. Deste modo, podemos dizer que quando se busca o conceito de desenvolvimento sustentvel, busca-se a consciencializao colectiva da importncia de se
satisfazer as necessidades da gerao actual, sem comprometer a capacidade das
geraes futuras de satisfazerem as suas prprias necessidades. E isto s possvel,
como evidente, se a viso for global.
Ao nvel penal, fcil de ver que qualquer interveno, neste mbito, deve comportar dois elementos: atender necessidade de tutela supraindividual e supranacional.
Quer isto significar, sobretudo, duas realidades: por um lado, a legitimao do direito penal ambiental no pode arrancar da tutela de bens jurdicos individuais (legitimao negativa), ao mesmo tempo que ela h-de comportar uma dimenso transnacional (legitimao positiva); por outro lado, na arqueologia do tipo penal, impe-se
repensar alguns conceitos dogmticos que tm assentado a sua construo no indivduo e nos interesses individuais, devendo assentar em novos conceitos que passaro
pela adequada resposta s exigncias de tutela supraindividual, ao mesmo tempo que
se impe uma incriminao e proteco supranacionais. Mesmo assim, no ficam
resolvidas algumas questes.
Concretamente, h duas questes que devemos procurar responder: que nmos pode
justificar uma tutela penal que se no dirija aos indivduos e que, como alguns afirmam, supere o paradigma da pessoalidade? Depois, ser o paradigma da pessoalidade supervel quando de tutela penal se trata?
A resposta questo, a nosso ver, passar por uma considerao transconstitucional
do problema. Mas aqui, ao contrrio do que se passa com (outros) direitos humanos,
uma qualquer proposta que seja no sobrevive sem a considerao da sua positivao constitucional.
16
PAULO FERNANDES, Globalizao, Sociedade de Risco e o Futuro do Direito Penal. Panormica de Alguns Problemas Comuns, Coimbra: Almedina, 2011, p. 55 e ss.
96
MRIO MONTE
Ver-se- que o propsito do legislador o de resguardar o ambiente para o prprio

benefcio do homem, para se alcanar uma boa qualidade de vida, ou seja, protegerse o ecossistema para a garantia da prpria sobrevivncia humana na Terra e tudo o
que for essencial a essa sobrevivncia, incluindo as coisas e os animais.
No direito brasileiro isso mais que bvio, ao reconhecer a Constituio Federal de
1988, no artigo 225., o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem
de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, e ao prever no n. 3
desse artigo que [a]s condutas e actividades consideradas lesivas ao meio ambiente
sujeitaro os infractores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados. No s a
Constituio eleva o ambiente a uma categoria constitucional como impe um
comando positivo de legislar (de facere) ao legislador ordinrio, no sentido da
incriminao de condutas que ponham em causa o meio ambiente.
Nesta senda, tendo em conta a funo subsidiria de proteco de bens jurdicos que
cabe ao direito penal, uma vez insuficiente o direito administrativo e ainda que se
recorra ao direito civil, intervir a tutela penal. A este propsito, destaca-se, no Brasil, a Lei dos Crimes ambientais (Lei 9.605/98).17
No ordenamento jurdico-constitucional portugus, por seu turno, foi a Constituio
da Repblica de 1976 a primeira a dedicar-se ao ambiente,18 consagrando-o naquilo
a que a doutrina costuma chamar uma vertente dupla:19 enquanto direito fundamental
do cidado (art. 66., n. 1 da CRP) e como tarefa fundamental do Estado (art. 9.).
Aps o reconhecimento do assento constitucional do direito ao ambiente, este foi
17
18
19
Para as infraces administrativas ao meio ambiente, vale o Decreto n. 6.514, de 22 de Julho

de 2008.
A primeira portuguesa e uma das primeiras do mundo. De facto, parece ter sido a lei fundamental suia, de 1971, a primeira constituio democrtica a fazer referncia explcita ao ambiente,
no seu art. 24.. Seguiu-se-lhe a constituio grega, quatro anos mais tarde, que estabeleceu,
semelhana daquela, a obrigao do Estado de proteo e conservao do ambiente. Nem num
nem noutro texto o ambiente assume a configurao de direito subjetivo, que assim suceder
pela primeira vez com a Constituio da Repblica Portuguesa de 1976. Cfr. MARTN MATEO,
La constitucuinalizacin positiva del derecho ambiental, HI, n. 6, suplemento, 1996, p. 191 a
200; FLVIA LOUREIRO, op. cit., pp. 26 e ss., e Das alteraes parte especial do Cdigo Penal
dos crimes ambientais, in Politeia, ano VI/ ano VII 2009-2010, pp. 131 a 157.
Na verdade, esta perspetiva no ser somente dupla mas, mais propriamente, tripla. O ambiente
visto, na lei fundamental portuguesa, como tarefa do Estado, como direito subjetivo e, correspondentemente, como dever de cada cidado (art. 66., n. 1, in fine). Ver, a propsito, CARLA
AMADO GOMES, O ambiente como objecto e os objectos do Direito do Ambiente, in RJUA,
n. 11/12 (ano VI), 1999, junho/ dezembro, pp. 43 a 68, e As Operaes Materiais Administrativas e o Direito do Ambiente, AAFDL, Lisboa, 1999, pp. 7 a 29; e Tiago Antunes, Ambiente:
um direito mas tambm um dever, Medio Ambiente & Derecho, Revista Electrnica de Derecho Ambiental, n. 14/15, dezembro, 2006, http://vlex.com.
97
ganhando forma concreta em diversa legislao ordinria (de que se destaca, desde
logo, a Lei de Bases do Ambiente, Lei . 11/87, de 7 de abril), que rapidamente
comeou a tutelar o ambiente nos seus mltiplos aspetos.
Quanto tutela penal do bem ambiental, no existe uma obrigao de tutela penal a
partir da Constituio, mas esta acabaria por impor-se em 1995, atravs de alterao
ao Cdigo Penal, que desde a prev os crimes de danos contra a natureza (art. 278.)
e poluio (art. 279.).20/21
Contudo, pese embora tais avanos, ainda perduram alguns dilemas em relao a
temas inovadores como penas alternativas, responsabilidade penal da pessoa jurdica, definio do ilcito (bem jurdico), entre outros. O mesmo pode ser dito em
relao dificuldade de responsabilizao ambiental internacional.
Mas, sobretudo, porque o facto de o legislador o ter dito, no significa que esteja
fundamentada essa opo, importando responder quelas questes anteriores: que
nmos jurdico pode fundamentar e superar se que o tem de fazer o paradigma
da pessoalidade?
3. Contributo para a construo de um novo paradigma: o direito penal da

sustentabilidade?
Para ns, a resposta a estas questes, como j deixmos cair, passa por uma viso
diferente e, em grande parte, quase especfica da rea do ambiente: a ideia de sustentabilidade. Com referncia a esta noo, se bem vemos as coisas, no s se concebe a proteco penal de bens jurdicos supraindividuais, mesmo sem referente
antropolgico directo, resolvendo-se assim, reflexamente, tambm o problema da
responsabilidade penal das pessoas colectivas, como se atende a exigncias de tutela
transnacional. Seria como que um direito penal da sustentabilidade.
Afinal, em que vem a consistir o direito penal da sustentabilidade?
Vem a consistir na proteco penal de interesses que se afirmam pela supraindividual, cumulativa, deslocalizada e global relevncia, e que se fundamenta sobretudo,
no na promoo de interesses individuais, mas de interesses supraindividuais que se
20
21
Em 1995 foi tambm inserido no Cdigo Penal o crime de poluio com perigo comum (art.
280.), que, muito embora parta dos mesmos comportamentos previstos no crime de poluio,
tutela, na verdade, bens jurdicos individuais (sade, integridade fsica, patrimnio).
Estes preceitos permaneceram inclumes s vrias modificaes que o Cdigo Penal sofreu
entretanto, at reviso de 2007. Atravs da Lei n. 59/2007, de 4 de setembro, alm de se alterarem de modo por vezes relevante os dois tipos, acrescentou-se um outro crime, o incndio
florestal, que tem vindo a ser encarado, ao menos em parte, como crime ambiental.
98
MRIO MONTE
fundam num dever geral de solidariedade, no s pelas geraes actuais mas e sobretudo pelas vindouras. Tais interesses, que tm um tal conjunto de caractersticas,
requerem uma proteco penal adequada. Em nome da solidariedade, importa que se
preserve a sustentabilidade scioambiental, mesmo que no se comprove uma relao directa entre o que isso seja e as pessoas individuais, porque justamente essa
relao no relevante para a legitimao de uma tal tutela.22 Vistas as coisas assim,
no s estar legitimada uma tutela antecipada, baseada na ideia de risco, ou de dano
cumulativo, como se concebe mais facilmente a incriminao do perigo e se prescinde de uma noo de bem jurdico individual. Tambm assim se aceitar mais
facilmente a responsabilidade penal das pessoas colectivas. Vejamos melhor o que
queremos dizer.
O paradigma at agora vigente, advindo da modernidade, assenta as suas bases nas
seguintes ideias-mestras: a liberdade, como condio de realizao do indivduo; a
pessoa humana e os bens jurdicos individuais e at pessoais. na relao entre o
indivduo, a liberdade e os bens jurdicos pessoais que se tem alicerado grande
parte da legitimao jurdico-penal. Uma tal construo, pelas caractersticas apontadas ao ambiente, no seria eficaz na sua proteco, alm de que no lograria a sua
legitimao. Como referem Paulo Cruz e Zenildo Bodnar, com quem estamos de
acordo, preciso superar a construo terica da modernidade liberal, apesar de se
saber que o perodo que vir conviver com o actual.23
Com a sustentabilidade, pretende-se evoluir para uma concepo em que o indivduo
passa a ser considerado na comunidade, numa comunidade que vai muito para alm
das fronteiras do seu territrio, porque passa a ser considerado numa sociedade global e transnacional. Ento, a liberdade deixa de ser a nica condio de realizao do
indivduo e passa a ser integrada pela ideia de solidariedade, dito de outro modo, de
sustentabilidade. Na verdade, de nada vale ter liberdade se ela no puder ser exercida
por falta de meios. Um desses meios que mais escasso se vem tornando e que mais
exposto est aco humana e aos riscos dessa aco o meio ambiente. O seu
cuidado no deve ser tarefa de cada Estado, mas antes de todo o planeta. Implica,
pois, uma dimenso de solidariedade global, transnacional, que se exprime pela ideia
de sustentabilidade.
Mas ateno: a sustentabilidade no deve ser um fim em si mesmo. Se assim fosse, o
mesmo poderia suceder se apenas considerssemos a liberdade como fim em si:
descuraramos outras dimenses da realidade que so igualmente necessrias vida
humana, como o caso de segurana. sabido que o excesso de liberdade pode
22
23
Como afirmam PAULO CRUZ/ZENILDO BODNAR, op. cit., p. 15, na senda de GOMES
CANOTILHO, [a] liberdade passou a ser inconcebvel sem um elevado grau de solidariedade e
de igualdade social ().
PAULO CRUZ/ZENILDO BODNAR, op. cit., p. 16.
99
conduzir ao aumento de insegurana e que, por vezes, s com medidas aparentemente restritivas da liberdade, mas que visam a segurana colectiva, pode exercer-se
plenamente a liberdade. S seremos livres se formos seguros. Mas o inverso tambm
verdade: o excesso de segurana resvala para um securitarismo que torna a vida
impossvel.
Pois, a sustentabilidade de nada serve se no estiver ao servio do Homem. Ela ser
assim, nas palavras de Paulo Cruz e Zenildo Bodnar, um metaprincpio.24
Tentemos transpor isto para o ambiente.
Normalmente, h quem entenda que o bem jurdico ambiental no pode prescindir de
uma referncia onto-antropomrfica, havendo mesmo quem entenda que se isso
assim suceder, deixa de fazer sentido a tutela jurdico-penal. Pois bem, a considerao da sustentabilidade pode ajudar a resolver este problema. Na verdade, quando
protegemos penalmente o ambiente sem qualquer referncia pessoa humana,
podemos estar a cair numa armadilha, porque estaremos a desviar o direito penal,
que tem uma dimenso tica, inquestionavelmente ligada ao Homem, para uma rea
sem ressonncia tica cairemos numa indesejada administrativizao do direito
penal. Ora, j no ser necessariamente assim se encontramos um mnimo tico
comum expresso na ideia de sustentabilidade. Porque a sustentabilidade, como
metaprincpio comum a todos os homens, como via para a realizao dos homens em
sociedade, pode fundamentar a incriminao penal de certas condutas, mesmo que
aparentemente no tenham uma relao directa com o Homem. No a tm realmente
quando procuramos uma relao com o indivduo, mas tm-na quando procuramos
uma relao com a sustentabilidade, porque esta s far sentido quando ao servio
do Homem.
Por isso, para ns, em causa no est a superao do paradigma da pessoalidade,
mas sim da individualidade.25 A pessoa continua a ser fundamento para a tutela
penal; simplesmente, se fosse considerada na sua dimenso individual, isso implicaria uma concepo do dano individual, sem margem sequer para a incriminao do
perigo, ou, quando muito, a existncia de um risco remoto. A considerao da pessoa
em comunidade, a invocao de um dever de solidariedade, que no prescinde, como
se v, da pessoa e, pelo contrrio, refora a sua importncia, justifica que o homem,
qual indivduo, deixe de ser o pressuposto para a tutela penal porque o pressuposto
vem a ser o meio ambiente e, consequentemente, o seu dano , mas passe a ser o
fundamento. S que agora, numa dimenso transindividual, colectiva e transnacional. Por isso, em suma, do que se trata da superao da individualidade pela ideia
de solidariedade e, como o problema se coloca a uma escala planetria, porque de
24
25
PAULO CRUZ/ZENILDO BODNAR, op. cit., p. 18.

Cfr., em sentido diverso, FLVIA LOUREIRO, op. cit., p. 81 e ss.
100
MRIO MONTE
relaes transnacionais que se trata, o que vem a estar em causa um novo paradigma expresso pela ideia de sustentabilidade. Este novo paradigma, como se v,
ajuda o direito penal a legitimar a sua interveno na tutela do ambiente.
E, disto isto, fica claro que, pelo apelo noo de sustentabilidade, tambm se torna
mais fcil a responsabilizao penal das pessoas colectivas. Uma das teses que mais
facilmente vingou na defesa da responsabilizao penal das pessoas colectivas foi a
de Figueiredo Dias.26 Trata-se da analogia entre as obras levadas a cabo pelas
pessoas fsicas e as obras que so produzidas pelas pessoas colectivas, quais centros
de imputao e verdadeiras obras das pessoas fsicas que as criaram. De facto, de
acordo com o Autor, na aco como na culpa, tem-se em vista um ser-livre como
centro tico-social de imputao jurdico-penal e aquele o homem individual,
acrescentando que as organizaes humano-sociais so, tanto como o prprio
homem individual, obras da liberdade ou realizaes do ser-livre; pelo que parece aceitvel que em certos domnios especiais e bem delimitados de acordo com o
que poder chamar-se, seguindo Max Mller, o princpio da identidade da liberdade
ao homem individual possam substituir-se, como centros tico-sociais de imputao jurdico-penal, as suas obras ou realizaes colectivas e, assim, as pessoas colectivas, associaes, agrupamentos ou corporaes em que o ser-livre se exprime.
Ora, como se pode punir as condutas levadas a cabo pelas pessoas fsicas,
analogamente tambm se podem punir aquelas que so fruto das pessoas colectivas
que mais no so que obras criadas pelas pessoas fsicas. Tratou-se de defender um
pensamento analgico, relativamente aos princpios do direito penal clssico,27
demonstrando que seria possvel responsabilizar as pessoas colectivas e assim dar
resposta a exigncias de poltica criminal. A ele se seguiram outras doutrinas como
foi o caso, por exemplo, da teoria ou raciocnio dos lugares inversos, conduzindo ao
mesmo resultado o da responsabilizao criminal das pessoas colectivas , de Faria
Costa.28
luz da sustentabilidade esta ideia ainda se torna mais clara. Se as pessoas fsicas
so, na maioria, aquelas que produzem os maiores atentados ao ambiente, tal como
se sancionam as pessoas fsicas que produzem idnticos atentados, por maioria de
26
27
28
FIGUEIREDO DIAS, Para uma dogmtica do direito penal secundrio, RLJ, n. 3720, Ano
1981, p. 73 e ss. Sobre esta e outras teses, veja-se MRIO MONTE, et. al., Portugal, in MARTA
MACHADO et. al (Coord.s), Responsabilizao por ilcitos praticados no mbito de pessoas
jurdicas uma contribuio para o debate pblico brasileiro, Projecto Pensando o Direito,
Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getlio Vargas, n. 18/2009, in
http://portal.mj.gov.br/services/DocumentManagement/FileDownload.EZTSvc.asp?DocumentID={F2935300-0539-418B-A0B1-FF62D971B686}&ServiceInstUID={0831095E-D6E449AB-B405-C0708AAE5DB1}, acedido em 17 de Julho de 2012.
FIGUEIREDO DIAS, Para uma dogmtica, p. 74.
FARIA COSTA, A responsabilidade jurdico-penal da empresa e dos seus rgos, in AA.VV.,
Direito Penal Econmico e Europeu. Vol. II. Textos Doutrinrios, Coimbra, 1998, p. 511.
101
razo se devero punir aquelas que pem em causa as pessoas em geral, o planeta,
porque sero sempre obras de pessoas colectivas que so criadas pelas pessoas fsicas, susceptveis de um juzo de censura tica e de produzirem uma aco criminosa.
De resto, aceite a proteco de um bem jurdico com pouca ou nenhuma referncia
antropolgica, mas por apelo ideia de sustentabilidade, comportando esta uma
dimenso implicativamente humana e pessoal, torna-se mais fcil aceitar para a
proteco do ambiente a aplicao do princpio societas delinquere potest que j
comeou a ser utilizado em outras reas do direito penal secundrio. No direito penal
do ambiente, a ideia de sustentabilidade no se apresenta como resolutria do problema at por que no tem de o fazer , mas como um elemento que refora essa
soluo.
A sustentabilidade, no entanto, no resolve todos os problemas. Por exemplo, no
pode criminalizar-se toda e qualquer conduta em nome dessa ideia. Mutatis mutandis, seria como criminalizar toda e qualquer conduta que pusesse em causa a liberdade no paradigma da modernidade.
Quer isto dizer que a sustentabilidade no dever ser um fim em si mesmo, mas
antes um metaprincpio, ou seja um princpio operativo, instrumental, que legitime
certas proibies ou imposies.
que sustentabilidade, para ns, significa solidariedade, bem comum, mas bem
comum ao servio Homem, e no de uma realidade abstracta, muito menos de uma
quimera.
O Mandado de Deteno Europeu:

Enquadramento e Ponderao Atual
PEDRO TROVO DO ROSRIO *
A Constituio da Repblica Portuguesa anuncia-a como soberana (artigo 3. nmero 2) e assente na dignidade da pessoa humana (artigo 1.). Igualmente, prev no seu
artigo 16., nmero 1, que os direitos fundamentais nela consagrados no excluem
quaisquer outros constantes das leis e das regras aplicveis de Direito Internacional e que as normas emanadas dos rgos competentes das organizaes internacionais de que Portugal seja parte vigoram diretamente na ordem interna, desde
que tal se encontre estabelecido nos respectivos tratados constitutivos e ainda que as
disposies dos tratados que regem a Unio Europeia e as normas emanadas das
suas instituies, no exerccio das respectivas competncias, so aplicveis da
ordem interna, nos termos definidos pelo Direito da Unio, com respeito pelos princpios fundamentais do Estado de Direito Democrtico (artigo 8., nmeros 3 e 4).
Igualmente, aceita Portugal a jurisdio do Tribunal Penal Internacional em condies de complementaridade e com vista realizao de uma justia internacional
que promova o respeito pelos direitos da pessoa humana (artigo 7., nmero 7),
admitindo ainda a extradio de cidados nacionais em casos de terrorismo e de
criminalidade internacional organizada, em condies de reciprocidade e desde que a
ordem jurdica do estado requisitante consagre garantias de um processo justo e
equitativo (artigo 33., nmero 3).
Desta receo direta e do constante do artigo 7. da Constituio da Repblica Portuguesa impem-se princpios no mbito da proteo dos direitos humanos, do resJURISMAT, Portimo, n. 3, 2013, pp. 103-119. ISSN: 2182-6900.
*
Doutor em Direito Diretor e Investigador Integrado do Centro de Investigao e Desenvolvimento em Cincias Jurdicas Ratio Legis.
104
peito pelos direitos dos povos, da integrao europeia, da independncia nacional, da

igualdade dos Estados, da soluo pacfica dos conflitos internacionais e da no
ingerncia nos assuntos internos dos outros Estados.
Entre os direitos fundamentais reconhecidos na Constituio da Repblica Portuguesa, enquanto direitos, liberdades e garantias poderamos destacar o direito vida
e integridade fsica e moral dos indivduos (artigos 24. e 25.), o seu direito
liberdade (artigo 27.), para alm daqueles comummente designados como integrantes de um Direito Constitucional Penal, como os relativos apreciao judicial por
juiz nacional da medida de coao adequada at entrega ou extradio, do carcter
excepcional da priso preventiva (artigo 28.), do ne bis in idem (artigo 29., nmero
5), do habeas corpus (artigo 31.), ou das garantias de defesa, do direito de escolher
defensor, com direito de interveno e audio (artigo 32.).
Na mesma linha, outras disposies constitucionais consagram a inadmissibilidade
de extradio ou entrega para Estados que o requeiram e que prevejam pena de morte ou leso integridade fsica (artigo 33., nmero 6) ou, no caso de pena de priso
ou medida de segurana de carcter perptuo ou de durao ilimitada, se esses Estados no estiverem vinculados por conveno internacional com Portugal que ofeream garantias de que tais penas no sejam efetivamente aplicadas (nmero 4 do
mesmo artigo), de motivao poltica, aqui incluindo a expresso do pensamento e a
perseguio tnica, de conscincia ou religio e de criao cultural (artigos 33.,
nmero 6 e 41. e 42.), de segurana jurdica e respetivas garantias (artigo 27.,
nmero 1 e 32.), de acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses
legalmente protegidos (artigo 20., nmero 1), de judicializao das decises e de
recurso para instncias superiores (artigos 27., nmero 2 e 3, alnea c); 28.; 31.;
32. e 33.), sem prejuzo da garantia de asilo em consequncia da sua atividade em
favor da democracia, da libertao social e nacional, da paz entre os povos, da liberdade e dos direitos da pessoa humana. Recorda-se que beneficiam nos termos constitucionais tais direitos, liberdades e garantias de um regime comum a todos os direitos fundamentais (igualdade, universalidade, entre outros) e de um regime especfico
constante em especial do artigo 18. da Constituio da Repblica Portuguesa, sendo
assim direta e imediatamente aplicveis, vinculando quer entidades pblicas, quer
entidades privadas.
Impe-se assim o respeito pelo princpio da igualdade, bem como a aplicao da lei
portuguesa a cidados nacionais ou estrangeiros nos termos e limites constitucionais
(artigos 13. e 15. nmero 1 da Constituio da Repblica Portuguesa).
Como acima expresso, as normas e os princpios de direito internacional comum
vigoram diretamente no ordenamento jurdico-constitucional portugus, por receo
automtica, fazendo parte integrante deste (artigo 8. da Constituio da Repblica
Portuguesa), o mesmo se verificando com as convenes internacionais que vigorem
O MANDADO DE DETENO EUROPEU
105
na ordem interna e com as normas emanadas dos rgos competentes das organizaes internacionais de que Portugal faa parte.
Tal desde 1976, no se olvidando a especial relevncia nesta matria da reviso
constitucional de 1982 e da Lei Constitucional nmero 1/2001 de 12 de dezembro,
que permitiu a Portugal1 dar cumprimento s obrigaes preconizadas no mandado
de deteno europeu. O art. 33. da Constituio da Repblica Portuguesa (sob a
epgrafe expulso, extradio e direito de asilo) contm no n. 5 uma exceo aos
limites cooperao decorrentes da priso perptua e da nacionalidade, previstos
respetivamente nos nmeros 3 e 4, a favor da cooperao judiciria penal no mbito
da Unio Europeia. O nmero 6 acolhe o novo conceito de entrega que subjaz
cooperao realizada na Unio Europeia com base no mandado. Com a reviso constitucional de 2005, como o Tribunal Constitucional fez notar em Douto Acrdo de
julho desse ano em sede de fiscalizao sucessiva concreta:2 a nossa Lei Fundamental, na redao ainda vigente (Note-se que durante o ltimo processo de reviso
constitucional, cujo texto ainda no foi publicado, foi aprovada uma nova redao do
n. 4 do artigo 33. da Constituio, em que a expresso em condies de reciprocidade estabelecidas em conveno internacional e desde que o Estado requisitante
substituda pela expresso se, nesse domnio, o Estado requisitante for parte de
conveno internacional a que Portugal esteja vinculado), apenas permite a extradio por crimes a que corresponda, segundo o direito do Estado requisitante, pena
ou medida de segurana privativa ou restritiva da liberdade com carcter perptuo ou
de durao indefinida, em condies de reciprocidade estabelecidas em conveno
internacional e desde que o Estado requisitante oferea garantias de que tal pena ou
medida de segurana no ser aplicada ou executada (Artigo 33., n. 4, da Constituio da Repblica Portuguesa). Uma nota, tambm, relativamente a um dos traos
caractersticos do regime do mandado de deteno europeu: a permisso de entrega
de nacionais a outro Estado-Membro da Unio Europeia. Porm, em alguns EstadosMembros a execuo do mandado de deteno europeu para entrega de nacionais
deparou-se com alguns impedimentos legais. O 2. relatrio da Comisso Europeia
sobre a implantao, pelos Estados-Membros, da deciso quadro relativa ao mandado de deteno europeu, nota que o Supremo Tribunal de Chipre atravs de acrdo 7 de novembro de 2005 imps s autoridades cipriotas o respeito pelas regras
decorrentes da reviso constitucional de 28 de julho de 2006, s podendo executar
mandados para entrega de nacionais em relao a factos praticados aps 1 de maio
1
No que se refere Alemanha, por deciso de 18 de julho de 2005, o Tribunal Constitucional

anulou a lei de transposio, declarando-a nula e sem nenhum efeito. A nova lei alem de
transposio da Deciso-Quadro do mandado de deteno europeu, de 2006, com vista a garantir a proteo dos direitos fundamentais de cidados nacionais alemes condiciona a sua entrega, a par de outros requisitos, verificao de dupla incriminao.
Caso Abul Salem Acrdo 384/2005 de 13 julho de 2005, Processo 245/05.
106
de 2004. Igualmente o Tribunal Constitucional Polaco por deciso de 27 de abril de

2005 declarou a inconstitucionalidade da norma polaca de transposio da deciso
quadro, pois esta permitia a entrega de nacionais, o que no era permitido pelo artigo
55., nmero 1 da Constituio Polaca, adiando a eficcia da norma at 4 de novembro de 2006. A Polnia, permite desde esta data e em resultado da reviso constitucional de 2006 a entrega de nacionais sujeita dupla condio de que a infrao que
fundamenta o mandado de deteno europeu ter sido praticada fora do territrio
polaco e de que a mesma constitua tambm um ilcito criminal nos termos do Direito
polaco.
A Constituio portuguesa impunha ento dois requisitos para a admissibilidade da
extradio: Condies de reciprocidade estabelecidas em conveno internacional;
Garantias prestadas pelo Estado requerente de que a pena ou a medida de segurana
no sero, em concreto, aplicadas ou executadas.
Relativamente existncia de uma conveno internacional em que se assegurasse o
respeito pelo princpio da reciprocidade, nota-se que uma tal conveno, por incidir
sobre matrias relativas a direitos, liberdades e garantias e ao processo criminal
(alneas b) e c) do nmero 1 do artigo 165. da Constituio da Repblica Portuguesa) teria que ser aprovada pela Assembleia da Repblica (alnea i) do artigo 161.
da Constituio da Repblica Portuguesa) e ratificada pelo Presidente da Repblica
(alnea b) do artigo 135. da mesma Lei fundamental), rgos de cuja vontade
depende, assim, a vinculao do Estado Portugus.
A soberania assumida por cada Povo ao longo da histria e a mobilidade dos criminosos imps-lhes a definio de modelos de cooperao judiciria em matria
penal. A extradio ser a mais antiga e comum forma de cooperao internacional
neste domnio, j constando uma clusula de extradio do Tratado de Paz celebrado
em 1280 A.C. entre o fara Ramss II, do Egito e Hatussilli, rei dos hititas. Neste
Acordo definiu-se a par de outras matrias, um dever de cooperao recproca na
entrega de fugitivos e desertores, com intuito de evitar a sua impunidade. Na relao
entre as suas cidades-estado, na Grcia antiga, definiram-se formas de extradio,
como quando os aqueus pediram aos espartanos a entrega dos indivduos que haviam
provocado devastaes no seu territrio. Manteve-se igualmente no Imprio Romano
o instituto da extradio (vide o Digesto na Lei XVII, Livro I, Titulo VII) prevendo-se normas relativas entrega de indivduos que agredissem um embaixador
ao Estado deste.
No Direito Portugus, a extradio surge pela primeira vez num tratado celebrado
com Espanha. Entre D. Pedro I de Portugal e D. Pedro I de Castela, em 1360, prevendo a entrega recproca de cavaleiros refugiados nos dois reinos perseguidos por
crimes de motivao poltica. Tal tinha por bvia inteno, do lado portugus, a
extradio dos assassinos de D. Ins, refugiados no Reino de Castela. Em 1499
107
assinado um segundo tratado, entre D. Manuel e os reis Catlicos, que j prev a

entrega de criminosos de delito comum. O terceiro tratado ser assinado em 1569,
entre D. Sebastio e D. Filipe II de Espanha, com uma particular ateno entrega
de desertores, destacando-se uma clusula que hoje designaramos como humanitria: a exigncia de comutao da pena de morte antes da extradio.
J no sculo XIX, em 1867, assinado entre Portugal e Espanha um Tratado de
Extradio, respeitante entrega recproca de criminosos e desertores. Neste tratado
encontrvamos o reflexo adeso a um novo quadro de princpios internacionalmente conformado: proibio de entrega de nacionais; clusula de comutao de
pena de morte prvia extradio; fixao de um prazo para a deteno preventiva
do reclamado; proibio de extradio de delinquentes polticos.
No sculo XIX, os reinos de Portugal e Espanha firmaram o Tratado de Extradio
(1867) para a entrega recproca de desertores e criminosos, o qual se manteve at 25
de abril de 1990, data de entrada em vigor da Conveno Europeia de Extradio do
Conselho da Europa de 1957, por revogao operada pelo n. 1 do art. 28. da Conveno.
No plano do direito nacional,3 a primeira lei interna de extradio s aparecer com
o Decreto Lei n. 437/75 de 16 de agosto, sucedido pelo Decreto- Lei n. 43/91 de 22
de janeiro, depois substitudo por uma nova Lei de Cooperao Judiciria Internacional em Matria Penal-Lei 144/99 de 31 de agosto. Esta Lei n. 144/99 consagrou
formas de cooperao judiciria internacional em matria penal, abrangendo a extradio, de acordo com a proteo dos interesses da soberania, da segurana, da ordem
pblica e de outros interesses constitucionais, decorrentes de tratados, convenes e
acordos internacionais bilaterais ou multilaterais vinculativos, e aplicando o princpio da reciprocidade, conforme os artigos 1. a 4. desse diploma. Estabelece, no
entanto, o legislador, no n. 3 do artigo 4., algo de semelhante a uma vlvula de
segurana no que diz respeito a este princpio ao prever que a falta de reciprocidade
no impede a satisfao de um pedido de cooperao desde que se mostre aconselhvel em razo da natureza do facto ou da necessidade de lutar contra certas formas
graves de criminalidade; possa contribuir para melhorar a situao do arguido ou
para a sua reinsero social e sirva para esclarecer factos imputados a um cidado
portugus, concluindo-se, assim, que em matria de auxlio judicirio mtuo em
matria penal o Estado Portugus assumiu internacionalmente a responsabilidade de
cooperar, mesmo que no se verifique plenamente uma situao de reciprocidade
absoluta. Destaca-se igualmente o princpio da especialidade, de acordo com o qual
um ato de cooperao interestadual obriga incluso no pedido da totalidade dos
casos em que se pretende ver exercida a ao penal seno, de outra forma, no pode3
Acordo entre Portugal e Espanha em Matria de Perseguio Transfronteiria Decreto n.

48/99, de 9 de novembro
108
r o individuo ser perseguido, julgado, detido ou sujeito a outra medida, por factos
diferentes do pedido.
Este regime legal, no necessrio respeito pelas regras constitucionais supra mencionadas consagra requisitos negativos decorrentes do pedido (artigo 6.), como os
relativos aplicao da lei no tempo e no espao, de recusa, de extino do procedimento e do respeito pela garantia do ne bis in idem, a preferncia dada a processo
pendente em territrio nacional se Portugal for o Estado requerido (artigos 7. a 19.
da mesma Lei). Para alm destes princpios e regras observar-se-o ainda os seguintes: os Estados no extraditam cidados nacionais (com as excees previstas na
Constituio e reafirmadas no nmero 2 do artigo 32.); prevalncia do processo no
Estado requerido em caso de pedido de extradio (situaes de extradio passiva);
dupla incriminao e crimes punveis com pena de priso ou medida privativa da
liberdade superiores a um ano, quer para procedimento quer para cumprimento de
pena (artigo 31./2); excluso de infraes de natureza poltica ou conexa, bem como
as de natureza militar no abrangidas pela lei penal comum (artigo 7.).
O pedido de extradio das autoridades do Estado requerente ser do conhecimento
das autoridades portuguesas, para extradio passiva, atravs de duas vias: A primeira, por via diplomtica, recebida pela Procuradoria-Geral da Repblica, que se
constitui como Autoridade Central Nacional, cabendo-lhe verificar a regularidade
formal do pedido, aps o que o remeter ao Ministro da Justia, com parecer no
vinculativo, para deciso sobre a admissibilidade do pedido, constituindo a fase
administrativa do procedimento (artigos 46. e 48. da Lei n. 144/99 de 31 de agosto); A segunda, por insero de pedido de deteno, de carcter provisrio, na base
de dados da Interpol, que, atravs dos Gabinetes Nacionais, poder acionar o seu
cumprimento, por lhes ser reconhecida a licitude da sua interveno relativamente a
indivduos procurados, desenvolvendo-se, ento, o processo formal, conforme
imposto pelos artigos 38. e 39. da mesma Lei.
De seguida, ser competente para decidir sobre o pedido de extradio (passiva) o
juiz da Seco Criminal do Tribunal da Relao da rea de residncia do detido ou
do local onde este se encontrar (artigo 49. da Lei n. 144/99 de 31 de agosto),
havendo possibilidade de recurso da deciso final para a Seco Criminal do Supremo Tribunal de Justia.
Tudo sem prejuzo da providncia de Habeas Corpus, aqui uma vez mais recordando-se a inexistncia da garantia de recurso constitucional de amparo no ordenamento jurdico portugus.
Merc da aplicao dos princpios da universalidade e da igualdade e da garantia
nsita no artigo 28. da Constituio da Repblica Portuguesa, o detido no mbito do
processo de extradio (passiva) ser presente no prazo de quarenta e oito horas a
109
um magistrado judicial, para apreciao da medida de coao adequada, tendo o

magistrado judicial dez dias para apreciar a suficincia dos elementos constantes no
pedido e sessenta e cinco dias de prazo mximo para deciso final.
A par, nos termos constitucionais e legais (Lei n. 144/99 de 31 de agosto) asseguram-se pessoa visada todos os direitos necessrios sua defesa, de ser ouvida, de
se opor extradio e de produzir a prova que sustente a sua posio, bem como de
recurso da deciso, conforme disposto nos artigos 54., 55., 56. e 58. da Lei n.
144/99 de 31 de agosto.
Caso seja uma autoridade nacional, portuguesa, a desejar a extradio (ativa), adotar um procedimento similar, isto , a autoridade judiciria portuguesa requerer um
extradio remetendo-o para a Autoridade Central/Procuradoria-Geral da Repblica,
a qual assegurar o seu envio formal por via diplomtica, uma vez que se encontra
deferida essa competncia por parte do Ministro da Justia, nos termos dos artigos
69. e 165. da Lei n. 144/99 de 31 de agosto. Acresce a possibilidade de difuso
internacional do pedido atravs de mandado de deteno provisrio, motivando-se a
ao do Gabinete Nacional da Interpol, nos termos do artigo 71. da mesma Lei.
Tais, sumariamente, as regras de extradio que vigoraram na ordem jurdica interna, reflexo tambm da Conveno Europeia de Extradio de 1957, ora cerceadas.
A construo da Unio Europeia ditou regras diferentes para a cooperao policial e
judiciria a partir do Tratado de Maastricht. Efetivamente, o caminho para dar cumprimento ao objetivo inscrito no artigo 31., alnea b), do Tratado da Unio Europeia
foi definido no Conselho Europeu de Tampere. Neste, unicamente dedicado s matrias relativas justia e aos assuntos internos, reiterou-se o empenho no desenvolvimento da Unio enquanto espao de liberdade, de segurana e de justia, de forma a
responder aos desafios lanados ao Tratado de Amesterdo. Assegurar-se-ia assim a
liberdade (vital para o direito de livre circulao em toda a Unio) em condies de
segurana e de justia acessveis a todos uma vez, quando estabelecido o mercado
nico e a Unio Econmica e Monetria.
Impunha-se, para tal fim, de concretizao de um tal espao de liberdade, de segurana e de justia, que as sentenas e decises judiciais fossem respeitadas e aplicadas em toda a Unio. Ora, assim primeiramente impunha-se (e impe-se) um elevado grau de compatibilidade e convergncia entre os diversos sistemas jurdicos.
Como referem Anabela Rodrigues e Lopes da Mota, foram reconsideradas () as
formas tradicionais de cooperao judiciria, marcadas pela desconfiana mtua
sobre os direitos penais e processuais penais dos diferentes Estados-Membros. O
elemento aglutinador das concluses de Tampere reside na verificao de que os
Estados-Membros atingiram o tal grau de integrao econmica e de solidariedade
poltica que no insensato partir do postulado de que devem confiar uns nos outros
no domnio judicirio.
110
Assim, imps-se o princpio do reconhecimento mtuo como elemento fundamental

para viabilizao de um espao de liberdade, segurana e justia, pois s assim se
poderia falar em cooperao judiciria no mbito da Unio Europeia. Em particular,
diramos, no mbito do Direito Penal e Processual Penal.
No que diz respeito extradio definiu logo o Conselho Europeu de Tampere que
tal procedimento formal tinha que ser abolido entre os Estados-Membros no que diz
respeito s pessoas julgadas revelia cuja sentena j tenha transitado em julgado, e
substitudo por uma simples transferncia de pessoas.
Como recorda Jos Lopes da Mota, o Conselho Europeu de Tampere foi o primeiro
e, at o nico a dedicar-se matria de justia e de assuntos internos, definindo as
orientaes para a realizao do espao de liberdade, segurana e justia e os trs
grandes eixos para a sua concretizao o reconhecimento mtuo das decises judiciais, a aproximao e harmonizao de legislaes e a criao de uma estrutura para
promover e assegurar a coordenao das autoridades judicirias, a nvel europeu no
domnio das investigaes e do exerccio da ao penal a EUROJUST.
No entanto, com os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001, verificou-se
uma acelerao na construo de um espao penal europeu, com uma perspetiva
claramente securitria e no tanto garantstica.
Surge em sequncia do Conselho Europeu de Tampere a Deciso-Quadro n.
2002/584/JAI, de 13 de junho de 2002, tendo entrado em vigor a 1 de janeiro de
2004, prevendo o Mandado de Deteno Europeu o qual constitui hoje um dos instrumentos mais marcantes de cooperao judiciria em matria penal no mbito dos
Estados-Membros da Unio Europeia. A Deciso-Quadro que o implementou um
dos instrumentos jurdicos vinculativos da Unio Europeia, impondo aos EstadosMembros a harmonizao dos seus sistemas jurdicos quanto aos resultados, deixando a cada um a escolha dos meios e da forma mais adequados. Esta DecisoQuadro adequa-se pretenso dos Tratados de Maastricht e de Amesterdo que
criaram e desenvolveram a cooperao judiciria e policial com carcter intergovernamental, tendente ao concertada dos Estados-Membros. Com o Tratado de
Lisboa terminou a poltica de pilares e acentuou-se o pendor da Unio de Estados
tambm na cooperao policial e judiciria, tendendo-se para o reforo da harmonizao e equacionando-se desde a um maior pendor de assimilao.
Logo nos considerandos da Deciso-Quadro do Conselho da Unio Europeia recorda-se o objetivo que a Unio fixou de se tornar um espao de liberdade, de segurana e de justia conduz supresso da extradio entre os Estados-Membros e
substituio desta por um sistema de entrega entre autoridades judicirias. Acresce
que a instaurao de um novo regime simplificado de entrega de pessoas condenadas
111
ou suspeitas para efeitos de execuo de sentenas ou de procedimento penal permite suprir a complexidade e a eventual morosidade inerentes aos atuais procedimentos de extradio.
O Mandado de Deteno Europeu consiste na deciso de uma autoridade judiciria
de um Estado-Membro, com vista deteno e entrega de uma pessoa para efeitos
de execuo de sentena de pessoa condenada, ou execuo de medida de segurana
privativa da liberdade, ou de procedimento penal, desde que a condenao ou deciso nos dois primeiros casos tenha a pena mnima de quatro meses e que, no ltimo
caso, ao crime corresponda pena superior a um ano, no estado de emisso artigo
1., nmero 1 da Deciso-Quadro n. 2002/584/JAI, do Conselho, de 13 de julho.
Esta foi transposta para a ordem jurdica portuguesa pela Lei n. 65/2003 de 23 de
agosto.
Um mandado uma ordem, no um pedido como a extradio e os demais instrumentos de cooperao interestadual (vide ttulo III da Conveno de Aplicao do
Acordo Schengen). O Mandado de Deteno Europeu vincula todas as autoridades
nacionais, pelo que de execuo obrigatria.
Assim, na execuo de um Mandado de Deteno Europeu impe-se o princpio de
reconhecimento mtuo das sentenas e decises penais de deteno e entrega. Este
pressupe um extraordinrio grau de confiana e de respeito recprocos entre os
Estados-Membros, tanto ao nvel dos ordenamentos jurdicos, como dos procedimentos e processos e seu respeito. So assim a lei e os procedimentos de cada Estados-Membros o garante dos prprios princpios e direitos fundamentais e de que as
decises proferidas num Estado-Membro sero efetivamente respeitadas e cumpridas
pelos restantes Estados-Membros, ou seja, executadas nos mesmos termos em que
foram proferidas, o que simultaneamente garante a reserva de soberania do Estado
executor e a reserva do Estado emissor pela aceitao e respeito pela deciso.
Tal confiana e reconhecimento mtuo impuseram a eliminao da fase poltica
acima referida e caracterstica do processo de extradio, deixando o cidado de
estar sujeito a critrios alheios justia. Alis, aqueles poderiam constituir um instrumento privilegiado para interesses polticos, nomeadamente de oportunidade, de
convenincia e de prevalncia da ordem e tranquilidade pblicas nacionais. H uma
clara valorizao dos instrumentos judiciais no mbito dos instrumentos de cooperao entre Estados-Membros.
Com o mandado de deteno europeu, imbudo do esprito do Conselho Europeu de
Tampere, cessa o controlo da dupla incriminao, simplificando-se todo o procedimento, por referncia a uma relao na deciso quadro de trinta e dois crimes considerados graves, relativamente aos quais os Estados-Membros se obrigam a proceder
execuo do mandado, aos quais ser aplicvel pena superior a trs anos de priso
112
pelo estado de emisso. Outro princpio o da especialidade, o qual constitui para o

Estado Membro emissor um nus, pois deve obedecer ao fim por si prprio definido
para a deteno, sendo este um compromisso assumido para com o Estado-Membro
de execuo pelo qual no poder processar, deter, prender ou submeter a outra
restrio da liberdade individual o cidado, por factos anteriores entrega e diferentes dos que fundamentaram a execuo e sem consentimento prvio deste ltimo
Estado-Membro, ao mesmo tempo que constitui uma importante garantia individual
de limite da ao penal ao fundamento e sano constante do Mandado de Deteno Europeu, salvaguardando princpios fundamentais de segurana jurdica e de
humanidade.
Portugal recebe os Mandados de Deteno Europeus emitidos por autoridade judiciria em qualquer Estado-Membro por: Receo direta na autoridade judiciria
competente, em funo do local onde a pessoa se encontra, se este for conhecido;
Insero de indicao no Sistema de Informao Schengen (SIS);4 Difuso Interpol, atravs do Gabinete Nacional; ou receo pela Rede Judiciria Europeia.
No caso de remessa direta, o Tribunal de emisso envia o Mandado de Deteno
Europeu, em lngua portuguesa, diretamente ao Tribunal da Relao portugus competente em funo do conhecimento do local onde a pessoa se encontra, aps o que o
Ministrio Pblico promove a sua execuo ao juiz, no prazo de 48 horas, devendo
este, no prazo de 5 dias proferir despacho sobre a suficincia dos elementos transmitidos, conforme imposto pelos nmeros 1 e 2 do artigo 16. da Lei 65/2003. De
seguida, e de acordo com o n. 3 da mesma disposio, o Ministrio Pblico envia o
mandado para a autoridade policial competente que proceder ao cumprimento da
deciso em causa.
mais comum a circunstncia de no ser conhecido o local onde se encontra a pessoa procurada, situao em que a autoridade judiciria de emisso recorre aos rgos
de transmisso do mandado (o SIS) relativamente a 25 Estados-Membros e ainda
Noruega e Islndia e Interpol, relativamente ao Reino Unido e Irlanda.
Executada a deteno imediatamente comunicada ao Ministrio Pblico competente e ao rgo de transmisso onde esteja a comunicao (Sirene ou Interpol) para
efeitos de comunicar ao Tribunal o mandado ou a indicao por forma a que, imediatamente, ou no mais curto prazo de tempo (nmero 2 do artigo 18) o individuo
4
O Sistema de Informao Schengen (SIS) um sistema de meios de informao comum a todos

os Estados-Membros aderentes, previsto no Ttulo IV da Conveno de Aplicao do Acordo
de Schengen, que permite s autoridades competentes de cada Estado cooperar entre si, trocando informaes, nomeadamente no que diz respeito ao controlo de pessoas e de objetos procurados, servindo-se de uma base de dados comum a todos e cujo funcionamento e gesto da
informao mantida em Portugal pelo gabinete SIRENE (cfr. Decreto- Lei nmero 292/94 de
16 de novembro).
113
seja presente ao Tribunal da Relao da rea de domiclio ou do local onde foi

encontrada (artigo 15. da Lei n. 65/2003) ou, se este tribunal estiver impedido de a
receber, para efeitos de validao e manuteno, o Tribunal de primeira instncia
onde se encontra instalada a sede do tribunal competente (artigo 19., nmero 2).
Estas disposies no excluem a aplicao subsidiria das normas do artigo 142.,
nmero 1 do Cdigo de Processo Penal, por insegurana no prazo ou fundado receio
de que no possa ser presente no prazo legal, sendo ento presente ao juiz de instruo da rea onde ocorreu a deteno.
Com esta apresentao procede-se aceitao da validade da deciso da autoridade
judiciria de outro Estado-Membro e o controlo judicial, quer genrico (o fator
motivador do Mandado de Deteno Europeu constar na listagem do artigo 2. da
Lei n. 65/2003), quer jurdico (a apreciao abstrata sobre se os factos constantes no
mandado de deteno europeu consignam o crime motivador face ao Estado-Membro emissor) e no tanto um primeiro interrogatrio judicial formal com indicao
circunstanciada dos motivos da deteno e das provas que a fundamentam conforme o previsto no artigo 141., nmero 1 do Cdigo de Processo Penal. Est em
causa uma garantia especfica do Mandado de Deteno Europeu. Tal, sem prejuzo
da observncia das disposies do Cdigo de Processo Penal, sendo obrigatoriamente nomeado defensor ao detido (artigo 18., nmero 4 da Lei n. 65/2003 e artigos 64., nmero 1 e 144., nmero 3 do Cdigo de Processo Penal) caso este no
tenha exercido o direito de o escolher (artigo 32., nmero 3 da Constituio da
Repblica Portuguesa e 62., nmero 1 do Cdigo de Processo Penal), tendo no caso
de no conhecer a lngua portuguesa direito a um intrprete (artigo 92., nmero 2 do
Cdigo de Processo Penal). A audio do detido, feita pelo Juiz relator, visa neste
momento, essencialmente a confirmao da identidade do detido, a elucidao da
existncia e contedo do Mandado de Deteno Europeu, apurar sobre o consentimento ou oposio entrega e as formas de o fazer, tomada de declaraes obre a
eventual renncia ao princpio da especialidade, verificao de causas que possam
levar ao pedido de informaes complementares por insuficincia das prestadas
(artigo 22., nmero 2; 18., nmeros 5 e 6; 16., nmero 3; 20. e 21. da Lei n.
65/2003; ex vi artigo 6., nmero 3, alnea a) da Conveno Europeia dos Direitos do
Homem, aplicada por fora do artigo 8. da Constituio da Repblica Portuguesa),
aplicao do princpio ne bis in idem (artigo 29., nmero 5 da Constituio da
Repblica Portuguesa e artigo 11., alnea b) e 12., nmero 1, alnea f) da Lei n.
65/2003), avaliao de verificao de eventuais causas de recusa obrigatria ou
facultativa da execuo (artigos 11. e 12. da Lei n. 65/2003), avaliao do respeito
pelos direitos fundamentais e da clusula de no descriminao, bem como da proporcionalidade, validao do que eventualmente for apreendido na posse do detido
no momento da deteno (artigo 32. da Lei n. 65/2003), apreciao judicial da
medida de coao adequada a que fica sujeito o detido no caso de no haver causas
imediatas de recusa de execuo (artigo 28., nmero 1 da Constituio da Repblica
Portuguesa e 18., nmero 3 da Lei n. 65/2003) e ainda a verificao referida de
114
incluso no mbito das situaes de aplicao constantes no artigo 2. da Lei n

65/2003. Nesta previso inclui-se uma lista de 32 crimes que, no fazendo parte dos
de dupla incriminao, concedida a entrega, sem controlo da dupla incriminao
do facto, desde que no Estado-Membro emissor constituam infraes punveis com
pena ou medida de segurana de durao mxima no inferior a 3 anos. Tal uma
garantia de reserva de soberania do Estado executor e uma garantia de reserva do
Estado emissor pela aceitao e respeito pela deciso.
No que diz respeito emisso de Mandado de Deteno Europeu por autoridade
portuguesa e como se depreende do que acima foi expresso, autoridade judiciria
competente para a investigao/inqurito ou para a instruo, bem como do julgamento e execuo de penas, que cabe emitir um mandado de deteno europeu para
os fins inicialmente indicados, difundindo-o diretamente autoridade judiciria do
lugar onde se encontrar a pessoa a deter, para execuo (artigo 4., nmero 1 da Lei
n. 65/2003), atravs dos rgos de transmisso (artigos 4. e 5. da mesma Lei do
Mandado de Deteno Europeu), como SIS/Sirene (para insero de indicao da
pessoa procurada na base de dados, relativamente aos 27 pases abrangidos), ou
insero nas bases de dados de nominais da base de dados I-24/7 da Interpol para a
Inglaterra e Irlanda, ou do sistema de telecomunicaes de segurana da rede judiciria europeia. Detida a pessoa procurada e recebida a informao de tal ter ocorrido, imediatamente comunicado autoridade portuguesa emissora se no decorrer
da transmisso direta, bem como Autoridade Central/Procuradoria-Geral da Repblica, para os procedimentos que culminaro na receo do detido e entrega ao
Ministrio Pblico correspondente, para promoo das diligncias subsequentes.
Perante o exposto, como se cr bvio, o projeto da Unio Europeia no domnio da
justia penal desenvolveu um carcter prioritariamente repressivo, que faz primar
o objetivo da segurana sobre o da liberdade. Faltam Direitos Fundamentais para
o devido enquadramento da realizao do princpio do reconhecimento mtuo e na
perspetiva da harmonizao.
A anlise do mandado de deteno europeu permite verificar como certas opes
so, acima de tudo, securitrias e repressivas de uma via de construo do espao
penal europeu. H um manifesto desequilbrio entre a necessidade de eficcia na luta
contra o crime na Unio Europeia e as exigncias de proteo dos direitos e liberdades fundamentais dos cidados.
A confiana mtua, na base da qual se constri o regime do mandado de deteno
europeu, facilita as condies de entrega. Ora, simultaneamente seguro que as
garantias no so idnticas em todos os Estados-Membros, ou o sero as vontades
polticas ou legislativas. A confiana mtua que ora se impe aos Estados-Membros
revela-se assim problemtica por se impor, a despeito das divergncias tantas
vezes profundas entre os sistemas jurdico-penais dos diferentes Estados-Membros.
115
Neste caso, associada abolio da dupla incriminao, pode traduzir-se o mandado

de deteno europeu como elemento integrante numa tendncia para privilegiar um
direito penal securitrio.
A prpria supresso da clusula de no discriminao, relativamente ao direito clssico da extradio, merc da confiana mtua, constitui um perigo para a liberdade
das pessoas.
A imposio da exigncia de dupla incriminao como garantia fundamental foi
substituda pela opo pelo mtodo da lista de infraes relativamente s quais,
caso sejam punveis no Estado-Membro de emisso com pena ou medida de segurana privativas de liberdade de durao mxima no inferior a trs anos, no h
controlo da dupla incriminao (artigo 2., nmero 2). Tal representa uma soluo de
compromisso entre aquelas duas solues. Com o abandono da dupla incriminao
manifesta-se uma inteno de confiana e de reconhecimento mtuo. Mas mantiveram-se diferenas relevantes nas diversas opes de poltica criminal e do sistema de
valores de cada um dos Estados-Membros que ultrapassam o critrio de confiana
mtua. A ausncia de controlo da dupla incriminao para as infraes da lista e a
manuteno, para as outras infraes, de uma condio de dupla incriminao
facultativa, implica que se considere o princpio da dupla incriminao como de toda
a relevncia, na medida em que o espao penal de justia pretendido ainda assenta
em ordenamentos jurdicos que traduzem em si sistemas de valores distintos os
quais, volvidos mais de dez anos sobre a deciso quadro ainda se mantm diversos:
veja-se o tratamento penal de atos como a interrupo voluntria da gravidez, a
eutansia ou o consumo de estupefacientes.
A lista de infraes relativamente s quais a exigncia de dupla incriminao foi
abolida, traduz apenas um consenso no mbito da Unio sobre o prprio princpio
da incriminao dos trinta e dois comportamentos enumerados. Alis, no original
a referncia a que o nmero 2 do artigo 2. no estabelece a abolio da dupla incriminao, mas to s a ausncia de controlo de dupla incriminao.
Assim o princpio da abolio da dupla incriminao, pressuposto do reconhecimento do mandado de deteno europeu, constitui uma prova concludente da promoo de um espao penal europeu mais vocacionado para a represso do que
tanto para a definio de garantias, pois com a diversidade de previses legais dos
Estados impe-se a soluo pela aceitao dos crimes enunciados e no pelo seu
contedo, pela sua essncia: A referncia a de que crime, no necessariamente
que crime est em causa.
116
Impe-se assim ponderar se, decorridos mais de dez anos sobre a deciso quadro
houve a prometida harmonizao. Esta no existiu, conforme facilmente se alcana
pelos exemplos dados.
Para mais perante a ausncia de uma Constituio (material e formal) Europeia, a
harmonizao torna-se fundamental. Alis, a prpria Declarao adotada pelo Conselho no momento da aprovao da deciso-quadro manifestou a inteno, a preocupao de se acautelarem os trabalhos de harmonizao das infraes enumeradas no
n. 2 do art. 2., de acordo com o art. 31., alnea e), do Tratado da Unio Europeia.
Volvidos mais de dez anos tal no se encontra sequer prximo de ser concludo. E
to relevante o , no s para que a diversidade de solues legislativas torne alguns
Estados-Membros como preferenciais ou potenciais recetores de agentes de algumas
formas de criminalidade porque mais permissivos, mas sobretudo para que se oferea aos europeus um verdadeiro sentimento de pertena e de cidadania europeia.
Para tal, para a plena aceitao, eficcia e construo de um direito penal europeu
com garantias, urge afirmar os direitos fundamentais na Unio Europeia. O art. 6.
do Tratado da Unio Europeia, subjacente prpria confiana reciproca entre os
Estados-Membros, o teor e a prpria fundamentalizao da Carta dos Direitos
Fundamentais da Unio Europeia so manifestamente insuficientes. Veja-se o que
ora ocorre na Hungria, onde e desde que chegou ao poder, em 2010, o primeiroministro Viktor Orbn protagonizou uma profunda reforma nas bases constitucionais
do pas. A nova Constituio, que j foi submetida a trs emendas, entrou em vigor
em 2012, tendo em maro de 2013 sido votada uma nova emenda tendente consolidao do poder no rgo executivo, restrio dos direitos e liberdades individuais
e ao enfraquecimento da ordem democrtica. Mas, j em abril de 2012 o Parlamento
hngaro aprovara na nova Constituio regras para limitao dos direitos humanos,
nomeadamente no tocante possibilidade de priso perptua sem liberdade condicional.5 Tal um exemplo, entre outros a que a Europa vai assistindo, inoperante e
incapaz de impor um efetivo respeito pelos direitos humanos, como alis resulta da
expresso desagradada mas absolutamente ineficaz da Comisso Europeia e do Conselho da Europa.
Ora, as regras relativas ao mandado de deteno europeu, no preveem a no execuo de um mandado por no respeito dos direitos fundamentais. Apenas e to s, no
(juridicamente mero) considerando n. 10 estabelecida a possibilidade de a execuo do mecanismo do mandado de deteno poder ser suspenso no caso de violao grave e persistente, por parte do Estado-Membro, dos direitos fundamentais,
verificada pelo Conselho nos termos do art. 7. do Tratado da Unio Europeia. Pondere-se igualmente os considerandos n. 12 (primeiro e ltimo perodos) anunciando
que a deciso-quadro respeita os direitos fundamentais tal como resultam dos ins5
Vide a propsito o Relatrio Anual (2012) da Amnistia Internacional, disponvel em

www.amnistia-internacional.pt
117
trumentos internacionais e das normas constitucionais internas dos EstadosMembros, e o n. 13, de acordo com o qual ningum pode ser afastado, expulso ou
extraditado para um Estado onde corra srio risco de ser sujeito a pena de morte,
tortura ou a outros tratos ou penas desumanas ou degradantes. Ora a despeito da
escassa relevncia jurdica de um considerando e o prprio alcance do nmero 3
do artigo 1., que estabelece que a deciso-quadro no tem por efeito alterar a obrigao de respeito dos direitos fundamentais e dos princpios jurdicos fundamentais
consagrados pelo art. 6. do Tratado da Unio Europeia impe-se a concluso de
que as leis internas de transposio devero consagrar como motivo de recusa de
entrega a verificao no no-respeito dos direitos fundamentais e dos princpios
jurdicos fundamentais consagrados pelo art. 6. do Tratado da Unio Europeia. No
entanto, o legislador portugus no incluiu na Lei n. 65/2003 (cfr. artigo 11.), como
motivo de no execuo obrigatria a ofensa grave aos direitos, liberdades e garantias fundamentais. Assim, no se imps efetivamente, entre outros, o necessrio
respeito pelas exigncias da Conveno Europeia dos Direitos do Homem a qual,
recorde-se entrou em vigor em 1953, tendo sido aprovada para ratificao em Portugal pela Lei n. 65/1978 de 13 de outubro.
Na Lei n. 65/2003 consagra-se no seu artigo 11. a defesa do direito vida, independentemente da natureza da infrao motivadora do pedido (vide artigos 24. e
33., nmero 6, da Constituio da Repblica Portuguesa), a proteo do direito
integridade fsica (vide artigo 25. da mesma Lei fundamental) e ainda a liberdade
como direito natural, todos inerentes dignidade da pessoa humana, cuja violao
uma ofensa intolervel aos pressupostos mnimos da vida humana.
Perante os ventos que se sentem e que se vo intensificando impe-se a ponderao
do quadro legal nacional, da efetiva salvaguarda dos direitos fundamentais, perante
um quadro europeu crescentemente securitrio.
118
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La clrit du procs pnal

dans le cadre dune justice quitable
ADIL ELAABD *
Bien que le temps soit un lment primordial pour garantir les droits de la dfense et
assurer une justice quitable pour toutes les parties du procs, la loi marocaine nen
fait que des allusions.
Quant aux dlais que le lgislateur exige pour laccomplissement de certaines procdures durant les diffrentes phases du procs, ils ne semblent pas tre en faveur de la
personne poursuivie.
Pourtant, le rle de lespace apparat nettement plus limit que celui du temps
lgard du droit. Dans ce sens, les branches du droit sinscrivent, effectivement, dans
un temps rsolument orient vers lavenir, et la norme pnale ne fait pas exception,
car elle a, comme les autres branches, vocation rgir lavenir ; elle nat de lanalyse
du pass, de lobservation du prsent et surtout de la volont de prserver le futur.
Si la matire pnale sinscrit dans un temps rsolument orient vers lavenir, elle
sinscrit galement dans un temps de linstantan.1 Linstant joue un rle trs important sagissant notamment du droit de la responsabilit pnale.
De mme le moment o linfraction est commise est capital : lorsque la violence fait
immdiatement suite une agression, elle pourra tre constitutive du fait justificatif
*
Docteur en Droit. Professeur Assistant lUniversit Ibn Zohr, Agadir, Maroc.
OST Franois, Les multiples temps du droit. Le droit et le futur, Paris, dition PUF, 1985, p.
126.
122
ADIL ELAABD
de lgitime dfense. Dans le mme ordre dide, la date de la condamnation est fondamentale, lorsquune personne commet une infraction avant dtre dfinitivement
condamne pour une autre infraction, il y a concours rel dinfractions.
Lorsquau contraire, elle commet une infraction aprs avoir t condamne dfinitivement pour une premire infraction, il y a rcidive et donc aggravation de la peine.2
Le temps de droulement de la procdure judiciaire est un temps subi par la dfense,
c'est--dire que la dfense, au mme titre que les parties non institutionnelles la
procdure, reste prive de moyens daction en vu de mettre en cause les dlais de la
procdure.
Or, ces dlais ont une relle importance pour la personne en procs, puisquils participent une modification majeure de sa situation.3
Pour mieux comprendre le rle du temps dans le droulement de la procdure, nous
allons dans un premier temps essayer danalyser ses effets ngatifs et positifs sur le
procs pnal (I), puis tudier la notion du dlai raisonnable dans le procs pnal
(II).
I. Les effets du temps sur le procs pnal

Selon le professeur COULON, chaque acteur judiciaire a sa propre logique et sa
propre perception du temps .4 Le magistrat, le policier, lauteur des faits et la victime ne ressentent pas le temps de manire uniforme.
En effet, quelques mois de dtention prventive sembleront ncessaires au juge
dinstruction, parfaitement justifis la victime et particulirement inacceptables et
longs lauteur prsum des faits. Le temps de la procdure sera donc synonyme
despoir pour certains, dangoisse pour dautres, ou seulement dattente.
Dans linvestigation pnale, le temps apparat de prime abord comme un obstacle ou
une contrainte avec laquelle il faut compter.
2
3
ETRILLARD Claire, Le temps dans linvestigation pnale, dition Harmattan, 2004, p. 18.
GUINCHARD Serge, Le temps et la procdure, dition Dalloz. 1996, p. 132. Selon M.
GUINCHARD : Parler du temps dans la procdure cest constater que les procdures sont
trop longues ! .
COULON Jean-Marie, Les solutions loffice du juge, in le temps de la procdure, dition
Dalloz, 1996, p. 57.
LA CLRIT DU PROCS PNAL
123
En effet, avec le temps les indices disparaissent, les tmoins oublient et les enquteurs se dmotivent. La recherche de la vrit devient de plus en plus dlicate et la
dcouverte de celle-ci de plus en plus incertaine.
Comme le souligne Jean PRADEL toute affaire pnale doit staler sur une certaine dure. Le travail de dcantation des preuves exige du temps pour que la vrit
se dgage .5
Le temps a donc indniablement une emprise sur linvestigation pnale. Une emprise
que le lgislateur doit prendre en compte lorsquil labore les rgles relatives
linvestigation pnale.
Linvestigation pnale, quelle soit mene au stade de lenqute policire ou au stade
de linstruction prparatoire, entrane ncessairement des atteintes aux liberts individuelles.
La sret est malmene lorsque sont effectus des contrles et des vrifications
didentit. La sret est galement compromise par les placements en garde vue et
en dtention prventive.
Quant au droit au respect de la vie prive, il est mis mal par les visites domiciliaires, les perquisitions, les saisies, les fouilles qui seffectuent durant des heures
dcales, ou encore les interceptions de correspondances crites ou mises par la
voie des tlcommunications.
Le lgislateur, pour protger, est amen utiliser diffrents procds, il dtermine
les personnes habilites ordonner les mesures attentatoires aux liberts individuelles, il prcise les lieux o de telles mesures peuvent tre pratiques, mais surtout
il fixe tantt lintervalle de temps pendant lequel ces mesures peuvent tre effectuer,
tantt le temps pour modrer les atteintes aux liberts individuelles invitablement
engendres au cours de linvestigation pnale.
Si le temps contribue protger les liberts individuelles, il contribue galement
rendre effectifs les droits de la dfense qui ne prsentent en effet dintrt que sils
sont amnags dans le temps.
Le droit pour une personne arrte ou accuse dtre informe des raisons de son
arrestation ou de son accusation, ou le droit pour une personne accuse de prparer
sa dfense doit ncessairement tre temporellement dfinie.6
5
6
PRADEL Jean, La clrit du procs pnal, dition RICPT, 1984. p. 154.

ETRILLARD Claire, ouvrage cit, p. 41.
124
ADIL ELAABD
Le temps ncessaire l'aboutissement du procs constitue une donne qu'il faut

examiner comme un lment de stratgie. Dans un procs, une partie souffrira du
retard apport la solution, alors que l'autre partie pensera, tort ou raison, que le
temps lui profite.
La procdure naviguera des lots sur un rythme que l'un voudra ralentir, l'autre vaudra
acclrer. Le praticien (lavocat) interviendra pour influer sur le rythme du temps :
faire durer lorsque ce sera l'intrt de son client, forcer l'acclration dans le cas
contraire.
A ces dlais, purement stratgiques, s'ajoutent les dlais ncessaires l'examen de
l'affaire par les tribunaux, en fonction des propres impratifs des agendas des juges.
Lavocat devra expliquer cela son client, et tenter de lui faire comprendre qu'il
n'est pas ou si peu, responsable du dlai exorbitant ncessaire l'obtention d'une
dcision de justice qui clturera enfin un dbat ; et que l'autre partie a aussi, le droit
d'utiliser tous les moyens juridiques disponibles pour sa dfense, et quelle doit disposer du temps ncessaire pour que s'exprime pleinement la contradiction.
En droit franais, beaucoup dauteurs soulignent que la spcificit des rapports entre
le temps et la procdure pnale tient limpratif de clrit. Pour Roger MERLE et
Andr VITU, le procs pnal serait caractris par une rapidit voulue .
La clrit, selon PRADEL, ne signifie pas prcipitation, mais plutt promptitude.
Elle vise donner au procs pnal un rythme aussi rapide que possible, sans porter
atteinte aux principes fondamentaux de lordre juridique, comme la prsomption
dinnocence ou les droits de la dfense .Par consquent, la clrit en procdure
pnale se justifie pleinement.7
En premier lieu, elle est ncessaire une bonne obtention des preuves. Car, avec le
temps, les preuves dprissent, les indices seffacent, les tmoins oublient ou leurs
mmoires deviennent slectives, do lintrt de rassembler ces preuves le plus
rapidement possible.
A cet gard, M. E. LOCARD observait que le temps qui passe, cest la vrit qui
senfuit . Dailleurs, cest parce que labstention des preuves devient de plus en
plus dlicate avec le temps que la plupart des lgislations connaissent la prescription
de laction publique qui exclut toute poursuite au-del dun certain dlai.8
7
PRADEL Jean, La clrit de la procdure pnale en droit compar, dition RIDP, 1995, p.
323.
MERLE Roger et VITU Andr, Trait de droit criminel, tome II, n 50, 7me dition CUJAS,
1997.
125
En deuxime lieu, la clrit est ncessaire pour les justiciables. La victime attend
que justice lui soit rendue et que son prjudice soit rpar. Le dlinquant attend
dtre fix sur son sort. Dailleurs, la condamnation aura un impact dautant plus
important sur lui quelle sera rapide.
Selon Beccaria : moins il se passe de temps entre le dlit et la peine, plus fort et
plus durable est dans lesprit lassociation de ces deux ides de dlit et de peine, si
bien quinsensiblement lun est considr comme la cause et lautre comme leffet
ncessaire et infaillible .9
En troisime lieu, la clrit est importante dans la mesure o lopinion publique
rclame une rpression rapide surtout lorsquil sagit dinfraction grave.
Seule une rpression rapide peut permettre de rassurer et dapaiser. Pour ces raisons,
la clrit en procdure pnale est si essentielle quelle est recherche depuis trs
longtemps.10
II. Lexigence du dlai raisonnable
Dans le prambule du Code de la procdure pnale, le lgislateur marocain dclare
avoir dtermin des nouveaux dlais pour laccomplissement rapide de certaines
procdures judiciaires.11
Or, les articles en loccurrence (art. 180, 196, 215, 243...),12 ne permettent pas encore aux accuss davoir un procs quitable respectant la notion du dlai raisonnable,13 comme le souligne la loi la plus suprme du pays. 14
9
10
11
12
13
BECCARIA Cesare, Trait des dlits et des peines, trad. par Chevallier, Ch. XIX, dition
Flammarion 1991.
PRADEL Jean, La clrit du procs pnal, dition RICPT, 1984, p. 403.
A ce propos, nous esprons que la procdure de la comparution sur reconnaissance pralable de
culpabilit pourra voir le jour au Maroc, cela malgr les divergences suscites lors de son adoption en France par la loi dite Perben II en 2003.
La Cour europenne estime que le dlai raisonnable court partir du moment o une personne
se trouve accuse. Dans un premier temps, la Cour prend en compte le critre de la mise en accusation formelle, c'est--dire soit les premires accusations (ouverture des enqutes prliminaires, date de perquisition ou saisie, inculpation), soit l'arrestation. Dans un second temps, la
Cour entend par accusation soit la notification officielle du reproche d'avoir commis une infraction pnale (arrestation, placement en dtention prventive, audition et perquisition), soit le
moment o une personne a le sentiment d'tre souponne d'une infraction pnale (Notamment,
CEDH, arrt Metzger, 31.5.2001). KUTY. Franklin, Le droit un procs quitable au sens de
la jurisprudence strasbourgeoise en 2001, dition JLMB, 2002, p. 591 et suivantes.
La fin du dlai raisonnable concide avec le moment o une dcision judiciaire met fin
lincertitude du prvenu quant aux charges pesant sur lui : prononc de la condamnation, de
126
ADIL ELAABD
Sachant que la principale raison dtre de la clrit des procdures rside dans la
ncessit de veiller ce que la personne poursuivie ne demeure pas trop longtemps
dans lincertitude de la solution qui sera rserve laccusation pnale porte contre
elle.
Pour la priode prendre en considration au regard du droit un dlai raisonnable,
elle commence au moment o une accusation est porte pour la premire fois
contre une personne.
En outre, le moment pertinent est celui o les soupons dont lintress tait lobjet
ont des rpercussions importantes sur sa situation.
Il peut sagir par exemple du premier interrogatoire de lintress en tant
quinculp,15 de la notification officielle manant de lautorit comptente, du reproche davoir accompli une infraction pnale...
La priode pertinente prend fin au moment o laccus est fix sur sa situation juridique. Ainsi, cette priode dure au moins jusqu lacquittement, la relaxe ou la
condamnation, ou jusqu ce que la condamnation soit devenue dfinitive, mme si
elle ne le devient quen appel.16
Le tribunal doit donc mettre en balance lintrt de la personne concerne obtenir
rapidement une dcision dune part et limportance dun examen approfondi et scrupuleux de la cause et dune procdure judiciaire rgulire dautre part.
De faon plus pressante que dans les autres garanties du droit un procs quitable,
le caractre raisonnable ou non excessif de la dure dun procs est avant tout
une affaire de cas despce. Il parat en effet impossible de fixer des dlais de raisonnabilit de la dure des procs de faon premptoire et gnrale.
14
15
16
l'acquittement ou du non-lieu, la communication dune dcision de classement sans suite, la dcision au fond dfinitive et excutoire. Voir DECLERCQ. L, Le dlai raisonnable ou le retard
excessif dans les affaires pnales : art. 6, al. 1 er de la Convention europenne des droits de
l'homme , Revue de droit pnal, 1989, p. 599.
Larticle 120 de la dernire constitution marocaine, promulgue par Dahir n 1.11.91 du 29
juillet 2011 dclare : Toute personne droit un procs quitable et un jugement rendu dans
un dlai raisonnable .
Arrt de la CEDH. Neumeister C/ Belgique, 1999 n6, arrt cit, p. 31.
Dans laffaire VALLON par exemple, la priode pertinente sachevait au moment o laccus
tait rput avoir t inform de la dcision dfinitive et des motifs de celle-ci. Arrt de la
CEDH. Vallon C/ Italie, 3/06/1985, A n 95, pp. 22-33.
127
Seule une valuation de tous les lments de chaque espce peut permettre de dterminer rellement le respect du caractre raisonnable de la dure dune procdure qui
reflte ainsi la bonne administration de la justice.17
A cet gard, la question de la lenteur des instances judiciaires constitue, au Maroc,
un problme sensible, dont les causes habituelles sont multiples et varies. Elles
peuvent reposer tout dabord sur le manque de moyens budgtaires ou le manque de
personnel judiciaire (magistrats, greffiers, assistants de justice, services de police
judiciaire), tant prcis que le manque de personnel est gnralement une consquence du manque de moyens budgtaires.
Elles peuvent galement reposer dans lorganisation interne des juridictions (nombre
limit de chambres de jugement, existence parallle de deux ordres de juridiction
impliquant des renvois de comptence) ou dans la complexit de la procdure
(nombre de recours possibles, existence ou non dune procdure de tri des requtes,
existence ou non de procdures durgence).
Mais lEtat peut ne pas tre le seul responsable de la lenteur de ses juridictions, dont
la responsabilit peut parfois incomber aux plaideurs eux-mmes, qui peuvent freiner la procdure de faon active (exercice rpt et systmatique des voies de recours, prsentation dexceptions de procdure ou de demandes de renvois
daudience) ou passive comme labsence de diligence dune partie, ou la non communication de conclusions ou pices.18
Pour cette raison, une procdure (dinformation, dinstruction ou de jugement) trop
longue peut s'avrer draisonnable. Ainsi, la longueur de la procdure peut engendrer des difficults rcolter des preuves et compromettre la dfense du prvenu.
En sens contraire, une procdure expditive porte aussi atteinte aux droits du prvenu puisquelle ne lui laisse pas un dlai raisonnable pour organiser sa dfense.
Nanmoins, la notion du dlai raisonnable constitue actuellement une dimension
internationale, dont les dispositions pertinentes sont larticle 6 al. 1 de la Convention
europenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des liberts fondamentales qui
dclare que Toute personne a droit ce que sa cause soit entendue quitablement,
publiquement et dans un dlai raisonnable... .19
17
18
19
QUILLERE MAJZOUB Fabienne, La dfense du droit un procs quitable, dition

BRUYLANT Bruxelles, 1999, p. 85.
Par ailleurs, certains retards ne sont ni imputables aux justiciab les ni l'Etat. Par exemple
l'absence du prvenu ou de l'avocat d'un prvenu l'audience (Arrt de la CEDH., Matera,
26/4/2001, pp. 21 et 23).
Dans un arrt de principe rendu le 28 juin 2002, le Conseil d'tat franais a jug que le caractre raisonnable du dlai de jugement d'une affaire doit s'apprcier de manire la fois globale -
128
ADIL ELAABD
Conformment alina 3 de larticle 5 de la mme Convention, les juridictions

dinstruction et les juridictions de jugement sont tenues d'effectuer leurs tches dans
un dlai raisonnable. Toute personne arrte ou dtenue, dans les conditions prvues au paragraphe 1.c du prsent article, doit tre aussitt traduite devant un juge
ou un autre magistrat habilit par la loi exercer des fonctions judiciaires et a le
droit d'tre juge dans un dlai raisonnable .20
En outre, l'article 14.3 du pacte international du 19 dcembre 1966 relatif aux droits
civils et politiques vise galement les personnes accuses d'une infraction pnale :
Toute personne accuse d'une infraction pnale a le droit, en pleine galit, au
moins aux garanties suivantes : () c) tre juge sans retard excessif .
Ces deux dispositions internationales ont la mme porte et le mme but, de sorte
quen contrlant la cause la lumire de lexigence du dlai raisonnable de larticle
6 de la convention, les juges lont ncessairement galement contrle la lumire
de lexigence dun jugement sans retard excessif, prvue larticle 14.3.c du pacte
international.21
Esprons que ces deux dispositions internationales auront un effet et une influence
directe sur lordre juridique marocain.
Cette exigence de clrit a donc t instaure dans lintrt de la personne poursuivie. Mener une procdure dans un dlai raisonnable permet encore dassurer une
certaine scurit judiciaire ds lors quune condamnation tardive prsente un risque
non ngligeable derreurs judiciaires et dinjustices du fait de la fragilit des lments de preuves de culpabilit et de la disparition des moyens de dfense.
Il est souligner que la notion du dlai raisonnable exige le droit davoir le temps
ncessaire laccus pour prparer sa dfense. Ainsi, larticle 6.3.b de la Convention
europenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des liberts fondamentales
dispose que Tout accus a droit () disposer du temps et des facilits ncessaires la prparation de sa dfense .
20
21
compte tenu, notamment, de l'exercice des voies de recours- et concrte, en prenant en compte
sa complexit, les conditions de droulement de la procdure et, en particulier, le comportement des parties tout au long de celle-ci, mais aussi, dans la mesure o la juridiction saisie a
connaissance de tels lments, l'intrt qu'il peut y avoir, pour l'une ou l'autre, compte tenu de
sa situation particulire, des circonstances propres au litige et, le cas chant, de sa nature
mme, ce qu'il soit tranch rapidement .
Concernant plus particulirement les prvenus dtenus, larticle 5.3 de la Convention europenne prvoit que tant les juridictions dinstruction que les juridictions de jugement sont charges de contrler le respect du dlai raisonnable.
Arrt. Cass. Crim, 15 fvrier 2005, RG, n 1457, p. 4.
129
Pareillement, le pacte international relatif aux droits civils et politiques nonce que
Toute personne accuse dune infraction pnale a droit, en pleine galit, ()
disposer du temps et des facilits ncessaires la prparation de sa dfense et
communiquer avec le conseil de son choix .
Ceci explique quil soit inform de lobjet de laccusation et de la date du procs
longtemps lavance. Il ne suffit ds lors pas que les apparences de la justice soient
demeures sauves et que les parties aient bnfici des facilits ncessaires la prparation de leur dfense pour que lexigence de procs quitable se trouve rencontre en lespce.
Le droit un procs quitable nest pas garanti du seul respect purement formel des
rgles de procdure, le prvenu doit effectivement disposer du temps et des facilits
ncessaires la prparation de sa dfense.22
Selon Beccaria, une fois la validit des preuves reconnue et l'existence du dlit bien
constate, il est juste d'accorder l'accus les moyens et le temps convenables pour
se dfendre ; mais il faut que ce temps soit assez court pour ne pas retarder trop le
chtiment, qui doit suivre de prs le crime, comme nous l'avons dj dit, si l'on veut
qu'il soit un frein utile contre les sclrats.
L'amour mal entendu de l'humanit pourra s'lever contre la clrit que nous demandons dans l'instruction des procs criminels ; mais il reviendra bientt notre
avis, s'il considre que le dfaut contraire dans la lgislation fait courir l'innocence
des dangers bien plus multiplis.
C'est aux lois seules fixer le temps qu'on doit accorder l'accus pour sa dfense,
et celui qu'on doit employer la recherche des preuves du dlit23.
Le fait de rester longtemps sous le coup d'une accusation pnale risque de porter
atteinte la dignit humaine et de provoquer des perturbations tant psychologiques
que physiologiques.
Par consquent, il est ncessaire d'viter de laisser l'inculp dans l'incertitude et de
ne pas prolonger indment ses souffrances.
En effet, la rduction de la dure des procdures est une attente lgitime des justiciables qui se plaignent, de faon rcurrente, des lenteurs de la justice dont le plus
22
23
KUTY Franklin, Justice pnale et procs quitable, dition Larcier. Volume 2. 2007, p. 354.
BECCARIA C., ouvrage cit, chapitre XXX, p. 95.
130
ADIL ELAABD
atteint de cette lenteur est laccus. D'autant plus que, dans un Etat de droit, chaque
personne poursuivie est prsume innocente.
Enfin, l'coulement d'un temps trs long, entre la commission de l'infraction et la
sanction, est galement susceptible de rendre la condamnation moins utile.
131
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en 2001, dition JLMB, 2002.
A Justia Restaurativa como via de legitimao da

punio estatal e reduo de seus paradoxos sob tica de
Teoria da Argumentao
SELMA SANTANA* & RAFAEL CRUZ BANDEIRA**
Sumrio: 1. Introduo; 2. Justia Restaurativa; 3. Busca da congruncia no discurso punitivo estatal; 4. Efetivao dos Direitos Fundamentais pela via da Justia
Restaurativa e carter argumentativo do Direito; 5. Discurso jurdico e Justia Restaurativa. A legitimidade do Acordo Argumentado; 5.1 Justia Restaurativa: o
exemplo a ser seguido do acordo atravs do discurso jurdico e da argumentao; 6.
Consideraes finais; Referncias.
Resumo: Um dos principais problemas do Direito Penal, decorrente de seus efeitos

prticos e criminolgicos, sua crise de legitimidade. A teoria da argumentao, por
sua vez, figura como legitimadora do Direito, quer seja no campo das normas ou da
deciso. Assim, pela via discursiva, argumenta-se racionalmente para chegar a uma
soluo igualmente racional, com pretenso de verdade. Destarte, visando solucionar
conflitos e minimizar essa crise de legitimidade do Direito Penal com tentativa de
acordo pela via argumentativa entre as partes, a Justia Restaurativa vem angariando
*
Doutora e Mestre em Cincias Jurdico-Criminais pela Faculdade de Direito da Universidade

de Coimbra; Professora Adjunta de Direito Penal da Faculdade de Direito da Universidade
Federal da Bahia e Membro do Ministrio Pblico Militar da Un io. E-mail:
selmadesantana@gmail.com
** Analista de Processo Legislativo do Senado Federal. Bacharel em Direito pela UFBA. Psgraduado em Direito Pblico. Mestrando em Direito Pblico na Faculdade de Direito da UFBA
(Linha: Discurso Jurdico e manipulao ideolgica da produo do direito estatal). Currculo
disponvel em: http://lattes.cnpq.br/1451053322602510. E-mail: rcband@hotmail.com
134
relevncia doutrinria e prtica como soluo tpica de atuao do Estado em seara

penal, com pretenso de ser sistematicamente incorporada por uma poltica criminal,
ainda insipiente no Brasil. Tal forma de soluo dos conflitos utiliza de tentativa de
acordo, por via argumentativo-discursiva, para influir em controvrsia tipicamente
penal. De sorte que, no Direito Penal, se adaptam e se complementam o discurso
punitivo estatal com o uso da Justia Restaurativa e solues consensuais argumentadas.
Palavras-Chave: Justia Restaurativa; Punio; Argumentao; Discurso jurdico.
Abstract: One of the main problems of criminal law, due to its practical effects and
criminology, is a crisis of legitimacy. The theory of argumentation, in turn, appears
as legitimating the law, whether in the field of rules whether in the decision. Thus,
through discourse, it is argued rationally to reach a rational solution also with truth
claim. In this way, in order to resolve conflicts and minimize the crisis of legitimacy
of the Penal Law with attempt at an agreement through the path of argumentation
between the parties, Restorative Justice is raising doctrinal and practical relevance as
topical solution performance of the State in criminal harvest, with pretense of being
systematically incorporated by a political criminal, still incipient in Brazil. This form
of conflict resolution utilizes attempt of a agreement, through argumentation and
discourse, to influence a typically criminal controversy. So that, in criminal law,
state punitive discourse with the use of Restorative Justice and argumented consensual solutions adapt and complement each other.
Key-words: Restorative Justice; Punishment; Argumentation; Legal discourse.
1. Introduo
O sistema penal, como o Direito Penal, est em crise de legitimidade anunciada h
bastante tempo,1 fato conhecido pela prpria Criminologia como cincia criminal
mais crtica porque mais prxima da aplicao punitiva e penal.
1
Neste sentido: SANTANA, Selma Pereira de. Justia Restaurativa: A reparao como consequncia jurdico-penal autnoma do delito. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010; DIAS, Jorge de
Figueiredo e ANDRADE, Manuel da Costa. Criminologia O Homem Delinqente e a Sociedade Crimingena. Coimbra: Coimbra Editora, 1997; BARATTA, Alessandro. Criminologia
Crtica e Crtica do Direito Penal. Rio de Janeiro: Revan, 2002; SANTOS, Juarez Cirino dos.
A Criminologia Radical. Curitiba: ICPC: Lumen Juris, 2008; HULSMAN, Louk e outros. Conversaes abolicionistas. Uma crtica do sistema penal e da sociedade punitiva. So Paulo:
IBCCRIM, 1997, vol IV; RODRIGUES, Anabela Miranda. A Determinao da Medida da
Pena Privativa de Liberdade. Coimbra: Coimbra Editora, 1995; FERNANDES, Fernando. O
Processo Penal como Instrumento de Poltica Criminal. Coimbra: Almedina, 2001; SICA,
Leonardo. Justia Restaurativa e Mediao Penal. O novo modelo de justia criminal e de gesto do crime. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007; SANTANA, Selma Pereira de. A Tenso
A JUSTIA RESTAURATIVA
135
Os problemas ocasionados pelo sistema penal so tais a ponto de levar balizada

doutrina a uma discusso sobre a sua viabilidade,2 isto sem haver inclinao majoritria a uma soluo de continuidade do Direito Penal, haja vista possveis consequncias sociais ainda piores do que o quadro atual, ocasionando, assim, em que
pese a crise, uma tendncia ampliao de seu domnio pelos reclamos de maior
segurana, o que vem acompanhado de formas gradativas e mistas de sua aplicao,
como direito penal de duas velocidades com Silva Snchez ou, conforme Hassemer,
direito de interveno, de caractersticas sancionadoras.3 Outro no o sentido das
contraordenaes e da mediao e Justia Restaurativa, como formas de atenuao
da crise de legitimidade penal sem abrir mo de atuao do Estado em caso de dano
social de menor monta.
O discurso estatal da punio no Direito Penal diverge da realidade da sua aplicao
e dos meios empregados para sua consecuo. Faltam instrumentos alternativos e
flexveis a serem postos a servio da sano estatal para consecuo de seu fim de
direcionamento social de forma a evitar condutas danosas sociedade. A realidade
das sanes penais contraditria ao prprio fim de retribuio, preveno geral e
especfica, bem como dos fundamentos da sano.
Aps o retorno do pensamento tpico-retrico e, consequentemente, da argumentao no Direito com Viehweg e Perelman, observou-se crescimento de estudos relacionados argumentao jurdica e ao discurso jurdico. Tal fato deu-se motivadamente, uma vez que a legislao pura e simples no pode responder a questes de
aplicao do Direito, subentende interpretao dos fatos, da lei e da interao destes
dois, questes de princpios e de justia, interaes sociais, entre outros. Mesmo em
nossa tradio de legislao escrita, a civil law, os argumentos tm papel central na
soluo formal de conflitos no Direito.
J que o objetivo da argumentao o convencimento e persuaso do auditrio,4 ou
seja, a adeso pessoal s ideias propostas e agir conforme elas, uma soluo de con-
2
3
Dialtica entre os Ideais de Garantia, Eficincia e Funcionalidade, in Gamil Fpel (org.),

Novos Desafios do Direito Penal no Terceiro Milnio: Estudos em homenagem ao Prof Fernando Santana. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010; ZAFFARONI, Eugenio Raul. Em Busca
das Penas Perdidas: A Perda de Legitimidade do Sistema Penal. Rio de Janeiro: Revan, 2001;
TEIXEIRA, Carlos Adrito. Princpio da oportunidade : manifestaes em sede processual
penal e sua conformao jurdica-constitucional. Coimbra: Coimbra Almedina, 2000.
Vide teorias abolicionistas.
YACOBUCCI, Guillermo Jorge. Los Desafios del Nuevo Derecho Penal, in Gamil Fpel
(org.), Novos Desafios do Direito Penal no Terceiro Milnio: Estudos em homenagem ao Prof
Fernando Santana. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.
PERELMAN, Chaim Tratado da Argumentao (A Nova Retrica). So Paulo: Martins Fontes,
2003.
136
flito que leve as partes argumentantes ao consenso livre de qualquer coao realizao do Direito com pacificao social.
No campo do Direito Penal, o discurso jurdico est mais restrito pelo princpio da
legalidade e princpios de proteo ao ser humano do alvedrio punitivo do Estado. O
que no inviabiliza de nenhum modo a interferncia das partes na resoluo do conflito, o carter argumentativo, a aplicao e sopesamento de princpios e a interpretao, assim como contextualizao social. Ao inverso, essas caractersticas so
potencializadas para uma busca de justia, ou seja, da melhor soluo aplicvel ao
caso.
A atuao legislativa, executiva e judicial, no contexto da legalidade mais incisiva
no sistema penal tambm ponto chave para a adequao da punio estatal a seus
fins e fundamentos.
2. Justia Restaurativa
A Justia Restaurativa funciona como instncia despenalizadora ou de atenuao da
sano, quando, existindo acordo e seu cumprimento, a aplicao daquela afastada
ou minorada, conforme uma de suas propostas no Projeto Alternativo de Reparao
(Alternativ-Entwurf Wiedergutmachung [Ae-Wgm]) alemo.
As formas e modelos de Justia Restaurativa so variados e sua utilizao majoritria faz-se em situaes cuja reparao consiste em reao primeira face ao delito. No
entanto, minoritariamente, pode-se vislumbrar aplicao em crimes mais graves com
consequncia de atenuao da pena.5
utilizada a mediao como meio de facilitar, regrar ou estimular o acordo entre
autor e vtima. A disposio para realizar restaurao chega a 80% dos casos, e
depois dessa verificao de disposio de realizar-se acordo que se passa ao encontro pessoal, cujo objetivo ultrapassar a situao de conflito e chegar a consenso
argumentado pelas partes quanto restaurao, que pode ser material ou imaterial,
como compensao pelos danos ou trabalhos de utilidade pblica e pedidos de desculpa.6
Trata-se de soluo pensada topicamente, a partir de problemas reais severos que
atingem mbito penal (estigmatizao, reincidncia, seletividade penal, formalismo
5
SANTANA, Selma Pereira de. Justia Restaurativa: A reparao como consequncia jurdicopenal autnoma do delito. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 118.
SANTANA, Selma Pereira de. Justia Restaurativa: A reparao como consequncia jurdicopenal autnoma do delito. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 119.
137
excessivo, legalidade processual estrita,7 criminalizao secundria, custos a direitos

fundamentais, custos econmicos) e tambm a partir da realizao dos princpios de
Direito Penal de interveno mnima e subsidiariedade, alm de fortes consideraes
sobre direitos fundamentais.
Entendemos com a melhor doutrina a compatibilidade das solues tpicas com as
sistmicas.8 A uma porque o sistema composto por unidades ligadas a outras, em
que pesem as caractersticas prprias, a duas, pois toda unidade tpica de resoluo
dos problemas dever integrar-se no sistema, e com ele ser compatvel. Adiciona
Mendona,9 que por ser o Direito um sistema aberto ele busca solues de acordo
com problemas surgidos.
As formas de raciocnio tpico so mtodos de soluo de conflitos, de proposio
de solues para problemas postos, no uma fonte de conhecimento real, mas procedimento de se chegar a ele. No se excluem o pensamento tpico e sistemtico, ao
invs se complementam.10
Neste passo, subentende-se que incompatibilidades de novos institutos com ordenamento jurdico sero excludas ou interpretadas conforme o nosso sistema legal. Tal
discusso remete questo importante do mbito de aplicao da Justia Restaurativa e seus limites materiais, no sendo objeto de nossas preocupaes no presente
trabalho. Por outro lado, percebemos claramente a presena do Estado e do Direito
no acompanhamento e resposta a determinados tipos de infraes penais resolvidos
por meio de restaurao.
Isto porque, irrecusvel o modelo de Justia Restaurativa como opo de poltica
criminal que desenha a atuao de prepostos do Estado e o mbito de aplicao
daquela. No se afastando da resoluo de questes ou remetendo a uma justia
privada, mas fortalecendo a presena do Direito, mais prximo do ideal, atravs da
7
8
9
10
FERNANDES, Fernando. O Processo Penal como Instrumento de Poltica Criminal. Coimbra:

Almedina, 2001, p. 91: guisa de premissa, convm esclarecer que na sua manifestao processual o princpio da legalidade comporta ao menos duas expresses: excluso de qualquer
discricionariedade no exerccio da aco penal, como a consequente obrigao do ministrio
pblico promover a aco penal tambm no caso de provvel no fundamento da notitia criminis
FREITAS, Juarez. A Interpretao Sistemtica do Direito. So Paulo: Malheiros, 1998.
MENDONA, Paulo Roberto Soares. A Tpica e o Supremo Tribunal Federal. Rio de Janeiro:
Renovar, 2003, p. 243-250.
FERNANDES, Fernando. O Processo Penal como Instrumento de Poltica Criminal. Coimbra:
Almedina, 2001, p. 22. Bem como: MENDONA, Paulo Roberto Soares. A Tpica e o Supremo Tribunal Federal. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. Viso sistmica no incompatvel com
procedimentos de carter tpico, o autor admite aplicao da tpica no direito, mesmo havendo
a Idade Moderna pretendido suprimi-la: e nem se diga que falar de um sistema jurdico aberto
algo diferente de admitir a aplicao tpica ao direito, p. 274.
138
ao das partes e dando-lhes certa autonomia e participao na questo criminal que

lhes tocou.
O Direito, ao contrrio de ser afastado, reafirmado. A sua aceitao como legtimo11 e justo vir dos prprios litigantes, se assim acordarem. O efeito perverso de
falta de reconhecimento12 e rejeio de normas afastado no caso de acordo, e este
um primeiro efeito positivo, a inexistncia de rejeio ao Direito.
A necessidade da presena fsica, negociao dos meios e formas de restaurao, a
restaurao em si, e a possibilidade de reverso de um procedimento mais informal,
horizontal e por meio consensual em procedimento penal ordinrio j so formas de
sano, ou seja, preceitos normativos que delineiam nus e, para vtima, eventualmente, um bnus: a reparao.
Pelo vis negativo, d-se a sano quando o autor comparecer em determinado local
e hora para conversar, argumentar e negociar, alm de efetivar os termos do acordo,
tudo sob o risco de instaurao ou retorno ao processo penal. Pelo vis positivo, dse uma sano premial (sano-positiva), quando aquele possvel ru encontra estmulo do Estado a realizar um acordo e livrar-se de uma consequncia mais gravosa e
penosa, uma ao penal.
Destarte, leva-se a crer que, bem utilizado, o acordo restaurativo carrega propriedades de preveno geral e especial, mais acentuadamente a preveno positiva.
Seja ela preveno geral positiva, uma vez que demonstra sociedade o andamento
da resoluo de questes, e no seu abandono prpria sorte, o que aconteceria em
11
12
HABERMAS, Jrgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade. Vol. I. Rio de Janeiro, Tempo Brasileiro: 2003, p. 54. Em Habermas percebe-se a necessidade da comunicao no
processo normativo, especialmente o sancionatrio, estabelecimento de dilogo e rela tivo consenso, tema especialmente desenvolvido por Habermas. Para ele, o Direito como lega lidade
estrita induz : expectativa de que o processo democrtico da legislao fundamente a suposio da aceitabilidade racional das normas estatudas.
Neste sentido: FERRAZ JNIOR, Trcio S. Teoria da Norma Jurdica. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 67-68: No entanto, embora a relao de autoridade deva manter-se de modo contraftico, isto , subsiste ainda que o endereado no queira ou no possa adaptar-se, esta posio no pode manter-se de modo obstinado, no sentido de que o editor veja apenas e sempre o
seu lado da relao. A autoridade tem, assim, de ser implementada, tanto no sentido de que
possa ser compreendida, o que implica argumentao e discusso, como tambm fortalecida, o
que implica argumentos reforados. A expectativa da autoridade subsiste em cada caso, mas
no nos permite esperar genericamente de modo contraftico. Isto nos levaria a um rompimento
da comunicao. Por isso tem de haver, na comunicao normativa, instrumentos discursivos
capazes de tornar o comportamento desiludidor que, como fato, incontestvel, em algo compreensvel e integrado na situao.
139
casos de pequena e mdia gravidade sem apurao (cifras negras13) ou apurao

somente contra pessoas das classes menos abastadas da sociedade (seletividade);
seja a preveno especial positiva, ao possibilitarmos, no caso concreto, uma aplicao de acordo e um atuar positivo do autor do fato em relao vtima, quando o
afastamento da ao penal comum e de seus efeitos toma forma de sano-positiva.
Tambm com vis de preveno especial positiva podemos citar a inocorrncia da
estigmatizao decorrente de priso ou de pecha de ru e perda de antecedentes
criminais, o estudado efeito de diminuio da reincidncia,14 a satisfao com o
resultado da resoluo do conflito (Frana: 62,6 % de satisfao em relao ao conflito; Nova Zelndia: satisfao de 83 a 90% da resoluo do conflito pelas vtimas),15 e o acatamento da oportunidade de no-ingresso no sistema penal como
oportunidade integradora do autor aos valores estatais e desvalor de conduta proibida
na prtica com reflexos na vtima.
Neste passo, podemos somar agora um efeito de reconhecimento e integrao ao
ordenamento, alm daquela inexistncia de rejeio (no-aceitao) da norma, ao
utilizar-se de mtodo dialogado para evitar consequncia tida como prejudicial a um
dos sujeitos, ou at a ambos (autor/vtima). Assim, a prpria vtima pode ter interesse em chegar a acordo, pois pode no querer prolongar o conflito, mas resolv-lo
pacifica e consensualmente, sem disputas judiciais, garantindo termos pactuados
mais interessantes do que num processo penal comum. De sorte que esse efeito positivo de soluo da controvrsia poder valer a todos os envolvidos.
Importa ressaltar a adequao de uma Justia Restaurativa com a vertente importante
dos fundamentos e finalidades das penas16 (para Jakobs: contedo e misso da punio estatal). De modo que, na vanguarda das teorias penais est a posio que consi13
14
15
16
MINAHIM, Maria Auxiliadora. Inovaes penais. Revista Jurdica dos Formandos em Direito
da UFBA, Salvador, v.2, n.2 , p.77-86, jul./dez. 1997, p. 79: O argumento mais atraente sem
dvida do abolicionismo reside na nfase a outros modelos de soluo de conflitos, onde a
vtima e os interessados diretamente na situao problema possam encaminh-la mais livremente. Este argumento resulta sobretudo do fato de que a cifra negra da criminalidade, aquela
que no chega a ativar o sistema criminal, estatsticamente a regra e est sendo encaminhada
de outros modos, sem serem apropriados por terceiros agncias estatais que, afinal, ditam a
sentena que impe a condenao.
SICA, Leonardo. Justia Restaurativa e Mediao Penal. O novo modelo de justia criminal e
de gesto do crime. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 140: informa diminuio da reincidncia na Inglaterra; nas p. 145-148: Austrlia: queda de 38% de reincidncia de jovens em
crimes violentos aps justia restaurativa; e em diversos estudos mostrando aumento de satisfao e queda de reincidncia a depender do modelo utilizado.
Ibidem, p. 92: Frana; p. 141: Nova Zelndia.
Neste sentido Dias e Roxin. DIAS, Jorge de Figueiredo. Direito Penal, Parte Geral, Tomo I:
Questes Fundamentais. A doutrina geral do crime. Coimbra: Coimbra Editora, 2004. ROXIN,
Claus. Derecho Penal, Parte General, Tomo I: Fundamentos. La estructura de la teoria del d elito. Madrid: Civitas, 1997.
140
dera a preveno como o nico fim legtimo da punio estatal no Estado Democrtico de Direito contemporneo, de forma a adotar a teoria unificadora preventiva17
ou, no dizer de Figueiredo Dias, teoria mista de preveno integral.18 Jakobs parece
defender preveno geral positiva exclusivamente, no entanto, deixa antever posio
que tambm utiliza de preveno especial.19
Por outro lado, ainda temos campo de aplicao e de efeitos de acordo restaurativo
bastante amplo e similar classificao das normas que prevem sanes.
Visualizamos que de um processo restaurativo podem advir efeitos que, similaridade da classificao das normas quanto sano, podem ser: apenas punitivos (eg,
estabelecimento de servio comunitrio); apenas reparatrios (devoluo de quantia
ou bem afetados); ambos (punitivos e reparatrios); ou sem sano estabelecida (a
exemplo dos sujeitos serem autor e vtima mutuamente.
Relativamente ao campo de aplicao, estamos com os que defendem o acordo para
crimes de pequeno e mdio potencial ofensivo, e esta a questo que para ns tem
maior campo na discusso da aplicao da justia restaurativa, aps ultrapassada a
questo da vantagem e legitimidade da argumentao para um acordo. At porque,
aps comprovada a adequao aos postulados do Direito Penal e dos Direitos Fundamentais, alm de mostrar-se soluo mais adequada, dever-se- estabelecer suas
premissas e seu mtodo de funcionamento prtico em delitos de pequena a mdia
ofensividade, afastando a reao penal, ou de mdia a grave ofensividade, atenuando
a pena.
Para uma poltica criminal sria e comprometida com Direitos Fundamentais da
sociedade e de cada indivduo, seja ele autor ou vtima de crime, alm de buscar
resultados satisfatrios no sistema punitivo, a anlise das infraes que se adequam a
uma aplicao de Justia Restaurativa fundamental, aps comprovado o uso vantajoso e legtimo das solues de controvrsias via argumentao e acordo.
3. Busca da Congruncia no Discurso Punitivo Estatal

O discurso de proteo aos direitos fundamentais no cria efetivamente estabelecimento de penas e meios que finalisticamente considerem o respeito a esses direitos
17
18
19
ROXIN, Claus. Derecho Penal, Parte General, Tomo I: Fundamentos. La estructura de la

teoria del delito. Madrid: Civitas, 1997.
DIAS, Jorge de Figueiredo. Direito Penal, Parte Geral, Tomo I: Questes Fundamentais. A
doutrina geral do crime. Coimbra: Coimbra Editora, 2004.
JAKOBS, Gnther. Derecho Penal, Parte General. Fundamentos y teora de la imputacin.
Madrid: Marcial Pons, 1997.
141
fundamentais. Ao contrrio, com base em premissas e discursos garantistas chega-se

consequncia inversa do discurso inicial, havendo ai um paradoxo.
Em sntese apertada, com a utilizao de sanes e instrumentos para garanti-las
rigidamente controlados por um discurso garantista de direitos fundamentais efetivase, na prtica, o desrespeito a estes direitos. No intuito aqui desbancar discurso
garantista no direito penal ou criticar seus fundamentos, que so em grande parte
acertados, mas sim demonstrar que o discurso estatal leva a paradoxos no estabelecimento de sanes.
No necessariamente restringindo todo o Estado a burocracia, regras e limitaes
acima do necessrio que se conseguir dar ampla efetividade aos direitos humanos.
Ento, o caminho de flexibilizar algumas regras do direito penal clssico como princpio da inocncia ou da estrita legalidade processual penal para dar incio justia
restaurativa, ao invs de comprometer o ru lhe muito mais benfico, devido
oportunidade de dialogar sobre o ocorrido, aceitar sua parcela de culpa e escapar ao
processo penal comum ou discordar e se dispor a enfrent-lo.
Ademais, o inchao do ordenamento jurdico atravs da edio cada vez maior de
leis sancionatrias e penais, muitas vezes repetidas em reelaborao desnecessria de
leis anteriores e microssistemas penais, gera distores como punies dspares pela
reao maior causada por uma nova lei sancionatria, o descrdito no sistema geral e
falta de conscincia da importncia da legislao posta por sua efemeridade.
De fato, novas edies de legislaes punitivas sem trazer efetivos avanos ou reais
necessidades e contradies no discurso das punies estatais dificultam uma sustentao ideolgica de consistncia do sistema posto e o consenso e adeso a ele.
Nesta questo cabem as ponderaes de Neves sobre o que chama de legislao e
constitucionalizao simblica, que seriam diversas formas de se positivar normas
no ordenamento jurdico que estariam voltadas inefetividade, postas para no
alcanarem seus fins ou sabendo-se que no alcanaro.20
20
NEVES, Marcelo. A Constitucionalizao Simblica. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2007,

p. 119: medida que a atividade constituinte e o discurso constitucionalista no tm correspondncia nas posturas, sentimentos e intenes dos respectivos agentes polticos, ou seja, so
ilocucionalmente 'insinceros', a constitucionalizao simblica no envolve 'aes comunicativas' referentes ao direito. Caracteriza-se, antes, como um plexo de aes estratgicas a como
aquele servio do meio sistmico 'poder'. No se trata de 'agir estrategicamente aberto', que se
manifesta nas lutas entre faces polticas durante o processo constituinte e tambm nas contendas polticas e judiciais em torna da concretizao constitucional. A constitucionalizao
simblica implica 'agir ocultamente estratgico', seja ele 'comunicao deformada sistematicamente' (iludir inconscientemente) ou mesmo a simples 'manipulao' (iludir conscientemente).
O sentido manifesto e aparente (normativo-jurdico) da atividade constituinte e linguagem
constitucional encobre, ento, o seu sentido oculto (poltico-ideolgico).
142
A exemplo de legislao simblica, Neves exemplifica algumas modalidades,

podendo-se trazer a da legislao que confirma determinados valores sociais sem,
com isso, ser efetiva. Tambm h a legislao que busca imunizar o Estado e poder
legislativo de crticas, a legislao-libi constitui uma forma de manipulao ou de
iluso que imuniza o sistema poltico contra outras alternativas, desempenhando
funo ideolgica.,21 no entanto, Neves mesmo diz ser limitada essa anlise, tambm porque os lderes polticos tambm so vtimas dessa legislao. Assim, ele cr
que quanto mais se utilize desse expediente da legislao para dar aparncia de resoluo dos problemas sociais mais haver descrena no sistema jurdico, a sociedade
sente-se enganada e o legislativo visto como cnico, transtornando a conscincia
jurdica.
E justamente esse tipo de acontecimento que se deve evitar no tocante punio,
posto que os direitos fundamentais so muito caros sociedade e homem para serem
levianamente restringidos em legislaes ineficazes e apenas libis de retrica estatal
de represso a ilcitos e coibio da infringncia a direitos importantes na sociedade.
Falta ao Estado um comprometimento com punies tendentes mxima efetividade
(alcance dos fins de retribuio, preveno geral e especfica) e ao mnimo comprometimento dos direitos fundamentais, o que ao nosso ver demonstra a justia da
punio estatal.
Tal feito pode ser comparado anlise econmica do direito. Entretanto, no se deve
confundir isso com uma anlise monetria, que pode ser at objeto de outra discusso, que no inteno deste escrito, como pr em comparao duas punies
igualmente justas e decidir qual a mais barata aos cofres pblicos.
A anlise econmica do Direito pode realizar anlises monetrias, mas nosso enfoque da Economia como cincia que estuda as melhores escolhas, as escolhas que
envolvem menor custo, ou maior custo-benefcio, enfim, a otimizao das punies
buscando a justia. Sempre tendo em vista a ponderao, proporcionalidade e valorao.
Como pequeno exemplo de inadequao e paradoxo do discurso punitivo estatal,
podemos citar a Polcia, analisada em estudo criminolgico fecundo de Dias e
Andrade,22 a partir do qual traremos as inconsistncias da sua atuao. Desde j,
fique consignado que seja a Polcia, sejam outras instncias de atuao no ramo
penal como Ministrio Pblico ou Poder Judicirio, todas sero objeto de estudos e
21
22
Ibidem, p. 39-40.
DIAS, Jorge de Figueiredo; ANDRADE, Manuel da Costa. Criminologia O Homem Delinqente e a Sociedade Crimingena. Coimbra: Coimbra Editora, 1997.
143
crticas em suas atuaes. No havendo, assim, capitis diminutio para as instituies

policiais frente a outros rgos do sistema criminal.
Os autores, ento, baseados em estudos interacionistas, comentam a existncia da
discricionariedade real, a polcia como smbolo mais visvel do sistema formal de
controle, linha de frente da represso penal, tem papel determinante no processo de
seleo.
Ela age com maior discricionariedade (chamada de fato ou em sentido sociolgico), sem presena dos demais atores processuais e em contato direto com leigos.
Pode agir da estrita legalidade admoestao ou simples apatia, num grande leque
de opes. Com isso a Polcia toma a maior parte das decises polticas.
J quanto aos crimes conhecidos, esclarecidos e processados, feita observao de
que os crimes conhecidos em geral no decorrem de atitude pr-ativa, mas de reao, que leva em conta at caractersticas da denncia, alm de serem o limiar da
criminalidade oficial. Tratando-se de crimes esclarecidos, poucos chegam a ter autor
descoberto, a depender dos tipos de crime. Relativamente aos crimes processados h
divergncia nos nmeros, a polcia age de forma a entender crimes da sua maneira e
cria sua poltica criminal, margem ou contra a lei.23
J em outra obra, percebe-se a ateno incoerncia e descolamento do discurso
jurdico posto e a realidade.24 citado, apenas como demonstrao de casos comuns,
exemplo de mulher que foi condenada a mais de dois anos de priso por haver furtado dois pacotes de fraldas e uma pessoa que cumpriu mais de 5 anos de recluso
por furto de galo de briga. Ainda so citados os problemas da seletividade e criminalizao secundria e desproporcionalidade de penas, especialmente quando ligadas
proteo do patrimnio, alm de altas taxas de reincidncia aps priso, mesmo em
locais de alta qualidade prisional como a Escandinvia.
Certamente a minimizao de tais ocorrncias passa, talvez em todos os casos, pela
democratizao e abertura argumentao das decises em sede de poltica criminal,
e, como caso especfico, uma das solues pontuais e que abrange resposta a muitos
problemas enfrentados pelo Direito Penal ou os minora consideravelmente, a Justia
Restaurativa.
Os ingredientes perversos do sistema penal se misturam de forma a agredir os Direitos Fundamentais da coletividade e de cada um dos envolvidos em infraes penais,
uma vez que nem protegem vtima e coletividade de agresses a bens jurdicos,
23
24
Ibidem, p. 454.
MINAHIM, Maria Auxiliadora. Inovaes penais. Revista Jurdica dos Formandos em Direito
da UFBA, Salvador, v.2, n.2, p.77-86, jul./dez. 1997.
144
muito menos dada oportunidade de socializao e integrao do preso sociedade,

uma vez que quaisquer dos regimes prisionais (aberto ou fechado) so locais onde
so estimuladas condutas contrrias ao Direito25 e percebe-se ausncia completa do
Estado.26
Por um lado, o Poder Legislativo no diversifica27 nem estrutura minimamente uma
poltica criminal, a exemplo de redues de tipos penais, respostas estatais diferenciadas de acordo com gravidade das infraes, alm de irrisoriamente escalonar
reaes proporcionais e gradativas de controle social.
O Executivo, que enfrenta os problemas prticos, no tem capacidade de reao em
face das infraes em demasia, distorce o sistema penal com atuao repressiva e
seus problemas reflexos, onde os envolvidos numa lide penal encaram a face mais
dura do Estado que prega a igualdade, justia, isonomia, respeito aos direitos humanos, etc.
Os problemas de estigmatizao, reincidncia, seletividade penal, formalismo, legalidade estrita, criminalizao secundria, custos a direitos fundamentais e custos
econmicos no so exaustivos, ainda se pode acrescer o desrespeito a direitos
humanos no crcere, dificuldade argumentativa e desigualdade real do discurso no
caso de rus menos educados e capacitados, alm da qualidade dos defensores, entre
muitos outros no levantados nessa breve exposio.
O Judicirio conta, na mdia, com excessivo rigor legalista na interpretao e aplicao do Direito na seara penal. Alm de tambm somatizar problemas de seletividade
e formalizao das instncias de sorte a marginalizar rus que usualmente tm dficits cognitivos e argumentativos.
Destarte, a interpretao pouco permevel realidade punitiva estatal e os problemas
que ocasiona, com o argumento de se tratar o Direito Penal de um campo sensvel
proteo da sociedade e de suas relaes intersubjetivas, no passa de um pedao do
argumento completo. J que, justamente por se tratar de campo sensvel s relaes
sociais e de defesa de todos e cada um dos indivduos, deve ele ser mais detalhada-
25
26
27
MATHIESEN, Thomas e outros. A caminho do Sculo XXI Abolio, um sonho impossvel?, in PASSETTI, E.; SILVA, R. B. D. da. Conversaes abolicionistas. Uma crtica do sistema penal e da sociedade punitiva. So Paulo: IBCCRIM, 1997, vol IV, p. 263-287.
BATISTA, Vera Malaguti. A funcionalidade do processo de criminalizao na gesto dos
desequilbrios gerados nas formaes sociais do capitalismo ps-indstrial e globalizado, in
KARAM, M. L. (org), Globalizao, Sistema Penal e Ameaas ao Estado Democrtico de
Direito. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
DIAS, Jorge de Figueiredo; ANDRADE, Manuel da Costa. Criminologia O Homem Delinqente e a Sociedade Crimingena. Coimbra: Coimbra Editora, 1997.
145
mente estudado em seus fundamentos de legitimidade e de justia, com aplicao de

princpios e ampla considerao sobre as consequncias das normas.28
Neste sentido que dizemos que o procedimento judicial e doutrina do Direito Penal
excessivamente positivista. Deveria sim estar mais aberto a valores, princpios,
interpretao e argumentao, anlises consequencialistas e at econmicas dos
direitos fundamentais em jogo e como maximiz-los, bem como maximizar a utilidade da punio e minimizar seus efeitos deletrios.
Longe de pretender a aplicao e proteo dos Direitos Fundamentais apenas dos
penalmente acusados e condenados, esses devem ser compreendidos para todos os
envolvidos nas infraes, em regra, autor, vtima e coletividade. Se assim no for, a
visualizao da punio estatal fica comprometida com uma viso puramente de
defesa apenas da vtima e coletividade, por um lado, ou do autor, por outro. Tal
parcialidade no se adequa aos fundamentos do Estado de Direito, Direitos Fundamentais e regras morais e normativas de universalizao29 como formas de justia.
4. Efetivao dos Direitos Fundamentais pela via da Justia Restaurativa e

carter argumentativo do Direito
O discurso jurdico da sano estatal deve estar alinhado aos direitos fundamentais, o
que significa dizer que devem ser passveis de ponderao e proporcionalidade,
levando em conta a mxima efetividade e mnima restrio nos direitos do sancionado, o que se efetivar ao dotar-se o ordenamento jurdico de instrumentos criativos
e variados, adequando-se aos casos concretos.
O legislador no tem deveres apenas negativos, mas tambm deveres positivos de
estabelecer punies e meios mais eficazes e consentneos com a realidade da pessoa,30 do ilcito cometido e demais circunstncias relevantes.
28
29
30
MACCORMICK, Neil. Retrica e o Estado de Direito. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008, p. 136:
Devemos dar ateno apenas viso intermediria, de que alguns tipos e alguns conjuntos de
consequncias devem ser relevantes para a justificao de decises.
GNTHER, Klaus. Teoria da Argumentao no Direito e na Moral: Justificao e Aplicao.
Rio de janeiro: Forense, 2011, p. 23: "O princpio de universalizao "U" desempenha o papel
de uma regra de argumentao que deve proporcionar a passagem de evidncias empricas, a
respeito das consequncias e dos efeitos colaterais de uma aplicao geral da norma sobre as
necessidades de cada um individualmente, para a norma que representa em si um interesse
geral"
BEZERRA, Paulo Csar Santos. A produo do Direito no Brasil: a dissociao entre direito e
realidade social e o direito de acesso justia. Ilhus: Editus, 2008, p. 222: De extrema relevncia e urgncia, pois essa viso, e muito mais que isso, essa dimenso de efetividade do
acesso aos direitos e justia como sendo, tambm, um direito em si mesmo, e um direito
humano e fundamental, centrando-se, sobretudo, na efetividade desses direitos e no papel das
146
A nosso ver, a questo poltico-criminal deve estar dentro dos padres da opo
legislativa com sua legitimao democrtica, a ser, de todo modo, interpretado e
aplicado na esfera jurdica de modo a realizar valores e princpios constitucionais.
Mesmo circunscritos ao direito posto (mas tambm com vista ao que deveria ser
positivado), o papel interpretativo e operativo do Direito ocupa espao de destaque.
No h mais espao para mquinas de julgar onde se coloca a legislao e o caso e a
sentena automtica.
O enfoque dado pelo Estado deve operar tambm a partir da macrojustia no
ambiente social, e no somente da microjustia. Destarte, ao olhar para a questo
apenas do mbito individual da pessoa a ser punida perdemos a viso do todo ignorado e das consequncias atuais e futuras das decises tomadas.
De forma que, para Amaral, os critrios de micro e macrojustia pem em questo
um somatrio de escolhas individuais racionais produzem um resultado coletivo
irracional,31 a exemplo do dilema do prisioneiro citado por Rawls,32 em que a
escolha individual favorece o indivduo egosta e prejudica o coletivo.
Assim, a aparente defesa, a todo custo e sem limites, dos direitos fundamentais do
ru gerar consequncias sociais muito mais danosas a todos os indivduos considerados isoladamente e sociedade em geral. A punio tende ao atendimento de sua
finalidade quanto mais certa e no desejada ela for. Ela age no mbito da representao do risco de ser punido e da punio real a ser aplicada.
Se ocorre descontinuidade numa dessas representaes a instabilidade social levar a
muito mais infraes, muito mais violaes de direitos fundamentais dos indivduos
passivos do ilcito e, por consequncia, muito mais infratores a serem punidos no
mbito dessa ineficincia da punio estatal e seus meios de efetivao.
Em outras palavras, a proteo a direitos fundamentais a todo custo, com regras
penais rgidas e desarrazoadas, levar a mais violao dos direitos fundamentais do
que se fosse utilizada ponderao e proporcionalidade no uso da punio e de seus
instrumentos.
31
32
instituies estatais e no-estatais nesse espao. Assim, o problema central dos direitos humanos e fundamentais no est em saber quais e quantos so esses direitos, qual a sua natureza e o
seu fundamento, se so direitos naturais ou histricos, absolutos ou relativos, mas , sim, qual
o modo mais seguro para garanti-los, para impedir que, apesar das solenes declaraes, eles
sejam continuadamente violados por ao ou omisso.
AMARAL, Gustavo. DIREITO, ESCASSEZ & ESCOLHA, Critrios Jurdicos para Lidar com
a Escassez de Recursos e as Decises Trgicas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 97-98
RAWLS, John. Uma Teoria da Justia. So Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 297.
147
Nisto podemos enquadrar aqueles que crem que uma aplicao da justia restaurativa iria relativizar direitos da pessoa. Para ns isso no ocorrer em qualquer hiptese, seja na no-aplicao de pena, seja na sua atenuao. Mesmo que, para alguns,
tais formas de consenso relativizem direitos e garantias individuais, o que cremos
suficientemente provado que no ocorre de forma absoluta, haja vista a via argumentativa e do discurso, ainda poderia se opor tal ponderao de direitos fundamentais em choque.
Passando a consideraes dos Direitos Fundamentais e a sua efetiva aplicao no
campo punitivo do Direito Penal, podemos considerar que os problemas tericos e
prticos no devem ser cindidos em abordagens que considerem, v.g., apenas a dogmtica jurdica, deixando sociologia ou criminologia todas as consequncias de um
sistema logicamente bem elaborado, mas que na prtica funciona com graves distores.
De sorte que, a prtica penal deve observar ao mximo possvel os direitos fundamentais envolvidos e buscar maximiz-los, alm de, como tarefa principal, servir
como referencial para mudanas e transformaes nos instrumentos tericos e legislativos.
O conhecimento terico tambm no pode ignorar a prtica e a realidade posta, pois
seria aceitar as incongruncias e ilegalidades (porque no dizer inconstitucionalidades e imoralidades) do sistema penal e equivaleria concordncia com estas.
Se a realidade aponta para paradoxos no uso do sistema e da sano penal no
cabvel a omisso de um Estado que avocou para si a proteo da sociedade e dos
indivduos, que prega igualdade e o respeito a Direitos Humanos. Tampouco aceitvel postura doutrinria de alheamento da realidade ou no aceitao de formas
diversificadas de diminuio da incoerncia do sistema penal por apresentarem
outros defeitos, menores, porm, do que os do sistema posto.
Assim que, parte de toda a crtica falncia da pena de priso, sua pouca funcionalidade como preveno geral e especfica e socializao, tambm podemos
acrescentar ao rol de inconsistncias o discurso protetivo dos direitos fundamentais e
de penas dignas. pacfico e rotineiramente reiterado que os locais de priso de
condenados ou presos preventivos, com raras excees, so insalubres, atentam
quanto incolumidade fsica dos presos, tanto do ponto de vista da violncia interna
inerente ao crcere quanto devido sua superlotao e ausncia do Estado e do
Direito.
O Estado no consegue reprimir as condutas mais danosas sociedade, nem
(res)socializar os apenados, muito menos criar mecanismos para que os ilcitos
sejam evitados ou os culpados sejam eficientemente sancionados. Com isso, a sensa-
148
o de insegurana e infraes a normas sancionatrias elevam-se, ao passo em que,

paradoxalmente, h supostos infratores gravemente infligidos em sua liberdade,
integridade fsica, passando por diversos tipos de tortura fsica e mental no crcere,
independentemente da valorao sobre utilidade e merecimento ou no desta pena.
Estejam esses delinquentes condenados ou apenas presos preventivamente.
No obstante, outros infratores, devido a regras processuais incoerentes e rgidas,
sistemas investigativos ineficientes e limitados por outras normas estatais, seletividade, influncia e poder econmico, juntamente com discurso protetivo de convenincia ou oportunista (a exemplo de manobras processuais ou incidentes criados)
dos direitos fundamentais do acusado, vm-se acobertados pela impunidade.
O Estado como detentor de poder emanado pela prpria sociedade est menos axiologicamente limitado no uso deste poder numa perspectiva quantitativa do que no
aspecto qualitativo. O poder deve (e no pode) ser visto como dever, conceito este
bem trabalhado no Direito Administrativo, numa anlise muito mais valorativa do
Estado Democrtico de Direito que puramente dogmtica. Dever estatal para poder
agir de maneira a melhor atender aos anseios e necessidades da sociedade detentora
do Poder.
Com base nisto, no h falar em rubor do Estado em manifestar o poder, mas sim,
em utiliz-lo de forma a realizar o avano social valorado de forma positiva. Desta
forma, falar em utilizao do poder consentnea com respeito pessoa, mnima
intruso nos direitos fundamentais, ocasionando segurana jurdica, forma de agregar valor ao uso da sano negativa ou positiva e de realizar direitos fundamentais.
Na sano, em que so demonstrados os aparatos coercitivos do Estado e sua coao
efetiva no caso da sano negativa, deve-se pesar a tcnica a ser utilizada para conseguir comportamentos pretendidos, buscando-se evitar destinar caro, importante e
robusto aparato estatal para reprimir condutas que de outro modo pudessem ser direcionadas. At para que no sejam utilizados recursos indistintamente e falte efetividade ao controle das condutas mais perniciosas e difceis de serem guiadas.
Noutra viso, tambm a sano, e, por consequncia ltima, a fora fsica, no deve
ser utilizada em casos que a priori tenham solues mais modestas, interferindo
assim no mnimo dos direitos fundamentais, como propugnam doutrinadores de
escol, numa valorao robusta e acertada de proteo destes direitos.
Faz-se mister, ento, que todo o conhecimento produzido, com esteio em disciplinas
vrias,33 seja adequadamente considerado e ponderado em face das reais inadequa33
FALCN Y TELLA, Maria Jos, FALCN Y TELLA, Fernando. Fundamento e Finalidade

da Sano: existe um direito de castigar? So Paulo: RT, 2008. p. 30: A necessidade de um
149
es e limitaes da realidade criminal. Tudo isto luz dos Direitos Fundamentais,

haja vista o carter axiolgico do Direito e sua referncia a padres valorativos que
no se pode prescindir.
Tanto que ordens puramente lgico-formais ou sistmicas existem por si e para si.
Assim como a matemtica que tem seus dogmas e padres pr-definidos ou como as
cincias biolgicas e fsicas que formam sistemas que se auto regulam e interferem
sem aparente referncia a valores, o que no o caso do Direito.34
Para Perelman, essa distino entre cincias empricas e cincias sociais traz importantes consequncias para a validao do conhecimento.35 Assim, no h no Direito
apenas meios formais de se comprovar uma assero por um raciocnio puramente
dedutivo e formal, sem que se considerem quaisquer outros elementos.
O Direito validado na forma de verossimilhana, pelo provvel, no unicamente
pela lgica formal da passagem necessria das premissas concluso. Distingue-se
ai o raciocnio dialtico, sujeito a refutao por outros argumentos, do analtico, que
tem seu campo delimitado a uma eterna subsuno de proposies, onde pode-se
afirmar o certo e o errado.36
Mesmo positivistas como Hart (e mesmo Kelsen) demonstram a inescapvel obrigatoriedade da interpretao e da abertura do Direito na sua fundamentao e aplicao.37
34
35
36
37
enfoque multidimensional do tema castigo deriva da sua profundidade e complexidade. A sano deveria ser vista, no futuro, como uma matria a ser contemplada no apenas do ponto de
vista jurdico e criminolgico, mas tambm como uma instituio social complexa em sua funo e seu significado, que, estudada com o cuidado suficiente e a ateno adequada, reflete uma
forma de vida que introduz clareza na anlise do tipo de sociedade na qual o castigo se impem
e das pessoas que a compem.
SICHES, Luis Recasns. Nueva filosofa de la interpretacin del derecho. Mxico: Porra,
1973, p. 172-173: Advirtase que el derecho positivo no es un conjunto de palabras, ni es un
sistema de conceptos que puedan derivarse por las vas del razonamiento deductivo. Por el contrario, el derecho positivo es la justa interpretacin de las normas vigentes.
PERELMAN, Chaim Tratado da Argumentao (A Nova Retrica). So Paulo: Martins Fontes,
2003, p. 01: Com efeito, conquanto no passe pela cabea de ningum negar que o poder de
deliberar e de argumentar seja um sinal distintivo do ser racional, faz trs sculos que o estudo
dos meios de prova utilizados para obter a adeso foi completamente descurado pelos lgicos
tericos do conhecimento. Esse fato deveu-se ao que h de no-coercivo nos argumentos que
vm ao apoio de uma tese. A prpria natureza da deliberao e da argumentao se ope
necessidade e evidncia, pois no se delibera quando a soluo necessria e no se argumenta contra a evidncia. O campo da argumentao o do verossmil, do plausvel, do provvel, na medida em que este ltimo escapa s certezas do clculo.
PERELMAN, Chaim. Tratado da Argumentao (A Nova Retrica). So Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 05-06.
HART, H.L.A. O Conceito de Direito. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2001, p. 140141: Seja qual for o processo escolhido, precedente ou legislao, para a comunicao de
150
J Dworkin, v sistema jurdico como complexo de normas, diretrizes e princpios

no alheios s regras de justia, alm de adepto a modelo de deciso judicial vinculada a resposta correta, ao invs de livre apreciao e voluntarismo judicial. Seguindo sua crtica ao positivismo de Hart, baseou a distino entre regras e princpios
numa natureza lgica, onde princpios seriam exigncias de justia, equidade ou
moralidade.38
Indo alm, MacCormick, que, sem abandonar completamente as ideias de Hart ou de
Dworkin, agregou o elemento da retrica na prpria consecuo do Estado de Direito (Rule of Law), prope teoria sobre argumentao no Direito, por ser disciplina
argumentativa, devido sua forma dialtica.39
Neste diapaso, ao tratar da aparente insolubilidade do Estado de Direito como segurana da aplicao de regras pr-definidas, claras e inteligveis a todos os cidados e
o carter argumentativo do Direito, que pressupe tese e anttese apresentados com
objetivo de persuaso e convencimento, MacCormick sustenta tanto a compatibilidade entre eles quanto uma relao de imbricao e necessidade recproca.40
No so contraditrios a argumentao e o Estado de Direito, pois a certeza no o
nico valor presente no Estado. Alm de ser a certeza, defeasible, ou seja, excepcionvel, provisria, o que comunga com o carter argumentativo do Direito.
O Direito no cincia exata, e por isso no tem decises de carter demonstrativo,
mas sim interpretam-se os conceitos, o alcance, sentido da lei, etc. Seu carter
38
39
40
padres de comportamento, estes, no obstante a facilidade com que actuam sobre a grande
massa de casos correntes, revelar-se-o como indeterminados em certo ponto em que a sua
aplicao esteja em questo; possuiro aquilo que foi designado como textura aberta.
MARTINS, A. C. M.; OLIVEIRA, C. L. de. A Contribuio de Klaus Gnther ao debate acerca
da distino entre regras e princpios. Revista Direito GV. So Paulo, v.2, n.1 , p.241-254, janjun. 2006. pgina 248: "princpios so definidos como o tipo de padro que formula uma
'exigncia da justia ou eqidade ou alguma outra dimenso da moralidade' e que deve ser
observada em virtude de seus prprios termos e no porque capaz de promover algum estado
de coisas visto como socialmente desejvel."
MACCORMICK, Neil. Retrica e o Estado de Direito. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008, p. 18:
O Direito uma disciplina argumentativa. Qualquer que seja a questo ou problema que
tenhamos em mente, se os colocarmos como uma questo ou problemas jurdicos, procuraremos uma soluo ou resposta em termos de uma proposio que parea adequada do ponto de
vista do Direito.
Ibidem, p. 42: H um risco de mal compreender o 'Estado de Direito' como ideal se o tomamos
isoladamente. Quando o fazemos, ns talvez ressaltemos seus aspectos mais estticos, que
prometem certeza jurdica e segurana de expectativas jurdicas. Mas o mesmo ideal possui um
aspecto dinmico tambm, ilustrado pelo direito de defesa e pela importncia de deixar tudo
aquilo que contestvel ser contestado
151
dialtico, argumentativo e busca a validade de determinada assero ou tese pelo uso

de melhores argumentos e convencimento.
O que no impede uma argumentao fundada apenas na lei, entretanto, quaisquer
outros elementos, assim como a lei, trazidos a cada caso influir como topos, no
dizer de Viehweg,41 que nada mais do que um elemento de convico acerca de
certo posicionamento sobre uma questo posta em discusso.
Na Justia Restaurativa, haja vista a capacidade de legitimao democrtica e forma
de busca de justia mais prxima do ideal quando viabilizado dilogo em busca de
consenso entre partes envolvidas em conflito, temos um grande salto qualitativo para
o Direito.
Se a diminuio de persecuo penal pela via da restaurao traz benefcio ao autor
que encontra estmulo reparao dos danos causados; vtima que pode influir no
resultado da ilicitude que sofreu e tambm obter alguma compensao, ao invs de
ser, no sistema penal tradicional, apenas objeto idealizado de proteo dos bens
jurdicos, atacada pela defesa do ru sempre que favorvel aos interesses da defesa,
objeto de prova pela acusao, entre outros nus; tambm se visualiza benefcios
coletividade.
Inicialmente porque a dispensa da pena dar-se-ia para crimes de menor gravidade
que no necessitam de proteo penal rigorosa sequer limitativa da liberdade, como
nos delitos em que no seria aplicada pena privativa de liberdade ou esta seria apenas irrisria, analisados outros fatores socialmente relevantes como reincidncia,
mas sem cogitar de crimes bagatelares.
H benefcio ainda da soluo da questo conflitual decorrente do ilcito ser resolvido pelas partes, consensualmente, aps livre argumentao mediada, devolvendo,
ainda que em casos determinados, o poder de autodeterminao das partes, tendendo
a haver maior integrao social e ao direito, alm de reconhecimento do ordenamento jurdico pela sua ingerncia e viabilizao concreta.
Havendo respeito aos direitos fundamentais da pessoa, o Estado somente pode limitar a liberdade do indivduo na esfera penal desde que restrinja sua atuao ao mnimo indispensvel convivncia em sociedade42 (Interveno mnima ou dignidade
41
42
VIEHWEG, Theodor. Tpica y jurisprudencia. Madrid: Taurus, 1964.

SANTANA, Selma Pereira de. A Culpa temerria: contributo para uma construo no direito
penal brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 122: A dignidade penal deve ser
entendida, segundo Costa Andrade, como a expresso de um juzo de intolerabilidade social,
assente na valorao tico-social de uma conduta, na perspectiva de sua criminalizao e punibilidade (,,,) Num plano sistemtico, a dignidade penal assegura eficcia ideia de que
somente os bens jurdicos de eminente dignidade de tutela (Schutzwrdigkeit) devem gozar de
152
penal) e quando outras intervenes ou solues menos custosas a direitos basilares

j no puderem ser utilizadas por no serem efetivas preveno dos delitos43 (subsidiariedade ou carncia penal).
Neste raciocnio, no vivel outra concluso seno de que cogente a utilizao de
meios menos gravosos quando possam responder altura da preveno das condutas
sociais malignas ao convvio. Especialmente quando a no utilizao desses meios
alternativos viveis ocasionarem um outro mal vtima, ao autor do delito ou
sociedade, ou at a todos estes juntos, o que usual no sistema penal convencional.
Igualmente, no se pode furtar concluso de que a justia criminal e seus rgos de
persecuo devem realizar trabalho de maior qualidade, srio e clere quanto mais as
condutas sejam perniciosas ao convvio social, e isso s possvel na realidade brasileira, e talvez na maioria dos pases, havendo seleo de crimes de maior ofensividade, meios alternativos de soluo de conflitos e formas distintas do modelo
repressivo atual. Ou ento, conformarem-se as pessoas e o Estado com as cifras
negras, seletividade, prescries mesmo em crimes graves, descrdito das instncias
oficiais, etc.
Do exposto, conclumos que na seara penal no pode haver efetivao dos Direitos
Fundamentais sem cotejarmos o arcabouo terico e legislativo com seu andamento
prtico. A realidade da aplicao do sistema penal distorce regras e princpios, alm
43
proteo penal. Nesta medida, e com este alcance, o conceito e o princpio da dignidade de tutela do guarida ao princpio da proporcionalidade. pgina 123: Num plano axiolgicoteleolgico, o juzo de dignidade penal privilegia dois referentes materiais: a dignidade de tutela do bem jurdico e a potencial e gravosa danosidade social da conduta, enquanto leso ou
perigo para os bens jurdicos. Num plano jurdico-sistemtico, a dignidade penal mediatiza e
atualiza o postulado segundo o qual o ilcito penal se distingue e singulariza face s demais
manifestaes de ilcito conhecidas da experincia jurdica.
Ibidem, p. 123: Hoje, contudo, pacfico o entendimento de que a dign idade penal de uma
conduta no decide, por si s, e de forma definitiva, a questo da criminalizao. Como, ainda,
acentua Costa Andrade, legitimao negativa, mediatizada pela dignidade penal, tem de
acrescer a legitimao positiva, mediatizada pelas decises em matria de tcnica de tutela
(Schutztecnik). a reduo desta complexidade sobrante que se espera do conceito e do princ pio de carncia de tutela penal. Segundo o citado autor, no plano transistemtico, que empresta
racionalidade e legitimao ao discurso da criminalizao, a carncia de tutela penal d expresso ao princpio da subsidiariedade e de ultima ratio do Direito Penal. A afirmao da carncia
de tutela penal significa que a tutela penal tambm adequada e necessria (geeignet und
erforderlich) para a preveno da danosidade social, e que a interveno do direito penal no
caso concreto no desencadeia efeitos secundrios, desproporcionadamente lesivos. A carncia
de tutela penal analisada, assim, num duplo e complementar juzo: em primeiro lugar, um ju zo de necessidade (Ereforderlichkeit), por ausncia de alternativa idnea e eficaz de tutela no
penal; em segundo lugar, um juzo de idoneidade (geeignetheit) do direito penal para assegurar
a tutela, e para fazer margem de custos desmesurados no que toca ao sacrifcio de outros bens
jurdicos, mxime a liberdade.
153
das medidas legislativas nem sempre estarem em sintonia com Direitos Fundamentais da sociedade, vtima e autor de delito.
Neste quadro, so esperadas e devem ser estimuladas solues sistmicas ou tpicas,
desde que bem fundamentadas e analisadas nas suas consequncias, preferencialmente integradas realidade social especfica (e no apenas uma importao de
modelos sem anlise crtica e consequencialista). Uma argumentao voltada para a
prtica e anlise terica dos instrumentos atuais quando postos em atuao, considerando dados multidisciplinares (criminologia, cincias sociais, psicologia forense,
etc), indispensvel a um modelo cada vez mais protetivo dos Direitos Fundamentais e, consequentemente, para a pacificao e integrao social.
5. Discurso jurdico e Justia Restaurativa. A legitimidade do consenso argumentado

O discurso jurdico est ligado compreenso, argumentao e interpretao dos
fatos e normas luz de valorao e fenmenos sociais.
O Direito, por sua vez, encontra-se amparado num discurso poltico que legitima44 o
ordenamento. Uma vez sendo esse discurso concordante com o ordenamento jurdico, ir confirmar a legitimidade de seus propsitos, tica no tratamento aberto das
questes e democracia no sentido amplo como possibilidade de discusso aberta com
a explicitao das premissas e informao simtrica entre participantes do discurso.
No discurso jurdico de interpretao das normas e sua adequao com sistema jurdico posto, o atual entendimento leva em considerao princpios, valores, retrica e
tambm direitos fundamentais, ultrapassando-se mera lgica jurdica formal.
A partir do ps-positivismo, que Barroso situa aps a Segunda Guerra Mundial,
aproximadamente, h consagrao da efetividade das Constituies e novos desenvolvimentos tericos aportando contribuies da doutrina para superar positivismo,
tais como ideias de justia, igualdade material, direitos fundamentais, relao entre
valores, princpios e regras, e aspectos da nova hermenutica.45
44
45
BEZERRA, Paulo Csar Santos. A produo do Direito no Brasil: a dissociao entre direito e
realidade social e o direito de acesso justia. Ilhus: Editus, 2008, p. 195: O Estado o ente
a que mais se refere o conceito de legitimidade, com sentido de atributo do Estado, que consiste
numa aceitao significativa, pela populao, de um consenso capaz de assegurar a obedincia
sem a necessidade de recorrer ao uso da fora....
BARROSO, Lus Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporneo: Os conceitos
fundamentais e a construo do novo modelo. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 242.
154
Dever-se- utilizar de racionalidade acerca do caso para demonstrar razes que sustentam opinio defendida. No que se trata de processo racional e discursivo de
demonstrao de correo e justia da soluo proposta.46 De forma que, citam-se
os seguintes aspectos: - linguagem; - premissas do ponto de partida; - e as regras
norteadoras da passagem das premissas concluso.
Habermas por sua vez prope construo do Direito com nexo em racionalidade
comunicativa, incluindo democracia e agir comunicativo. O Direito mantm caracterstica da coero, mas tambm da autolegislao, onde ter funo precpua de
realizar integrao social, pois se deve entender as normas feitas atravs de participao democrtica e consenso no agir comunicativo. A ttulo explicativo novamente
invocamos Pinto:
Habermas chama a ateno para o carter solipsista do Hrcules dworkiano, contrapondo ao estilo monolgico da teoria do direito de Dworkin uma concepo dialgica do conhecimento jurdico, fundada numa teoria da discusso, sob cuja tica a
organizao de procedimentos sociais a base de uma razo consensual, intersubjetiva e formada a partir do mundo vivido (lebenswelt) dentro do qual os sujeitos elaboram tanto suas crenas e valores quanto os argumentos com que buscam justificlo.47
Tratando da legitimao argumentativa, Perelman48 traa as diferenas entre a
demonstrao, derivada de lgica formal, da argumentao, que busca a adeso dos
ouvintes (auditrio particular) e da coletividade das pessoas (auditrio universal). De
forma que, a demonstrao a passagem de premissas a uma concluso.
Entretanto, na argumentao o caminho mais complexo e no h forma predefinida
para chegar ao fim pretendido: a persuaso e convencimento.49 Tratar-sede trazer
46
47
48
49
Ibidem, p. 339.
PINTO, Marlia M. M. O Pensamento Filosfico de A. L. Machado Neto e a Nova Hermenutica Jurdica.Revista da Faculdade de Direito da UFBA, Salvador, v.37, p.69-91, 1997/1998, p.
80
PERELMAN, Chaim. Tratado da Argumentao (A Nova Retrica). So Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 16: Quando se trata de demonstrar uma proposio, basta indicar mediante quais
procedimentos ela pode ser obtida como ltima expresso de uma seqncia dedutiva ()
Mas, quando se trata de argumentar, de influenciar, por meio do discurso, a intensidade de
adeso de um auditrio a certas teses, j no possvel menosprezar completamente, considerando-as irrelevantes, as condies psquicas e sociais sem as quais a argumentao ficaria sem
objeto ou sem efeito. Pois toda argumentao visa adeso dos espritos e, por isso mesmo,
pressupe a existncia de um contato intelectual.
PERELMAN, Chaim. Tratado da Argumentao (A Nova Retrica). So Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 30-31: Para quem se preocupa com o resultado, persuadir mais do que convencer, pois a convico no passa da primeira fase que leva ao. Para Rosseau, de nada adianta
convencer uma criana "se no se sabe se sabe persuadi-la". () Propomo-nos chamar per-
155
argumentos (topos para Viehweg) como normas, fatos, estudos, opinies, consequncias de determinados fatos sociais, etc., como forma de fundamentar uma tese
principal sustentada na qual se busca a aceitao de grupo de pessoas restrito ou
amplo.
Quanto mais amplo for o auditrio, tendendo a ser universal, mais ser a legitimidade do consenso acerca de determinada questo,50 uma vez que todos os seres
humanos so racionais e que podem contestar quaisquer argumentos, premissas,
concluses, e passagens das premissas a concluses. Ento, o discurso entre falante e
ouvinte diretamente encerra cada ponto posto em debate com consenso entre as
partes, tomando-se o acordo como prova suficiente da questo, uma vez que do
dilogo (entre autor e vtima) resulta confrontao rigorosa do pensamento do ouvinte com orador.51
No caso da Justia Restaurativa, o discurso seria realizado, de um modo geral, apenas para um nico ouvinte, acompanhado por mediador ou conciliador, o que facilita
a argumentao mais verdadeira, posto que no se consegue fugir das objees colocadas nem fazer discurso inflamado e vazio voltado apenas a multides.52
Quanto forma do discurso e seus efeitos na argumentao, como formas de convencimento mais eficaz, eles continuam a existir, porm mitigados, posto que a
comunicao direta entre as partes, perante um terceiro mediador.53
50
51
52
53
suasiva a uma argumentao que pretende valer s para um auditrio particular e chamar convincente quela que deveria obter a adeso de todo ser racional.
Ibidem, p. 45: Uma argumentao dirigida a um auditrio universal deve convencer o leitor
do carter coercivo das razes fornecidas, de sua evidncia, de sua validade intemporal e absoluta, independente das contingncias locais ou histricas.
Ibidem, p. 40-41: O que confere ao dilogo, como gnero filosfico, e dialtica, tal como a
concebeu Plato, um alcance eminente no a adeso efetiva de um interlocutor determinado pois este constitui apenas um auditrio particular dentre uma infinidade de outros -, mas a adeso de uma personalidade que, seja ela qual for, tem de inclinar-se ante a evidncia da verdade,
porque sua convico resulta de uma confrontao rigorosa de seu pensamento com o do orador.
Ibidem, p. 39: O alcance filosfico da argumentao apresentada a um nico ouvinte e sua
superioridade sobre a dirigida a um vasto auditrio foi admitida por todos os que, na Antiguidade, proclamavam a primazia da dialtica sobre a retrica. Esta se limitava tcnica do longo
discurso contnuo. Mas um discurso assim, com toda a ao oratria que comporta, seria ridculo e ineficaz perante um nico ouvinte.
Ibidem, p. 161: Antes mesmo de argumentar a partir de certas premissas, essencial que o
contedo delas se destaque contra o fundo indistinto dos elementos de acordo disponveis. Essa
escolha das premissas se confunde com sua apresentao. Uma apresentao eficaz, que
impressiona a conscincia dos ouvintes, essencial no s em toda argumentao visando
ao imediata, mas tambm naquela que visa a orientar o esprito de uma certa forma, a fazer
que prevaleam certos esquemas interpretativos, a inserir os elementos de acordo num contexto
que os torne significativos e lhes confira o lugar que lhes compete num conjunto.
156
Importante tambm que o discurso entre as partes e o terceiro seja sempre em linguagem corrente e no especializada, salvo casos particulares em que o conflito surja
de pessoas com formaes tcnicas ou acadmicas similares e tenham linguajar
tcnico para tratar da questo. No obstante, ainda se mantm a exigncia de ser
usada linguagem compreensvel entre as partes, o que parece ser tarefa do mediador
ou conciliador tentar alcanar, para evitar interrupo da comunicao entre as partes ou haver imposio de retrica pela superioridade de determinada forma culta,
tcnica, etc.54
Na viso de Alexy, 55 o discurso no procedimento arbitrrio porque racional,
atravs de processo de tomada de deciso em que so considerados todos os argumentos das partes e feitas consideraes com base neles, seguindo-se regras do discurso jurdico que caso especial do discurso racional prtico.
Interessante notar que na Justia Restaurativa estamos em plena aplicao do discurso racional prtico. Para Alexy56 tal aplicao com uso de determinadas regras
garante a racionalidade do discurso, sua justificao interna e externa. O correto
sempre provisrio. O discurso busca alcanar consenso, a verdade (verossimilhana) o pela aceitao dos demais, e no pelo seu carter ltimo e imutvel. No
se admite verdades definitivas.57 Quem quer verdades tem que abandonar a razo,
e.g., discurso religioso. Quem usa razo deve abandonar verdades.
Neste sentido, Perelman cr que o sentido da argumentao de provocar ou
aumentar adeso dos espritos s teses que se apresentam a seu assentimento.58
Assim, no haveria no Direito resposta correta a priori, ou tese vlida que no seja
fruto da argumentao e do consenso e no da demonstrao de uma tese apenas.59
54
55
56
57
58
59
PERELMAN, Chaim. Tratado da Argumentao (A Nova Retrica). So Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 117: A vizinhana dos auditrios, especializados e no-especializados, reage
sobre a argumentao. Um artifcio assinalado por Schopenhauer, como utilizvel durante uma
discusso entre cientistas na presena de um pblico incompetente, consiste em lanar uma
objeo no-pertinente, mas que o adversrio no poderia refutar sem longos desenvolvimentos
tcnicos. Esse expediente deixa o adversrio numa situao difcil, porque o obriga a valer-se
de raciocnios que os ouvintes so incapazes de seguir.
ALEXY, Robert. Teoria da Argumentao Jurdica. So Paulo: Landy, 2001.
ALEXY, Robert. Teoria da Argumentao Jurdica. So Paulo: Landy, 2001, p. 186-201.
Regras Bsicas: no contradio; universalizabilidade; comunidade de linguagem. Regras da
racionalidade: Regra geral da justificao; regra da igualdade; Liberdade de discusso; nocoero interna ou externa ao discurso. Regra da partilha da carga de argumentao: generalizao; presena; inrcia; novo argumento. Regras de justificao: reflexividade; reflexividade
geral; abertura; limites. Regras de transio.
Ibidem, p. 272.
PERELMAN, Chaim. Tratado da Argumentao (A Nova Retrica). So Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 50.
Ibidem, p. 51:Mas quando no existe um acordo, mesmo entre pessoas competentes na matria, o que a afirmao, seno um expediente a ser exorcizado, de que as teses preconizadas
157
Tratando-se de Habermas, verdade acordo entre todas as pessoas. Verdade no

vem dos fatos, mas da aceitao desses fatos. A democracia deve garantir procedimentos para a busca da participao das pessoas no Direito e no Estado, alm de
submeter estes procedimentos a racionalidade.60 A fonte da legitimao do Estado
Democrtico vem da estrutura discursiva que de uma formao da opinio e da vontade que preenche sua funo social e integradora graas a uma expectativa de qualidade racional dos resultados.61
Com esteio no que foi tratado neste item, podemos indicar como perfeitamente adequado ao Direito, aos seus pressupostos prticos e filosficos, uma aplicao da
Justia Restaurativa. Inicialmente, a possibilidade de participao das partes numa
composio, afastando a pena ou apenas a minorando, instrumento de efetivao
da democracia, como visto em Habermas.
Pari passo, esta possibilidade no se abre com ausncia do Estado, que prosseguir
na ao penal se qualquer das partes recusar ou no se pronunciar favoravelmente a
um processo argumentativo de restaurao, alm de poder ou no estar presente na
figura do mediador. Neste quesito, vimos que podem ser usados mtodos distintos de
abordagem desta tentativa de consenso entre as partes, deixando-as mais livres, na
mediao, ou havendo maior insistncia e argumentao para consenso na conciliao, em ambos nos parece poder atuar pessoa da comunidade local e no apenas
representante do Estado.
O discurso das partes, autor e vtima, voltados para o ocorrido e sua reparao,
forma racional de resoluo do conflito e, desde que de acordo com pressupostos e
fins da atuao penal, constitui-se mtodo privilegiado de justia entre as partes (e
tambm sociedade nos casos de pequeno dano social). A considerar-se a observncia tanto quanto possvel das regras do discurso, que de toda forma sero mais respeitadas aqui que num processo penal formal, o consenso alcanado representa a
realizao do Direito em forma mais prxima do ideal de justia e de verdade nos
seus termos.
60
61
so a manifestao de uma realidade ou de uma verdade ante a qual um esprito sem preveno
tem de inclinar-se?
HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre facticidade e validade, Vol II. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997, p. 27: As democracias preenchem o necessrio "mnimo procedimentalista" na medida em que elas garantem: a) a participao poltica do maior nmero
possvel de pessoas privadas; b) a regra da maioria para decises polticas; c) os direitos comunicativos usuais e com isso a escolha entre diferentes programas e grupos dirigentes; d) a proteo da esfera privada.
Ibidem, p. 28.
158
A falta das condies ideais de fala e de aplicao das regras do discurso so mitigadas na Justia Restaurativa. No processo penal formal, a linguagem nem sempre
acessvel s partes, a oportunidade para argumentar restrita, s vezes suprimida
(opinies da vtima, e.g.), a resoluo dada por terceiro que ir avaliar o caso atravs da provas produzidas, ou seja, da verdade ficta do processo, etc. Ao revs, no
processo restaurativo as partes tomam a argumentao e deciso para si, considerando internamente todos os fatores que eles prprios conhecem e mais os expostos
pela parte contrria, sem que subjetividades fiquem de fora da comunicao, entre
outras vantagens.
O consenso demonstra a pacificao social e a realizao de democracia efetiva,
devendo-se considerar, como se tem ressaltado, que sobre uma Justia Restaurativa
deve haver controle formal dos rgos legitimados para atuar em casos de abusos,
desvirtuamento do instituto e, tambm, na seleo dos casos possveis de se abrir
esta possibilidade de despenalizao ou atenuao.
No esquecendo que a restaurao deve ser objeto de uma Poltica Criminal criteriosa para solucionar conflitos sociais focada em bases ticas e morais, alm de buscar quando possvel a sistematicidade aliada a solues tpico-problemticas quando
necessrias, bem como nas consequncias das suas intervenes.
No existindo Poltica Criminal alguma no Estado ou sendo esta insipiente, como
parece ser no caso brasileiro desde sempre, ressentir-se- o sistema penal de uma
sistematicidade, capacidade de coletar e mostrar resultados, alm de buscar respostas
a problemas novos e antigos. Todavia, no ser por isso que a aplicao de instrumento capaz de gerar mais racionalidade e defesa de Direitos Fundamentais dos
envolvidos dever ser afastada.
5.1 Justia Restaurativa: o exemplo a ser seguido do acordo atravs do discurso

jurdico e da argumentao.
Como visto, esse modo extremado de Direito Penal que deixa de ser direito da liberdade para ser da segurana e que intervenha mais, com penas mais severas, deve ser
deixado para a criminalidade grave e gravssima, em crimes cuja reprovao e danosidade sociedade seja insuportvel, alm de ser necessrias fortes intervenes.
J para casos majoritrios do sistema penal, de crimes quotidianos, de pequena ou
mdia gravidade ou em que haja possibilidade de restaurao indicada, com vistas a
resoluo de um conflito e satisfao entre autor e vtima, seja afastando ou atenuando a pena, deve-se intentar uma resoluo menos gravosa e mais consentnea de
resposta como a restaurao.
159
Da o desenvolvimento de modelo consensual de soluo de crimes de forma pedaggica, ocasionando maior satisfao e menor reincidncia. Visa tambm no retroalimentar a violncia, com dilogo e horizontalizao para cessar conflito existente.
Atravs dos estudos apresentados, v-se resultados da Justia Restaurativa, tais
quais: - inibe-se reincidncia; - aumenta satisfao de ambas partes no sistema penal;
- vtimas tm menor medo de sofrer crime pelo autor e ser novamente vitimizada; sociedade mais segura.
Alia-se a isto a perspectiva interacionista, que prope o problema da reao penal e
no a ao social. A investigao d-se na estigmatizao, quer como selecionando
pessoas ou como causando consequncias a estas, como delinquncia secundria.
Para Hart: conceitos adscritivos conferem estigmas. Assim, o Theorema de Thomas
e sua self-fullfilling prophecy indica que se a pessoa acreditar numa rotulao ou for
estigmatizada em certa maneira aquilo ir se cumprir: a profecia que se auto cumpre.
Nos estudos do labeling approach, reala-se o defasamento quantitativo e qualitativo
dos rus (e vtimas), alm de rotulao de uns e no de outros, a depender das suas
diferenas e esteretipos. H interpretao retrospectiva para num ps-conceito fazer
preconceito, alm de cerimnias degradantes, despojando a identidade do sujeito,
especialmente nas instituies totais. Com isso, deixa como legado cientfico o alargamento do criminologicamente relevante, at as instncias de controle, uma revoluo no pensamento poltico criminal. H corroso do modo de pensamento e das
instituies, questionam-se os respeitveis, as instituies de controle. Seus tpicos
so, principalmente: descriminalizao; no interveno radical; diverso (diversificao) e due process.
Pode-se afirmar que no s a sano, menos ainda a sano penal, a via para conseguir adeso ou dissuaso, como j em Hobbes:62 a coao via fora fsica no
sozinha o sustentculo do soberano, deve haver tambm poder de convencimento
atravs da linguagem, ou seja, a persuaso e a educao.
Vemos da doutrina um esforo grande para buscar novas tendncias e alternativas s
punies, uma vez que admite sua falta de efetividade e, por vezes, utilidade, como
nas palavras de Nogueira Neto, em que afirma ser a pena privativa de liberdade o
instrumento que mais fracassou.63 O discurso punitivo para ser efetivo deve levar
62
63
HOBBES, Thomas. Leviat ou a matria forma e Poder de um Estado eclesistico e civil. So

Paulo: Nova Cultural, 1999, p. 217.
NOGUEIRA NETO, Joo Baptista. A Sano Administrativa Aplicada pelas Agncias Reguladoras: Instrumento de Preveno da Criminalidade Econmica. Curitiba: 2005. Tese (Mestrado) UFPR. Segundo o autor: Assim, a pena privativa de liberdade, instrumento que fracassou
nos mais diversos pases, na busca da ressocializao do criminoso, comea a ser substituda
por mecanismos outros, como as alternativas assim mencionadas, e a descriminalizao de
condutas, tratando-as como sanes administrativas.
160
rpida resoluo da controvrsia punitiva, o que d mais confiabilidade na aplicao

da sano e aparente segurana. Pode-se verificar assim que, em que pese a discusso desse tema ser antiga, a sua atualidade notria. Problemas antigos, muitas teses
e livros escritas, porm poucos problemas resolvidos de fato.
Deste modo, tambm propugnando por valores a serem considerados quando da
inovao legislativa na propositura de novas punies, Carvalho.64 Noutra sntese
esclarecedora sobre o tema, entretanto menos pragmtica, Falcn y Tella apelam
para a dialtica, como aqui vista de forma argumentada, e anlise multifatorial da
punio estatal.65
Visualizando cenrio prximo ao demonstrado aqui e na busca por solues prticas,
Santana prope interessantes alternativas como uma ordem penal internacionalmente
unificada e interveno mnima do Direito Penal, com nfase na liberdade,66 para
ela, alm da forma restaurativa, tambm na ao penal deve haver solues consensuais,67 cleres, etc. Outra vertente apontada pela autora a diverso. Ela admite
necessidade de solues menos custosas, concorda que h excesso de legislao
penal e que estado criou mais delinquncia do que pode evitar.
64
65
66
67
CARVALHO, Mrcia Dometila Lima de. Fundamentao constitucional do direito penal.

Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris Editor, 1992, Das exigncias fundamentais inseridas na
Constituio, inferem-se os limites traados, por ela, para o Direito Penal. No se pode olvidar
que este, mormente em um Estado promocional, , por natureza, um de seus instrumentos mais
eficazes. [...]. A dignidade da pessoa humana, como fundamento do Estado Democrtico de
Direito, o valor expresso no princpio da humanidade do Direito Penal, que no pode deixar
de ser considerado quando da criminalizao de qualquer fato, etiquetado como socialmente
agressivo, ou quando da cogitao de qualquer sano criminal.
da Sano: existe um direito de castigar? So Paulo: RT, 2008. p. 277: a palavra-chave aqui
seria o substantivo dialtica. Com efeito, mais que o olhar numa nica direo, haveria que
ampliar o campo de viso e se dar conta de que estamos diante de um problema complexo que
exige solues igualmente complexas. Alm disso, as respostas e solues conciliatrias de
vrias doutrinas no se devem limitar a projet-las como compartimentos isolados, mas como
plos em contnua luta e intercmbio, de um modo dialtico.
SANTANA, Selma Pereira de. A Justia Restaurativa: um resgate, ainda que tardio, das vtimas
de delitos. Revista do CEPEJ, Salvador, v. 1, 1988, p. 60: Que direcionamento deve ser seguido? Entendemos que a soluo se dirige por dois caminhos: o primeiro seria a busca de formas
de uma poltica criminal comum, haja vista a evidncia de que os sistemas penais, individualmente considerados, so inoperantes para responder aos desafios apresentados pela nova
criminalidade; o segundo, no dar cobertura a uma poltica criminal de segurana em detrimento de uma poltica criminal de liberdade.
Ibidem, p. 62: No que se refere ao penal, deve-se optar por um regime processual diferenciado (solues diferenciadas, cleres e consensuais, por um lado, e formais e ritualizadas, por
outro, para fenmenos diferenciados), advertindo-se, contudo, que, em qualquer nvel da interveno penal, a soluo h de passar sempre pela afirmao dos direitos fundamentais.
161
Modus in rebus, pea importante a ponderao, no se tratar o sancionado como

inimigo nem como nico a ser protegido, mas trat-lo conforme uma ponderao ao
caso permita, sempre em conjunto com instrumentos que possibilitem a adequao
da punio ou os meios de efetiv-la (na investigao ou processo) ao caso concreto.
Aqui pode-se seguramente exemplificar o caso da adequada adeso do Brasil ao
Tribunal Penal Internacional pela anlise de Bahia,68 pela ratificao ao Tratado de
Roma, em que pese trazer como uma de suas penas a de priso perptua.
As solues para conflitos sociais como atos delituosos no devem ter acionamento
no sentido tudo ou nada em relao ao sistema penal, ou esto dentro e seus autores vo sofrer graves consequncias, ou esto fora e em nada o Estado atua. Medidas
gradativas tm lugar de destaque na poltica criminal. Como exemplo disso, Santana:
A insero dos graus de culpa e culpa temerria, no Direito Penal brasileiro, seria
uma iniciativa louvvel, no s do ponto de vista da dignidade penal uma vez que
busca tutelar bens jurdicos , como, outrossim, do ponto de vista da carncia de
pena.69 No mesmo sentido de proporcionalidade, s que tratando-se de gradaes
de arsenal sancionatrio, Rodrigues.70
Por fim, como crtica geral ao Direito, podemos afirmar que no h certezas no discurso jurdico. No pode ser visto como discurso que leve a verdades, dado seu carter argumentativo e no demonstrativo, apenas a coisas verossimilhantes, que parecem verdades. No h controle total de argumentos e premissas, o acordo nem
sempre obtido com saturao do discurso, h limitao de partes, tempo, etc.
Mesmo as leis e princpios esto sujeitos a embates e questionamentos.
O discurso jurdico caso especial, que tem limites teis a ele prprio, mas que
podem ser questionados tambm, se apresentarem-se razes para isto. Por vezes, os
limites se impem de forma inexorvel, fazendo-se afastar bastante das condies
ideais do discurso prtico, o que necessrio para chegar a um fim. Tanto que dois
tribunais podem decidir o mesmo tema de modo diferente, a depender de variveis
como argumentos, modo de apresentao, etc. Pressupe-se uma nica resposta
correta apenas como parmetro orientador.
68
69
70
BAHIA, Saulo Jos Casali. O tribunal penal internacional e a Constituio brasileira. Revista
dos Mestrandos em Direito Econmico da UFBA, Salvador, n.9, p.64-75, jan./dez. 2001.
penal brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 123.
RODRIGUES, Anabela Miranda. A Determinao da Medida da Pena Privativa de Liberdade.
Coimbra: Coimbra Editora, 1995, p. 42: A sua edificao, dando cumprimento a certas premissas capazes de pr em funcionamento um direito penal cujo interesse pelo autor do crime
bem como a preocupao em diferenciar o arsenal sancionatrio atravs da espcie e gravidade
das sanes a aplicar so crescentes, tarefa que caber ao direito processual da medida da
pena levar a bom termo. E s consideraes de poltica processual penal podero avalizar o xito das solues encontradas.
162
Neste diapaso, mais uma vez o interessante caso da restaurao atravs do consenso
argumentado ultrapassa algumas limitaes, neste caso do Direito como cincia
social e no emprica, para adentrar em forma de soluo de conflito que no obedece limites to rgidos quanto num processo penal em trnsito. Assim, pode-se
alterar procedimentos para chegar mais prximo s condies ideais do discurso.
Apesar de no haver respostas corretas, h procedimentos a serem seguidos que
otimizaro as solues trazendo-as mais prximas do ideal, o que pensamos ser o
caso da Justia Restaurativa.
6. Consideraes finais
Para os efeitos aqui pretendidos, passamos por questes relevantes como a forma da
Justia Restaurativa adequada e incentivada por teorias do Direito que visam um
consenso entre pessoas ou na sociedade, atravs de argumentao e discurso fundamentado, gerando legitimao de decises e normas sociais. Tudo sem perder de
vista os valores no Estado Constitucional Democrtico de Direito e sua especial
axiologia dos Direitos Humanos e proteo sociedade.
De sorte que, no campo da punio estatal e de medidas legitimadoras, necessrio se
fez a anlise das consequncias e da atual realidade posta pela atuao do sistema
criminal em movimento, bem como de seu discurso no campo terico e estatal, destacando-se as teorias da justia e de legitimao do direito que aproximassem a teoria e prtica sancionatria e penal a modelos mais consentneos com os valores do
nosso Estado, bem como consentidos e aprovados pela sociedade e partes, como o
caso da Justia Restaurativa.
Para tanto, utilizaram-se argumentos e fatos produzidos por estudos sociais, criminolgicos, de teoria do Direito, do Direito Penal e dos fins das penas, bem como
anlises dos problemas postos e das possveis solues ou minoraes deles. Com o
que damos por bem fundamentada a legitimidade e adequao do instrumento da
Justia Restaurativa, com especial ateno forma com que ir ser posta no ordenamento e utilizada, de forma a no perder as caractersticas positivas vislumbradas
por delineamento distorcido de suas funes, fundamentos e objetivos.
O discurso estatal no estabelecimento das punies e dos meios de efetiv-la deve
corresponder ao que se vai alcanar de resultado com as escolhas feitas. Tanto que
Para Bobbio, o grande problema no parece ser o de tomar uma posio quanto
sano, bem porque impossvel um estudo 'neutro', mas sim de no explicit-la.71
71
SALGADO, Gisele M. Sano na Teoria do Direito de Norberto Bobbio. So Paulo: sn, 2008.
Tese (Doutorado) PUC-SP, p. 36
163
Nesse entendimento, ou bem o Estado deve mudar seu discurso para revelar o que
realmente ocasionam as escolhas feitas, e que seu discurso de bom moo e de respeitador e garantidor de direitos fundamentais na verdade apenas fachada aos moldes de legislao simblica, na acepo de Neves, 72 ou ento, mais coerente, assume
o nus inicial de adaptar suas aes no mbito punitivo a uma mudana de paradigma na busca de um alinhamento com o discurso de proteo aos direitos fundamentais e busca de real controle social das condutas mais nocivas ao convvio.
Assim, deve o Estado, atravs de discusses e busca de consenso, com base na
argumentao apresentada, inovar no uso de aparato punitivo e instrumental que
cumpra ou tenda a cumprir melhor o seu papel de controle social, sem os antigos
mtodos (porm ainda em uso) de aumento de legislaes punitivas, recrudescimento das punies, discurso paradoxal quanto ao papel cumprido pela legislao e
tantos outros explicitados.
Isto representar quebra de paradigmas da utilizao de sanes e meios de sua efetivao limitada a um discurso tambm paradoxal de garantia de direitos humanos,
enquanto de fato, ao fim e ao cabo, termina por majorar o desrespeito aos direitos
humanos, quer seja pelo Estado ou horizontalmente pelos cidados uns contra
outros.
No se diz com isso que se deve abrir mo de sanes penais nem utilizar meios de
barbrie, mas sim que novas sanes e novo instrumental podem, com criatividade e
respeito pessoa, criar mecanismos de maior dissuaso a condutas mais ou menos
perniciosas, alm de buscar adeso conduta mais ajustada ao convvio social, utilizando-se de meios que gerem maior satisfao, integrao e pacificao sociais.
72
NEVES, Marcelo. A Constitucionalizao Simblica. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2007.
164
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O crime de lesa-majestade humana

na legislao portuguesa
TERESA LUSO SOARES*
O presente trabalho tem como objetivo fazer uma breve resenha histrica acerca do
crime de lesa-majestade humana na legislao portuguesa desde as Leis da Cria de
1211 at Carta de Lei de 25 de maio de 1773. Assim, alude-se publicizao do
ius puniendi, Lei de 1211, Lei de 1355, aos coutos de homiziados, s cartas de
segurana, s Ordenaes Afonsinas, s Ordenaes Manuelinas, s Ordenaes
Filipinas e, por ltimo, legislao do reinado de D. Jos.
1. Publicizao do ius puniendi

Por influncia do Direito Romano e do Direito Cannico, os primeiros monarcas
portugueses vo chamando a si a realizao do poder punitivo. A atividade legislativa, iniciada a partir do reinado de D. Afonso II, reage contra a auto-tutela.
Avocando o ius puniendi, presta o poder poltico relevante desempenho ao desenvolvimento e paz interna dos povos, acabando com as antigas modalidades de
autodefesa que vigoram nos primeiros tempos da Idade Mdia.1

*
Doutora em Direito. Professora da Faculdade de Direito da ULHT.
Cfr. Guilherme Braga da Cruz, O Movimento Abolicionista e a Abolio da Pena de Morte em

Portugal (Resenha Histrica), in Obras Esparsas, vol. II-2 parte, Coimbra, Acta Universitatis
Conimbrigensis, 1981, p. 36.
168
TERESA LUSO SOARES
O sistema punitivo no perodo da Reconquista , na verdade, o da vingana privada,

a qual reveste duas formas: a perda de paz absoluta e a perda de paz relativa.
A perda de paz absoluta verifica-se nos delitos particularmente graves, qualificados
de traio. Incluem-se nestes os homicdios que ocorrem com violao de trguas, de
fiana de salvo, de uma paz especial ou depois da reconciliao. H, de igual modo,
traio se se ofender um especial dever de fidelidade. As consequncias desta forma
de perda de paz para o traidor consistem em ser considerado fora de lei, inimigo
pblico, a detruio da sua casa e outros bens, recaindo sobre toda a comunidade a
obrigao geral de o perseguir e inclusivamente de o matar.2
Por seu turno, a perda de paz relativa ou vingana privada propriamente dita
determinada pelo homicdio e crimes contra a honra no reputados traio. Para
haver vingana necessrio um desafio perante o conselho, gozando em seguida o
autor do delito de uma trgua de nove dias at declarao solene de inimizade.
Depois desta, o inimigo ainda pode nos oito dias seguintes abandonar a cidade desde
que satisfaa as obrigaes pecunirias da inimizade. Declarado inimigo, o criminoso forosamente desterrado, no podendo voltar vila. Outro corolrio da inimizade a vingana familiar, a faida. O autor do delito pode ser perseguido pelo ofendido ou seus parentes at ao quarto grau.3
A inimizade termina com a execuo ou a reconcialiao. Esta, segundo os Costumes e Foros de Santarm efetua-se da seguinte maneira: Custume he de fiir omezio
aquel que ade correger estar en geolhos e meter o seu cuytelo na mao aaquel que
queyxume dele e o outro deveo filhar pela mao e ergelo e beyialo ante homens bons
e per aly ficam amygos.4
2
Veja-se, a propsito, Jos Orlandis, Sobre el Concepto del Delito en el Derecho de la Alta Edad
Media, in Anuario de Historia del Derecho Espaol, tomo XVI, 1945, pp. 125-136; Las Consecuencias del Delito en el Derecho de la Alta Edad Media, in Anuario de Historia del Derecho
Espaol, tomo XVIII, 1947, pp. 125-133; Eduardo Correia, Estudos sobre a Evoluo das Penas no Direito Portugus, vol. I, Separata do vol. LIII do Boletim da Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra, s.d., pp. 11-12; Marcello Caetano, Histria do Direito Portugus
(Scs. XII-XVI) seguida de Subsdios para a Histria das Fontes do Direito em Portugal no
Sculo XVI, textos introdutrios e notas de Nuno Espinosa Gomes da Silva, Lisboa/So Paulo,
Verbo, 4 edio, 2000, pp. 251-252; e, Jos Adelino Maltez, Sistema Penal, in Ruy de Albuquerque/Martim de Albuquerque, Histria do Direito Portugus, vol. I-tomo II, Lisboa, Faculdade de Direito de Lisboa, 1983, pp. 222-223.
Veja-se, sobre o assunto, Jos Orlandis, Sobre el Concepto del Delito, pp. 136-139; Las
Consecuencias del Delito, pp. 77-118; Eduardo Correia, Estudos sobre a Evoluo das
Penas, vol. I, pp. 12-17; Marcello Caetano, Histria do Direito Portugus, pp. 252-256; e,
Jos Adelino Maltez, Sistema Penal, pp. 219-222; e, Alexandre Herculano, Historia de Portugal. Desde o comeo da Monarchia at o fim do Reinado de Afonso III, tomo IV, Lisboa, Bertrand, 3 edio, 1874, pp. 384-402.
PMH-LC, vol. II, p. 29 [Portugaliae Monumenta Historica. Leges et Consuetudines, Olisipone,
Iussu Academiae Scientiarum Olisiponensis Edita, vol. I, 1856-1868, vol. II, 1858].
O CRIME DE LESA-MAJESTADE HUMANA
169
Ao lado da perda de paz do concelho, vila ou cidade existe a perda de paz do reino.
Os Costumes e Foros de Castello-Melhor de 1209 do-nos um exemplo do ltimo
caso: A esto fue el conceio avenido: que ningud ome de castiel meior que fecier
bando bando llamar afuera el cuerpo del rey sea echado por alevoso del rrey o del
conseio e deriben le las casas e pierda todo quanto ha.5
contra as formas de auto-tutela que os nossos monarcas se insurgem, chamando a
si o ius puniendi.
O primeiro grande passo nesse sentido so as Leis da Cria de 1211 de D. Afonso II.
Probe-se nestas a destruio das casas e vinhas dos inimigos: Casas e vinhas e
outras posisses do nosso Reyno quer seiam de nobres homeens quer doutros conta
mo las en esta guisa. Se omezios entre os nobres homens ou outros naerem por
torto que alga das partes faa ao outro se aquele que fez o torto ou que dizem que o
fez de boons fiadores ou outro Recado para estar a nosso Jujzo Aquele que padeeo o torto nom seia ousado de deRibar as casas daquele que lhi fez o torto nem se
chegue a elas pera as deRibar nem lhi corte vinhas nem lhj destrua aruores nem
outras ss possisses .6 Acresce a proibio de realizar a vingana dentro da casa do
inimigo Coutamos as casas en esta maneira quer seiam domeens nobres quer
doutros conuem a ssaber que nenhu nom seia ousado de matar nem de talhar nembro nem em nenha guisa de mal fazer a seu enmijgo em na sa casa E outrosy nom
seia ousado de lha Romper en nenha guisa.7 Probe-se, ainda, que a vingana
recaia sobre os homens do inimigo, salvo se tivessem pessoalmente participado na
maquinao do delito: Outrosy mandamos que nenhu do nosso Reyno nom seia
ousado que polos omezios sobredictos matem homeens de seus enmijgos nem lhis
cortem nembros nem lhis faam mal em nenha guisa senom aaqueles que com seus
senhores ou per sy lhis fazem mal ou deshonRa.8
A vingana privada, na forma de duelo ou repto, um direito consuetudinrio dos
fidalgos. Na poca as lutas sanguinolentas so frequentes entre fidalgos, porque
famlia ultrajada confere-se o direito de se desagravar por suas prprias mos. Contudo, tal vai sofrer limitaes.9
5
6
7
8
9
PMH-LC, vol. I, p. 900.

LLP, p. 11 [Livro das Leis e Posturas, prefcio de Nuno Espinosa Gomes da Silva, leitura
paleogrfica e transcrio de Maria Teresa Campos Rodrigues, Lisboa, Universidade de Lisboa.
Faculdade de Direito, 1971]. Texto desta Lei com variantes nas ODD, pp. 45-46 [Ordenaes
del-Rei Dom Duarte, edio preparada por Martim de Albuquerque e Eduardo Borges Nunes,
Lisboa, Fundao Calouste Gulbenkian, 1988].
LLP, p. 12.
LLP, p. 12.
Sobre o duelo ou repto, Lus Cabral de Moncada, O Duelo na Vida do Direito, in Estudos de
Histria do Direito, vol. I, Coimbra, Acta Universitatis Conimbrigensis, 1948, pp. 127-188; e,
170
TERESA LUSO SOARES
Logo no incio do seu reinado, D. Afonso IV estabelece a ilicitude da vindicta em

geral. O texto da Lei sancionatria, possivelmente de 1325 declara: E porque ha
das cousas que asijnaadamente que aos Reys perteee sy e de poer antre os da sa
terra aecego e concordya com Justia e per Justia tirar dantre eles bulio e desaecego. Porem porque nos nosos Reynos era ha maneyra husada que cada hu
querya acoomar a morte e a desonrra de seus parentes segundo lhys pertiya en
diuydo.10 E, mais adiante, afirma-se: Desy sen esto aqueles que entende a acoomar
en querendo vijr a esto acontese muytas que rreebem hy mortes e deshonrras e
perigoos o que / se torna em muy gram mal dobrado o que se esto ouuesse a demandar per Justia e os omesyos ffosen escusados da ha e da outra parte acreentar sya
o seruio de deus e dos ssenhores. e probar sya a terra e uiuyriam todos en paz e en
aesego.11
Todavia, a Ley en que elRey manda que nenhu ffilho dalgo nem outro nenhu nom
mate nem ffeyra sobre rreuendyta prev que: E porque na ley que ffezemos ante
desta tolhe os homizi/os dantre os que nom son ffilhos dalgo e he contheudo que
antre os ffilhos dalgo e antre as outras gentes se guarde o que sempre guardou antre
eles de custume e huso, e huso e custume era que acoomauam os huns aos outros os
mays e as desonrras que rreebyam.12
Na Lei acabada de citar, o mesmo rei D. Afonso IV probe aos fidalgos, sobre
severas penas, o antigo direito de reptar ou vindicar. No caso de ofendido, o fidalgo
pode sempre acorrer justia pblica, pois: Stabeleemos e poemos por ley pera
ssempre con consselho de nosa corte que nenhu ffilho dalgo nom deua nem posa
acoomar nosso ssenhoryo morte ou desonrra que daqui adeante ffacam (sic) a el ou a
seu padre ou a seu Jrmao ou a qualquer outro parente ou pesoa por que ante per
costume podyam acoomhar tambem homem come molher. Mays mandamos e
queremos que per dante nos e nossa Corte ou perdante as nosas Justicas (sic) das
terras acusem e demanden pera auerem conprimento de derecto. E nos e nossa Corte
e nosas Justias lhys daremos peas ssegundo seus merecimentos.13
10
11
12
13
Alfonso Otero Varela, El Riepto en el Derecho Castellano-Leons, in Dos Estudios HistricoJurdicos, Roma-Madrid, Consejo Superior de Investigaciones Cientificas. Delegacin de
Roma, 1955, pp. 9-92.
LLP, p. 284. As Leis de D. Afonso IV relativas ilicitude da vindicta privada constam em
grande parte, com variantes, das ODD, pp. 373, 374, 375, 379, 380 e 381. e das Ord. Af. V. 53
[Ordenaes Afonsinas, reproduo fac-simile da edio feita na Real Imprensa da Universidade de Coimbra, no ano de 1792, nota de apresentao de Mrio Jlio de Almeida Costa, nota
textolgica de Eduardo Borges Nunes, Lisboa, Fundao Calouste Gulbenkian, 1984].
LLP, p. 284.
LLP, p. 286.
LLP, p. 285.
171
Esta Lei motiva as reclamaes da nobreza que a considera atentatria dos seus foros
e privilgios. Na sequncia das queixas, este rei interpreta e determina a permisso
dos desafios por desonra somente na hiptese do autor da malfeitoria ter sado do
reino. Com efeito, na Declaraom e tempera que ElRey dom affonso. O quarto fez
na ley da Reuendita que era posta en seu Reyno, estatui-se: Saluo se o filho dalgo
que dizem que este mal fez se saisse da terra por nom fazer dereito. ou uiuendo na
terra por nom fazer dereyto. ou viuendo na terra nom quisese estar a conprimento de
dereito.14
A vingana entre fidalgos volta, porm, a ser proibida por D. Afonso IV em 1336.
Na realidade, ordena-se na lei commo elRey filhou todolos omizios que ante da lej da
Reuendeyta foram fectos que: os filhos dalgo venham ou envijm seus procuradores perante nos dia de Natal primeyro que uem per rrazom dos oumizios dante pera
os veermos e fazermos sobre eles declaraom.15
Finalmente, em Lei declaratria vigente consigna este rei salvo o j mencionado
caso do autor da malfeitoria ter sado do reino ou de se subtrair ao da justia
que: se algu fidalgo matar a outro fidalgo padre ou madre ou Jrmao ou outra
pesa por que el per si segundo ho Costume antigo podia acoomhar ou se fidalgo
laydir outro fidalgo ou lhi cortar brao ou perna ou tolher outro nembro ou lhi fazer
outra muy grande desonrra ou gram viltana que seia mais Reeada de mayor uergona que cada ha destas Mandamos que se o fidalgo acoomhar por cada ha destas cousas que moyra.16
O duelo ou repto s se admite na circunstncia de traio feita por fidalgo e vassalo
contra o prprio rei ou seu Real Estado.
As Ordenaes Afonsinas definem o repto como ...hu acusamento, que fazem os
filhosdalguo, e Cavalleiros hu ao outro per corte acusando-o de treiom, que fez
contra ElRey, ou contra seu Real Estado.17 uma instituio existente apenas
para se alcanar direito da maldade comettida contra a nossa pessoa, ou nosso
Real Estado; e ainda traz prol aos outros, que o virem, ou delle ouvirem fama, pera
se guardarem de fazer semelhante erro, perque sejam affrontados de tal affronta.18
E nas Ord. Af. I. 64. 13 estabelece-se: NEM deve seer outorguado per Ns a algu,
que possa retar outro, senom em caso de treiom, que soomente seja cometida contra
14
15
16
17
18
LLP, p. 288.
LLP, p. 413.
LLP, p. 415.
Ord. Af. I. 64. pr.
Ord. Af. I. 64. pr.
172
TERESA LUSO SOARES
a nossa pessoa, ou de cada hu nosso decendente, ou acendente per linha direita; ou

contra nosso Irmaa, ou Irmaa de nosso Padre, ou Madre, ou nosso Primo Com
Irmaa, ou nosso Sobrinho Filho de nosso Irmaa, maginando, ou trautando da morte de cada hu delles, ou contra nosso Real Estado, e dignidade.
Esta Lei, no reproduzida nas Ordenaes Manuelinas e nas Ordenaes Filipinas,
admite, por conseguinte, o duelo to-s nos casos de lesa-majestade. Transforma-se
numa instituio monrquica de Direito Pblico tradutora dos sentimentos de lealdade rgia.
O duelo das Ordenaes Afonsinas representa um novo comprometimento entre as
arcaicas formas da vindicta privada, cada vez mais limitadas pela sociedade, e as
imposies do esprito hodierno, expressas pelo rei e pela Igreja.
2. Lei de 1211. Lei de 1355. Coutos de Homiziados. Cartas de Segurana

Traio e infidelidade so dois conceitos estreitamente ligados no ambiente medievo. A traio apenas passvel de ser explicada a partir da infidelidade. Isto implica
centrar o estudo da traio no conceito de fidelidade.19
D. Afonso II determina por uma Lei de 121120 a confiscao dos bens dos traidores e
aleivosos que trabalharem em nossa morte ou de nosso filho ou de nosso parente
chegado os quaaes teemos que ssom parte de nosso corpo ou em morte de seu
senhor, ainda que tivessem herdeiros, excetuando-se s a metade da mulher. Os
crimes previstos, porque concebidos como violaes da fidelidade devida ao monarca e autoridade da Coroa, so punidos com maior rigor no tocante confiscao de
bens. Denota-se na Lei a influncia do Direito Romano. Efetivamente, esta Lei s
com dificuldade se pode entender de origem feudal, pois no deixa de ser sintomtica a equiparao que a se faz entre lesa-majestade humana e lesa-majestade divina.
Contrria ideia de origem feudal est a distino que nela feita entre delitos em
que a confiscao se se verifica mesmo que haja herdeiros e delitos em que apenas
se d na hiptese inversa, bem como o facto de os delitos por ela consignados serem
concebidos como injrias a um imperante e no como violao de especiais laos de
fidelidade a um senhor.21
19
20
21
Cfr. Aquilino Iglesia Ferreirs, Historia de la Traicin. La Traicin Regia en Len y Castilla,
Santiago de Compostela, Universidad de Santiago de Compostela, 1971, p. 109.
LLP, pp. 10-11. Texto desta Lei com variantes nas ODD, pp. 44-45 e nas Ord. Af. II. 54. pr.
Cfr. Ruy de Albuquerque, A Lei dos Conluios de 1570. Algumas Notas, Lisboa, Cadernos de
Cincia e Tcnica Fiscal. Gabinete de Estudos da Direco-Geral das Contribuies e Impostos. Ministrio das Finanas, 1963, p. 35.
173
Note-se, entretanto, que a Lei sobre o confisco dos bens aos aleivosos e traidores
reproduz no essencial a doutrina do Direito Romano, apenas com a diferena importante de a Lei portuguesa excluir da sucesso os filhos pstumos, enquanto lhe era
deferida por aquele.22
Por seu turno, a Lei de 1355 da autoria de D. Afonso IV, ao enumerar os crimes para
os quais obrigatria a investigao oficiosa dos juzes, independentemente de
queixa dos ofendidos, refere em primeiro lugar o crime de lesa-majestade: Mandamos que as Justias das terras filhem. polla Justia quando as partes nom quiserem
apellar Estes fectos que se seguem. E prossegue a Lei explicitando: Jtem Primeyramente dos crimes a que o dereito diz crimj Leese maJestatis que he en muitas gisas
(sic).23 Esta a nossa primeira Lei a designar de lesa-majestade o crime de traio
ao rei. Antes fora regulado por Lei de 1221, chamando-se ento traio ou aleivosia.
Constatamos a preocupao dos nossos monarcas em definir, por via legal, os diversos crimes. E, no por acaso que cabea surge o crime de lesa-majestade. Este
pela sua prpria ndole de negao e violao da ordem existente, encarado como
um comportamento execrvel, o qual deve em conformidade ser regulado e punido.
Dentro da conceo geral, amplamente sentida e divulgada na conscincia social da
traio como crimen execrandum, o comportamento dos seus autores inteiramente
condenado com base numa reprovao ao mesmo tempo moral e poltica. Os traidores so infames e perigosos para a sociedade. Neste contexto, privam-se de quaisquer privilgios de impunidade e segurana, concedidos, desde os tempos mais
remotos da Monarquia, aos homiziados nos coutos.
Estes coutos so institudos pela Coroa com a finalidade de fundar povoaes ou de
atrair para as terras fronteiras, ou mais expostas aos assaltos de inimigos externos,
homiziados que, em contrapartida da defesa do territrio, conseguem alcanar o
perdo.
22
23
LLP, pp.11 estabeemos que se em no tempo em que os padres fezerem treyom ou aleyuosia e as sas molheres forem prenhes assy que os filhos ou as filhas nom forem nados taaes
filhos nom aiam os beens do padre. C. 9. 49. 10. pr. Quando quis quolibet crimine damnatus capitalem poenam vel deportationem sustineat, si quidem sine liberis mortuus sit, bona
eius ad fiscum perveniant: si vero filii vel nepotes ex defunctis filiis relicti erunt, dimidia parte
aerario vindicata alia eis reservetur. idem est et si postumos dereliquerit. [Corpus Iuris Civilis,
volumen secundum Codex Iustinianus, recognovit et retractavit Paulus Krueger, Dublin/Zurich,
Weidmann, 14 edio, 1967] Nov. 134.13. 2. sed si quidem habeant descendentes, ipsos
habere substantiam [Corpus Iuris Civilis, volumen tertium Novellae, recognovit Rudolfus
Schoell, opus Schoellii morte interceptum absolvit Guilelmus Kroll, Dublin/Zurich, Weidmann,
10 edio, 1972].
LLP, pp.481.
174
TERESA LUSO SOARES
O primeiro couto de homiziados o de Noudar. Em 1308, D. Dinis d carta de segurana geral a todas as pessoas que viessem morar nesta vila e a se conservassem
num perodo de cinco anos contados a partir da data da mesma carta. Excetua, todavia, desse privilgio os aleivosos ou traidores.24 Alis, parece ser esta a regra, uma
vez que no aproveita tambm queles criminosos o couto de Sabugal criado por
carta rgia de 21 de setembro de 1369.25
De igual modo, D. Joo I, por Lei de 30 de agosto de 1406, regula o estabelecimento
de lugares imunes para os delinquentes por delitos cometidos at ento. A Lei, recolhida nas Ordenaes Afonsinas, do seguinte teor: PRIMEIRAMENTE estabellecemos e mandamos, que todollos que ora som omiziados por quaesqer malleficios que seja, per qualquer guisa que fossem feitos e cometidos ataa o dia da feitura
desta nossa Ley, fra aleive, ou treiom, vaa seguramente, e sem temor das nossas
Justias, morar e povoar os lugares suso ditos.26
O mesmo monarca, no ms de junho de 1433, decreta que: os Coutos de Purtugal, e do Algarve, e de Cepta, nom se guardassem aos que fezessem treiom, nem
alleive.27
Outro benefcio de que no gozam os traidores ou aleivosos o da concesso de
cartas de segurana. Isto resulta claro das respostas aos artigos das Cortes de Elvas
de 1361 dadas por D. Pedro I: A este Artigoo Respondemos que nos plaz fazer
mere Aos do nosso Pobo E mandamos que os que assj andam amorados Aiam
24
25
26
27
Cfr. Henrique da Gama Barros, Historia da Administrao Publica em Portugal nos Seculos
XII a XV, tomo V, 2 edio dirigida por Torquato de Sousa Soares, Lisboa, S da Costa, s.d., p.
255. No tocante, ainda, aos coutos de homiziados saliente-se que revestem expresso significativa durante o reinado de D. Joo I, porquanto este rei preocupa-se com a restaurao de Portugal aps as devastadoras guerras que o assolaram no ltimo quartel do sculo XIV. Sublinhe-se
que at paz com Castela em 1411, num perodo de vinte e seis anos funda sete coutos, e nos
restantes vinte e dois anos cria mais dez coutos. A poltica de defesa e consolidao das fronteiras levada a efeito pelo rei tem como objetivo a preservao da paz. Porm, tal poltica releva
mais se se atentar a que a tomada de Ceuta em 1415 vai representar um encaminhamento dos
homiziados para a praa marroquina. Sempre tendo em linha de conta este pensamento agem os
monarcas portugueses at D. Joo III, os quais foram dando origem a novos coutos apesar das
necessidades em homens que reclama a expanso para frica e, a partir de D. Manuel, para a
ndia e para o Brasil. A preocupao dominante da defesa da linha fronteiria, face ao Reino
vizinho, continua, quer antes, quer aps a fase da expanso. A finalizar, diga -se que com o
aumento gradual da populao na raia, to-s no sculo XVIII que tal poltica perde a sua
validade, levando os coutos sua rpida extino. Cfr. Humberto Baquero Moreno, Elementos
para o Estudo dos Coutos de Homiziados institudos pela Coroa, in Portugaliae Historica, vol.
II, Lisboa, Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa. Instituto Histrico Infante Dom
Henrique, 1974, p. 23.
Cfr. Henrique da Gama Barros, Historia da Administrao Publica, tomo V, p. 256.
Ord. Af. V. 61. 2.
Ord. Af. V. 61. 29.
175
cartas de seguraana por esses erros em que os culpam. Mais adiante declara que
Aquelles que he dicto que ssom culpados em morte dhomem ou de molher seiam
seguros perante os nossos ouuydores e por os outros fectos perante as Justias dos
logares huhe dicto que esses Malefiios forom fectos E quem os quiser demandar ou
acusar demande os ou acuse os per os logares suso dictos e nom seiam presos Ata
que Judiialmente seia contra elles achado per que o deuam ser. E esto que dicto he
nom se entenda aaquelles que esses malefiios fezerom em caso de traiom ou d
aleiue.28
A carta de segurana ou carta de seguro consiste num documento onde se regista a
promessa da pessoa de quem se teme, a qual intimada pelo juiz em nome do rei a
segurar o requerente de que no exerce violncia sobre o ameaado. Assim sendo, a
segurana traduz-se na concesso da proteo individual.29
3. Ordenaes Afonsinas, Manuelinas e Filipinas

Nas Ordenaes Afonsinas o crime de lesa-majestade vem tratado no livro V, ttulo
II sob a epgrafe Dos que fazem treiom, ou aleive contra ElRei, ou seu Estado Real.
Considera-se traio hu dos maiores erros, e doestos, em que os homes podem
cair; e tanto o teverom por maao os Sabedores antigos, que conhecerom as cousas
direitamente, que a derom por semelhante aa gafidade. Compara-se gafa porque: assy como aquella infirmidade he maa, e enche todo o corpo, e despois que
o enche, nom se pode tolher, nem ameezinhar de nenha maneira que possa saar o
que a tem; outro si faz ao homem, que a tem, seer apartado dos outros; e aallem de
todo esto, he tam forte mal, que nom faz tam solamente dapno a hum, mas a toda
linhagem pola linha direita dell decendente, e ainda aos que com elle conversam;
bem assy aquella meesma maneira faz a treiom na fama do homem, que a dapna e
corrompe de guisa, que quando se poderia adiantar, fazelhe grande delonga, e estorvamento daquelles, que conhecem direito e verdade, e denegrece e mazella a fama
daquelles, que daquella linhagem veem, posto que nom ajam em ello culpa, de guisa
que toda via ficam emfamados por ella.30
28
29
30
Cortes Portuguesas. Reinado de D. Pedro I (1357-1367), edio preparada por A. H. de Oliveira Marques e Nuno Jos Pizarro Pinto Dias, transcries de Nuno Jos Pizarro Pinto Dias e
Teresa Maria Ferreira Rodrigues, reviso de A. H. de Oliveira Marques e Joo Jos Alves Dias,
Lisboa, Centro de Estudos Histricos da Faculdade de Cincias Socais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa. Instituto Nacional de Investigao Cientfica, 1986, p. 74. Esta resposta
de D. Pedro I ao artigo 84. dos Captulos Gerais do Povo nas Cortes de Elvas de 1361 consta
igualmente, com variantes, das Ord. Af. V. 57. 1.
Para as cartas de segurana atente-se no prescrito nas Ord. Af. III. 122. e nas Ord. Af. III. 123.
Ord. Af. V. 2. 3.
176
TERESA LUSO SOARES
A lesa-majestade definida como erro de traio que o homem faz contra a pessoa
do rei. Deste erro de traio nascem trs coisas contrrias lealdade. A saber: torto,
vileza e mentira. Estas fazem com que o homem erre contra Deus, contra o seu
Senhor natural e contra todos os homens, fazendo o que no deve.31
Nos crimes de lesa-majestade distinguem-se duas cabeas, atendendo qualidade e
gravidade da traio.
De primeira cabea so os constantes nas Ord. Af. V. 2. 5-11. Eles consignam os
factos ofensivos da prpria pessoa do rei e seu Real Estado.32
Todos os casos assinalados configuram um atentado suprema potestas, sendo rigorosamente punidos tanto os seus autores como os encobridores.33
31
32
Ord. Af. V. 2. 4.
Ord. Af. V. 2. 5. se algum trautasse morte nossa, ou da Rainha minha molher, ou dalgum
acedente, ou decendente nosso per linha direita; ou dalguum meu Irmao, ou Irmao de meu
padre, ou de minha madre, ou de meu primo com Irmao, ou sobrinho filho de meu Irmao; ou
dalguum daquelles que som hordenados pera nosso conselho, que forem presentes em a nossa
Corte, os quaees segundo Direito Imperial som chamados de nosso corpo, porque as cousas
graves, e pesadas avemos sempre dordenar com seu conselho, e acordo. Neste pargrafo prev-se o regicdio. dignidade superior do monarca inerente a inviolabilidade, a qual se
estende famlia e aos conselheiros. Nas Ordenaes Manuelinas e nas Ordenaes Filipinas
no se estende o crime de lesa-majestade aos que ofendessem os conselheiros do rei.
Ord. Af. V. 2. 6. ITEM. Se algum matasse, ou ferisse de proposito em nossa presence alguum
homem, ou molher, que estevesse em nossa companhia, assi em tempo de paz, como de guerra.
Ord. Af. V. 2. 7. ITEM. Se alguum em tempo de guerra se fosse pera nossos inmygos pera
guerrear nosso Regno.
Ord. Af. V. 2. 8. ITEM. Se alguum der conselho aos nossos inmygos per carta, ou per qualquer outro avisamento em nosso desservio, ou do nosso Real Estado.
Ord. Af. V. 2. 9. ITEM. Se alguum tem Castello ou Fortaleza nossa, de que nos tenha feita
menagem, levantandose com elle, nom ho entregando aa nossa pessoa, ou a outrem per nosso
mandado.
Ord. Af. V. 2. 10. ITEM. Se alguum fezesse conselho confederado por juramento com algum
contra nos, ou nosso Real Estado. Pero se elle logo sem outro algum treipasso, ante que per
outra parte fosse descuberto, elle descobrisse o dito conselho, em tal caso merece perdom, e
ainda lhe deve por ello seer feita mercee, se elle nom foy o principal trautador de tal conselho, e
confederaom; e nom descobrindo elle logo o dito conselho, se despois per espao de tempo o
descobrisse ante que ns dello fossemos sabedor, nem alga obra feita pelo dito conselho, ainda
merece de seer perdoado, sem avendo por ello outra mercee. E em todo caso que elle descobrisse o dito conselho, seendo ja primeiramente descuberto per outrem, ser avudo por cometedor da lesa Magestade, e nom ser relevado da pena, que por ello merece, por assy revelar o
dito conselho, pois que o revelou a tempo, que ns dello eramos sabedor, ou encaminhado pera
o saber. Prev-se, pois, a lesa-majestade dos que conspiram contra o Rei ou o seu Real Estado
ou dos que tendo entrado na confederao no sendo os principais mentores a no denunciam antes de ser descoberta.
Ord. Af. V. 2. 11. ITEM. Quando algum em nosso desprezamento quebranta, ou de riba alga
Imagem posta em alguum lugar em nossa semelhana, e por nossa honra e renembrana.
177
O traidor deve por isso morrer naturalmente de morte cruel, sendo a forma de execuo da pena deixada ao arbtrio do julgador. -lhe aplicada a pena de confiscao de
todos os bens que possuir data da condenao, no obstante a existncia de filhos
legtimos ou ascendentes, mas se o malefcio for notrio sero eles confiscados,
desde que este seja cometido sem outra alguma sentena.34
Observe-se, contudo, no prescrito nas Ord. Af. V. 2. 28. A se estatui quanto meao da mulher do traidor: honde essa fosse casada per carta de meetade, aver
toda a sua meetade em salvo; e honde fosse casada per carta darras, aver toda sua
dote e arras compridamente, sem embargo da maldade cometida pollo marido: salvo
se ella ouvesse participado em a dita maldade com o marido em alga maneira per
sua vontade. E bem assy devem seer pagadas primeiramente todallas dividas, que
elle ouvesse feitas, e o que ouvesse mal levado ataa o dia, que comeou a andar na
treiom.
A responsabilidade criminal no se extingue por morte do criminoso, podendo a
memria do traidor ser danada se se verificar a culpa.35
Os efeitos infamantes decorrentes da aplicao das penas da lesa-majestade estendem-se aos filhos vares dos criminosos. A infmia reside em no poderem receber
honra de cavalaria, nem de outra dignidade nem ofcio. No podem herdar de parentes que tenham, bem como de estranhos que os instituam herdeiros, nem mesmo
receber qualquer bem que lhes seja doado entre vivos ou deixado em testamento.
Esta pena infamante consequncia da maldade cometida pelo pai e s pode ser
afastada se o monarca lhes restituir a fama, reabilitando-os.36
Sublinhe-se que a incapacidade dos descendentes no se comunica aos bens de morgado, feudo ou foro que devam ser transmitidos por gerao descendente, pois
avellos-ha aquelle, a que per bem da hordenaom do dito moorgado, ou contrauto de feudo, ou afforamento som devidos,37 salvo se os bens tenham sido
33
34
35
36
37
Alis, note-se que o livro V das trs Ordenaes caracteriza-se pela barbaridade e crueldade do
sistema criminal. A propsito, pode-se afirmar, pese o risco de excessiva generalizao e de um
certo retoricismo, que o livro V, o livro negro das Ordenaes, foi escrito com sangue. Cfr.
Ruy de Albuquerque, A Lei dos Conluios, pp. 9-10.
Ord. Af. V. 2. 12.
Ord. Af. V. 2. 27.
Ord. Af. V. 2. 29. A infmia no abrange as filhas do traidor. Este mesmo pargrafo estabelece
que: podem herdar a sua direita, e lydema parte da herana de sua Madre, e acendentes, e
bem assy poderom livremente herdar a todollos seus parentes de linha travessa, e a quaeesquer
outros estranhos, todo aquello que lhes for leixado: e esto he, porque nom deve homem pensar,
que as molheres fezessem treiom, nem semelhassem em esto seu Padre, como os baroos; e
porem nom devem aver tamanha pena, como elles.
Ord. Af. V. 2. 30.
178
TERESA LUSO SOARES
recebidos da Coroa, porque, em tal hiptese a ela logo revertem pera dello
fazermos o que for nossa mercee,38 ou sendo os bens eclesisticos retornam
igreja donde procediam.39
O acusado deste tipo de crime no deve beneficiar de qualquer privilgio que tenha,
pelo que pode ser atormentado e ter pena de vilo.40 Alm disso, adimitem-se como
testemunhas aquelas pessoas que noutros casos seriam inbeis. Mas, se quem testemunhar for inimigo capital do ru ou amigo especial do acusador o valor do seu
testemunho no deve ser muito crvel.41
Quanto aos de segunda cabea, so os referidos nas Ord. Af. V. 2. 14-20. Estamos
aqui perante crimes de menor gravidade que os de primeira cabea, ofendendo
sobretudo o respeito devido autoridade do rei.42
A aplicao da pena deixada ao arbtrio do julgador e diferente consoante a qualidade social do ru. o que se infere das Ord. Af. V. 2. 21.43
38
39
40
41
42
43
Ord. Af. V. 2. 31.

Ord. Af. V. 2. 32.
Ord. Af. V. 2. 26.
Ord. Af. V. 2. 26.
Ord. Af. V. 2. 14. alguum tirasse per fora de poder da Justia o condapnado per nossa
sentence, que levassem a justiar per nosso mandado, ou dos nossos Desembargadores, ou
Officiaaes, que pera ello tevessem nossa autoridade.
Ord. Af. V. 2. 15. ITEM. Se ns per ns meesmo, e em nossa pessoa segurassemos alga pessoa, ou gente dalga Comarca, Cidade, ou Villa, e aquelle, ou aquelles, de que assy dessemos
a dita segurana, a quebrantassem, ou viollassem per alga guisa.
Ord. Af. V. 2. 16. ITEM. Se nos fossem dados arrefenes dalga, e algu os matasse, ferisse,
ou offendesse en durando por arrefenes, sabendo que o eram, sem justa razom, ou lhes desse
favor, ajuda aazo, ou conselho pera fogir de nosso poderio.
Ord. Af. V. 2. 17. ITEM. Se algu, seendo preso por caso de treiom, e outrem lhe desse ajuda, ou guisasse como de feito fogisse da prisom.
Ord. Af. V. 2. 18. ITEM. Se alguum quebrantasse o nosso Carcer, e sacasse delle o preso, que
ja era condapnado, ou ouvesse confessado em juizo alguum maleficio, por que era preso, por se
delle nom fazer justica.
Ord. Af. V. 2. 19. ITEM. Se alguem matasse, ou ferisse seu inmygo, seendo preso em a nossa
prisom, pera se delle fazer comprimento de justia, tomando vingana delle, despois que assy
fosse aprisoado em a nossa prison.
Ord. Af. V. 2. 20. ITEM. Se alguum matasse, ou ferisse alguum nosso Offical, ou Julgador da
Justia, como Offical, e sobre seu officio; ou se falssasse, ou mandasse falsar o signal dalgu
Desembargador, Ouvidor, Corregedor, ou qualquer outro Julgador, ou algu seello autentico,
que faa fe, com proprosito, e tenom de fazer dapno, ou proveito a sy, ou a outrem; ou se
algum Corregedor, ou Juiz fosse enviado per nos a algu Comarca, Cidade, ou Villa &c. e despois por algu razom cessasse seu officio, mandssemos al outro official novo com nossas cartas pera ello sofficientes, e o primeiro Corregedor, ou Juiz nom quisesse a ellas obedeecer.
em taaes casos como estes, e outros semelhantes, que segundo direito se chama Capitulos
de lesa Magestade da segunda Cabea, Declaramos e Mandamos, que a pena corporal seja em
nosso alvidro, per ns darmos a esse malfeitor a pena, que acharmos per direito, e nos bem
179
Os bens do criminoso s so confiscados, no havendo ascendentes ou descendentes,

no momento da condenao.44
No h lugar a danao da memria. L-se nas Ord. Af. V. 2. 27: morto o dito
culpado ante que elle seja acusado, preso, ou defamado della, logo a dita maldade
fica de todo stinta, que se ja mais nom poder della enquerer em nenha guisa por
causa de sua memoria, nem seus bes, porque em todo caso ficarom salvos a seus
herdeiros.
Atendendo qualidade e gravidade da ofensa cometida, h, por conseguinte, nos
crimes de lesa-majestade uma distino em duas classes ou cabeas. Os de segunda
cabea punem-se como menor severidade pena corporal, fixada arbitrariamente
pelo julgador consoante a condio social do ofensor; e, no havendo ascendentes ou
descendentes data da condenao do traidor, a pena de confiscao de bens do
que os de primeira cabea penas de morte natural atroz, de confiscao de bens,
ainda tendo filhos; e, infmia perptua, mesmo depois da morte do criminoso e dos
prprios filhos vares.
O crime de lesa-majestade nas Ordenaes Manuelinas encontra-se regulado no
livro V, ttulo III.45 Tal como na anterior compilao, lesa-majestade apresentada
como o erro de traio contra a pessoa do rei ou seu Real Estado. Considera-se o
crime mais abominvel que no homem pode auer pelo que nom soomente
condena o que a comete, mas ainda empece, e infama todos os que de sua linha descendem, posto que culpa nom tenham.46
A natureza do sistema no muda na sua severidade e essncia, pelo que to-s nos
referimos aqui s alteraes introduzidas. Estas verificam-se, desde logo, nos crimes
pertencentes primeira cabea onde havido por traidor tanto o que trautasse
morte de seu Rey, ou da Raynha sua molher ou dalgu dos seus filhos ou filhas
lidimos, como aquele que para tal desse ajuda, conselho, ou fauor.47 J o
que trautasse morte de algu ascendente do Rey, ou descendente afora os acimas
declarados, ou Irma do Rey ou Tio do Rey Irma de seu Pay, ou de sua May
44
45
46
47
parecer que esse malfeitor mercer, esguardando sobre ello a condiom das pessoas, e a qualidade do feito, e o que acharmos per direito.
Ord. Af. V. 2. 21.
A epgrafe do ttulo III : Da lesa Magestade e dos que cometem traiam contra o Rey, ou seu
Real Estado, ou fazem outros crimes atraioadamente [Ordenaes Manuelinas, reproduo
fac-simile da edio feita na Real Imprensa da Universidade de Coimbra, no ano de 1797,
nota de apresentao de Mrio Jlio de Almeida Costa, Lisboa, Fundao Calouste Gulbenkian,
1984].
Ord. Man. V. 3. pr.
Ord. Man. V. 3. 1.
180
TERESA LUSO SOARES
daquella parte, de que o Reyno socede, sendo a tal pessoa, contra que se este caso
cometer, lidima, quer seja macho, quer femea, no ser tido por traidor, nem os
seus filhos infamados, nem incapazes de suceder, sendo, todavia, aplicada ao autor a
pena de morte natural, e os seus bens seram confiscados, posto que descendentes,
ou ascendentes tenham.48
O ajudar preso acusado de traio ou dar-lhe fuga , agora, qualificado como de
primeira cabea.49 O mesmo sucede com o quebrar ou violar de qualquer modo a
segurana real, sendo os seus cometedores punidos com morte cruel e confisco de
todos os bens, sem embargo de que existam ascendentes ou descendentes. Porm,
no so tidos por traidores nem se aplicam penas infamantes aos seus filhos.50
Aos criminosos de lesa-majestade de segunda cabea so-lhes confiscados os bens,
ainda que tenham ascendentes e descendentes, e sofrem as penas que por Dereito
Comum, e Nossas Ordenaos deuem dauer. Em similares penas encorreram
quaesquer Capitas Nossos, ou Feitores, ou quaesquer Nossos Officiaes de qualquer
qualidade que sejam, que nom entreguarem os taees carreguos, ou Officios, que
teuerem, aaqulles que pera ello leuarem Nossas Prouisos.51
As Ordenaes Filipinas no livro V, ttulo VI mantm a regulamentao do delito de
lesa-majestade das Ordenaes Manuelinas.52 Logo, salientamos apenas o tocante
infmia dos filhos vares do traidor, a qual passa a ser aplicada tambm aos netos.
Com efeito, a se prescreve: E o mesmo ser nos netos somente, cujo av commetteo o dito crime.53
4. Legislao do reinado de D. Jos

O Direito Penal poltico das nossas Ordenaes no visa impedir o cometimento de
novas ofensas pelo ru ou prevenir a sua realizao pelos demais membros da sociedade. As penas no so proporcionais aos delitos e a pena de morte aplica-se a crimes de diversa gravidade. Procura-se, no fundo, deter os opositores atravs do terror
e do sangue. Ora, esse mesmo critrio vai inspirar ao mximo a legislao elaborada
no decurso do reinado de D. Jos.
48
49
50
51
52
53
Ord. Man. V. 3. 20.

Ord. Man. V. 3. 6.
Ord. Man. V. 3. 20.
Ord. Man. V. 3. 26.
Tem o ttulo VI como epgrafe Do crime de Lesa Magestade [Ordenaes Filipinas, reproduo fac-simile da edio feita por Candido Mendes de Almeida, Rio de Janeiro, 1870, nota
de apresentao de Mrio Jlio de Almeida Costa, Lisboa, Fundao Calouste Gulbenkian,
1985].
Ord. Fil. V. 6. 13.
181
A justia penal usa violenta e cruelmente das leis existentes. Especialmente para os
crimes de lesa-majestade, a legislao agora vinda a lume caracteriza-se pelo rigor
repressivo. Naqueles crimes integram-se cada vez mais casos tidos por agravos
autoridade majesttica.
Da lista de crimes de lesa-majestade de primeira cabea passam a fazer parte, pela
Carta Rgia de 21 de outubro de 1757, todas as situaes de confederao, ajuntamento, vozes sediciosas, e tumulto para se opporem os assim amotinados s
Minhas Leis, e Ordens, como taes conhecidas, e ao Meu Alto, e Supremo Poder; ou
pretendendo, que se no cumpro as ditas Leis, e Ordens, ou resistindo com vozes de
Motim aos Ministros, e Officiais, executores dellas.54
Esta Carta Rgia vem na sequncia da revolta no Porto em 23 de fevereiro de 1757
dos vendedores de vinho a retalho por causa da instituio da Companhia Geral da
Agricultura dos Vinhos do Alto-Douro.
Nota fulcral do tempo conluio, algumas vezes existente, entre a lei penal e o prosseguimento de uma dada poltica, especialmente no campo econmico. 55
O facto qualificado de assuada pelos Desembargadores da Relao. No h ataques
pessoais, nem destruio de propriedade, apenas so destrudos os papis e livros da
sede da Companhia.
Daquela qualificao, discorda, porm, Sebastio Jos de Carvalho e Mello. Assim,
censura os magistrados e reputa a arruaa de crime de lesa-majestade. Em escrito
particular dirigido ao juiz da alada, o futuro Marqus de Pombal explica-lhe que a
majestade no reside to-s na pessoa do rei mas tambm nas suas leis.56 Alis, esta
vai ser a mxima diretora de toda a sua poltica. Com esta interpretao, passam a
figurar entre os crimes de lesa-majestade de primeira cabea o no cumprimento das
Leis e ordens e a resistncia aos seus executores.
segunda cabea passam agora a pertencer, pelo Alvar de 24 de outubro de 1764,
os delitos de resistncia com armas, ainda que no haja ferimentos, aos ministros e
oficiais para impedir que se efetuem prises, sequestros, penhoras, citaes ou
54
55
56
Colleco da Legislao Portugueza desde a ultima compilao das Ordenaes redigida pelo
Desembargador Antonio Delgado da Silva, tomo I (1750-1762), Lisboa, Typographia Maigrense, 1830, p. 556.
Cfr. Rui de Figueiredo Marcos, A Legislao Pombalina. Alguns Aspectos Fundamentais,
Coimbra, Almedina, 2006, p. 97.
Cfr. Lucio DAzevedo, O Marqus de Pombal e a sua Epoca, Rio de Janeiro, Editores Annuario do Brasil-Rio de Janeiro, Seara Nova-Lisboa, Renascena Portuguesa-Porto, 2 edio com
emendas, 1922, pp.158-159.
182
TERESA LUSO SOARES
quaisquer outras diligncias da justia quer nas casas dos resistentes quer nas suas
imediaes.
Depois de estabelecer que: as primeiras obrigaes temporaes dos Vassallos
consistem nos respeitos ao seu Rei, na reverencia s suas Leis, na venerao dos
Magistrados, na obediencia aos mandados dos seus Ministros, na immunidade dos
Officiaes, por quem so expedidas as diligencias, que nelles se contm. O citado
Alvar prescreve ainda o seguinte: que commette crime de Leza Magestade de
segunda cabea toda a Pessoa de qualquer estado, e condio que seja, que fizer
resistencia com armas, posto que no haja ferimento, e muito mais havendo-o, contra
os Meus Ministros e Officiaes; sendo a resistencia feita em materias, ou sobre
cousas dos seus Officios, para lhes impedirem os Resistentes, que fao nas suas
proprias casas, ou visinhanas dellas, prises, sequestros, penhoras, cities, ou
quaesquer outras diligencias da Justia, ou do Meu Real servio, ou a requerimento
das partes nellas interssadas.57
A respeito, diga-se que os magistrados ao exercer os seus cargos e ocupaes jurdicas so as cabeas das Repblicas. Devem, pois, pela representao que fazem da
pessoa do monarca, ser reverenciados. O mesmo acontece com os oficiais de justia,
uma vez que exercem a jurisdio do prncipe.58
Consistindo a ofensa em proferir palavras injuriosas aos ministros e oficiais, mas
no se impedindo a diligncia, a pena aplicvel aos resistentes a de priso. Mas
incorrem nas penas de morte natural e de confiscao de bens: Primeiro, se com as
armas se fizerem feridas por mais leves que sejo, ainda que depois dellas siga o
effeito da diligencia, que se houver procurado impedir: Segundo, se ainda sem ferimento se impedirem as diligencias que os Ministros ou os Officiaes Houverem
intentado fazer; de sorte que no tenho o seu devido effeito.59
Trata-se, deste modo, de punir a resistncia com armas aos magistrados e oficiais de
qualquer categoria durante o exerccio das suas funes, da qual advenha o impedimento e inexecuo dos atos judicirios; ou o ferimento aos mesmos, no caso de
execuo da diligncia.
No ano de 1759, por Alvar de 17 de janeiro, determina-se que os culpados dos
crimes de lesa-majestade de primeira cabea sofram sempre a pena de confiscao e
de reverso de bens Coroa.
57
58
59
Colleco da Legislao Portugueza, tomo II (1763-1774), 1858, pp. 128-129.

Cfr. Manoel Lopes Ferreira, Pratica Criminal expendida na forma da Praxe observada neste
nosso Reino de Portugal, e illustrada com muitas Ordenaes, Leys Extravagantes, Regimentos, e Doutores, tomo I, Lisboa, Officina Ferreiriana, 1730, p. 3.
Colleco da Legislao Portugueza, tomo II (1763-1774), p. 129.
183
Aps a imposio aos rus incriminados no atentado contra D. Jos de 3 de setembro

de 1758 da pena de reverso Coroa de todos os bens vinculados, por eles administrados, naquela parte em que tivessem sido constitudos em bens da Coroa, o dito
Alvar manda: a Manoel da Maia Mestre de Campos General de Meus Exercitos,
e Guarda Mr da Torre do Tombo, que nella faa cassar, averbar, e trancar todas as
Doaes, e titulos, que nella se acharem lanados sendo pretencentes a bens da
Coroa que hajo sido possuidos, ou administrados pelos Ros, que foro condemnados por aquelle execrando delicto, para que dos mesmos Ttulos como cassados, e
annullados se no posso mais extrahir Cpias, e que assim se fique praticando
daqui em diante nos casos, em que se commetter crime de Leza Magestade de primeira Cabea. Mais adiante ressalva o Alvar: E smente pelo que pertence aos
outros Morgados constitudos em bens Patrimoniaes dos Instituidores, que os fundaro, permitte que se observe, e fique observando, o que se acha determinado pela
outra Ordenao do livro quinto, ttulo sexto, paragrafo quinze.60
A Carta de Lei de 3 de agosto de 1770, ao regulamentar a instituio dos morgados,
estipula: todos e quaesquer Descendentes de hum, e outro sexo de Ros antes, e
depois desta, incursos no dito horrendo crime de lesa Magestade, fiquem inabilitados
para succederem nos Morgados vagos pela condemnao dos traidores: E que reputando-se as linhas delles por aridas, seccas, e caducas, passem os ditos Morgados
para aquelles, aquem deverio passar na extino natural dellas, sem embargo das
clausulas, condies e vocaes, que se costumo acautellar nas Instituies, para se
precaver a referida pena e de outras quaesquer clausulas, e condies, quaesquer que
ellas sejo, e de qualquer modo que sejo concebidas, porque todas hei por cassadas,
e abolidas, e de nenhum effeito, como se nunca houvessem tido alguma existencia.61 Esta Carta de Lei traduz a consagrao do absolutismo desptico da poca
efetuando uma poltica de submisso de todas as classes sociais majestade da
Coroa, no as nivelando, mas sim hierarquizando-as, pondo-as aos ps do monarca,
pela melhor maneira a poderem servi-lo e para que este s se destacasse da Nao
inteira.62
A ideia de transmissibilidade da pena de infmia para os autores dos crimes de lesamajestade renova-se. Admite-se que ela se comunique aos filhos e aos netos, excetuando-se os bisnetos e os que destes procederem.
Efetivamente, manda o 3 da Carta de Lei de 25 de maio de 1773 que se tenham
por inhabeis, e infames os que desgraadamente incorrerem nos abominaveis
60
61
62
Colleco da Legislao Portugueza, tomo I (1750-1762), pp. 646-647.

Colleco da Legislao Portugueza, tomo II (1763-1774), pp. 479-480.
Cfr. Lus Cabral de Moncada, O Sculo XVII na Legislao de Pombal, in Estudos de Histria do Direito, vol. I, pp. 122-123.
184
TERESA LUSO SOARES
crimes de Leza Magestade, Divina, ou Humana; e por elles forem sentenciados, e

condemnados nas penas estabelecidas pelas Ordenaes do Livro Quinto, titulo
Primeiro, e titulo Sexto, com os Filhos, e Netos, que delles procederem; sem que
com Tudo a referida infamia haja de influir de alguma sorte nem nos Bis-netos, nem
aos que delles procederem: E para se terem por ingenuos, e habeis todos, e quaesquer dos outros Vassallos Naturaes dos Meus Reinos, e seus Dominios cujos Avs
no houverem sido sentenciados pelos sobreditos abominveis crimes.63
5. Concluso
A existncia de uma profunda conexo entre o Direito Penal e o poder poltico, ou
seja, a considerao da lesa-majestade humana como meio de uma dada estrutura do
poder se defender no plano jurdico das ofensas a ela cometidas.
A desobedincia e a infidelidade comportamentos que negam a reverncia devida e
so ofensivos do poder poltico supremo bem como daquele que o detm, representa
e dirige constituem os pressupostos de punibilidade deste delito.
A pessoa que exerce o poder majesttico a garantia da administrao da justia e
da realizao do Direito, fatores estes essenciais manuteno da comunidade poltica. Assim sendo, o primeiro dever do sbdito aquele que o obriga a no atentar
contra o livre exerccio do imperante. A violao deste dever pode levar destruio
de todo o corpo poltico e dos que o representam.
A lesa-majestade humana apresenta-se-nos como um crime excecional, sujeito a um
tratamento particular. Isto porque, se verifica a necessidade de responder com severidade a qualquer ato lesivo da maiestas.
63
Colleco das Leys, Decretos, e Alvars, que comprehende o feliz Reinado DelRey Fidelissimo
D. Jos o I Nosso Senhor. Desde 31 de Julho de 1769 at 25 de Janeiro de 1777, tomo III, Lisboa, Regia Officina Typografica, 1793.
Temas e problemas do direito municipal

e intermunicipal
FERNANDO CONDESSO *
Sumrio: I - Caraterizao geral das competncias da assembleia municipal e sua

inter-relao com as competncias da cmara municipal. -1. Poder regulamentar e de
aprovao da planificao territorial e de desenvolvimento econmico. - 2. Poderes
programadores, tributrios e fiscalizadores. - 3. mbito dos bens, emprstimos,
geminaes cooperativas, referendos, criao de administraes indiretas, participao em sociedades e adeso a CIM. Aprovao ou autorizao da assembleia municipal. - 4. Acesso funcional informao e fiscalizao parlamentar. II - Referendo
municipal, transparncia funcional e participao cidad como aspetos relevantes do
governo local e do poder decisrio municipal em geral. - A) - Referendo. -B) Informao e participao dos cidados em geral. III - Cooperao externa no
mbito local. IV - Moderna concetualizao do princpio da autonomia municipal e
eroso dos poderes exclusivos.
I Importncia das assembleias municipais no sistema de governo municipal e
designadamente em matria de administrao territorial
1. Poder regulamentar e de aprovao da planificao territorial e de desenvolvimento econmico
Em termos de caraterizao geral dos poderes das assembleias municipais, importa
destacar que lhe est atribudo o principal poder regulamentar, normalmente aut-

*
Doutor em Direito, Agregado em Cincias Jurdico-Polticas.
186
FERNANDO CONDESSO
nomo. Poder derivado das atribuies previstas na Lei das Autarquias e demais legislao de transferncia concreta de atribuies, assim como de legislao temtica,
designadamente a referente aos regimes jurdicos dos instrumentos de gesto territorial e de urbanizao e edificao.
Estamos face a um poder normativo municipal dividido segundo um sistema de
reservas normativas de iniciativa e de aprovao, com ou sem poder de alterao
das propostas do Executivo por parte da Assembleia Municipal. Mas, no caso da
inexistncia da possibilidade de deliberaes impositivas por razes da necessria
coerncia global de uma dada normao, tal acompanhado da faculdade de fazer
propostas cogentes Cmara Municipal, desde que devidamente fundamentadas
e no ilegais. Isto, porque em causa estar sempre a obrigao do executivo municipal de alterar, posteriormente ao debate parlamentar, as suas propostas iniciais, sob
pena do recurso parlamentar rejeio global da proposta camarria. Portanto, estamos face a uma clara supremacia conformadora das solues por parte de titulares
do rgo parlamentar que no queiram exercer meras funes de yes men, por
injustificveis razoes de ilegtima invocao de fidelidade partidria ou por inrcia
face impreparao dos seus membros.
Concretizando esta competncia em aspetos fundamentais, comearia por referir
que, em geral, lhe cabe aprovar as mais significativas normas com eficcia externa.
Vejamos:
a)-Todas as posturas municipais e regulamentos dependentes com eficcia externa, sob proposta da Cmara Municipal, que pode ser objeto de alteraes parlamentares;
b)- O Regulamento do Conselho Municipal de Segurana e a criao da polcia
municipal;
c)- Todos os planos estratgicos econmico-sociais do municpio, designadamente em preparao de opes para a elaborao, reviso ou alterao dos Planos Municipais de Ordenamento do Territrio;
d)- Todo o planeamento de realizao das atribuies municipais, desde logo, as
opes do plano de atividades, face a uma proposta da Cmara Municipal mas,
neste caso, sem poder de livre alterao parlamentar.
Neste domnio, , ainda, da sua competncia a aprovao de dois tipos de regulamentos especialmente importantes para os municpios e as populaes locais:
Todos os regulamentos sobre taxas e seus montantes e, em geral, sobre poderes
tributrios. Assim como compensaes, sob proposta da Cmara Municipal, com
livre alterao. Sendo competncia da Cmara Municipal apenas a fixao de preos,
correspondentes aos custos dos servios. E todos os regulamentos dos Planos de
Ordenamento Territorial e Urbansticos: planos com os regimes regulamentares
TEMAS E PROBLEMAS DO DIREITO MUNICIPAL E INTERMUNICIPAL
187
previstos no mbito do direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo. Ou

seja, Planos Municipais e Planos Intermunicipais de Ordenamento do Territrio
(estes, em municpios no integrados em Comunidades Intermunicipais ou reas
Metropolitanas, pois nestes casos apenas so ouvidas, cabendo a aprovao s
Assembleias intermunicipais, sob proposta do respetivo executivo supramunicipal).
A aprovao depende de proposta da Cmara Municipal. Mas, alm da ponderao
das opes propostas, a Assembleia possui poderes de livre alterao da mesma. E
cabe-lhe mesmo um papel essencial de anlise e eventual correo sobre a existncia
de vcios materiais, formais e orgnicos, designadamente no cumprimento da exigncia de pareceres externos, da audincia pblica e sua devida apreciao no Relatrio final. E, ainda, a verificao da aplicao do princpio da justa ponderao dos
interesses pblicos e privados relevantes, tudo com livre alterao ou poder de rejeio global da proposta. Alis, deve pronunciar-se livremente sobre o contedo de
futuros planos fsicos e respetivos regulamentos da autoria do Estado e seus rgos
perifricos, como as CCDR, Comisses pblicas ou instituies particulares implicadas na sua elaborao, designadamente face a contratos derivados de concursos
pblicos, em que deve seguir de perto e pronunciar-se durante o seu iter sobre os
termos da sua progresso construtiva. V.g., em matria de Planos Regionais de
Ordenamento do Territrio, assim como de planos das associaes intermunicipais
de que o municpio faa parte, desde logo no caso dos Planos Intermunicipais de
Ordenamento do Territrio. Assim como sobre a caducidade ou no dos loteamentos
a decidir pela Cmara Municipal, o desencadear da interveno dos tribunais de
comarca em caso de obras inacabadas, desde logo urbanizaes e loteamentos, dada
a importncia estruturante ou desestruturante, no s das solues licenciadoras,
como das declarativas de caducidade.
Dada a centralidade competencial da matria ordenamental e urbanstica nas atribuies municipais e vida municipal, importa acrescentar alguns dados mais sobre
este tema.
Qual o poder regulamentar municipal de execuo ou complementar no mbito
urbanstico, tendo presente desde logo o art. 3. do Regime Jurdico da Urbanizao
e Edificao? Para alm do poder conformador inicial das solues planificantes,
em que o Municpio divide poderes de interveno com a Administrao estadual,
qual a extenso das atribuies municipais no domnio regulamentar urbanstico,
sem o formalismo e limitaes do poder de reviso especialmente solene e exigente,
consagrado no Decreto-lei n. 380/99, de 22.9?
grande esse poder. Mas, no tratamento da matria, importa efetivar com clareza a
distino entre regulamentos-planos de Ordenamento do Territrio, com todo esse
seu procedimento especial extremamente formalizado, previsto no Regime dos Ins-
188
FERNANDO CONDESSO
trumentos de Gesto Territorial, e os regulamentos municipais complementares de

urbanizao e edificao.
Isto, porque as questes de planeamento fsico, sujeitas a procedimento especial
muito exigente, no so destacveis para meros regulamentos, mesmo que aprovados
pela Assembleia Municipal e mesmo que, nos termos do n. 3 do artigo 3. do RJUE,
sejam colocados os seus projetos discusso pblica no prazo de 30 dias antes da
sua apresentao, sob pena de nulidade por vcio formal, de desvio de procedimento.
Alis, todos os regulamentos municipais esto sujeitos a discusso pblica. E, dado
o seu mero objetivo de concretizao e execuo da lei urbanstica, no podem contrari-la. Em causa o respeito escrupuloso do procedimento de controlo prvio a que
as operaes urbansticas esto submetidas e a fixao dos montantes das taxas a
cobrar nos casos de admisso de comunicao prvia e de deferimento tcito, sem
que estes valores possam exceder os que estejam previstos para o ato expresso da
Administrao urbanstica. Podem ser valores inferiores, mas nunca em montante
superior.
Por um lado, h que defender que os Planos Municipais de Ordenamento do Territrio s devem conter a disciplina de matrias obrigatrias, dada a sua inflexibilidade procedimental, temporal e orgnica. As Assembleias Municipais devem atirar
para contedos regulamentares no planificantes as restantes matrias no estritamente exigidas pela legislao dos Instrumentos de Gesto Municipal, sendo esta a
soluo tcnica e administrativamente desejvel, porque haver maior flexibilidade
dos processos de reviso normativa em geral e sobretudo quando estejam em causas
matrias de extrema tecnicidade, cuja experincia no adquirida possa apontar para
uma previsvel mutabilidade.
Alis, os Planos Municipais de Ordenamento do Territrio podem e devem remeter a
sua concretizao para regulamentos municipais, nos aspetos que no mexam com a
ratio legis exigente de procedimento planificador estrito.
Desde logo, o legislador autoriza o municpio a produzir, parte, regulamentos
municipais de urbanizao e edificao complementar dos planos. E aponta expressamente para vrios regulamentos devidos, pelo menos como condio para certas
deliberaes urbansticas: a)-os regulamentos do mobilirio urbano, nos casos de
Planos de Pormenor; b)-os regulamentos exigidos por lei: como o caso dos necessrios para o funcionamento e gesto do fundo de compensao (n. 2, 125. RJUE);
c)-os regulamentos da gesto pelos residentes dos espaos verdes; d)-os regulamentos de taxas; mas j no as normas que consagrem os mecanismos indiretos de
perequao, que tm de constar do plano fsico; e)-as normas especficas de estacionamento ou rea mnima de espaos verdes, embora os regulamentos de urbanizao
e edificao no possam conter parmetros de dimensionamento; f)-os regulamentos
189
de estudos de trfego, etc.; g)-os regulamentos de lanamento e liquidao das

taxas; e deve acrescentar-se de compensaes e cedncias (art. 44. do RJUE), ou
seja, a definio dos termos de pagamento de uma compensao em dinheiro ou
espcie (n. 4, art. 44.), porque figura prxima das taxas,1 e ainda a definio dos
termos de reduo de taxas por realizao de infra-estruturas, quando nos contratos
com o promotor este assuma a realizao em falta (n. 3, art. 25.), sendo pois estas
matrias da competncia exclusiva das Assembleias Municipais; h)-os regulamentos
de prestao de cauo, devida por operaes urbansticas, mas apenas com o
escopo concretizador e de execuo das normas do RJUE e no de substituio do
RJUE; o que alis como normao antinmica delegada seria inconstitucional, portanto sem poder contrariar estes regimes legais, que alis para tais matrias impem
desde logo um procedimento normador especial ou impem mesmo posteriormente
regulamentos tambm de procedimento especial, v.g., art. 116. do RJUE (exigncia
clara e precisa de frmula de clculo a cobrar nos processos de admisso de comunicao prvia e de deferimento tcito de autorizao de utilizao pelo presidente da
Cmara Municipal, apontando contra excessos: no podem ter valor superior aos
licenciamentos de atos expressos); i)-os regulamentos sobre operaes de impacto
relevante (n. 5, 44.), por parte da CM; j)-os regulamentos de dispensa de licena ou
comunicao prvia de obras de demolio de edificaes existentes (107. IGT,
medidas preventivas);2 l)-identificao da natureza, dimenso ou localizao das
edificaes ou demolies dispensadas de licenciamento ou autorizao: as designadas obras de escassa relevncia urbanstica (art. 6.-A), e designadamente para dispensa de projetos de execuo de arquitetura (n. 4, art. 80.); m)-os regulamentos
visando a identificao dos procedimentos de loteamento dispensados de discusso
pblica (n. 2, art. 22.); n)-os de definio das situaes que implicam impactos
semelhantes ao loteamento na construo de edifcios contguos e funcionalmente
ligados (5, 57.) e situaes em que preciso apresentar telas finas dos projetos (al.
b), 4, art. 128.); o)-os que consagrem situaes a observar na execuo de obra
com deferimento de licenas de obras com salvaguarda do regime de gesto de
resduos de construo e demolio (n. 1, art. 57.), etc.
Os regulamentos de compensaes tratam da situao de prdios a lotear j servidos por infraestruturas sem se justificar uma nova localizao de qualquer equipamento ou espaos verdes.
Os espaos resultantes do loteamento sero de natureza privada (partes comuns dos lotes) se tal
no constar da definio de compensaes no prprio regulamento do plano fsico
A aplicao dos regulamentos municipais podem implicar antinomias e dificuldades vrias, o
que (artigo 118. do RJUE) permite aos interessados recorrer arbitragem voluntria, aplicando-se o disposto na respetiva lei, constituindo-se uma comisso, em princpio composta por
um representante da cmara municipal, um do interessado e um terceiro, especialista na matria, designado por cooptao, que preside. Na falta de acordo, o especialista designado pelo
presidente do tribunal administrativo do crculo da circunscrio administrativa do municpio.
Alis, as associaes pblicas de natureza profissional e as associaes empresariais do setor da
construo civil podem sempre promover a criao de centros de arbitragem institucionalizada,
para a realizao de arbitragens no mbito das matrias urbansticas.
190
FERNANDO CONDESSO
A normao regulamentar do municpio, na medida em que seja devida ou legalmente prevista ou mesmo admissvel, no s em especificao de conceitos vinculativos de natureza imprecisa, assim como de autovinculao, quando legalmente
aceitvel, em reas de poder discricionrio, importante, porquanto fornece elementos que favorecem a passagem a um poder dos tribunais administrativos de plena jurisdio ou de encurtamento da margem de livre escolha executiva. Importa
ter presente, v.g., que j no h deferimentos tcitos quanto ao procedimento de
licenciamento, exigindo-se, decorrido o tempo de deciso, face ao silncio da administrao, a introduo de aes jurisdicionais de condenao prtica do ato administrativo devido. S so admissveis como atos administrativos as decises ou recusas expressas, estas viabilizando aes especiais de impugnao administrativa.
Em concluso, o poder municipal assenta em limites competenciais interadministrativos e numa forte e natural distribuio de poder regulamentar s Assembleias
Municipais, embora com uma generalizada iniciativa por parte da Cmara Municipal, na maioria dos regulamentos. Mas tal ocorre excecionalmente sem poder de
livre alterao parlamentar (naturalmente nos instrumentos programticos e de gesto executiva da Cmara Municipal). Mesmo assim, com um duplo poder: materialmente, temos a capacidade parlamentar de impor alteraes ao executivo e, na nova
previso constitucional (ainda no atuada legislativamente), de configurao do
sistema legitimador do executivo, a ameaa de no investidura do elenco proposto
pelo Presidente da Cmara Municipal, se no houver compromissos claros sobre as
linhas programticas de construo desse documentos ou ento de uma moo de
censura posterior, pelo no cumprimento dos compromisso ou sua no execuo.
Portanto, se o novo modelo, a ser implementado, vai acentuar o presidencialismo
executivo, no deixa de tambm potenciar um preponderante poder regulamentar ou
planificador, em todos os mbitos, programticos e fsicos, por parte do rgo
Assembleia Municipal.
2. Poderes programadores, tributrios e fiscalizadores

A Assembleia Municipal detm, ainda, outros poderes deliberativos fundamentais
para a vida municipal. Desde logo, todas as matrias mais importantes, alis os
temas fundantes nas democracias modernas, a nvel nacional, do poder parlamentar.
Tem o poder deliberativo em relao com: a)-o programa de atuao e suas prioridades, a concretizar na distribuio dos montantes, ou seja, no plano de atividades
e oramento; b)-o controlo das despesas (aprovao das contas); c)- o poder no
mbito dos tributos, matria j referida; e d)-em geral, o poder de apreciao de
toda a atividade camarria, designadamente sobre a prossecuo das atribuies
municipais, quer por sua iniciativa, quer de modo provocado, quer pelas peridicas
191
informaes apresentadas pelo Presidente da Cmara Municipal, quer em face de

queixas dos cidados ou de instituies pblicas ou privadas, e designadamente da
interveno inspetiva da Inspeo-Geral da Administrao Local (IGAL). E, se
avanar a parlamentarizao legitimadora dos executivos, a sair em geral das
Assembleias, ter mesmo um poder fundante e extintivo dos elencos camarrios, o
que propiciar ento uma real fiscalizao da Cmara Municipal. Algo hoje abafado
pelos instrumentos inconsequentes para tirar concluses desse poder e pela supremacia das lideranas partidrias, situadas no executivo, que torna as assembleia
caixas-de-ressonncia dos executivos. Destes textos, o plano de atividade, o oramento e a proposta de aprovao da conta escapam livre conformao da Assembleia Municipal, mas no a matria de regulao das taxas e compensaes ao
municpio por operaes urbansticas, em que as propostas das Cmaras Municipais
so de livre alterao pela Assembleia.
Mas, mesmo aquelas limitaes modificativas so acompanhadas por um poder de
aprovao que no podemos considerar como meramente formal, tipo homologao. Traduz-se, antes, em verdadeiro poder de codeciso. No s pelo poder
parlamentar de recusar in extremis, globalmente, tais propostas, como pela possibilidade de obrigar a Cmara Municipal a alterar partes delas, em face da aprovao
de posies divergentes devidamente fundamentadas, desde que, naturalmente, no
sejam contrrias materialmente a dispositivos legais.
3. mbito dos bens, emprstimos, geminaes cooperativas, referendos, criao

de administraes indiretas, participao em sociedades e adeso a Comunidades Intermunicipais. Aprovao ou autorizao da assembleia municipal
Nesta descrio competencial da Assembleia Municipal, no pode deixar de se identificarem ainda outras matrias fundamentais para a gesto municipal, sujeitas sua
aprovao e autorizao. Assim, compete-lhe, tambm, no domnio do patrimnio e
emprstimos: a)-aprovar o inventrio dos bens, apresentado pela Cmara Municipal,
sem poder de alterao direta, mas com possibilidade de propostas de alterao a
integrar pela Cmara se forem de considerar legais, nos mesmos termos dos planos
de atividades, propostas de oramento e documentos de prestao de contas; b)aprovar, neste mbito dos seus bens, a afetao e desafetao de bens do domnio
pblico e aprovao de operaes com bens privados do municpio acima de certos
valores significativos; em geral, os contratos sobre bens imveis valiosos e sobre
todos os bens de valor artstico; c)-aprovar contratos de emprstimos, em face de
propostas que obrigatoriamente indiquem as condies e o mapa demonstrativo da
capacidade de endividamento municipal, a conferir, podendo ser objeto de rejeio
ou de alterao.
192
FERNANDO CONDESSO
No domnio orgnico-autrquico, depende dela, o que tem sido extremamente mal

gerido, temos a criao das administraes indiretas municipais e intermunicipais,
quer pblicas quer privadas, e autorizaes de associativismo pblico e privado. No
que se reporta a estas organizaes e, designadamente, participao em associaes de municpios de carter geral ou especfico, pronuncia-se com base em proposta da Cmara, mas com faculdade no apenas de rejeio mas tambm de livre
modificao dos termos da mesma.
Acrescento a competncia para: a)- a aprovao dos estatutos e remuneraes dos
rgos sociais, quer das entidades de direito pblico (empresas municipais, institutos pblicos) quer comerciais (sociedades de capitais pblicos); b)-a participao em
sociedades com entidades privadas (com a fixao das respetivas condies gerais
dessa participao), controlando a legalidade destas solues orgnicas, que tm que
inserir-se em mbitos materiais implicando atribuies municipais; para aprovar a
criao e a reorganizao dos servios municipais (sob proposta no altervel da
CM, sujeita a sugestes) e os quadros de pessoal de direito pblico e privado, no
havendo no plano autrquico uma reserva de normao orgnica a favor da CM; c)-a
autorizao das condies de concesso e explorao de obras e servios pblicos,
sob proposta altervel da CM; d)-a aprovao, no s da tradicional geminao
cultural, como tambm da geminao cooperativa e respetivos termos, em face
das convenes, europeia e luso-espanhola, sobre a cooperao transfronteiria,
permitindo designadamente criar instituies, designadamente empresas conjuntas
entre entidades infra-estatais, atravs de acordos sem recurso administrao estadual, designadamente ao Ministrio dos Negcios Estrangeiros; e)-a aprovao da
realizao de referendos locais, sob proposta de membros da assembleia, da CM ou
de cidados eleitores (Lei Orgnica n. 4/2000, de 24 de Agosto).
No que se reporta participao em associaes de municpios de carcter geral,
cujos modelos so legalmente enquadrados a partir de 13 de Maio de 2003 e hoje
constam das Leis n 45/2008, de 27 de Agosto (CIM) e 46/2008, de 27 de Agosto
(AM),3 entendo dever tecer algumas consideraes especiais dada a importncia do
tema. As solues que impem s se justificariam enquanto no se avanasse para
um modelo de verdadeira regionalizao representativa. E, sendo certo que, estando
elas, em parte, feridas de inconstitucionalidade, ao criarem autarquias sem habilitao da lei fundamental, face aos poderes atribudos; nuns casos, CM, por inexistncia de tipologia que as admita e, noutros, AM, por falta de representatividade direta
dos seus rgos, urge que este processo, paralisado pelo referendo de 1998, seja
retomado embora em condies e com enquadramentos diferentes.
3
Recentemente objeto de avaliao visando a sua reviso e dinamizao: http://www.portugal.

gov.pt/media/132774/doc_verde_ref_adm_local.pdf. CONDESSO, Ricardo -As estruturas de
governao em Portugal perante as assimetrias de desenvolvimento territorial. qu modelo
seguir?. Tese doutoral, Novembro 2012.
193
Com efeito, a anunciada reforma administrativa do Estado, designadamente ao nvel

perifrico, para ser coerente e eficaz, deve ser articulada. E, portanto, precedida pela
organizao da Administrao regional representativa. Pelo que esta mais uma
razo que torna urgente a recolocao, em termos eleitoralmente aceitveis, do processo da regionalizao, cujas razes justificativas de fundo, apesar do resultado do
referendo se mantm. Com efeito, essas razes substantivas continuam a ser incontornveis e fceis de enunciar.4 A Administrao Pblica portuguesa ainda padece de
um excessivo centralismo, o que continua a afetar negativamente a rapidez aplicativa e adaptativa e portanto a eficcia das polticas pblicas. O desenvolvimento
harmonioso o primordial objetivo da instituio das regies administrativas, pois
elas esto vocacionadas para atuar melhor contra as assimetrias econmico-sociais,
atravs do planeamento, da programao das polticas pblicas e da afirmao das
potencialidades regionais. A meta subjacente criao das regies administrativas
precisamente o aumento da eficincia do Estado, na medida em que tal permite tornar decises mais cleres, mais participadas e mais prximas dos destinatrios.
As Regies Administrativas, a criar em Portugal, por previso constitucional, constituiro autarquias locais, de nvel intermdio entre o Estado e os municpios, vocacionadas para intervir ao nvel do planeamento e da definio das prioridades de
atuao do setor pblico em cada uma das regies. A regionalizao dever, pois,
procurar criar capacidades adicionais de interveno nos espaos regionalmente
partilhados, promovendo a solidariedade e a cooperao entre municpios e entre
regies, evitando o egocentrismo da lgica da capitalidade nacional e dos municpios, contribuindo, assim, desta forma para a coeso e a coerncia nacionais. E
aproximar as estruturas e polos de deciso administrativa dos cidados deve ser
outra das metas a atingir pela regionalizao. H que referir o facto destas estruturas
regionais intermdias de poder, existentes na generalidade dos Estados europeus
desenvolvidos, como a Blgica, a Holanda e a Dinamarca, terem, em mdia, menor
rea e menos populao do que tero as regies administrativas de Portugal. Portanto, razes suficientes existem, a questo a colocar tem que ver com o processo de
as efetivar.
Quanto ao processo futuro a desencadear, importa, desde logo, refletir nos erros do
anterior processo regionalizador, ligado ao mapa pr-fabricado pelos poderes centrais em Lisboa: mapa artificial, anacrnico e distante das solidariedades funcionais
e relacionais historicamente construdas. E no clarificao de outras questes que
apareciam como dotadas de incerteza total, cujo mtodo resolutivo um tal referendo
no clarificava. Por isso, o procedimento futuro, para no afrontar os cidados e
4
CONDESSO, F. Os fundamentos da ideia regionalizadora e o papel de Eurico de Figueiredo

no Processo Referendrio da Dcada de Noventa. In Estudos e Ensaios em Homenagem de
Eurico de Figueiredo, Populao e Sociedade, n. 12, Porto: CEPESE, 2005, p. 165-194.
194
FERNANDO CONDESSO
poder traduzir o apoio regionalizao, dever seguir um caminho inverso, com um

referendo em que os cidados no se limitem a sufragar solues preconcebidas de
modo iluminado, mas um referendo desencadeador do processo e balizador dos termos em que o mesmo se conformar.5
H que criar uma flexibilizao do texto constitucional, sem que ele continue a
impor partida nenhuma soluo de fundo, a qual deve ser remetida para uma formulao evolutiva a partir da realidade atual do associativismo territorial.6 E que se
processe fortemente em termos permanentemente enformados e condicionados
vontade popular e dos seus rgos representativos de base. O que exige, portanto
uma modificao constitucional radical, em ordem construo de um processo
from below, dado que o mtodo constitucionalizado foi totalmente rejeitado em
referendo. O qual demonstrou que os cidados no s no querem, nem em si mesma, nem nos seus parmetros temporais e mapas de diviso territorial, uma regionalizao decidida de cima para baixo, ou seja, imposta segundo a vontade dos
partidos nacionais, e rgos de soberania que seus dirigentes dominam, como pretendem, antes, uma proposio definidora, com clareza, do processo democrtico
de soluo das questes polmicas, em que as populaes receiam a influncia
impositiva dos partidos, revelia da vontade popular: ou seja, um mtodo para a
formulao do mapa e para a escolha das capitais. A regionalizao s ser aceite se
esse processo garantir a participao decisiva da populao e a livre opo dos seus
organismos autrquicos, antes de uma aprovao final pelo Parlamento. Com efeito, hoje, se h comandos constitucionalizados, que so compreensveis, como o das
regies administrativas s poderem ser formalmente criadas por lei, a qual tem de
definir os respetivos poderes (tendo presente designadamente os artigos 257. e
258.: obrigatoriamente, integrando a direo de servios pblicos e tarefas de coordenao e apoio aco dos municpios e elaborao dos planos regionais e participao na elaborao dos planos nacionais; a que h que acrescentar o j disposto na
vigente Lei Quadro das Regies de 1991), a composio, a competncia e o funcionamento dos seus rgos (artigo 259. a 262., que tm de ser a assembleia regional e
a junta regional), podendo estabelecer-se diferenciaes quanto ao regime aplicvel
a cada uma (artigo 255.), j a imposio da previso constitucional (artigo 255. e
256.) da instituio em concreto das regies administrativas, ter de partir de uma
inicial aprovao da lei de instituio de cada uma delas, dependente da lei de criao simultnea de todas, exigindo ainda o duplo voto favorvel expresso pela maioria dos cidados eleitores, em consulta direta, com uma pergunta de alcance nacional
e outra relativa a cada rea regional criada na lei, no oferece seno um mtodo em
que os cidados vo referendar o mapa escolhido pelos partidos dominantes e poste5
6
Neste aspeto, recorde-se, v.g., a proposta do Marcelo Rebelo de Sousa, em 1996.

Promovido a partir de cima, do Estado, mas com pronncia municipal, resultante do voluntarismo anti-regionalizador iniciado com as Leis n. 10 e 11, de 18 de Maio de 2003 e suas sucessivas alteraes.
195
riormente tero de se sujeitar escolha da capital imposta pelos partidos ou outras

foras, sem um pr-estabelecido mtodo transparente, claramente participado e aceite, que garanta as melhores solues para o interesse geral das regies e forte adeso
livre dos envolvidos.
4. Acesso funcional informao e fiscalizao parlamentar

Quanto ao acesso informao e ao poder de fiscalizao do executivo, a Assembleia Municipal e seus membros tm o poder funcional de ir conhecendo, durante o
seu processamento, todos os processos e documentos municipais, poder implcito no
exerccio das funes de que esto incumbidos.7
E, concomitantemente, o poder de anlise da atividade geral a desenvolver e mesmo
a posteriori desenvolvida pelo municpio, seus rgos e servios, designadamente
dos seus resultados, da situao financeira, da execuo das deliberaes da
Assembleia Municipal, em relao s administraes diretas e indiretas, municipais
e intermunicipais, quer pblicas quer privadas, e entidades participadas (debates,
presidente, comisses parlamentares).
Tem, ainda: a)-o poder de apreciao e tomada de posio face a aes da tutela
(relatrios, auditorias), defesa poltica e jurdica (no processual, com representao
jurisdicional a caber ao presidente da Cmara Municipal) dos interesses gerais do
municpio perante o Estado; b)-competncia para apreciar queixas dos cidados e
dos titulares dos direitos de oposio; c)-competncia para propor e votar moes de
censura face ao corrente (legitimidade funcional para controlo operativo), que
no futuro dever merecer um reenquadramento que permita retirar dela todas as
consequncias orgnicas e da subsistncia do executivo, a ainda no futuro, a aplicarse as possibilidades j previstas na Constituio, moes de rejeio ligadas composio do elenco para o executivo camarrio.
II Referendo municipal, transparncia funcional e participao cidad como
aspetos relevantes do governo local e do poder decisrio municipal em geral
Tecemos aqui algumas notas sobre as solues de democracia semidireta e participativa e o acesso informao e promoo da transparncia executiva.
7
E, alis, mesmo enquanto cidados, que no deixam de ser, sempre teriam o d ireito de livre
acesso a toda a informao e documentao detida pelo municpio, designadamente o executivo, por exame direto ou certificao para efeitos funcionais ou mera fotocpia, designadamente nos termos das Leis do Acesso aos Documentos Administrativos, Lei n. 46/2007, 24.8 e
Lei n. 27/2006, de 18.7.
196
FERNANDO CONDESSO
A)- Referendo local

O referendo reporta-nos a um domnio de afirmao da democracia semidireta e
participativa local. Nas autarquias, no possvel apenas o exerccio do poder atravs de representantes, com assento nos seus diversos rgos de governo. H, em
certas situaes, a possibilidade de se desencadear a aplicao da democracia semidireta, atravs de referendo, em matrias relevantes da sua competncia exclusiva ou
partilhada com o Estado ou Regies, em assuntos que ainda no tenham sido objeto
de deciso irrevogvel, por iniciativa representativa, dos deputados das respetivas
assembleias (projeto de deliberao), do rgo executivo (proposta de deliberao)
ou de grupos de cidados recenseados na rea (iniciativa popular: artigo 13., sem
prejuzo do exerccio do direito geral de petio junto dos titulares representativos:
artigo 22.).
As autarquias s no podem realizar consultas locais (artigo 4.) sobre matrias integradas na esfera de competncia legislativa reservada aos rgos de soberania, matrias reguladas por ato legislativo ou por ato regulamentar estadual que vincule as
autarquias locais, opes do plano e relatrio de atividades, sobre questes e atos de
contedo oramental, tributrio ou financeiro; matrias que tenham sido objeto de
deciso irrevogvel, designadamente atos constitutivos de direitos ou de interesses
legalmente protegidos, exceto na parte em que sejam desfavorveis aos seus destinatrios; matrias que tenham sido objeto de deciso judicial com trnsito em julgado e matrias que tenham sido objeto de celebrao de contrato-programa. Permite-se que atos em procedimento de deciso (artigo 5.), portanto ainda no definitivamente aprovados, possam constituir objeto de referendo local, suspendendo-se o
procedimento at deciso do Tribunal Constitucional sobre a verificao da constitucionalidade ou legalidade do referendo local. Ou, no caso de efetiva realizao do
referendo, at publicao do mapa dos resultados do referendo (n. 3 do artigo
147.).
Quanto a limitaes materiais e procedimentais, impe-se a unicidade da matria, as
propostas devem conter as perguntas a submeter aos cidados eleitores, num mximo de trs (um s assunto com o mximo de trs perguntas, objetivas, claras e precisas, para mera resposta de sim ou no, sem ser precedidas de quaisquer considerandos, prembulos ou notas explicativas, nem, de qualquer outro modo, sugerirem,
direta ou indiretamente, o sentido das respostas: artigo 7.), sujeito a controlo preventivo do Tribunal Constitucional, atravs da apreciao do contedo das deliberaes sobre o tema. A redao dos respetivos textos pode ser alterada, at ao termo do
debate, pelo rgo com competncia para as aprovar. Permite-se a cumulao (artigo
6.) numa mesma data de vrios referendos dentro da mesma autarquia, sem por em
causa o princpio, desde que estes se apresentem autonomizados entre si, formal e
197
substancialmente e desde que naturalmente no incidam sobre a mesma matria

(interdita-se a sua efetivao em acumulao com um referendo regional autonmico
ou nacional).
Quanto a outras limitaes de natureza temporal e circunstancial (artigos 8. e 9.),
no pode ser realizado nenhum ato de convocao ou de realizao de referendo em
dia que medeie entre a data de convocao e a de realizao de eleies gerais para
os rgos de soberania, eleies do governo prprio das Regies Autnomas e do
poder local, dos deputados ao Parlamento Europeu e de referendo regional autonmico ou nacional. Tal como se interdita o ato na vigncia do estado de stio ou de
emergncia e antes de constitudos ou depois de dissolvidos os rgos autrquicos
eleitos. Por sua vez, se o processo j estiver a correr, a nomeao de uma comisso
administrativa autrquica suspende o processo de realizao do referendo.
No caso das iniciativas populares (n. 2 do artigo 10. e artigo 13.), que precludem
qualquer iniciativa superveniente sobre a mesma questo por parte de deputados ou
do rgo executivo (n.3 do artigo 15.), a proposta assembleia deliberativa deve
ser subscrita (sem que no entanto possa exceda em 50% o limite mnimo exigido)
por um mnimo de 5000 ou 8% dos cidados eleitores recenseados na respetiva rea
(consoante o que for menor). E, nos municpios e freguesias com menos de 3750
cidados recenseados, a iniciativa em causa tem de ser proposta por, pelo menos,
300 ou por 20% do nmero daqueles cidados (consoante o que for menor).
A iniciativa popular, a enderear ao presidente da assembleia municipal ou de freguesia (artigo 17.), deve identificar inicialmente os mandatrios dos cidados subscritores, em nmero no inferior a 15, os quais designam entre si uma comisso
executiva com o respetivo presidente, para os efeitos de responsabilidade e representao (artigo 16.). O presidente do rgo s a pode indeferir se, de forma manifesta, faltarem os requisitos legais. Criada uma comisso parlamentar, esta procede
no prazo de 15 dias apreciao da iniciativa, devendo ouvir a comisso executiva
dos eleitores ou quem em sua substituio for designado, para prestar os esclarecimentos complementares necessrios. Podendo tambm convidar ao aperfeioamento
do texto em ordem sanao de eventuais vcios ou melhoria da redao das questes apresentadas, elaborando um relatrio fundamentado para o presidente da
assembleia efetivar o agendamento da apreciao da matria. Sempre que uma iniciativa destas for apresentada, a menos que seja liminarmente rejeitada, ser objeto
de publicao em edital, a afixar nos locais de estilo da autarquia ou no boletim
autrquico, se existir (artigo 9.).
B)- Informao e participao dos cidados em geral
198
FERNANDO CONDESSO
No mbito da informao e participao nos assuntos locais no existem apenas os

poderes de acesso, instrumentais do exerccio das suas funes e do poder de controlo do executivo, por parte dos deputados municipais, mas tambm o direito de
conhecimento pelos muncipes da gesto autrquica. Existe, desde logo, o direito de
acesso dos interessados informao endoprocedimental; o acesso de terceiros
informao sobre processos ativos, regulando a lei a responsabilidade administrativa
pelas informaes prestadas; a vinculatividade das deliberaes informativas prvias no procedimento licenciador urbanstico. E existe, em geral, o direito de livre
acesso dos cidados s informaes e aos processos autrquicos, cujos princpios
gerais, formas de acesso, excees e o papel da CADA, que aprecia as queixas de
denegao desse acesso, esto consagrados na LADA e LAIA.8 Matria em que,
devido coexistncia de ficheiros manuscritos, mecanogrficos e automatizados,
pode estar em causa a interveno da Comisso de Proteo dos Dados Pessoais
(quando automatizados ou para automatizao), sendo certo que existe ainda legislao processual sobre o acesso a documentos autrquicos para fins administrativos e
jurisdicionais. Importa tambm referir que, face ao direito de participao dos muncipes na Administrao autrquica, o sistema de participao de massas, a que se
refere a Lei da Participao Procedimental e da Ao Popular, dispe igualmente
sobre o acesso informao. O acesso , ainda, fundamental no plano instrumental,
no contexto de um processo de referendo local e de consultas e inquritos pblicos
nos procedimentos de iniciativa pblica.
No mbito regulamentar e especialmente do ordenamento do territrio e urbanstico,
a legislao sobre os Instrumentos de Gesto Municipal e a urbanizao e edificao
contm tambm normas, devendo chamar-se ateno que algumas sendo mais
restritivas do que as da LADA, que concretiza o direito constitucional respetivo,
deve ser interpretada, ou seja, corrigida segundo os princpios mais abertos desta.
III Cooperao externa no mbito do Direito Administrativo municipal
Neste mbito da cooperao infraestatal a nvel internacional, a que se refere
expressamente o artigo 31., os municpios podem participar livremente em projetos
e aes de cooperao descentralizada, designadamente no mbito da Unio Europeia9 (especialmente a nvel peninsular) e da Comunidade dos Pases de Lngua
Portuguesa.
8
E em relao qual importa efetivar a interpretao extensiva do dispositivo restritivo do

Decreto-Lei n. 555/99, de 16.12, no sentido constitucionalizante, de acordo com a Lei n.
46/2007, de 28 de Agosto -que sucedeu e integrou a Lei n. 65/93, de 26.8-, que se aplica
igualmente quer supletivamente quer quando mais favorvel ao acesso em matria ambiental,
pese a existncia da Lei n. 19/2006, de 12.6.
A Conveno-Quadro europeia sobre a Cooperao Transfronteiria das Coletividades ou
Autoridades Territoriais foi elaborada pelo Comit de Cooperao para as Questes Municipais
199
A Conveno-Quadro Europeia sobre a Cooperao Transfronteiria das Coletividades ou Autoridades Territoriais resulta da aprovao pela Assembleia Consultiva
do Conselho da Europa, em Setembro de 1966, da Recomendao n. 470 (a que se
juntaram linhas orientadoras de um futuro texto de tratado), relativa Cooperao
Europeia dos Poderes Locais, visando levar os Estados a conferir a um comit de
especialistas a misso de estudar os problemas suscitados pela cooperao das
administraes territoriais infraestaduais e preparar um projeto nesse sentido. S
bastante mais tarde, o Comit de Ministros deu seguimento a este projeto de cooperao entre poderes locais nas regies fronteirias.
O estudo do Comit foi publicado em 1973,10 tendo o Comit de Ministros adotado,
logo em Fevereiro do ano seguinte, a Resoluo (74) 8, na qual efetivava aos Estados vrias recomendaes, entre as quais a de promover a cooperao europeia dos
poderes locais em reas de interveno de mbito especificamente local (com especial destaque na promoo de um desenvolvimento econmico e social mais harmonioso das regies de fronteira), fazer as modificaes legislativas necessrias para
acabar com os obstculos desejada cooperao e prever mesmo os instrumentos
jurdicos apropriados a facilit-la, designadamente flexibilizando as regras administrativas para permitir simplificar e tornar mais rpidos os procedimentos de tutela
nacional nesta matria. E, se necessrio, velar pela criao eventual de comisses
regionais fronteirias. E, alm disso, o Comit de Ministros integrava, no Programa
de Trabalho Intergovernamental de 1975-1976, a preparao de textos modelares
pelo Comit de Cooperao para as Questes Municipais e Regionais, tendo cabido
a sua preparao a um grupo plurinacional de especialistas, constitudo por
LINDQUIST da Sucia, MARROSU da Itlia, ORIANNE da Blgica, RIVA da
Sua e WOEHRLING da Frana, o qual terminou a incumbncia em Agosto de
1976.
Finalmente, a proposta de elaborao da Conveno-Quadro parte dos ministros
responsveis pelas entidades do poder local, reunidos pela primeira vez, a 20 e 21 de
Novembro de 1975, em Paris,11 os quais, na segunda reunio, em Atenas, de 25 a 27
de Novembro de 1976, recomendaria a sua aprovao ao Comit de Ministros, no
que foi seguido no s pela Assembleia parlamentar, nas suas Recomendaes 784
10
11
e Regionais do Conselho da Europa, aprovada pelo Comit de Ministros e aberta assinatura

dos Estados membros a 21 de Maio de 1980. Posteriormente, foram aprovados dois protocolos
adicionais: o Protocolo Conveno-Quadro (STE 159) e o Protocolo n. 2 Conveno-Quadro (STE 169).
N 6 da Coleco de Estudos Communes et Rgions dEurope.
O objetivo deste tratado foi definido logo, em 1975, nesta reunio de Paris: traar as bases
jurdicas gerais comuns sobre as quais se poderia fundar, no quadro da soberania nacional de
cada pas, a cooperao bilateral, a qual de deveria adaptar s situaes particulares de cada
pas e de cada regio.
200
FERNANDO CONDESSO
(1976) e 802 (1977) e pela Conferncia dos Poderes Locais e Regionais da Europa,
na sua Resoluo 90 (1977), e logo seria sujeito apreciao do Comit de Ministros
em Maro de 1977, tendo este, depois de consultada a Assembleia, aberto a Conveno assinatura dos Estados, por ocasio da 4. Conferncia dos Ministros europeus
Responsveis pelas Coletividades Locais (Madrid, de 21-23 de Maio de 1980).12
O objeto e a finalidade do tratado vm claramente expressos logo no artigo 1. onde
se definem os compromissos de carter geral assumidos (artigo 1.).13 A se constata
a insero de princpios relacionais fundamentais, segundo os quais se impe sempre o respeito integral das disposies constitucionais de cada Estado (implicando
quer a clusula federal: os Estados federais atuam com reserva das atribuies das
suas autoridades federadas, nos termos do direito interno, quer a clusula da manuteno da plena soberania internacional: nenhum Estado se intromete no exerccio
dos poderes legais do outro). Uma das preocupaes do Conselho da Europa nesta
matria era evitar que as entidades infra-estatais, que optassem pela cooperao a
nvel externo, fossem prejudicadas pelos prprios Estados, atravs de descriminaes, desde logo no domnio da ajuda tcnica e financeira, especialmente em subvenes (artigo 5.).
A opo pelo tipo convencional de conveno-quadro deve-se constatao da
diversidade das situaes, elementos referenciais legais, estruturas orgnicas e
variedade dos problemas suscitveis, que apontava para no disciplinar todos os
aspetos dos problemas em causa. Mas para uma abordagem em termos dos compromissos mais importantes (sobretudo, conferindo o devido suporte jurdico suplementar aos acordos infra-estatais, e fornecendo meios de fiscalizao e controlo que
permitissem zelar, sendo o caso, pelo respeito do princpio da soberania dos Estados), anexando modelos e esquemas de acordos, estatutos e contratos passveis de
satisfazer as diferentes necessidades de cooperao. E deixando a disciplina concretizadora s legislaes internas (e, naturalmente, acordos bilaterais ou multilaterais
de aplicao).
A Conveno no implica, por si mesma, transferncias de poderes, no mbito dos
Estados. Mas naturalmente necessrio que estes modifiquem a sua legislao, na
medida em que tal seja exigvel para facilitar a cooperao transfronteiria, designadamente introduzindo, nos seus ordenamentos jurdicos, as adaptaes ou derroga12
13
O texto definitivo resultaria de compromissos vrios entre os quais h que destacar a questo do
valor e da utilizao dos acordos e respetivos modelos e outros elaborados no mbito do Con selho da Europa (n. 1 a 5 do artigo 3.). No seu Parecer n. 96 (1979), a Assembleia (31. Sesso ordinria, de 11 de Outubro de 1979), enfatiza o facto de os seus princpios poderem ser vir de base a uma nova doutrina de direito internacional sobre as relaes de boa vizinhana
transfronteiria e a repartio dos poderes pblicos.
Rapport explicatif: Considrations gnrales: Commentaires des Dispositions de la Convention.
201
es necessrias em face da especificidade deste tipo de cooperao, evitando assim

bloque-la [em domnios vrios, de que se pode destacar as regras sobre a contabilidade pblica (apresentao de contas ou oramentos), disposies fiscais, tcnicas
de subveno ou condies de emprstimos, discordncias das normas impostas em
certos servios pblicos quanto s caratersticas das prestaes fornecidas]. De qualquer modo, o campo de aplicao da cooperao transfronteiria pode no passar
apenas pelas entidades diretamente implicadas na iniciativa, continuando a exigir a
interveno dos Estados (ou dos Estados federados) quando o sistema de distribuio de atribuies o imponha.
Em termos de conceitos essenciais referentes ao tratado (artigo 2.), temos, desde
logo, o de cooperao transfronteiria, que diz respeito ao quadro das relaes de
vizinhana no mbito limitado das autoridades e coletividades territoriais (n. 1),
a compreendidos. Para alm dos organismos territorialmente contguos s autoridades ou coletividades de um outro Estado, os que esto situados numa faixa de
territrio com a extenso, a partir da fronteira nacional, que cada Estado tem a possibilidade de fixar livremente atravs de uma declarao, aquando da assinatura ou
da ratificao da Conveno.14 A qual pode tambm admitir e precisar as condies
em que possvel reconhecer-se a validade de acordos celebrados por entidades
situadas fora desses limites. No existe nenhum elenco taxativo, ou mesmo meramente exemplificativo, de matrias erigidas para esta cooperao, no texto do prprio tratado. Mas do anexo resulta um conjunto, de natureza indicativa, legvel a
partir dos modelos. 15
Importa efetivar uma distino essencial dentro dos modos de cooperao, sem exigncias necessrias de criao de vnculos jurdicos, entre a coordenao e a mera
concertao, que so as duas formas essenciais de interatuao administrativa transfronteiria. Assim, por um lado, temos essencialmente a consulta recproca, troca de
informaes, discusses e estudos comuns (concertao), e, por outro, a definio
em comum de linhas de ao, no plano da regulamentao e no das realizaes concretas (coordenao). De qualquer modo, se h acordos que no implicam essa vinculao, outros podero estabelec-la com preciso (artigo 3.). Refira-se, que, nos
termos da Conveno Luso-Espanhola, a conceito de cooperao transfronteiria
traduz-se no conjunto de formas de concertao destinadas a aumentar e desenvol-
14
15
Embora, se parta da ideia de que o sentido preciso do vocbulo vizinhana em direito internacional implica uma certa proximidade, o que permitiria, falta de declarao sobre as distncias a considerar, impedir acordos tidos por injustificados efetuados por entidades sem problemas de vizinhana a disciplinar com outras localizadas do outro lado a fronteira, sem
prejuzo de tratados bilaterais complementares, de execuo ou expansivos, de sentido diferente.
1.2: modelo de acordo interestadual sobre a concertao regional transfronteiria.
202
FERNANDO CONDESSO
ver as relaes de vizinhana entre entidades territoriais dos dois Estados,16 que se
processem no mbito de assuntos de interesse comum e na esfera das suas competncias (alnea b) do artigo 2. do tratado luso-espanhol) efetivas por organismo cuja
misso acompanhar, promover, coordenar, apoiar ou executar atividades de cooperao transfronteiria (alnea h) do mesmo artigo).
No que se refere aos organismos de cooperao transfronteiria, o critrio do campo da sua aplicao passa pela noo de administrao regional ou local. A expresso dual de coletividades ou autoridades territoriais abarca, com toda a amplitude,
toda a variedade de sistemas de organizao administrativa de mbito local e regional, pretendendo cobrir o conjunto das situaes que possam no ter relaes muito
estreitas com o direito positivo de um dos Estados (n. 2 do artigo 2.).
O vocbulo territorial pretende significar a exigncia de uma dada atribuio espacial limitada por uma dada localizao geogrfica, sem com isso se querer restringir
o campo de aplicao do tratado apenas s collectivits territoriales, conceito que
embora preciso no direito de certos Estados, como a Frana, no pode no entanto ser
considerado como critrio de aplicao da Conveno (sendo o ordenamento jurdico interno de cada Estado que propicia a definio de quais so estas entidades),
fora dos prprios limites traados pelo texto. Sem prejuzo de, no interesse da certeza, estabilidade e clareza das situaes e das relaes jurdicas, se ter admitido que
qualquer Estado pudesse definir, no momento da assinatura do tratado ou posteriormente, o contedo destas noes de maneira positiva (lista) ou negativa (excecionando expressamente dados organismos ou autoridades) ou usando outra tcnica,
designadamente concretizando as regies de aplicao e (ou) as excludas.17
Tal como podem afastar deste sistema certas matrias ou certas formas particulares
de cooperao [especialmente, as diferentes solues tcnicas contidas nos modelos
16
17
Entidades territoriais de natureza pblica que exeram funes de mbito regional e local, nos
termos do direito interno portugus e as Comunidades Autnomas e entidades locais existentes
no direito interno espanhol. Em Portugal, s Comisses de Coordenao das Regies do Norte,
Centro, Alentejo e Algarve, s associaes de municpios e outras estruturas que integrem
municpios com interveno na rea geogrfica das NUTE III, tal como se encontra definida
pelo direito interno portugus, Minho-Lima, Cvado, Alto Trs-os-Montes, Douro, Beira Interior Norte, Beira Interior Sul, Alto Alentejo, Alentejo Central, Baixo Alentejo e Algarve, e aos
municpios localizados nas referidas NUTE III. Em Espanha, s Comunidades Autnomas de
Galiza, Castela e Leo, Estremadura e Andaluzia, s provncias de Pontevedra, Ourense, Zam ora, Salamanca, Cceres, Badajoz e Huelva e aos municpios pertencentes s provncias indicadas. Deste modo e sempre que incluam os municpios pertencentes s provncias indica das,
aplica-se s comarcas ou outras entidades que agrupem vrios municpios, institudas pelas
Comunidades Autnomas mencionadas, e s reas metropolitanas e mancomunidades de mun icpios criadas de acordo com a legislao de regime local (artigo 3.).
As declaraes neste sentido podem ser sempre e a todo o momento alteradas atravs de mera
comunicao ao Secretrio-Geral do Conselho da Europa.
203
e esquemas referidos no artigo 3.: que se refere principalmente aos modelos e

esquemas de acordos, de estatutos e de contratos (frmulas tpicas com carter muito
genrico, para serem adaptadas s diversas situaes, facultadas anlise dos Estado
e entidades territoriais, que no obrigam sua aplicao e muito menos aplicao
sem alteraes -n. 3 do artigo 3.-, elaboradas no mbito do Conselho da Europa,
cobrindo formas de cooperao j existentes, que os Estados se comprometem a
tomar em considerao). Ou seja, na designao genrica, as duas modalidades previstas de expresso da cooperao: acordos (interestaduais: concludos entre os
Estados) e arrangements (concludos entre as coletividades e autoridades territoriais)].
Os acordos interestaduais, que a Conveno permite que os Estados concluam nesta
matria, e de que a Conveno Luso-Espanhola exemplo, visa facilitar no futuro a
concluso de acordos (em sentido amplo, abrangendo accords e arrangements) entre
entidades territoriais infra-estatais, precisando melhor as formas e os limites em que
desejam que as entidades regionais e locais atuem. O que os acordos adotados
devem ser compatveis com a economia dos modelos na medida em que impliquem
os termos do tratado, embora inseridos meramente a ttulo de exemplo, mantendo
toda a liberdade de os adaptar s situaes especficas e s matrias da cooperao.
Em relao aos modelos de acordos que sejam elaborados ulteriormente no mbito
do Conselho da Europa, basta que sejam objeto de um procedimento de notificao
s diferentes autoridades interessadas.18
As formas de cooperao apontadas no so obrigatrias, podendo os Estados recorrer a outras formas de cooperao. Nem fazem caducar os acordos de cooperao
18
O sistema de modelos e os esquemas de acordos, estatutos e contratos, anexado Conveno,

de natureza indicativa (alnea 2 do n. 1 do artigo 3.) apresenta os acordos interestaduais (1.1 a
1.5) num conjunto hierarquizado e de empenhamento crescente. O modelo de acordo 1.1 permite aos Estados precisar ou desenvolver bilateral ou multilateralmente o contedo da Conveno. O modelo de acordo 1.2 contm um texto que diz respeito ao mbito regional, prevendo a
criao de comisses regionais governamentais, tal como outras experincias j existentes
parecem aconselhar. Os trs modelos de acordos interestaduais, numerados de 1.3 a 1.5, referem-se a formas distintas de cooperao entre entidades locais, intermunicipais e infra-regionais, visando a concertao, a concluso de contratos, e a criao de organismos de cooperao.
Quanto aos acordos entre entidades territoriais, os modelos e esquemas de acordos, de estatutos e de contratos apresentam vrias formas de cooperao possveis, desde a criao de grupos (a forma menos elaborada; grupos pouco formais sem necessidade de suporte jurdico) de
concertao e de coordenao (informao, consulta recproca, coordenao de aes que so
das atribuies exclusivas das entidades implicadas). Existem trs nveis destes acordos: de
simples concertao (esquema 2.1), coordenao na gesto (separada) de assuntos de interesse
comum (esquema 2.2), contratos de fornecimento ou de prestao de servios entre entidades
locais fronteirias (2.4 e 2.5) ou contratos de associaes (2.3). O esquema 2.6, que visa a cria o de um organismo de cooperao sob a forma de associao municipal ou entre organismos
de direito pblico, implica normalmente a concluso prvia de um acordo interestadual do tipo
do modelo 1.5.
204
FERNANDO CONDESSO
anteriormente concludos e em vigor (n. 3 do artigo 2.). A Conveno no interfere

com os poderes do governo central em matria de orientao da poltica geral e de
conduo das relaes internacionais nem confere carter de direito internacional s
relaes transfronteirias. As regras de controlo e de tutela internas continuam a ser
aplicveis nos mesmos termos, ficando pois neste mbito da cooperao transfronteiria, as entidades territoriais sujeitas s regras habituais de controlo e de tutela, exceto se o respetivo Estado as quiser modificar, desde logo se o entender fazer para as
adaptar melhor s condies desta cooperao. Os vrios tipos de acordos concludos sem respeito das normas dos respetivos direitos internos so nulos. O tratado
prev a comunicao facultativa sobre as autoridades competentes para efetivar o
controlo e tutela, em ordem a permitir mais facilmente verificar-se a validade dos
compromissos.
A Conveno atribui grande importncia troca de informaes (artigo 6. a 8.),
procurando o compromisso dos Estados para fornecer toda a informao, de modo
completo e preciso, que permita facilitar esta cooperao. Ou seja, sobre as normas
jurdicas, administrativas ou tcnicas, a tomar (artigo 4.) para resolver as dificuldades existente na cooperao transfronteiria, sobre o contedo da prpria Conveno
e dos modelos de acordos (em sentido amplo) anexados e os que o Conselho da
Europa venha a elaborar em face do n. 1 do artigo 3.. Em geral, a informao das
entidades infra-estatais sobre os meios de ao postos disposio das entidades
territoriais para a concluso dos acordos interestaduais (n. 2 do artigo 3.).
O artigo 8. prev a possibilidade de completar ou desenvolver a Conveno e os
modelos e os esquemas de acordos (em sentido amplo), o que permite desenvolver
progressivamente os mecanismos da Conveno.19
Em execuo desta Conveno europeia, foi celebrado um tratado peninsular. Esta
Conveno Luso-Espanhola tem como objetivo promover e facilitar a elaborao de
acordos entre regies autnomas e (ou) autarquias, a nvel transfronteirio, no mbito das atribuies dos vrios entes administrativos territoriais infra-estatais, designadamente em matria de desenvolvimento regional, proteo do ambiente, planificao de infraestruturas e servios pblicos. Podendo para isso criar pessoas morais
ou associaes de entidades locais transfronteirias.20
19
20
Tal como resultava j da Resoluo n. 1, adotada na Conferncia de Atenas, em 1976, que

recomendou ao Comit de Ministros, de mettre en uvre le caractre volutif de la Convention en ouvrant la possibilit de la perfectionner et de la complter, en fonction de lexprience
constate lors de la mise en uvre des dispositions conventionnelles ainsi que des modles
daccords annexes.
Esta Conveno aplica-se aos instrumentos de cooperao transfronteiria institucionalizada
celebrados pelas entidades territoriais antes da sua entrada em vigor, mas impondo-se que, num
perodo de cinco anos desde a sua entrada em vigor, os instrumentos de cooperao correspondentes ser adaptados s disposies da Conveno. Sempre que se trate do mesmo tipo de enti-
205
Tendo presente a diversidade de sistemas jurdicos dos Estados europeus, este tratado faculta um conjunto de modelos alternativo de acordos adequados a permitir a
cooperao transfronteiria. Atravs dela, os Estados assumiram o compromisso de
eliminar os obstculos que se verificavam nesse campo, atribuindo a estas entidades
as mesmas possibilidades de cooperao interadministrativa que elas tm no mero
quadro relacional interno.21
No que diz respeito sua concretizao peninsular, para o efeito, Portugal e Espanha, no seguimento do esprito do artigo 7. do Tratado de Amizade e Cooperao,
assinado em 22 de Novembro de 1977, que implica a coordenao dos esforos para
se conseguir um maior e mais harmonioso desenvolvimento econmico-social das
zonas fronteirias, e visando dotar a cooperao entre os seus territrios de uma
disciplina jurdica apropriada (que facilite, harmonize e desenvolva a aplicao dos
princpios nsitos na Conveno-Quadro Europeia sobre a Cooperao Transfronteiria entre as Comunidades ou Autoridades Territoriais, adotada em 21 de Maio de
1980), celebraram esta conveno sobre a cooperao transfronteiria entre instncias e entidades territoriais de um e outro lado da fronteira, no sentido de facilitar o
desenvolvimento e progresso econmico-social.22 Procurando obviar aos inconvenientes das diferenas de regimes jurdicos internos de organizao poltica e administrativa. E procurando aproveitar a colaborao propiciada sobretudo pelo processo de construo europeia, com a iniciativa comunitria INTERREG, e as
Convenes do Conselho da Europa.
A disciplina fundamental deste tratado peninsular de concretizao da Conveno
europeia, a seguinte:
Quanto ao objeto e mbito de aplicao (artigo 1.), trata-se, pois, de promover e
regular juridicamente a cooperao no respeito do direito interno e supranacional
vigente, em princpio, atravs de formas de cooperao regidas pelo direito pblico.
Mas sem prejuzo do recurso a modalidades de cooperao submetidas ao direito
privado, desde que tal se mostre conforme com os respetivos direitos internos e ao
direito comunitrio. Para a efetivao destas atividades comuns institucionalizadas
devem, previamente, celebrar-se protocolos de cooperao,23 que vinculam exclusi-
21
22
23
dade territorial, a Conveno aplica-se tambm s entidades territoriais includas na rea de

interveno do Programa Portugal-Espanha da Iniciativa Comunitria INTERREG III-A, que
no estejam includas no mbito de aplicao previsto no artigo 3. (artigo 13.).
http://conventions.coe.int/treaty/FR/cadreprincipal.htm
Assinada em Valncia em 3 de Outubro de 2002 e aprovada por Resoluo da Assembleia da
Repblica n. 13/2003, 1 de Maro de 2003: DR n. 51 Srie I-A, Pginas 1454 a 1467).
A expresso protocolos de cooperao ou protocolos designa os instrumentos que formalizam atividades de cooperao institucionalizada com efeitos jurdicos, documentando os compromissos assumidos pelas instncias ou entidades territoriais outorgantes (alnea f) do artigo
206
FERNANDO CONDESSO
vamente as entidades territoriais, no ficando os Estados, enquanto tais, obrigados

pelas suas estipulaes e pelos efeitos resultantes da sua execuo (exceto no que se
refere s CCDR, enquanto rgos da Administrao Estadual), os quais devem
observar as regras de procedimento e de controlo prprias do direito dos dois Estados. A nulidade dos protocolos de cooperao (n. 4 do artigo 7.; n. 3 do artigo 4.),
assim como a sua arguio objeto de comunicao imediata ao Estado onde tal
processo no corre.
Quanto ao contedo destes protocolos (artigo 5.), eles visam sobretudo propiciar a
concertao de iniciativas e a adoo de decises; a promoo de estudos, planos,
programas e projetos (e, desde logo, embora no necessariamente, os passveis de
cofinanciamento estatal, comunitrio ou internacional), a realizao de projetos de
investimento, a gesto de infraestruturas e de equipamentos e a prestao de servios
de interesse pblico, e a promoo de formas de relacionamento entre agentes, estruturas e entidades, pblicas e privadas, que possam contribuir para o desenvolvimento
dos territrios fronteirios. Podendo, para o efeito, estipular obrigaes jurdicas
diretamente derivadas dos protocolos de cooperao (artigo 2. e na alnea a) do n. 2
do artigo 6.), celebrar contratos com terceiros (alnea b) do n. 2 do artigo 6.), criar
organismos de cooperao transfronteiria desprovidos de personalidade jurdica
(artigo 10.) e criar organismos de cooperao transfronteiria dotados de personalidade jurdica (artigo 11.). Interdita-se, expressamente, que eles versem sobre a disciplina dos poderes normativos e de segurana pblica, poderes de controlo das
entidades territoriais e poderes de natureza sancionatria, quaisquer competncias
que nestas ltimas sejam delegadas (mas sem prejuzo de que, quando se trate de um
organismo com personalidade jurdica que assuma a prestao em comum de um
servio pblico, o mesmo organismo exera os poderes de regulamentao e sancionatrios inerentes prestao do servio); e a modificao do estatuto jurdico dos
outorgantes. E interdita-se, ainda, fechando a conveno, a faculdade de projetarem
a sua eficcia em entidades territoriais alheias ao espao peninsular. Os protocolos
de cooperao devem, nomeadamente, revelar os instrumentos, processos e modo de
realizao da cooperao, o direito aplicvel e as formas de conciliao ou de resoluo de litgios, as previses correspondentes aos requisitos postos pela Conveno,
no caso de os protocolos terem por objeto a criao de organismos de cooperao
transfronteiria (devendo os protocolos que criem organismos de cooperao transfronteiria no conter quaisquer outros temas); o procedimento de modificao dos
2. da Conveno peninsular); a expresso obrigaes jurdicas diretamente derivadas dos protocolos de cooperao designa as relaes de carter obrigacional, que uma ou mais instncias
territoriais de uma Parte e uma ou mais entidades territoriais da outra Parte estabelecem, de
forma direta, num protocolo de cooperao, para a prestao de servios e a realizao de
obras pblicas, fornecimentos ou outras atividades de interesse pblico comum, sem que se
verifique a necessidade de se celebrar contratos com terceiros (alnea g).
207
protocolos; a fixao da sua vigncia e a previso de um regime de denncia (artigo

5.).
O direito aplicvel a cada uma das obrigaes estipuladas nos protocolos de cooperao deve ser previsto no prprio protocolo, correspondendo ao de um dos Estados,
de acordo com o critrio fixado no artigo 6., que se transcreve, por constituir matria essencial desta conveno subordinada, derivada: a)-a uma obrigao jurdica
diretamente derivada do protocolo, aplica-se o direito do Estado onde se cumpra a
obrigao; e b)-a uma obrigao cujo cumprimento pressuponha a celebrao de um
ou vrios contratos com terceiros, o protocolo deve determinar o outorgante responsvel pela contratao; devendo: relativamente celebrao dos contratos aplicar-se
a legislao de contratos pblicos do Estado qual pertence a entidade contratante; e
relativamente sua execuo, aplicar-se o direito do Estado onde se devam cumprir
as obrigaes resultantes do contrato.
Os organismos com personalidade jurdica visam a realizao de obras pblicas, a
gesto comum de equipamentos ou servios pblicos e o desenvolvimento das aes
que lhes permitam beneficiar do Programa Portugal-Espanha da Iniciativa Comunitria INTERREG III-A, ou de outros instrumentos aceites pelos Estados que o substituam. Os organismos sem personalidade jurdica visam estudar questes de interesse mtuo, formular propostas de cooperao entre as instncias e entidades territoriais que os integrem, impulsionar a sua execuo e fazer o seu acompanhamento,
preparar estudos, planos, programas e projetos onde se concertem atividades conjuntas no domnio da cooperao transfronteiria, promover formas de relacionamento entre agentes, estruturas e entidades, pblicas e privadas, suscetveis de contriburem para o desenvolvimento dos respetivos territrios fronteirios, executar as
tarefas previstas para este tipo de estruturas constitudas entre as Comisses de
Coordenao Regional portuguesas e as Comunidades Autnomas espanholas no
Programa Portugal-Espanha da Iniciativa Comunitria INTERREG III-A ou outros
instrumentos, aceites pelos Estados, que o substituam. Se o objeto do protocolo
consistir na criao de um organismo com personalidade jurdica ou integrao em
organismo j criado da mesma natureza, aplica-se o seguinte regime (artigo 11.; n.
2 e 3 do artigo 10.): sua criao em Portugal, adota-se a forma de Administrao
associativa ou empresarial (associao de direito pblico, empresa intermunicipal),
com aplicao do direito portugus para esse tipo de organizao, mas a deciso de
participao das entidades espanholas, ficam sujeitas ao direito espanhol; sua criao em Espanha, adota-se a forma de consrcio, com aplicao do direito espanhol,
mas, neste caso, as decises prvias das entidades territoriais portuguesas, ou seja,
sobre a participao, ficam sujeitas ao direito portugus.
Os estatutos dos organismos com personalidade jurdica devem figurar em anexo ao
protocolo institutivo. E tm de especificar, alm do mais, a denominao, a sede, a
zona geogrfica onde vai atuar, a durao e a forma legal adotada, com referncia
208
FERNANDO CONDESSO
legislao que lhe reconhece personalidade jurdica;24 o objeto concreto de atividade,

tarefas a que se encontra adstrito pelas entidades territoriais que o integram; as condies e meios de que dispe para a realizao das tarefas; as relaes que desenvolve com os membros, com terceiros e com autoridades superiores ou de controlo;25
o regime de contratao; o patrimnio, regime de financiamento26 ou o modo de
formao do capital social; o mbito e os limites da responsabilidade dos membros;
o sistema orgnico, designadamente a constituio dos rgos sociais,27 competncias, processo deliberativo28 e modo de nomeao e demisso dos titulares; o regime
do oramento, do balano e fiscalizao das contas29 e admissibilidade de emprstimos;30 as regras relativas ao estatuto e gesto do pessoal; as lnguas adotadas;31 as
regras sobre a modificao dos estatutos,32 adeso ou desvinculao dos membros,
24
25
26
27
28
29
30
31
32
A celebrao de contratos obedece ao seguinte regime: a)-associaes de direito pblico: legislao portuguesa sobre realizao de despesas pblicas e contratao pblica; b)-empresas
intermunicipais: legislao respetiva; consrcio: legislao espanhola de contratos das administraes pblicas (n. 9 do artigo 9.).
Os organismos com personalidade jurdica encontram-se submetidos s formas de controlo
estabelecidas pelo direito interno do Estado onde tenham a sua sede, de acordo com o tipo de
organismo, tomar em considerao os pedidos de informao procedentes das autoridades de
controlo da Parte onde no se localize a mesma sede (n. 15 do artigo 9.).
A possibilidade de contrao de emprstimos e o recurso ao crdito passam por uma autorizao estatutria e deliberaes concretas por unanimidade (n. 13 do artigo9.).
Na composio dos rgos sociais, aplica-se a regra proporcionalidade das contribuies (em
recursos financeiros ou na subscrio de capital: n. 10).
As deliberaes dos rgos sociais processar-se-o com aplicao de critrios de consenso e de
paridade (sem que a representao do conjunto das entidades territoriais de um dos Estados
possa impor a sua vontade representao do conjunto das entidades do outro Estado: n. 11 do
artigo 9.).
Os organismos com personalidade jurdica elaboram e aprovam um oramento anual de receitas
e de despesas e estabelecem um balancete e conta de resultados, com controlo financeiro nos
termos do direito interno do estado onde tenham a sua sede, de acordo com o tipo de organismo
criado (n. 14).
O financiamento dos organismos com personalidade jurdica feito atravs das contribuies e
receitas, desde as previstas nos oramentos dos seus membros, at ao produto de heranas,
legados ou doaes realizados em seu benefcio e as receitas pelas tarefas desenvolvidas,
designadamente prestao de servios (com a perceo e montantes destas receitas a aprovar
pelos membros da pessoa coletiva: n. 12 do artigo 9.).
De qualquer modo, as deliberaes dos rgos sociais tm de ser redigidas em Portugus e
castelhano.
A modificao dos estatutos dos organismos com personalidade jurdica supe a modificao
do protocolo institutivo (n. 8 do artigo 9.).
209
dissoluo do organismo33 e condies de liquidao aps a sua dissoluo34 e as

formas de soluo de controvrsias a adotar.35
Os organismos de cooperao (artigo 9.; alnea h) do artigo 2.), criados pelas entidades territoriais podem ter ou no personalidade jurdica. No a tero as comunidades de trabalho e os grupos de trabalho. Tm-na as associaes de direito pblico e
as empresas intermunicipais de direito portugus, tal como os consrcios, previstos
no direito espanhol. Se o objeto do protocolo consistir na criao de um organismo
sem personalidade jurdica ou na integrao num organismo j criado da mesma
natureza, aplica-se o seguinte regime (artigo 10.): as comunidades de trabalho so
constitudas pela seguinte forma: uma comisso de coordenao regional portuguesa
e uma comunidade autnoma espanhola; uma ou vrias associaes ou estruturas
que integrem municpios portugueses com uma ou vrias provncias, comarcas,
mancomunidades municipais ou reas metropolitanas espanholas; ou com vrios
municpios espanhis; ou com uma ou vrias provncias, comarcas, mancomunidades municipais ou reas metropolitanas espanholas e um ou vrios municpios espanhis; vrios municpios portugueses com uma ou vrias provncias, comarcas, mancomunidades municipais ou reas metropolitanas espanholas; ou com uma ou vrias
provncias, comarcas, mancomunidades municipais ou reas metropolitanas espanholas e um ou vrios municpios espanhis; uma ou vrias associaes ou estruturas que integrem municpios portugueses e um ou vrios municpios portugueses
com uma ou vrias provncias, comarcas, mancomunidades municipais ou reas
metropolitanas espanholas; ou com vrios municpios espanhis; ou com uma ou
vrias provncias, comarcas, mancomunidades municipais ou reas metropolitanas
espanholas e um ou vrios municpios espanhis. Os grupos de trabalho so constitudos da seguinte forma: um municpio portugus com um municpio espanhol ou
com vrios municpios espanhis; vrios municpios portugueses com um municpio
espanhol ou com vrios municpios espanhis. O protocolo institutivo determina as
matrias que so objeto da atividade do organismo, a sua estrutura, as funes dos
rgos e a forma de designao dos seus titulares, bem como o regime de funcionamento, podendo as suas disposies ser completadas por regulamento interno.
As regras bsicas de organizao e funcionamento dos organismos sem personalidade jurdica, a figurar nos respetivos protocolos institutivos so a existncia de um
33
34
35
As entidades territoriais que participem nas formas de cooperao personalizada informam, no

caso de modificao ou cessao dessa forma de cooperao, as autoridades que exeram sobre
elas poderes de controlo (n. 16 do artigo 9.).
Ocorrendo a dissoluo dos organismos personalizados, as entidades territoriais membros so
solidariamente responsveis pelas dvidas do organismo, na proporo das suas contribuies,
at sua total extino (n. 18 do artigo 9.).
A jurisdio competente a do Estado onde os organismos personalizados tm a sua sede,
obedecendo a resoluo dos litgios ao disposto no seu direito interno (n. 17 do artigo 9.).
210
FERNANDO CONDESSO
rgo plenrio onde estejam representadas todas as instncias e entidades territoriais

que integrem o organismo, bem como um presidente, um vice-presidente e um secretariado; a alternncia da presidncia entre instncias territoriais portuguesas e entidades territoriais espanholas, no devendo a durao do respetivo mandato ser superior a um binio, cumprindo ainda s instncias ou entidades que no assumam a
presidncia designar um vice-presidente; a faculdade de fixar a sede das reunies
que, no caso de ser instituda, deve alternar, pelo perodo correspondente ao do mandato da respetiva presidncia, entre Portugal e Espanha; a periodicidade das reunies
do rgo plenrio, devendo reunir-se pelo menos uma vez por ano; a faculdade de
criar, na sua dependncia, comits setoriais de composio paritria; a adoo de
decises limitadas a questes relacionadas com a organizao e o funcionamento do
organismo, bem como s funes de concertao em matrias prprias do seu objeto
de atividade, sendo responsabilidade de cada instncia ou entidade territorial a respetiva execuo, de acordo com o respetivo direito interno; a adoo de decises de
acordo com o estrito respeito dos critrios de consenso e de paridade. Implicando
este ltimo que a representao do conjunto das instncias ou entidades territoriais
de uma das Partes no possa impor a sua vontade representao do conjunto das
instncias ou entidades territoriais do outro Estado; a proibio de adotar decises
que suponham o exerccio dos poderes administrativos que o direito interno das
Partes atribui, enquanto administraes pblicas, s instncias ou entidades territoriais que integrem o organismo, assim como a proibio de adotar decises de contedo obrigatrio para terceiros; e a existncia de um regime de financiamento do
organismo que no implique autonomia oramental.
No protocolo institutivo ou no regulamento interno pode ser determinado o direito
supletivo aplicvel para resolver as questes de funcionamento do organismo que
naqueles no se encontram reguladas, as formas de soluo de litgios sobre o seu
funcionamento. E, no caso de tal no ser expressamente determinado, o direito
supletivo o do Estado que detm a presidncia. As normas supletivas aplicveis ao
regime jurdico dos protocolos de cooperao transfronteiria, so, respetivamente,
os princpios gerais do direito administrativo portugus e espanhol. E, em Portugal,
as normas que regulam os contratos de direito pblico, com as devidas adaptaes.
Enquanto em Espanha, so as normas que regulam os protocolos de colaborao
entre administraes pblicas e as normas espanholas de carter de direito supletivo
destas, designadamente os princpios gerais da lei de contratos das administraes
pblicas e as normas de direito privado.
A Conveno prev, se houver necessidade de se completar o regime jurdico dos
protocolos de cooperao com regras especficas, a futura concluso de outra conveno internacional de execuo desta. No havendo conveno internacional de
carter especial que disponha doutro modo, quando, no processo de execuo de
uma obrigao jurdica, diretamente derivada de um protocolo de cooperao, se
produzam danos ou prejuzos para terceiros, aplica-se, tanto no que respeita deter-
211
minao da responsabilidade da Administrao, como relativamente ao procedimento para a exigir, o direito interno do Estado a que pertena a entidade que os
causou (n. 4). A jurisdio competente para a soluo de litgios a do Estado cujo
direito aplicvel (n. 3).
A Comisso Luso-Espanhola para a Cooperao Transfronteiria (artigo 8.), criada como rgo intergovernamental, composta por um mximo de sete representantes governamentais, designados pelos governos de cada Estado, com composio recproca comunicada por via diplomtica.36 No tratamento dos assuntos
relacionados com o impulso da aplicao dos princpios de desenvolvimento da
cooperao participam, como membros das delegaes estaduais, representantes das
entidades territoriais e organismos envolvidos. Ela tem funes de impulso da aplicao dos princpios da cooperao e de superviso e avaliao da aplicao da
Conveno. Cabendo-lhe fazer a permuta de informao sobre as iniciativas desenvolvidas, dar conta aos governos estaduais de aspetos relevantes da execuo e
desenvolvimento das atividades e da sua adequao Conveno, apresentar-lhes
propostas para a adoo de medidas que julgue apropriadas, analisar os problemas de
cooperao surgidos (nomeadamente, os submetidos pelas entidades territoriais), e
propor solues adequadas, propor medidas apropriadas para o desenvolvimento dos
objetivos da cooperao, e apreciar qualquer questo relacionada com a cooperao
entre as entidades territoriais que lhe seja cometida pelos Estados.37
A Comisso pode criar, na sua dependncia, comits setoriais de composio paritria para tratar de aspetos especficos das iniciativas de cooperao levadas a cabo
para aplicao da Conveno. Podem participar em tais comits, mediante convite
do presidente da respetiva delegao, representantes das entidades territoriais e de
organismos interessados na respetiva cooperao transfronteiria, nomeadamente
peritos cujo contributo se considere til para o efeito.
Quanto vigncia, publicao oficial e cessao de vigncia (n. 1 a 3 do artigo 7.),
dispe-se que estes protocolos so celebrados por um perodo mximo de 10 anos,
embora prorrogvel por idntico perodo. Os protocolos que instituam organismos
personalizados para a gesto de equipamento comum podem ser celebrados pelo
perodo correspondente ao da sua utilizao (calculada em funo do perodo de
amortizao). Os protocolos e ouros instrumentos devem ser publicados em boletim
oficial dos dois Estados, sem o que no comear a produzir efeitos. Qualquer entidade outorgante pode denunciar antecipadamente um protocolo, contanto que comu36
37
Esta Comisso rene-se alternadamente em Portugal e Espanha, ordinariamente duas vezes por
ano e extraordinariamente quando tal seja decidido, por mtuo acordo, pelos presidentes de
ambas as delegaes (n. 4 do artigo 10.).
O regime de funcionamento e aspetos de organizao constar do respetivo regimento, aprovado pela prpria Comisso.
212
FERNANDO CONDESSO
nique por escrito aos outros a inteno de o fazer, com uma antecedncia mnima de
seis meses.
A Conveno foi celebrada por um perodo de tempo indeterminado, sem prejuzo
de qualquer dos Estados a poder denunciar, notificando o outro Estado dessa sua
inteno, com uma antecedncia mnima de 12 meses, situao em que, cessando a
sua vigncia, as medidas de cooperao, vlida e eficazmente adotadas e executadas
antes da data da mesma cessao, no sero afetadas.
IV Moderna concetualizao do princpio da autonomia municipal e eroso
dos poderes exclusivos
Falar do direito autrquico e de autarquia local , desde logo, falar da densificao
do princpio da autonomia, matria em que no pode deixar de se referir o contedo
impositivo da Carta Europeia da Autonomia Local e o direito constitucional. E referirmo-nos aos vrios tipos de autarquias e de associaes intermunicipais, constitudas com base nelas: isto , as regies administrativas, os municpios e as freguesias. E as grandes cidades, as reas metropolitanas de Lisboa e Porto, as associaes
de municpios. falar da pluralidade, da autonomia e da interdependncia e colaborao das Administraes pblicas; da unidade da Administrao pblica enquanto
realizadora da Funo administrativa do Estado-Comunidade, na pluralidade das
Administraes realizadoras da descentralizao administrativa. E das organizaes
da Administrao autrquica, neste aspeto assumindo interesse o estudo comparativo
dos modelos, sobretudo dos que nos so culturalmente mais prximos, os ocidentais,
de organizao da Administrao local. Portugal tem ainda um longo caminho a
percorrer na afirmao dos poderes locais, em termos de regionalizao, remunicipalizao, desconcentrao municipal (aqui sendo til atentar na experincia de
Barcelona) e reviso da descentralizao inframunicipal.
Portugal, aps a queda do regime autocrtico anterior a 1974, sai de um modelo de
total falta de autonomia funcional e de representatividade autrquica, iniciou reativamente uma abordagem que, afastando as solues cooperativas entre as diferentes
entidades de poder territorial, j em vigor noutras legislaes de pluralizao territorial de administrao, alinhando no modelo tradicional de atribuies exclusivas
segundo a tcnica da predominncia dos interesses para um modelo interadministrativo de concorrncia de poderes e complementaridade de intervenes, tendo evoluido posteriormente para a cooperatividade interadministrativa apenas em algumas
reas (sendo a do ordenamento do territrio, urbanismo e ambiente aquelas em que
os novos ventos se fizeram sentir). Contrariamente ao que se passa, por exemplo em
Espanha, Portugal nesta matria do enquadramento do poder local est ainda longe
da doutrina mais avanada que foi traando o seu caminho no ps-guerra, com a
reforma do direito autrquico na Alemanha.
213
A nossa reforma de 1999 foi, ainda, em parte, um desafio perdido neste sentido.
Alis, no se entendeu por qu eliminar a clusula geral de competncias em
assuntos locais, se a questo deste conceito informou ainda dominantemente a
seleo de matrias e a soluo das atribuies reservadas?
A moderna conceo de autonomia local, efetivada na Alemanha em grande parte
por obra de JOACHIM BURMEISTER, aponta para a distribuio de tarefas entre
os entes territoriais numa perspetiva funcional e no material. Ou seja, com atribuio, no de setores de interveno completos, mas de diferentes poderes, de acordo
com as capacidades de prossecuo concretas das necessidades coletivas. E mesmo
ao nvel da autonomia local, esta construo vem pondo em causa a conceo tradicional referida titularidade de matrias de competncia exclusiva.
Na vizinha Espanha, a doutrina dominante (j antes da Constituio de 1976, com
EDUARDO GARCA DE ENTERRA 38) criticava o conceito liberal de autonomia
municipal. E a jurisprudncia espanholas39 e a prpria legislao concebem hoje a
autonomia dos entes territoriais infra-estatais nos termos em que JOACHIM
BURMEISTER a constri e os administrativistas a conformaram. Sobretudo
LUCIANO PAREJO ALFONSO e ANTNIO EMBID IRUJO, desde 1981.40
A autonomia comea a traduzir-se num direito interveno em qualquer matria
que afete a comunidade local, como refere a Grundnorm alem, independentemente
de ter ou no dimenso supramunicipal.41 Recaindo sobre o legislador a obrigao de
prever legalmente as atribuies necessrias ao desempenho da atividade em todas
as matrias em que exista um interesse da coletividade local.42
A medida do interesse territorial o critrio definidor da responsabilidade direta:
matria interessando exclusivamente a comunidade local implica poderes decisrios
exclusivos; concorrncia vertical de interesses de mais que uma comunidade territorial, designadamente da comunidade nacional, exige uma definio de poderes
38
39
40
41
42
GARCA DE ENTERRA, Eduardo -Revolucin Francesa y Administracin Contempornea.Madrid 1981; La Administracin espaola. Madrid, 1972.
STC de 28 de Julho de 1981.
PAREJO ALFONSO, Luciano -Garanta Institucional y Autonomas locales, 1981; EMBID
IRUJO, Antnio -Autonoma Municipal y Constitucin: aproximacin al concepto y significado de la declaracin constitucional de autonomia municipal. REDA, n. 30, 1981, p.437-470
e 456 e ss.. LUCIANO, j vitorioso, nas suas teses burmeisterianas, no deixaria de continuar a
insistir de novo no tema, em 1983 e 1986: -Estado Social y Administracin Pblica: Los postulados constitucionales de la reforma administrativa. Madrid, 1983; -La Autonoma Local.REALyA, n. 229, 1986).
PAREJO ALFONSO, Luciano o.c.,1981, p.98.
OLIVEIRA, Antnio Cndido de -Direito das Autarquias Locais. Coimbra: Coimbra Editora,
1993, p.165.
214
FERNANDO CONDESSO
segundo a sua importncia relativa. Devendo decidir quem tiver interesse predominante. A confuso de interesses implica uma articulao de poderes segundo uma
soluo discricionria que tenha em conta razes de mrito relativo dos nveis decisores em presena. E a confuso de interesses de intensidade semelhante implica
uma soluo perequativa de distribuio de poderes, atravs de frmulas integradoras ou cooperativas.43 Isto , a autonomia das Administraes territoriais infraestatais deixa de ser entendida como uma garantia institucional da titularidade de
atribuies exclusivas da autarquia e portanto excludentes do escalo administrativo
superior, em certos assuntos considerados como locais. Para Luciano PAREJO
ALFONSO, a Constituio Espanhola no contempla o regime local como uma
matria compacta e homognea para efeitos de imposio de atribuies exclusivas,
mas apenas reserva exclusivamente para o Estado as bases do regime jurdico das
Administraes Pblicas (art149.1.18.). E portanto tambm da local. Devendo interpretar-se como tal o regime orgnico e funcional destes entes. Cabendo ao legislador
setorialmente distribuir aos diferentes entes, as atribuies materiais em cada
momento reguladoras da disciplina da matria, segundo o critrio da predominncia
dos interesses. Segundo ANTNIO EMBID IRUJO, o conceito de autonomia,
semelhante ao alemo de autoadministrao, deve levar a conceber-se a garantia
institucional de autonomia como um direito dos municpios a serem investidos com
plenos poderes executivos para o cumprimento de assuntos pblicos, nos assuntos da
comunidade local.
Pensamos, h muito, que o legislador deveria assumir um sistema de distribuio de
poderes entre o Estado e os municpios, dentro de uma conceo de base que poderamos designar como teoria da interadministratividade geral das atribuies pblicas, com direito geral de participao e audio de umas entidades nos assuntos
atribudos s outras em matrias que impliquem interesses no necessariamente
gerais do pas (Administrao geral, que sempre estadual). Convivendo com a
manuteno de uma clusula geral, de natureza residual, traduzida na previso de
outros assuntos de interesse predominantemente local. Aceitando o preenchimento atributivo de poderes de iniciativa e interveno municipal, nos termos desta
clusula legal, quando a legislao no atribua especificamente a outro escalo personalizado da Administrao Pblica o poder de iniciar e decidir o tratamento de
certa tarefa de natureza pblica. Sem prejuzo da previso simultnea de poderes
concorrentes generalizados de interveno de outros entes que nisso tenham interesses pblicos a defender. Sempre com direito, pelo menos, a serem ouvidos antes
da deliberao municipal ou de conferimento da legalidade desta. O que o regime de
tutela administrativa em geral pode garantir, mesmo que atravs de formulaes de
verificao concreta antes de produo da sua eficcia.
43
CNDIDO -oc, p.166.
O acto administrativo no Projecto de Reviso do CPA

LUIZ CABRAL DE MONCADA *
1. O recente projecto de reviso do CPA em boa hora dado estampa caracteriza-se

pela sua ambio e qualidade. Muitos so os aspectos sobre os quais incide a reforma e deles falaro outros. Cabe-me apenas arrazoar sobre o regime jurdico do acto
administrativo e mesmo assim apenas em parte, o que j muito.
As solues que o projecto prope so globalmente boas e merecem, ao que julgo, o
apoio de quem se interessa por estas coisas. Consagram, sem alterar a sistematizao
do CPA ainda em vigor, aquilo que a doutrina e alguma jurisprudncia vinham
defendendo h vrios anos.
De notar a remisso agora repetidamente feita e de modo explcito pela lei para o
papel decisivo do juiz na aplicao do direito ao caso concreto. Aquilo que era uma
dificultosa aquisio do pensamento metodolgico, sempre secundarizado no nosso
pas, merece expresso acolhimento no projecto. Os princpios gerais do direito,
designadamente a boa-f, a tutela da confiana dos particulares decorrente da passagem do tempo, a proporcionalidade, entre outros, no se limitam a ser proclamados
enfaticamente, ao invs de que sucede no texto vigente. O projecto vai muito para
alm disso. Diz-nos agora sem margem para dvidas qual o alcance daqueles princpios gerais pelo que toca, principalmente mas nem s, aos efeitos das invalidades do
acto e da revogao, o que coloca o tribunal na obrigao de fazer juzos complexos
de ponderao para os quais ele tem de estar preparado. Longe ficam o esquematismo e o logicismo formal das solues. O projecto muito exigente com o juiz e
com o agente administrativo pelo que toca aplicao do direito. Oxal estes estejam altura do muito que agora deles se passa a esperar enquanto verdadeiros consJURISMAT, Portimo, n. 3, 2013, pp. 215-225. ISSN: 2182-6900.
*
Docente do ISMAT.
216
trutores da justia no caso concreto. As consequncias metodolgicas do projecto

pelo que toca ao regime do acto administrativo apontam, portanto, para o claro
reforo do papel construtivo do aplicador do direito.
2. No projecto de reviso so versados todos os aspectos principais da teoria do acto

administrativo. Nada ou quase nada fica de fora, razo pela qual numa contribuio
como aquela que me proponho fazer nem todos podero ser abordados. Ainda assim
vou referir-me aos que me parecem mais importantes.
As reformas propostas parecem-me globalmente positivas, como disse. Mas com o
que aqui digo nem sempre me obrigo a concordar com tudo.
Comearei por evidenciar que na definio de acto administrativo que fornece o art.
146. do projecto no existe qualquer referncia ao elemento orgnico. Parece ser
irrelevante a autoria do acto. E o mesmo consta da exposio de motivos; foi eliminada a referncia a qualquer elemento orgnico na definio do acto, o que contrasta
claramente a presena deste elemento no art. 120. do CPA em vigor. No vejo sinceramente qual seja a vantagem. Claro est que os especialistas sabem perfeitamente
que o acto administrativo praticado por uma entidade integrada subjectivamente na
Administrao mas os leigos no e a ausncia de um elemento que era tradicional na
definio do acto pode gerar malentendidos.
3. Pelo que toca clusulas acessrias do acto o art. 147. do projecto acrescentalhes agora e com carcter geral a reserva at hoje apenas conhecida de lei especial.
Mas ao mesmo tempo refora amplamente a necessria compatibilidade daquelas
clusulas com os princpios gerais de direito, designadamente o da proporcionalidade, o que de aplaudir pois que contribui para o reforo da legalidade da aposio
das mesmas clusulas isto num sector da actividade administrativa que nem sempre
lhe era muito dcil. Nesta conformidade, acrescenta uma regra substancial legalidade daquelas clusulas pois que estas apenas so permitidas no acto vinculado
condicionalmente ou seja, se a lei as previr e se visarem garantir a verificao futura
de pressupostos legais ainda no preenchidos no momento da prtica do acto. Trata-se de possibilitar a adequao das clusulas apostas ao acto s rpidas mutaes
dos conhecimentos tcnicos em matrias ambientais, p. ex. O acto fica assim sujeito
respectiva adaptao evoluo daqueles conhecimentos mediante a aposio de
um conjunto de clusulas acessrias que permitem Administrao recuar se a evoluo dos conhecimentos desaconselha agora a soluo que foi adoptada at aqui.
Claro est que a reserva precariza a situao do particular mormente se este for
beneficirio de um acto administrativo permissivo. Precariza na medida em que a
reserva impede o funcionamento do regime da irrevogabilidade do acto constitutivo
O PROJECTO DE REVISO DO CPA E O DIREITO ADMINISTRATIVO
217
de direitos passado que seja certo prazo. Mas um preo que se tem de pagar em
nome da rpida modificao dos conhecimentos tcnicos que norteiam a deciso
administrativa. E a responsabilidade civil da Administrao pela prtica de actos
lcitos ou a ttulo de indemnizao pelo sacrifcio permitir obviar aos casos mais
graves. Pena que uma referncia consequente responsabilidade da Administrao
no tenha ficado expressamente consagrada no artigo 147..
4. Facilita em muito o projecto o recurso aos meios electrnicos na prtica dos actos
administrativos. A norma do art. 148 mais no faz do que adequar a lei realidade
do pas. Mas no ficou deslumbrada com as coloridas luzes da electrnica, ao invs
do que sucedeu no nosso pas com alguns novos ricos da poltica, pois que logo
acrescenta no n 3 do art. 148 que as condies da resposta electrnica ho-de constar de regulamento. Significa isto que o programa electrnico h-de integrar a legalidade do acto.
Prev-se inovadoramente a assinatura electrnica legalmente reconhecida na prtica
do acto administrativo.
5. Pelo que toca fundamentao do acto administrativo o projecto exige-a agora

inovadoramente para as ordens dadas pelos superiores hierrquicos aos seus subalternos em matrias de servio e com a forma legal, diferentemente do que est previsto na parte final do n 2 do art. 124 do CPA. A exigncia desta fundamentao
para os actos emitidos no uso de poderes de hierarquia de grande coragem pois que
revigora a posio jurdica do subordinado perante o seu superior e merece assim o
apoio total mas vai gerar dificuldades no funcionamento do colossal aparelho burocrtico do Estado portugus e a inevitvel m vontade dos escales superiores mal
habituados por muitas dcadas de autoritarismo. Ao mesmo tempo uma clara indicao no sentido do reconhecimento da natureza jurdica daqueles actos internos.
que a fundamentao serve um desiderato objectivo de boa-administrao mas tambm um propsito subjectivo de natureza garantstica e se assim porque os actos
fundamentados so actos jurdicos. A ver vamos como a norma ser aplicada.
6. Pelo que toca eficcia do acto, mantm-se o princpio segundo o qual os efeitos
do acto se produzem desde a sua prtica ou seja, desde que estejam preenchidos os
seus elementos definidos agora no n 2 do art. 153 como essenciais e identificados
como sendo o autor, o destinatrio, quando exista, o objecto e o contedo. No se
faz referncia forma do acto enquanto seu elemento essencial o que, salvo o devido
respeito, no parece muito curial.
218
Fica agora clarificado no n. 1 do art. 153. que a eficcia do acto pode ser retroactiva e diferida bem como condicionada, deste modo acolhendo as referidas figuras
da condio e da reserva a bem da clarificao dos efeitos destas situaes.
Note-se que foi eliminada a aluso que consta do n. 2 do art. 127. do CPA segundo
a qual a presena de qualquer motivo determinante da anulabilidade do acto no
obsta sua perfeio e sua consequente eficcia. Creio que os revisores do CPA
entenderam que por razes sistemticas se no justificaria aqui uma aluso ao regime da anulabilidade do acto reservando-a para o seu lugar prprio. Se foi assim
penso que fizeram bem.
Com efeito, evidenciar os efeitos da invalidade do acto em matria de eficcia no se
justificar no tratamento desta mas sim e apenas no da invalidade. Ganhou-se em
clareza sistemtica.
7. O art. 156. do projecto chama publicao ao que o CPA no art. 130. chama
publicidade dos actos administrativos. Distingue-se assim agora entre publicao e
publicidade.
Com efeito, a publicidade do acto apenas a sua divulgao junto do pblico. Constitui uma garantia do particular ou dos particulares afectados pelo acto. A publicidade do acto pode compreender ou no a sua publicao pelos meios adequados.
Nem todos os actos administrativos esto sujeitos publicao obrigatria.
8. Fica agora claro no art. 158. do projecto que os actos desfavorveis que imponham deveres, encargos, nus, sujeies ou sanes aos particulares s lhes so
oponveis ou exigveis a partir da respectiva notificao. Vai-se mais longe do que
no n. 1 do art. 132. do CPA. Clarifica-se que no so apenas os actos que constituam deveres ou encargos para os particulares que esto sujeitos a notificao mas
tambm aqueloutros. E no se permite que a notificao seja substituda por outra
forma de conhecimento oficial pelos destinatrios do acto ou pelo comeo da execuo respectiva. Nem se presume o conhecimento oficial do acto pelo interessado.
A soluo projectada d agora finalmente e em acordo com o n. 3 do art. 268. da
CRP a devida importncia notificao do acto que a actual verso do CPA no
assegura, como a doutrina tem evidenciado. A notificao do acto assim reconduzida sua plena funo garantstica do particular ficando clarificada a inoponibilidade do acto no notificado e a impossibilidade de alternativas notificao.
Ao mesmo tempo, separando claramente a publicao obrigatria do acto da sua
notificao ao seu destinatrio, fica clarificado que o acto mesmo que sujeito a
219
publicao pode no ser ainda exigvel por no ter sido devidamente notificado. Ou
seja; o acto j eficaz mas ainda no oponvel ou exigvel ao seu destinatrio porque ainda no lhe foi notificado. O mesmo vale para o prazo a partir do qual comeam a correr os meios graciosos, de acordo com o n. 1 do art. 186. do projecto.
9. Vamos passar agora para a invalidade do acto administrativo. aqui que o projecto introduz as maiores inovaes.
As alteraes comearam pelo principal ou seja, pela definio das invalidades.
Foram profundamente alteradas as prprias noes das invalidades do acto bem
como a relao entre a nulidade e a anulabilidade do acto. A noo de nulidade
outra. Deixam de ser nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou
seja, parece ter sido abolida a noo de invalidade por natureza que a lei consagra
no art. 133. do CPA e que constitui a par da nulidade por determinao da lei
uma das espcies de nulidade que a lei consagra. De acordo com a exposio de
motivos do projecto foi eliminada a nulidade por natureza assente naquela omisso por se tratar de conceito indeterminado de difcil concretizao e aplicao.
Mas a alterao no me parece to profunda quanto se poderia pensar primeira
vista. Desde logo porque o projecto continua no n. 2 do art. 159. a fornecer uma
lista de nulidades, diga-se de passagem que alargada relativamente que consta do
n. 2 do art. 133. do CPA em vigor, compreendendo designadamente determinados
actos, mas sem excluir obviamente outros casos de nulidade s que, desta vez, o
apoio para os elencar no a omisso de qualquer elemento essencial do acto mas
sim a gravidade da ofensa. Ao fim e ao cabo o que o projecto faz substituir na
nulidade por natureza que, repetimos, me parece continua a existir, o critrio da
omisso dos elementos essenciais do acto pelo critrio substancial da gravidade da
ofensa perpetrada, a exemplo de outros direito como o alemo.
No tenho, portanto, por adquirido que o critrio da nulidade por natureza tenha
sido simplesmente erradicado. Mas foi seguramente alterado.
10. Uma das vantagens que o projecto traz a da clara distino entre a inexistncia
do acto e a respectiva invalidade, designadamente a nulidade. Ficou claro que a
inexistncia no um gnero da espcie invalidade mas sim algo de qualitativamente diferente. A opo de louvar. Se ao acto faltarem os referidos elementos
essenciais ele ser inexistente de acordo com o projecto e no nulo. O acto nulo
um acto existente embora ferido de uma invalidade particularmente grave. Ganhouse assim em clareza e acabou-se com a tradicional confuso entre inexistncia e
nulidade fruto de no poucas hesitaes e malentendidos.
220
11. A anulabilidade do acto continua a ser a figura-regra da invalidade. Na verdade,

diz-nos o n. 1 do art. 161. do projecto que so anulveis os actos que ofendem os
princpios ou normas jurdicas aplicveis para cuja violao a lei no preveja outra
soluo. A norma equivale ao art. 135. do CPA. A anulabilidade continua a ser a
regra e a nulidade a excepo. J disse que me parece que a soluo no sustentvel no CPA como no projecto mas no este o momento oportuno para a contrariar.
A considerao da relao entre a nulidade e a anulabilidade como a que ocorre
entre a regra e a excepo no me parece logicamente sustentvel quer no CPA quer
no projecto e j abordei o assunto noutro trabalho. Parece-me que a analogia entre as
duas relaes enferma de um vcio lgico na predicao das invalidades e que, portanto, de abandonar. A relao entre regra e excepo nada tem que ver com a
relao entre nulidade e anulabilidade. Mas o tema no pode ser aqui desenvolvido.
Note-se que se no elimina com o projecto, antes pelo contrrio, a dificuldade de
compatibilizao desta norma com a admisso da nulidade por natureza pois que,
letra, no art. parece apenas estar prevista a nulidade por expressa determinao da
lei o que insustentvel face do CPA e do projecto, como j defendi.
12. Mas onde o projecto mais inovador no que toca ao regime das invalidades do
acto. O que fica consagrado de louvar. A ideia geral evitar solues defensveis
por razes apenas lgicas e consequentes esquematismos. H que dar abertura ao
jogo das razes substanciais aferveis pelo tribunal ou pela Administrao face do
caso concreto e medida da aplicao do direito. Como se dizia, o projecto espera
muito do aplicador do direito pelo que no foi avaro ao dar-lhe a possibilidade de
lanar mo de todo um conjunto de recursos para empreender tal tarefa.
Nesta conformidade, o projecto prev amplamente no n. 3 do art. 160. a possibilidade de atribuio de efeitos jurdicos s situaes de facto decorrentes de actos
nulos de harmonia com determinados princpios gerais de direito, desde logo a boaf e a proteco da confiana mas sem excluir outros. Foi-se mais longe e na direco certa do que possibilita a previso do n. 3 do art. 134. do CPA que apenas
menciona a possibilidade de atribuio daqueles efeitos em resultado do simples
decurso do tempo mas sem mencionar expressamente a proteco que merece a boaf do particular.
Ficou clarificado que os actos nulos no podem ser ratificados mas podem ser objecto de reforma ou converso, de acordo com o n. 2 do art. 163. do projecto. A questo do aproveitamento do acto nulo fica assim na ordem do dia. L esto os princpios gerais de direito administrativo para o resolver.
221
13. Tambm o regime da anulabilidade do acto teve modificaes e de louvar. O art.

161 do projecto mantm os traos gerais do regime da anulabilidade do acto mas
logo introduz no seu n. 5 todo um inovador conjunto de nuances ao dispor do juiz
que pode modelar o alcance dos respectivos efeitos ou seja, afastar os efeitos anulatrios incluindo a possibilidade de os no fazer relevar em nome de um princpio de
aproveitamento do acto que rende homenagem estabilidade das situaes por ele
engendradas e do interesse pblico coenvolvido se o onde o tribunal cimentar a
convico, que apenas face do caso concreto ser possvel, que a deciso final da
Administrao seria sempre a que foi mesmo que a formalidade preterida tivesse
sido observada ou que o contedo respectivo no se alteraria por estarmos perante
um acto vinculado ou por ter sido possvel, no caso, reduzir a discricionariedade a
zero ou em caso de impossibilidade absoluta de execuo da sentena de anulao
ou ainda por outra soluo lesar gravemente o interesse pblico ou gerar danos de
difcil ou impossvel reparao para os contra-interessados, por ser manifesta a
desproporo existente entre o seu interesse na manuteno da situao constituda
pelo acto e a do interessado na concretizao dos efeitos da anulao, como diz o
projecto. Trata-se de transpor para o direito substancial normas que j existiam no
direito processual a propsito da execuo das sentenas de anulao de actos administrativos e que em certos casos j se verificavam ainda na fase declarativa do processo. Note-se que segundo o projecto apenas o juiz pode aproveitar o acto o que
retira Administrao o poder discricionrio de em sede de anulao oficiosa do
acto o aproveitar. Prev e muito bem o projecto um mecanismo indemnizatrio para
compensar a normal ausncia daqueles efeitos anulatrios. Pena que na modelao
dos efeitos da anulao no se acautelem tambm os danos irreparveis para a
Administrao.
Pena tambm que a ponderao daqueles efeitos do acto s esteja prevista no projecto tratando-se de actos anulveis e no de actos nulos. A verdade que a questo
da reconstituio das situaes favorveis aos particulares tambm pode verificar-se
tratando-se de actos nulos.
A consagrao no projecto de larga possibilidade de aproveitamento do acto pode,
contudo, levar paulatina desconsiderao pela Administrao da observncia das
regras formais e procedimentais sabendo do seu posterior branqueamento pelos
Tribunais agora para tanto claramente legitimados o que representa graves perigos
para os particulares tendo em vista o significado material das normas formais e procedimentais. Conhecendo a Administrao portuguesa, toda a cautela pouca no
branqueamento dos vcios de forma. A sua expressa desconsiderao ao critrio do
juiz pode ter um perigoso efeito negativo no rigor da conduta administrativa.
222
14. Em conformidade, o art. 162. do projecto consagra tambm os deveres em que a

Administrao fica constituda em consequncia da anulao judicial do acto. O que
o projecto quer que a Administrao se veja compelida a colaborar com o tribunal
na tutela do particular em vez de servir de empecilho aos seus poderes de pronncia.
A soluo de grande importncia e merece o apoio total. Tambm aqui se d grande relevncia ao peso dos princpios gerais para vincular a Administrao quela
tutela. E no se trata de um desiderato; mais uma vez fica na letra da lei.
Fica claro que a anulao do acto administrativo pelo tribunal tem assim consequncias para a Administrao. Esta fica constituda num conjunto de obrigaes positivas de facere consequentes sentena anulatria do tribunal. Estas obrigaes complementam aquelas em que os poderes de pronncia do tribunal podem constituir a
Administrao de acordo com o CPTA. Podem compreender o dever de reconstituir
a situao que existiria se o acto no tivesse sido praticado bem como de cumprir os
deveres que a Administrao omitiu com fundamento naquele acto, de praticar os
actos retroactivos favorveis que se revelem adequados tutela do particular e de
indemnizar os lesados de boa-f por danos que resultam de actos consequentes ao
acto revogado praticados h mais de um ano. O projecto garante que a Administrao colabora com o tribunal na tutela adequada dos seus direitos e interesses ou dos
contra-interessados. novidade e boa.
15. Vamos passar agora para o regime da revogao do acto pela Administrao.
Adopta o projecto uma soluo dualista de acordo com a distino alem entre revogao propriamente dita (Widerruf) e anulao administrativa (Ruecknahme), ambos
gneros da espcie Aufhebung.
Se o fundamento da revogao for o mrito rege o art. 166. do projecto. H novidades relativamente ao art. 140 do CPA que acentuam o peso dos princpios gerais na
ponderao da soluo a dar. Assim, os actos constitutivos de direitos tambm
podem ser agora ser revogados com fundamento na alterao objectiva das circunstncias ou na supervenincia de conhecimentos tcnicos e cientficos em face
dos quais eles no poderiam ser praticados. Assim se d mais uma vez abertura
preferncia dos conhecimentos tcnicos sempre em evoluo sobre a estabilidade do
acto muito embora, como no podia deixar de ser, com consequncias indemnizatrias, de acordo com o n 4 do mesmo art. 166..
Mas se a revogao se alicerar numa reserva de revogao no esto previstas
consequncias indemnizatrias em acordo com uma estratgia de precarizao do
acto administrativo a que j fiz referncia.
223
A norma geral do n. 5 do art. 166. diz-nos que sempre (?) devida uma indemnizao ao beneficirio de boa-f se o acto revogado sem ser formalmente expropriatrio
tiver contedo anlogo ao da expropriao por afectar o contedo essencial de um
direito e que o montante a indemnizar se mede pelo valor econmico do direito
eliminado ou restringido o que de louvar num pas habituado a dcadas de jacobinismo e em que a propriedade privada pouco vale. A soluo articula-se com a
anunciada consagrao geral da indemnizao pelo sacrifcio constante do projecto de reviso do Cdigo das Expropriaes e ao mesmo tempo consagra um critrio realista quanto ao clculo da indemnizao.
Se o fundamento da revogao for a invalidade (anulao administrativa, como lhe
chama o projecto no seu art. 164.), rege o art. 167. do projecto. O regime quase
todo novo.
A proteco dos particulares entrou a fazer parte do regime da revogao do acto
com fundamento em invalidade. E mais uma vez no se espera tudo da bondade do
tribunal; fica na lei. Assim que o art. 167. do projecto prev todo um conjunto de
condicionalismos da anulao administrativa que constituem grande inovao. Vai
muito mais longe do que o que se prev timidamente no n. 3 do art. 145. do CPA e
resolveram-se algumas questes controversas.
O n. 1 do art. 167. comea por tomar posio sobre uma delas; fica esclarecido que
o acto tornado inimpugnvel pelo decurso do prazo para a sua impugnao contenciosa no passa a ser vlido pelo que, naturalmente, continua a poder ser revogado
pela Administrao dentro de certo prazo. A soluo serve uma ideia de reposio
administrativa da legalidade que merece todo o aplauso e at facilita o conhecimento
incidental da invalidade pelos tribunais.
Mais uma vez fiel relevncia dos princpios gerais na aplicao do direito o projecto no foi peco no elenco das respectivas consequncias; deste modo acrescentaram-se casos em que os prprios actos constitutivos de direitos podem ser revogados
com fundamento em invalidade ou melhor, de anulao administrativa depois do
prazo de um ano em certas condies ou mesmo depois se o respectivo beneficirio
estiver de m-f. Do mesmo modo fica claro que os actos constitutivos de direitos
obteno de prestaes peridicas vantajosas para o particular podem ser anulados
pela Administrao para alm do prazo de um ano mas apenas com efeitos ultraactivos de modo a tutelar a confiana dos particulares. No se distingue entre a mf ou boa-f do beneficirio respectivo.
Em obedincia a normas europeias, prev-se no n. 4 do art. 167. do projecto a
restituio de quantias dentro do prazo de 5 anos quando ficar claro depois de actos
de fiscalizao que as condies da respectiva outorga no foram observadas.
sabido que esta norma viola a irrevogabilidade do acto constitutivo de direitos pas-
224
sado o prazo de 1 ano que consta do n. 1 do art. 141. do CPA e que tutela a confiana do particular na estabilidade do acto favorvel mas a imperatividade das normas europeias no deixa alternativa como a jurisprudncia portuguesa j constatou.
Ainda assim talvez se possa convir em que o prazo de 5 anos excessivo. Mas o n.
5 do mesmo art. 167. no deixa de valorizar a boa-f do beneficirio dando-lhe o
direito a uma indemnizao por acto lcito da Administrao em caso de anulao
administrativa pelos danos anormais que tenha sofrido.
16. Calha agora a vez dos efeitos da revogao do acto administrativo. O regime
engendrado pelo projecto complexo mas no caso para menos porque difceis so
as situaes a que quer responder. A revogao propriamente dita no tem efeitos
retroactivos mas a anulao administrativa tem. Sucede, contudo, que as coisas reais
no se encaixam facilmente em esquemas lgicos construdos de forma abstracta.
H necessidades substanciais a atender. E assim se justifica que a revogao possa
ter efeitos retroactivos, tal como prev o n. 1 do art. 171. do projecto (e tambm j
consta do n 3 do art. 145 do CPA) se existirem razes materiais atendveis em
acordo com a norma mais geral da alnea b) do n. 2 do art. 154. do projecto. E
tambm assim se justifica que se preveja agora que a anulao administrativa possa
ter efeitos apenas para o futuro quando o acto se tenha tornado inimpugnvel por
via jurisdicional, como reza o n. 2 do art. 171. do projecto. natural; se os efeitos
passados se consolidaram ao menos que se eliminem os futuros.
Revogao com efeitos retroactivos e anulao administrativa apenas com efeitos
futuros; no se trata de figuras novas a desafiar a dogmtica mas da prudente cedncia s realidades complexas do direito administrativo.
A mesma lgica subjaz s normas do art. 172. do projecto que versa os efeitos
repristinatrios da revogao e da anulao do acto. O ponto de vista foi este; a
repristinao um corolrio da retroactividade como a prpria etimologia o indica.
Assim sendo, a revogao s tem alcance repristinatrio se a lei ou o prprio acto de
revogao assim o quiserem e a anulao administrativa tendo alcance repristinatrio como que por natureza s o gera, todavia, quando tiver por objecto a anulao de
um acto secundrio de revogao, se a lei ou o acto de anulao o quiserem, de
modo a no ressuscitar um acto monstruoso que mais vale continuar morto. Aparentemente colheu-se a lio da maleabilidade dos efeitos repristinatrios das decises
de inconstitucionalidade do Tribunal Constituiconal.
No pode, portanto, dizer-se sem mais que os efeitos repristinatrios oscilem no
projecto ao sabor da distino entre revogao e anulao administrativa; a soluo
foi mais dctil e sbia em acordo, alis, com o regime que para elas fica previsto.
225
17. Outros aspectos relevantes do regime do acto tm de ficar por tratar. Refiro-me a
questes de competncia para revogar, sua forma, formalidades e sobretudo ao regime da execuo do acto administrativo. Outros o faro melhor do que eu.
Consinta-se apenas uma pequena referncia ao seguinte problema; se o recurso hierrquico necessrio no foi eliminado muito embora tenham ficado restritivamente
definidas as condies em que subsiste, no se compreende a falta de aluso s condies, tambm necessariamente restritivas, em que o efeito suspensivo da eficcia
do acto que lhe vai associado poderia ser ultrapassado por iniciativa da Administrao, a exemplo do previsto no n. 1 do art. 170. do CPA.
Por ltimo parece ter ficado claramente assente no art. 176 do projecto que o uso de
meios coercivos pela Administrao contra os particulares incumpridores das obrigaes e deveres em que o acto administrativo os constituiu depende de previso
legal no sendo um poder geral da Administrao, assim corroborando aquilo que
parte da doutrina h muito pretendia.
Nota: Texto correspondente a uma conferncia realizada na Univ. Nova de Lisboa em 3/7/2013 organizada pela Jurisnova.
A relao de hierarquia na Administrao civil

e na Administrao militar o regime jurdico
do dever de obedincia
HENRIQUE DIAS DA SILVA *
Resumo: Estudo comparativo do contedo da relao de hierarquia na Administrao Pblica Civil. Os conceitos de funo pblica e de condio militar. Anlise dos
poderes do superior hierrquico e dos deveres do subordinado na administrao
civil e na administrao militar, em especial no que respeita obedincia. As relaes especiais de poder e a relao de hierarquia. Os limites imanentes aos direitos
fundamentais, as restries aos direitos fundamentais e o dever de obedincia. O
direito de respeitosa representao. Anlise dos deveres dos subordinado hierarquicamente na administrao civil e na administrao militar.
Introduo
Procedemos neste trabalho a um breve estudo comparativo do contedo da relao
de hierarquia na Administrao Civil e na Administrao Militar.1 Na prossecuo
deste objetivo importa atender aos conceitos de funo pblica e de condio militar,
descrever e analisar os poderes do superior hierrquico na administrao civil e na
administrao militar. Terminando com o estudo dos deveres dos servidores do
*
Docente no ISMAT e na Universidade Autnoma de Lisboa.
Quando nos referimos Administrao Militar no temos em vista o servio ou a especialidade

de Administrao Militar (oposto s armas de infantaria e de cavalaria), tambm considerada
como o servio logstico encarregado das reas da intendncia e das finanas, mas todo o setor
militar em oposio ao setor civil, ou no militar.
228
HENRIQUE D IAS DA SILVA
Estado quer na administrao civil, quer na administrao militar, com particular

incidncia no dever obedincia.
A hierarquia um conceito com razes na igreja,2 cuja organizao se baseia na
relao de hierarquia. Este modelo de organizao influenciou a prpria organizao
estadual, nomeadamente a constituio administrativa napolenica.3
Note-se que este modelo de organizao e de relao encontra-se presente em estudos de comportamento animal comparado nas reas da etologia e da sociobiologia,
considerando alguns autores que no de afastar a possibilidade de o fenmeno da
hierarquia se fundar no apenas em razes culturais, mas tambm na biocultura.4
A hierarquia pode ser analisada em diversas perspetivas designadamente como
modelo de organizao administrativa, como relao jurdico funcional e, por ltimo, como processo de deciso5. Neste nosso estudo vamos ter particularmente em
ateno a hierarquia como relao jurdico funcional.
Sobre a construo do conceito de hierarquia existem doutrinas monistas e dualistas,
para as primeiras um nico elemento suscetvel de caraterizar este tipo de relao,
enquanto para as segundas h necessidade de conjugar vrios elementos para traduzir a relao de hierarquia.6
Sem entrar nesta discusso doutrinal optamos por seguir a posio perfilhada por
Paulo Otero que carateriza a relao de hierarquia entre dois rgos da mesma pessoa coletiva, com base no poder de direo, na supremacia da vontade do superior
pois este tem o poder de realizar a sua vontade face aos seus subordinados que se
encontram sujeitos a um dever de obedincia.7
A relao de hierarquia est relacionada com o dever de obedincia, este essencial
para a operacionalizao daquela relao, pelo que este dever tambm ser objeto do
nosso estudo.
6
7
Paulo OTERO, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, Coimbra Editora, 1992,

pgs. 303 e segs.
Charles DEBBASH e Frdric COLIN, Droit Adminitratif, 7. Edio, Ed. Economica, Paris,
2004, pg. 46.
Joo Pereira NETO, Hierarquia, in: Polis Enciclopdia Verbo da Sociedade e do Estado,
Volume III, 2. Edio, Editorial Verbo, Lisboa So Paulo, 1999, pg. 222, 2. coluna.
Tudo isto na sequncia da sntese de Paulo OTERO, Hierarquia Administrativa, in: Dicionrio
da Administrao Pblica, Lisboa, 1993, pgs. 66 e segs. Ver igualmente Quadro I em anexo.
Paulo OTERO, op. cit., pgs. 66 e segs.
Paulo OTERO, op. cit., pg. 71.
A RELAO DE H IERARQUIA
229
Tambm no possvel analisar a relao de hierarquia sem ter presente as relaes

especiais de poder e ainda diversos aspetos relacionados com os limites imanentes
aos direitos fundamentais e as restries a esses direitos.
Como adiante se dir, a relao de hierarquia estruturante para a organizao da
Administrao pblica e, em certos moldes, da prpria sociedade se atendermos
tipificao do crime de desobedincia do artigo 348. do Cdigo Penal, embora neste
ltimo caso no esteja em foco a relao de hierarquia mas a autonomia intencional
do Estado.8
A Administrao Pblica e a hierarquia

A Constituio da Repblica no artigo 182. estabelece que o Governo o rgo
superior da administrao pblica e no artigo 199. ao enunciar as competncias
administrativas do Governo refere-se na alnea d) ao poder de dirigir a
administrao direta do Estado, civil e militar. Temos, assim, uma expressa
referncia constitucional a duas modalidades de Administrao e um rgo com
competncia sobre ambas.
Este poder de direo do Governo sobre a administrao direta envolve precisamente
os poderes do superior hierrquico, existindo entre aquele rgo de soberania e os
servidores do Estado (funcionrios ou militares) que integram a administrao direta,
uma relao de hierarquia.9 Note-se que o poder de direo do Governo abrange,
desde a 1. reviso constitucional10 ocorrida em 1982, quer a rea civil quer a rea
militar.
10
Cristina Lbano MONTEIRO, in: Comentrio Conimbricense ao Cdigo Penal- Parte Especial, Tomo III, dirigido por Jorge de Figueiredo DIAS, Coimbra Editora, 2001, pg. 350.
Segundo Jos Pedro MACHADO, Dicionrio Etimolgico da Lngua Portuguesa, III Volume,
7. Edio, Livros Horizonte, Lisboa, 1995, pg. 223, o substantivo hierarquia tem a sua eti mologia no vocbulo grego hierarchia (), proveniente da palavra hiers () que
significa sagrado e do termo archa () que tem o sentido de ordem ou comando.
A 26 de Fevereiro de 1976, o Movimento das Foras Armadas (cujo programa consta da Lei n.
3/74, de 14 de Maio), celebrou um pacto 2. Plataforma de Acordo Constitucional com os
partidos polticos onde se previa que a Constituio da Repblica, nos primeiros anos da sua
vigncia, consagrasse um rgo constitudo por militares para exercer determinadas funes,
designadamente para dirigir a Administrao militar, este rgo desapareceria passado esse
perodo transitrio (ver Jorge Bacelar GOUVEIA, Manual de Direito Constitucional, Volume
I, 4. Edio, Almedina, Coimbra, 2011, pg. 501). Este rgo de soberania, designado por
Conselho da Revoluo, presidido pelo Presidente da Repblica tinha, nos termos do artigo
148. da verso original da Constituio, competncia poltica e legislativa em matria militar.
A 1. reviso constitucional Lei Constitucional n. 1/82, de 30 de Setembro procedeu
extino do Conselho da Revoluo. As competncias militares deste Conselho da Revoluo,
ou pelo menos parte delas, passaram para o Governo e para o Presidente da Repblica.
230
At entrada em vigor da Lei de Defesa Nacional e das Foras Armadas, Lei n.

29/82, de 11 de Dezembro, as Foras Armadas funcionavam no que Freitas do Amaral designa por regime de auto-administrao.11
Desde a vigncia daquela Lei e agora com a nova Lei de Defesa Nacional aprovada
pela Lei Orgnica n. 1-B/2009, de 7 de Julho, designadamente do seu artigo 23., as
Foras Armadas integram-se na administrao direta do Estado atravs do Ministrio
da Defesa Nacional.
Na exposio dos principais carateres do Estado e da sua administrao direta
Freitas do Amaral refere a existncia de duas caractersticas de grande importncia
para o nosso tema, a instrumentalidade e a estrutura hierrquica.12
A caraterstica da instrumentalidade significa que a administrao do Estado no
independente, nem autnoma, mas subordinada ao poder de direo do Governo.
Esta caraterstica da instrumentalidade constitui a razo de ser do dever da obedincia dos funcionrios relativamente aos governantes.
A caraterstica da estrutura hierrquica decorre do modelo de organizao da
administrao direta do Estado, onde encontramos um conjunto de rgos e
agentes ligados por um vnculo jurdico que confere ao superior o poder de direo e
ao subalterno o dever de obedincia.13
Esta estruturao hierrquica da Administrao pblica motivada por razes de
eficincia, devido ao grande nmero de trabalhadores que exercem funes pblicas
e em consequncia da anterior caracterstica da instrumentalidade, pois a Administrao direta um instrumento do Governo para a prossecuo das atribuies do
Estado e do interesse pblico.
Haver agora que proceder distino, dentro do nosso quadro legal, entre Administrao civil e Administrao militar.
A Administrao Civil
A lei no define em que consiste a Administrao civil que tem sido delimitada
negativamente pelos limites da Administrao militar. A questo pode ser discutida
11
12
13
Diogo Freitas do AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3. Edio, Almedina,

Coimbra, 2006, pgs. 231, nota 220.
Diogo Freitas do AMARAL, op. cit., pg. 230.
231
por diversos ngulos designadamente o da caracterizao das funes ou pelo estatuto do pessoal, como de seguida se descreve.
As funes administrativas civis

A funo administrativa prossegue o interesse pblico tal como este se encontra
definido na lei procurando a satisfao das necessidades coletivas pblicas.14 Entre
estas15 avulta a necessidade de segurana onde se inclui a defesa, a segurana interna
e a proteo contra catstrofes e acidentes, as restantes necessidades coletivas so o
bem-estar que engloba a educao, creches, infantrios, escolas e universidades, a
sade, os centros de sade e hospitais, a segurana social os institutos de assistncia, os centros de emprego, a habitao social, a cultura intelectual e artstica
com bibliotecas, arquivos, teatros e cinema e a cultura desportiva com centros desportivos e equipamentos desportivos.
Enquanto as necessidades coletivas pblicas em matria de defesa e parcialmente em
matria de segurana interna so desempenhadas por servios de natureza militar e
por militares.
As necessidades coletivas pblicas em matria de segurana interna (parcialmente),
de bem-estar, sade, segurana social e cultura so satisfeitas por servios e instituies de feio civil e por funcionrios civis.
O Estatuto dos funcionrios civis do Estado

Neste estudo importa ter em considerao e estatuto dos funcionrios civis do Estado
constitudo pelos diplomas que contm os direitos e deveres destes servidores do
Estado bem como pelo seu respetivo estatuto disciplinar que adiante se descreve.
Nos termos da alnea t) do artigo 165. da nossa Lei Fundamental, a matria de
Bases do regime e mbito da funo pblica de reserva relativa de competncia
da Assembleia da Repblica. Nestas bases gerais inclui-se a organizao e relao de
emprego pblico bem como a indicao das reas em que os servios e os trabalha-
14
15
Confundem-se de certo modo com os fins do Estado. O Estado prossegue o bem comum que
compreende a conservao, a justia e o bem-estar, cfr. Adriano MOREIRA, Os Fins do Estado, in: Estudos Polticos e Sociais, Vol. VI, n. 1, 1968, pg. 6.
A justia no est integrada neste rol pois, por fora do princpio da separao de poderes
pertence ao poder jurisdicional, cfr. Henrique Dias da SILVA, Reformas Administrativas em
Portugal desde o Sculo XIX, pg. 68, in: Jurismat-Revista Jurdica do Instituto Superior
Manuel Teixeira Gomes, n. 1, Portimo Outubro de 2012.
232
dores que exercem funes pblicas esto sujeitos quele regime.16 Alis, a doutrina
considera que o significado daquela alnea se pode encontrar atendendo s respetivas
normas de fundo designadamente no artigo 269. da Constituio.17
Consideram os nossos publicistas que a funo pblica e funcionalismo no so
assuntos extraconstitucionais mas elementos da ordem constitucional pelo que
devem estar regulados na Constituio, designadamente nos seus aspetos essenciais.18
Para a caraterizao do regime jurdico da funo pblica temos em primeiro lugar a
Constituio da Repblica que no seu artigo 269. estabelece o respetivo estatuto
comum constitudo por diversas regras sobre a funo pblica, designadamente no
que respeita ao exerccio de direitos polticos, s garantias em processo disciplinar, e
acumulao de empregos ou cargos pblicos, estabelecendo a reserva de lei para
outras matrias como sucede com as incompatibilidades.
Por ltimo a Constituio enuncia as principais regras relativas responsabilidade
dos funcionrios, e agentes da administrao pblica.
Na lei ordinria o estatuto da funo pblica integra em primeiro lugar o Regime de
vinculao, de carreiras e de remuneraes dos trabalhadores que exercem funes
pblicas, aprovado pela Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro. Revestindo-se de
particular importncia o regime de vinculao prev as modalidades de nomeao e
de contrato de trabalho em funes pblicas no n. 1 do artigo 9.. A nomeao pode
ser definitiva ou provisria e o contrato pode ser por tempo indeterminado ou a termo, certo ou incerto conforme o disposto respetivamente nos artigos 11. e 21..
O artigo 3. desta Lei n. 12-A/2008, sob a epgrafe mbito de aplicao subjetivo
praticamente exclui os militares das Foras Armadas e da Guarda Nacional Republicana do mencionado Regime de vinculao, de carreiras e de remuneraes dos
trabalhadores que exercem funes pblicas.
Assume particular importncia neste domnio a Lei n. 59/2008, de 11 de Setembro,
que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funes Pblicas este extenso
diploma inclu dois anexos, o primeiro com o referido regime e o segundo com o
Regulamento do Regime do Contrato de Trabalho em Funes Pblicas.
16
17
18
J.J. Gomes CANOTILHO e Vital MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada,

Volume II, 4. Edio, Wolters Kluwer Coimbra Editora, 2010, pg. 333, nota XX ao artigo
165.
Jorge MIRANDA e Rui de MEDEIROS, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra
Editora, 2006, pg. 533, nota I ao artigo 165..
J.J. Gomes CANOTILHO e Vital MOREIRA, op. cit., pg. 837, nota I ao artigo 269.
233
O Estatuto Disciplinar dos Funcionrios

A Constituio versa sobre esta matria do processo disciplinar 19 nos artigos 269.
n. 3, estabelecendo garantias de audincia e de defesa e no artigo 271. regras sobre
a responsabilidade dos funcionrios e agentes.
Os funcionrios pblicos tm conforme previsto no n. 2 do artigo 3. do Estatuto
Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funes Pblicas, aprovado pela Lei n.
56/2008, de 9 de Setembro,20 os deveres de prossecuo do interesse pblico, iseno, imparcialidade, informao, zelo, obedincia, lealdade, correo, assiduidade e
pontualidade.
Este Estatuto contm igualmente os ilcitos disciplinares passveis de ser cometidos
pelos trabalhadores que exercem funes pblicas, ilcitos esses que podem ser
punidos com uma sano disciplinar que pode ir desde a repreenso at pena de
demisso.
O Dever de Obedincia
No que respeita ao dever de obedincia e na estrutura hierrquica da Administrao
pblica temos, por parte de certos trabalhadores que exercem funes pblicas, o
poder de direo ou de emitir ordens e instrues dirigidas a trabalhadores que na
hierarquia ocupam uma posio inferior e que lhes esto subordinados, e por parte
destes trabalhadores o dever de obedecer e cumprir aquelas ordens. Ou seja, o
subordinado deve com a sua atuao realizar o que foi pr determinado pelo seu
superior hierrquico.
A doutrina administrativa considera como pressupostos constitutivos do dever de
obedincia:
- A existncia de uma ordem;
- Emitida pelo legtimo superior hierrquico;
- Sobre um objeto de servio;
19
20
Alm de outras regras, designadamente o n. 10 do artigo 32. da nossa Lei Fundamental que
alarga, em certos termos, as garantias do processo criminal a outros processos sancionatrios,
onde se inclui necessariamente o processo disciplinar.
O Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funes Pblicas sucedeu ao Estatuto
Disciplinar dos Funcionrios e Agentes da Administrao Central, Regional e Local, aprovado
pelo Decreto-Lei n. 24/84, de 16 de Janeiro.
234
- E na forma legal.21
Reunidos todos os pressupostos acima indicados, o funcionrio a quem a ordem foi
dada deve obedecer cumprindo essa mesma ordem. Todavia existem diversas situaes em que a ordem no deve ser cumprida ou no deve ser cumprida de imediato.
Conforme se determina no n. 3 do artigo 271. da Constituio o dever de obedincia cessa se a ordem se traduzir na prtica de um crime.
O dever de obedincia cessa, de acordo com a jurisprudncia e a doutrina, no caso de
a ordem ser nula.22 Tal decorre do regime da nulidade previsto no artigo 134. do
Cdigo do Procedimento Administrativo, em especial do n. 1 onde se declara que o
ato nulo no produz quaisquer efeitos jurdicos, independentemente da declarao da
sua nulidade.
Sobre esta questo os administrativistas dividem-se, uns consideram face ao regime
jurdico da nulidade que ningum deve obedincia a um ato nulo.23 Marcelo Caetano
afirma perentoriamente que os prprios funcionrios podem desobedecer, sem
infrao disciplinar, ordem contida no ato nulo.24 Posio que tambm a de
Freitas do Amaral quando descreve as consequncias da nulidade.25
Outros, como Esteves de Oliveira optam pela prevalncia do dever de obedincia
sobre o princpio da legalidade26. Tambm Srvulo Correia considera que os funcionrios mantm o dever de obedincia no caso das ordens nulas baseado no argumento de que o artigo 271. da Constituio unicamente dispensa os funcionrios do
21
22
23
24
25
26
Paulo Veiga e MOURA, Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Administrao Pblica

Anotado, 2. Edio, Coimbra Editora-Grupo Wolters Kluwer Portugal, 2011, pg. 62, nota 16
ao artigo 3..
Ana Fernanda NEVES, O Direito da Funo Pblica, in: Tratado de Direito Administrativo
Especial, Volume IV, coordenadores Paulo OTERO e Pedro GONALVES, Edies Almedina, Coimbra, 2010, pg. 522, sendo de realar a jurisprudncia referida na nota 569.
Antnio Francisco de SOUSA, Cdigo do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado,
2. Edio, Quid Juris, Lisboa, 2010, pg. 433, nota 5 ao artigo 134..
Marcello CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 10. Edio (Reimpresso), Tomo I,
Livraria Almedina, Coimbra, 1980, pg. 516.
Diogo Freitas do AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 2. Edio, Almedina, Coimbra, 2011, pg. 443. Ver tambm Joo CAUPERS, Introduo ao Direito Administrativo, 10. Edio, ncora Editora, Lisboa, 2009, pgs. 256 e 257; Marcelo Rebelo de
SOUSA e Andr Salgado de MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo III, Dom Quixote,
Lisboa, 2007, pg. 47; Antnio Francisco de Sousa, Direito Administrativo, Editora Prefcio,
Lisboa, 2009, pg. 600;
Mrio Esteves de OLIVEIRA, Pedro Costa GONALVES e Joo Pacheco de AMORIM,
Cdigo do Procedimento Administrativo Comentado, 2. Edio, Livraria Almedina, Coimbra,
pg. 652, nota I ao artigo 134..
235
dever de obedincia quando o cumprimento da ordem implique a prtica de um

crime.27
Porm, ainda que o cumprimento de uma ordem no acarrete o cometimento de um
crime, a mesma pode violar a lei, ficando o funcionrio perante o dilema de cumprir
a lei ou de cumprir a ordem!
Estamos perante um conflito entre o dever de cumprir a lei (dever de prossecuo do
interesse pblico) e o dever de cumprir a ordem (dever de obedincia), previstos
respetivamente nas alneas a) e f) do n. 2 do artigo 3. do Estatuto Disciplinar dos
Trabalhadores que Exercem Funes Pblicas. A colocao em primeiro lugar do
dever de prossecuo do interesse pblico face as restantes nove deveres constitui
um primeiro argumento na resoluo deste conflito de deveres.
Marcelo Caetano expe magistralmente as doutrinas sobre a soluo a dar a esta
questo, designando uma por corrente hierrquica e a outra por corrente legalista.
Os que defendem a doutrina hierrquica consideram que o funcionrio no tem o
poder de apreciar a legalidade da ordem recebida, se o subordinado pudesse discutir
as ordens recebidas a consequncia seria a destruio da ordem hierrquica. O funcionrio caso duvide da legalidade da ordem recebida apenas pode representar
respeitosamente sobre essas dvidas ao superior hierrquico que deu a ordem, tendo de a cumprir se a mesma for reiterada.28
Os que pugnam pela doutrina legalista sustentam que o funcionrio no tem de
obedecer s ordens que considere ilegais, existindo nesta linha trs orientaes. A
orientao restritiva diz-nos que o funcionrio s pode desobedecer se o cumprimento das ordens implicar a prtica de qualquer crime. A orientao intermdia
afirma que o funcionrio no tem de obedecer quando a ordem recebida seja nitidamente ilegal por contrria letra ou ao esprito da lei. Por ltimo temos a orientao
ampliativa que defende no ser devida obedincia por parte do funcionrio a qualquer ordem ilegal, pois acima dos superiores est a lei no sendo o subordinado uma mquina mas um ser consciente que deve agir em conformidade com a
lei.29
27
28
29
J. M. Srvulo CORREIA, Noes de Direito Administrativo, Volume I, Editora Danbio Lda.,

Lisboa, pg. 363.
Marcello CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Tomo II, 9. Edio, Livraria Almedina, Coimbra, 1980, pg. 732.
Marcello CAETANO, op. cit., Tomo II, 9. Edio, Livraria Almedina, Coimbra, 1980, pg.
733.
236
Ponderando os argumentos em presena e as vantagens e inconvenientes de cada

uma destas doutrinas Marcelo Caetano pronuncia-se a favor da corrente hierrquica que perfilha a prevalncia da ordem dada pelo superior hierrquico, mas
aceitando algumas das solues da orientao legalista, posio que tinha acolhimento legal.
Tinha-se ento presente aquele instituto jurdico do direito de respeitosa representao decorrente de outros deveres dos funcionrios designadamente dos deveres de
zelo e de lealdade.
Recorde-se que o dever de zelo obriga o funcionrio a uma permanente vigilncia da legalidade dos seus atos30 e o conhecimento das normas legais e regulamentares. Recorde-se que este dever de zelo anterior ao dever de obedincia na
enunciao dos deveres gerais dos trabalhadores contida no n. 2 do artigo 3. do
Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funes Pblicas.
Por outro lado, o dever de lealdade impe ao subordinado a obrigao de este esclarecer o seu superior, numa atitude de colaborao, sobre a ilegalidade da ordem ou
instruo recebida.31
De acordo com este instituto jurdico, perante uma ordem ilegal, compete ao funcionrio sobre quem impende o dever de cumprir a ordem, de dela reclamar ou pedir a
sua transmisso ou confirmao por escrito nos termos do artigo 5. do Estatuto
Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funes Pblicas, mantendo-se, por
conseguinte, o dever de obedincia mesmo no caso das ordens ilegais.
esta a soluo tradicional do nosso ordenamento jurdico e que encontramos desde
o sculo XIX em diversos textos legais.32
30
31
32
Paulo Veiga e MOURA, op. cit., 2. Edio, Coimbra Editora-Grupo Wolters Kluwer Portugal,
2011, pg. 87, nota 1 ao artigo 5..
Marcello CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Tomo II, 9. Edio, Livraria Almedina, Coimbra, 1980, pg. 735.
Na Reforma Judicial decretada em 21 de Maio de 1841, afirmava-se que A ordem judicial
hierrquica, mas os superiores no podero ordenar aos subalternos coisa alguma contrria
lei, neste caso o inferior representar respeitosamente ao superior, e se este positivamente lhe
ordenar que obedea, aquele cumprir e dar parte ao governo. O Cdigo Administrativo de
1842 (dito de Costa Cabral) no seu artigo 355., depois de afirmar o princpio da hierarquia e o
dever de obedincia, consagrava o direito de respeitosa representao. Encontramos a mesma
soluo no artigo 374. do Cdigo Administrativo de 1878 e no artigo 435. do Cdigo de 1896.
O Cdigo Penal de 1886, no seu artigo 303. prev o crime de desobedincia dos funcionrios,
estabelecendo no 3. a possibilidade de o funcionrio exercer o direito de representao,
esclarecendo ainda que durante o nterim entre a representao e a resposta mesma a ordem se
encontra suspensa. O artigo 502. do Cdigo Administrativo de 1940, aprovado pelo DecretoLei n. 31 095, de 31 de Dezembro de 1940, previa, no seu artigo 502. o direito de respeitosa
representao, estabelecendo a possibilidade de o funcionrio solicitar a transmisso da ordem
237
H, todavia, que atender a outros diplomas que embora tenham natureza setorial
abrangendo apenas uma parte da Administrao, consagram solues diferentes, o
caso do Cdigo Deontolgico do Servio Policial, aprovado pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 37/2002, de 28 de Fevereiro, aplicvel Guarda Nacional
Republicana e Polcia de Segurana Pblica.
A aplicabilidade deste Cdigo aos militares da Guarda Nacional Republicana encontra-se agora diretamente prevista no n. 1 do artigo 5. do Estatuto dos Militares da
Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo Decreto-Lei n. 297/2009, de 14 de
Outubro.
O n. 3 do artigo 9. deste Cdigo Deontolgico do Servio Policial dispe no sentido de que nenhuma sano pode ser aplicada a um membro das foras de segurana
que se tenha recusado a cumprir uma ordem ilegal e ilegtima. Por outro lado, o
dever de obedincia nos termos do n. 1 daquele artigo apenas existe se a ordem for
legtima e legal.
Por conseguinte, devemos considerar que para os membros das Foras de Segurana,
ou pelo menos para os militares da Guarda Nacional Republicana, vigora a orientao legalista segundo a qual no devida obedincia a ordens ilegais.33
Do ponto de vista constitucional coloca-se a possibilidade da existncia de um conflito entre o princpio de legalidade e o princpio da hierarquia. Perante uma ordem
ilegal dada por um legtimo superior hierrquico e em matria de servio, e que no
conduza prtica de um crime nem seja nula, deve o funcionrio ou o militar obedecer em homenagem ao princpio da hierarquia ou recusar-se a cumprir em obedincia ao princpio da legalidade?
33
por escrito, ou a sua confirmao, quer no caso de a ordem ser ilegal, quer noutras situaes
nomeadamente se a ordem tiver sido dada em virtude de comportamento doloso ou de errada
informao ou quanto da sua execuo se devam recear graves males que o superior no houvesse podido prever. O artigo 472. do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, aprovado pelo
Decreto n. 46982, de 27 de Abril de 1966, contemplava, no seu artigo 472., o direito de respeitosa representao, dispondo do mesmo modo que o Cdigo Administrativo de 1940, mas
prevendo agora a hiptese de a ordem ter sido dada inicialmente por escrito caso em que o funcionrio poderia pedir a sua confirmao.
Sob o ponto de vista formal um texto legal aprovado por uma Resoluo do Conselho de Ministros nunca poderia prevalecer sobre o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem
Funes Pblicas, aprovado pela Lei n. 58/2008, de 9 de Setembro, ou sobre o Regulamento
de Disciplina da Guarda Nacional Republicana, aprovado pela Lei 145/99, de 1 de Setembro,
porm aquele texto foi considerado aplicvel Guarda Nacional Republicana pelo n. 1 do artigo 5. do respetivo Estatuto dos seus Militares, aprovado pelo Decreto-Lei n. 297/2009, de 14
de Outubro. Questo importante mas que no cabe neste nosso estudo a da compatibilidade
desta soluo com a regra do n. 5 do artigo 112. da Constituio.
238
Qual destes dois princpios deve prevalecer? Se estiver em causa um direito fundamental a resposta no oferece dvidas, O funcionrio ou militar deve obedincia ao
princpio da legalidade porque este, no contexto dos direitos fundamentais, assume
direto contedo constitucional.34
Esta questo pode ser analisada de outra perspetiva, designadamente no que respeita
s relaes especiais de poder, aos estatutos especiais, s restries aos direitos fundamentais, o que de seguida objeto deste estudo.
As relaes especiais de poder e a relao de hierarquia

A relao de hierarquia na Administrao integrava-se num determinado tipo de
relaes que os publicistas designam por relaes especiais de poder pelo que importa analisar o seu regime, bem como a sua evoluo posterior no mbito dos limites
imanentes e implcitos aos direitos fundamentais.
Com o advento do Estado de Direito e o constitucionalismo do sculo XIX submeteu-se a atuao da Administrao lei, no sentido de assegurar que o exerccio do
poder executivo estivesse devidamente legitimado, sucede que o princpio da legalidade no logrou abranger toda a atividade administrativa.
Em determinadas reas, o poder continuou a exercer-se como antes da submisso da
Administrao ao princpio da legalidade ou seja, sem que a relao entre o poder e
o cidado fosse regida por uma norma.35
Em certas situaes os particulares que se integravam na prpria Administrao
viam a sua posio de cidados como que enfraquecida pela existncia de uma relao muito forte com o poder executivo, tal sucedia designadamente com os militares,
os funcionrios pblicos, os detidos, os estudantes e os utentes dos estabelecimentos
pblicos. 36
Neste tipo de relaes encontravam submetidas apenas a normas de carter interno, no jurdico, sendo estas situaes caraterizadas pela irrelevncia da reserva
34
35
36
Lus Cabral de MONCADA, Lei e Regulamento, Coimbra Editora, 2002, pg. 981 e segs.
Lus Cabral de MONCADA, op. cit., pg. 432 e 433
Lus Cabral de MONCADA, As Relaes Especiais de Poder no Direito Portugus, SPB Editores e Livreiros, Lisboa, 1977, pg. 8. J. J. Gomes CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 5. Edio, Almedina, Coimbra, 2002, pg. 461.
239
de lei e dos direitos, aplicao de normas internas e insidicabilidade judicial, foram

designadas por relaes especiais de poder.37
Nestas relaes especiais que se verificavam no no domnio externo mas no domnio interno da atividade estadual onde vigora a fora institucional do poder estadual
imune regra legislativa, as relaes regem-se por ordens de servio e no por
regras jurdicas.38 Tal justificar-se-ia pelas necessidades funcionais do servio onde
se integram os meios humanos em causa, designando alguns esta situao por relaes de sujeio orgnica.39
Estas relaes especiais de poder eram excludas do prprio mundo jurdico A
funo das instituies, enquanto sistema de ordenao especficos de relaes, s
podia cumprir-se se as estruturas organizadas que os suportam operassem numa base
de confiana, de eficincia e sobretudo de disciplina incompatveis com os obstculos resultantes da considerao individual de cada pessoa enquanto titular de direitos
fundamentais.40
Alis, a figura jurdica das relaes especiais de poder foi criada para evitar a aplicao do princpio da legalidade e da interveno dos tribunais a este domnio interno
da Administrao.
Numa segunda fase destas relaes especiais de poder considerava-se que as mesmas
estavam subordinadas ao princpio da legalidade mas entendia-se que a proteo de
interesses e bens da comunidade explicava a compresso de direitos daqueles que
por sua livre vontade, por deciso da lei ou do juiz participavam nessa misso.41
Numa terceira fase que na Alemanha ocorreu em 1972, por fora de um aresto relativo situao dos presos, que recusou a limitao de direitos sem intermediao
legislativa, de que resultou o desaparecimento das relaes especiais de poder como
categoria jurdica.42
Ficam assim postergadas as concees que tomavam como ponto de partida a existncia de uma relao especial de poder para da retirarem como consequncia a
eliminao ou a restrio especial de direitos fundamentais. Atualmente o caminho
37
38
39
40
41
42
Lus Cabral de MONCADA, Lei e Regulamento, pg. 434.

Lus Cabral de MONCADA, op e loc. cit.
J. J. Gomes CANOTILHO, op e loc. cit.
Jos Carlos Vieira de ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de
1976, 3. Edio, Almedina, Coimbra, 2004, pg. 314 e 315.
Jos Carlos Vieira de ANDRADE, op. cit., pgs. 440 e 441.
Lus Cabral de MONCADA, Lei e Regulamento, loc. cit.
240
o inversos pois s partindo da lei se pode chegar a uma restrio de um direito fundamental.43
Ou, dito de outro modo, no podemos colocar o princpio da hierarquia a par do
princpio da legalidade como fundamento autnomo das condutas administrativas, afastando o alcance deste ltimo a pretexto do espao interno da administrao.44
A importncia destas relaes especiais de poder reside agora precisamente na sua
utilizao como fundamento da limitao imanente dos direitos fundamentais.45
Esta resposta consiste em deslocar esta questo das relaes especiais de poder
para a matria dos limites imanentes aos direitos.46 No estamos agora perante restries ao exerccio de direitos fundamentais mas perante a delimitao do mbito do
prprio direito fundamental47. Tendo esta delimitao de resultar da necessidade
de conjugar ou compatibilizar os direitos fundamentais com outros direitos ou bens
constitucionais.48
Seguindo e aplicando este raciocnio matria que era objeto das relaes especiais
de poder somos levados a considerar que determinados grupos de servidores do
Estado - em especial os militares - tm certos direitos naturalmente limitados ou
comprimidos por fora da necessidade de proteo de bens constitucionais como a
independncia nacional e a necessria funcionalidade e eficincia das Foras Armadas.
43
44
45
46
47
48
Lus Cabral de MONCADA, op. cit. pg. 448

Lus Cabral de MONCADA, op. cit. pg. 981.
Jorge Reis NOVAIS, As restries aos Direitos Fundamentais no expressamente autorizadas
pela Constituio, 2. Edio, Wolters Kluwer/Coimbra Editora, 2010, pgs. 510 e 511.
Lus Cabral de MONCADA, op. cit. pg. 446.
J.J. Gomes CANOTILHO e Vital MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada,
Volume I, 4. Edio, Coimbra Editora, 2007, pg. 388, nota VII ao artigo 18..
J.J. Gomes CANOTILHO e Vital MOREIRA, op. cit., pg. 390, nota VII ao artigo 18.. J. J.
Gomes CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 5. Edio, Almedina,
Coimbra, 2002, pgs. 1259 e 1262 a 1265. A figura dos limites imanentes aos direitos fundamentais criticada por Jorge Miranda e Jorge Pereira da Silva quando escrevem O que j no
parece aceitvel utilizar o conceito para contornar o problema suscitado pela falta de autorizao constitucional expressa. Ou dito de outra forma, gorada a tentativa para encontrar uma
autorizao constitucional expressa para certa restrio ou porque no esto de todo previstas
restries ao direito em causa ou porque essa restrio, em particular, no est autorizada reabrir novamente o processo de delimitao do direito e convocar para o efeito mais um ou outro
limite imanente. Jorge MIRANDA e Rui de MEDEIROS, Constituio Portuguesa Anotada,
Tomo I, 2. Edio, Wolters Kluwer/Coimbra Editora, 2010, pg. 368, nota XXXIX ao artigo
18..
241
Outra abordagem possvel, e no contraditria com a anterior, ser a de considerar

que os direitos fundamentais formam uma unidade com os deveres fundamentais49
com particular expresso no domnio militar.
Ser destes limites imanentes, pelo menos em parte, aos direitos fundamentais que
decorre o estatuto especial aplicvel aos militares, que a doutrina tambm considera
em termos de auto restrio ao direitos fundamentais,50 devido s exigncias prprias de determinadas instituies de que so exemplo as Foras Armadas e determinadas foras de segurana.
As restries aos direitos fundamentais e a relao de hierarquia

As situaes que se incluam nas relaes especiais de poder consideram-se agora
submetidas Constituio e ao regime jurdico decorrente dos direitos fundamentais,
ou, mais precisamente ao regime das restries aos direitos fundamentais.51
Ou seja, os limites aos direitos dos subordinados naquela relao especial de poder
que integra a relao de hierarquia apenas podem ser limitados de acordo com o
regime das restries aos direitos fundamentais.
Na relao de hierarquia pode estar em causa o direito fundamental liberdade,
precisemos esta nossa ideia. O direito fundamental liberdade dos cidados
consiste em no serem obrigados a fazer o que a lei no manda, nem a deixar de
fazer o que ela no probe.52 Ora, implicando a relao de hierarquia a obedincia
do subalterno, obedincia que pode ir em certos casos at ao cumprimento de
ordens ilegais, tal constitu uma restrio liberdade de no ser obrigado a fazer o
que a lei no manda.
Todavia, como se disse, em determinados casos este direito fundamental sofre restries, diretamente previstas pela prpria Constituio como decorre do artigo 271.
n. 3.
A doutrina distingue as restries aos direitos fundamentais em comuns, particulares
e especiais. Sendo as comuns para todas as pessoas, as particulares s afetam direitos
49
50
51
52
Jorge MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, 5. Edio, Coimbra Editora,
2012, pg. 92.
Idem, op. cit., pgs. 426 e 427.
Lus Cabral de MONCADA, Lei e Regulamento, cit., pgs. 968 e seg.
Era este o texto do artigo 2. da Constituio de 1822. O 1. do artigo 145. da Carta Constitucional Nenhum cidado pode ser obrigado a fazer, ou a deixar de fazer alguma coisa, seno
em virtude da Lei, praticamente as mesmas palavras encontramos no 1. do artigo 3. da
Constituio de 1911.
242
em relao a certas categorias de pessoas, constituindo o que alguns designam por

estatutos especiais de poder (artigos 269. n. 4 e 270. da Constituio) e as restries especiais respeitam aos direitos de pessoas que se encontram em certas situaes (n.s 2 e 4 do artigo 30. da nossa Lei Fundamental).53
Ainda neste mbito temos restries aos direitos fundamentais no expressamente
autorizadas pela Constituio. A propsito desta modalidade de restries aos direitos fundamentais e no que tange aos assuntos anteriormente abrangidos pelas relaes especiais de poder, a doutrina considera que a necessidade de garantia de
capacidade funcional das respetivas instituies funciona, no apenas como habilitao constitucional para a restrio de direitos fundamentais, luz da necessria compatibilizao dos interesses constitucionais em conflito, ou seja, os interesses
da liberdade, de um lado, e a garantia da eficincia e capacidade funcional das instituies, do outro.54
A Administrao Militar
A Constituio da Repblica reflete na sua sistemtica a tradicional distino entre
segurana interna55 no n. 1 do artigo 272. sob a epgrafe Polcia e a segurana
contra ameaas ou agresses externas, um dos objetivos da defesa nacional nos termos do n. 2 do artigo 273.. Encontrando-se na Parte III Organizao do Poder
Poltico, a segurana interna no Ttulo IX Administrao Pblica e a segurana
contra ameaas externa no Ttulo X Defesa Nacional.
A instituio militar reparte-se entre estes dois setores atendendo a que, alm das
Foras Armadas constitudas pelo Exrcito, a Marinha e a Fora Area,56 temos a
Guarda Nacional Republicana como fora de segurana.57
53
54
55
56
57
2012, pgs. 410 e seg.
Jorge Reis NOVAIS, As restries aos Direitos Fundamentais no expressamente autorizadas
pela Constituio, 2. Edio, Wolters Kluwer/Coimbra Editora, 2010, pg. 520.
Esta dicotomia entre segurana interna e defesa, contra ameaas externas, encontra-se em crise
por motivos que se prendem com a realidade posterior aos acontecimentos de 11 de Setembro
de 2002, por outro lado a prpria Constituio da Repblica na alnea i) do artigo 163. que
alude ao empenhamento de foras de segurana no estrangeiro.
A Constituio no Ttulo X Defesa Nacional, da Parte III Organizao do Poder Poltico
no menciona o Exrcito, a Marinha e a Fora Area, todavia a alnea p) do artigo 133., sobre
a competncia do Presidente da Repblica relativamente a outros rgos, refere a existncia dos
trs ramos das Foras Armadas.
Veja-se a Lei de Segurana Interna, Lei n. 53/2008, de 31 de Agosto e a Lei Orgnica da
Guarda Nacional Republicana, aprovada pela Lei 63/2007, de 6 de Novembro.
243
Por conseguinte, a instituio militar como que se divide entre o Ministrio da Defesa Nacional e o Ministrio da Administrao Interna.
A Administrao militar distingue-se da Administrao civil por duas ordens de
razes, a sua misso e o estatuto do seu pessoal.
A misso da Administrao militar a primeira e a mais importante de todas as
funes de soberania do Estado, trata-se de garantir a independncia nacional e a
segurana contra qualquer agresso ou ameaa externa.
Parte da Administrao militar tem tambm a seu cargo a segurana interna, tal
sucede com a Guarda Nacional Republicana. De notar que o facto de esta polcia ser
constitudo por militares no retira o carcter civil misso que desempenha
.58 Assim, esta fora de segurana constituda por militares no se distingue da
Administrao civil no que respeita sua funo.
Elemento comum Administrao militar com funo militar e Administrao
militar com funo civil o facto de o seu pessoal se encontrar submetido a um
regime jurdico especial59 que decorre em primeiro lugar do Estatuto da Condio
Militar, do Regulamento de Disciplina Militar ou do Regulamento de Disciplina da
Guarda Nacional Republicana, do Cdigo de Justia Militar.
O Direito Especial Militar

A existncia de normas jurdicas dedicadas Administrao Militar comea na prpria Constituio da Repblica, de que so exemplos o artigo 15. onde se reserva o
servio nas Foras Armadas unicamente para os cidados portugueses, na alnea d)
do n. 3 do artigo 27. prevendo a priso para militares por infrao disciplinar, no
artigo 270. a possibilidade a lei estabelecer para os militares restries ao exerccio
dos direitos fundamentais de expresso, reunio, manifestao, associao, petio
coletiva, greve e sua capacidade eleitoral passiva.
A doutrina distingue o Direito Administrativo Geral do Direito Administrativo
Especial, incluindo neste as normas aplicveis a cada um dos setores especficos da
58
59
Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Tomo II, 9. Edio, Livraria Almedina,
Coimbra, 1980, pg. 1159.
Carlos BRANCO, Desafios Segurana e Defesa e os Corpos Militares de Polcia, Edies
Slabo, Lisboa, 2000, pgs. 93 e segs.
244
Administrao Pblica, sendo um destes direitos administrativos especiais o Direito

Administrativo Militar.60
Este Direito Administrativo Militar engloba a prpria organizao das foras armadas a que corresponde a Lei Orgnica de Bases da Organizao das Foras Armadas
(Lei Orgnica n. 1-A/2009, de 7 de Julho), o regime jurdico da defesa nacional (Lei
Orgnica n. 1-B/2009, de 7 de Julho), normas impostas por razes de defesa nacional aos cidados, designadamente a Lei do Servio Militar (Lei n. 174/99, de 21 de
Setembro, alterada pela Lei Orgnica n. 1/2008, de 6 de Maio), regras prprias de
funcionamento das instituies militares, nomeadamente o Estatuto da Condio
Militar (Lei n. 11/89, de 1 de Junho) e o regulamento de disciplina militar (Lei
Orgnica n. 2/2009, de 22 de Julho).
A Condio Militar
Aos militares so aplicveis um conjunto de normas reguladoras do exerccio de
determinados direitos e o cumprimento dos deveres militares, estas normas encontram-se em vrios diplomas designadamente no j referido Estatuto da Condio
Militar e no Estatuto do Militar das Foras Armadas.61
A condio militar envolve uma restrio de direitos, estas restries devem constar
de lei conforme se admite no artigo 270. da Constituio, que no tem paralelo para
os restantes cidados designadamente os trabalhadores que exercem funes pblicas.
A Lei n. 11/89, de 1 de Junho, veio estabelecer as Bases Gerais do Estatuto da
Condio Militar, caracterizando esta condio, designadamente pela subordinao hierarquia militar e aplicao de um regime disciplinar prprio.
Como adiante se poder verificar no s esta hierarquia militar tem um contedo
diferente da hierarquia civil, como o regime disciplinar prprio funciona como
reforo desta particular relao de hierarquia.
60
61
Diogo Freitas do AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3. Edio, Almedina,

Coimbra, 2006, pg. 178.
Decreto-Lei n. 236/99, de 25 de Junho, com as alteraes e retificaes introduzidas pela
Declarao de Retificao n. 10-BI/99, de 31 de Julho, Lei n. 25/2000, de 23 de Agosto,
Decreto-Lei n. 232/2001, de 25 de Agosto, Decreto-Lei n. 197-A/2003, de 30 de Agosto,
Decreto-Lei n. 70/2005, de 17 de Maro e Decreto-Lei n. 166/2005, de 23 de Setembro.
245
Tambm funciona, neste meio castrense, como reforo da relao de hierarquia o

regime jurdico a que os militares esto submetidos no que respeita ao direito de
queixa ao Provedor de Justia.
A Lei n. 19/95, de 13 de Maio, estabelece o regime de queixa ao Provedor de Justia em matria de defesa nacional e de Foras Armadas, prevendo-se no n. 1 do
artigo 2. que sendo queixosos os militares ou agentes militarizados das Foras
Armadas a queixa s pode ser apresentada ao Provedor de Justia uma vez esgotadas
as vias hierrquicas estabelecidas na lei.
Esta norma foi objeto do Acrdo do Tribunal Constitucional n. 404/2012,62 na
sequncia de um requerimento do Provedor de Justia onde se pedia a declarao
com fora obrigatria geral, entre outras, daquela norma da Lei n. 19/95, de 13 de
Maio.
Neste Acrdo foi dada particular importncia ao estrito enquadramento hierrquico dos militares e a sua subordinao no ao princpio geral de direo e chefia
comum generalidade dos servios pblicos, mas a um peculiar princpio de
comando em cadeia, implicando um especial dever de obedincia,63 considerando
que representaria um desnecessrio apoucamento e desconsiderao do papel da
hierarquia a possibilidade de reclamar perante o Provedor de Justia sem esgotar a
via hierrquica.
O Direito Disciplinar Militar

O direito disciplinar dos militares muito diferente do direito disciplinar dos trabalhadores que exercem funes pblicas, essas diferenas encontram quer ao nvel
das medidas preventivas e sanes, quer ao nvel das regras procedimentais.
a prpria Constituio da Repblica, como j se referiu, que na alnea d) do n. 2
do artigo 27. relativo ao direito liberdade e segurana prev, como exceo ao
princpio de que ningum pode ser privado da liberdade a no em consequncia de
sentena judicial condenatria ou de aplicao judicial de medida de segurana, a
priso disciplinar imposta a militares.
62
63
O Acrdo do Tribunal Constitucional n. 404/2012, publicado na 1. Srie do Dirio da Repblica, de 8 de Outubro (Processo n. 773/11).
Ver Acrdo do Tribunal Constitucional n. 103/87, publicado na 1. Srie do Dirio da Repblica, de 6 de Maio (Processo n. 74/83).
246
Ou seja, os militares das Foras Armadas so os nicos cidados que podem ser
privados da liberdade em virtude de uma pena aplicada por uma deciso no jurisdicional.
A Justia Militar
Pode parecer deslocado falar de Justia Militar num trabalho jurdico de anlise
comparativa de uma relao jurdica que a relao de hierarquia todavia, a desobedincia no meio militar pode dar origem a um crime que ser julgado por tribunais
judiciais com um juiz militar ou mesmo, numa situao de conflito armado por um
Tribunal Militar.
a prpria Constituio da Repblica que, no n. 3 do artigo 211., prev a existncia de um juiz militar nos tribunais judiciais que julguem crimes de natureza estritamente militar.
Um desses crimes precisamente o crime de desobedincia previsto no artigo 87.
do Cdigo de Justia Militar, que consiste numa perturbao da relao de hierarquia
devido ao incumprimento de um dos deveres que caracterizam este tipo de relao
que precisamente o dever de obedincia ou de acatamento e cumprimento das
ordens dadas pelo superior hierrquico.
Esta , talvez, a mais relevante diferena entre a relao de hierarquia civil e a hierarquia militar. Na verdade, no mbito da Administrao civil do Estado, o incumprimento do dever de obedincia que numa relao de direito pblico entre subordinado e superior hierrquico tem como consequncia um ilcito disciplinar. Enquanto,
no mbito da Administrao militar do Estado se subordinado e superior hierrquico
forem militares a violao do dever de obedincia pode constituir um crime.
A comparao jurdica entre a administrao militar e a administrao civil

A comparao jurdica da Administrao militar com a Administrao civil pode
incidir sobre diversas vertentes, desde os objetivos de cada uma destas, passando
pelos seus modelos organizativos ou pelo estatuto do seu pessoal.
precisamente sobre este ltimo aspeto que recai o nosso esforo, todavia constrangimentos de tempo e de espao obrigam-nos a restringir a comparao hierarquia
como modelo de organizao e relao de hierrquia no mbito do estatuto do
pessoal de cada um destes setores da Administrao e mesmo neste caso limitando a
nossa anlise ao estudo comparativo do dever de obedincia.
247
A Relao de Hierarquia
A relao de hierarquia uma das trs relaes que podem estar presentes na Administrao, as outras so as relaes de superintendncia e a relao de tutela como
podemos concluir pela leitura da alnea d) do artigo 199. da Constituio onde se
prev que compete Governo Dirigir os servios da administrao direta do Estado,
civil e militar, superintender na administrao indireta e exercer a tutela sobre esta e
sobre a administrao autnoma.
A doutrina refere a propsito da relao hierrquica a existncia de uma hierarquia
entre rgos e de uma hierarquia entre agentes.
Assim, h hierarquia sempre que um agente administrativo possa dar ordens a outros
agentes administrativos e estes estejam constitudos no dever jurdico de respeitar
essas mesmas ordens.
Temos uma hierarquia que existe em funo de um estatuto laboral que impe ao
funcionrio de categoria ou classe inferior o dever de obedecer ao seu superior.
Tambm temos uma outra hierarquia que a que existe em virtude de uma repartio de competncias entre dois rgos administrativos tendo como objetivo a
realizao de um nico interesse.64
A relao de hierarquia no se esgota no poder de direo e no dever de obedincia
j que a lei se socorre desta relao para outos fins. Por exemplo, e atendendo unicamente ao Cdigo do Procedimento Administrativo, o n. 2 do artigo 35. prev que
o superior hierrquico possa delegar no seu imediato inferior hierrquico a competncia para a prtica de atos de administrao ordinria; tambm o n. 2 do artigo
41. prev que a substituio cabe ao inferior hierrquico imediato, mais antigo, do
titular a substituir; o n. 3 do artigo 42. determina que os conflitos de competncia
so resolvidos pelo rgo de menor categoria hierrquica que exerce poderes de
superviso sobre os rgos envolvidos; o n. 1 do artigo 47. atribui competncia ao
superior hierrquico para avocar e decidir uma questo da competncia de um rgo
cujo titular se considere impedido; de acordo com o n. 2 do artigo 58. o superior
hierrquico do rgo competente para o procedimento pode prorrogar at mais 90
dias o prazo de concluso do procedimento; segundo o n. 2 do artigo 86. o rgo
competente para a deciso pode delegar a competncia para a instruo num subordinado; o n. 1 do artigo 142. prev que o superior hierrquico possa revogar o ato
dos seu subordinado desde que no se trate de ato da exclusiva competncia deste; o
64
Mrio Esteves de OLIVEIRA, Direito Administrativo, Volume I, Livraria Almedina, Lisboa,

1980, pgs. 279 e 280.
248
artigo 158. refere o recurso hierrquico atribuindo ao superior o poder de, nesta
sede, revogar ou modificar os atos praticados pelos seus subordinados.
Em suma, a doutrina sintetiza em trs os poderes do superior hierrquico: o poder de
direo, o poder de superviso e o poder disciplinar.65 O poder de direo consiste,
como se disse, na possibilidade de o superior hierrquico dar ordens e instrues em
matria de servio ao seu subordinado. O poder de superviso a faculdade de o
superior revogar, alterar ou suspender os atos administrativos praticados pelo subalterno. O poder disciplinar consiste na faculdade de o superior hierrquico instaurar
um processo disciplinar ao seu subordinado e puni-lo caso se verifique que foi cometida uma infrao disciplinar.66
Alm destes trs poderes, a doutrina aponta ainda como integrando os poderes do
superior hierrquico o poder de inspeo, o poder de decidir recursos, o poder de
decidir conflitos de competncia e o poder de substituio.
A Relao de Hierarquia face relao de superintendncia

A relao de superintendncia caracteriza-se pelo exerccio do poder de superintendncia poder esse que a Constituio, na alnea d) do seu artigo 199. confere ao
Governo relativamente Administrao indireta do Estado.
Esta superintendncia consiste, segundo o artigo 42. da Lei-quadro dos Institutos
Pblicos (Lei n. 3/2004, de 15 de Janeiro) no poder de dirigir orientaes, emitir
diretivas ou solicitar informaes aos rgos dirigentes dos institutos pblicos sobre
os objetivos a atingir na gesto do instituto e sobre as prioridades a adotar na respetiva prossecuo.
Por conseguinte o poder de superintendncia no permite que o rgo que o exerce
d uma ordem direta, relativamente a um caso concreto, ao rgo sujeito a essa superintendncia.
65
66
Diogo Freitas do AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 3. Edio, Edies Almedina,

Coimbra, 2006, pg. 815.
No sentido de que o poder disciplinar no um poder hierrquico veja-se J. M. Srvulo
CORREIA, Noes de Direito Administrativo, Volume I, Editora Danbio, Lisboa, 1982, pgs.
200 e 201, onde o ilustre administrativista afirma que A relao disciplinar, em cujo mbito o
superior exerce o poder de punir os subalternos pela infrao de deveres a que esto vinculados
como agentes da Administrao, uma relao exterior relao hierrquica. O ato disciplinar
um ato externo, integrado numa relao externa de servio ou de emprego. As sanes disciplinares so impugnveis pelo destinatrio (ao contrrio das ordens de servio) precisamente
porque, face a elas, o agente seu destinatrio um particular em estado especial de sujeio
como administrado.
249
A superintendncia um poder mais forte do que a tutela administrativa. Na tutela

apenas se controla a atuao das entidades tuteladas, enquanto na superintendncia
se orienta a ao da pessoa coletiva pblica sujeita superintendncia.67
A relao de superintendncia no se estabelece dentro da mesma pessoa coletiva
como sucede com a relao de hierarquia, mas entre duas pessoas coletivas pblicas
diferentes, por exemplo o Estado e um instituto pblico.
A Relao de Hierarquia face relao de tutela

A tutela a menos intensa das relaes entre os rgos da Administrao. Na relao
de tutela o rgo tutelar exerce poder de controlo da legalidade e da adequao do
funcionamento da entidade tutelada.68
A relao de tutela no se confunde com a relao de hierarquia porque a hierarquia
tambm um modo de organizao no interior de cada pessoa coletiva pblica enquanto a tutela administrativa consiste numa relao entre duas pessoas
coletivas pblicas distintas.69
A doutrina distingue a tutela de mrito da tutela de legalidade. A tutela de mrito a
mais intensa, nesta modalidade o rgo tutelar tem o poder de apreciar se a deciso
tomada a mais conveniente, oportuna70 e correta sob as vertentes administrativa,
tcnica e financeira. Na tutela de legalidade o rgo tutelar apenas vai verificar se a
deciso est em conformidade com a lei.71
A relao de hierarquia na administrao civil

A relao de hierarquia a relao tpica da Administrao pblica, quer no mbito
da Administrao direta do Estado, quer no que respeita a cada uma das pessoas
coletivas pblicas que constituem a Administrao indireta do Estado, quer mesmo
na Administrao Autnoma.
67
68
69
70
71

Diogo Freitas do AMARAL, op. cit., , pg. 901.
Diogo Freitas do AMARAL, op. cit., 3. Edio, Edies Almedina, Coimbra, 2006, pg. 881.
Sentido idntico nos surge no artigo 159. do Cdigo do Procedimento Administrativo a propsito da fundamentao das reclamaes e dos recursos quando a lei se refere inconvenincia.
Diogo Freitas do AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 3. Edio, Edies Almedina,
Coimbra, 2006, pg. 883.
250
Em todos estes modelos de organizao da administrao pblica deparamos com a

relao de hierarquia entre rgos e agentes.
A relao de hierarquia na administrao militar

A relao de hierarquia tem de um lado o poder de direo, que na Administrao
militar assume a forma de comando72 e do outro lado, o dever de obedincia que
entre os militares tem uma configurao especial.
A doutrina jurdica elaborada por militares quando se refere a hierarquia militar
adjetiva esta realidade como hierarquia rgida, hierarquia inviolvel,73 estrito
enquadramento hierrquico e preceitos rigorosos de hierarquia.74 Todavia, no
se alcana a diferena entre uma ordem dada por um dirigente civil e a ordem dada
por um comandante militar.
Suponhamos que a ordem para recolher um determinado dossi noutro servio,
esta ordem tem o mesmo sentido quer seja dada no meio militar, quer seja dada num
servio civil. A diferena existe apenas no que respeita s consequncias do seu
incumprimento atendendo severidade do direito disciplinar militar face ao direito
disciplinar aplicvel aos trabalhadores que exercem funes pblicas.
De qualquer modo, o dever de obedincia tem claramente um carter especial no
ordenamento jurdico militar.75
A hierarquia considerada pelo artigo 1. do Regulamento de Disciplina Militar,76
como um dos valores em que se baseia a organizao e atividade das Foras Arma-
72
73
74
75
76
Atualmente coexistem os dois conceitos na orgnica militar. Por exemplo, na orgnica da

Guarda Nacional Republicana, aprovada pela Lei n. 63/2007, de 6 de Novembro, h referncias frequentes aos rgos de comando e direo. O Comandante Geral da Guarda Nacional
Republicana agora considerado como exercendo as competncias prprias dos cargos de dir eo superior de 1. grau (diretor geral), o que manifestamente pouco para um rgo de Estado , categoria que lhe reconhecida pela doutrina, designadamente por Diogo Freitas do
AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3. Edio, Almedina, Coimbra, 2006,
pgs. XXX.
Vtor Manuel Gil PRATA, A Tutela Jurdica da Disciplina Militar, in: Estudos de Direito e
Segurana, Volume II, Almedina, Coimbra, 2012, pgs. 471e 477.
Vtor M. Gil PRATA, A Justia Militar e a Defesa Nacional, Coisas de Ler Edies, Lisboa,
2012, pg. 32.
Vtor M. Gil PRATA, A op. cit., pg. 29.
O Regulamento de Disciplina Militar (RDM) em vigor foi aprovado pela Lei Orgnica n.
2/2009, de 22 de Julho.
251
das, ao lado da misso, da coeso, da disciplina e da segurana. So a hierarquia e a

disciplina que constituem a espinha dorsal da instituio militar.77
Nas unidades militares, quer no mbito das Foras Armadas, quer no mbito das
foras de segurana temos o princpio do comando como um princpio estrutural
especfico.
Tal particularmente evidente quando se atende ao direito de respeitosa representao, referimo-nos em especial reclamao das ordens e ao seu pedido de transmisso ou confirmao por escrito, situao contemplada no n. 2 do artigo 271. da
Constituio da Repblica.
Recorde-se que na hierarquia militar todos os autores reconheciam como absoluto o
dever de obedincia dos subalternos aos seus superiores, entendendo que, tratandose de hierarquia militar a obedincia era devida em todos os casos. Um dever de
obedincia com esta amplitude, ou seja incondicionado seria apenas admissvel
naqueles servios em que fosse necessria uma ao rpida e firme, de preferncia a
uma ao escrupulosamente legal.78
Ora, atualmente os regulamentos de disciplina militar, quer das Foras Armadas,
quer da Guarda Nacional Republicana, so omissos no que respeita ao direito de
respeitosa representao.
Como se disse, segundo a doutrina da respeitosa representao, caso seja transmitida
ao subalterno uma ordem que parea ilegal, no lhe deve ser reconhecido o direito de
decidir sobre essa possvel ilegalidade, quer se trate de uma ilegalidade formal, quer
se trate de uma ilegalidade material, devendo o subordinado expor ao seu superior
hierrquico que deu a ordem, as razes por que, em seu entender, a referida ordem
ilegal, s tendo o subordinado de cumprir a ordem se o seu superior hierrquico a
reiterar.79
Todavia, as normas em vigor para a Administrao militar em matria de poder de
direo e dever de obedincia, quer as normas disciplinares, so omissas no que
respeita ao direito de respeitosa representao.
77
78
79
Vtor Manuel Gil PRATA, op. cit, pgs. 471e 472.

Luiz Costa da Cunha VALENTE, A Hierarquia Administrativa, Coimbra Editora, Coimbra,
1938, pgs. 151 e 152. A doutrina da respeitosa representao ter sido formulada no incio do
sculo XIX por Nicolaus Gnner na sua obra Der Staatdienst aus dem Gesichtspunkt des Recht
und der Nationalkonomie, Landshut 1808.
Luiz da Costa da Cunha VALENTE, op. cit., pg. 200.
252
Alis, o dever de obedincia dos militares configurado de tal modo que nos permite interpretar os textos legais no sentido de excluir o direito de respeitosa representao.
As Bases Gerais do Estatuto da Condio Militar, aprovadas pela Lei n. 11/89, de 1
de Junho, determinam, no n. 2 do seu artigo 4. que o dever de obedincia consiste
em cumprir, completa e prontamente as ordens e instrues dimanadas de superior
hierrquico.
Idntica previso se encontra no artigo 12. do Estatuto dos Militares das Foras
Armadas aprovado pelo Decreto-Lei n. 236/99, de 25 de Junho e no n. 1 do artigo
12. (dever de obedincia) do Regulamento de Disciplina Militar, aprovado pela Lei
Orgnica n. 2/2002, de 22 de Julho.
No Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana, aprovado pela Lei
n. 145/99, de 1 de Setembro, mais precisamente no seu artigo 9. tambm se considera que o dever de obedincia consiste na obrigao de cumprimento pronto e leal
das ordens e determinaes dos superiores hierrquicos.
O mesmo j no sucede no Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem
Funes Pblicas, aprovado pela Lei n. 58/2008, de 9 de Setembro, que no n. 8 do
seu artigo 4., a propsito do dever de obedincia no faz nenhuma referncia ao
cumprimento pronto da ordem.
Ora, o cumprimento pronto, ou seja, imediato da ordem manifestamente incompatvel com o exerccio do direito de respeitosa representao, uma reclamao, necessariamente por escrito onde se protestaria a ilegalidade da ordem solicitando a sua
revogao ou transmisso ou confirmao por escrito.
Por outro lado, um dos objetivos deste do exerccio deste direito de respeitosa representao o de excluir a responsabilidade disciplinar do funcionrio que atue no
cumprimento de ordens ilegais de legtimo superior hierrquico, como decorre do
artigo 5. do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funes Pblicas.
Porm, o mesmo no sucede nos estatutos aplicveis aos militares, nestes a responsabilidade proveniente do cumprimento de uma ordem pertence, no ao militar que a
cumpriu ou executou, mas ao superior hierrquico que a emitiu.
a situao prevista no n. 2 do artigo 10. Estatuto dos Militares das Foras Armadas, onde se determina que o exerccio dos poderes de autoridade implica a responsabilidade pelos atos que por si ou por sua ordem forem praticados.
253
Idntica soluo se encontra no Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo Decreto-Lei n. 297/2009, de 14 de Outubro, que no n. 3 do seu
artigo 13. dispe no sentido de que o exerccio de poderes de autoridade implica a
responsabilidade dos atos que por si ou por sua ordem forem praticados.
Em suma, o militar que cumpra uma ordem no pode ser responsabilizado pela sua
execuo a no ser, como j se disse, que o eu cumprimento se traduza no cometimento de um crime.
Concluso
Deste breve estudo podemos extrair algumas concluses relativas s diferenas entre
o regime jurdico aplicvel relao jurdica na hierarquia civil e na hierarquia militar, abstraindo-nos agora das causas que originam essas diferenas.
A primeira diferena reside no modo como o dever de obedincia formulado.
Tal sucede, designadamente no Regulamento de Disciplina Militar 80 que no n. 1 do
seu artigo 12. estabelece que O dever de obedincia consiste em cumprir, completa e prontamente, as ordens e instrues dimanadas de superior hierrquico,
dadas em matria de servio, e no Regulamento Geral de Servio da Guarda Nacional Republicana,81 onde depois de se aludir no n. 1 do artigo 1. ao esprito de
obedincia se refere a exata observncia das leis e regulamentos, bem como
das ordens e instrues emanadas dos legtimos superiores hierrquicos em matria
de servio.
Orientao que contrasta com o modo como este dever definido pelo n. 8 do artigo 3. do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funes Pblicas
onde se estabelece que O dever de obedincia consiste em acatar e cumprir as
ordens dos legtimos superiores hierrquicos, dadas em objeto de servio e com a
forma legal.
Note-se, enquanto no Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funes
Pblicas o dever de obedincia aparece em sexto lugar depois dos deveres de prossecuo do interesse pblico, iseno, imparcialidade, informao e zelo, no n. 2 do
artigo 11. do Regulamento de Disciplina Militar e no n. 2 do artigo 8. do Regula80
81
O mencionado Regulamento de Disciplina Militar foi aprovado pela Lei Orgnica n. 2/2009,
de 22 de Julho.
O Despacho n. 10393/2010, do Comando-Geral da Guarda Nacional Republicana, publicado
na 2. Srie do Dirio da Repblica, de 22 de Junho, aprovou o Regulamento Geral de Servio
da Guarda Nacional Republicana.
254
mento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana,82 o dever de obedincia surge

em primeiro lugar.
A segunda diferena relativa ao dever de respeitosa representao que se encontra
previsto no artigo 5. do referido Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funes Pblicas, mas que se encontra omitido quer no Regulamento de Disciplina Militar, quer no Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana.
Porm, deve ter-se em ateno que este direito de respeitosa representao ou
poder de reclamar das ordens ilegais consta do n. 2 do artigo 271. da Constituio,
no se encontra prevista a possibilidade de restrio a este direito no artigo 270. da
nossa Lei Fundamental, pelo que os militares sempre podero exercer este meio de
garantia, a no ser que se considere que estamos perante uma restrio de um direito
fundamental no expressamente prevista.
A terceira diferena relativa consequncia da violao de dever de obedincia
que no mbito do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funes
Pblicas punido como infrao disciplinar mas que no mbito do Regulamento de
Disciplina Militar pode ser punido com uma pena de priso (disciplinar), encontrando-se tambm tipificado o crime de desobedincia, alis de insubordinao por
desobedincia no artigo 87. do Cdigo de Justia Militar,83 a desobedincia como
crime surge tambm no n. 1 do artigo 68. do mesmo Cdigo sob a epgrafe Ofensas a sentinela.
Ser talvez esta a diferena mais relevante entre a desobedincia na Administrao
civil e a desobedincia na Administrao militar e consequentemente um dos traos
distintivos mais impressivos entre a hierarquia civil e a hierarquia militar.
Outro dos elementos a ter em ateno, ao lado do dever de obedincia o poder de
comando, poder diferente na sua intensidade do poder de direo, que conduz alguns
a afirmarem que nas Foras Armadas e, em nossa opinio, na Guarda Nacional
Republicana existe um princpio de comando.84
Este princpio de comando envolve regras estrita de disciplina e de sujeio a
ordens, segundo uma rgida escala hierrquica, ordens essas que devem ser objeto de
pronta obedincia por parte dos subordinados.
82
83
84
O referido Regulamento de Disciplina da Guarda Nacional Republicana foi aprovado pela Lei
n. 145/99, de 1 de Setembro.
O Cdigo de Justia Militar foi aprovado pela Lei n. 100/2003, de 15 de Novembro.
Cfr. o j citado Acrdo do Tribunal Constitucional n. 404/2012, publicado na 1. Srie do
Dirio da Repblica, de 8 de Outubro (Processo n. 773/11), pg. 5560, 2. coluna, penltimo .
255
Em suma, o contedo da relao de hierarquia assume na organizao administrativa

militar uma maior densidade e uma intensidade mais forte, designadamente no que
respeita ao dever de obedincia do que a relao de hierarquia na administrao
civil.
256
Quadro I A Hierarquia85
Modelo de organizao da Administrao
Sujeito ativo
Relao Jurdico
Funcional
Sujeito passivo
A Hierarquia como
Poder de pr-determinar a vontade decisria do subalterno
Processo de Deciso
Dever de obedincia de carter tendencialmente ilimitado
Quadro II Relao Jurdico Funcional de Hierarquia86

Poder de Direo
Poder de Inspeo
Poder de controlo
Relao
jurdico funcional de
hierarquia
Poder de Superviso
Poder Disciplinar
Poder de Resoluo dos Conflitos de Competncia
Poderes
dispositivos de
competncia
Poder de Delegao
Poder de Substituio Primria
85
86
Paulo OTERO, Hierarquia Administrativa, in: Dicionrio da Administrao Pblica, Lisboa,

1993, Volume V, pgs. 72 e segs.
Paulo OTERO, op. cit., pgs. 73 a 75 e segs.
257
Quadro III O poder de direo na hierarquia civil e na hierarquia militar

O PODER DE DIREO NA
HIERARQUIA CIVIL
O PODER DE DIREO NA HIERARQUIA

MILITAR
A direo
A direo e o comando
Tem como consequncia o dever de obedincia
Tem como consequncia o poder de pronta

obedincia
Est sujeito ao Direito de Respeitosa

Representao
No est sujeito ao Direito de Respeitosa

Representao
Quadro IV O Dever de Obedincia na Hierarquia Civil e na Hierarquia Militar

O DEVER DE OBEDINCIA NA
HIERARQUIA CIVIL
O DEVER DE OBEDINCIA NA
HIERARQUIA MILITAR
Obedincia ativa
Obedincia passiva
No tem de obedecer a atos nulos
Tem de obedecer a atos nulo
Pode exercer o direito de respeitosa representao
No est previsto o direito de respeitosa representao
A violao do dever de obedincia gera

responsabilidade disciplinar
A violao do dever de obedincia gera responsabilidade disciplinar e penal
A responsabilidade pelo cumprimento de

uma ordem ilegal pertence ao funcionrio
que a cumprir a no ser que tenha exercido
o direito de respeitosa representao
A responsabilidade pelo cumprimento de uma

ordem ilegal pertence ao superior hierrquico
258
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Direito Internacional da gua e conflitualidade

internacional: implicaes do reconhecimento da gua
como direito humano
MIGUEL SANTOS NEVES *
Introduo
A gua a base da vida na Terra e talvez o elemento mais caracterstico do Planeta
Azul sendo a sua maioria gua dos oceanos (97,5%) e uma percentagem marginal de
gua doce (2,5%). Apesar de a gua doce existir em relativa abundncia na natureza
e ser suficiente para satisfazer as necessidades de toda a populao humana, a maioria das reservas no so acessveis s comunidades humanas uma vez que se situam
nos glaciares nas calotes polares (67,4%), com a maior reserva na Antrtida, e nas
guas subterrneas (30,1%), representando a gua de superfcie e atmosfrica apenas
0,4% de toda a gua doce, da qual 2/3 concentrada nos lagos e apenas 1,6% em rios.
Ora, por razes culturais, histricas e tcnicas precisamente a gua dos rios e a
gua da chuva (gua verde) que constituem a fonte mais importante de abastecimento da populao humana.
Os problemas de incerteza e evoluo errtica na disponibilidade da gua para consumo humano, assim como fenmenos de escassez fsica em algumas regies, tmse agravado em consequncia da interao entre um tringulo de trs factores: (i)
demografia, crescimento populacional e crescente presso sobre os recursos nas
regies mais populosas do planeta, em especial na sia onde esto concentrados
60% da populao humana mas s 36% da gua doce acessvel, e nos dois pases

*
Professor do Instituto Superior Manuel Teixeira Gomes; Director da Network of Strategic and
International Studies (NSIS).
262
MIGUEL SANTOS NEVES
mais populosos a China e a India ambos j em situao de stress hdrico; (ii) alteraes climticas decorrentes do processo de aquecimento global que tornam mais
irregular e incerta a disponibilidade de gua, sucedendo-se perodos de seca e perodos de cheias, para alm de o aumento do nvel de gua do mar provocar uma salinizao dos cursos de gua doce, designadamente os rios; (iii) o impacto do desenvolvimento econmico com mudana em grande escala de hbitos alimentares decorrentes da ascenso das classes mdias em economias emergentes, em particular a
China e a India, que implicam maior consumo de protenas animais e maior intensidade de consumo de gua na sua produo.
Para tornar mais complexa a equao, a estas tendncias estruturais que tm impacto
sobre a oferta e a procura de gua, soma-se a circunstncia de os recursos mais
importantes que abastecem de gua doce a maioria da populao humana serem
recursos partilhados entre dois ou mais Estados, designadamente 263 rios internacionais,1 entre os quais os principais do planeta, e mais de 100 lagos. Estas 263
bacias hidrogrficas, onde vivem 40% da populao mundial e se concentra 60% do
fluxo de gua doce para abastecimento humano, so objecto de direitos soberanos
concorrentes, estimando-se que 145 Estados sejam Estados ribeirinhos de uma ou
mais destas 263 bacias. Apesar desta enorme interdependncia, at 2013 no existiu
nenhum tratado internacional universal que estabelecesse as regras de partilha e a
proteo destes recursos e, por outro lado, s em 117 das bacias existiam instituies
formais de gesto.
Neste contexto, os riscos de agravamento da conflitualidade internacional, assim
como intraestatal, tm vindo a aumentar constituindo uma grave ameaa segurana
internacional. Casos como o do rio Nilo, com tenses latentes entre o Egito e a maioria dos outros Estados ribeirinhos decorrentes de uma utilizao no equitativa que
favorece o Egito que faz valer a sua condio de potncia militar regional para
impedir regras de partilha mais justas; ou o do conflito entre Israel e a Palestina em
que um dos fatores decisivos, que funciona como um srio obstculo paz, o controlo da gua, designadamente dos trs aquferos subterrneos existentes por debaixo
dos territrios palestinianos2 de que Israel crescentemente dependente, so exem1
International River Basin Register, Oregon State University, Institute for Water and Watersheds, Program in water conflict management and transformation (update July 2012). A distribuio de bacias de rios internacionais por continente a seguinte: Europa o continente com
mais rios internacionais 69, seguido da frica 59, da sia com 57, Amrica do Norte 40 e
Amrica do Sul 38. Os maiores rios tm um nmero muito elevado de Estados ribeirinhos,
casos do Danbio (17), Zaire (13), Nilo (11), Amazonas (9), Reno (9), Ganges (8), Hindu (7),
Mekong (6), La Plata (5). http://www.transboundarywaters.orst.edu/database/interriverbasin
reg.html, consultado em 28.5.2013). Ver Wolf et all, 2003, International Waters: identifying
basins at risk, in Water Policy, 5:31-62.
Israel est fortemente dependente (50%-60%) para o seu abastecimento dos 3 aquferos
subterrneos existentes por debaixo do West Bank, aquferos de Yarkon-Tannimin, de NablusGilboa e o Eastern Aquifer. Ver Strategic Foresight Group, 2010, The Blue Peace: Rethinking
DIREITO INTERNACIONAL DA GUA
263
plos paradigmticos do fenmeno. Contudo, o ponto mais quente , sem dvida, o

do Planalto do Tibete, um dos pontos do planeta com maior valor geoestratgico
onde nasce todo o sistema de rios da sia, na sua maioria do lado da China que a
braos com um srio problema de insegurana hdrica est altamente dependente
desta gua para abastecer a sua populao desviando guas, construindo barragens e
no respeitando as regras de partilha equitativa com os Estados vizinhos, o que tem
gerado tenses srias com a India (sobretudo volta do rio Brahmaputra) e vrios
pases do Sudeste Asitico ( volta do rio Mekong).3
O direito internacional da gua emerge assim como uma vlvula de segurana para
gerir e atenuar os riscos de crescentes tenses internacionais estimulando a cooperao, por um lado, e garantir a satisfao das necessidades bsicas de todos os seres
humanos, por outro. O presente artigo est estruturado em trs partes. A primeira
parte aborda a questo da relevncia da soft law e das suas relaes com a hard law
enquanto factor marcante na estruturao do direito internacional da gua procurando explicar as razes desta tendncia. A segunda parte analisa as tendncias de
evoluo do direito internacional da gua, os seus princpios estruturantes e as inovaes introduzidas pelos instrumentos mais recentes. A terceira parte discute a
emergncia do direito humano gua, a sua natureza e contedo e as implicaes
para os Estados, as polticas pblicas e a prpria transformao do direito internacional da gua. Em sede de concluso procura-se refletir sobre os limites dos direito
internacional da gua e a sua real capacidade para responder aos desafios e controlar
as ameaas decorrentes do problema global da gua.
1. Soft law e regulao internacional

A soft law corresponde a um processo de produo de standards normativos, que tm
como vocao a regulao de comportamentos sociais, sem carcter vinculativo e a
cujo incumprimento no esto associadas sanes jurdicas. A sua adopo tem
natureza voluntria e concretiza-se numa combinao de peer pressure e benchmarking, assente no efeito de demonstrao de boas prticas eficazes na soluo de
problemas concretos, cuja violao sancionada com sanes no jurdicas mas em
muitos casos extremamente eficazes em termos de presso sobre os destinatrios
Middle East Water disponvel em http://www.strategicforesight.com/Highlights%20The%20

Blue%20Peace.pdf, consultado em 20.6.2013). A criao de um Estado Palestiniano implicaria
direitos soberanos sobre os aquferos e colocaria em causa o acesso privilegiado de Israel a
estes recursos, constituindo um dos obstculos de fundo soluo da questo palestiniana.
Ver Institute for Defence Studies and Analyses, IDSA Comment, Hari Bansh Jha,Tibetan
Waters: a source of cooperation or conflict? 30.9.2011 (disponvel em http://www.idsa.in/
idsacomments/TibetanWatersASourceofCooperationorConflict_hbjha_300911, consultado em
20.6.2013); Brahma Chellaney, 2009, Coming Water Wars, in International Economy, Fall
2009, pp.38-39.
264
MIGUEL SANTOS NEVES
para conformao com o standard normativo. Os exemplos recentes de instrumentos

de soft law como os stand-by agreements celebrados pelo FMI com Estados para
concesso de financiamento ou as regras de Basileia III produzidas pelo Basel
Committee on Banking Supervision do Bank of International Settlements para reforo da regulao, superviso e gesto de risco do sector bancrio,4 ilustram bem a
relevncia e assertividade das sanes no-jurdicas em caso de incumprimento.
A crescente relevncia da soft law no desenvolvimento do direito internacional e no
reforo da regulao global ps 1945 constitui uma das tendncias estruturantes do
direito internacional atual que se materializa em mecanismos distintos que variam
com o tipo de soft law em causa. A soft law primria ou autnoma teve um impacto
inovador ao constituir o pilar estruturante da gnese de novas reas do direito internacional, como sucedeu nos casos da Declarao Universal dos Direitos Humanos
de 1948 em relao ao direito internacional dos direitos humanos e da Declarao de
Estocolmo de 1972 relativamente ao direito internacional do ambiente. A soft law
secundria est associada a, e dependente de instrumentos de hard law, em especial
tratados internacionais, contribuindo para a sua interpretao ou para a integrao de
lacunas como no caso dos comentrios gerais elaborados pelo Comit dos Direitos
Humanos, no mbito dos Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos, e pelo
Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais no mbito do Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais.
As relaes entre a soft law e a hard law so complexas e a perspectiva influenciada pela posio terica adoptada sobre a natureza do sistema jurdico enquanto
instituio social e os seus fins. Para a perspectiva do juspositivismo,5 com os seus
pressupostos de separao do sistema jurdico dos restantes sistemas sociais, inexistncia de conexo entre direito e tica e poltica, e a definio do direito em funo
do elemento da coao, a soft law no direito, no partilha das caractersticas da
juridicidade, por consequncia marginal para a regulao. Assim, o juspositivismo
olha para a hard law e a soft law como polos opostos, numa lgica binria de vinculatividade/no vinculatividade, em que predominam as relaes de separao, ou em
algumas circunstncias alternativas, encarando a soft law como um second best ,
uma soluo alternativa e inferior quando a via da criao de normas de hard law
no tem viabilidade ao nvel internacional.
Bank for International Settlements, para detalhes sobre as regras de Basileia III, ver
International regulatory framework for banks (Basel III) (http://www.bis.org/bcbs/basel3.htm,
consultado em 25.5.2013).
Norberto Bobbio, 1995, O positivismo jurdico - lies de Filosofia do Direito, So Paulo,
Icone pp. 130 e ss.
265
A perspectiva construtivista que encontra em Dworkin6 um dos principais expoentes,

no estabelece uma diferena qualitativa entre soft law e hard law considerando que
existe uma coexistncia e interao profunda entre formas distintas mas em muitos
casos complementares de regulao social, partilhando caractersticas essenciais e
variaes ao longo de uma linha contnua. A abordagem construtivista7 coloca o
acento tnico no tanto na fase formal da criao da norma e elemento sancionatrio, mas mais na eficcia da norma na fase de implementao, na vivncia social e na
soluo do gap entre law in books e law in action, rejeitando a viso binria e
salientando a eficcia das sanes no jurdicas, sobretudo as relacionadas com a
fragilizao da reputao do Estado.
O debate sobre os limites relativos, as vantagens e desvantagens da soft law e da
hard law vasto e tem beneficiado de mltiplos contributos.8 No cabendo aqui
aprofundar este debate, importa apenas salientar os trs factores que devem ser considerados decisivos para o recurso soft law e ao seu desenvolvimento. Em primeiro
lugar, face aos problemas de decrescente eficcia social das regras de hard law e de
perda do monoplio dos Estados no sistema internacional, a soft law permite responder a alguns dos desafios colocados pelo crescente poder dos atores no-estatais e
respectiva capacidade de resistncia ao cumprimento da norma, permitindo a participao ativa destes no processo de criao da norma, a assuno de obrigaes e o
reforo das condies para um cumprimento voluntrio que aumente a eficcia da
regulao.
Em segundo lugar, algumas novas reas do direito internacional envolvem uma
intensa e permanente interao entre o direito e a cincia/tcnica e a consequente
necessidade de adaptar os standards normativos evoluo rpida do conhecimento
cientfico e a uma crescente incerteza. Nesta perspectiva, a soft law assegura uma
flexibilidade e adaptabilidade a mudanas rpidas, ao impor custos de soberania
menores em reas sensveis, que a hard law com processos negociais longos e uma
lgica de solues que correspondem ao mnimo denominador comum no consegue assegurar.
6
7
Ronald Dworkin, 1986, Laws Empire, Cambridge Massachussets: Belknap Press.

Ver David Trubek et al. Soft Law, Hard Law and EU integration in Grainne de Burca e
Joanne Scott (eds.), 2006, Law and the New Governance in the EU and the US, Oxford and
Portland, Hart Publishing. Para uma anlise comparativa das diferentes abordagens ver Gregory
Shaffer e Mark Pollack, 2010, Hard vs. Soft Law: Alternatives, complements and Antagonists in
International Governance, Legal Studies Research Paper Series, Research paper 9-23, University of Minnesota Law School.
Sobre este debate ver Kenneth Abbott and Duncan Snidal, 2000, Hard and soft law in International Governance, in International Organization, vol 54, 3 Summer 2000, pp.421-456; John
Kirton e Michael Trebilcock, 2004, Introduction: Hard choices and soft law in sustainable
global governance, in John Kirton e Michael Trebilcock (eds.), 2004, Hard choices, soft law:
voluntary standards in Global Trade, Environment and Social Governance, Ashgate.
266
MIGUEL SANTOS NEVES
Em terceiro lugar, a soft law permite lidar melhor com a diversidade no sistema
internacional e a promoo de coordenao entre sistemas jurdicos e culturas distintas ao permitir maior margem de manobra de adaptao dos grandes princpios s
condies locais, facilitando o processo de multilevel governance, contrariamente a
uma lgica de standards uniformes e uniformizao.9
As questes suscitadas pela regulao da gua, em especial num contexto de um
risco de crise global do recurso, so um bom exemplo da relevncia destes factores
para a adopo de instrumentos de soft law, desde a diversidade como a gua encarada em diferentes culturas, passando pela relevncia do conhecimento cientfico
emergente ao nvel ambiental at crescente influncia dos atores no-estatais que
tentam apropriar-se da gua.
A perspetiva adoptada, embora reconhea os potenciais pontos de tenso entre hard
law e soft law, sublinha sobretudo a complementaridade entre ambas.10 Com efeito a
soft law, em particular a primria, tende a introduzir novos princpios e a preparar as
condies para a emergncia de hard law de contedo semelhante, ou porque a consolidao da prtica dos Estados conduz formao de costume internacional ou
porque a gradual implementao do instrumento de soft law cria as condies de
convergncia poltica que vem a viabilizar a negociao de um tratado. Nem sempre
a soft law precede ou prepara a hard law. Pode verificar-se o inverso, a soft law
desenvolve-se subsequentemente como instrumento de interpretao ou de integrao de lacunas de tratados internacionais, ou codificando costume pr-existente
tornando-o mais preciso atravs de um texto escrito. As sentenas de tribunais internacionais ou os comentrios gerais de rgos de tratados internacionais de direitos
humanos so bons exemplos deste tipo de soft law.
Se encontramos vrias manifestaes de complementaridade, a realidade tambm
nos revela casos de oposio e contradio designadamente em situaes em que um
Estado ou grupo de Estados desenvolvem instrumentos de soft law contendo orientaes contrrias a tratados internacionais em vigor, e que consideram j no servirem
os seus interesses, como estratgia para desenvolver um movimento no sentido de
enfraquecer o instrumento de hard law em vigor e viabilizar a sua alterao.
10
Em boa medida a adopo da via da soft law pela UE como estratgia de responder a uma
crescente heterogeneidade dos membros e assimetrias das condies econmicas e polticas em
consequncias dos alargamentos. Neste sentido Dinah Shelton, 2008, Soft Law, Public Law and
Legal Theory working paper n 322, The George Washington University Law School.
Sobre as relaes entre hard law e soft law ver Dinah Shelton, op.cit., pp.7-14 e Gregory Schaffer, op.cit., pp. 721-727.
267
2. Direito Internacional da gua: evoluo e tendncias marcantes

A estruturao do direito internacional da gua, tal como outras reas do direito
internacional, tem tido como motor a soft law dinamizada por duas organizaes
no-governamentais internacionais, o Institute of International Law e a International
Law Association, que sistematicamente tm dado contributos decisivos atravs da
adoo de diversos standards normativos. As Naes Unidas atravs da International
Law Commission procuraram integrar-se nesta dinmica atravs do trabalho de
preparao e negociao do tratado internacional UN Convention on the Law of the
Non-Navigational Uses of International Watercourses adoptada em 1997 aps mais
de 23 anos de trabalhos preparatrios, mas que ainda no entrou em vigor.
A evoluo do direito internacional da gua foi marcada por trs fases distintas. A
primeira fase iniciada com a aprovao das Regras de Helsinquia de 1966 e que se
consolidar com a Declarao de Estocolmo de 1972. A segunda fase iniciada com a
aprovao e entrada em vigor da Conveno da Comisso Econmica para a Europa
das Naes Unidas UNECE Water Convention11 de 1992 e que envolve igualmente
a adoo da UN Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses de 1997. A terceira fase que se iniciou com a aprovao das
Regras de Berlim de 2004 e se desenvolveu recentemente com a entrada em vigor da
Conveno UNECE global, que corresponde emergncia de um novo paradigma.
2.1. As Regras de Helsnquia

A aprovao das Regras de Helsnquia em 1966 constituiu o culminar de um processo gradual iniciado com duas resolues da International Law Association, a de
Dubrovnik de 1956, que consagrava o controlo soberano de cada Estado sobre o rio
internacional dentro das suas fronteiras mas salientando um factor de moderao j
que deveria ser exercido tendo em conta as consequncias para outros estados ribeirinhos, e a de Nova Iorque, de 1958, que consagrou a ideia de que cada Estado
ribeirinho tinha direito a uma parte razovel e equitativa da utilizao das guas
partilhadas. Este princpio da utilizao equitativa e razovel iria tornar-se na pedra
angular das Regras de Helsnquia e no princpio jurdico fundacional do direito
internacional da gua.
As Helsinki Rules on the Uses of the Waters of International Rivers surgiram
assim como um instrumento de soft law primria, no vinculativo, promovido por
uma Organizao No Governamental, com o objectivo de regular os rios internacionais e as bacias hidrogrficas, essencialmente as guas de superfcie, embora
11
UNECE Water Convention (http://treaties.un.org/doc/publication/UNTS/Volume%201936/v19

36.pdf).
268
MIGUEL SANTOS NEVES
tambm previssem a aplicao marginal gua subterrnea dos aquferos apenas nos
casos em que estes tivessem ligao direta gua de superfcie. Por outro lado, as
regras regulavam a utilizao dos rios quer para fins de navegao quer para fins no
relacionados com a navegao, introduzindo como inovao neste domnio a consagrao da paridade entre os diferentes usos ao eliminar a primazia tradicional do uso
para navegao sobre outros tipos de uso (art.VI). Importa sublinhar que embora a
generalidade das Regras de Helsnquia fossem soft law existia uma exceo relativamente a algumas regras sobre o uso para fins de navegao uma vez que neste
domnio foram consagradas regras de hard law que refletiam costume internacional,
caso do princpio de que cada Estado ribeirinho tem o direito de livre navegao em
todo o curso do rio numa base de reciprocidade.
A grande inovao introduzida pelas Regras de Helsnquia foi a consolidao do
princpio da utilizao razovel e equitativa entre os Estados ribeirinhos como trave
mestra do direito internacional da gua. Este princpio no implica uma repartio
igual do recurso antes uma repartio proporcional segundo critrios de equidade e
razoabilidade12. Apesar de ser referenciado como um nico princpio possvel
argumentar que na verdade estamos perante uma articulao entre dois princpios
distintos, o princpio do uso/utilizao razovel, o qual tem sido objecto de reduzida
ateno, e o princpio da utilizao equitativa.
A utilizao razovel est diretamente relacionada com a forma como a gua utilizada, se o fim da utilizao e tipo de uso assim como a quantidade usada so razoveis nas circunstncias concretas. Daqui decorrem trs implicaes essenciais. Em
primeiro lugar, a utilizao razovel no um conceito abstrato ou esttico nem um
critrio fixo, antes dotado de flexibilidade adaptando-se s mudanas de circunstncias naturais, econmicas e de polticas determinadas por factores naturais ou
humanos. Existe, assim, um elemento temporal essencial que implica que o que
razovel hoje possa no o ser amanh. Estamos perante um critrio relativo e no
absoluto.
Em segundo lugar, a razoabilidade constitui uma medida do uso e um factor de limitao ao uso por cada Estado ribeirinho com base numa anlise comparativa conferindo aos Estados ribeirinhos a faculdade de examinar e comparar o uso efetivo da
gua entre os diferentes Estados ribeirinhos. A relevncia do critrio da utilizao
razovel aumenta proporcionalmente com o nvel de agravamento das condies de
12
Margaret J. Vick , The Law of International Waters: Reasonable Utilization Chicago-Kent

Journal of International & Comparative Law , Volume 12, Issue 1, Spring 2012, pp.143-178.
269
disponibilidade de gua, atingindo maior intensidade em situaes de stress hdrico

(disponibilidade entre 1000-1700 m3/pessoa/ano) e de escassez hdrica (inferior a
1000 m3/pessoa/ano) em que as situaes dilemticas entre diferentes usos se agravam.
Em terceiro lugar, o efeito jurdico fundamental o de que s os usos razoveis so
protegidos pelo direito internacional, os usos no razoveis no tm proteo nos
termos previstos no art.VIII pargrafo 3 das Regras de Helsnquia.
Nestes termos, os usos no razoveis retiram legitimidade para um Estado protestar
contra dano significativo ou interferncia com a sua partilha equitativa das guas na
parte do uso que desprovido de razoabilidade13. A questo da no razoabilidade do
uso pode estar associada a dois factores distintos: falta de razoabilidade do tipo de
uso em confronto com usos alternativos com maior prioridade em face de circunstncias concretas; uso ineficiente da gua envolvendo desperdcios ainda que para
fins adequados.
Por seu turno, a dimenso utilizao equitativa relaciona-se com a diviso de todo
o curso do rio entre os Estados ribeirinhos e a partilha da quantidade de gua de
acordo com diferentes critrios que, de forma no exaustiva, so enunciados no art.
V das Regras de Helsnquia, designadamente: a geografia da bacia e a parte do rio
integrada no territrio de cada Estado; a hidrologia da bacia e o contributo de gua
da responsabilidade de cada Estado; a dimenso da populao dependente das guas
da bacia em cada Estado; disponibilidade de recursos alternativos; utilizao histrica das guas. Importa salientar que a obrigao de no causar dano srio no surge
como um princpio autnomo, apenas se refere que o dano que resultar do uso do rio
seja considerado como um dos critrios para aferir a utilizao equitativa. Este ser
um princpio que ir progressivamente emergir e ganhar autonomia e atingir mesmo
um estatuto de relevo no contexto das Regras de Berlim.
Apesar de os princpios da utilizao razovel e da utilizao equitativa serem distintos e terem alcances diversos, no podem operar isoladamente uma vez que esto
acoplados e integrados num conceito operacional nico pelo que se revestem de uma
lgica de complementaridade. Contudo, existem potenciais tenses entre ambos em
circunstncias especficas, em especial em condies de escassez e stress hdrico, j
que pode existir utilizao equitativa sem utilizao razovel e, em tese, as utilizaes no razoveis que no merecem proteo luz do direito internacional podem
fundamentar desvios equidade na partilha. Tal implica que a coerncia interna no
esteja automaticamente garantida e que necessrio um esforo para articular de
forma coerente estas duas dimenses. A questo tem sido menos problemtica na
13
Neste sentido Margaret J. Vick, op.cit, pp.174.
270
MIGUEL SANTOS NEVES
medida em que tem preponderado a perspectiva da utilizao equitativa com a consequente marginalizao da dimenso da utilizao razovel.
As Regras de Helsnquia correspondem assim a um instrumento que reflete um paradigma sobre a regulao internacional da gua doce assente em trs aspectos principais: (i) centrada nos rios internacionais e nas guas de superfcie, consideradas de
per se e desenquadradas do ecossistema com uma limitada abordagem ambiental; (ii)
assente no direito dos Estados gua decorrente da soberania sobre os recursos
naturais e com limites apenas decorrentes da coexistncia de soberanias e da necessidade de partilha; (iii) centrada nos aspectos quantitativos e na partilha da gua, em
especial na utilizao equitativa.
2.2. A fase de transio e o papel da hard law: a UNECE Water Convention e a

UN Watercourses Convention.
A emergncia do ambiente como prioridade na agenda internacional est fortemente
associada aprovao da Declarao de Estocolmo de 1972, instrumento de soft law
que definiu os princpios estruturantes fundamentais do Direito Internacional do
Ambiente. Entre estes destaca-se o princpio 21 da Declarao que veio introduzir
uma decisiva mudana de paradigma ao combinar no mesmo princpio o direito dos
Estados aos recursos naturais e sua explorao com o dever jurdico de no causar
dano ambiental nos territrios de outros Estados ou nas regies que no esto sujeitas jurisdio de qualquer Estado, os global commons.14 Este binmio direito-dever
introduziu uma limitao soberania dos Estados e colocou em crise uma concepo
de soberania absoluta sobre os recursos, consagrada em diversas resolues anteriores da Assembleia Geral das Naes Unidas, em especial a Resoluo n. 1803
(XVII) de 1962, temperando os direitos dos Estados sobre os recursos naturais com
as suas responsabilidades ambientais.
A consolidao do princpio 21 de Estocolmo como regra de costume internacional
teve um impacto significativo na evoluo do direito internacional da gua j que fez
nascer um dever jurdico para os Estados de no causar dano srio s guas de rios
internacionais, complementado com um dever de preveno. Esta mudana de paradigma veio a ser marcante na emergncia da segunda fase de evoluo do direito
internacional da gua que envolve a aprovao de instrumentos de hard law para
regulao das questes da gua consagrando regras j integradas nas Regras de Helsnquia e novas regras desenvolvidas na sequncia da Declarao de Estocolmo
consolidadas pela prtica dos Estados.
14
Sobre este princpio ver Sands, P. 2003, Principles of International Environmental Law, Cambridge University Press, 2nd ed., pp. 235-246.
271
O primeiro instrumento internacional relevante um tratado internacional regional a

Water Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and
International Lakes de 1992, aprovada no mbito da Comisso Econmica para a
Europa da ONU (UNECE). A ateno concentra-se geralmente na Conveno das
Naes Unidas International Watercourses de 1997 no sendo reconhecida por muitos autores a verdadeira relevncia do tratado que regula a questo das guas no
continente europeu. Este tratado possui vrios elementos de interesse. Em primeiro
lugar, entrou em vigor em 1996 contrariamente ao que sucedeu com a Conveno de
1997. Em segundo lugar, incorporou de forma surpreendente e revolucionria um
conjunto de princpios que vo para alm das Regras de Helsnquia tendo ido mais
longe do que a Conveno de 1997, embora esta tenha sido aprovada posteriormente. A UNECE Water Convention surge na sequncia de um conjunto de diversos
instrumentos de soft law de que se destaca a 1980 Declaration of Policy on Prevention and Control of Water Pollution, including Transboundary Pollution e a que se
seguiram outros, os quais foram promovendo a convergncia de posies entre os
Estados e facilitando a difuso de boas prticas.15
A UNECE Water Convention tem a singularidade de ser o nico tratado-quadro
internacional em vigor sobre questes da gua regulando a gesto das guas transfronteirias. Apesar de ter nascido como um tratado regional sofreu uma transformao fundamental j que recentemente em fevereiro de 2013 se tornou numa conveno global. Com efeito, tendo em conta a experincia positiva na sua implementao,
foi aberta adeso de todos os Estados membros da ONU em 2003 tendo em
novembro de 2012 recolhido o nmero mnimo de ratificaes para entrar em vigor
como instrumento global. Esta uma evoluo com enorme significado permitindo
tambm ultrapassar o impasse que resulta da no entrada em vigor da UN Watercourses Convention de 1997.
Como tratado-quadro est vocacionado para promover a cooperao entre os Estados
parte com base em princpios gerais que define, incentivando a celebrao de acordos bilaterais ou multilaterais ou arranjos institucionais. Nesse sentido, tem uma
estrutura dualista que combina dois tipos de obrigaes: obrigaes gerais para todos
os Estados parte previstas na Parte I; obrigaes especficas aplicveis aos Estados
ribeirinhos que partilham recursos hdricos e que se encontram previstas na Parte II.
Relativamente substncia, as inovaes introduzidas so diversas importando destacar quatro aspectos fundamentais. Em primeiro lugar, consagrou o dever de no
15
Entre esses instrumentos de soft law contam-se os seguintes: 1982 Decision on International
Co-operation on Shared Water Resources; 1984 Declaration of Policy on the Rational Use of
Water; 1986 Decision on Co-operation in the Field of Transboundary Waters; 1989 Charter on
Groundwater Management; 1990 Code of Conduct on Accidental Pollution of Transboundary
Inland Waters.
272
MIGUEL SANTOS NEVES
causar dano ambiental, com a obrigao dos Estados ribeirinhos de prevenir, controlar e reduzir a poluio da gua. Afastando-se da orientao das Regras de Helsnquia, foi estabelecido um equilbrio, numa posio de paridade, entre o princpio
do uso razovel e equitativo (art. 2., n. 2 c)) e o princpio de no causar dano significativo (art. 2., n. 2 a)), por outras palavras, tornou-se vinculativa a articulao
entre, e a prossecuo simultnea dos aspectos quantitativos e qualitativos na gesto
da gua. Importa tambm salientar que adopta um conceito de dano ambiental amplo
o qual inclui trs componentes, o dano aos recursos naturais, o dano ao patrimnio
cultural e uma dimenso mais imaterial, o dano paisagem, integrando os elementos
naturais e os elementos humanos do ambiente. A abordagem holstica um dos
traos marcantes da Conveno.
Em segundo lugar, adopta uma viso mais integrada da gua no a considerando
isoladamente como um mero recurso mas como parte de um ecossistema mais complexo cuja conservao constitui uma obrigao dos Estados (art.2., n. 2, d)).
Em terceiro lugar, a Conveno claramente influenciada pelos novos princpios
que se desenvolvem a partir da Conferncia de Estocolmo, que refere expressamente
no seu prembulo, adoptando trs princpios chave como orientadores da ao dos
Estados: princpio da precauo, princpio do poluidor-pagador e princpio da equidade intergeracional (art. 2., n. 5). A consagrao do princpio da precauo, cujo
reconhecimento como princpio geral de direito internacional do ambiente ainda
objecto de polmica, constitui uma inovao de grande relevncia ao consagrar que a
incerteza cientfica sobre o nexo causal entre uma atividade e um dano ambiental
no pode justificar a inao em casos de elevado risco social em que estejam em
causa danos graves e irreversveis, antes impe uma ao que evite a concretizao
desses danos. Em consequncia, atribuda grande relevncia investigao e
desenvolvimento e investigao cientfica conjuntas, de modo a poder monitorizar
os riscos e agir em conformidade numa interao permanente entre o direito e a
cincia/tecnologia.
Por outro lado, ao consagrar o princpio da equidade intergeracional, uma das
dimenses do princpio do desenvolvimento sustentvel que se estruturou a partir de
finais dos anos 80, a Conveno expande o conceito de utilizao razovel e equitativa da gua previsto nas regras de Helsnquia ao implicar que no seja apenas respeitada a equidade intrageracional, entre as geraes presentes, mas tambm a equidade na repartio dos recursos entre geraes presentes e geraes futuras. A equidade deixa assim de estar restrita ao curto prazo e s circunstncias presentes e tem
igualmente de ter em conta o longo prazo e as tendncias de evoluo futuras relativamente disponibilidade de gua.
O princpio do poluidor-pagador, herana de Estocolmo, vem acentuar a responsabilidade internacional dos Estados que violem as suas obrigaes jurdicas e o dever
273
do poluidor de suportar os custos da reparao em qualquer das suas modalidades,

restituio, compensao e satisfao.
Em quarto lugar, a Conveno expande o mbito da regulao relativamente s
Regras de Helsnquia incluindo para alm das guas de superfcie (rios e lagos)
tambm todas as guas subterrneas, e no apenas as que tiverem ligao direta com
as guas de superfcie.
As obrigaes de cooperao entre os Estados ribeirinhos so particularmente exigentes nos termos dos arts. 11. a 15. da Conveno prevendo-se quer a definio de
objectivos comuns em termos de qualidade da gua, quer a monitorizao e avaliao conjunta e o desenvolvimento de investigao e desenvolvimento conjuntas
entre os Estados ribeirinhos. A Conveno prev ainda regras e mecanismos sobre a
soluo de controvrsias no art. 22. que representa uma opo por uma abordagem
jurdica das mesmas, garantindo assim que a soluo de litgios entre os Estados
feita com referncia s regras de direito internacional. Ao afastar-se da tradicional
abordagem poltico-diplomtica, a Conveno contribui para a despolitizao de
eventuais conflitos reduzindo o seu potencial efeito erosivo sobre as relaes entre
os Estados ribeirinhos, funcionando como um mecanismo eficaz de moderao do
nvel de conflitualidade na gesto do rio partilhado.
Nesta segunda fase foi tambm adoptado pela Assembleia Geral da ONU um segundo instrumento de hard law, a Convention on the Law of the Non-navigational Uses
of International Watercourses, em 1997.16 um instrumento universal que comeou
a ser preparado pela International Law Commission em 1971 com um longo processo de gestao e cuja ratificao tem sido problemtica no tendo ainda entrado em
vigor uma vez que, at ao momento, e passados mais de 15 anos, ainda s foi ratificada por 27 Estados no tendo atingido o mnimo de 35 ratificaes necessrias (art.
36., n. 1). Esta Conveno foi fortemente influenciada pelas Regras de Helsnquia
e em boa medida pretendia transformar as regras de soft law em regras jurdicas
internacionais vinculativas. Em alguns aspectos a Conveno procede codificao
de costume internacional formado a partir de algumas das regras de Helsnquia.
Apesar de ser um instrumento adoptado depois da UNECE Water Convention, a
Conveno de 1997 menos inovadora do que esta e est mais prxima das Regras
de Helsnquia, em parte porque o seu processo de elaborao comeou muito anos
antes e em parte porque teve de ser negociada entre um nmero muito maior de
Estados com perspectivas mais divergentes. Importa referir que se trata de uma Conveno-quadro o que pressupe que no estabelece uma regulao exaustiva substantiva, mas essencialmente princpios fundamentais e aspectos processuais, e dever
16
A adopo teve um apoio maioritrio mas no esmagador com 103 votos a favor, 3 contra
(China, Turquia e Burundi) e 27 abstenes mas 52 Estados no participaram na votao.
274
MIGUEL SANTOS NEVES
ser complementada por acordos especficos entre os Estados ribeirinhos adaptados s

caractersticas especficas de cada curso de gua.
Relativamente ao mbito de aplicao a Conveno adopta a mesma regra que tinha
sido consagrada nas Regras de Helsnquia, ou seja, a regulao das guas de superfcie e de guas subterrneas mas apenas as que tenham ligao direta com as primeiras, tal como consta da definio art. 2. (a), excluindo todas as outras. Desta forma
um mbito mais restritivo do que o consagrado na Conveno da UNECE que regula
todas as guas subterrneas.
Em segundo lugar, a Conveno de 1997 consagra o princpio da utilizao razovel
e equitativa como a regra fundamental do direito internacional da gua no seu art.5,
a qual deve ser aferida segundo os critrios do art. 6. que, no essencial, correspondem aos previstos no art. V das Regras de Helsnquia. A conveno consagra tambm a obrigao de no causar dano significativo ao curso de gua e a outros Estados ribeirinhos, nos termos do art. 7., levantando-se a questo da sua articulao
com o princpio da utilizao razovel e equitativa.
A anlise desta questo no consensual mas nesta matria considera-se mais fundamentada a posio de Salman17 que considera existir uma relao hierrquica entre
os dois princpios na Conveno de 1997, a qual subordinou a obrigao de no
causar dano significativo ao princpio da utilizao razovel e equitativa. Esta posio fundamenta-se na interpretao integrada dos arts. 5., 6. e 7. e em especial na
disposio do n. 2 do art. 7., que determina que no caso de dano significativo o
Estado responsvel deve tomar todas as medidas apropriadas tendo em ateno os
artigos 5. e 6.... que se referem exclusivamente ao princpio da utilizao razovel
e equitativa. Tal implica uma prevalncia deste ltimo princpio como princpio
fundamental, na linha da orientao das Regras de Helsnquia, interpretao que foi
confirmada pela jurisprudncia do Tribunal Internacional de Justia (TIJ) no acrdo
do caso Gabcikovo-Nagymaros (Hungria vs. Eslovquia) de 1997 no qual a Conveno de 1997 citada referindo-se o tribunal apenas ao princpio da utilizao razovel e equitativa.18
17
18
Salman M. A. Salman, 2007, The Helsinki Rules, the UN Watercourses Convention and the
Berlin Rules: perspectives on International Water Law, in Water Resources Development,
vol.23, n4,625-640, December 2007, pp.633-634.
ICJ case concerning Gabcikovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia) 1997, Czechoslovaquia deprived Hungary from its right to an equitable and reasonable share of the natural resources of the Danube, failed to respect the proportionality which is required by international
law. pp. 53, para.85. No pargrafo 147, o acordo cita o art. 5, n2 do Conveno de 1997 e
conclui que a Hungria ... had a basic right to an equitable and reasonable share of the resources of an international watercourse.
275
A relao entre os dois princpios no uma questo neutra ou marginal. Com efeito, trata-se de um aspecto fundamental na gesto dos interesses entre os Estados
ribeirinhos emergindo duas posies contraditrias consoante a posio geogrfica
dos mesmos mais a montante ou a jusante do curso de gua. Os Estados a montante mais prximos da nascente, designados por upper riparians, tendem a favorecer
o princpio da utilizao razovel e equitativa j que lhes d mais liberdade para
utilizar a sua parte da gua do rio para atividades que podem gerar efeitos negativos
para outros Estados.
Em sentido contrrio, os Estados a jusante mais prximos da foz, designados por
lower riparians, tendem a favorecer a regra de no causar dano significativo uma
vez que esta os protege melhor dos efeitos negativos dos usos por parte de Estados a
montante, limitando de forma mais efetiva a supremacia territorial dos upper riparians. O equilbrio entre as duas regras representa um compromisso entre os interesses dos Estados a montante e dos Estados a jusante; pelo contrrio a prevalncia de
um deles implica a superioridade dos interesses de um grupo de Estados sobre o
outro. Salman sugere mesmo que a resistncia ratificao da Conveno de 1997
poder ser em parte explicada pelo facto de a soluo a consagrada quanto gesto
das relaes entre os dois princpios no ser equilibrada o que leva os lower riparians a ter resistncias quanto ratificao.19 Curiosamente a Conveno da
UNECE consagrou uma soluo mais equilibrada entre os dois princpios, como
atrs se mencionou.
Importa sublinhar que em relao regra do uso razovel e equitativo, e no existindo acordo ou costume em contrrio, nenhum tipo de uso da gua tem prioridade
sobre os outros nos termos do art. 10.. No caso de conflito entre usos dever ser
resolvido com recurso aos artigos 5. a 7. devendo ser tidos em conta requisitos de
necessidades humanas vitais o que no significa necessariamente a sua prevalncia.
Este ser um aspeto que sofrer alterao relevante na terceira fase como se ver
adiante.
Finalmente, uma questo relevante na Conveno de 1997 so as novas disposies
adoptadas sobre a obrigao geral de cooperao (art. 8.) que se manifesta de diferentes formas, designadamente a obrigao de troca regular de informao sobre as
condies do curso de gua bem como de notificao de medidas planeadas (art.
12.).
19
Salman, op.cit, pp.634.
276
MIGUEL SANTOS NEVES
2.3. As Regras de Berlim 2004

A terceira fase marcada pela elaborao das Regras de Berlim pela International
Law Association em 2004, um esforo para atualizar as regras de Helsnquia e responder aos novos desafios em termos de partilha de guas e de crescentes riscos de
conflitualidade neste domnio. As Regras de Berlim tambm incorporam outras
influncias, no apenas da UNECE Water Convention mas tambm da evoluo da
doutrina sobre o direito gua como direito humano. Trata-se de um novo impulso
dado pela soft law para a evoluo do direito internacional da gua com a introduo
de seis inovaes fundamentais que permitem falar de uma mudana de paradigma.
Em primeiro lugar, a adoo de uma abordagem holstica a dois nveis. Desde logo a
expanso significativa do mbito de aplicao em duas direes: por um lado passa a
abranger as guas de superfcie e todas as guas subterrneas existindo pela primeira
vez todo um captulo dedicado a estas ltimas (cap. VIII); por outro, abrange no s
as guas internacionais, semelhana dos instrumentos anteriores, mas tambm as
guas nacionais (art. 1.). Tal demonstra a necessidade de abolir fronteiras artificiais
e adoptar um quadro global reconhecendo assim que vrias regras de costume internacional j se aplicam em simultneo a guas nacionais e internacionais.
A abordagem holstica tambm se manifesta na circunstncia de se regular no apenas a gua de forma isolada mas tambm o ambiente aqutico nos termos arts. 22. e
seguintes, semelhana do que sucedia com a UNECE Water Convention.
Em segundo lugar, as Regras de Berlim ao consagrarem autonomamente o dever de
no causar dano significativo (art. 16.) e ao sujeitarem cada um dos princpios ao
outro, como salienta Salman,20 alteraram de forma decisiva a relao entre o princpio da utilizao razovel e equitativa e o princpio de no causar dano srio, atribuindo-lhes o mesmo nvel de prioridade e garantindo um estatuto de igualdade e
paridade que contrasta com a soluo consagrada nas Regras de Helsnquia e na
Conveno de 1997 de prevalncia do princpio da utilizao razovel e equitativa.
Tal soluo tem duas implicaes fundamentais. Por um lado um maior equilbrio
dos interesses das diferentes categorias de Estados ribeirinhos. Por outro, uma interdependncia e obrigao de assegurar em simultneo a quantidade e a qualidade da
gua, refletindo a situao de que existe um crescente nmero de Estados que se
debatem com problemas srios de qualidade das guas, apesar de a quantidade poder
ser adequada, o que levanta srias dificuldades para satisfazer as necessidades das
suas populaes.
Em terceiro lugar, foi inserida uma nova perspectiva que encara o direito de acesso
gua como um direito humano como claramente se consagra no art. 17.. Esta cor20
Salman, op.cit, pp.637.
277
responde a uma mudana de paradigma fundamental. A gua que at aqui fora apenas regulada pelo direito internacional na perspectiva dos direitos dos Estados
gua, assente na soberania sobre os recursos, passa tambm a regular o direito dos
indivduos gua, e os deveres dos Estados em garantir esse direito. Existe, assim,
uma nova sntese proposta entre o princpio da soberania e o princpio dos direitos
humanos de tal modo que estes funcionam como um factor de limitao do direito
dos Estados. Trata-se de uma manifestao da doutrina da soberania da responsabilidade que coloca o acento tnico nos deveres dos Estados, em que a sua primeira
obrigao a proteo dos direitos das populaes no seu territrio.
A referncia ao direito humano de acesso gua no s na perspectiva dos direitos
individuais quer de primeira quer de segunda gerao, mas tambm na perspectiva
da proteo dos direitos colectivos de terceira gerao, em especial das minorias
tnicas e dos povos indgenas (art. 20.) que esto sujeitos a maior risco de violao
dos seus direitos.
Em quarto lugar, e em resultado desta nova viso dos direitos humanos relativos
gua, foi introduzida uma mudana fundamental que passa pela alterao do princpio tradicional da neutralidade entre usos, no preferncia entre usos, consagrando
pela primeira vez a prioridade absoluta do uso da gua para satisfazer necessidades
humanas vitais sobre qualquer outro uso, como refere o art. 14. n. 1. Deste modo
consagra-se a obrigao de o Estado para determinar o uso razovel e equitativo ter
de alocar a gua prioritariamente para esse fim no o podendo sacrificar em favor de
qualquer outro.
Em quinto lugar, as Regras de Berlim so na realidade um instrumento misto ao
consagrarem simultaneamente regras de costume internacional j consolidadas, que
so na realidade regras de hard law vinculativas para todos os Estados, a par de
regras emergentes de costume internacional que ainda no esto consolidadas e tm
por isso uma natureza de soft law no vinculativa, embora a utilizao da mesma
expresso shall no permita distinguir entre as duas categorias.21 Esta soluo
mista reveste-se de grande originalidade e demonstra a complexidade e centralidade
da interao entre hard law e soft law na regulao internacional.
Em sexto lugar, so tambm consagradas regras de direito internacional humanitrio
relativas proteo da gua no mbito de conflitos armados quer internacionais quer
no-internacionais (arts. 50. a 55.), proibindo os combatentes de envenenarem as
guas indispensveis sade e sobrevivncia da populao civil e de atacar ou destruir guas. Estas regras decorrem do princpio da distino entre combatentes e no-
21
Ver sobre esta questo o prefcio ao texto das Regras de Berlim elaborado por Joseph W.
Dellapenna, Rapporteur do Water Resources Committee da International Law Association.
278
MIGUEL SANTOS NEVES
combatentes,22 regra fundamental de direito internacional humanitrio que probe

ataques a civis ou a alvos civis, j que ao tornarem a gua imprpria para consumo
estariam a provocar indiretamente a morte de civis. As guas so assim equiparadas
a alvos civis insusceptveis de ser atacadas. Estas disposies complementam as
regras consagradas nas Convenes de Genebra que probem o ataque, destruio ou
inutilizao de objetos indispensveis sobrevivncia da populao civil, entre
outros as instalaes e reservas de gua potvel nos termos art. 54., n. 2 do Protocolo Adicional I de 1977 s Convenes de Genebra.
Esta terceira fase ainda marcada por um desenvolvimento fundamental que a
transformao da UNECE Water Convention num tratado global tornando-se num
instrumento fundamental de regulao e de harmonizao de boas prticas na gesto
conjunta dos rios e das guas subterrneas ao nvel internacional, com base numa
experincia consolidada de mais de 20 anos na Europa. A Conveno adopta uma
abordagem holstica, tal como as Regras de Berlim, articulando as questes da quantidade, da qualidade e da preservao do ecossistema. Tem como outro trao distintivo o facto de adoptar uma abordagem de multilevel governance ao combinar medidas e intervenes nos planos local, nacional e transfronteirio/internacional.
Por outro lado, como tratado quadro pretende estimular a adopo de acordos bilaterais entre os Estados ribeirinhos que se adaptem s circunstncias especficas de
cada caso tendo registado um sucesso assinalvel no apoio implementao de
vrios acordos como os casos do Danbio, do Reno ou do Lago Peipsi e na promoo da cooperao nos Balcs, Europa de Leste, Caucaso e sia Central. Neste plano
importa salientar que em termos de implementao no foram adoptados apenas
instrumentos de hard law mas tambm diversos instrumentos de soft law , declaraes e guidelines, que contriburam para flexibilizar e permitir uma rpida adaptao s alteraes de circunstncias.
Em suma, a evoluo do direito internacional da gua marcada por uma intensa
interao dialtica entre a soft law e a hard law num ciclo em que a soft law primria
foi decisiva na gnese do seu desenvolvimento, inovando e definindo os princpios
fundamentais, e constituindo uma antecmara para o desenvolvimento de hard law
por duas vias distintas: alguns princpios influenciaram a prtica dos Estados e acabaram por dar origem formao de regras de costume internacional; ao mesmo
tempo que os instrumentos de soft law criaram a convergncia internacional que
permitiu negociar e adoptar instrumentos de hard law sob a forma de tratados, em
especial as duas Convenes-quadro. Por seu turno a implementao da UNECE
Water Convention acabou por ser concretizada em larga medida por instrumentos de
soft law secundria, numa rea em que a evoluo do conhecimento cientfico e a
22
Constitui uma regra de costume internacional e foi tambm explicitamente consagrado no art.
48 do Protocolo Adicional I de 1977 s Conveno de Genebra de 1949.
279
sua interao com o direito exige uma grande flexibilidade e adaptabilidade. Tambm a soft law secundria, o comentrio geral da CDESC, de desenvolvimento e
interpretao de um tratado, acabou por introduzir uma importante inovao desencadeando um processo de transformao de paradigma alicerado no reconhecimento do direito gua como direito humano que constitui hoje um dos motores do
desenvolvimento do direito internacional da gua.
Esta evoluo tambm marcada por uma tripla transio. Em primeiro lugar de
uma abordagem fragmentada que encarava a gua de per se, como um recurso isolado e com um mbito restrito s guas de superfcie transfronteirias para uma
abordagem holstica em que a gua vista como parte de um ecossistema, com um
mbito abrangente incluindo todos os tipos de gua doce (nacionais e internacionais,
de superfcie e subterrneas), regulando o comportamento dos diversos atores quer
em tempo de paz quer em contexto de conflito armado.
Em segundo lugar, uma transio de uma abordagem exclusivamente quantitativa
sobre a gua e a sua partilha entre Estados ribeirinhos que resulta do predomnio do
princpio do uso razovel e equitativo, para uma abordagem que combina os aspectos quantitativos e qualitativos, assente num estatuto paritrio entre este princpio e a
obrigao de no causar dano significativo.
Em terceiro lugar, a transio de uma abordagem centrada nos direitos dos Estados e
na soberania sobre os recursos, para uma abordagem que tambm incorpora os deveres dos Estados, numa concepo de soberania da responsabilidade mais limitada, e
os direitos dos indivduos gua, numa fase inicial como direito simples e posteriormente como direito humano, assim como a posio e os deveres dos atores noestatais.
Tendo em conta a essencialidade do reconhecimento da gua como direito humano
para a evoluo futura do direito internacional da gua numa lgica de multilevel
governance, ser esta questo analisada na prxima seo procurando identificar os
contornos desse direito bem como as implicaes fundamentais do seu reconhecimento.
3. O direito de acesso gua como direito humano

Podemos identificar diferentes paradigmas sobre a concepo da gua que se foram
afirmando sequencialmente. Um primeiro paradigma encara a gua como recurso
natural, inicialmente inesgotvel e por isso no regulado mas progressivamente
encarado como limitado, escasso em algumas regies, e por isso devendo ser sujeito
a regulao e proteo ambiental como consagrado na Declarao de Estocolmo de
1972.
280
MIGUEL SANTOS NEVES
O segundo paradigma corresponde viso da gua predominantemente como bem

econmico, transacionado no mercado e sujeito s regras da oferta e da procura,
susceptvel de explorao numa perspectiva empresarial segundo uma lgica de
maximizao do lucro. Este paradigma comeou a afirmar-se no final da dcada de
80 e foi consagrado no Dublin Statement on Water and Sustainable Development de
1992, designadamente no seu princpio 423 mas a sua interpretao objecto de
polmica. Esta perspectiva acabou por fundamentar todo o movimento de privatizao da gua e dos sistemas de abastecimento nos anos 90 com consequncias negativas em muitos pases j que originou um aumento muito significativo dos preos da
gua, incumprindo o critrio do preo comportvel, excluindo do acesso gua os
mais pobres, ao mesmo tempo que gerou uma degradao das infraestruturas por
ausncia de investimentos na rede. Nesta transio alguns interpretaram o conceito
de bem econmico como fundamentando a apropriao privada de um bem pblico.
O terceiro paradigma o da emergncia da gua como um direito humano dotado
das caractersticas essenciais da universalidade, inalienabilidade e interdependncia.
Tal representa uma evoluo em relao a fases anteriores em que se reconheceu o
direito gua mas no com o estatuto de direito humano, desprovido do conjunto de
caractersticas essenciais dos direitos humanos e sem o nvel reforado de intensidade de proteo e vinculatividade de deveres para os Estados e atores no-estatais
associados aos direitos humanos.
Este terceiro paradigma tem uma gestao longa cujas origens remontam dcada
de 70, em especial mudana fundamental introduzida pela Conferncia das Naes
Unidas de Mar del Plata de 1977 em cujo plano de ao foi consagrado pela primeira
vez o direito gua apenas como direito, no ainda como direito humano. Depois da
hesitao na consagrao em diferentes instrumentos internacionais de soft law e de
hard law da gua como necessidade bsica ou como direito, o Comentrio Geral n.
15 de 2002 do Comit dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais no mbito do
Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC), veio
dar um contributo decisivo para a afirmao do conceito da gua como direito
humano com o contedo definido no pargrafo 2 do documento.24
23
24
Produzido como documento final da Dublin International Conference on Water and the Environment o texto do princpio 4 confirmava ...water has an economic value in all its competing
uses and should be recognized as an economic good. Importa referir que a Declarao
tambm reconhece o direito de todos os seres humanos terem acesso a gua potvel e
saneamento a um preo comportvel mas este critrio no concretizado.
UN Economic and Social Council, E/C.12/2002/11, 20 January 2003 Texto pargrafo 2 The
human right to water entitles everyone to sufcient, safe, acceptable, physically accessible and
affordable water for personal and domestic uses. An adequate amount of safe water is nece ssary to prevent death from dehydration, to reduce the risk of water-related diseases and to provide for consumption, cooking, personal and domestic hygienic requirements.
281
O Comit considerou existir um direito humano gua, apesar de no ser explcito

em nenhum instrumento jurdico internacional, de natureza implcita fundamentando
juridicamente em trs argumentos integrados. Em primeiro lugar recorrendo tcnica da inferncia,25 o direito derivado e inferido de direitos consagrados no prprio Pacto e outros instrumentos internacionais, designadamente no direito a um
nvel adequado de vida consagrado no art. 11., n. 1 do PIDESC na referencia a
alimentao adequada, vesturio e habitao, e no direito a um elevado standard de
sade, fsica e mental, consagrado no art. 12..
O segundo argumento o da centralidade do direito gua como condio, essencial
para a realizao de outros direitos consagrados no PIDESC e noutros instrumentos
internacionais, incluindo a Declarao Universal dos Direitos Humanos, como o
direito alimentao adequada, j que a gua indispensvel produo de alimentos, e o direito sade. Sem reconhecer o direito gua muitos direitos humanos perderiam o efeito prtico e seriam esvaziados de contedo.
O terceiro argumento o da consagrao prvia do direito gua noutros instrumentos internacionais de hard law de direitos humanos e de direito humanitrio
art. 14. (2) da Conveno Internacional sobre Eliminao de todas as formas de
discriminao contra as mulheres (1979), no art. 24. (2) da Conveno Internacional
sobre os Direitos da Criana e na III Conveno de Genebra sobre prisioneiros de
guerra (arts. 20., 26., 29., 46.) e IV Conveno de Genebra sobre proteo dos
civis (arts. 85., 89. 127.) e em vrios instrumentos de soft law como o Plano de
Ao de Mar del Plata, a Agenda 21 do Rio ou a Declarao de Dublin.26
Com base nestes argumentos o Comit fundamenta a existncia de um direito gua
com um contedo normativo especfico e que envolve 3 dimenses fundamentais:
disponibilidade; qualidade; acessibilidade.
A disponibilidade implica que o abastecimento de gua seja suficiente e contnuo,
sem interrupes para usos pessoais e domsticos. O critrio da suficincia no
definido no Comentrio mas tm sido feitas vrias tentativas para o objectivar consi25
26
Esta linha de argumentaoo j havia sido utilizada por autores como McCaffrey e Gleick, ver
Peter Gleick, The Human Right to Water, 1 Water Poicy, 492 (1998). O prprio Comit no
Comentrio geral n 6 de 1995 j tinha referido o acesso gua como direito humano vd.
paragrafos. 5 e 32 do Comentrio geral No. 6 (1995) on the economic, social and cultural rights
of older persons.
Prembulo Mar del Plata Action Plan of the United Nations Water Conference; Agenda 21,
para.18.47 Report of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio de
Janeiro, 3-14 June 1992 (A/CONF.151/26/Rev.1 (Vol. I and Vol. I/Corr.1, Vol. II, Vol. III and
Vol. III/Corr.1); Princpio No. 3, The Dublin Statement on Water and Sustainable Development, International Conference on Water and the Environment (A/CONF.151/PC/112)
282
MIGUEL SANTOS NEVES
derando a Organizao Mundial de Sade que qualquer ser humano necessita entre
50-100 litros de gua por dia para satisfao de necessidades bsicas.
Relativamente qualidade, tal implica que a gua seja segura, sem micro-organismos, substncias qumicas ou radiaes de modo a evitar problemas graves de sade
j que a gua contaminada constitui uma sria ameaa segurana humana, muito
mais sria do que os conflitos armados violentos, estando associada s principais
causas de mortalidade humana, por ex. diarreia, a segunda maior causa de mortalidade infantil no mundo, e malria que constitui a terceira.27 A articulao com o
direito ao saneamento bsico essencial uma vez que a ausncia deste um dos
factores mais importantes da contaminao da gua, quer das guas de superfcie
(rios e lagos) quer das guas subterrneas.
A dimenso acessibilidade a mais complexa porque aquela que depende de factores sociais, polticos e institucionais. Envolve diferentes componentes como refere o
comit:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
27
28
29
Acessibilidade fsica que implica a proximidade do ponto de abastecimento

da casa, escola ou local de trabalho mas no definida objectivamente pelo
Comentrio geral. A OMS avanou com propostas de concretizao tendo
sugerido que a distncia no seja superior a 1000m e o tempo de recolha no
seja superior a 30 minutos. A recolha de gua em muitos pases em desenvolvimento uma atividade extremamente penosa que geralmente da responsabilidade das mulheres e raparigas, envolvendo longas caminhadas e muitas
horas dirias, e que tem efeitos extremamente negativos no acesso educao
das raparigas j que o tempo dedicado recolha de gua responsvel por
problemas de assiduidade escolar e uma causa essencial de taxas mais baixas
de escolarizao.
Acessibilidade econmica relacionada com o preo da gua e a necessidade
de garantir um affordable price, conceito vago que no definido no
comentrio. O PNUD no RDH de 2006 veio sugerir que tal critrio implica
que os custos com a gua no sejam superiores a 3% do rendimento familiar 28
salientando que o preo da gua em geral altamente regressivo, inversamente proporcional ao rendimento j que os mais pobres so os que mais
pagam.29
No-discriminao proibindo-se quer a discriminao de jure quer a discriminao de facto.
Acessibilidade informao sobre questes relacionadas com a gua
PNUD, Relatrio de Desenvolvimento Humano 2006, Cap. 1 Beyond Scarcity: Power, poverty and the global water crisis, Nova Iorque.
PNUD, op.cit, pp. 66.
PNUD, op.cit, pp. 51.
283
A incluso da clusula da no-discriminao pelo Comit na dimenso acessibilidade introduz alguma confuso sugerindo uma restrio quando na realidade esta
uma clusula geral que se deve aplicar a todas as dimenses do direito e no apenas
acessibilidade, para alm de ser uma clusula geral para todos os direitos do
PIDESC nos termos do seu art. 2., n. 2, como alis o Comit reconhece.
A distino entre estas diferentes dimenses do direito humano gua permite perceber a importncia da qualidade da gua para a segurana humana, para a sade e a
preservao da vida, e a sua complementaridade com a necessidade de disponibilizar
a quantidade de gua adequada. Tal tem duas implicaes para o direito internacional na regulao das relaes entre Estados na gesto de recursos hdricos partilhados. Em primeiro lugar, implica a necessidade de paridade entre o princpio do uso
razovel e equitativo, que se relaciona com os aspectos quantitativos, e o princpio
de no causar dano significativo, relacionado com os aspectos qualitativos, tal como
previsto nas Regras de Berlim, como condio para garantir o direito humano gua
e a segurana humana. So objectivos que tm de ser prosseguidos em simultneo e
de forma integrada, existindo uma obrigao de minimizar as eventuais tenses e de
adoptar as solues que promovam as sinergias e complementaridade.
Em segundo lugar, refora a ideia de hierarquia de usos surgindo a satisfao das
necessidades humanas vitais protegidas pelo direito humano gua como o uso
prioritrio que prevalece sobre os restantes. Tal implica que o uso da gua num
Estado para fins bsicos de satisfao das necessidades dirias (beber, cozinhar,
higiene) deve prevalecer sobre a utilizao noutro Estado para gerao de energia
eltrica, podendo justificar limitaes repartio equitativa. A prioridade do uso
no pode apenas ser analisada na perspectiva das relaes entre usos no plano interno de cada Estado, tem tambm de ser equacionada no plano transnacional, implicando comparaes de usos entre Estados.
O reconhecimento do estatuto de direito humano tem um conjunto de efeitos jurdicos fundamentais no que respeita aos deveres jurdicos dos Estados na realizao do
direito. Est em causa um complexo de deveres que vai muito para alm do dever de
no violao direta por parte do Estado, envolvendo cinco tipos fundamentais:
(i)
(ii)
O dever de implementao de instrumentos jurdicos nacionais que traduzam

a obrigao internacional do Estado, designadamente legislao adequada e
uma estratgia nacional para tornar efetivo o direito gua;
O dever de respeito, no violando o Estado atravs dos seus agentes ou funcionrios o direito, designadamente ao fixar tarifas de guas excessivas que
inviabilizem o acesso dos cidados de menores rendimentos ou ao no controlar nem garantir a qualidade da gua, no interferir com o gozo do direito
284
MIGUEL SANTOS NEVES
(iii)
(iv)
(v)
por exemplo com sistemas tradicionais e regras costumeiras de distribuio

da gua;
Dever de proteo, impedindo a violao do direito por terceiros, designadamente atores no-estatais, impedindo e controlando processos de poluio das
guas por empresas privadas ou regulando o comportamento de empresas
privadas concessionrias de servios de gua e a fixao das tarifas;
Dever de fulfill, uma vez que estamos perante um direito econmico e social
de realizao progressiva, cabendo ao Estado promover o direito e garantir
proteo das fontes de gua e o uso racional evitando desperdcios, ou realizar os investimentos necessrios para expandir a rede de infraestruturas para
garantir acessibilidade fsica;
Dever de reparao, que envolve o dever de punio dos responsveis por
violaes do direito bem como de indemnizao dos danos s vitimas dessas
violaes, por exemplo do corte arbitrrio de abastecimento de gua.
Embora seja um instrumento de soft law secundria e no tenha um carcter vinculativo para os Estados parte do Pacto, o Comentrio Geral teve um enorme impacto e
influncia quer a nvel internacional quer nacional. No plano internacional motivou a
produo de outros instrumentos de soft law com elevada carga poltica designadamente a Resoluo 64/292 da Assembleia Geral da ONU de 201030 que pela primeira vez reconheceu formalmente o direito gua e saneamento bsico como direito humano essencial para a realizao de todos os direitos humanos (ponto 1.). O
contedo da resoluo ao referir o direito gua e ao saneamento introduz tambm uma inovao relativamente ao Comentrio Geral e levanta uma nova questo
que a de saber se estamos perante dois direitos distintos ainda que interligados, ou
perante um nico direito que funde as duas dimenses. A manuteno da autonomia
parece a orientao mais correta no s porque o nvel de essencialidade para a existncia humana diferente como a fundamentao jurdica construda pelo Comit
dos Direitos Econmicos e Sociais no automaticamente extensvel ao direito ao
saneamento.
Outro instrumento de soft law orientado para a implementao prtica e efetiva do
direito o manual de boas prticas produzido em 2012 pela Relatora Especial da
ONU, 31 o qual articula a ao e deveres dos Estados com a ao e deveres dos atores
no-estatais na realizao e proteo do direito.
No plano nacional o impacto tem sido significativo originando a criao de instrumentos de hard law nacionais, no apenas leis mas sobretudo a constitucionalizao
30
31
Resoluo A/RES/64/292 da AG da ONU de 28.7.2010.

United Nations, UN Special Rapporteur on the human right to safe drinking water and sanitation, 2012 On the Right Track. Good practices in realizing the rights to water and sanitation,
March 2012, New York.
285
do direito gua nas Constituies de um nmero crescente de Estados como ilustram os casos da Bolvia (art. 16. em 2009), Repblica Democrtica do Congo (art.
48. em 2005), Qunia (seces 43. e 56. da nova Constituio de 2010), Maldivas
(art. 23 (a) em 2008), Nicargua (2005), Equador (art. 12. em 2008), Uruguai (art.
47. em 2004), El Salvador (art. 69. em 2012), Mxico (art. 4. em 2011). Este
nmero tem vindo a crescer desde 2002 e sobretudo depois da resoluo da AG da
ONU 64/292. Por outro lado, mesmo em casos em que no houve consagrao constitucional, o comportamento dos Estados alterou-se atravs das decises dos tribunais e da consolidao de nova jurisprudncia. O caso da India paradigmtico uma
vez que, apesar de a Constituio no consagrar o direito gua e saneamento, quer
os tribunais federais quer estatais tm interpretado o art. 21. da Constituio sobre o
direito vida como incluindo o direito gua.32 Outro exemplo significativo a
jurisprudncia do Supremo Tribunal de Israel que num caso recente de 2011 considerou que o direito gua merecedor de proteo constitucional.33
Contudo, o caso mais significativo o caso pioneiro da frica do Sul, o primeiro
pas que consagrou o direito gua na sua constituio de 1996, art. 27., n. 1, como
direito a alimentao e gua adequadas. Esta consagrao em boa medida explicada pelo facto da discriminao no acesso gua ter sido um dos smbolos e imagens de marca do regime do apartheid. O sistema de realizao do direito bastante
completo, incluindo o Water Services Act de 1997 e o National Water Act de 1998,
e inovador j que adopta solues que constituem boas prticas como a definio de
objectivos precisos para garantir um abastecimento suficiente garantindo 50-60 litros
dirios a cada pessoa, ou a poltica de free basic water precisada em 2001 segundo
a qual todos os municpios devem fornecer gratuitamente 25 litros por dia a cada
pessoa ou 6.000 litros por famlia/ms, o que corresponde definio de basic
water supply,34 s sendo pago o consumo acima deste nvel. Esta gua tem de estar
disponvel a uma distncia at 200m e tem de ser assegurada continuidade sendo
fixado um limite mximo de 7 dias por ano de no fornecimento.
32
33
34
The Rights to Water and Sanitation Portal, Disponvel em http://www.righttowater. info/progress-so-far/timeline/legal-redress/the-right-to-water-under-the-right-to-life-india-2/,

consultado em 12.6.2013.
Caso 9535/06 Abadallah Abu Massad et al v. Water Commissioner and Israel Lands Administration, 2011 vd. Sharmila L. Murthy, JD, MPA, and Mark K. Williams, JD. The Human
Right to Water in Israel: A Case Study of the Unrecognised Bedouin Villages in the Negev , Israel Law Review, Vol 46, Issue 01, March 2013, pp.25-59.
Ver Water Services Regulations 2001 3. The minimum standard for basic water supply services is (a) the provision of appropriate education in respect of effective water use; and (b) a
minimum quantity of potable water of 25 litres per person per day or 6 kilolitres per household
per month -(i) at a minimum flow rate of not less than 10 litres per minute; (ii) within 200 metres of a household; and (iii) with an effectiveness such that no consumer is without a supply
for more than seven full days in any year. Government Gazette, Regulation Gazette n 7079,
vol 432, 8.6.2001.
286
MIGUEL SANTOS NEVES
Neste contexto, mesmo para quem conteste a construo jurdica do Comit dos
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais e ponha em causa a tcnica da inferncia a
partir de outros direitos para contestar a existncia de um direito humano gua, tem
pelo menos de admitir como seguro que est em curso um processo de formao
gradual de uma norma de costume internacional, que se tem vindo a consolidar em
consequncia de uma convergncia da prtica dos Estados, quer no contexto da
ONU de que prova a resoluo da AG de 2010, quer no plano nacional, observvel
ao nvel dos governos nacionais e locais e de outros rgo de soberania como os
tribunais, que ir a breve trecho dar origem a uma regra de hard law, vinculativa
para todos os Estados, que consagra o direito gua como direito humano. Num
quadro de crescente escassez fsica e noutros casos de escassez econmica (relacionada com a incapacidade institucional e de gesto para o tratamento e distribuio)
de gua e de incerteza sobre a sua disponibilidade, possvel argumentar que esta
regra se poder vir a transformar mesmo numa norma de jus cogens, imperativa,
integrando o direito constitucional internacional.
Em geral, e na perspectiva do prprio CDESC, o direito gua tende a ser integrado
nos direitos humanos de segunda gerao, direitos econmicos e sociais, caracterizados como direitos positivos, que pressupem uma prestao positiva e politicas
proactivas do Estado, contingentes, cuja realizao efetiva no est garantida partida dependendo do sucesso do processo de desenvolvimento, marcados pela desigualdade de facto no seu gozo partida pressupondo-se que a ao do Estado venha
a permitir a prazo uma igualdade do gozo chegada. Assim, os direitos econmicos,
sociais e culturais esto sujeitos ao princpio da realizao progressiva, a que est
associada a obrigao especfica de fulfill por parte dos Estados, mas que deve ser
incremental. Apesar disto, existem obrigaes de efeito imediato para o Estado
designadamente a obrigao de no-discriminao assim como a obrigao de no
adoptar medidas retrogressivas.
Esta classificao suscita dvidas, face prpria argumentao que sustenta a sua
natureza de direito humano, levantando uma questo interessante que se relaciona
com a natureza hbrida do direito gua. Tal decorre da sua profunda interligao
com o direito vida e o reconhecimento de que uma componente do direito gua
constitui condio imprescindvel para garantir a sobrevivncia bsica do ser humano, no apenas um nvel de vida adequado e a realizao do potencial humano de
cada pessoa. Com efeito, a gua pode ser objecto de vrios usos, o mesmo recurso
satisfaz necessidades bsicas mas tambm necessidades no essenciais. Nesta perspectiva, o direito gua pode ser visto como contendo tambm caractersticas de
direito de primeira gerao na vertente que se relaciona com o uso para satisfazer
necessidades vitais, e por conseguinte considero pertinente sustentar a sua natureza
mista entre a primeira e segunda gerao. Tal apenas mais uma demonstrao de
que as barreiras rgidas entre as diferentes geraes de direitos humanos so artificiais, quer porque os direitos so interdependentes quer porque existem direitos que
287
na sua essncia so duais, e que prevalece um princpio fundamental de unidade e

indivisibilidade dos direitos humanos.
A realizao progressiva dos direitos econmicos e sociais envolve um elevado nvel
de incerteza e dificuldade em determinar a existncia de violao da obrigao de
fulfill pelos Estados, no obstante o esforo inovador do CDESC no desenvolvimento de indicadores e benchmarks para medir o grau de realizao dos direitos 35
(estruturais, de processo e de resultado), exceto no caso de medidas visivelmente
retrogressivas que implicam violao imediata.
O reconhecimento da natureza mista do direito gua tem consequncias jurdicas
relevantes a dois nveis. Em primeiro lugar, na lgica do direito de primeira gerao,
a obrigao de garantir acesso ao mnimo de gua segura indispensvel sobrevivncia humana, que de forma inovadora a frica do Sul adoptou com o conceito de
free basic water, torna-se mais intensa e exigvel de imediato, forando os Estados
a atribuir-lhe absoluta prioridade nos planos de desenvolvimento e na afectao de
recursos pblicos, e no apenas quando for possvel, e impedindo a aplicao de
tarifas que criem obstculos ao acesso. Em segundo lugar, configura como violao
do direito toda a deciso que na escolha entre usos da gua no consagre a prevalncia do uso para fins humanos vitais sobre quaisquer outros, pelo que a prioridade
deste tipo de uso se torna vinculativa.
O reconhecimento do direito gua como direito humano implica assim uma
mudana de paradigma sobre a gua e tem implicaes de enorme alcance. Entre as
diferentes implicaes destacaria trs que tm potencialmente um impacto considervel sobre as polticas pblicas e sobre a relao entre o Estado e os cidados. A
primeira relaciona-se com a poltica de tarifas da gua e a forte conteno a que tm
de ser sujeitas de modo a manter preos razoveis e a no colocar em causa o gozo
do direito e a acessibilidade econmica. O aumento significativo dos preos das
tarifas ou a ideia de privatizao do sistema de abastecimento numa lgica empresarial de maximizao do lucro so claramente incompatveis com a realizao do
direito humano gua pelo que o Estado tem de controlar e regular o sector privado
no caso em que este explora os servios de abastecimento. O princpio de servio
tendencialmente gratuito, que se tem aplicado a alguns servios sociais como a educao e sade mas paradoxalmente no gua, tem de aplicar-se tambm gua
pelo menos na parte que corresponde ao nvel bsico de satisfao de necessidades
vitais.
35
Ver Catarina Krause and Martin Scheinin, 2009, International Protection of Human Rights: a
textbook, Abo Akademi University, Institute for Human Rights, pp.144-146. Ver tambm
Comentrio Geral n 14 do CDESC, The right to the highest attainable standard of health (art.
12), 2000.
288
MIGUEL SANTOS NEVES
Este problema tanto mais premente quanto existem riscos crescentes de os grandes
conglomerados econmicos controlarem parte significativa do sector da gua a nvel
global e poderem vir a criar um verdadeiro cartel da gua com consequncias dramticas (atualmente os quatro gigantes no sector da gua so o Grupo Danone,
Coca-Cola Company, Nestle SA e PepsiCo). A enorme dimenso do mercado de
gua engarrafada,36 consequncia da insuficincia da rede de abastecimento ou falta
de qualidade da gua em muitos casos deliberadas, ou a polmica envolvendo a
Nestl e declaraes do seu Presidente Peter Brabeck so um sinal deste fenmeno.
A segunda implicao estrutural a necessidade de empoderamento dos utentes
reforando o papel e a participao direta dos utentes, titulares do direito, na gesto
do sistema de abastecimento por forma a garantir standards de qualidade e cobertura
e a monitorizar o cumprimento das obrigaes por parte do Estado. Esta participao
pode assumir diversas formas: a consagrao do direito de participao de representantes dos utentes no conselho de administrao das entidades gestoras ou a criao
de associaes de utentes ao nvel local que garantam um sistema de monitorizao
credvel do sistema e denunciem as violaes do direito.
A terceira implicao a consagrao de deveres de conservao e uso racional da
gua pelos vrios tipos de utentes, em especial dos agricultores que consomem cerca
de 70% do total, com sanes para os casos de enorme desperdcio que no passem
apenas pelo pagamento de preos mais elevados mas tambm pela interrupo de
fornecimento, garantindo sempre a prioridade do uso vital de modo a assegurar o
abastecimento estvel e a respeitar o princpio da igualdade intergeracional salvaguardando os interesses das futuras geraes.
Concluso
A estruturao do direito internacional da gua consolida-se a partir da dcada de 60,
dinamizada por instituies da sociedade civil e pela produo de instrumentos de
soft law, com especial destaque para as Regras de Helsnquia e as Regras de Berlim.
A evoluo registada pautou-se por uma tripla transio: de uma abordagem fragmentada para uma abordagem holstica em que a gua vista como parte de um
ecossistema; de uma abordagem exclusivamente quantitativa para uma abordagem
que combina os aspectos quantitativos e qualitativos, assente num estatuto paritrio
entre o princpio do uso razovel e equitativo e a obrigao de no causar dano signi36
Dados da Zenithinternational, empresa consultora especialista no ramo, mostram que o con sumo global total de gua engarrafada aumentou de 192 mil milhes de litros em 2006 para 261
mil milhes de litros em 2011 ocupando a China o 1 lugar com 40 mil milhes, os EUA o 2
com 31 mil milhes e o Mxico o 3 com 20 mil milhes. (disponvel em
http://www.zenithinternational.com/pdf/events/00101_slides.pdf, consultado em 10.6.2013)
289
ficativo; de uma abordagem centrada nos direitos dos Estados e na soberania sobre
os recursos, para uma abordagem que tambm incorpora os deveres dos Estados e os
direitos dos indivduos gua. Toda esta evoluo resultou de uma interao intensa
e criativa entre a hard law e a soft law, num jogo dialtico que tem evidenciado mais
complementaridade do que tenso.
O reconhecimento da gua como direito humano, com uma natureza hbrida entre a
primeira e a segunda gerao, sustentado numa regra de costume internacional
emergente, ou mesmo j consolidada, que cubra pelo menos a satisfao das necessidades vitais atravs de uma gua suficiente, de qualidade e acessvel (fsica e economicamente), a inovao determinante que desencadeou uma mudana de paradigma e um novo quadro de evoluo do direito internacional da gua. Este tem de
responder aos dois tipos de ameaas a que os titulares do direito esto sujeitos, no
apenas a ao arbitrria de um Estado que ponha em causa a quantidade e a qualidade da gua disponvel num curso de gua partilhado mas tambm a ao arbitrria
no plano interno e transnacional de atores no-estatais que se apropriem indevidamente da gua. Se aos Estados foram definidos os deveres quer horizontais, na relao com outros Estados, quer verticais, na relao com os cidados (deveres de respeito, de proteo, de fulfill), j a regulao do comportamento dos atores noestatais e a capacidade de lhes impor obrigaes jurdicas se revela muito mais problemtica e uma das fragilidades e limitaes do direito internacional, precisamente num momento em que o domnio dos grandes conglomerados e o risco de
formao de um cartel da gua aumentou.
A consagrao do acesso gua como direito humano tem diversas implicaes de
grande alcance em especial no plano da poltica de tarifas da gua que tm de manter
preos razoveis de modo a no colocar em causa o gozo do direito e a acessibilidade econmica. Por outro lado, o empoderamento dos utentes reforando o papel e
a participao direta destes na gesto do sistema de abastecimento. Finalmente, a
terceira implicao a consagrao de deveres de conservao e uso racional da
gua pelos vrios tipos de utentes, em especial dos agricultores que consomem cerca
de 70% do total, e a alterao da hierarquia de usos prevalecendo o uso vital que se
impe a qualquer outro.
No obstante o progresso registado e as inovaes introduzidas, designadamente
pelas Regras de Berlim, o direito internacional da gua no seu estado atual, englobando quer instrumentos de hard law quer de soft law, no se revela suficientemente
robusto, holstico e coerente para responder aos enormes desafios que se colocam
generalidade dos Estados e da populao humana associados a uma eventual crise
global da gua que resulte de uma combinao explosiva entre escassez fsica/stress
hdrico, elevada conflitualidade interestatal, incluindo o risco de conflitos armados, e
estratgias predatrias dos grandes conglomerados privados. A consolidao do
direito internacional da gua ser uma condio necessria mas no suficiente, sendo
290
MIGUEL SANTOS NEVES
fundamental articul-la com a explorao de instrumentos no jurdicos que passam

pela mobilizao das associaes de cidados na defesa do seu direito humano
gua e na limitao do poder dos conglomerados; pela alterao de padres de comportamento social em especial para uma agricultura mais sustentvel; e pelo aperfeioamento de solues tecnolgicas que permitam reciclar a gua e utilizar as reservas at hoje inacessveis.
291
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A Tributao dos Factos Ilcitos em Portugal

LCIO AUGUSTO PIMENTEL LOURENO *
ndice: Introduo. I - O princpio da capacidade contributiva. II - O princpio da

legalidade tributria. III - O princpio da igualdade tributria. IV - O princpio da
tipicidade tributria. V - A ilicitude dos factos e sua relevncia tributria. VI - Os
factos tributrios constitutivos. VII - Os sujeitos passivos dos factos ilcitos. VIII
A quantificao do rendimento ou matria coletvel. IX As garantias dos contribuintes na tributao dos factos ilcitos. Concluso.
Introduo
Consagra a Lei Geral Tributria,1 no artigo 4. n. 1 que: Os impostos assentam
essencialmente na capacidade contributiva revelada, nos termos da lei, atravs do
rendimento ou da sua utilizao e do patrimnio, sendo que,
Na incidncia real ou objectiva do cdigo do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, no artigo 1., n. 1 e quanto base do imposto ou factos tributrios
constitutivos, determina que: o imposto sobre o rendimento das pessoas singulares
(CIRS) incide sobre o valor anual dos rendimentos das categorias seguintes, mesmo
quando provenientes de actos ilcitos, depois de efectuadas as correspondentes dedues e abatimentos.

*
Doutor Europeu em Direito; Docente do ISMAT.
Aprovada pelo D.L. 398/98 de 17/12.
294
A Constituio da Repblica Portuguesa no artigo 104. n. 1 e quanto estrutura do

sistema fiscal, clara na considerao de que o imposto sobre o rendimento pessoal
visa a diminuio das desigualdades e ser nico e progressivo, tendo em conta as
necessidades e os rendimentos do agregado familiar e a tributao das pessoas colectivas incide fundamentalmente sobre o seu rendimento real.
Resulta daqui que, com respeito pelos princpios estruturantes do sistema fiscal, em
especial o da capacidade contributiva, da legalidade e da igualdade, com a problemtica do respeito pelo princpio da tipicidade que radica no princpio da certeza e
segurana do direito, para alm do princpio geral de direito da boa f, os factos ilcitos do, naturalmente, origem constituio da relao jurdica tributria e consequentemente da sua quantificao resultar a base tributvel, o rendimento global
liquido que, aps o procedimento de liquidao surgir naturalmente a colecta devida pelo sujeito passivo, contribuinte tributrio.
No presente trabalho fazemos uma breve abordagem legalidade na tributao dos
factos ilcitos, luz dos princpios gerais e estruturantes do sistema fiscal e o regime
tributrio aplicvel, no procedimento de liquidao em especial no apuramento e
determinao do rendimento global e quais as garantias dos autores, interessados e
agentes dos factos considerados ilcitos perante o regime legal comum; mas sujeitos
tributao como e de forma igual tributao dos factos tributrios constitutivos
legais ou lcitos.
As dificuldades procedimentais tributrias no surgiro por fora da ilicitude do
facto; mas sim e quanto identificao dos sujeitos passivos, do conhecimento e
quantificao dos factos e consequentemente da coleta, para alm das dificuldades
na cobrana dos impostos que forem devidos e em face da legislao aplicvel
tributao do rendimento, capital ou patrimnio e do consumo.
I O Princpio da Capacidade Contributiva
O princpio da capacidade contributiva estruturante, no s da legislao ordinria,
particularmente em matria dos tributos e no s dos impostos; mas tambm das
prprias normas constitucionais, pelo que se situa no mbito dos princpios gerais do
Direito, estruturantes do sistema constitucional tributrio, na medida em que um
conceito tico e como tal um pressuposto do tributo.2
Lcio Pimentel; O Conceito de Contribuinte Tributrio, Ed. Livros do Brasil, 2010, Lisboa,
pg.75.
A TRIBUTAO DOS FATOS I LCITOS EM PORTUGAL
295
Saldanha Sanches3 equipara o princpio da capacidade contributiva ao princpio da

capacidade de prestao e defende ser um conceito tico que, quando convertido em
norma um princpio constitucional estruturante para o direito a criar e simultaneamente um critrio de validao das leis fiscais em vigor.
O princpio da capacidade contributiva pois um pressuposto de imposto, quer se
trate da tributao do rendimento, do patrimnio ou mesmo do consumo.
Nesse sentido, o artigo 104. da Constituio da Repblica Portuguesa consagra que
o imposto sobre o rendimento pessoal deve ter em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar e a tributao das sociedades incide fundamentalmente
sobre o rendimento real.
A tributao do patrimnio deve contribuir para a igualdade dos cidados 4 e a tributao do consumo visa o desenvolvimento econmico e de justia social.5
Assim, o imposto na tributao do rendimento visa atingir um valor real; na tributao do patrimnio, um valor patrimonial e na tributao do consumo, visa atingir um
valor da despesa, como resulta do disposto na Lei Geral Tributria, em particular no
seu artigo 4. n. 1.
O princpio da capacidade contributiva, de princpio tico e meramente formal,
hoje um princpio constitucional material e estruturante de todo o sistema tributrio,
no rendimento, no capital e no consumo, como reconhecido por Srgio Vasques, 6
quando afirma que a primeira exigncia do princpio da capacidade contributiva
fazer dos impostos pessoais sobre o rendimento o seu elemento central.
Este princpio no limitado ou exclusivo dos actuais impostos, impondo-se as suas
opes e limites ao legislador que dever fazer uma justa distribuio dos encargos
tributrios.7
O princpio da capacidade contributiva radica no princpio da capacidade econmica
e este no princpio da igualdade ou da generalidade, constituindo em si uma reao
constitucional ou legal dos titulares do direito de soberania, contra os privilgios
histricos que declaravam isentas do pagamento de tributos pessoas e classes sociais,
4
5
6
7
Saldanha Sanches, Jos Luis; Manual de Direito Fiscal, Coimbra Editora, 2. Ed., 2002, pg.
50.
CRP artigo 104. n. 3.
Srgio Vasques; Os impostos especiais do consumo, Coimbra Editora, 2001, pg. 50.
Amattuci, Andrea;Trattado di Diritto Tributrio;I, Pdua, 1984, pg. 230.
296
impondo a Lei Geral Tributria e consequentemente o sacrifcio de suportar economicamente os tributos generalidade das pessoas. 8
Tal como afirma Rafael Calvo Ortega,9 a diferena entre o princpio da generalidade tributria e o da capacidade econmica, reside no seu carcter subjectivo uma vez
que o primeiro, o da generalidade, estuda e pretende responder e respeitar o ordenamento jurdico tributrio ordinrio questo de saber quem deve ficar abrangido
pelas regras da incidncia dos tributos ou seja, quem deve ser contribuinte perante
determinadas e tpicas situaes e consequentemente s obrigaes tributrias de
natureza diversa, nomeadamente prestaes de imposto ou meras obrigaes formais
ou declarativas.
O segundo princpio o da capacidade econmica, o qual se preocupa e responde
grande questo que a de saber como e em que medida se deve tributar, impor o
sacrifcio ao cidado.
Deste modo, a generalidade tributria significa uma sujeio abstrata, enquanto o
princpio da capacidade econmica se revela na situao concreta e imposta a determinada pessoa fsica, coletiva ou jurdica, da o carcter vincadamente objetivo deste
princpio.
A doutrina10 tem vindo a defender que o princpio da capacidade econmica radica
em dois princpios. O primeiro que haja de facto uma situao patrimonial que
justifique a imposio de obrigao da mesma natureza. O segundo requisito o
vnculo jurdico da situao patrimonial a determinada pessoa fsica ou jurdica.
Assim, defendemos que o princpio da generalidade e consequentemente da capacidade econmica e at contributiva, se deva verificar e impor em relao a todos os
tributos, ainda que visem o rendimento, o capital ou patrimnio e mesmo o consumo
ou despesa, sendo certo que para cada natureza de tributao se deve atender forma
especfica de aplicar estes e os demais princpios constitucionais, nomeadamente o
da igualdade tributria.
O princpio da capacidade contributiva tem sido objecto de vrias classificaes pela
doutrina, sendo de referir, em especial a capacidade objetiva ou real e subjetiva ou
pessoal.
A primeira impe ao legislador que no seu poder/dever de criar impostos, selecione
os factos de natureza econmica com manifestaes de capacidade contributiva.
8
9
10
Lcio Pimentel; O Conceito de Contribuinte Tributrio, pg. 77.

Calvo Ortega, Rafael; Curso de Derecho Financiero I; Pdua, 1984, pg. 230.
Lcio Pimentel; O Conceito de Contribuinte Tributrio, pg. 78.
297
A segunda, a subjetiva ou pessoal, impe limites quantificao da tributao com

os diferentes critrios de graduao dos tributos, em todas as suas fases, nomeadamente no conceito e seleco do facto real e tributrio, da que os factos ilcitos
devam ser includos nas regras da incidncia objectiva.
II O Princpio da Legalidade Tributria
O sistema fiscal portugus assenta na sua essncia estrutural e constitucional no
chamado Estado Social, porque visa a satisfao das necessidades financeiras do
Estado e uma repartio justa dos rendimentos e da riqueza,11 promovendo a justia
social, a igualdade de oportunidades e as necessrias correes das desigualdades na
distribuio da riqueza e do rendimento, 12 sendo que a tributao deve respeitar os
princpios da generalidade, da igualdade, da legalidade e da justia material. 13
O princpio da legalidade tributria, de acordo com a consagrao na CRP, deixa de
ser exclusivamente um princpio de legalidade da administrao, ideia que resulta da
concepo do Estado de Direito liberal, para passar a ser um princpio formal na
reserva de lei e implicar a reserva relativa de competncia legislativa da Assembleia
da Repblica,14 sem embargo das autorizaes legislativas expressas, no Governo.15
Tal como defende Casalta Nabais,16 o princpio da legalidade fiscal tem na base a
ideia de autoimposio, autotributao ou de autoconvencimento dos impostos,
segundo a qual os impostos devem ser consentidos pelos prprios contribuintes,
pessoas singulares, cidados votantes e como manifestao directa do poder de soberania.17
Por fora e nos termos da consagrao constitucional do princpio da legalidade
tributria, os impostos devem ser criados por Lei, e Lei formal emanada da Assembleia da Repblica, Lei em sentido formal, a qual deve determinar a incidncia, a
taxa, os benefcios fiscais e as garantias gerais dos contribuintes. 18
A amplitude legislativa da Assembleia da Repblica pois e quanto s matrias
definidas no n. 2 do art. 103. da CRP, devendo interpretar-se o sentido da criao
11
12
13
14
15
16
17
18

LGT artigo 5. n. 1.
LGT artigo 5. n. 2.
CRP artigo 165..
Casalta Nabais, Jos; Direito Fiscal, Almedina, 2000, Coimbra, pg. 140.
CRP artigo 3..
298
de impostos referida na alnea i) do n. 1 do artigo 165. da CRP, em conjugao

com a norma anteriormente referida.
As normas que s podem ser definidas e consagradas em Lei pela Assembleia da
Repblica, so, no entendimento de Saldanha Sanches,19 as normas de deciso, para
contrapor as demais normas da competncia legislativa do Governo, como normas
de execuo ou desenvolvimento das normas anteriores.
Tal como se encontra assente pelo Tribunal Constitucional (Ac. 504/98 e Ac.
63/2001), s ficam abrangidas pela reserva relativa de lei formal, a criao de impostos ou melhor, dos elementos essenciais do imposto e constantes do artigo 103. n. 2
da CRP (a incidncia, a taxa, os benefcios fiscais e as garantias dos contribuintes).
As normas de natureza tributria e criminal fiscal que no fiquem abrangidas pelo
princpio da reserva relativa de lei formal podem ser objecto de legislao pelo
Governo em forma menos solene que a Lei, podendo s-lo por decreto-lei.
As Regies Autnomas podem exercer o poder tributrio prprio, adoptando o sistema fiscal nacional s especificidades de cada Regio, nos termos da Lei-Quadro da
Assembleia da Repblica,20 atravs do rgo legislativo prprio, ou seja a Assembleia Regional, nunca podendo legislar em sentido contrrio ao que for legislado
pela Assembleia da Repblica.
As Autarquias Locais detm tambm poder para tributar, quer em matria de taxas e
nos termos definidos pelo Regime Geral das Taxas Locais, 21 e Lei das Finanas
Locais, quer em matria de impostos. 22
III O Princpio da Igualdade Tributria
O princpio da igualdade tributria, que sendo geral e estruturante do sistema jurdico, encontra-se consagrado no artigo 13. da CRP23 e radica no conceito da dignidade da pessoa humana (artigo 1. da CRP), reconhecendo a todos os cidados igual
dignidade social,24 a qual se traduz numa igualdade esttica da pessoa, perante a lei,
no sentido formal e material.
19
20
21
22
23
24
Saldanha Sanches, Jos Luis; Manual de Direito Fiscal, 2. Ed., Coimbra Editora, 2002, pg.
33.
Lei n. 53-E/2006 de 29/12.
CIMI artigo 112. n. 5.
Art. 13.: Todos os cidados tm a mesma dignidade social e so iguais perante a lei.
Gomes Canotilho e Vital Moreira; anotaes art. 13. da CRP.
299
Por se tratar de um princpio geral e estruturante, impe desde logo ao legislador o

dever de tratar por igual aquilo que for na verdade igual e dar um tratamento desigual quilo que for na verdade desigual, proibindo o livre arbtrio legislativo.
O princpio geral da igualdade jurdica, onde radica a igualdade tributria, num conceito material, no se limita a critrios formais, podendo consistir numa consagrao
e no reconhecimento da desigualdade de situaes, com enquadramento ou regulamentos jurdicos diferenciados.
Na verdade, o princpio da igualdade era entendido como igualdade de tratamento
pelas autoridades administrativas e pelos tribunais, enquanto rgos de soberania.
Quanto aplicao e respeito do princpio da igualdade pelas entidades administrativas, h que ponderar o princpio da autovinculao da administrao, segundo o
qual qualquer autoridade deve tratar por igual os casos iguais,25 podendo sempre
fazer uso dos poderes discricionrios; mas sem violar o princpio da imparcialidade,26 na escolha do critrio diferenciador da situao.
E numa vertente formal e material que o Cdigo Civil, no seu artigo 6., consagra
que a ignorncia ou m interpretao da lei no justifica a falta do seu cumprimento, nem isenta nas pessoas das sanes nela estabelecidas, disposio e fora legal
que aplicvel, no s no direito civil, mas tambm no direito pblico administrativo e tributrio em particular, por fora do disposto no artigo 18. n. 1 da CRP.
A igualdade tributria no excluindo o princpio da igualdade jurdica de consagrao constitucional, tambm no se limita a ter uma viso esttica do direito e dos
cidados, antes o amplia, sem o desvirtuar, quer incluindo as pessoas colectivas ou a
estas equiparadas, quer ainda dando-lhe uma perspectiva ou sentido dinmico, quando aponta para objectivos de igualdade e no se limita a atender s situaes enquanto tais, antes partindo de tais realidades para as modificar e construir os fins que
entende serem os mais iguais, mais justos e do maior dignidade social aos cidados.
Estando consagrada na CRP, o Estado Social, baseado na dignidade da pessoa
humana,27 com direito democrtico,28 o sistema fiscal visa, obrigatoriamente a satisfao das necessidades do Estado e uma repartio justa dos rendimentos e da riqueza29 e nesse sentido que o imposto sobre o rendimento pessoal tem tambm por fim
25
26
27
28
29
Gomes Canotilho e Vital Moreira; anotaes ao art. 13. da CRP.

CRP artigo 1..
CRP artigo 2..
300
a diminuio das desigualdades, tendo em conta as necessidades e os rendimentos

das pessoas singulares e dos respectivos agregados familiares. 30
pois por fora do princpio da igualdade que a tributao dos rendimentos dos
cidados feita dividindo o respectivo rendimento em escales, com a aplicao da
taxa progressiva, aumentando na medida em que aumenta o rendimento global liquido a tributar e se ponderam quantitativamente eventuais benefcios fiscais, tais como
a incapacidade ou aceitando dedues colecta, tais como as despesas com a sade,
despesas de educao, formao e outras consagradas no CIRS. 31
O princpio da igualdade tributria no pois o princpio que tem por objectivo
tornar igual o tratamento de situaes ou diferenciao de pessoas, no se pretendendo quantificar de igual forma e sacrifcio tributrio de diferentes contribuintes,
devendo pois e por isso interpretar-se este princpio numa posio vertical e no
exclusivamente no sentido horizontal.
A igualdade tributria ser atingida com um conjunto de medidas legislativas, tendentes a melhorar a dignidade humana e social sem ignorar as diferenas entre pessoas e situaes; mas a todas reconhecendo a dignidade e igualdade jurdica e tributria, impondo-se por isso que a iguais rendimentos e situaes devam ser impostos
sacrifcios iguais, quantitativamente, concedendo de igual modo, igualdade no reconhecimento das garantias e direitos tributrios.
O princpio da igualdade tributria impe por isso que a administrao pblica e em
particular a Autoridade Tributria imponha a titulares de rendimentos, ainda que
obtidos ilicitamente, o mesmo sacrifcio e pelas mesmas regras tributrias, dos rendimentos obtidos legalmente, previstas em cada um dos cdigos tributrios e quanto
tributao do rendimento, o CIRS e CIRC.
IV O Princpio da Tipicidade Tributria
O princpio da tipicidade emana do princpio da legalidade e exige que a interpretao da norma e o respectivo enquadramento dos factos tributrios constitutivos da
relao jurdica tributria respeite a forma da interpretao literal declarativa, sem
conceder com a interpretao extensiva e muito menos com a interpretao funcional, onde se retira o sentido da lei pelo fim.
30
31

CIRS artigo 78.
301
Se este princpio resulta do princpio da legalidade, devemos limitar o seu mbito s

normas que so criadas por Lei,32 ou sejam as que determinam a incidncia, a taxa,
os benefcios fiscais e as garantias dos contribuintes.33 Aceitando que todas as
demais normas tributrias, nomeadamente as que regulam a quantificao dos factos
constitutivos ou fixam regras com obrigaes fiscais acessrias ou mesmo no mbito
do procedimento e processo de execuo fiscal, no respeitem o princpio da tipicidade, antes e to s o princpio da legalidade geral de natureza tributria.
nesse sentido e mbito, particularmente quanto s garantias do contribuinte e em
particular o direito de resistncia tributria, que ningum pode ser obrigado a pagar
impostos que no hajam sido criados nos termos da Constituio, que tenham a natureza retroactiva ou cuja liquidao e cobrana se no faam nos termos da lei,
entendendo-se que e quanto s normas de liquidao e cobrana se trata de lei em
geral e no lei emanada da Assembleia da Repblica por fora da competncia legislativa e de reserva de lei formal, conforme consagra o disposto no artigo 165. da
CRP.
Este princpio, o da tipicidade, exige ainda clareza de linguagem ou texto ao legislador, no devendo usar conceitos fechados ou menos claros face do direito, sob
forma de abrir a porta sua violao pela necessidade de interpretaes menos literais e no declarativas, como por exemplo o caso da consagrao da tributao do
rendimento, das pessoas singulares CIRS, ou das pessoas colectivas CIRC.
A lei no define nem cria o conceito de rendimento, optando por tipificar os factos
que quantificados podem originar o invocado rendimento, no concretizando o
critrio essencial, se por exemplo a teoria da fonte, do rendimento acrscimo, ou
qualquer outro.
E mais, na tributao das pessoas singulares e colectivas, no se tributa sempre o
rendimento. Tributam-se por vezes situaes que em nada podem ser consideradas
valores ou activos acrescidos ao patrimnio do sujeito passivo, como o caso das
tributaes autnomas, nomeadamente das despesas e encargos previstos no artigo
73. do CIRS34 e do artigo 88. do CIRC.35
Ainda, o princpio da tipicidade no tolerante, considerando-se haver violao
deste princpio e do princpio da legalidade em geral e de natureza tributria, quando
a Autoridade Tributria invoca o poder discricionrio para fazer incluir factos no
32
33
34
35
CRP artigo 165. n. 1 alnea i).

So tributados autonomamente encargos suportados por sujeitos passivos, nomeadamente as
despesas de representao, com viaturas ligeiras de passageiros ou mistas e outras.
So tributadas autonomamente as despesas no documentadas e outras.
302
tributrios nas regras de incidncia de algum imposto, e ainda quando invoca a legalidade em interpretao funcional para sujeitar tributao factos que na verdade e
por fora da pureza do princpio da tipicidade, no esto sujeitos.
Neste sentido e quanto eventual tributao de factos ilcitos, deve a Autoridade
Tributria atender natureza tributria e quantificao dos factos e no sua eventual ilicitude.
V A Ilicitude dos Factos e sua Eventual Relevncia Tributria
A primeira noo de ilicitude ou facto ilcito prxima da de facto ilegal, no permitido ou aceite pela moral, pelos bons costumes ou pela lei.
Da falta de respeito da lei e em face da natureza da norma violada, estaremos perante
a ilicitude civil, patrimonial ou de natureza sancionatria, de natureza administrativa
ou mesmo penal.
nesse sentido que o disposto no artigo 483. do CC consagra consequncias de
responsabilidade civil ou patrimonial em relao ao agente de factos que viole ilicitamente o direito de outrem ou qualquer disposio legal destinada a proteger interesses alheios.
Os factos ilcitos de natureza tributria, podem dar origem aplicao da respectiva
sano, quando praticados com negligncia ou culpa, preencha todos os requisitos e
pressupostos do tipo, seja por atpico e declarado punvel por lei tributria anterior
data dos factos36 sendo a infraco de natureza criminal,37 ou contra-ordenacional.38
No curamos aqui de estudar os factos ilcitos que podem dar origem aplicao de
sanes meramente civis, indemnizatrias, nem de factos ilcitos susceptiveis de
integrar uma infraco administrativa ou criminal fiscal.
Pretendemos to s e dada a natureza deste trabalho, conhecer da ilicitude dos factos
e eventuais consequncias tributrias, patrimoniais, ou seja se podem ou devem ser
base de quantificao, apuramento de matria colectvel, rendimento global lquido
ou lucro lquido, tributvel, ou ainda, quais as consequncias da ilicitude de determinada actividade econmica ilcita, para efeitos de tributao do rendimento das pessoas singulares e colectivas.
36
37
38
RGIT artigo 2. n. 1.
RGIT artigo 87. a 107..
RGIT artigo 108. a 129..
303
As regras da tributao que consagram a incidncia objectiva, no mbito da tributao do rendimento,39 em conjugao com o disposto no artigo 10. da Lei Geral
Tributria, so claras e expressas no sentido de tributar os rendimentos ou resultados
de actividade ilcita ou ilegal, bem como a titularidade (CIMI), ou transmisso de
bens prediais (CIMT e Imposto de Selo) ou mesmo bens mveis (CIVA).
Se os factos ilcitos so relevantes, de igual valor e tratamento tributrio aos factos
lcitos, no mbito da tributao do rendimento patrimonial e indirecta, j a ilicitude
criminal do facto impede que tais gastos ou encargos sejam facto tributrio negativo,
no podendo ser custos fiscais40 para apuramento do lucro liquido ou tributvel.
VII Os Factos Tributrios Constitutivos Ilcitos
Para efeitos da tributao e tal como decorre do princpio consagrado na Lei Geral
Tributria,41 e das regras que definem a incidncia objectiva, 42 a natureza ilcita dos
factos, em nada altera a natureza tributria de tais actos e factos, sendo por isso factos tributrios constitutivos da relao jurdica tributria e consequentemente gerador
de direitos e deveres aos respectivos sujeito activo e passivo.
De igual forma, os factos ilcitos modificativos ou extintivos da relao jurdica, do
origem respectiva modificao ou extino da relao jurdica tributria e consequentemente dos direitos e das obrigaes emergentes de tais factos.
Admitamos por exemplo que determinado sujeito passivo pratica actividade contra a
lei, os bons costumes e os usos, sendo por isso reconhecidamente de natureza ilcita.
Esse sujeito passivo dever cumprir todas as obrigaes fiscais acessrias, declarativas ou de pagamento, nomeadamente:
- Deve apresentar a declarao de incio da actividade, ainda que toda a actividade
seja ilcita, sob pena de incorrer em infraco e lhe serem aplicadas as respectivas
sanes, para alm das consequncias de natureza eventualmente penal e no apuramento do lucro tributvel, matria colectvel ou rendimento global liquido;
- Deve cumprir todas as obrigaes fiscais acessrias, de reteno do IRS quando
proceder ao pagamento de rendimentos do trabalho, de capital e do patrimnio,
independentemente das obrigaes decorrentes e na tributao indirecta;
39
40
41
42
CIRS artigo 1. e CIRC artigo 1..

CIRC artigo 23. n. 2.
LGT artigo 10..
CIRS artigo 1. e CIRC artigo 1..
304
- Deve emitir facturas e contablizar todos os proveitos e custos, fazendo o apuramento dos resultados contabilsticos e fiscais;
- Deve entregar nos cofres do Estado os valores retidos ou o saldo positivo na contacorrente do imposto sobre o valor acrescentado;
- Deve proceder ao cumprimento das obrigaes fiscais principais, ou seja, fazer o
pagamento dos impostos liquidados no mbito do rendimento, capital ou patrimnio
e do consumo.
VII Os Sujeitos Passivos dos Factos Ilcitos
Perante a existncia de factos ilcitos, ou sejam actos e acontecimentos, humanos ou
naturais, independentemente da sua natureza ilcita, sero factos tributrios constitutivos da relao jurdica tributria, se estiverem tipicamente previstos nas regras de
incidncia objectiva, de cada cdigo ou regulamento de imposto, constituindo-se a
relao jurdica tributria,43 por preenchimento do tipo, sendo certo que os elementos
estruturantes dessa relao no podem ser alterados por vontade das partes.44
Constituda a relao jurdica tributria de direito pblico pela verificao do facto
tpico, poderemos identificar os demais elementos estruturantes, ou sejam, o sujeito
activo,45 o sujeito passivo, 46 o objecto e contedo e ainda as garantias legais do sujeito activo, para impor as obrigaes ao sujeito passivo e aos demais obrigados tributrios.
A determinado sujeito, neste caso o passivo porque ocupa a posio de obrigado na
relao jurdica reconhecida personalidade tributria quando tenha susceptibilidade
de ser sujeito da relao jurdica tributria,47 com capacidade tributria independentemente de ter nascido,48 se for pessoa singular ou de se encontrar registado na Conservatria do Registo Comercial se for pessoa colectiva, uma vez que podemos estar
perante sociedade irregular, no registvel ou mesmo, tratar-se de massa patrimonial
que nunca ter personalidade jurdica civil.
O sujeito passivo da relao originada por factos ilcitos, ser a pessoa singular ou
colectiva, patrimnio ou organizao de facto ou de direito que nos termos da lei
est vinculado ao cumprimento da prestao tributria.49
43
44
45
46
47
48
49
LGT artigo 36. n. 1.

Cdigo Civil, artigo 66..
305
Perante o primado da lei e em funo dos princpios da legalidade, da capacidade

tributria, certeza e segurana do direito, o sujeito passivo da relao tributria deve
estar suficientemente indicado ou regulada a forma de o identificar, nas regras da
incidncia subjectiva de cada cdigo ou regulamento de imposto.
Atento o texto do n. 3 do artigo 18. da Lei Geral Tributria, no podemos confundir o sujeito passivo da relao jurdica tributria, que s poder ser a pessoa singular ou colectiva identificvel pelas regras de incidncia subjectiva; do sujeito passivo
das obrigaes fiscais acessrias como o caso do responsvel no originrio de tal
obrigao, para alm do substituto ou revertido.
De referir que nem todos os responsveis originrios de obrigaes fiscais acessrias
sero sujeitos passivos da relao, como sejam as situaes consagradas nas alneas
a) e b) do n. 4 do artigo 18. da Lei Geral Tributria, ou sejam as pessoas que suportam o encargo do imposto por repercusso legal como acontece no regime da tributao indirecta, CIVA, nem as pessoas que devam prestar colaborao para com a
Autoridade Tributria,50 como acontece quando um TOC (Tcnico Oficial de Contas) notificado para prestar esclarecimentos sobre uma sociedade ou pessoa para
quem presta os seus servios de contabilidade.
No mbito da tributao do rendimento, sero sujeitos passivos da relao, ainda que
por factos ilcitos, as pessoas singulares titulares de rendimentos previstos e enquadrveis nas categorias indicadas no artigo 1 do CIRS e residam em territrio portugus ou no residentes, aqui obtenham rendimentos; 51 e no artigos 1. e 2. do CIRC,
quanto s pessoas colectivas ou a elas equiparadas.
A liquidao e cobrana do imposto sobre as transmisses de imveis, IMT se onerosas52 ou imposto de selo se gratuitas,53 ser feita pelo servio de finanas competente em razo do territrio e tomando como sujeitos passivos, devedores do imposto, as pessoas, singulares ou colectivas para quem se transmitam os bens imveis, 54
e quem pratique o facto, 55 no caso do imposto de selo, podendo ser identificados tais
sujeitos passivos porque a transmisso dos bens imveis de registo obrigatrio,56 o
mesmo acontecendo para a identificao do sujeito passivo na tributao do patrimnio, no em sentido dinmico, translativo; mas sim em sentido esttico, do ter, ou
seja no mbito do cdigo do imposto municipal sobre imveis CIMI, conforme
consagra o artigo 8. e em especial no seu nmero 4, com a presuno da titulari50
51
52
53
54
55
56
LGT artigo 59..

CIRS artigo 13..
CIMT artigo 1., 2. e 4..
CI Selo artigos 1. e 2..
CIMT artigo 3..
CI Selo artigo 2..
Cdigo do Registo Predial, artigo 2..
306
dade, ainda que, em Direito Tributrio, as presunes sejam juris tantum, podendo
sempre ser ilididas.
No mbito e para os efeitos da tributao indirecta, especialmente o imposto sobre o
valor acrescentado, o sujeito passivo da relao, ainda que constituda por facto
ilcito, sero as pessoas que de modo independente e com carcter de habitualidade
pratiquem por si, por representantes, ou com o interesse de actividade de produo,
comrcio ou prestao de servios, nos termos previstos e regulados no artigo 2. e
seguintes do CIVA.
VIII A Quantificao do Rendimento Tributvel
A quantificao do rendimento colectvel, lucro lquido (CIRC) ou rendimento global lquido (CIRS), feita por princpio pelo sujeito passivo, obrigatria no IRC,
onde o sujeito passivo, para alm do apuramento dos resultados fiscais, deve proceder autoliquidao e respectiva cobrana, considerando a Autoridade Tributria
praticado o acto de liquidao, aps a entrega da declarao anual de rendimentos.
O lucro tributvel das pessoas colectivas e outras entidades a elas equiparadas, o
resultado liquido no perodo do exerccio, ou seja, do ano em causa e das variaes
patrimoniais positivas e negativas verificadas no mesmo perodo de tempo, determinadas com base na contabilidade e eventualmente corrigidas de resultados contabilsticos, financeiros, econmicos e fiscais de exerccios anteriores, como por exemplo a existncia de prejuzos, para resultados fiscais, j que nem todos os custos e
encargos financeiros e contabilizados, so custos fiscais directos ou indirectos do
exerccio em causa., como o caso dos custos plurianuais ou mesmo sendo contabilsticos, no podem ser fiscais, como o acontece, por exemplo com o pagamento de
coimas, que sendo custo financeiro, contabilstico, no custo fiscal.
O rendimento colectvel para efeitos de IRS ou rendimento global liquido, o que
resulte do englobamento dos rendimentos das vrias categorias, auferidos em cada
ano, aps feitas as legais dedues e abatimentos reais ou pessoais. 57
Ora!
O sujeito passivo agente ou interessado nos factos tributrios constitutivos, eventualmente de natureza ilcita, tem a obrigao fiscal acessria de incluir todos os
factos e rendimentos na sua declarao anual, o que, por princpio no cumpre, dada
a ilicitude dos mesmos e eventualmente da actividade que desenvolve normalmente.
57
CIRS artigo 22..
307
O sujeito passivo, autor ou interessado nos factos ilcitos e titular de rendimentos

brutos ou proveitos, pode ter os seus rendimentos parcial ou totalmente ilcitos, sendo que o que na verdade est em causa a quantificao desses mesmos factos e
cujo apuramento de resultados dar origem a liquidao adicional se s parte dos
rendimentos no foram declarados, ou a liquidao oficiosa, por iniciativa dos servios, quando toda a actividade seja de natureza ilcita e o sujeito passivo no os tenha
contabilizado e muito menos apresentado a declarao anual com a apuramento do
lucro liquido, tributvel e a cobrana da colecta, obrigao principal.
Porque, regra geral, os factos ilcitos no so revelados pelo sujeito passivo na sua
contabilidade, nem refletidos na sua declarao anual de rendimentos Autoridade
Tributria, esta, atravs de dados de facto e informaes de que venha a ter conhecimento, na posse de tais informaes e dados, deve dar inicio ao procedimento de
inspeco com vista a determinar o lucro tributvel por mtodos indirectos, nos
termos e quanto tributao em IRC, por fora do disposto no artigo 57. do CIRC,
conjugado com o disposto no artigo 81. da Lei Geral Tributria e seguintes, dando
prioridade ao critrio quantitativo dos mtodos directos e, se tal for insuficiente ou
inadequado, socorrer-se dos mtodos indirectos.
Se a Autoridade Tributria puder e for razovel a quantificao por mtodos directos, a chamada correco tcnica ou matemtica, pode ainda fazer uso de poderes de
razoabilidade para aceitar eventuais custos mesmo estimados; mas considerados
imprescindveis para a obteno dos proveitos do exerccio e consequentemente para
o apuramento do lucro liquido ou tributvel, e utilizar ainda simultnea ou autonomamente, os poderes discricionrios, deixando mesmo de aceitar como custos algumas despesas ou factos tributrios de sentido negativo.
Tanto no critrio quantitativo de mtodos directos, como nos mtodos indirectos, a
avaliao dos rendimentos se deve basear em critrios objectivos, ainda que tal
objectividade seja patente nos mtodos directos (ainda que com eventual uso dos
poderes discricionrios ou de razoabilidade) e menos nos mtodos indirectos, onde
h, por parte da Autoridade Tributria uma forte margem de subjectividade ou mesmo presuno quantitativa dos rendimentos, estando sempre vedada a presuno de
factos tributrios constitutivos da relao jurdico-tributria.
Da que, por imperativo legal,58 a avaliao indirecta seja subsidiria da avaliao
directa e a fundamentao da avaliao deva conter, obrigatoriamente a indicao
dos critrios quantitativos utilizados e a ponderao dos factores que influenciaram a
determinao dos proveitos ou rendimentos brutos e, bem assim, a ponderao dos
factos negativos, encargos ou custos fiscais para apuramento e determinao do
58
308
lucro lquido ou tributvel,59 para que o sujeito passivo possa contraditar o critrio,
quantificao dos factos e apuramento dos resultados lquidos fiscais.
Sendo o mtodo de avaliao indirecta, limitativo e subsidirio, a LGT s permite a
sua aplicao quando se verificar alguma das situaes previstas nos artigos 87. e
88. da LGT, nomeadamente quando haja impossibilidade de comprovao e quantificao directa e exacta dos elementos e dados necessrios correcta determinao
dos resultados, o que, em boa verdade se verificar sempre que o sujeito passivo seja
autor ou interessado nos factos tributrios ainda que de natureza ilcita, no revelados na sua contabilidade, nem na declarao anual de rendimentos.
IX As Garantias dos Contribuintes na Tributao de Factos Ilcitos
O sujeito passivo de obrigaes tributrias ou da relao jurdica tributria originadas pela verificao de factos tributrios constitutivos de gnese ou natureza ilcita,
podero fazer uso de qualquer das garantias gerais ou especiais previstas na lei, geral
e especial de qualquer cdigo, regulamento de imposto, lei geral tributria, cdigo de
processo, procedimento, Regime Geral das Infraces Tributrias, regime geral de
contra-ordenaes e mesmo legislao especial de natureza tributria ou administrativa.
Desde logo e quanto garantia especial prevista no artigo 91 da Lei Geral Tributria, sempre o sujeito passivo poder reclamar da quantificao da matria colectvel
ou lucro liquido, determinado com o uso de mtodos indirectos, pedindo a reviso da
quantificao da matria colectvel e utilizando os meios de prova documentais
imprescindveis a contrariar ou a rever, total ou parcialmente o valor determinado e
fixado com o uso de tais mtodos e critrios e com a ponderao subjectiva que tais
mtodos permitam.
Sem se tornar definitivo o valor determinado e objecto da reclamao especial, no
pode o servio de finanas proceder ao acto tributrio, ou seja liquidao da colecta e eventualmente com juros compensatrios, com os efeitos de suspenso do prazo
da caducidade do direito liquidao. 60
De igual modo e critrio, poder o sujeito passivo reclamar 61 para uma segunda
avaliao de determinao do valor patrimonial a prdios rsticos e urbanos, ainda
que a aquisio de tais prdios tenha sido de forma ilcita no podendo haver lugar
liquidao sem deciso final do pedido de avaliao.
59
60
61

Artigo 68. CPPT e artigo 54. LGT.
Artigo 66. CPPT.
309
O sujeito passivo e obrigado tributrio, ainda que com base em factos ilcitos, poder
requerer o procedimento para iliso de presunes, nos termos e ao abrigo do disposto no artigo 64. do CPPT, artigo 6. do CIRS, quanto a presunes relativas a
rendimentos de categoria E do CIRS, ou mesmo recorrer para o Tribunal Tributrio
de deciso de avaliao feita nos termos do disposto no artigo 91. da LGT, e isto
por fora da garantia consagrada no artigo 89.-A, n. 7 da LGT, para o critrio
quantitativo das manifestaes de fortuna.
Poder tambm o sujeito passivo, obrigado principal fiscal, com base em factos
ilcitos, opor-se em sede de procedimento de execuo fiscal ou utilizar qualquer das
garantias procedimentais ou processuais que ao caso couberem e caberiam em termos gerais, se os factos no fossem ilcitos.
No mbito das garantias gerais da liquidao ou acto tributrio, poder sempre o
sujeito passivo reclamar62 ou ser interessado em qualquer procedimento, nomeadamente recorrer hierarquicamente63 e ainda impugnar o acto tributrio ou deciso
administrativa, prevista no artigo 97. da LGT ou mesmo reclamar e/ou recorrer de
decises do rgo de execuo fiscal, que afectem os direitos e interesses legtimos
do executado ou de terceiro em processo de execuo fiscal.64
Concluso
A tributao dos factos ilcitos feita nos termos e segundo as regras gerais e especiais previstas para a tributao dos factos lcitos, com a particularidade das questes
de prova para proceder ao acto tributrio, aps a quantificao da matria colectvel,
por parte da Autoridade Tributria e por parte do sujeito passivo quando reclame da
matria colectvel, valor patrimonial, obrigao, acto tributrio ou em qualquer outra
garantia geral ou especial de natureza administrativa e tributria.
62
63
64
Artigo 68. CPPT e artigo 54. LGT.

Artigo 66. CPPT.
Artigo 276. e 279. CPPT.
O Poder de Compra:
A Abordagem da Comisso Europeia
MARIA DE FTIMA CABRITA MENDES *
Introduo
A temtica relativa emergncia e consolidao do poder de compra por parte da
distribuio moderna tem sido objeto, nos ltimas dcadas, em inmeros pases
europeus e a nvel internacional, de mltiplas abordagens acadmicas, nomeadamente, nas reas cientficas da Economia, Gesto e Direito pelo facto de a mesma ter
sofrido alteraes recentes resultantes de formas inovadoras tanto ao nvel da organizao como ao nvel da tecnologia.
Estas inovaes na distribuio contriburam de forma significativa para a alterao
da correlao de foras entre a produo e distribuio moderna permitindo a esta
impor as suas condies aos produtores nas relaes comerciais.
A ateno relativamente ao poder de compra adensou-se nos ltimos anos devido a
fatores como o nvel de concentrao do setor do retalho em muitos pases: os pases
Nrdicos, o Reino Unido, a Alemanha, a Frana e a ustria; a tendncia para o
aumento dos preos e a preocupao de que o poder de compra crescente dos retalhistas ao longo da cadeia de abastecimento tenha contribudo para o aumento dos
preos.
Os grandes distribuidores adquiriram poder de compra e de venda substanciais e o
poder de compra tem-lhes conferido poder de venda significativo. Poder de compra e
*
Docente do ISMAT.
312
poder de venda reforam-se simultaneamente permitindo aprofundar posies dominantes que podero ser prejudiciais para o consumidor.
Neste artigo aborda-se a evoluo da avaliao e consequncias do poder de compra
pela Comisso Europeia.
Apresenta-se a definio do poder de compra adotado e as suas consequncias ao
nvel da concorrncia.
Procura-se facultar uma sntese da abordagem do Direito da Concorrncia da Unio
Europeia ao poder de compra e salienta-se que os objetivos prosseguidos pelo mesmo contribuem de forma relevante para a impossibilidade do controlo efetivo do
poder da Grande Distribuio.
Apresenta-se o debate atual sobre este tema, a nvel da Comisso Europeia, que se
centra nas relaes comerciais entre a distribuio alimentar e os seus fornecedores e
resulta das perspetivas geradas pela reforma da PAC (Poltica Agrcola Comum)
de 2013 a efetivar-se at 2013.
Procede-se a uma breve abordagem das medidas propostas pela Comisso Europeia
no Livro Verde sobre as Praticas Comerciais Desleais na Cadeia de Abastecimento
Alimentar e no Alimentar entre as Empresas na Europa, em Janeiro de 2013. Com
este Livro Verde a Comisso Europeia suscita um processo de consulta sobre a questo das prticas comerciais desleais na Europa, apresentando uma definio concetual, sublinhando vrios exemplos e abordando os potenciais efeitos das mesmas.
Conclui-se com a defesa de que as medidas apresentadas no Livro Verde pela CE
devem ser adotadas a nvel comunitrio. Esta afirmao tem a sua gnese na verificao de que um enquadramento comum promoveria a consolidao do mercado
interno e induziria um efeito positivo generalizado sobre a economia da Unio
Europeia.
O PODER DE COMPRA
313
I Parte
1. Poder de Compra: definio e consequncias ao nvel da concorrncia
O poder de compra generalizadamente reconhecido como uma relao bilateral
assimtrica entre retalhista e fornecedor, traduzindo-se na possibilidade de retalhistas lderes obterem dos fornecedores condies mais favorveis do que as disponveis para outros compradores ou que sejam expectveis em condies normais de
concorrncia.1
Alguns exemplos de termos mais favorveis so os preos baixos e descontos elevados, outras obrigaes contratuais e benefcios financeiros (tal como descontos adicionais, pagamento pela colocao do produto no linear, descontos retroativos, contribuio para despesas do retalhista, clusula do tratamento mais favorvel, atribuio do risco ao fornecedor e descontos relacionados com as metas de venda e atrasos
no pagamento).
A Comisso Europeia no contexto do seu Relatrio preliminar sobre a cadeia de
abastecimento alimentar, veio clarificar a sua posio relativamente ao fenmeno do
poder de compra. Na sua perspetiva deve- se distinguir entre poder de negociao
desigual (Unequal Bargaining Power ou UBP) e poder de compra. O UBP diz
respeito a situaes em que uma das partes o vendedor ou o comprador, consegue
impor outra termos e condies contratuais que so desfavorveis outra parte
conduzindo em regra a negociaes comerciais que parecem injustas, ou indesej-
Salienta-se contudo que no existe consenso na doutrina relativamente a este conceito. Mas em
regra todas as definies envolvem os conceitos de monopsnio, poder de negociao, contrapoder (da oferta) refletindo os vrios aspetos do mesmo problema. Cfr. P. DOBSON, R.
CLARKE, STEPHEN DAVIES & M. WATERSON, Buyer Power and its Impact on Competition in the Food Retail Distribution Sector of the European Union, Journal of Industry, Competition and Trade, 1-3 (2001) pp. 247-281; CAN ERUTKU, Buying Power and Strategic Interactions, Canadian Journal of Economics, 38-4 (2005), pp. 11601172; ZHIQI CHEN, Monopoly and Product Diversity: The Role of Retailer Countervailing Power, Carleton Economic
Papers, 04-19 (2004), pp. 1-25; ROMAN INDERST & CHRISTIAN WEY, How Strong Buyers Spur Upstream Innovation, German Institute for Economic Research, 2005; ROMAN
INDERST & NICOLA MAZZAROTTO, Buyer Power in Distribution, in Issues in Competition Law and Policy (W. Dale Collins ed., 2008); OECD Policy Roundtables, Buying Power of
Multiproduct Retailers. 1998; OECD Policy Roundtables, Monopsony and Buyer Power, 2008;
A. POZDNAKOVA, Buyer Power in the Retail Trading Sector: Evolving Latvian Regulation,
European Competition Law Review, 30-8 (2009), pp. 387-392. Para uma breve sntese das
diversas teorias cfr. ZHIQI CHEN (2007), Buyer Power: Economic Theory and Antitrust
Policy, Research in Law and Economics, 22 (2007), pp. 17-40; e AUTORIDADE DA
CONCORRNCIA, Relatrio Final sobre as Relaes Comerciais entre a Distribuio Alimentar, e os seus Fornecedores, 2010, pp. 481-484. Disponvel no endereo da Autoridade da
Concorrncia em 21 Maio 2011.
314
veis do ponto de vista social.2 Apesar das diferentes estruturas competitivas do lado
da oferta originarem diferentes conceitos de poder de compra, as vrias definies
envolvem quase sempre o conceito termos de troca em lugar de preos, enfatizando o facto de que os contratos entre fornecedores e retalhistas, regra geral, envolverem outras contrapartidas que no o preo (em alguns casos possvel traduzir
essas contrapartidas num efeito preo).
A existncia do poder de compra est reconhecida e crescente quer por parte da
cincia econmica, quer por parte da cincia jurdica, a preocupao com os efeitos
nefastos do mesmo.
O exerccio do poder de monopsnio produz um efeito pernicioso sobre o bem-estar
social reduzindo a utilizao eficiente das atividades produtivas o que, por sua vez,
pode afetar a viabilidade concorrencial dos produtores e dos vendedores e desincentivar a entrada de novas empresas no mercado. Por outro lado, no evidente que o
desenvolvimento do poder de compra como resposta ao poder de venda seja invariavelmente benfico a nvel social. Quando os compradores adquirem tambm poder
de venda o resultado poder consistir num aumento dos preos para o consumidor.
Quando o poder se encontra assimetricamente distribudo entre compradores devido
por exemplo, a diferenas de dimenso, existem preocupaes fundamentadas quanto possibilidade de o detentor de maior poder negocial ser capaz de negociar descontos substanciais com os fornecedores comparativamente com os restantes compradores.3
Esta situao pode distorcer a natureza da concorrncia a jusante, em que os custos
mais reduzidos dos compradores fundamentais se transformam numa vantagem
competitiva relativamente a outras empresas. No contexto do retalho, uma empresa
dominante pode ser capaz de negociar descontos substanciais utilizando os mesmos,
como meio de reduo de preos do produto, com o objetivo de exercer o poder de
venda no mercado de retalho. O poder de venda pode ento ser utilizado para reduzir
a concorrncia atuando de uma forma predatria, ao forar os pequenos retalhistas a
sarem do mercado aumentando a quota de mercado da empresa predadora, e, consequentemente, reforando a sua vantagem face aos restantes concorrentes.
Para o retalhista dominante, esta situao pode representar um crculo virtuoso em
que uma vantagem de custo pode ser utilizada para aumentar a sua vantagem baseada na quota de mercado que por sua vez pode ser utilizada para a obteno de uma
vantagem de custo ainda maior relativamente aos concorrentes, mas, para os fornecedores e restantes retalhistas, gera-se uma situao de envolvimento num crculo
vicioso.
2
COMISSO EUROPEIA, Comunicao CE relativa ao Melhor funcionamento da cadeia de

abastecimento alimentar na Europa, COM (2009), 591 de 28 Outubro 2009.
Cfr. OECD Policy Roundtables, Buying Power of Multiproduct Retailers. 1998.
O PODER DE COMPRA
315
Para os fornecedores, a concesso de um primeiro desconto a um comprador dominante traduz-se em facultar ao beneficirio, uma maior vantagem competitiva no seu
mercado com um reforo consequente do poder negocial do mesmo, traduzido na
imposio aos fornecedores, da concesso de descontos mais significativos.
Os outros retalhistas confrontam-se com a hiptese de declnio da sua posio concorrencial originada pela impossibilidade de negociao em condies idnticas.
A mdio prazo so inevitveis as repercusses negativas sobre os seus lucros e capacidade de subsistncia no mercado.
Embora se possa afirmar que o efeito em geral deste processo sobre os consumidores
no necessariamente negativo, ele pode indubitavelmente traduzir-se em prejuzo
para o consumidor atravs da reduo do leque de escolha de retalhistas que gera,
assim como, no aumento dos preos se, o retalhista dominante que adota a estratgia
em anlise, estiver seguro de que no enfraquecer a sua posio no mercado.
A nvel comunitrio, a questo do poder de compra do retalho alimentar tornou-se
num assunto relevante no contexto dos desenvolvimentos ocorridos na distribuio
a retalho na Unio Europeia ao nvel, nomeadamente, de alguns processos de
concentrao, quer de mbito nacional, quer de mbito comunitrio.4
O poder de compra consubstancia-se numa relao bilateral entre fornecedor e distribuidor.
De facto, uma rede composta por estas relaes est estabelecida entre retalhistas e
fornecedores. Esta rede de relaes verticais, sedimentada no poder de compra, pode
ter efeitos sobre a transparncia do mercado e a coordenao entre retalhistas: pode
facilitar a troca de informao e representar um mecanismo para a adoo de polticas comuns sobre preos.
Uma fonte de assimetria entre o poder negocial dos produtores e dos distribuidores
consiste no papel mltiplo desempenhado relativamente aos fornecedores uma vez
que os retalhistas so clientes e podem utilizar o seu poder de compra mas igualmente concorrentes como fornecedor das marcas prprias que ganharam dimenso
atravs dos mercados Europeus. Assim, as marcas secundrias so substitudas pelas
EUROPEAN COMISSION, Case No. IV/M.784, Kesko/Tuko, Decision 97/277/EC, 1997, OJ

(L 110). EUROPEAN COMISSION, Case No. IV/M.1221, Rewe/Meinl, Decision 99/674/EC,
1999, OJ (L 274). EUROPEAN COMISSION, Case No. COMP/M.1684, Carrefour/Promodes
Art. 6 & Art. 9. Decisions (Jan. 2000).
316
marcas prprias enquanto as marcas principais concorrem num contexto em que os

retalhistas esto integrados com as marcas prprias e que tendem a favorece-los. Os
distribuidores utilizam as marcas prprias para a obteno de melhores condies
comerciais dos fornecedores.5
Uma dificuldade que se suscita s autoridades responsveis pela elaborao das
orientaes pelas quais se deve pautar a poltica da concorrncia consiste na determinao de critrios, para a aferio em concreto, da existncia e efeitos do exerccio do poder de compra.
Outra complexa questo que se coloca poltica da concorrncia a de como lidar
com o poder de compra dos grandes retalhistas, especialmente quando ele no
exercido apenas no momento da negociao dos preos mas se reflete em toda uma
srie de contrapartidas contratuais muitas vezes consideradas desproporcionais e no
justificadas.
2. Apreciao da aplicao do direito da concorrncia da Unio Europeia s

relaes entre a produo e distribuio moderna
Desde a dcada de 90 que Comisso Europeia conhece as consequncias do poder da
distribuio6. Este claramente descrito no Livro Verde sobre as Restries Verti5
Para uma perspetiva dos efeitos concorrenciais das marcas prprias ou marcas do distribuidor
vd. ROBERT L. STEINER, The Nature and Benefits of National Brand/Private Label Competition, Review of Industrial Organization, 24 (2004), pp. 105-127; ARIEL EZRACHI & ULF
BERNITZ (eds.), Private Labels, Brands and Competition Policy: The Changing Landscape of
Retail Competition, Oxford, OUP, 2009; VICTORIA DASKALOVA, Private Labels (Own
Brands) in the Grocery Sector: Competition Concerns and Treatment in EU Competition Law,
TILEC Discussion Paper, 002 (2012), disponvel em http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?
abstract_id=1981958; TERESA DA SILVA LOPES & PAUL DUGUID (eds.), Trademarks,
Brands and Competitiveness, Londres, Routledge, 2010.
O debate sobre as relaes entre a produo e a distribuio no setor agroalimentar genera lizouse em meados da dcada de 90 do sculo passado a nvel internacional e dos Estados-membros
da UE. Cfr. COMISSO EUROPEIA COM (96) 721 final; J. ACQUAVIVA, La reforme du
droit de la concurrence, Vers un nouvel quilibre des relations commerciales, LActualit
Fiduciaire, 1989, pp. 801-815; JEAN-YVES LE DAUT, Rapport sur lvolution de la distribution, Paris, Assemble Nationale, 2001; GEORGES BARDOU, Les relations producteurs
distributeurs dans le systme alimentaire franais, dissertao de doutoramento, Universit de
Montpellier, 1997; ULF BGE, Retailer Buyer Power in German Competition Law,
MARGARET BLOOM, Retailer Buyer Power, P. G. H. COLLIN, Retailer Buyer Power: Abusive Behavior and Mergers / Acquisitions, J. LCKING, Retailer Power in EC Competition
Law, P. REY, Retailer Buying Power and Competition Policy, in BARRY E. HAWK (ed.),
International Antitrust Law & Policy: Annual Proceedings of the Fordham Corporate Law Institute, Yonkers, Nova Iorque: Juris Pub., 2001; EDUARDO CARDADEIRO, Teoria Econmica e as Modernas Relaes Produo-Distribuio, Trabalho de Sntese - Provas de
Aptido Pedaggica e Capacidade Cientfica, vora, Universidade de vora, 1999; P.
O PODER DE COMPRA
317
cais,7 em que reconhece expressamente a existncia de uma dependncia cada vez

mais intensa, dos produtores da indstria alimentar relativamente aos distribuidores,
para colocar os seus produtos no mercado.
A reduo da dimenso dos lineares, gera conflitos relativamente possibilidade
dos produtores colocarem novos produtos, vendo-se estes obrigados muitas vezes, a
pagarem aos distribuidores, uma compensao monetria, ou cederem a imposies
de regimes de descontos, que excedem a sua capacidade, para que os distribuidores
coloquem os seus produtos em primeira ou segunda posio, no os substituindo por
marcas prprias.8
Mas, por outro lado tambm expressa a ideia de que a temtica no ser abrangida
pela nova regulamentao relativa s restries verticais.
A postura inicial da Comisso Europeia face aos efeitos anti competitivos do poder
de compra encontra-se claramente expressa nos Relatrios da Conferncia Europeia
sobre a Concorrncia de 1995. Do debate que decorreu nesta conferncia infere-se
que vrias autoridades da concorrncia consideram o poder de compra como uma
questo real, cujo exerccio produz resultados frequentemente inadmissveis, mas
no constitui uma prtica cuja subsuno s noes tradicionais do direito comunitrio da concorrncia constitua tarefa simples.9
Segundo o relatrio do Office of Fair Trading de 1998, a prevalncia da doutrina de
Galbraith forneceu s autoridades mais um argumento para a adoo de um comportamento baseado no laisser faire. De acordo com esta tese, numa situao de
oligoplio bilateral ser mais difcil para os vendedores manterem o preo acima do
custo, se todas as outras condies se mantiverem iguais.10
8
9
10
DOBSON, M. WATERSON & A. CHU, The Welfare Consequences of the Exercise of Buyer
Power, Research Paper n. 16, Office of Fair Trading, 1998; DIDIER FERRIER, Droit de la
Distribution, Paris, LITEC, 1995; DIDIER FERRIER, Le Dfrencement dun Fournisseur par
une Centrale DAchat, Marselha, Presses Universitaires dAix, 1997, pp. 45-55; OECD Policy
Roundtables, Buying Power of Multiproduct Retailers. 1998.
COMISS0 EUROPEIA - Livro Verde sobre as Restries Verticais no mbito da Poltica
Comunitria da Concorrncia, Bruxelas, 22 Janeiro 1997, COM (96), 7212 final.
Comisso das Comunidades Europeias, (COM (96), 7212 final), p. 179.
Cfr. C.D. EHLERMANN, The Modernization of EC Antitrust Policy: A Legal and Cultural
Revolution, Common Market Law Review, 37 (2000), pp. 537-590; LOUIS VOGEL, Competition Law and Buying Power: The Case for a New Approach in Europe, European Competition
Law Review, 19-1 (1998), pp. 4-11.
Cfr. P. DOBSON, M. WATTERSON & A. CHU, The Welfare Consequences of the Exercise of
Buyer Power, Research Paper n. 16, Office of Fair Trading, 1998. Para uma completa perceo
da teoria, vd. J. GALBRAITH, Fundamental Characteristics of the American Economy - Degrees of Competition, of Monopoly, and of Countervailing Power; Theoretical Significance:
Countervailing Power, American Economic Association, 1954, pp. 1-6; T. VON UNGERNSTERNBERG, Countervailing Power Revisited, International Journal of Industrial Organiza-
318
Apenas uma interpretao e aplicao das normas jurdicas, essencialmente fundamentada no domnio estrito do direito da concorrncia clssico, pode justificar a
forma como o poder de compra tem sido perspetivado luz do direito da Concorrncia Comunitrio. Corolrio da referida interpretao a importncia conferida normalmente pelo Direito Comunitrio da Unio Europeia, quota de mercado detida
pela empresa.11 O sistema comunitrio, essencialmente concebido para controlar o
poder de mercado dos produtores, dificilmente adaptvel a um sistema de relaes
em que o poder se concentra a jusante do sistema produtivo.
Por outro lado, a viabilidade de o balano econmico previsto no artigo 101. do
Tratado Sobre o Funcionamento da Unio Europeia , vir a ser considerado positivo
relativamente s operaes da grande distribuio, implica necessariamente a adoo
de uma perspetiva de longo prazo segundo a qual, a avaliao do bem - estar dos
consumidores com a atuao da distribuio moderna, s poder ser aferida atravs
do utilizao do critrio - diminuio dos preos.
difcil compreender no plano estrito do direito da concorrncia o poder de compra
uma vez que a teoria dos preos qual ele se refere, no o conhece.
O normal funcionamento do mecanismo dos preos encontro de uma oferta e uma
procura, implica antes de tudo o controlo do poder de monoplio.
Na prtica, a existncia de um tal poder deduz-se da importncia da parte de mercado que detida pela empresa dominante.
Compreende-se assim que a grande distribuio seja uma m candidata aplicao
das regras da concorrncia. Os grandes estabelecimentos que controlam, regra geral,
apenas uma parte relativamente fraca do mercado de um grupo de produtos s muito
excecionalmente estaro sujeitos aplicao das normas comunitrias da concorrncia.
Acresce que o comportamento dos grandes distribuidores, no parece priori, contrrio aos objetivos da concorrncia, tal como eles so geralmente definidos (o que
explica, pelo menos parcialmente, o sucesso relativo do Robinson-Patman Act nos
Estados Unidos especialmente adotado em 1936, sem qualquer referncia s regras
11
tion, 14-4 (1996), pp 507-519; Z. CHEN, Dominant Retailers and Countervailing Power Hypothesis, Rand Journal of Economics, 34 (2005), pp. 612-625; P.W. DOBSON & M.
WATERSON, Countervailing Power and Consumer Prices, The Economic Journal, 107
(1997), pp. 418-430.
Cfr. P. KELLEZI, Abuse below the Threshold of Dominance? Market Power, Market Dominance and Economic Dependence, 2007. Disponvel em: http://www.mll-legal.com/uploads/tx_
x4epublication/07Kellezi_economic_dependence_08.pdf
O PODER DE COMPRA
319
clssicas do direito da concorrncia, para proteger produtores e pequenos distribuidores contra o abuso da grande distribuio). So tambm estes objetivos que esto
na gnese da ineficcia relativa das normas jurdicas especficas adotadas por alguns
Estados europeus com o objetivo de controlar a utilizao abusiva do estado de
dependncia econmica.12
Para a doutrina dominante, a obteno de prmios pela colocao dos produtos nos
lineares, de redues e de vantagens diversas relativamente aos produtores e o
desenvolvimento das marcas dos distribuidores contribuem, pelo contrrio, para o
crescimento do lucro global dos consumidores pondo no final sua disposio produtos menos caros e mais numerosos. A interveno contra tais comportamentos
constituiria um atentado contra as finalidades da concorrncia.
Contudo, o balano do comportamento da grande distribuio est longe de ser positivo.
No mercado a jusante, a reduo dos custos de distribuio e as guerras tarifrias s
quais se dedicam certos grandes distribuidores, geraram inevitavelmente uma reduo dos custos de certos bens. Mas, simultaneamente, as marcas dos distribuidores
atenuam a possibilidade de escolha oferecidas aos consumidores e a termo, provavelmente, a qualidade dos produtos.
No mercado a montante, a diminuio do lucro dos produtores devido ao processo
de concentrao dos mesmos, gerar uma banalizao da oferta de produtos. Surge
como provvel, um cenrio em que produtores cada vez menos numerosos proporo
produtos cada vez menos diversificados, tornando-se o fator preo a nica determinante da diferenciao entre os produtos.
Por outro lado, a tese que defende que se deve deslocar a tnica da anlise do poder
de venda, para o poder de compra pode constituir teoricamente, uma forma provisria de enquadramento mais adequado (mas que no resolve todos os complexos
problemas emergentes) e consequente possibilidade de estabelecimento de um maior
equilbrio nas relaes entre a produo e a distribuio. Esta tese tem subjacente a
teoria segundo a qual, a atividade principal das empresas distribuidoras a de prestao de servios e no a de compradora de produtos. Com efeito, os grupos de distribuio podem ter uma posio dominante na oferta de certos servios aos fabricantes como o acesso aos lineares e aos topos de gndola. Se as condies exigidas
pelos grupos impedirem o acesso ao mercado estar-se- perante um abuso. O acesso
ao mercado por parte do produtor est dependente da compra dos servios em diver12
LOUIS VOGEL, Droit de la concurrence et puissance dachat: Plaidoyer pour un changement, La Semaine Juridique - Entreprise et Affaires, 50 (1997), pp. 517-522.
320
sos tipos de superfcies comerciais. Se as ofertas da distribuio pelas vrias insgnias no forem substituveis, a recusa de um distribuidor em prestar esse servio
poder gerar uma situao em que o produtor no tenha alternativa para atingir os
mesmos clientes. A recusa de continuao de acesso aos lineares, a topos de gndola, a prtica de descontos e de preos injustificados exigidos a ttulo de cooperao comercial poderia ser subsumvel a uma recusa de venda.
A concentrao do sector da distribuio, situao que despoletou a alterao da
correlao de foras entre a produo e a distribuio e consequncias inerentes,
justificada essencialmente pela necessidade de mobilizar capitais importantes e realizar economias de escala, particularmente no campo logstico, deve-se atualmente a
trs razes distintas:
- concentrao da propriedade por via da concentrao, da aquisio ou tomada
de participao;
- centralizao do poder de deciso atravs da criao de centrais de compra reagrupando os aprovisionamentos dos diferentes distribuidores;
- integrao vertical devido ao desenvolvimento das marcas dos distribuidores.
Por outro lado, a tica de anlise deve considerar que a concentrao ocorre ao nvel
de centrais de compras e no apenas ao nvel de estabelecimento.
Finalmente, a exploso das marcas do distribuidor deve ser analisada como um
fenmeno de concentrao vertical dado que o distribuidor vende sob o seu nome, os
produtos cujo fabrico confiado em subcontratao a um produtor.
A fundamentao da inao relativa das autoridades de controlo das prticas restritivas da concorrncia tem residido em razes filosficas e tcnicas.
A ideologia subjacente concorrncia clssica implica numa tica filosfica, a apreciao exclusivamente em termos de eficincia econmica e de bem-estar do consumidor, da escalada do poder da grande distribuio. Sob esta perspetiva, ela aparece
como um fator positivo: gera a reduo dos custos de transporte, de prospeo do
mercado e sobretudo, do preo de venda dos produtos.
Mas este aspeto quantitativo oculta implicaes negativas para o consumidor, que se
revelam com menos evidncia tais como a banalizao, o desaparecimento ou no
desenvolvimento de numerosos produtos.
pertinente ponderar se o efeito preo-positivo originado pelas marcas do distribuidor compensa efetivamente o efeito-diferenciao negativo.
O PODER DE COMPRA
321
Na realidade, os abusos de poder de compra, realizam-se, no em relao ao consumidor, mas em relao ao produtor, no no mercado a jusante, mas no mercado a
montante.
O distribuidor no explora o seu poder de mercado, em detrimento dos consumidores, mas dos produtores. Ao induzir uma baixa de preos, com base na reduo das
quantidades oferecidas, o distribuidor obtm dos produtores redues significativas
de custo transferindo uma parte da sua margem para seu benefcio. No o lucro
global que est em causa, mas a distribuio do mesmo. Ora, tradicionalmente, esta
questo no interessa ao Direito da Concorrncia.
Esta perspetiva foi claramente exposta pelo Conselho da Concorrncia Francs ao
afirmar que: mesmo se os atos e prticas abusivas mencionados, originassem transferncias injustificadas dos recursos dos produtores, para os distribuidores, cujo poder
de compra aumentou, por via do processo de concentrao, e, por mais preocupantes
que possam ser essas transferncias, num situao institucional e econmica, caracterizada por uma tendncia para o desenvolvimento de operaes de concentrao na
distribuio, estes acordos e prticas no podem se qualificados como abusivos face
s regras da concorrncia, seja sobre o mercado dos produtos em causa, seja entre o
distribuidor, que beneficiou dessas transferncias e os outros distribuidores.13
Cumpre sublinhar que regra geral, o direito comunitrio e europeu da concorrncia,
jamais conceberam as finalidades do direito da concorrncia em termos de eficincia
pura.
Neste contexto, importa referir que, ao contrrio do que sucede em outros ordenamentos jurdicos em que a concorrncia ainda apresentada como condio indispensvel para a prossecuo dos objetivos econmicos e sociais da comunidade
politicamente organizada, no cedendo perante quaisquer valores, no espao comunitrio a situao diversa.
A concorrncia no se constitui como objetivo radical mas sim como instrumento de
realizao dos objetivos do Tratado da Unio Europeia e do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia podendo ceder perante outros princpios, valores e politicas. Assim, h que procurar o sentido ou os vrios sentidos para as normas da concorrncia no Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia, tarefa que ter que
ser necessariamente realizada por referncia aos objetivos do prprio Tratado.
O prembulo do Tratado de Roma CE14 referia desde logo muitos objetivos para
alm do da eficincia econmica como a poltica social, a paz e a liberdade. Para
13
14
JCO, 1997, d. E, n. 50.

O Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia, aprovado pelo Tratado de Lisboa, substi-
322
proteger as pequenas empresas que so menos eficientes pode ser necessrio controlar o comportamento das empresas que exercem poder sobre os preos.15
Sendo a livre concorrncia erigida ...em pilar da construo europeia, tal significa
(...) no s que as normas da concorrncia tm os mesmos objetivos que o prprio
Tratado mas ainda que os objetivos do Tratado de Roma no devem em princpio
sacrificar os valores da livre concorrncia.16
Esta afirmao, mantem plena atualidade com o Tratado sobre o Funcionamento da
Unio Europeia, atualidade especialmente evidenciada pelo artigo 3. do Tratado da
Unio Europeia e demonstra a dificuldade em traar um objetivo nico para as normas da concorrncia da Unio Europeia. O objetivo pode em abstrato ser a defesa da
concorrncia como valor a se, a eficincia econmica, a defesa dos consumidores, a
proteo do comrcio e indstria comunitria, a inovao e investigao tecnolgicas. No existem solues unvocas podendo mesmo dizer-se que nenhuma destas
hipteses est partida afastada. Assim, Wish defende que se a funo exclusiva do
direito da concorrncia fosse a maximizao do bem-estar do consumidor atravs da
alocao mais eficiente dos recursos e a reduo o mais ampla possvel dos custos, a
formulao e aplicao das normas jurdicas seria relativamente simples.17 Mas, os
objetivos do direito da concorrncia podem ser a proteo do consumidor, a redistribuio (a promoo da equidade econmica em vez da eficincia econmica), a
proteo dos concorrentes (perspetiva que defende que o direito da concorrncia
deve ser interpretado de forma a proteger as pequenas empresas do poder dos rivais
15
16
17
tuiu o ento Tratado CE (Tratado que institui as Comunidades Europeias, tal como aprovado
pelo Tratado de Roma).
V. KORAH, An Introductory Guide to EC Competition Law and Practice, Oxford, Hart Publishing, 2007, p. 6.
M.M.T.F.G. HENRIQUES CUNHA, Da Restrio da Concorrncia na Comunidade Europeia
Franquia da Distribuio, Coimbra, Almedina, 1998, p. 129.
RICHARD WHISH, Competition Law, Londres, Butterworths Law, 2000, p. 51. ALISTAIR
LINDSAY & ALISON BERRIDGE verificam ser surpreendente a necessidade de fixar os
objetivos prosseguidos pelo Direito da Concorrncia Comunitrio quando se procede anlise
de uma concentrao. Os autores concluem que se o direito da concorrncia deve ser aplicado
de forma coerente, os seus objetivos deviam ser claros. Os autores consideram objetivos prosseguidos pelo Direito da Concorrncia Comunitrio o bem-estar do consumidor, o bem-estar
global e a eficincia; vd. The EU Merger Regulation: Substantive Issues, Londres, Sweet &
Maxwell, 2012, pp. 1-2. JOHN B. KIRKWOOD, ao proceder anlise dos objetivos do direito
da concorrncia americano, sublinha que os objetivos do direito da concorrncia continuam a
ser objeto de debate porque no existe um nico objetivo que tenha validade absoluta. O autor
refere que existe um objetivo que prevalece atualmente: a proteo dos consumidores e pequenos fornecedores da conduta anti concorrencial, conduta que cria poder de mercado, transfere
bem-estar dos consumidores e dos pequenos fornecedores, e falha na tarefa de lhes facultar os
benefcios compensatrios. Este objetivo agora considerado pela maioria dos tribunais. Vd.
The Essence of Antitrust: Protecting Consumers and Small Suppliers from Anti Competitive
Conduct, Fordham Law Review, 81 (2013), p. 24.
O PODER DE COMPRA
323
mais poderosos), embora o autor suscite a questo pertinente de saber se apropriado no novo milnio manter esta abordagem.
Urge sublinhar que, em 2012, Wish, no incio da sua obra, ao referir os objetivos
prosseguidos pelo Direito da Concorrncia sublinha desde logo que nos ltimos anos
muitas autoridades sublinham a importncia central do bem-estar do consumidor
quando da aplicao do direito da concorrncia.
Contudo, o autor considera e sublinha que muitos e diversos objetivos tm sido prosseguidos em nome do direito da concorrncia ao longo dos anos. Em seguida o autor
enuncia, explicita e releva objetivos como a proteo do consumidor, a redistribuio e a proteo dos concorrentes.18
No atual cenrio de crise as atividades econmicas na Unio Europeia geram a
necessidade de as autoridades da concorrncia tomarem em considerao questes
de poltica industrial e social no momento da aplicao das regras da concorrncia
suscitando novamente o debate acerca do tipo de benefcio apto a ultrapassar os
efeitos anti concorrenciais das condutas privadas.19
Desde que a Comisso Europeia adotou uma abordagem mais econmica do Direito
da Concorrncia da Unio Europeia, considerado que apenas as eficincias econmicas so capazes de ultrapassar o dano concorrncia. O Tribunal de Justia, contudo, mantm a sua doutrina tradicional no sentido de as regras de concorrncia
deverem ser interpretadas luz dos objetivos do Tratado no seu conjunto e considera
ainda outros benefcios polticos ao abrigo do artigo 101. n. 3.20
Contudo,a Comisso Europeia perentria: O direito da concorrncia da UE visa
contribuir para a criao e a manuteno do mercado nico e reforar o bem-estar
dos consumidores.21
18
19
20
21
Cfr. RICHARD WHISH & DAVID BAILEY, Competition Law, Oxford, Oxford University
Press, 2012, pp. 19-24.
Cfr. ANNE C. WITT, Public Policy Goals under EU Competition Law, Now is the Time to Set
the House in Order, European Competition Journal, 8-3 (2012), p. 443.
Cfr. H. BUCH-HANSEN & ANGELA WIGGER, Revisiting 50 years of Market-Making: The
Neoliberal Transformation of European Competition Policy, Review of International Political
Economy, 17-1 (2010), p. 4. Para uma perspetiva da evoluo da poltica da concorrncia e dos
objetivos prosseguidos pela mesma, numa abordagem moderna, vd. ROBERT H. BORK, The
Antitrust Paradox: A Policy at War with It Self, Nova Iorque, The Free Press, 1978; e ROBERT
H. LANDE, Wealth Transfers as the Original and Primary Concern of Antitrust: The Efficiency Interpretation Challenged, Hastings Law Journal, 34-1 (1982), pp. 65-151. Disponvel
em: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2065413
Cfr. COMISSO EUROPEIA, Relatrio sobre a poltica de concorrncia de 2010, COM
(2011) 328, final, ponto 9.
324
Existe tambm uma justificao tcnica para o resultado dececionante da aplicao

das regras da concorrncia s atividades da distribuio. As regras do direito da
concorrncia comunitrio foram concebidas para controlar o mercado dos produtores, pelo que no parecem adaptadas ao controlo do fenmeno do poder de compra.
esta a razo pela qual certos Estados - membros, em particular a Alemanha e a
Frana, adotaram regras especficas proibindo os abusos de dependncia econmica.
As autoridades de controlo fazem face a grandes dificuldades, para sancionar os
abusos de poder de compra, com as regras clssicas do Direito da Concorrncia.
A entente entre produtor e distribuidor, difcil de estabelecer, porque no existe um
verdadeiro concurso de vontades, quando o distribuidor obtm do produtor, vantagens induzidas, lhe impe redues de preos, ou exige prmios pela colocao de
produtos nos lineares.
Para desencadear o processo de proibio necessrio tambm provar a ocorrncia
de uma discriminao, no sendo suficiente a prova de que uma condio imposta
anti concorrencial.
Ora o tratamento preferencial de que beneficia um distribuidor, ser justificado, quer
porque beneficiado por contrapartidas artificiais, seja porque provocara uma situao de alinhamento dos seus concorrentes que formularo solicitaes similares
junto dos fornecedores.
Finalmente, mesmo que a discriminao fique provada, ela no por si s, suficiente
para acionar os mecanismos de interdio, na medida em que somente os acordos
suficientemente generalizados podem produzir um efeito anti concorrencial no mercado.
Efetivamente, a utilizao das regras estruturais, no constitui tarefa mais fcil.
Os distribuidores, como j referimos, por mais importantes que sejam, raramente se
encontram em posio para dominar um mercado de um grupo de produtos, porque a
sua vocao precisamente a de vender uma multiplicidade de produtos substituveis ou complementares.
Estando ausente a condio de domnio, as regras relativas explorao abusiva de
uma posio dominante, ou ao controlo de concentraes, no so aplicveis s
grandes empresas de distribuio, a no ser em hipteses marginais.
Constitui uma via mais eficaz, a que prope duas formas que geram um controlo
eficaz do poder de compra:
- medir de forma mais precisa o poder de mercado dos distribuidores sobre o
mercado a jusante;
O PODER DE COMPRA
325
- deslocar o controlo que tem visado essencialmente o mercado a jusante, para o

mercado a montante.
Na medio de forma mais adequada do poder de mercado dos distribuidores sobre o
mercado a jusante necessrio comear por considerar que o poder de mercado de
uma empresa mede-se pela sua capacidade de elevar os seus preos acima do custo
marginal e depende estreitamente, segundo a anlise tradicional, da existncia ou
no de produtos substituveis. Ora o modo de comercializao, um elemento
determinante da substituibilidade dos produtos.
Dois produtos de caractersticas fsicas similares podem tornar-se imperfeitamente
substituveis, se forem comercializados em situaes diferentes.
Da mesma forma, determinado estabelecimento de distribuio aos quais os consumidores esto ligados, poder aumentar os preos dos produtos, sem que a clientela
necessariamente recorra aos seus concorrentes. Na realidade, a elasticidade da procura face ao distribuidor diferente daquela face ao produto dependendo a perceo
dos consumidores tambm, das caractersticas do quadro de venda e da natureza dos
outros produtos complementares ou substituveis, que so oferecidos simultaneamente e podem ser objeto de compras agrupadas.22
Relativamente necessidade de deslocar o controlo do mercado a jusante para o
mercado a montante necessrio mais do que o reconhecimento por parte das autoridades da concorrncia de que a estrutura da concorrncia pode ser afetada no mercado a montante. Impe-se a elaborao de uma doutrina que viabilize um controlo
adequado o que no sucedeu at ao momento.
II Parte
1. A perspetiva atual da Comisso Europeia: as relaes comerciais entre a
produo e a distribuio moderna consideraes gerais
Uma parte significativa do debate atual, a nvel da Comisso Europeia centra-se
nas relaes comerciais entre a distribuio alimentar e os seus fornecedores e resulta das perspetivas geradas pela reforma da PAC (Poltica Agrcola Comum) de
20013 a efetivar-se at 2013 agravadas, em parte, pelo perodo de forte volatilidade dos preos internacionais de diversos produtos base do sector alimentar,
observado no trinio de 2006 2008. Neste contexto, tem-se verificado a diminuio
22
Cfr. M. FTIMA CABRITA MENDES, Relaes Produo-Distribuio no Sistema Agroalimentar em Portugal, Dissertao de Doutoramento, Faro, Universidade do Algarve, 2004, pp.
41-54.
326
de incentivos produo, que tm suscitado preocupaes de diversos quadrantes.23

A reforma da PAC poder tornar alguns mercados agrcolas, especficos determinados Estados Membros, mais permeveis ao nvel dos preos, capacidade produtiva, incentivos produo e/ou condies de venda ao poder de compra crescente
dos distribuidores e forma como este influencia o funcionamento dos mercados de
aprovisionamento. Paralelamente, a evoluo dos preos dos bens alimentares, os
diferenciais entre os preos ao produtor e os preos ao consumidor associado a um
conjunto de prticas comerciais seguidas pela grande distribuio alimentar, e as
diversas questes ao nvel da produo, aprovisionamento e distribuio de produtos
alimentares, tm vindo a preocupar as instncias comunitrias, nomeadamente, o
Parlamento Europeu e a Comisso. Assim, em Dezembro de 2008, a CE publicou um relatrio intercalar sobre Preos dos gneros alimentcios na Europa.24
A Comisso identifica graves desequilbrios na cadeia de abastecimento alimentar,
nomeadamente: abusos do poder de compra dominante; clusulas contratuais abusivas; atrasos nos pagamentos; modificaes unilaterais dos contratos; restries no
acesso ao mercado; falta de informao sobre a formao dos preos; repartio
desequilibrada das margens de lucro ao longo da cadeia alimentar; bem como uma
srie de problemas ligados ao aumento da concentrao no setor retalhista; tendo
estabelecido um roteiro que identifica as orientaes chave para as aes polticas a
tomar.25
Em Outubro de2009, numa Comunicao relativa ao Melhor funcionamento da
cadeia de abastecimento alimentar na Europa,26 a Comisso refere que um dos
objetivos do seu trabalho foi compreender atravs do contacto direto com os operadores econmicos e as autoridades da Concorrncia se se detetavam prticas numa
anlise casustica que fossem suscetveis de gerar preocupaes numa perspetiva de
23
24
25
26
As preocupaes com as relaes comerciais entre a distribuio e seus fornecedores refletemse em documentos e posies relativamente recentes das Instituies Internacionais, salientando-se as seguintes: A Rede Internacional da Concorrncia, na Conferncia Anual de Quioto
em Abril de 2008 apresentou um programa especial com apresentaes (questionrios dos
Estados membros) e debates sobre abuso de posies negociais relevantes. Salienta-se a
importncia do Encontro da UNCTAD sobre Abuso de Dominncia em que houve um encontro
do Grupo de Peritos Intergovernamental sobre Direito e Poltica da Concorrncia em Genebra
em Julho de 2008. A OCDE participou nesse debate atravs da publicao de H.K. NORDAS,
M. GELOSO GROSSO & E. PINALI, Market Structure in the Distribution Sector and Merchandise Trade, OECD Trade Policy Papers, n. 68, 2008.
AUTORIDADE DA CONCORRNCIA, Relatrio Final sobre Relaes Comerciais entre a
Distribuio Alimentar e os seus Fornecedores, Outubro 2010, p. 475. Cfr. COMISSO
EUROPEIA COM CE (2008) 821 final de 9 Dezembro 2008.
Cfr. Resoluo do Parlamento Europeu de 19 de janeiro de 2012 sobre os desequilbrios da
cadeia de abastecimento alimentar (C2013/c227/E/03).
Cfr. COMISSO EUROPEIA, COM (2009) 591, de 28 Outubro 2009.
O PODER DE COMPRA
327
Direito Comunitrio da Concorrncia (gerando efeitos adversos sobre a concorrncia e o bem estar do consumidor).
A Comisso salienta as prticas originadas pelos retalhistas e prope um roteiro
para melhorar o funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar constitudo por
medidas de que destacamos as mais relacionadas com a temtica em anlise.
As medidas consubstanciam-se em:
Promover o funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar atravs da
adoo de uma poltica pr ativa da concorrncia que aperfeioe a eficincia da cadeia de abastecimento alimentar;
Garantir a aplicao rigorosa e coerente, por parte da Comisso Europeia e
das autoridades nacionais, da legislao no domnio da concorrncia e da
proteo dos consumidores, aos mercados de abastecimento alimentar;
A reviso nacional e /ou comunitria, consoante a necessidade, de regulamentao potencialmente problemtica para o funcionamento da cadeia de
abastecimento alimentar;
Promover o funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar atravs da
adoo de uma poltica pr ativa da concorrncia que melhorar a eficincia
da cadeia de abastecimento alimentar
Mais recentemente, em Julho de 2010 a CE publicou o Relatrio de monitorizao do mercado de retalho, em linha com a nova abordagem de monitorizao
do mercado preconizada na Comunicao de 2007 sobre Um mercado nico para
a Europa do sculo XXI. A Comisso identificou trs prioridades transversais
comuns a toda a cadeia de abastecimento alimentar a serem prosseguidas pelos
diferentes Estados Membros. As prioridades incidem sobre: a promoo das relaes sustentveis e baseadas no mercado entre as partes interessadas da cadeia de
abastecimento alimentar, o aumento da transparncia ao longo da cadeia para incentivar a concorrncia e aumentar a sua resistncia volatilidade dos preos, e a promoo da integrao e a competitividade da cadeia europeia de abastecimento
alimentar em todos os Estados Membros. 27
A forte expanso dos grandes distribuidores face ao comrcio tradicional e aos
fornecedores foi motivo da implementao de diversas regulamentaes no sector a
fim de promover algum reequilbrio de foras de mercado entre estes operadores.
27

Distribuio Alimentar e os seus Fornecedores, 2010, p. 6.
328
2. O Livro Verde sobre as Praticas Comerciais Desleais na Cadeia de Abastecimento Alimentar e no Alimentar entre as Empresas na Europa
A alterao no poder de negociao entre fornecedores e distribuidores originou s
seguintes prticas:
- prticas que so consideradas como violando o direito da concorrncia, como a
proibio de abuso de posio dominante;
- prticas que violam outras leis que promovem relaes injustas nas relaes
comerciais como as prticas de pagamento injusto, em particular no que se refere
aos produtores e pequenas e mdias empresas;
- prticas que parecem minar a concorrncia e as relaes negociais equitativas
assim como bem estar - do consumidor e para as quais existe uma omisso legal.
As relaes comerciais entre a Distribuio Moderna e os seus fornecedores regulada a nvel comunitrio pelos artigos 101. e 102. do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia.
Algumas das prticas comerciais eventualmente identificveis como problemticas
no mbito das relaes contratuais entre distribuidores e fornecedores podero no
revestir uma natureza que se coadune com a aplicao de legislao de defesa da
concorrncia, ou com legislao tendente proteo /promoo de boas prticas
comerciais.
As disposies presentes nos contratos celebrados entre a produo e a distribuio
podem no ter por objeto ou como efeito impedir, falsear ou restringir de forma
sensvel a concorrncia (artigo 101. TFUE).
Por outro lado, frequente no resultarem indcios da prtica de uma explorao
abusiva duma posio dominante, atendendo a que nenhuma das partes parece
deter uma posio dominante no sentido legal e tcnico do artigo 102. TFUE.
Contudo, estas verificaes no afastam o facto de um nmero significativo d e
contratos celebrados entre distribuidores e fornecedores revelar um desequilbrio
negocial entre as duas partes, com preponderncia para os primeiros.
Para tentar solucionar os problemas emergentes das relaes entre a produo e a
Distribuio Moderna, a Comisso Europeia apresentou o Livro Verde sobre as
Prticas Comerciais Desleais na Cadeia de Abastecimento Alimentar e no Alimentar entre as Empresas na Europa.28
Com este Livro Verde a Comisso Europeia suscitou um processo de consulta sobre
28
COMISSO EUROPEIA, Bruxelas 31.1.2013, COM (13) 37 final.
O PODER DE COMPRA
329
a questo das prticas comerciais desleais na Europa, avanando uma definio

concetual, apontando vrios exemplos e abordando os potenciais efeitos das mesmas. Nele refere, ainda, o facto de os enquadramentos legais nacionais serem fragmentados neste domnio, bem como a existncia de mecanismos de resposta dspares
entre os Estados-membros da UE, enunciando e explicitando diversos tipos de prticas comerciais desleais.
Paralelamente, a Comisso iniciou os trabalhos sobre a avaliao do impacto das
diferentes opes para dar resposta ao problema das Prticas Comerciais Desleais
(adiante designadas por PCD). A avaliao de impacto examinar igualmente em
que medida este problema suscetvel de ser abordado a nvel local ou se necessria uma soluo a nvel da UE. Esta abordagem preservar os resultados obtidos pelo
Frum de Alto Nvel no setor alimentar, examinando paralelamente todas as solues eventuais, desde a autorregulamentao at adoo de legislao. Nesta base,
a Comisso propor as prximas medidas adequadas no segundo semestre de 2013.
A Comisso considera prticas desleais as situaes em que uma das partes
contratantes por dispor uma posio de negociao mais forte, impe
unilateralmente condies contraparte mais fraca, influenciando assim
desmesuradamente a relao comercial para favorecer exclusivamente os seus
prprios interesses econmicos.29
A parte mais fraca pode no estar em situao de rejeitar essas condies
desfavorveis que lhe so impostas unilateralmente, por recear comprometer a
celebrao do contrato ou por temer a sua excluso do mercado.
A definio de Prticas Comerciais Desleais includa no documento, ao abranger a
negociao prcontratual, a fase de negociao contratual e a implementao do
prprio contrato corresponde ao reconhecimento de que as mesmas podem ocorrer
em qualquer estdio da cadeia de abastecimento.
O conceito de PCD proposto no Livro Verde abrange todas as prticas excessivas
e abusivas que resultam de situaes de desigualdade negocial, em particular quando uma das partes tem reduzidas alternativas no acesso ao mercado, como frequentemente ocorre relativamente aos fornecedores da Grande Distribuio.
Os resultados dos estudos e dos inquritos efetuados indicam que as PCD so
consideradas como uma prtica generalizada ao longo da cadeia de abastecimento
alimentar e no alimentar entre as empresas em muitos Estados-Membros da UE.
Alm disso, foram identificados os diferentes tipos de PCD ou questes conexas.
29
COMISSO EUROPEIA, Bruxelas 31.1.2013, COM (13) 37 final, p. 6.
330
Estas so descritas pela Comisso de forma pormenorizada, juntamente com as

eventuais prticas equitativas que poderiam contribuir para supri-las. Os tipos de
prticas comerciais indicados so as seguintes: clusulas contratuais ambguas,
ausncia de contratos escritos, alteraes contratuais ambguas, alteraes
contratuais com efeito retroativo, transfrencia abusiva de riscos comerciais,
utlizao abusiva das informaes, cessao abusiva de uma relao comercial e
restries em mtria de abastecimento.
Com efeito, as PCD registam-se com elevada frequncia. Registam-se ao longo da
cadeia de abastecimento so especialmente frequentes no relao entre produtores
ou industriais e os operadores do retalho e outros tipos de centrais de compra,
situao que se tem vindo a agravar, como refere o Livro Verde, com a expanso
das marcas prprias dos retalhistas e com a evoluo do sector retalhista de produtos alimentares e no alimentares, em direo a um modelo em que a grande maioria dos retalhistas fornece gamas de produtos alimentares, bens de consumo e outros
produtos no mbito d a mesma estrutura de gesto condies idnticas, limitando o
acesso dos produtos aos lineares e promovendo, atravs de mecanismos de utilizao de informao confidencial, de subsidiao cruzada e aplicao de margens
discriminatrias, a penalizao dos produtos independentes relativamente aos seus
prprios produtos.30
Contudo, o registo de PCD em produtos no alimentares apresenta fortes similitudes
com o que se verifica nos produtos alimentares seja relativamente fase em que se
verificam seja no que concerne tipologia correspondente seja em relao ao impacto e sobre a estrutura econmica e financeira das empresas
As PCD podem ter efeitos nefastos para a economia da UE e, nomeadamente, a nvel
da cadeia de abastecimento alimentar e no alimentar entre empresas. Tais prticas
podem afetar a capacidade de investimento e de inovao das empresas, em particular das PME. Alm disso, a existncia de regras nacionais fragmentadas pode constituir um obstculo adicional ao abastecimento e distribuio transfronteiras no
mercado nico.
No que se refere fase de negociao e celebrao dos contratos de entre as vrias
PCD que ocorrem, sublinha-se as clusulas que impem um prazo de pagamento
extremamente dilatado e as que consagram imposio de condies de encomenda e
transferncia de riscos vg. as devolues por deficiente reposio. Entre estas prticas, figuram a no prestao de informaes suficientes sobre as clusulas contratuais, exigncia de pagamentos por bens ou servios destitudos de qualquer valor
30
Contributo da Centro-Marca Resposta ao Questionrio Includo no Livro Verde sobre as

Prticas Comerciais Desleais na Cadeia de Abastecimento Alimentar e no alimentar entre as
Empresas na Europa, 25 de Maro de 2013.
O PODER DE COMPRA
331
para o contratante, alterao das condies contratuais de forma unilateral ou retroativa, exigncia de pagamento por servios fictcios ou impedir os contratantes de se
abastecerem em outros Estados-Membros, o que resulta na fragmentao territorial
do mercado nico.
Na fase ps contratual as PCD mais relevantes consubstanciam-se na aplicao de
descontos retroativos, realizao de aes de promoo com desconhecimento do
produtor e a realizao de aes de promoo que tm subjacente a venda com prejuzo.
No que se refere aos consumidores os mesmos so afetados por ocorrer uma diminuio do sortido de produtos e pelas limitaes inovao. O resultado final consubstancia-se em efeitos de curto prazo na adoo de vendas com prejuzos e efeitos
de longo prazo em que a reduo do sortido gera um aumento dos preos finais.
Essas restries, em termos de abastecimento transfronteiras, so suscetveis de
conduzir a preos discriminatrios em funo do pas em que o comprador se
encontra estabelecido. Em consequncia, os consumidores so negativamente
afetados por preos mais elevados e um leque de produtos mais restritos.31
A Comisso reconhece a dificuldade em erigir um um enquadramento jurdico
eficaz para regular estas prticas ao referir a parte mais fraca receia, muitas vezes,
que seja posto termo relao comercial na eventualidade de quaisquer queixas da
sua parte. Por exemplo, afigura-se que 87% dos fornecedores no tomam quaisquer
medidas para alm de procederem a uma discusso com o seu cliente. Quase dois
teros (65%) destes fornecedores no tomam medidas por recearem represlias e
50% manifestam dvidas quanto eficcia do sistema de recurso. Recentemente,
quase todos os fornecedores e produtores convidados a comparecer perante a
comisso parlamentar irlandesa responsvel pelas relaes entre os fornecedores e os
retalhistas no mercado de produtos alimentares na Irlanda para discutirem as suas
ligaes com os retalhistas recusaram o convite. A fim de recolher as informaes
necessrias, o Comit optou por contactos diretos, numa base confidencial.32
O receio de represlias comerciais a que acresce a diminuio de opes
alternativas ao nvel dos mercados nacionais um dos fatores geradores da
multiplicao de prticas comerciais desleais, a dimenso diminuta das denncias
destas prticas e inerente dificuldade de atuao das autoridades competentes em
cada um dos Estados-Membros.33
31
32
33

COMISSO EUROPEIA, Bruxelas 31.1.2013, COM (13) 37 final.
332
Os responsveis pela aplicao da lei devem ter o dever de impor uma atuao
preventiva e dispor de poderes de investigao, incluindo o direito de iniciar aes
ex officio, bem como a obrigao de aceitarem denncias obrigatrias. Esta atuao
contribuir visivelmente para limitar comportamentos desleais e impor sanes cleres e
dissuasoras minimizando os efeitos das PCD sobre os operadores penalizados pelas
mesmas.
Apesar do carter abrangente das prticas enunciadas e descritas pela Comisso
Europeia e de o Livro Verde constituir um trabalho rigoroso, estas medidas no
abrangem a problemtica da marca do distribuidor.
A venda em escala dos produtos com marca prria origina a possibilidade de venda
de produtos de marca a um preo mais reduzido. A estratgia prosseguida com a
adoo por parte dos distribuidores da marca do distribuidor consubstancia-se no
aumento da lealdade do consumidor a determinadas marcas. As marcas do
distribuidor tornam as empresas produtoras em empresas annimas e previnem a
consolidao de uma relao direta com o consumidor. Assim os retalhistas de
grande dimenso tornam as empresas produtoras substituveis aumentando a sua
posio dominante.
Quando as marcas do distribuidor so produzidas por produtores de marca, os
grandes distribuidores so simultneamente clientes essenciais e concorrentes diretos
dos produtores de marca. Este problema intensifica-se sobretudo quando as marcas
do distribuidor so sistematicamente mais baratas.
Esta situao origina a possibilidade de os grandes distribuidores utilizarem a sua
vantagem resultante do controlo do acesso aos canais de distribuio e onde podem
abusar do seu poder de mercado.
Conforme as cadeias da grande distribuio controlam todas as fases da produo e
design das marcas prprias eles representam para todos os fins e objetivos acordos
integrados verticalmente. Os pequenos retalhistas esto em desvantagem pela
ausncia de recurso a acordos de produo integrados.
Assim e de acordo com a Comisso Europeia, as marcas do distribuidor podem
originar a restrio num estabelecimento comercial da concorrncia intramarca,34
quando o poder de compra representa um abuso de posio dominante.
34
L. BUKEVICIUTTE, A. DIERX & F. ILZKOVITZ, The functioning of the food supply chain
and its effects on food prices in the European Union, Bruxelas, Occasional Papers n. 47, European Commission, 2009, p. 32.
O PODER DE COMPRA
333
Na tica dos consumidores, as marcas pprias podem induzir a reduo do nmero

de produtos colocado nos linares, limitando assim a escolha do consumidor.
A utilizao crescente dos produtos de marca prpria pelos retalhistas pode levar
excluso dos fornecedores concorrentes.
Por outro lado, quando a utilizao de marcas prrias gera um competio acrescida
com os produtos de marca ocorre a reduo da vendas e das margens de lucro dos
produtos de marca suscitando-se a possibilidade de inviabilidade de investimento
em inovao.
Segundo a Autoridade da Concorrncia, a comercializao de marcas prprias pode
aumentar substancialmente o poder de compra do retalhista e, simultaneamente,
gerar distores significativas na concorrncia de trs formas, a saber atravs da
capacidade que os grandes distribuidores tm de explorar a sua dupla condio de
compradores e concorrentes dos produtos de marca; de concorrncia desleal
mediante o uso e eventualmente abuso de estratgias de look-alike; e do potencial
de crescimento de marcas prprias para reduzir a concorrncia entre retalhistas.35
Pensamos que a eficcia da adoo de medidas relativamente s prticas desleais
comerciais depende da implementao por parte da Unio Europeia de um
enquadramento jurdico aplicvel s prticas descritas.
No que se refere s PDC enunciadas no Livro Verde consideramos que a experincia
nos diversos Estados membros poderia constituir uma boa base para dar incio a
uma resposta por parte da Unio Europeia
A Comisso poderia determinar em que Estados-membros a temtica abordada de
forma mais eficaz e adoptar as regras dos pases em causa, a nvel comunitrio.
Medidas ou regras comuns podem evitar duplicaes de regulamentaes e facultar
um modelo jurdico para os Estados-membros.
Uma ampla investigao poderia constituir a base para que a unio Europeia
identificasse solues amplas. Assim poderiam ser adotadas medidas de forma a
assegurar que o mercado retalhista europeu no crie, coletivamente, barreiras
entrada ou expanso dos pequenos retalhistas ou grossistas e a pequenas empresas
alimentares atravs do exerccio do poder de compra.
A consagrao de um enquadramento jurdico mnimo por parte da Unio Europeia
necessrio igualmente como instrumento dissuasor da realocao ou compra por
35

Distribuio Alimentar e os seus Fornecedores, Outubro de 2010, p. 490.
334
parte dos grandes distribuidores em pases cuja legislao relativa ao poder de

compra pouco eficaz ou mesmo inexistente, com o objetivo da ganhar vantagem
competitiva. Assim, operar no mercado interno torna-se um privilgio para alguns
destes operadores econmicos em detrimento dos outros operadores.
Um enquadramento comum evitaria a contnua fragmentao do mercado dos
produtos alimentares e no alimentares, promoveria a consolidao do mercado
interno e induziria um efeito positivo generalizado sobre a economia da Unio
Europeia.
Em concluso
A temtica relativa emergncia e consolidao do poder de compra por parte da
distribuio moderna tem sido objeto, nos ltimas dcadas, em inmeros pases
europeus e a nvel internacional, de mltiplas abordagens acadmicas pelo facto de a
mesma ter sofrido alteraes recentes resultantes de formas inovadoras tanto ao nvel
da organizao como ao nvel da tecnologia.
Estas inovaes na distribuio contriburam de forma significativa para a alterao
da correlao de foras entre a produo e distribuio permitindo a esta impor as
suas condies aos produtores nas relaes comerciais.
Consideramos que o direito da concorrncia comunitrio, essencialmente concebido
para controlar o poder de mercado dos produtores, dificilmente adaptvel a um
sistema de relaes em que o poder se concentra a jusante do sistema produtivo.
A ideologia subjacente concorrncia clssica implica numa tica filosfica, a apreciao exclusivamente em termos de eficincia econmica e de bem-estar do consumidor, da escalada do poder da grande distribuio. Sob esta perspetiva, ela aparece
como um fator positivo: gera a reduo dos custos de transporte, de prospeo do
mercado e sobretudo, do preo de venda dos produtos.
Cumpre sublinhar que regra geral, o direito comunitrio e europeu da concorrncia,
jamais conceberam as finalidades do direito da concorrncia em termos de eficincia
pura.
O objetivo prosseguido pela poltica da concorrncia pode em abstrato ser a defesa
da concorrncia como valor a se, a eficincia econmica, a defesa dos consumidores,
a proteo do comrcio e indstria comunitrias, a inovao e investigao tecnolgicas. No existem solues unvocas podendo mesmo dizer-se que nenhuma destas
hipteses est partida afastada.
O PODER DE COMPRA
335
No atual cenrio de crise, as atividades econmicas na Unio Europeia geram a

necessidade de as autoridades da concorrncia tomarem em considerao questes
de poltica industrial e social no momento da aplicao das regras da concorrncia
suscitando novamente o debate acerca do tipo de benefcio apto a ultrapassar os
efeitos anti concorrenciais das condutas privadas.
Para tentar solucionar os problemas mais graves emergentes das relaes entre a
produo e a distribuio Moderna, a Comisso Europeia apresentou o Livro Verde
sobre as Prticas Comerciais Desleais na Cadeia de Abastecimento Alimentar e no
Alimentar entre as empresas na Europa em Janeiro de 2013.
Com este Livro Verde a Comisso Europeia suscita um processo de consulta sobre a
questo das prticas comerciais desleais na Europa, avanando uma definio concetual, apontando vrios exemplos e abordando os potenciais efeitos das mesmas.
Nele refere, ainda, o facto de os enquadramentos legais nacionais serem fragmentados neste domnio, bem como a existncia de mecanismos de resposta dspares entre
os Estados-membros da EU suscitando a possibilidade de criao de um enquadramento comunitrio.
Essas restries, em termos de abastecimento transfronteiras, so suscetveis de
conduzir a preos discriminatrios em funo do pas em que o comprador se
encontra estabelecido. Em consequncia, os consumidores so negativamente
afetados por preos mais elevados e um leque de produtos mais restritos.
Apesar do carter abrangente das prticas enunciadas e descritas pela Comisso
Europeia e de o Livro Verde constituir um trabalho rigoroso, estas medidas no
abrangem a problemtica da marca do distribuidor.
Pensamos que a eficcia da adoo de medidas relativamente a estas prticas
depende da implementao por parte da Unio Europeia de um enquadramento
jurdico aplicvel s prticas descritas.
A consagrao de um enquadramento jurdico mnimo por parte da Unio Europeia
necessrio igualmente como instrumento dissuasor da realocao ou compra por
parte dos grandes distribuidores em pases cuja legislao relativa ao poder de
compra pouco eficaz ou mesmo inexistente, com o objetivo da ganhar vantagem
competitiva.
Um enquadramento comum promoveria a consolidao do mercado interno e
induziria um efeito positivo generalizado sobre a economia da Unio Europeia.
La transmisin inter vivos de los derechos de

explotacin de los autores en el derecho portugus,
espaol y alemn
MARIA SERRANO FERNNDEZ *
Sumario 1. Introduccin. 2. Encuadre sistemtico de las normas jurdicas en materia

de transmisin inter vivos de los Derechos de Autor. 3. La cuestin relativa a la
transmisibilidad inter vivos del Derecho de Autor. 3.1. Derecho espaol. 3.2. El
Cdigo Portugus de Derechos de Autor y Derechos Conexos. 3.3. Derecho alemn.
4. Modalidades de derechos de uso reconocidos: exclusivo (ausschlieliche Nutzungrechte) y no exclusivos o simples (einfanche Nutzungrechte). 5. Requisitos formales del acto de transmisin inter vivos de los derechos de explotacin. 6. Bibliografa.
1. Introduccin
El objeto del presente trabajo es llevar a cabo un estudio comparativo de los principios que inspiran el rgimen jurdico de las transmisiones inter vivos de los derechos
de explotacin en los ordenamientos jurdicos espaol, alemn y portugus. Dentro
del amplio campo de investigacin que permite el Derecho de Autor, esta eleccin
viene motivada, en primer lugar, por el hecho de haber realizado estancias de investigacin en las universidades de Portugal y Alemania lo cual me ha permitido conocer su legislacin y doctrina en materia de Derechos de Autor; por ello, es lgico que
adems de Espaa sean los ordenamientos de estos pases los elegidos para hacer un
estudio de Derecho Comparado. En segundo lugar, por la transcendencia que desde
*
Doctora en Derecho. Profesora Titular de Derecho Civil, Universidad Pablo de Olavide.
338
nuestro punto de vista tiene la materia relativa al rgimen jurdico de las transmisiones inter vivos de los derechos de explotacin y la escasa importancia que le han
dado los legisladores de principios del siglo XX.1
En una primera aproximacin al tema propuesto, quizs se podra pensar que no
existen sustanciales diferencias en la regulacin de las cesiones de los derechos que
corresponden al autor en la legislacin de los pases citados debido a la concurrencia
de dos circunstancias importantes, aunque situadas en planos diferentes. La primera
es que los textos normativos que regulan esta cuestin en Espaa, Alemania y Portu1
Esa escasa importancia pudiera ser debida a que, tradicionalmente, ha existido en la legislacin
y en la doctrina la conviccin de que los eventuales problemas que pudiera plantear la explotacin de las creaciones intelectuales podran solucionarse acudiendo a la regulacin de esta materia contenida en las leyes generales. As, el legislador espaol concibi la propiedad intelectual como una de las propiedades especiales; es decir, como una manifestacin particular, dada
la naturaleza del objeto, de la propiedad ordinaria. De acuerdo con este planteamiento, la Ley
de Propiedad Intelectual de 1879 era considerada como una ley especial, un texto destinado a
contemplar nicamente los datos diferenciales de la institucin especfica respecto del substrato
genrico de la propiedad regulado en el Derecho comn. En ese contexto, como pone de manifiesto JUANA MARCO MOLINA: La propiedad intelectual en la legislacin espaola, 1995,
p. 120 se estim que el objeto obra literaria, artstica, o cientfica admita sin violencia alguna
un tratamiento idntico al de cualesquiera otros bienes; asimismo, el derecho que ostentaba el
autor sobre su obra era un derecho patrimonial y, por tanto, esencialmente transmisible por
cualquier ttulo traslativo del dominio y, en particular, mediante la venta o la enajenacin de la
propia obra. Este planteamiento explica que el Cdigo Civil espaol bajo el epgrafe Algunas
propiedades especiales dedicara dos preceptos a la propiedad intelectual: los artculos 428 y
429. El segundo de ellos dispone que La Ley sobre Propiedad Intelectual determina las personas a quienes pertenece este derecho, la forma de su ejercicio y el tiempo de su duracin. En
casos no previstos ni resueltos por dicha Ley especial se aplicarn las reglas generales establecidas en el Cdigo sobre propiedad. Respecto del Derecho portugus, su Cdigo Civil establece en el artculos 1303, bajo el epgrafe Propiedade intelectual: 1. Os Direitos de autor e a
propiedade industrial esto sujeto a legislao especial. 2. So, todava, subsidiariamente aplicveis aos Direitos de autor e propiedade industrial as disposies deste Cdigo, quando se
harmonizem com a naturaleza daqueles Direitos e no contrariem o regime para eles especialmente establecido. Sobre la discutida naturaleza jurdica del Derecho de propiedad intelectual y su posible asimilacin a la propiedad comn vase JOS DE OLIVEIRA ASCENSO: A
tipicidade dos direittos reais, 1968, pp. 274 y ss; Reais, 2000, pp. 38 y ss y Direitos Intelectuais: Propiedade ou Exclusivo?, 2008, pp 117-138, para quin la propiedad intelectual no es
una verdadera propiedad debido a que la obra intelectual se destina a todos y no soporta atribuciones exclusivas; en contra de esta tesis se pronuncia FERNANDO PIRES DE LIMA e JOO
DE MATOS ANTUNES VARELA, Cdigo Civil anotado, 1987, pp. 86-89 los cuales sostienen que una de las caractersticas esenciales de la obra intelectual es precisamente que confiere
derechos exclusivos relacionados o no con formas de explotacin econmica, y a los cuales se
les aplica subsidiariamente el Cdigo civil relativo a esta figura. De igual modo, sealan estos
autores que, por ejemplo, el art. 61 del Cdigo do Direito do Autor reconoce al titular el derecho exclusivo de goce y utilizacin de la obra intelectual; asimismo, el art. 64 declara que pertenece en exclusiva a su titular la facultad de escoger libremente las formas o condiciones de
explotacin econmica de la obra intelectual. Vase igualmente LUIZ FRANCISCO
REBELLO: Introduo ao Direito de Autor, I, 1994, pp. 49-57 y ALEXANDRE DIAS
PEREIRA: Informtica, Direito de Autor e Propiedades Tecnodigital, 2001, pp 114 a 130.
LA TRANSMISIN INTER VIVOS DE LOS DERECHOS DE EXPLOTACIN DE LOS AUTORES
339
gal aparecen inspirados en el principio fundamental de proteccin al autor, al que

consideran la parte ms dbil en su relacin contractual con el cesionario de los
derechos de explotacin.2 Partiendo pues de un principio comn que proyecta su
influencia sobre la legislacin en materia de Derechos de Autor, la consecuencia
lgica sera afirmar que estamos ante unas normas muy similares, de tal modo que
no parecera justificado un estudio comparativo sobre esta cuestin.
Desde otra perspectiva, el segundo dato que tuvimos presente al iniciar el estudio del
Derecho de Autor alemn y portugus era que, probablemente, el rgimen jurdico
de las transmisiones inter vivos de los derechos de explotacin en dichos ordenamientos jurdicos deba ser muy similar al espaol; el fundamento de dicha opinin
era el proceso de armonizacin impulsado por la Unin Europea en esta materia a fin
de lograr el establecimiento de un mercado interior, garantizando al mismo tiempo a
los creadores un adecuado nivel de proteccin. En efecto, como es sabido la Comunidad Econmica Europea ha adoptado en las ltimas dcadas un conjunto de Directivas a fin de eliminar las divergencias normativas entre los Estados miembros en
materia de Derechos de Autor y Derechos Afines. Pues bien, en la medida que Espaa, Alemania y Portugal son miembros de lo que hoy conocemos como Unin
Europea es evidente que los tres pases han tenido que incorporar a su ordenamiento
jurdico las normas adoptadas por la CE en este campo, lo que de nuevo pareca
implicar una regulacin uniforme.3 Sin embargo, todas estas consideraciones resultaron errneas en la medida que el resultado de ese proceso no ha sido idntico y
2
Seala ADOLFT DIETZ: El Derecho de Autor en Espaa y Portugal, 1992, p. 161 que tanto el
legislador espaol como el portugus han dedicado una gran atencin cuantitativa y cualitativa
al derecho de autor contractual. Es precisamente desde el punto de vista de una proteccin eficiente al autor donde se aprecia la modernidad de ambas leyes. No obstante, a juicio de Dietz
la proteccin que otorga la ley espaola es superior debido a que la regulacin que contiene es
de derecho imperativo que no puede ser modificada en perjuicio del autor. Por el contrario, la
reglamentacin portuguesa a pesar de ser ms extensa est concebida como derecho dispositivo
que puede ser eludido mediante acuerdos en contrario, lo que sucede en la prctica.
El Derecho de Autor no fue inicialmente una cuestin primordial en la Comunidad Econmica
Europea. El Tratado de Roma, en su redaccin originaria, no contena ninguna referencia explcita a esta materia, ni estableca ninguna base legal para la adopcin de medidas comunitarias.
Como advierte SILKE VON LEVINSKI: Derecho de autor en la Comunidad Econmica Europea: Las ltimas medidas de armonizacin, 1993, pp. 10437 a 10454, en la dcada de los s etenta tiene lugar el primer periodo de actividades comunitarias caracterizadas por contemplar a
esta rama del ordenamiento jurdico principalmente desde el punto de vista de sus implicaciones culturales, sin ser consciente de sus repercusiones patrimoniales. No obstante, el incremento de la explotacin mundial de las obras intelectuales propici una conciencia generalizada de que las actividades relacionadas con este sector comprendan un porcentaje muy alto
del PIB; en consecuencia, a partir de la dcada de los ochenta la Comisin Europea consider
esta materia desde el punto de vista de su transcendencia econmica, incluyndola en el programa para el establecimiento del mercado interno. Dicho de otro modo, era necesario
aproximar las legislaciones nacionales en la medida necesaria para alcanzar dicho objetivo, garantizando al mismo tiempo un adecuado nivel de proteccin a los creadores de los Estados
miembros de la CEE.
340
adems no ha afectado sustancialmente a la materia objeto de nuestro estudio; en

consecuencia, como tendremos ocasin de analizar en las pginas siguientes, existen
importantes diferencias en las legislaciones de estos pases en materia de transmisin
de los Derechos de Autor lo cual nos impuls a realizar este estudio de Derecho
Comparado que ahora abordamos.
2. Encuadre sistemtico de las normas jurdicas en materia de transmisin inter

vivos de los Derechos de Autor
La Ley 22/1987 de 11 de noviembre regul por primera vez en Espaa de forma
sistemtica la cesin de los derechos de explotacin;4 dicha materia est sistemticamente situada en el Ttulo V del Libro I y proclama como principio general la admisibilidad de la transmisin de los derechos de explotacin tanto mortis causa (art.
42) como inter vivos (art. 43). El Titulo V se divide, a su vez, en dos captulos;
mientras que en el primero se contienen las llamadas Disposiciones Generales
(arts. 43 a 57), el segundo se destina a la regulacin de los principales contratos
tpicos de explotacin de la propiedad intelectual (arts. 58 a 85).
Como ya se ha apuntado, la principal preocupacin del legislador espaol fue la de
otorgar al creador de la obra una adecuada proteccin cuando, llegado el momento
de llevar a cabo la explotacin de sta, realizara actos de cesin de las facultades
patrimoniales a un tercero. En ese contexto, el TRLPI considera que autor y cesionario no estn en situacin de igualdad, sino que el primero es la parte ms dbil de
dicha relacin y por ello merecedor de una especial tutela. En coherencia con dicho
planteamiento, en el Prembulo de la Ley se advierte que las Disposiciones Generales sobre transmisin de los derechos de explotacin revisten destacada importancia
en cuanto constituyen el rgimen especfico sobre esta materia en el mbito de los
derechos de autor y tienen el carcter de preceptos generales que otorgan a los
autores o a sus derechohabientes determinados beneficios que, salvo disposicin de
la propia ley, son irrenunciables. Dicha declaracin queda reforzada en el art. 55
4
Segn se ha expuesto, la Unin Europea ha aprobado numerosas Directivas en materia de

Derechos de Autor, obligando al legislador espaol a incorporar a la Ley de 1987 el contenido
de dichas disposiciones comunitarias. Ello trajo consigo una cada vez ms extensa y dispersa
normativa en materia de propiedad intelectual. Por ello, la disposicin final segunda de la Ley
16/1993 autoriz al Gobierno a aprobar un Texto Refundido en materia de propiedad intelectual, regularizando, aclarando y armonizando las disposiciones objeto de refundicin antes de
30 de junio de 1995. Dicha autorizacin se reiter en las Leyes 43/1994 y 27/1995. En cumplimiento del mandato legal se elabor el Texto Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual
(TRLPI) incorporado como Anexo al Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril que constituye la regulacin actual en esta materia. Tras la promulgacin del TRLPI de 1996 dicha norma ha sido posteriormente reformada por la Ley 5/1998, de 5 de marzo; Ley 19/2006, de 5 de
junio; Ley 23/2006 de 7 de julio; Ley 10/2007, de 22 de junio.
341
TRLPI que reitera la declaracin contenida en el Prembulo al disponer que: Salvo

disposicin en contrario de la propia Ley, los beneficios que se otorgan en el presente ttulo a los autores y a sus derechohabientes sern irrenunciables.
Como advierte el legislador espaol, dichas Disposiciones Generales contienen un
conjunto de normas que, en la prctica, desempean una doble funcin. En primer
lugar, se formulan una serie de reglas de carcter subsidiario respecto del rgimen
jurdico de los contratos tpicos; en segundo lugar, constituyen la normativa aplicable a otras formas de explotacin no contempladas en la ley.5 Junto a esta dualidad
de funciones existen en las Disposiciones Generales un grupo de preceptos que constituyen principios imperativos aplicables a todas las cesiones de los derechos de
explotacin.6 Al mismo tiempo, en el captulo segundo del Ttulo V se introduce por
primera vez en nuestro ordenamiento jurdico una especfica regulacin de los contratos de edicin y representacin, dada la necesidad de adaptar las normas de carcter general a las especiales caractersticas de estas figuras.
De forma similar a lo que sucede en la legislacin espaola, en el Cdigo do Direito
de Autor e dos Direitos Conexos (CDDC)7 aprobado por el Decreto-Lei n. 63/85 de
14 de Maro8 existe lo que pudiramos denominar una parte general que comprende
5
Sobre el rgimen jurdico de otros contratos de explotacin distintos al de edicin, vase

MARIA SERRANO FERNNDEZ: Contratos en torno a la edicin, 2001.
Dichos principios son los siguientes: 1 La cesin de los derechos de explotacin deber otorgarse por escrito, debiendo instrumentalizarse en documentos independientes respecto de cada
modalidad de explotacin que sea objeto de cesin (art. 45 TRLPI). 2. Se declaran nulas las ce siones de los derechos de explotacin respecto del conjunto de las obras que el autor pueda cr ear en el futuro, as como aquellas estipulaciones en virtud de las cuales el autor se comprometa
a no crear alguna obra en el futuro. 3. A falta de mencin expresa sobre el tiempo de duracin
de la cesin y su mbito territorial, sta quedar limitada a cinco aos y al pas en que se realice
la cesin. 4. Si no se determinan especficamente las modalidades de explotacin de la obra, la
cesin quedar limitada a aqulla que se deduzca necesariamente del propio contrato y sea indispensable para cumplir la finalidad del mismo. 5. En las cesiones a ttulo oneroso se establece
en favor del cedente una remuneracin fijada, salvo algunas excepciones, en forma de participacin proporcional a los ingresos de la explotacin. Cuando sea posible fijar la retribu cin del
autor a tanto alzado, el art. 46.2 TRLPI otorga un derecho de revisin en beneficio del autor. 6.
La cesin a favor del cesionario puede otorgarse con exclusiva o carecer de dicho carcter; en
defecto de estipulacin expresa se presume que la cesin es sin exclusiva. 7. Los derechos de
explotacin correspondientes al autor no son embargables, pero s lo son sus frutos o productos
que se consideran salarios, tanto en lo relativo al orden de prelacin para el embargo, como a
retenciones y parte inembargable.
Un amplio recorrido por los antecedentes del Derecho de Autor en el ordenamiento jurdico
portugus realiza LUIZ FRANCISCO REBELLO: Visita guiada ao mundo do Direito de Autor, 1973, pp 4-27 y Introduo ao Direito de Autor, 1994, pp 29 a 41. Igualmente JOS DE
OLIVEIRA ASCENSO: Direito de Autor e Direitos Conexos, 2008 pp. 12 y ss.
La Ley n. 63 result luego modificada por la Ley n 45 de 17 de septiembre de 1985. Al igual
que el texto espaol, el CDDC ha sufrido diversas modificaciones; as, por el la Ley 114/91, de
3 de septiembre y los Decretos-Ley 332/97 y 334/97 de 27 de noviembre; por la Ley n
342
el captulo V del Ttulo I (arts. 40-55) y que lleva por rbrica Transmisin y venta
del contenido patrimonial del derecho de autor y una parte especial que abarca todo
el captulo III del Ttulo II denominado El uso en especial; dicha regulacin tiene
una extensin mucho mayor que la espaola y comprende los artculos 83 a 175. Sin
perjuicio de que hagamos un anlisis ms detallado en el epgrafe siguiente, con
carcter general cabe afirmar que falta en el CDDC una apuesta clara del legislador
por dotar al autor de una proteccin eficaz en materia de cesin de derechos de explotacin, mediante el reconocimiento de un conjunto de beneficios que tenga el
carcter de irrenunciable, de forma similar a lo previsto en el art. 55 TRLPI.
A diferencia de lo que sucede en el Derecho espaol y portugus, en el ordenamiento
alemn no existe una nica ley que regule conjuntamente las disposiciones generales
en materia de transmisin de los derechos de autor y los principales contratos de
explotacin, sino dos. La primera es la Gesetz ber Urhebrrecht und verwandte
Schutzrechte (en adelante UrhG) de 9 de septiembre de 1965 que establece un conjunto de principios aplicables a los Derecho de Autor y Derechos Conexos y desde la
unificacin alemana en 1990 es la norma que se aplica en todo el territorio germano;9 la materia objeto de nuestro estudio comprende los pargrafos 28 y siguientes. Por su parte, la Gesetz ber das Verlagsrecht (en adelante VerlG) de 19 de junio
de 1901 contiene el rgimen jurdico de los contratos de explotacin.10
10
50/2004, de 24 de Agosto; la Ley n. 24 /2006 de 30 de junio y la Ley n. 16 /2008, de 1 de

abril.
El proceso de reunificacin de Alemania conllev la entrada de la antigua Repblica Democrtica de Alemania en la Repblica Federal mediante el Tratado de la Unin de 31 de agosto de
1990, vigente desde el 3 de octubre de ese ao. Lgicamente, antes de dicho proceso cada pas
tena su propia legislacin en materia de propiedad intelectual e industrial; pues, bien, como se ala ADOLFT DIETZ: Chronique dAllemagne, 1993 pp. 136 y ss, durante las negociaciones
las dos partes tenan en mente la problemtica de estos derechos, de tal modo que en la redaccin del Tratado de la Unin y de los 109 anexos se incorporaron reglas especficas sobre esta
cuestin. En virtud de lo dispuesto en el art. 8 de dicho documento y de las disposiciones especficas contenidas en el anexo I se acord que el derecho de la Repblica Federal y, por tanto la Ley sobre Derechos de Autor de 9 de septiembre de 1965, se aplicara al territorio de la
antigua RDA.
Resulta sorprendente que mientras las leyes espaola y portuguesa que contienen las normas
aplicables a los principales contratos de explotacin son de fechas muy prximas, 1985 y 1987,
respectivamente, la legislacin alemana es de principios de siglo. Se trata de un texto aprobado
en un contexto histrico liberal caracterizado por conceder un absoluto respeto a la autonoma
privada. Fruto de dicha concepcin es el hecho de que se trate de una disposicin caracterizada
por poner a disposicin de las partes un conjunto de reglas que tiene una naturaleza dispositiva.
En tal sentido, afirma EUGEN ULMER: Some Thought s on the Law of Copyrights Contracts 1976, pp. 202-219 que los contratos de edicin de obras literarias y musicales se encuentran regulados en la VerlG, si bien los preceptos que rigen las relaciones entre el autor y el editor no son obligatorios, de forma que la mayora de estos negocios contienen adems de clu sulas complementarias, otras divergentes. La razn es que habitualmente el editor deter mina de
forma unilateral el contenido del contrato, utilizando clausulas estndar que favorecen sus intereses. De igual modo, tambin GERHARD SCHRICKER: Efforts for a Better la won Copy-
343
No obstante dicho liberalismo se ha visto fuertemente atenuado debido a que, de

forma similar a los sucedido con los textos normativos de Espaa y Portugal, la
UrhG ha sido modificada en numerosas ocasiones, principalmente por la necesidad
de incorporar al ordenamiento jurdico alemn el contenido de las Directivas comunitarias;11 de entre ellas destaca la denominada Ley para el reforzamiento de la posicin contractual de los autores y de los artistas-intrpretes o ejecutantes; Ley
7/2002, de 22 de marzo (BGBI I, p. 1155)12 cuyo objetivo fundamental ha sido formular una serie de principios generales de carcter imperativos destinados a la proteccin del autor, subsanado las omisiones que presentaba la UrhG;13 dichos principios, de forma similar a las Disposiciones Generales contenidas en el TRLPI, se
aplican a todas las transmisiones inter vivos de los derechos de autor.
3. La cuestin relativa a la transmisibilidad inter vivos del Derecho de Autor

El anlisis de los textos normativos nos va a poner de manifiesto la existencia de tres
modelos diferentes en lo relativo a la admisibilidad de las transmisiones de los Derechos de Autor. En tal sentido, Alemania y Portugal se encuentran en extremos
opuestos, de forma que mientras el ordenamiento germano acoge como principio
general la intransmisibilidad inter vivos de estos derechos con las matizaciones que
haremos ms adelante, el Cdigo Portugus admite la cesin o venta, total o parcial,
mediante compensacin econmica del contenido patrimonial de los derechos que le
corresponden el creador de una obra intelectual. Por ltimo, el Derecho espaol
adopta una postura que pudiramos calificar de intermedia, pues aunque declara que
11
12
13
right Contracts in Germany- A Never-Ending Story?, 2004, pp. 850-858 seala que vieja ley
alemana sobre contratos de edicin de 1901, an en vigor, no contiene normas imperativas, sino
un conjunto de reglas puesta a disposicin de las partes. En consecuencia, la regulacin aplica ble a estos negocios no se encuentran en el texto legal, sino en los trminos estndar redactados
por las editoriales, los cuales deben ser aceptados por los creadores como nica forma de a ver
publicada su obra: take it or leaver it.
Un estudio sobre las principales modificaciones de la Ley de 1965 en SILKE VON LEVINSKI
and International Contributors: Copyright Throughout the World, 2010, pp. 16-17.
Un completo anlisis de esta norma realiza: ADOLF DIETZ: Amendment of German Copyright Law in Order to Strengthen the Contractual Position of Authors and Performers, 2002, p.
828 y GERHARD SCHRICKER: Efforts for a Better la won Copyright Contracts in GermanyA Never-Ending Story? 2004, p. 855.Con posterioridad a la reforma de 2002, cabe citar la Ley
de 10 de septiembre de 2003 que incorpora al Derecho alemn la Directiva 2001/29 EC; la Ley
de 10 de noviembre de 2006 de incorporacin al ordenamiento germano la Directiva 2001/84
EC; la Ley de 26 de octubre de 2007 que modifica los 31.a y 32 c. La Ley de 7 de julio 2008
que incorpora la Directiva 2994/48/EC.
La expresin posicin contractual contenida en el ttulo de la disposicin pudiera hacer pensar
que se trata de una norma que ha instaurado un rgimen jurdico nuevo para el derecho de los
contratos en el mbito de los derechos de autor, derogando a la ley que es de principios de siglo; sin embargo, dicha materia contina rigindose por la Ley de 1901.
344
los derechos de explotacin son transmisibles inter vivos, configura dichas cesiones
siempre con carcter temporal; por otra parte, el legislador espaol no contempla la
transmisin total de los derechos de explotacin; es ms, la regulacin contenida en
los arts. 43 y ss TRLPI presupone la idea de que stos slo pueden ser transmitidos
de forma singular y consigna expresamente un principio de interpretacin estricta de
los derechos cedidos. Este panorama tan diverso obliga a analizar ms detenidamente cada uno de los sistemas expuestos, comenzando por el anlisis de los textos
espaol y portugus.
3.1. Derecho espaol

El ya tantas veces citado art. 43 TRLPI afirma en su apartado primero que los derechos de explotacin de la obra pueden transmitirse por actos inter vivos, quedando
limitada la cesin al derecho o derechos cedidos, a las modalidades de explotacin
expresamente previstas y al tiempo y mbito territorial que se determinen.14 Ciertamente cuando se public la ley se suscit en la doctrina espaola distintas opiniones
en torno al significado del trmino transmisin empleado por el legislador, y sobre
todo, si deban incluirse en dicha nocin la transmisin definitiva de los derechos
patrimoniales a travs, por ejemplo, de un contrato de compraventa. De admitirse la
validez de dichos contratos el adquirente se convertira en titular definitivo de los
derechos, sin lmite temporal, y a cambio de un precio pero sin la obligacin de
explotar la obra y con plena disposicin sobre los derechos adquiridos.15
Respecto del significado del trmino cesin empleado por el legislador, los autores
espaoles estn de acuerdo en afirmar que en el contexto de TRLPI los actos de
cesin inter vivos se contemplan siempre en el marco de los contratos de explotacin
de la obra que no implican una transmisin definitiva de los derechos. Sin embargo,
14
15
Sin entrar en la discusin acerca de la naturaleza monista o dualista del Derecho de Autor, es
sabido que ste se integra por dos categoras de derechos que tienen una naturaleza distinta .As
mientras los derechos de carcter patrimonial son transmisibles, los llamados derechos morales
regulados en la legislacin espaola en el Captulo III seccin primera del Ttulo I, Libro I
(arts. 14 16) tienen una naturaleza irrenunciable e inalienable.
Respecto de la cuestin planteada, seala CARMEN GETE-ALONSO y CALERA: Comentario al artculo 43, en Comentarios a la Ley de Propiedad Intelectual, 1997, pp. 934 y ss, que
existen dos maneras de concebir la explotacin de los derechos patrimoniales del autor. El titular o bien los cede o bien los concede. La primera hiptesis comporta la enajenacin del derecho transmitido de manera plena, de forma que el adquirente se convierte en titular de los derechos de contenido econmico que hasta ese momento correspondan al autor o derechohabientes en las mismas condiciones que aqul ostentaba; permanecen en poder del autor nicamente
las llamadas facultades morales. Por el contrario, cuando el autor concede derechos de explotacin est celebrando negocios jurdicos de carcter patrimonial mediante los que acuerda la explotacin de su obra por otra persona, en una o varias modalidades. En este supuesto, el cesionario no adquiere la titularidad del derecho concedido, sino slo la facultad de explotar la obra
dentro del marco y en la medida en que viene delimitado en el propio contrato de cesin.
345
esta conclusin deja subsistente el problema de si se excluyen o no del mbito de los

Derechos de Autor aquellos negocios que impliquen una transmisin definitiva de
los derechos de explotacin. La ausencia de una prohibicin expresa en la ley suscit
la polmica doctrinal en torno a la admisibilidad o no de la venta de los derechos de
explotacin.16
En favor de esta posibilidad existen argumentos de distinto carcter. En primer lugar, la ausencia de una prohibicin expresa en la ley a diferencia de lo que luego
veremos que sucede en el Derecho alemn, o el hecho de que existan preceptos en el
TRLPI que regulen situaciones que conllevan una transmisin definitiva de derechos, como ocurre con la hipoteca o el embargo (art. 53). En segundo lugar, la no
derogacin expresa de los artculos 428 y 429 Cdigo Civil; ello unido al hecho de
que su contenido no resulta contradictorio con el TRLP permite afirmar que an
siguen vigentes ya que no existe una derogacin tcita. Desde estos planteamientos,
es posible alegar que el art. 428 CC reconoce a todo autor la facultad de disposicin
que debe interpretarse en el sentido de permitir una autntica transmisin. Por ltimo, su admisibilidad en otros ordenamientos, como el Derecho italiano o el Derecho
portugus.17
A la vista de los argumentos expuestos, la conclusin es la validez de los negocios
que impliquen una transmisin definitiva de los derechos de explotacin en el ordenamiento espaol? De admitirse la posibilidad de dichos acuerdos stos se regiran
16
17
Entre los partidarios de la admisibilidad de dichos negocios cabe citar a RODRIGO

BERCOVITZ RODRGUEZ-CANO: El derecho de remuneracin del artculo 90.2 LPI y su
irrenunciabilidad, en Libro Homenaje al profesor Juan Roca Juan, 1989, pp. 96 y ss y en
Comentario al artculo 428 y 429 del Cdigo Civil en Comentario del Cdigo Civil 1991, p.
1.158. CARLOS ROGEL VIDE: Bienes gananciales, bienes privativos y propiedad intelectual en Estudios sobre Propiedad Intelectual, 1995, pp. 43-45 y JOAQUIN RAMS ALBESA:
Comentario a los artculos 428 y 429 del Cdigo Civil y de la Ley de Propiedad Intelectual,
en Comentarios al Cdigo Civil y Compilaciones Forales, 1994, p. 693.
El artculo 2.581 del Cdigo Civil italiano establece que los derechos de utilizacin son transmisibles. La transmisin por acto inter vivos debe probarse por escrito. GIORGIO CIAN Y
ALBERTO TRABUCCHI: Commentario Breve al Cdice Civile, 1992, p. 2145 en referencia a
este precepto admiten la venta de la obra del ingenio, entendida como una transmisin definitiva que comprendera todos o algunos de los derechos de utilizacin econmica, sin obligacin
por parte del adquirente de publicar la obra. Por su parte, el art. 107 de la Ley de Propiedad Intelectual afirma que Los derechos de explotacin que corresponden a los autores de obras in telectuales, as como los derechos conexos tienen carcter patrimonial y podrn ser adquiridos,
enajenados o transferidos en cualquier forma o modo que consienta la ley, salvo lo dispuesto en
el presente captulo. Seala VALERIO DE SANCTIS Contratto di edizioni, en Trattato di
Diritto Civile e Commerciale, Cicu-Messineo, 1984, pp. 41-50 que la transmisin de los derechos de utilizacin econmica de la obra del ingenio y derechos conexos de naturaleza patrimonial est admitida expresamente en el Derecho italiano. Dicho reconocimiento no es en absoluto suprfluo, si se considera que otros sistemas como el austriaco permite transmitir nicamente el ejercicio del derecho, pero no su titularidad, de tal modo que se dice que el derecho de
autor es susceptible de concesin, pero no de cesin.
346
por el Cdigo Civil, pero no por los artculos 43 y ss del TRLPI que contempla
siempre la cesin temporal de las facultades de explotacin.18 Tal posibilidad encontrara su razn de ser en la fuerza expansiva del principio de autonoma de la voluntad (art. 1255 CC19), el cual inspira el ordenamiento jurdico espaol y obliga a una
interpretacin restrictiva de las limitaciones establecidas en la legislacin en materia
de propiedad intelectual en relacin con la transmisin de derechos y modalidades
de explotacin concretos. Sin embargo, a las tesis que defienden la posibilidad de
una transmisin definitiva de los derechos de explotacin es posible plantearle una
objecin fundamental: el adquirente de las facultades de explotacin no est obligado a explotar la obra, de tal modo que el autor podra verse condenado a no ver divulgada su creacin. Desde nuestro punto de vista, esta consecuencia no es admisible a tenor de la regulacin de los derechos morales contenida en el TRLPI y, en tal
sentido, el principio de autonoma de la voluntad encontrara una lmite impuesto
por un principio de orden pblico: el derecho moral de divulgacin que se configura como un derecho moral irrenunciable que la Ley reconoce a todo autor.20
La sumisin de la venta al orden pblico constituye pues el principal argumento que
esgrimen los autores contrarios a admitir la venta de las facultades patrimoniales que
integran los derechos de autor. Desde estos planteamientos se afirma que la finalidad
perseguida no slo por la norma del artculo 43 TRLPI, sino por todo el conjunto de
preceptos en materia de transmisin de derechos, lleva a pensar que el autor o bien
puede explotar la obra al margen del cesionario no obligado (art. 51 TRLPI) o bien
puede exigrselo al cesionario en exclusiva (arts. 48 y 49 TR), pero no se protege la
validez de aquellos contratos que permitan situaciones en las que el autor est obli18
19
20
En tal sentido sostiene RODRIGO BERCOVITZ: El derecho de remuneracin del artculo

90.2 LPI y su irrenunciabilidad, 1989, p.97, que la Ley de Propiedad Intelectual regula exclusivamente las cesiones individualizadas de tales facultades de carcter temporal, con o sin exclusividad; esto es, las licencias de explotacin, puesto que esa es la forma habitual de ejercicio
de esas facultades para su disfrute y explotacin por parte de sus titulares. Sin embargo, ello no
permite extraer como conclusin la prohibicin de una transmisin definitiva de una o varias
facultades o de todas ellas conjuntamente a cualquier sujeto. Resulta pues indiscutible para este
autor que el creador puede enajenar todos sus derechos de explotacin mediante un nico acto,
o mediante varios, tanto a ttulo gratuito como oneroso.
Los contratantes pueden establecer los pactos, clusulas o condiciones que tengan por conveniente, siempre que no sean contrarios a la ley, a la moral, ni al orden pblico.
Probablemente, la primera sentencia del Tribunal Supremo que sostu vo con claridad esta tesis
fue la de 2 de marzo de 1992 que en un supuesto de venta de los derechos cinematogrficos s obre una novela, impone al comprador la obligacin de explotar la obra alegando que, creada
una obra de arte, no puede desconocerse su vocacin o llamada a la exteriorizacin, de forma
que al autor de una novela no le es indiferente que la pelcula se lleve a cabo o no. De donde
concluye la Sala que si el adquirente hubiera adquirido un dominio absoluto pudiendo decidir a
su arbitrio si la pelcula se realizaba o no, se frustraran las legtimas expectativas de la otra
parte que se vera privada de alcanzar el fin perseguido por su vnculo negocial, tanto en la d ivulgacin audiovisual con su nombre, como en las repercusiones patrimoniales que ello fuera
susceptible de acarrear.
347
gado al silencio.21 En consecuencia, debe rechazarse todo negocio por el que el autor
no pueda disponer libremente de la difusin de su obra. O dicho de otro modo, si el
autor puede obligar a un comprador de la misma a divulgar su obra, difcilmente
cabe llamar a ese contrato compraventa, tal y como ste es definido en la doctrina y
en la jurisprudencia espaola.
Resuelta la cuestin relativa a la validez de las transmisiones definitivas de los derechos de explotacin, en segundo lugar es preciso poner de manifiesto que el legislador espaol configur las cesiones de los derechos de contenido econmico como
negocios de naturaleza temporal. En tal sentido, el art. 43 TRLPI nos dice que la
cesin quedar limitada al tiempo previsto en el contrato y la falta de mencin del
tiempo limita la transmisin a cinco aos. Por ltimo, hay que destacar que la ley
espaola contempla cesiones parciales de derechos de explotacin. Dicha afirmacin encontrara su apoyo en lo dispuesto en el art. 43 TRLI, el cual no regula expresamente la transmisin total de estos derechos, en clara oposicin a lo previsto en el
art. 44 del CDDC portugus, pero adems, las normas interpretativas dicho precepto
claramente demuestran que el legislador espaol est pensando siempre en transmisiones singulares; as, el prrafo primer del art. 43 TRLPI seala que Los derechos
de explotacin pueden transmitirse por actos inter vivos, quedando limitada la cesin al derecho o derechos cedidos, a las modalidades de explotacin expresamente
previstas y al tiempo y al mbito territorial que se determinen.
3.2. El Cdigo Portugus de Derechos de Autor y Derechos Conexos

Frente a la situacin descrita respecto al Derecho espaol, el Cdigo Portugus de
Derechos de Autor y Derechos Conexos contempla la posibilidad de una transmisin total y definitiva del contenido patrimonial del Derecho de Autor, exigiendo
como requisitos de sta la escritura pblica, con identificacin previa de la obra y
el precio respectivo, bajo pena de nulidad (art. 44).22
21
22
A juicio de JOS MIGUEL RODRIGUEZ TAPIA: La cesin en exclusiva de los derechos de

autor, 1992, p. 181 y ss. En el mismo sentido se manifiesta SANTIAGO CABANILLAS
MGICA: Comentario a los artculos 48 a 50 en Comentarios a la Ley de Propiedad Intelectual, 1997, p. 815.
Artigo 44. Transmisso total: A transmisso total e definitiva do contedo patrimonial do
Direito de autor s pode ser efectuada por escritura pblica, com identificao da obra e indicao do preo respectivo, sob pena de nulidade. Como pone de manifiesto LUIZ FRANCISCO
REBELLO: Cdigo do Dereito de Autor e dos Direitos Conexos 2002, p. 88., la exigencia de
escritura pblica como requisito de validez de la transmisin total y definitiva del contenido patrimonial del derecho de autor se justifica por la naturaleza del acto, que envuelve para el autor
una decisin grave que afecta al derecho de explotacin futura de su obra, si bien el con tenido
personal de ese derecho permanece en poder el autor, dada su inalienabilidad. A tenor de lo
dispuesto en el articulo 215.1 CDDC los actos que implican la enajenacin del derecho de autor estn sujetos a registro, aunque dicha inscripcin no tiene un carcter constitutivo.
348
Como una alternativa a dicha cesin tambin admite el Derecho portugus la autorizacin para la utilizacin de la obra por un tercero (art. 40 a). En esta hiptesis las
simples autorizaciones concedidas a terceros para divulgar, publicar, utilizar o explotar la obra no implica una transmisin definitiva de los derechos sobre ella. Estas
autorizaciones slo pueden ser concedidas por escrito, presumindose su onerosidad
y el carcter no exclusivo.23 Por ltimo, el art. 41 dispone que, con carcter obligatorio, en las autorizaciones escritas conste especificadas las modalidades de divulgacin, publicacin y utilizacin permitidas, as como las condiciones relativas al
tiempo, lugar y precio.
Como ya se apunt, del tenor literal de los preceptos citados se desprende que el
ordenamiento portugus permite un abanico ms amplio de posibilidades en lo relativo a los negocios que puede llevar a cabo el autor con terceros. As, en primer
lugar, es posible la venta la cual puede afectar bien a todos los derechos de explotacin, bien a alguno de ellos. Ello no es sino una concrecin de la declaracin que
con carcter general se formula en el art. 9 CDDC, segn el cual en el ejercicio de
sus derechos de carcter patrimonial, el autor tiene el derecho exclusivo de disponer
de su obra, de utilizarla as como de permitir su utilizacin por un tercero.24 Como
ya se ha dicho, dicha venta implicara la enajenacin del derecho o derechos transmitidos, de forma que el adquirente se convierte en titular de los derechos de contenido econmico que hasta ese momento correspondan al creador y en las mismas
condiciones que aqul ostentaba, si bien permanecen en poder del autor los derechos
morales (art. 9.3 CDDC).
Lgicamente, es posible que el autor de la obra no quiera desprenderse definitivamente de sus derechos de explotacin; en atencin a dicha posibilidad se prev,
como un negocio de contenido menor, las autorizaciones para divulgar, publicar,
utilizar que, como seala expresamente el legislador, no implica una transmisin de
los derechos de autor. En dichas autorizaciones debe constar claramente especificadas las modalidades de explotacin cedidas; el precepto parece presuponer que di23
24
A juicio de REBELLO, 2002, pp. 84 y 85, el art. 40 contempla tres situaciones diferentes en
cuanto a la disponibilidad de los poderes patrimoniales comprendidos en el derecho de autor:
simples autorizaciones, transmisiones y actos de gravamen. La facultad de conceder autorizaciones o utilizaciones de la obra no implican una transmisin, ni an parcial de ese derecho, sino que confiere al titular de dicha autorizacin la posibilidad de explotar la obra dentro de los
lmites y las condiciones fijadas por el autor , las cuales deben constar en documento escrito.
Seala este autor que esta exigencia constituye una forma ad probationem.
Artigo 9.2 No exercicio dos Direitos de carcter patrimonial o autor tem o Direito exclusivo de
disp da sua obra e de fru-la e utiliz-la, ou autorizar a sua fruio ou utilizao por terceiro,
total o parcialmente. Por su parte, el art. 67 enumera como facultades que integran ese derecho
de uso y disfrute la de divulgar, publicar y explotar econmicamente por cualquier forma. Una
enumeracin ejemplificativa (entre outros) de las formas particulares de utilizacin se detallan
en el art. 68.2.
349
chos negocios se refieren siempre a cesiones parciales, pero parece que no seran
ilcitas aquellas autorizaciones que comprendieran la totalidad de los derechos patrimoniales que el autor ostenta sobre su obra siempre que stas aparecieran individualizadas.
Al igual que hemos visto que suceda respecto del Derecho espaol, tambin la doctrina portuguesa se cuestiona la naturaleza de los negocios contemplados en los
artculos 40 a 44 CDDC. En tal sentido y como pone de manifiesto ASCENSO,25
no parece fcil establecer una diferenciacin entre transmisin parcial y autorizacin para utilizar la obra. Seala este autor que podra pensarse que la distincin
radicara en el hecho de que la transmisin implica la concesin de una exclusiva, a
diferencia de lo que sucede con la mera autorizacin. Sin embargo, el art. 40.2
CDDC admite que pueden existir autorizaciones exclusivas. Dirase entonces que la
transmisin engloba una generalidad de poderes mientras que la autorizacin conlleva un poder o forma de utilizacin especfica. No obstante, tampoco dicha distincin tiene acogida en el Cdigo portugus pues el art. 42 recoge la posibilidad de
que la transmisin sea parcial, de forma que tenga por objeto los modos de utilizacin designados en el acto que se determina; a su vez, el art. 45 admite que en los
contratos de autorizacin el objeto puede ser indicado de forma genrica. En su
opinin, la exigencia o no de registro pudiera ser el criterio diferenciador. Desde
estos planteamientos, el art. 215 CDDC declara sujetos a registro todos los actos que
supongan una transmisin total o parcial de los derechos de autor;26 sin embargo,
ninguna referencia hay a que los actos de autorizacin para la utilizacin de una obra
estn igualmente sujetos a esta exigencia. De este modo, en opinin del jurista portugus es posible encontrar una distincin entre transmisin y autorizacin que justificara su regulacin separada en la ley. La mera autorizacin no es susceptible de
registro porque tienen una naturaleza crediticia; por el contrario, la transmisin,
incluso cuando sea parcial, estara dotada de una eficacia absoluta. Ello justificara
el requisito de que sea objeto de registro, a fin de que sea oponible frente a terceros.27
En el supuesto de que estemos ante una transmisin parcial y temporal de los derechos de explotacin, ambos ordenamientos establecen normas supletorias para el
caso de que las partes nada hayan previsto en lo relativo a la duracin de dicha cesin. Pero como vamos a ver dichos plazos supletorios son muy distintos en una y
otra hiptesis. As, el art. 43.2 TRLPI dispone que la falta de mencin del tiempo
25
26
27
A tipicidade dos direitos reais, 1968, pp. 268 y ss.

Precepto que se corresponde con el art- 189 del Cdigo anterior y es al que se refiere
ASCENSO en su obra, dado que sta es de 1968.
Discusin doctrinal que nos recuerda a la ya planteada por GETE-ALONSO respecto al Derecho espaol en relacin a la distinta configuracin jurdica de los negocios de cesin o de concesin.
350
limita la transmisin a cinco aos. Por el contrario, el prrafo cuarto del art. 43
CDDC seala que si la transmisin fuera transitoria pero no se hubiera estipulado la
duracin de sta, se presume una vigencia de 25 aos en general y de 10 aos en
caso de fotografas o artes aplicadas.28
Ciertamente, a pesar de que existen diferencias importantes entre uno y otro ordenamiento jurdico respecto del alcance de los negocios de explotacin, existe entre
ambos Derechos un elemento comn que, desde nuestro punto de vista, tiene una
gran importancia y se refiere al mbito de los derechos transmitidos. En ambas legislaciones los llamados derechos morales o personales son intransmisibles. Como
ya se apunt, el art. 14 TRLPI proclama la naturaleza irrenunciable e inalienable de
las facultades morales.29 Por su parte, en el Derecho portugus dicha naturaleza se
desprende del contenido del prrafo tercero del art. 9.30 En efecto, dicho precepto
28
29
30
Seala LUIZ REBELLO: Cdigo do Dereito de Autor e dos Direitos Conexos, 2002, pp. 87 y
88, que se trata de una norma cuyo fundamento ltimo es de nuevo la proteccin del autor, impidiendo que simples transmisiones de derechos pudieran, por la omisin de la duracin de
sta, convertirse en una enajenacin definitiva, con pretericin de las formalidades esenciales
exigidas por el art. 44.
El TRLPI proclama en el art. 2 que La propiedad intelectual est integrada por derechos de
carcter personal y patrimonial, que atribuyen al autor la plena disposicin y el derecho exclusivo a la explotacin de la obra, sin ms limitaciones que las establecidas en las leyes. Por su
parte, el art. 14 enumera, como facultades (derechos en la terminologa de la ley) que integran
Derecho moral las siguientes: 1. Decidir si su obra va a ser divulgada y en qu forma. 2 Determinar si tal divulgacin ha de hacerse con su nombre, bajo seudnimo o signo, o annimamente. 3. Exigir el reconocimiento de su condicin de autor de la obra. 4. Exigir el respeto a la
integridad de la obra e impedir cualquier deformacin, modificacin, alteracin, o atentado
contra ella que suponga un perjuicio a sus legtimos intereses o menoscabo de su reputacin. 5.
Modificar la obra respetando los derechos adquiridos por terceros y las exigencias de proteccin de los Bienes de Inters Cultural. 6. Retirar la obra del comercio, por cambio de sus convicciones intelectuales o morales, previa indemnizacin de daos y perjuicios a los titulares de
los derechos de explotacin. Si, posteriormente, el autor decidiera reemprender la explotacin
de su obra, deber ofrecer preferentemente los correspondientes derechos al anterior titular de
los mismos y en condiciones razonablemente similares a las originarias. 7. Acceder al ejemplar
nico o raro de la obra, cuando se halle en poder de otro, a fin de ejercitar el derecho de divulgacin o cualquier otro que le corresponda. Este derecho no permitir exigir el desplazamiento
de la obra y el acceso a la misma se llevar a efecto en el lugar y forma que ocasionen menos
incomodidades al poseedor, al que se indemnizar en su caso, por los daos y perjuicios que se
le irroguen. Si bien la ley utiliza la expresin derechos de carcter personal en el art. 2, luego la
seccin primera del Captulo III lleva la rbrica Derecho moral que es, asimismo, la que tiene
mayor acogida en la doctrina espaola.
En el ordenamiento portugus es el art. 9 el que bajo la rbrica Contedo do Direito de autor,
alude a esa doble vertiente del derecho adquirido por el creador. En concreto, el prrafo primero del precepto dispone que 1. O direito de autor abrange direitos de carcter patrimonial e
Direitos de naturaleza pessoa, denominados direitos morales. Como manifestaciones del dere cho moral se recogen el Direito de reivindicar a respectiva paternidade e asegurar a sua genuinidade e integridade. Vemos pues que el elenco es mucho menor que el contenido en el texto espaol. Sin embargo, como pone de manifiesto LUIZ REBELLO: Cdigo do Direito de
Autor e dos Direitos Conexos, 2002, p. 50 no se trata de una enumeracin exhaustiva, ya que a
351
afirma que an despus de la transmisin o extincin de los derechos patrimoniales,

el autor goza del derecho moral sobre su obra. Reitera dicha declaracin el art. 42
CDDC el cual excluye del mbito de la transmisin los derechos morales del autor.
Por ltimo, el art. 56 despus de proclamar el carcter perpetuo del derecho de paternidad y de integridad de la obra, proclama en el prrafo segundo su carcter inalienable, irrenunciable e imprescriptible, perpetundose despus de la muerte del
autor.
3.3. Derecho alemn

Segn se ha expuesto, el Derecho espaol y portugus parten de un principio general de admisibilidad de las transmisiones inter vivos de los derechos de explotacin,
aunque con distinto alcance. Un principio opuesto es el acogido en el ordenamiento
alemn, el cual proclama que el Derecho de Autor no puede ser transmitido, ni renunciado total o parcialmente.31 La nica excepcin a este principio es que, en virtud de una sucesin mortis causa, otra persona ocupe el lugar del creador de la
obra.32
Parece existir pues, una primera e importante diferencia entre los tres sistemas jurdicos: al principio general de intransmisibilidad propio del derecho germano se contrapondra la admisibilidad en el ordenamiento espaol y portugus de las cesiones
inter vivos de los derechos de explotacin. No obstante, un estudio ms detallado de
la ley alemana nos va a revelar que la diferencia no es tan acusada como aparenta, ya
que la naturaleza intransmisible que ostenta este derecho en el ordenamiento alemn
31
32
estas facultades se les pueden aadir otras. En relacin con la expresin utilizada para denominar este aspecto del Derecho de Autor, un sector de la doctrina portuguesa, como el propio
REBELLO: idem, o CLAUDIA TRABUCO: O Direito de reproduode obras literrias e
artsticas no ambiente digital, 2006, p.74 muestra su preferencia por la expresin derecho personal a pesar de no ser la ms utilizada por los autores y la legislacin. Sobre las crticas realizadas a la expresin derecho moral, vase ALBERTO DE S E MELLO: O direito pessoal de
autor no ordenamento jurdico portugus, 1989, pp 19 y 20.
Ello es consecuencia de la llamada tesis monista segn la cual los derechos personales (Urheberpersnlichkeitzrechte) y derechos de explotacin (Verwertungsrechte), que integran el
Derecho de Autor, se encuentran estrechamente ligados y constituyen una unidad indivisible.
Sobre esta cuestin vase: HEINRICH HUBMANN/ MANFRED REHBBINDER: Urheberrecht: ein Studienbuch, 2008, pp. 19-21; WOLFGANG BSCHER/STEFAN DITTMER/
PETER SCHIWY: Gewerblicher Rechtsschutz Urheberrecht Medienrecht: Kommentar, 2011,
29, Rdn 1, PAUL EDWARD GELLER/MELVILLE NIMMER: in International Copyright
Law and Practice, vol 2, 1999, G-57 y GERHARD SCHRICKER: en Urheberrecht, 2006,
29, Rdn 3c.
El 28 bajo la rbrica Vererbung des Urheberrechts seala que (1) Das Urheberrechts ist
vererblinch. (2) Der Urheber kann durch letztwillige Verfgung die Ausbung des Urheberrechts einem Testamenttsvollstrecker bertragen. 2210 des Brgerlichen Gesetzbuchs ist
nicht anzuwenden.
352
no impide al creador suscribir acuerdos contractuales con terceros, a fin de que stos
sean los que lleven a cabo la explotacin de su obra.
En relacin con la cuestin planteada, es el 29 UrhG33 el precepto que condensa
ambos principios generales; el prrafo primero declara que los derechos de autor no
son transmisibles salvo que se transfieran en ejecucin de una disposicin mortis
causa o a los coherederos como parte de la particin de una herencia ( 29.1).34 No
obstante, el prrafo segundo del 29 UrhG, introducido por la Ley 7/2002, seala
que la concesin de los derechos de explotacin, las autorizaciones puramente contractuales y los contratos sobre derechos morales, segn lo dispuesto en la seccin
39, estn permitidos.
Como ya se ha apuntado, el carcter intrasmisible de estos derechos no es incompatible con la idea de que el autor pueda celebrar acuerdos con terceras personas a fin
de que stas sean las que realicen la explotacin de la obra intelectual. Sin embargo,
el contenido de dichos negocios parece tener un alcance mayor que aqullos permitidos en el Derecho espaol y portugus. En efecto, segn hemos analizado los arts.
14 TRLPI y 56 CDDC reconocen al creador de la obra intelectual un conjunto de
derechos morales que tienen una naturaleza irrenunciable e inalienable, de tal modo
que los contratos que celebra el autor con terceros tienen por objeto siempre los
derechos de contenido patrimonial. Por ello, a los juristas de dichos pases quizs les
resulte sorprendente la afirmacin segn la cual, en los trminos previstos en el 39
los contratos sobre derechos morales de autor estn permitidos.
Desde nuestro punto de vista el precepto suscita varios interrogantes: Todos los
derechos morales pueden ser objeto de acuerdos contractuales? Qu contenido
puede tener dicho contrato? La respuesta a dichas cuestiones debemos encontrarlas
en la propia remisin que la norma hace al pargrafo 39 UrhG,35 el cual determina
33
34
35
29 Rechtsgeschfte ber das Urheberrecht: (1) Das Urheberrecht ist nicht bertragbar, es sei
denn, es wird in Erfllung einer Verfgung von Todes wegen oder an Miterben im Wege der
Erbauseinandersetzung bertragen. (2). Zulssig sind die Einrumung von Nutzungsrechten (
31), schuldrechtliche Einwilligungen und Vereinbarungen zu Verwertungsrechten sowie die in
39 geregelten Rechtsgeschfte ber Urheberpersnlichkeitsrechte.
SILKE VON LEWINSKY: Copyright Throughout the World, I 2010, pp 16-85 afirma, al
respecto, que el Derecho de Autor no puede ser objeto de transmisin o renuncia, en todo o en
parte afectando dicha regla tanto a los derechos morales como a los econmicos o patrimoniales. La nica excepcin a este principio es la sucesin a ttulo de herencia, en coherencia con lo
dispuesto en el art. 28 que proclama que el derecho de autor es hereditario. En tal caso, puede
ser transmitido ntegramente a una tercera persona en ejecucin de una disposicin testamentaria o a los coherederos como resultado de la particin de la herencia, pero no a terceros. Por sucesin mortis causa, las personas jurdicas pueden adquirir la propiedad de los derechos de autor; es decir, una condicin jurdica como de autor. En el mismo sentido PHILIPP
MHRING/KTE NICOLINI: Urheberrechtsgesetz:Kommentar, 2000, 28, Rdn 2 y 3.
39 nderungen des Werkes: (1) Der Inhaber eines Nutzungsrechts darf das Werk, dessen
Titel oder Urheberbezeichnung ( 10 Abs.1) nicht ndern, wenn nichts anderes verinbart ist. (2)
353
que, salvo pacto en contrario, el titular de un derecho de uso no podr introducir

modificaciones en la obra, ni en el ttulo de la misma, ni en la designacin del autor.
No obstante, las dos primeras sern lcitas cuando el autor no pueda, de buena fe,
denegar su consentimiento para ello.
En trminos generales, el texto alemn permite que el titular del derecho pueda modificar la obra o cambiar el ttulo de la misma con el consentimiento del autor; sin
embargo, la oposicin de ste no se configura como un derecho absoluto ya que no
puede negarse injustificadamente a autorizar dichas modificaciones. Por su parte, el
art. 14.4 TRLPI proclama que el autor ostenta el derecho a exigir el respeto a la
integridad de la obra e impedir cualquier deformacin, modificacin, alteracin o
atentado contra ella que suponga un perjuicio a sus intereses o menoscabo de su
reputacin.36
Del tenor literal del precepto se desprende que el legislador espaol adems de reconocer la existencia de este derecho moral delimita su alcance, de manera que el derecho a la integridad de la obra no posee un carcter absoluto, pues el creador slo est
protegido frente a aquellas modificaciones que supongan un perjuicio para sus intereses o menoscaben su reputacin.37 La ley admite pues la posibilidad de que la obra
36
37
nderungen des Werkes und seines Titels, zu denen Urheber seine Einwilligung nach Treu und
Glauben nicht versagen kann, sin zulssig. Para un comentario sobre este precepto
HEINRICH HUBMANN/ MANFRED REHBBINDER: Urheberrecht: ein Studienbuch, 2008,
37 Rdn 2 y 3.
Este derecho se encuentra ineludiblemente unido al derecho de divulgacin, pues garantiza al
autor la facultad de vigilar que su obra no ser desnaturalizada. Ello implica no slo que la obra
sea conocida tal y como fue concebida por el autor, sino tambin que sea mantenida en ese estado hasta que el creador decida modificarla o alterarla (PASCUAL MARTNEZ ESPN: El
dao moral contractual en la Ley de Propiedad Intelectual, 1996. p. 229). En parecidos trminos el art. 20 de la Ley italiana de 1941 manifiesta que, independientemente de los derechos
exclusivos de explotacin econmica de la obra y an despus de la ces in de los mismos, el
autor conservar el derecho de oponerse a cualquier deformacin, mutilacin u otra modificacin de la misma que pueda redundar en perjuicio de su honor o reputacin. Por el contrario, el
Code francsaise de Droit de Auteur slo exige un atentado a la obra, sin repercusiones en el
prestigio profesional del autor.
En opinin de la doctrina ambos requisitos deben concurrir: alteracin de la obra y perjuicio a
los intereses o reputacin del autor. Estos conceptos no deben ser interpretados en un sentido
genrico, sino con especial referencia a las relaciones entre el autor y su obra y a la incidencia
que sobre aqul puede tener la circulacin de su obra modificada. El trmino reputacin alude
a la artstica y profesional del autor y puede definirse como el sentimiento personal del autor
sobre su propia capacidad en relacin a una obra determinada. Por legtimos intereses se entender el conjunto de valores estticos e ideolgicos que determinan la posicin y el valor del autor en un determinado momento histrico. Por otra parte, respecto a la nocin de integridad la
obra ha de ser respetada en la forma y en el fondo. Es decir, la violacin del derecho a la integridad puede producirse no slo por mutilacin material de la obra, sino por traicionar el pensamiento del autor, sin necesidad de cambio alguno en la forma de la obra. Un estudio en profundidad de este derecho moral realizan JORGE CAFFARENA LAPORTA: Comentarios a
los artculos 14 a 16 en Comentarios a la Ley de Propiedad Intelectual, 1989, pp. 280 y ss y
354
se modifique si el autor consiente en ello, puesto que entre los derechos de explotacin que se le atribuyen se encuentra el derecho de transformacin (art. 17 TRLPI),
al tiempo que el legislador define la obra compuesta (art. 9 TRLPI). Luego parece
que bajo la nocin de indisponibilidad lo que se prohbe es que el autor transmita a
otra persona la facultad de oponerse a las modificaciones.
Respecto del Derecho portugus, ya se ha apuntado que el art. 9.3 CDDC garantiza
al autor el derecho a la integridad de la obra. Por su parte, el art. 56.1 de dicho texto
legal dispone que el autor gozar durante toda su vida del derecho a la integridad de
la obra oponindose a que sea destruida y a cualquier mutilacin, deformacin u otra
modificacin de la misma que la desvirte y pueda afectar a la honra o a la reputacin del autor.38 Por tanto, si bien ambos ordenamientos jurdicos reconocen este
derecho personal al autor, esta concesin no es absoluta e incondicional. En definitiva, al igual que el Derecho alemn la cuestin se resuelve ponderando los intereses
en juego, segn las circunstancias de cada caso concreto.39
Por otra parte, es indudable que el derecho a la integridad asume una especial relevancia frente a aquellas personas autorizadas contractualmente por el autor a explotar la obra; en estos casos el tercero titular puede tener un inters legtimo en introducir ciertas modificaciones con el fin de explotarla racionalmente. Ese inters
legtimo es el que debe ser valorado frente al inters tambin legtimo del autor en
mantener la integridad de su creacin. Es en este contexto en el que hay que situar
el 39 UrhG, de tal manera que, salvo pacto en contrario, se consideran lcitas las
modificaciones de la obra o su ttulo; modificaciones que el autor no pueda rehusar
de acuerdo con la buena fe (Treu und Glauben). A diferencia de lo previsto en la
legislacin alemana, el TRLPI no contiene norma alguna que regule el derecho del
cesionario a modificar la obra sobre la que recae su derecho de explotacin, dentro
de ciertos lmites. Es ms, en sede del contrato de edicin, el art. 64 TRLPI regula
como obligacin del editor reproducir la obra en la forma convenida sin introducir
ninguna modificacin que el autor no haya consentido. Es el autor quin durante el
periodo de correccin de pruebas puede introducir las modificaciones que estime
imprescindible siempre que no alteren su carcter o finalidad, ni eleven sustancialmente el coste de la edicin (art. 66 TRLPI). nicamente se prev la posibilidad de
que el contrato de edicin pueda fijar un porcentaje mximo de correcciones sobre la
totalidad de la obra.
38
39
PASCUAL MARTNEZ ESPN: El dao moral contractual en la Ley de Propiedad Intelectual, 1996. pp.229 y ss.
A lo largo del Cdigo Portugus numerosas preceptos aluden expresamente tanto al derecho de
paternidad como al derecho a la integridad de la obra; as, en cuanto al primero, los artculos
60.3, 76.1 a), 97, 101.4, 115.4, 122.2, 134, 142, 154,160.3, 161.1, 167.1, 168.2 y 171. Al s egundo se refieren los artculos 15.2, 45.2, 60.1 y 2, 115.3 y 146.
ADOLFT DIETZ: El Derecho de Autor en Espaa y Portugal, 1992, p. 77.
355
Una posicin intermedia es la adoptada por el legislador portugus que al igual que
el texto espaol excluye la posibilidad de que el cesionario de los derechos de explotacin pueda realizar modificaciones en la obra sin el consentimiento del autor,40
de forma que es ste quin puede introducir modificaciones en su obra durante la
correccin de las pruebas de la tirada (art. 94.4 y 5).41 Sin embargo, si se aborda en
el Cdigo portugus la cuestin relativa a la licitud de las modificaciones realizadas
por el editor para el caso de actualizacin ortogrfica de la obra (art. 93) y actualizacin de enciclopedias (art. 95).
Una vez que hemos analizado el alcance del derecho de modificacin previsto en el
39, es el momento de abordar la configuracin de los negocios de cesin celebrados por el autor con un tercero y la naturaleza jurdica del derecho transmitido. Al
respecto y de forma semejante a lo que vimos que suceda en los ordenamientos
espaol y portugus, tambin en el Derecho alemn esta cuestin ha sido objeto de
debate. En tal sentido, la doctrina alemana afirma que la licencia de explotacin
puede ser un contrato obligatorio con eficacia inter partes, o bien constituir un derecho con eficacia erga omnes.42 En uno y otro caso los autores est de acuerdo en
40
41
42
Con carcter general, aparece recogido en el art. 59 CDDC cuando se afirma que no son admisibles las modificaciones de la obra sin el consentimiento del autor, incluso en aquellos casos
que sin ese consentimiento, la utilizacin de la obra sea lcita. Se excepta el caso de que se
trate de colecciones destinadas a la enseanza, en cuyo caso se permitirn realizar aquellas modificaciones que dicha finalidad reclama, bajo la condicin de que no se oponga el autor en los
trminos establecidos en el prrafo siguiente; el art. 59.3 establece que solicitada por carta certificada con aviso de recibo el consentimiento del autor, ste dispone del plazo de un mes a
contar desde la certificacin para expresar su posicin. Seala LUIZ REBELLO: Cdigo do
Dereito de Autor e dos Direitos Conexos, 2002, pp. 104 y 105 que el prrafo primero del artculo 56 est en coherencia con el reconocimiento al autor del derecho a la integridad de la obra
afirmado en el artculo 56 y reiterado en otros preceptos de dicho texto legal. En la versin del
Cdigo aprobada por el Decreto Ley n 63/85 el artculo 56 tena un prrafo segundo que admita la posibilidad de modificar la obra en la medida exigida por su fin o por el uso al que se
destinara, siempre que tales modificaciones no desvirtuasen la obra. Sin embargo, a juicio de
este autor, esta norma colisiona frontalmente con lo dispuesto en el prrafo primero del propio
art. 56. Por ello, el Decreto Ley n 45/85 la suprime. Sin embargo, teniendo en cuenta que dichas posibilidades de modificacin se justificaban en el caso de transformacin autorizada, exclusivamente para los fines de sta y siempre que el sentido de la obra no sea desvirtuado, dicho prrafo se traslad a la seccin IX, del captulo III, del ttulo II (artculo 169.4) que contempla la traduccin y otros supuestos de obras transformadas.
Artigo 94.4-. O autor tem o Direito de introducir correes de tipografia, cujos custos sero
soportados pelo editor, tanto nos graneis, como nas provas de pgina. 5-Quanto a correces,
modificaoes ou aditamentos de texto que no se justifiquem por circunstncias novas , o seu
custo, suportado, salvo convenao em contrario, inteiramente pelo editor, se no exceder 5%
do preo da composio, e, ecima desta porcetagem, pelo autor.
GERHARD SCHRIKER: Efforts for a Better la won Copyright Contracts in Germany- A
Never-Ending Story?, 2004, p. 852 afirma que the licence for the exploitation of the work may
be a mere obligatory contract or constitute a limited property right in the work. Mere obliga tory licences are not frecuent in German practice; they mainly concern ephemeral cases of use
of the work that of little importance. In general, a licensee prefers the form of the limited prop-
356
sealar que delimitar el derecho que resulta adquirido por el cesionario exige partir
de una distincin fundamental: los casos en que las facultades de explotacin se
ceden en exclusiva de aquellos otros en los que la cesin no va a acompaada de este
carcter. Lo cual nos lleva al siguiente punto de estudio.
4. Modalidades de derechos de uso reconocidos: exclusivo (ausschlieliche Nutzungrechte) y no exclusivos o simples (einfanche Nutzungrechte)
El carcter intransmisible que posee el Derecho de Autor en el ordenamiento alemn
no impide que el autor, titular de los derechos de explotacin, conceda licencias de
utilizacin (Nutzungrechte), que pueden ser simples o exclusivas, pero que nunca
implican una transmisin definitiva de las facultades concedidas al creador como
sucede en el Derecho portugus. En tal sentido, el 31 UrhG en su prrafo primero43
dispone que el autor puede conceder a otra persona el derecho a utilizar la obra de
manera concreta o de cualquier manera y sin limitacin. El derecho de uso puede ser
concedido como derecho no exclusivo o exclusivo. 44
De igual modo, la legislacin espaola permite que la cesin de los derechos de
explotacin efectuada por el autor a un tercero pueda ser en exclusiva (arts. 48 y 49
TRLPI) o sin exclusiva (art. 50 TRLPI). Por ltimo, el artculo 41 CDDC presume
que las autorizaciones concedidas a terceros para divulgar, publica, utilizar o explotar la obra se presumen sin exclusiva. Analizaremos en este apartado el conjunto de
facultades atribuidas a un cesionario con o sin exclusiva en uno y otro ordenamiento.
El 31 UrhG recoge expresamente la posibilidad de que el derecho de uso pueda ser
no exclusivo (einfanche Nutzungrechte) o exclusivo (ausschlieliche Nutzungrechte45). Segn dispone el apartado segundo de la norma, la licencia no exclusiva
otorgar al concesionario el derecho a utilizar la obra concurrentemente con el autor
o con cualquier otra persona legalmente autorizada, en la manera que le haya sido
43
44
45
erty right of explotaition; en parecidos trminos PAUL EDWARD GELLER/MELVILLE

NIMMER: International Copyright Law and Practice, 1999, Ger-58 y ALEXANDER
KLETT/MATHIAS SONNTAG/STEPHANWILSKE: Intellectual Property Law in Germany:
protection, enforcement and dispute resolution, 2008, p. 64.
Der Urheber kam einem anderen das Recht einrumen, das Werk auf einzelne oder alle
Nutzungsarten zu nutzen (Nutzungsrecht). Das Nutzungsrecht kann als einfaches oder
ausschlieliches Recht sowie rumlich, zeitlich oder inhaltlich beschrnkt eingerumt warden.
La Ley de 22 de marzo 2002 aadi un nuevo prrafo en virtud del cual se precisaba que los
derechos de uso pueden estar limitados respecto del territorio, su duracin o contenido. Das
einfache Nutzungsrecht berechtigt den Inhaber, das Werk auf die erlaubte Art zu nutzen, ohne
dass eine Nutzung durch andere ausgeschlossen ist.
Para un estudio detallado de la cuestin: WOLFGANG BSCHER/STEFAN DITTMER/
PETER SCHIWY: Gewerblicher Rechtsschutz Urheberrecht Medienrecht: Kommentar, 2011,
31 Rdn 5 y ss y GERHARD SCHRICKER: Urheberrecht, 2006, 31, Rdn 4.
357
permitido. En trminos semejantes, el art. 50 TRLPI seala que el cesionario no

exclusivo quedar facultado para utilizar la obra de acuerdo con los trminos de la
cesin y en concurrencia tanto con otros cesionarios como con el propio cedente. Su
derecho ser intransmisible, salvo en los supuestos previstos en el prrafo tercero del
artculo anterior. Es hoy una opinin generalmente admitida que la cesin sin exclusiva carece de eficacia real. El licenciatario no puede pretender la abstencin de
otros cesionarios o del propio autor, de tal manera que se permiten usos concurrentes. A pesar de ello, el 33 UrhG proclama que: Un derecho de uso no exclusivo,
concedido por el autor antes de haber otorgado un derecho exclusivo de uso, se
mantendr en vigor respecto al titular de este derecho de uso exclusivo, a falta de
cualquier acuerdo en contrario entre el autor y el titular del derecho de uso no
exclusivo .
Ciertamente, falta en el Derecho espaol una disposicin similar sobre la continuada
eficacia de la cesin no exclusiva (Weiterwirkung von Nutzungsrechten) frente a
posteriores cesiones exclusiva que realice el autor. No obstante, semejante proteccin se podra deducir del art. 50 TRLPI ya que el cesionario no exclusivo est legitimado para explotar la obra en concurrencia con otros cesionarios, lo cual incluye
posteriores cesiones en exclusiva. Por tanto, la cesin no exclusiva transciende de la
mera concesin de una autorizacin de uso con eficacia obligatoria, pues limita el
carcter excluyente de la posicin del autor, o de ulteriores cesionarios en exclusiva.
Por el contrario, la cesin en exclusiva atribuye al cesionario, dentro del mbito de
aqulla, la facultad de explotar la obra con exclusin de otra persona incluido el
propio cedente y, salvo pacto en contrario, la de otorgar autorizaciones no exclusivas
a terceros. Asimismo le confiere legitimacin, con independencia de la del titular
cedente, para perseguir las violaciones que afecten a las facultades que se le hayan
concedido (art. 48.1 TRLPI). De forma similar, el 31.3 UrhG dispone que el derecho de uso en exclusiva concede a su titular la facultad de explotar la obra con exclusin de cualquier otra persona, en la manera que el autor le haya permitido y a
conceder derechos de uso no exclusivos. El ltimo prrafo permite que el autor pueda reservarse el derecho de explotar su obra paralelamente al licenciatario siempre
que se trata de usos no concurrentes.
Como ya se ha apuntado, en el Cdigo Portugus de Derecho de Autor y de Derecho
Conexos, el art. 41 en su prrafo segundo se limita a establecer una presuncin de no
onerosidad y carcter no exclusivo de la cesin. Principio general que coincide con
lo establecido en el art. 48 TRLPI cuando declara en su primer prrafo que la cesin
en exclusiva deber otorgarse expresamente con ese carcter. Por su parte, el art.
68.2 y 3, realiza una enumeracin no exhaustiva de las posibles formas de utilizacin
de que es susceptible una obra intelectual. Sin embargo, falta en el texto portugus
una norma que describa las facultades y deberes que ostentan los cesionarios con o
sin exclusiva.
358
5. Requisitos formales del acto de transmisin inter vivos de los derechos de

explotacin
Analizaremos en este apartado las exigencias de formalidades para los actos de
transmisin de los derechos de explotacin; al igual que suceda en los apartados
anteriores, tambin en esta ocasin es posible apreciar diferencias en las regulaciones de los ordenamientos jurdicos que estamos examinando. As, mientras que el
Derecho espaol dedica a esta cuestin un nico precepto el Cdigo portugus,
habida cuenta de las distintas posibilidades de transmisin admitidas en dicho texto
legal, regula esta materia con mayor detalle. Por ltimo, el Derecho alemn adopta el
principio opuesto: libertad de forma, salvo algunas excepciones.
La legislacin espaola recoge en sede de las Disposiciones Generales el principio
segn el cual toda cesin deber formalizarse por escrito. Si previo requerimiento
fehaciente, el cesionario incumpliera esta exigencia, el autor podr optar por la
resolucin del contrato (art. 45).46 Frente al principio de libertad de forma consagrado en el art. 1278 CC,47 en el contexto de la cesin de los derechos patrimoniales
la inmaterialidad del objeto cedido aconseja otorgar sta por escrito, siendo suficiente el documento privado. Por otra parte, no estamos ante una forma ad substantiam cuya omisin se sanciona con la nulidad; precisamente, la posibilidad de resolver el contrato presupone justamente la existencia de un negocio previo. Por ltimo,
la exigencia de forma escrita se configura como una medida de proteccin al autor y,
en tal sentido, estamos de nuevo ante un beneficio irrenunciable para l. La exigencia de forma escrita se reitera en sede del contrato de edicin (art. 60 TRLPI).
Como ya se ha apuntado, en el Derecho portugus los requisitos de forma son distintos en funcin de si estamos ante una transmisin o una autorizacin; lgicamente, cuanto mayor es la transcendencia del acto, ms rigurosos son los requisitos
formales. En coherencia con este planteamiento, si el autor y un tercero llevan a
cabo una transmisin total y definitiva del contenido patrimonial del derecho de
autor, dicho acto deber otorgarse en escritura pblica con identificacin de la obra
46
47
La Ley de 1879 estableci en su art. 6 que los derechos de propiedad intelectual podan transmitirse mortis causa en inter vivos, pero no exiga ninguna forma especial. Sin embargo, el Reglamento de 1880 sealaba en su art. 9 que: Toda transmisin de la propiedad intelectual,
cualquiera que sea su importancia, deber hacerse constar en documento pblico, que se inscribir en el correspondiente Registro, sin cuyo requisito el adquirente no gozar de los beneficios de la Ley. En la actualidad, el art. 1 proclama que la propiedad intelectual de una obra literaria, artstica o cientfica le corresponde al autor por el solo hecho de su creacin; en consecuencia, la tutela de los derechos reconocidos al creador no se apoyan ahora en la inscripcin
como suceda en el rgimen anterior, sino en la creacin. Ello justifica que haya desaparecido la
razn fundamental para exigir la documentacin pblica de la transmisin.
Los contratos sern obligatorios cualesquiera que sea la forma en la que se hayan celebrado,
siempre que en ellos concurran las condiciones esenciales para su validez.
359
y del precio, bajo sancin de nulidad (art. 44). Si por el contrario nos encontramos
ante una hiptesis de enajenacin o cesin parcial, es suficiente la forma escrita con
legalizacin notarial, tambin bajo sancin de nulidad (art. 43.1) Por ltimo, si el
autor de la obra concede simples autorizaciones, es suficiente con que stas se otorguen por escrito (art. 41.2 CDDC); en esta hiptesis la forma se exige con carcter
ad probationem de modo que su omisin no provoca la nulidad del acto.48
Siguiendo un sistema opuesto al previsto en los ordenamientos espaol y portugus,
en el Derecho alemn la cesin de los derechos de explotacin no necesita formalidades especiales, hasta el extremo que el derecho de uso puede ser concedido de
forma oral.49 Sin embargo, dicha regla general tiene dos excepciones. La primera
aparece recogida en el 40.1 UrhG segn el cual el contrato por el cual el autor se
compromete a conceder derechos de uso sobre obras futuras (Vertrge ber knftige
Werke) que no estn especficamente detalladas, sino slo con referencia a su naturaleza deber otorgarse por escrito. Dicho acuerdo puede ser denunciado por cualquiera de las partes despus de un periodo de cinco aos, a contar desde la fecha de
conclusin del contrato, fijndose un plazo de seis meses de antelacin para notificar
dicha denuncia a menos que se hubiera convenido un plazo ms corto. Esta regulacin se completa con la prohibicin de renunciar por anticipado al derecho a denunciar el contrato.50
48
49
50
El art. 68 CDDC seala que cualquiera de estos actos de explotacin o, en general, de utilizacin de la obra puede llevarse a cabo por cualquiera de los modos actualmente conocidos o que
puedan serlo en un futuro. Por el contrario, el Derecho espaol en coherencia con ese principio
de proteccin del autor establece, en sede de las Disposiciones Generales, que la transmisin de
los derechos de explotacin no alcanza a las modalidades de utilizacin o medios de difusin
inexistentes o desconocidos al tiempo de la cesin (art. 43.5 TRLPI). En el supuesto de existir
negocios en los que los sujetos acuerden que la cesin comprender modalidades de explotacin o medios de difusin inexistentes o desconocidos al tiempo de la cesin, el mandato recogido en el art. 43.5 determinara la ineficacia de dicha clusula.
ALEXANDER KLETT/ MATHIAS SONNTAG/ STEPHAN WILSKE: Intellectual Property
Law in Germany: protection, enforcement and dispute resolution, 2008, p. 64; en el mismo
sentido, PAUL EDWARD GELLER/ MELVILLE NIMMER: International Copyright Law
and Practice, vol 2, 1999, Ger-58 y 59.
El art. 48 CDDC permite la transmisin de los derechos de explotacin respecto de obras futuras que comprende toda clase de obras a crear en un periodo mximo de 10 aos (art. 48.1). Si
en el contrato se establece un plazo ms largo, ste se reducir a los 10 aos previsto en el
prrafo primero. Por ltimo, se establece la nulidad del contrato de transmisin onerosa de obra
futura sin lmite de plazo. Respecto al ordenamiento espaol, el Texto Refundido de la Ley de
Propiedad Intelectual dedica dos preceptos a las obras futuras que estn sistemticamente situados en sedes distintas. El primero de ellos (art. 43.3) est situado en sede de las Dispos iciones
Generales y de forma semejante a lo previsto en el texto portugus, seala que ser nula la cesin de los derechos de explotacin respecto del conjunto de las obras que el autor pueda crear
en el futuro. Nos encontramos ante una norma de derecho imperativo que est en consonancia
con el principio constitucional de libre creacin artstica. El segundo de los preceptos citados,
el art. 59.1 est situado en el captulo II del Ttulo V de la Ley dedicado a la regulacin del contrato de edicin y establece que las obras futuras no son objeto del contrato de edicin regulado
360
Respecto de la segunda excepcin al principio de libertad de forma, el 31.4 UrhG

estableca que la concesin de derechos de uso para modalidades de utilizacin
desconocidos as como las obligaciones referidas a stos no tendrn efecto legal. La
regla prevista en el 31.4 UrhG coincida pues con lo dispuesto en el art. 43.5
TRLPI y en contra de lo previsto en el art. 68 CDDC que como hemos visto permite
que la explotacin se lleve a cabo tambin travs de modalidades desconocidas.
No obstante, a pesar de la importancia que para la proteccin de los autores tena el
31.4 UrbG, la norma ha sido derogado por la Ley de 26 de octubre del 2007, de tal
modo que desde el 1 de enero del 2008 la concesin de licencias para usos an no
conocidos es posible, si bien dichos contratos debern constar por escrito; sta es
pues, la segunda excepcin al principio de libertad de forma contractual antes sealado. Sin embargo, se reconoce al autor el derecho de revocar (Rckrufsrecht) la
concesin de una licencia que se refiera a un uso desconocido dentro de los tres
meses siguientes al momento en que el licenciatario le hubiera enviado, a la ltima
direccin conocida del autor, una notificacin por escrito sobre el uso previsto. Este
derecho de desistimiento queda excluido si, una vez conocida la nueva modalidad de
utilizacin, las partes del contrato alcanzan un acuerdo individual, respecto a una
remuneracin razonable de conformidad con lo previsto en el 32.a, o si han convenido una remuneracin segn lo previsto en el 36; este derecho de revocacin se
extingue en caso de fallecimiento del autor. En definitiva, la nueva norma supone un
acercamiento al Derecho portugus aunque se le reconocen al autor la posibilidad de
desistir del contrato.
en la ley. Debemos entender entonces que los contratos que tienen por objeto obras futuras individualizadas son vlidos, si bien no pueden ser objeto del contrato de edicin. A tenor de lo
previsto en el art. 59.2 TRLPI dicha hiptesis se configurara como una hiptesis de en cargo de
obra.
361
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Os offshores e a evaso fiscal

das grandes empresas e grupos econmicos
IOLANDA VEIGA *
Introduo
A intensificao do processo de globalizao contribuiu para a fragilizao dos
Estados soberanos e um reforo do poder dos atores no-estatais na cena internacional. Os impostos assumem um papel determinante na organizao dos Estados, na
sua capacidade de ao e de satisfao das necessidades colectivas, mas estas so
crescentemente ameaadas por formas cada vez mais elaboradas de evaso fiscal.
Um dos efeitos sistmicos da globalizao foi a criao de grandes conglomerados
econmicos, com enorme poder de mercado e capacidade de escaparem ao pagamento de impostos contribuindo de forma decisiva para a eroso da base fiscal dos
Estados.
Tem-se vindo a assistir a uma progressiva multiplicao das deslocalizaes da
produo por parte das empresas multinacionais e, ao mesmo tempo, progressiva
segmentao em vrios pases, aproveitando-se quer de custos de mo-de-obra mais
baixos, quer de melhor acessibilidade a matrias-primas ou de um quadro legal mais
favorvel. Assim, aps esclarecer o conceito fundamental de evaso fiscal, sero
analisados os factores que permitem ou potenciam a mesma evaso fiscal por parte
das empresas bem como os mtodos mais utilizados por estas, designadamente os
preos de transferncia e a arbitragem fiscal, e a reflexo sobre as linhas potenciais
de combate fuga e evaso fiscais. Na terceira parte, sero analisados os efeitos,
designadamente em termos da quebra das receitas fiscais relativamente aos impostos
*
Discente do ISMAT, 2. Ano, Curso de Direito.
364
IOLANDA VEIGA
sobre os lucros, com especial referncia ao caso portugus e evoluo das receitas
de IRC.
1. Globalizao
A globalizao econmica equacionada com a intensificao dos fluxos de comrcio
internacional, de investimento direto e de capitais potenciada por avanos tecnolgicos, tem gerado novos desafios a nvel internacional que tm conduzido a reformas
fiscais profundas nos pases membros da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), que de um modo geral no tm evitado, ou tm
mesmo contribudo, para a reduo quer da receitas fiscais, quer das taxas de tributao. A globalizao financeira permite que o capital se consiga deslocar livremente a
grande velocidade para onde existem condies mais vantajosas, muitas vezes tambm com motivaes especulativas. Tal impe o redimensionamento do problema da
evaso fiscal, permitindo desta forma a afirmao das empresas multinacionais e o
aumento e complexificao das prticas evasivas, que muitas vezes surgem como
consequncia das prprias polticas anti-evasivas levadas a cabo pelos Estados e da
capacidade dos indivduos encontrarem formas de subverter as previses das normas
jurdicas.
As empresas multinacionais tm sido as grandes protagonistas do processo de globalizao na medida em que, por um lado, a sua capacidade de desenvolver activos
intangveis e de os transferir, articular e explorar internacionalmente constitui um
elemento fulcral para a sua afirmao competitiva e expanso internacional, por
outro lado, a localizao em mltiplos pases confere a estas empresas a possibilidade acrescida de aproveitamento de oportunidades e de reforo do seu poder de
mercado.
A par disto, importa referir que o crescimento da actividade econmica das empresas
multinacionais passou a ter uma vasta rede de efeitos no que toca cobrana de
impostos, pois os Estados sentem dificuldades em definir as taxas de imposto relativamente a este novo mundo liberalizado, ou seja, o processo de globalizao tem
conduzido eroso das bases fiscais dos Estados em consequncia de um fenmeno
de concentrao de poder econmico, reforando o poder dos grandes grupos empresariais e enfraquecendo os Estados. Estas grandes empresas organizam-se tendo por
base uma concorrncia mundial, defendendo os seus interesses e deslocando-se de
uns pases para outros, mesmo contra os interesses dos Estado onde, at ento, se
encontravam instaladas.
OS OFFSHORES E A EVASO FISCAL
365
A concorrncia fiscal internacional1 em termos de reduo de impostos tm vindo a

ser bastante relevante para os pases que procuram obter investimentos estrangeiros,
e desta forma, os pases que a praticam tentam competir entre si, oferecendo baixas
taxas de imposto que vo neutralizar os seus incentivos e diminuir as receitas fiscais
dos Estados. Por outro lado, o reforo dos mecanismos de cobrana de impostos para
evitar a fuga ao pagamento dos mesmos, insere-se no mbito dos esforos mundiais
para combater o branqueamento de capitais, as transferncias ilcitas de fundos, a
criminalidade transnacional e o terrorismo internacional.
Como refere Eduardo Fernandes a concorrncia fiscal internacional no se processa
apenas no plano empresarial, podendo tambm ocorrer no mbito dos prprios Estados, sendo que alguns dos factores para a melhoria da competitividade so: o sistema
fiscal vigente num determinado Estado, uma eficcia do sistema de informaes
fiscais e uma eficiente fiscalizao tributria com capacidade de cobrar impostos.
Refere tambm que a diversidade dos sistemas fiscais dos Estados e a sua estrutura e
composio, esto na base das polticas activas de concorrncia fiscal, e neste sentido pode-se falar numa concorrncia fiscal prejudicial aos Estados, que tm a sua
grande expresso na existncia de zonas de excluso fiscal, como o caso dos parasos fiscais, cuja influncia na economia global tem vindo a ter cada vez mais relevo
pelos aspectos lesivos que provocam no pretendido desenvolvimento sustentado da
economia mundial.
A concorrncia empresarial tende a ser cada vez mais feroz na medida em que se vai
tentando implementar estratgias eficazes para combater as presses fiscais, o que
do ponto de vista empresarial se mostra crucial para uma boa gesto. Estas presses
globais foram as empresas a tornarem-se mais eficazes, e desta forma que se
ultrapassa o planeamento desejvel, passando-se para o mbito da evaso fiscal, que
engloba dois conceitos essenciais: pagamento e taxao. , por isso, numa linguagem mais corrente, a fuga ao pagamento de impostos devidos e o no respeito pelos
valores das taxas aplicveis em determinadas circunstncias.
Para alm da concorrncia fiscal entre jurisdies fiscais de vrios Estados, e que se
verifica quando o sistema fiscal de uma entidade governamental afecta o sistema
fiscal de uma segunda entidade governamental, usualmente atravs de um efeito nas
Eduardo Fernandes, A concorrncia fiscal internacional, Proelium, n. 13, 2010, pg. 303.
Acedido a 20 Abril 2013. Disponvel em:
http://www.google.pt/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=3&ved=0CD4QFjAC&url
=http%3A%2F%2Fwww.academiamilitar.pt%2Fproelium-n.o-13%2Fa-concorrencia-fiscalinternacional.html&ei=_X-mUfqbFLGV7AaFloDICg&usg=AFQjCNGL_yVEnjPp1tC3gSfr
Gglw1Ba2MQ&sig2=Kn66Cptr_HG8LsxELNY1mg&bvm=bv.47244034,bs.1,d.d2k
366
IOLANDA VEIGA
receitas fiscais desta ltima realidade,2 existe tambm a concorrncia fiscal que
ocorre entre empresas, particularmente entre empresas que desenvolvem a sua actividade em diversas jurisdies fiscais, e por isso, sujeitas a sistemas fiscais diversificados.
Os fenmenos resultantes da globalizao limitam a capacidade dos Estados e favorecem a evaso fiscal privando o Estado de uma parte da sua receita, enfraquecendo
o vnculo entre este e o cidado, pois acaba por haver uma tributao dos contribuintes mais fragilizados por forma a cobrir o pagamento no realizado pelos evasores, o que agrava as assimetrias sociais e coloca em causa a coeso social. por isso
que o poder destas empresas muito significativo em termos econmicos, financeiros e tecnolgicos, com tendncia para aumentar, pois existe uma dinamizao dos
mercados internacionais e uma reduo da influncia das polticas governamentais.
Se olharmos para os efeitos da globalizao verificamos que a expanso dos mercados globais no tem sido acompanhada por uma adequada regulao que garanta a
proteo dos direitos dos mais fracos que so vtimas de abusos por parte das empresas multinacionais, pois o Estado avana com polticas fiscais insustentveis sobrecarregando as populaes.
2. Evaso fiscal: conceitos e modalidades

Os Estados tm-se visto confrontados, por um lado, com a necessidade de adoptarem
sistemas fiscais competitivos e atractivos para investidores estrangeiros, adequados
para promover o crescimento econmico e criao de emprego e, por outro, com a
necessidade de promoo da justia social, atravs da implementao de um sistema
fiscal justo e uniforme, e para que haja uma certa transparncia no prprio sistema.
Na tentativa de conciliao destes objectivos reside a complexidade dos sistemas
fiscais, pois um sistema fiscal complexo apresenta-se como um espao ideal para os
contribuintes mais informados, ou com a possibilidade de contratarem servios tcnicos especializados em matria fiscal, aproveitarem as deficincias existentes no
quadro jurdico-fiscal e assim minimizarem os seus encargos fiscais. A complexidade do sistema fiscal contribui para uma desigualdade material geradora de injustia fiscal, na medida em que cria modalidades que possibilitam a fuga ao pagamento de impostos, agravada ainda pela dificuldade que a administrao fiscal tem
de assegurar um controlo fiscal eficaz.
2
Elisabete Marisa Pinto da Costa, Concorrncia fiscal internacional, um desafio escala mundial, Dissertao de Ps-Graduao, Porto, Universidade do Porto, 2005. Acedido a 16 Abril
2013. Disponvel em:
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ADw&usg=AFQjCNFDqEy1RiCoOBMCLi0Wj8WXmeNA5w&sig2=NWINo-0n4N5v0ljqsn
_IXg
367
A minimizao dos encargos fiscais significa que os indivduos, agindo racionalmente, procuram pagar o mnimo de impostos possvel, ou seja do ponto de vista da
racionalidade os contribuintes procuram mais benefcios e menos custos fiscais. A
minimizao dos encargos fiscais pode ser feita por trs vias fundamentais: (i) uma
via lcita e admitida pelo prprio legislador como o caso do planeamento fiscal
lcito (tax planning), atravs do qual os contribuintes pessoas singulares e colectivas utilizam as possibilidades que o legislador fiscal coloca sua disposio em
relao ao pagamento de impostos e por isso estamos no mbito de uma actuao
intra legem; (ii) ou por via ilcita atravs de comportamentos de fraude fiscal (tax
evasion) em que h uma violao frontal da lei, portanto uma actuao contra
legem; (iii) uma via intermdia entre o que claramente lcito e o ilcito que corresponde evaso fiscal (tax avoidance), por vezes tambm designada por planeamento
fiscal abusivo, associada a um comportamento extra legem.
Assim, quando tratamos de matrias relacionadas com o fenmeno da evaso e fraude fiscal, surge-nos claramente um primeiro problema que precisamente o da sua
delimitao terminolgica. A questo das diferenas lingusticas entre pases conduz
a grandes discrepncias conceptuais devido ao facto de ser um tema teorizado nas
diferentes lnguas mundiais, pelo que se afigura essencial a adopo de conceitos
que promovam desde logo a harmonizao terminolgica, que indispensvel a esta
rea de forte componente transfronteiria e multilingustica.3
Portanto, a evaso fiscal4 designa comportamentos que contornam a lei fiscal, e em
que h um aproveitamento das incoerncias e falhas da lei fiscal para obter benefcios, e por isso j se encontra num domnio de actuao extra legem pois so comportamentos margem da lei. Constitui um fenmeno social complexo presente na
maioria dos pases, que corresponde falta deliberada e fraudulenta de pagamento
de impostos obrigatrios por parte dos contribuintes, tendo por isso consequncias
graves para o desenvolvimento econmico e justia social, contra o qual as principais organizaes internacionais declaram ser fundamental combater. A maioria da
doutrina tende a aceitar que a evaso fiscal envolve comportamentos ilcitos que
contrariam os fins fiscais do ordenamento jurdico, no entanto existem posies que
defendem que os indivduos tm o direito de escolher a via fiscal mais vantajosa ou
seja, defensores da liberdade de planeamento fiscal. O planeamento fiscal (tax planning) remete para os casos em que se pretende adoptar um conjunto de estratgias
3
Ricardo Jorge Cancela Sousa Neves, A evaso fiscal das empresas em Portugal: Efeitos reflexos na tributao de IRC, Dissertao de Mestrado, Porto, Universidade do Porto, 2011, pg.,
13. Acedido a 26 Maio 2013. Disponvel em:
http://repositorioaberto.up.pt/bitstream/10216/63911/2/Tese%20Mestrado%20Ricardo%20Nev
es27julho.pdf
Tambm designada de evitao fiscal, ou eliso fiscal, ou planeamento fiscal abusivo, ou abuso
de forma jurdica, ou fraude lei fiscal, entre outros.
368
IOLANDA VEIGA
como lcitas e legtimas, ou seja intra legem, das quais resulte uma menor onerao
com impostos e s esta legtima.5
No cenrio actual a evaso fiscal 6 atingiu uma dimenso bastante preocupante, o que
levou, como j referido, a uma eroso nas bases fiscais nacionais pois ao existir
evaso, a administrao fiscal no poder conhecer o facto tributvel, logo, no
poder liquidar o imposto.7 A explicao deste fenmeno relaciona-se com a crise
do sistema financeiro e da economia mundial, fomentando um recurso economia
paralela ou no registada, que o tipo de economia comum a todos os pases que
escapa aos processos de tributao, demonstrando o efeito de racionalidade dos
contribuintes que preferem o caminho menos oneroso e mais vantajoso.
Em segundo lugar, existem causas da evaso fiscal relacionadas com as caractersticas dos prprios sistemas, designadamente (i) a complexidade do sistema fiscal,
quanto mais complexo maiores so as possibilidades de existirem falhas e incoerncias; (ii) a tipicidade do Direito Fiscal, um dos princpios legais fundamentais
segundo o qual a lei tem que descrever de forma precisa os factos tributrios. Esta
exigncia de detalhe origina maior risco de o legislador no incluir todas as situaes
possveis ou de ocorrer algum tipo de impreciso na redao de alguma regra que o
sujeito passivo aproveite.
A evaso fiscal no tem apenas efeitos na reduo das receitas pblicas e eroso da
base fiscal. Tem tambm graves consequncias ao nvel da equidade pois acaba por
se beneficiar quem tem conhecimento/informao ou quem tem capacidade financeira para pagar a conselheiros fiscais no sentido de estes elaborarem planeamentos
fiscais, as elites, bem como do agravamento da injustia fiscal na medida em que se
existirem nveis elevados de evaso fiscal numa sociedade, algum tem que pagar os
impostos em substituio daqueles que no os pagam para que os servios pblicos
possam ser financiados. Tal tende a exigir mais impostos a quem tem menos capacidade para pagar, em geral os grupos que no podem recorrer a mecanismos sofisticados de evaso. Em terceiro lugar tem consequncias em termos de agravamento da
carga fiscal, dado que a soluo agravar os impostos para os indivduos cumprido-
Jnatas E.M. Machado & Paulo Nogueira da Costa, Curso de Direito Tributrio, Coimbra,
Coimbra Editora, 2009, pg. 341.
Ao longo do trabalho utiliza-se o conceito de evaso fiscal em sentido amplo abrangendo quer a
eliso fiscal ou planeamento fiscal abusivo (prticas que no so propriamente ilcitas, mas
margem da lei, uma vez que, visam obter efeitos fiscais que o legislador no pretendia que se
produzissem), quer a fraude fiscal (diminuio da carga fiscal com recurso a comportamento
ilcito).
Carlos Baptista Lobo, Novos sinais dos tempos, a evaso fiscal como instrumento de competitividade na tributao de capitais. Acedido a 14 Abril 2013. Disponvel em:
http://arturvictoria.info/?page_id=524
369
res, o que constitui um mau sinal para investidores estrangeiros e um factor de perda
de competitividade do pas.
A evaso fiscal tem vindo a ser combatida do ponto de vista jurdico, por exemplo,
atravs da implementao de clusulas anti-abuso que so instrumentos jurdicos,
previstos nas leis fiscais, destinados a combater prticas de evaso fiscal, e que
podem revestir duas modalidades: as clusulas gerais anti-abuso e as clusulas antiabuso especficas que se relacionam maioritariamente com os parasos fiscais e preos de transferncia, entre outras situaes privilegiadas que constituem um risco e
que tm de ser reguladas atravs de clusulas anti-abuso.
Embora no seja possvel caracterizar todas as formas de evaso fiscal, nos pontos
seguintes analisamos as prticas fiscais abusivas mais frequentemente utilizadas por
estas empresas, designadamente, os preos de transferncia e a arbitragem fiscal.
2.1 Preos de transferncia

Os preos de transferncia so uma forma tpica de evaso fiscal no mbito interno e
internacional, constituindo uma tcnica que est fortemente associada s estratgias
das empresas multinacionais baseando-se no facto de as transaes, efectuadas entre
empresas multinacionais ou grupos de empresas, poderem no se encontrar sujeitas
mesma lgica que assiste ao mercado interno entre empresas independentes, e
portanto, o valor atribudo a estas transaes internas (preo de transferncia) pode
afastar-se do valor que seria estabelecido em condies normais de mercado.8
Esta , sem margem para dvidas, uma questo que se encontra no topo das preocupaes, quer das empresas multinacionais quer das administraes fiscais. Os principais agentes econmicos numa economia globalizada so as empresas multinacionais9 que assumem cada vez mais um papel essencial ao nvel da produo e do
comrcio mundial. O crescimento das empresas transnacionais tem levado a que
cada vez mais se realizem operaes entre entidades sediadas em diferentes pases,
principalmente, a que uma parte significativa destas operaes internacionais
(comrcio de bens, prestao de servios, operaes financeiras) seja interna,
realizada entre empresas do mesmo grupo econmico multinacional. Este aumento
do comrcio intra-firm entre as filiais das multinacionais, resultou da interao entre
a fragmentao da produo entre pases e a integrao vertical das multinacionais.
8
9
Manuel Henrique de Freitas Pereira, Fiscalidade, Coimbra, Almedina, 4 Edio, 2011.

De acordo com a definio da UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development), uma empresa multinacional corresponde a um grupo formado pela empresa-me e um
conjunto de empresas filiais que operam no mercado nacional e internacional, tendo a empresame o poder de controlar e influenciar as actividades das empresas subsidirias.
370
IOLANDA VEIGA
A manipulao e fixao arbitrria dos preos dos bens intermdios transaccionados

entre as empresas do mesmo grupo permite deslocar rendimentos de Estados com
nveis de tributao mais elevados para Estados com nveis de tributao mais baixos.10 Um dos mecanismos mais utilizados a passagem das operaes de comrcio
internacional por offshores de tal forma que as operaes so realizadas pelas
empresas multinacionais com empresas sediadas nos offshores, controladas pelas
primeiras, utilizando-se o sistema de sub-facturao de bens exportados para e de
sobre-facturao de bens importados a partir destas empresas, o que reduz o rendimento em pases com carga fiscal mais elevada e transfere lucros no declarados
para o offshore. O mesmo sistema utilizado com a transferncia de direitos de
propriedade intelectual (marcas, patentes, software) a preos abaixo do valor de
mercado para offshores.
A questo dos preos de transferncia analisada num estudo elaborado em 2010
pela consultora Ernst and Young11 com base em inquritos a 877 empresas multinacionais dispersas por 25 pases, cujos resultados confirmam a importncia do fenmeno: 32% dos administradores inquiridos identificaram os preos de transferncia
como sendo a questo fiscal mais importante dos seus grupos de empresas, percentagem esta que se demonstra bastante acima de questes como a dupla tributao; 74%
dos administradores das empresas-me e 76% dos administradores das empresas
subsidirias consideram que os preos de transferncia so vitais para as suas empresas; e 66% dos inquiridos demonstram terem sido submetidos a uma fiscalizao no
mbito de preos de transferncia, em comparao com os 52% no estudo de 2007.12
As sociedades encontram-se situadas em diversos pases e por isso esto sujeitas a
taxas de imposto que variam bastante entre si, desta forma os preos de transferncia
podem ser fixados tendo em conta, essencialmente, razes fiscais.13 Nesta medida,
pode-se dizer que a luta contra a evaso fiscal internacional deixou de ser uma realidade distante e passou a ter, cada vez mais, contornos muito importantes nas discusses entre Estados, devendo ser aprofundada. Com efeito, e como a evaso fiscal
10
11
12
13
Jnatas E.M. Machado & Paulo Nogueira da Costa, Curso de Direito Tributrio, ob. cit., pgs.
227/228.
Desde 1995 tem feito um levantamento sobre questes tributrias internacionais perante as
empresas multinacionais, com especial enfoque para o problema dos preos de transferncia.
Cfr. Ernst & Young, Global Transfer Pricing Survey, 2010, pg. 1. Acedido a 12 Abril 2013.
Disponvel em: http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/Global_transfer_pricing_survey__2010/$FILE/2010-Globaltransferpricingsurvey_17Jan.pdf
Ibidem, pg. 3.
Pedro Alexandre Heleno Arromba, A problemtica dos preos de transferncia nas empresas
multinacionais, Dissertao de Mestrado, Coimbra, Universidade de Coimbra, 2011, pgs. 30 e
seguintes. Acedido a 2 Maio 2013. Disponvel em:
https://estudogeral.sib.uc.pt/bitstream/10316/15724/1/Relat%C3%B3rio%20de%20Est%C3%A
1gio%20-%20Vers%C3%A3o%20Final.pdf
371
constitui um fenmeno em que a mobilidade de capitais resulta maioritariamente da

adopo, por parte de alguns Estados, de medidas de concorrncia fiscal, facilmente
se compreende que a aco conjunta dos diversos Estados assume um papel de
extrema importncia no combate existncia de regimes fiscais preferenciais.
As formas de evaso fiscal internacional que assumem maior relevo hoje em dia so
a utilizao de parasos fiscais e a violao de normas de cariz internacional, nomeadamente, a utilizao abusiva das Convenes para evitar a Dupla Tributao. Os
preos de transferncia representam uma das formas de utilizao dos parasos fiscais e a esta questo que devemos dar especial ateno, pois criam-se empresas
com o intuito de adquirir bens e servios a preos reduzidos, e a revenderem-nos a
preos bastante mais elevados a uma outra empresa do grupo. Este procedimento
tem como consequncia a eroso da base tributvel no pas de origem e no pas que
o bem/servio tem como destino final, propiciando a evaso fiscal.
2.2. Parasos Fiscais

A evaso fiscal pode ser vista de duas formas: como sendo o objectivo prioritrio do
recurso aos offshore; ou como sendo uma consequncia lateral de um objectivo
prioritrio relacionado com a concretizao de operaes cujo prioridade o branqueamento dos lucros do crime organizado transnacional.
Uma das formas mais frequentes da evaso fiscal nos dias de hoje consiste na utilizao de parasos fiscais, os quais assumem trs finalidades essenciais: armazenamento de investimentos passivos, atravs de depsitos de capital; fixao fictcia de
rendimentos especficos; e colocao dos negcios dos contribuintes (designadamente das contas bancrias) fora do alcance e escrutnio das administraes fiscais
dos Estados de origem.14 Podem ser normalmente definidos como: um pas ou
territrio que atribua a pessoas fsicas ou coletivas vantagens fiscais susceptveis de
evitar a tributao no seu pas de origem ou de beneficiar de um regime fiscal mais
favorvel que o desse pas,15 sendo que possuem plataformas jurdicas, polticas,
econmicas e financeiras que so estveis e seguras.
Contudo, no existe uma definio nica de paraso fiscal, tratando-se de uma questo doutrinria que levanta algumas dificuldades quando transposta para o quadro
legislativo. O que importa que quando falamos em parasos fiscais estamos a falar
de pases ou territrios que possibilitam a minimizao da carga fiscal, assegurando
a confidencialidade das operaes financeiras, podendo tambm ser utilizados para
14
15
Lus Manuel Teles de Menezes Leito, O controlo e combate s prticas tributrias nocivas,
in Estudos de Direito Fiscal, Volume II, Coimbra, Almedina, 2007, pg. 90.
Ibidem, pgs. 409/410.
372
IOLANDA VEIGA
outros fins como ocultar rendimentos e branqueamento de capitais, e onde existe um

sistema financeiro fracamente regulado, um tratamento fiscal preferencial para os
no-residentes, regras de incorporao simples para os mesmos, e estritas leis de
sigilo bancrio que protegem os titulares da conta. Como refere Menezes Leito
Esta tcnica permite, no mbito de grupos multinacionais, em que as empresas se
encontram debaixo do mesmo controle, operar a transferncia de benefcios de
jurisdies fiscais de forte tributao para jurisdies de fraca tributao.16
Como vantagem pode-se referir o facto de estes fenmenos offshore proporcionarem
regimes de fiscalizao mais brandos e menos onerosos, reduzindo custos de transaco, e tornando mais simples a circulao de capitais e a alocao de recursos a
nvel mundial, facilitando a actuao e atribuindo um conjunto de oportunidades s
empresas transnacionais. No entanto, a tributao inexistente ou insignificante dos
rendimentos, a falta de uma troca efectiva de informaes, a falta de transparncia
relativamente a disposies legais ou administrativas e a ausncia de actividades
econmicas substanciais, so caractersticas e factores de identificao dos parasos
fiscais que facilitam a evaso fiscal, a corrupo e a realizao de actividades ilcitas.
Uma das formas de utilizao dos parasos fiscais consiste no estabelecimento de
sociedades-base, assim, estas caractersticas descritas anteriormente permitem s
empresas executar transaes para estas zonas sigilosas, criando sociedades intermedirias para a circulao de lucros (profit-flow-through).17 Enquanto referimos um
paraso fiscal como sendo um pas ou territrio que atribui a pessoas fsicas e
colectivas vantagens fiscais susceptveis de evitar a tributao no seu pas de origem ou beneficiar de um regime fiscal mais favorvel que o desse pas,18 as sociedades-base referem-se a sociedades controladas por no residentes, ou seja, em que
os seus interesses econmicos se encontram, essencialmente, fora do pas onde tm a
sua sede.19
A atribuio da qualidade de paraso fiscal a um determinado territrio depende da
presena de determinados indcios,20 contudo, importa referir que no apenas o
imposto a ser pago que determina a qualificao de determinado territrio como
tendo um regime fiscal privilegiado. Se um determinado pas no possui impostos
16
17
18
19
20
Lus Manuel Teles de Menezes Leito, Evaso e Fraude Fiscal Internacional, in Estudos de
Direito Fiscal, Coimbra, Almedina, 1999, pg.130.
Jnatas E.M. Machado & Paulo Nogueira da Costa, Curso de Direito Tributrio, ob. cit., pg.
233.
Andre Beauchamp, Guide Mondial des Paradis Fiscaux, Paris, Grasset, 1981, pg. 39.
Os parasos fiscais podem ter outros fins que no sejam o de obter economia fiscal, por exemplo: ocultar prejuzos, ocultar rendimentos, branqueamento de capitais, entre outros.
Rui Duarte Morais, A Imputao de Lucros de Sociedades No-residentes Sujeitas a um Regime Fiscal Privilegiado, Coimbra, Coimbra Editora, 2005, pgs. 342 e sgs.
373
significativos sobre o rendimento porque deles no necessita21 no poderemos falar

num paraso fiscal. Um paraso fiscal existe para atrair para si e para a localizar
rendimentos provenientes de outros territrios.22
2.3. Arbitragem fiscal internacional

A arbitragem fiscal a nvel internacional (international tax arbitrage) ocorre com
base nas diferenas ou inconsistncias entre dois sistemas fiscais, ou seja, refere-se a
prticas que permitem s empresas sujeitas a imposto em vrias jurisdies, aproveitar inconsistncias entre as regras fiscais dos diferentes pases para alcanar um
resultado mais favorvel do que o que teria resultado se investissem em apenas uma
jurisdio, ainda que muitos Estados se orientem por princpios semelhantes.23 Esta
forma de evaso fiscal tem vindo a constituir um motivo de preocupao para os
Estados, na medida em que o contribuinte ou contribuintes podem organizar e estruturar transaes de modo a obterem vantagem com essa mesma actuao.
Em relao s modalidades de arbitragem fiscal existentes, podem ser identificadas
as seguintes: o double dip, o dual residente companies, e as entidades hbridas.24
O double dip leasing ou locao financeira podem ser definidos como o contrato
pelo qual um sujeito quando necessita de um bem, em vez de o comprar ou contrair
um emprstimo para o adquirir, possa faz-lo de igual forma mas atravs de um
intermedirio financeiro que o adquira por sua indicao, com o compromisso de
posteriormente lhe ceder o respectivo uso, num certo perodo de tempo.25
As empresas com dupla residncia ou dual residente companies so tambm uma
das modalidades de arbitragem fiscal e baseiam-se na incongruncia entre os critrios de residncia utilizados por diferentes pases, sendo assim possvel que, no caso
de grupos empresariais, uma empresa tenha residncia em mais de um pas. Desta
21
22
23
24
25
Exemplo dos chamados Estados patrimoniais como a Arbia Saudita.

Rui Duarte Morais, Parasos fiscais e regimes fiscais privilegiados, Revista da Ordem dos
Advogados, vol. 3, 2006. Disponvel em: http://repositorio.ucp.pt/handle/10400.14/12637
Capacidade que os grandes grupos tm de falsificarem as suas contas com base numa primeira
explorao das contradies existentes entre os Estados (explorao abusiva), e por forma a
reduzirem a sua carga fiscal.
Laura Figazzolo & Bob Harris, Global Corporate Taxation and Resources for Quality Public
Services, Bruxelas, Education International Research Institute on behalf of The Council of
Global Unions, 2011, pgs. 52/53. Acedido em 5 Maio 2013. Disponvel em:
http://download.ei-ie.org/Docs/WebDepot/Study_Global%20Corporation%20Taxation_Press%
20copy.pdf
Raquel Tavares dos Reis, O Contrato de Locao financeira no direito Portugus: elementos
essenciais, Gesto e Desenvolvimento, n. 11, 2002, pgs. 114/115. Disponvel em:
http://www4.crb.ucp.pt/Biblioteca/GestaoDesenv/GD11/gestaodesenvolvimento11ind.pdf
374
IOLANDA VEIGA
forma, constitui-se uma empresa que considerada residente em mais do que um

Estado com o objectivo de, em cada Estado de residncia, serem compensadas as
perdas. Assim, a empresa com dupla residncia pode apresentar prejuzos/perdas que
sero utilizados pelas restantes empresas do grupo, com o objectivo de reduzir ou at
mesmo eliminar a carga fiscal que lhes compete.
Em relao s entidades hbridas, estas surgem quando dois Estados classificam uma
mesma entidade de forma distinta, sendo que num dos Estados a entidade no dispe
de personalidade jurdica tributria, enquanto no outro Estado possui personalidade
jurdica tributria, sendo aqui tributada.
A prtica da arbitragem fiscal produz um nmero de consequncias negativas, e isso
pode resultar em receitas fiscais reduzidas para todas as jurisdies envolvidas.
Desde logo a arbitragem fiscal distorce a tomada de deciso econmica por parte das
empresas, incentivando as transaes internacionais que lhes so fiscalmente favorveis, e neste sentido, importa impedir que esta origine divergncias significativas
que afectem directamente os princpios da eficincia e da equidade. Gera distores
nos sistemas tributrios, sendo que uma das consequncias que pode advir desse
comportamento do contribuinte a concorrncia internacional prejudicial entre os
pases, e neste sentido, tanto a UE como a OCDE tm-se esforado por arranjar
solues para esta competio perniciosa, sendo que foram mencionadas pelos pases da OCDE medidas a serem tomadas. A primeira consistiria na recomendao
para que os Estados, por meio de medidas unilaterais, reforassem as suas legislaes a fim de acabarem com prticas perniciosas, bem como mtodos que lhes permitam detectar essas prticas. A segunda, atravs de medidas bilaterais, seria a de os
pases promoverem entre si uma maior cooperao internacional por meio de troca
de informaes e pelo estabelecimento de clusulas para evitar a dupla tributao. A
terceira consistiria em recomendar aos pases que confrontassem os seus mtodos e
prticas para inibir as prticas no desejveis por parte dos contribuintes.26
2.4. Offshores e dimenso da evaso

Os offshores so contas blindadas ao acesso das autoridades tributrias, situadas em
parasos fiscais, onde o indivduo exerce as suas actividades, e que procuram o
segredo e a no sujeio regulao. Por exemplo, o caso da empresa Google, que
se tornou numa das maiores e mais rentveis empresas multinacionais do sector das
novas tecnologias da informao emergente. A estratgia de evaso fiscal por ela
26
Mnica Sofia Ferreira Tavares, Concorrncia e Evaso Fiscal Internacional, Dissertao de

Mestrado, Aveiro, Universidade de Aveiro, 2011, pg. 67. Acedido a 15 Abril 2013. Disponvel
em: http://ria.ua.pt/bitstream/10773/8799/1/6257.pdf
375
utilizada conhecida como Double Irish and Dutch Sandwich e uma tcnica que
consiste em transferir montantes de dinheiro de uns pases para outros, para serem
sujeitos a uma tributao mais reduzida. O procedimento desta empresa complexo.
Resumidamente: a empresa possui vrias empresas subsidirias espalhadas pelo
mundo, mas atribui os rendimentos subsidiria que est instalada na Irlanda. Daqui
os lucros obtidos seguem em forma de dividendos para a empresa holding na Holanda Google Netherlands , sem que haja o pagamento de qualquer imposto por se tratar
de pases membros da Unio Europeia. De seguida, todo o dinheiro segue para um
paraso fiscal nas Bermudas. Todo este processo essencial e necessrio pois a
transferncia de capital financeiro directamente da Irlanda para as Bermudas estaria
sujeita a tributao, enquanto este sistema garante o no pagamento de impostos. A
agncia Bloomberg, no ano de 2010, anunciou que, nos trs anos anteriores, a
empresa Google havia reduzido os impostos a pagar em cerca de 3100 milhes de
dlares, ou seja, cerca de 2400 milhes de euros, atravs de um planeamento fiscal
que envolvia precisamente as subsidirias da Irlanda, Holanda e Bermudas.27
Desta forma, a existncia de parasos fiscais vista de uma forma negativa na medida em que a fuga ao pagamento de rendimentos para o exterior conduz eroso das
bases fiscais dos Estados em que se d essa fuga, e por isso, para alm da injustia
que gera, esta questo tende a dificultar a realizao de tarefas por parte dos Estados.
No entanto, a tentativa de tributao destes rendimentos d origem a uma maior
complexidade dos sistemas fiscais, propiciando insegurana para os contribuintes
cumpridores, e muitas vezes sobrecarregando as populaes.
O estudo Global Corporate Taxation and resources for quality public services28
de 2011, aborda a questo da evaso fiscal cometida por grupos de empresas ou
empresas multinacionais que muitas vezes no contribuem para um preenchimento
pleno de um conceito de tributao justa e razovel, apresentando para isso vrias
estimativas e dados sobre a extenso desta manipulao fiscal, bem como dos seus
efeitos em termos de lacunas/falhas nos sistemas de tributao.
Com a crise financeira internacional iniciada em 2008-2009, muitos Estados implementaram grandes programas fiscais por forma a neutralizar a crise econmica induzida por aquela, e como resultado verifica-se, nos dias de hoje, que as bases fiscais
nacionais em muitos pases, esto a remeter para grandes distores e grandes dficits, sendo este um argumento utilizado para prosseguir com cortes nas despesas
27
28
Jesse Drucke "Google 2.4% Rate Shows How $60 Billion Lost to Tax Loopholes", Bloomberg,
2010. Acedido em 30 Abril 2013. Disponvel em:
http://www.bloomberg.com/news/2010-10-21/google-2-4-rate-shows-how-60-billion-u-s-revenue-lost-to-tax-loopholes.html
Services, ob. cit.
376
IOLANDA VEIGA
sociais, pois h arrecadao insuficiente de receita por parte dos Estados. A dimenso dos fenmenos offshore continua a ser difcil medir, e isto deve-se, mormente,
ao sigilo que gira em torno deste fenmeno e sua natureza fragmentada.
De acordo com o Relatrio da Tax Justice Network,29 estima-se que o total de activos financeiros nas contas offshore (excluindo activos no financeiros como bens
imveis) se situe entre os 21 e os 32 trilies de dlares, o que representa cerca de
10% do total de activos financeiros e no financeiros existentes a nvel global. No
mesmo sentido, a perda de receitas fiscais situa-se entre os 190 e os 280 bilies de
dlares por ano, assumindo-se uma taxa de retorno mnima de cerca de 3% e uma
taxa de imposto sobre o rendimento de cerca de 30%, sendo que esta perda refere-se
apenas aos impostos sobre os rendimentos dos activos financeiros, no englobando
os impostos no pagos pelo efeito da fuga.
Os maiores responsveis pela fuga so os 50 maiores bancos que intervm no Private Banking, e estima-se que estes possam gerir cerca de 12 trilies de dlares dos
21 trilies de dlares de activos offshore.30 Importa ainda referir as estimativas da
OCDE que em 2009 remetiam para cerca de 11 trilies de dlares de activos em
offshores. Irnicamente muitos destes bancos foram objecto de injeo de dinheiros
pblicos para os salvar da falncia pelo que o dinheiro dos contribuintes serviu para
financiar as operaes que geram elas prprias a evaso fiscal em larga escala dos
grandes grupos multinacionais e dos mais ricos, a quebra das receitas pblicas e o
aumento de impostos para os mesmos contribuintes cumpridores.
Estes dados so conclusivos e permitem-nos referir que so diversificados os efeitos
nefastos da utilizao de offshores, designadamente a degradao da democracia de
um Estado devido evaso fiscal das elites e grupos de maiores rendimentos; a no
regulao financeira que permite aos bancos escapar regulao; uma deficiente
aplicao da lei penal que ajuda os criminosos a esconder o produto do crime (branqueamento); o facto de se escapar aplicao de outras leis;31 e por fim o aumento
das desigualdades e assimetrias entre ricos e pobres, obrigando, desta forma, os mais
pobres a pagar mais impostos. Por estas razes, a crise nos diversos pases tem des29
30
31
James S. Henry, The Price of Offshore Revisited, Tax Justice Network, 2012. Acedido a 10
Maio 2013. Disponvel em:
http://www.taxjustice.net/cms/upload/pdf/Price_of_Offshore_Revisited_120722.pdf
De entre os grandes responsveis podemos destacar cerca de dez, so eles: UBS, Credit Suisse,
Goldman Sachs, Deutsch Bank, BankAmerica, Barclays, BNP Paribas, HSBC, JP MorganChase e Citigroup, entre os quais se destacam os trs maiores: UBS, Credit Suisse e Goldman
Sachs.
Por exemplo, leis sucessrias ou corporate governance. O corporate governance o sistema
atravs do qual as organizaes empresariais so dirigidas e controladas. A sua estrutura especifica a distribuio dos direitos se das responsabilidades ao longo dos diferentes participantes
na empresa.
377
pertado a conscincia nos cidados e uma maior actuao poltica nesta rea, pois o
que se considerava aceitvel numa poca de crescimento torna-se agora intolervel
quando os Estados se confrontam com estagnao ou mesmo recesso econmica.
As estimativas relativas Unio Europeia, elaboradas por Richard Murphy da Tax
Justice Network, apontam para uma perda de receitas fiscais decorrente dos offshores que ronda os 1.3 trilies de dlares por ano.32 Ainda de acordo com a Tax Justice
Network, o comrcio intra-multinacional estimado representar 60-70% de todo o
comrcio internacional33 e as transaes do comrcio internacional passam na sua
maioria por offshores. Estes nmeros so considerados catastrficos pois, em
momentos como o actual, em que os cidados sofrem a austeridade devido aos grandes dfices nos oramentos nacionais, esse dinheiro poderia proporcionar o financiamento de servios pblicos essenciais, como a sade e educao.34 O Reino
Unido, juntamente com a Alemanha, Espanha, Itlia, Frana e Polnia, tm estado
na linha da frente da unidade pela transparncia bancria e contra a evaso fiscal.
Mas convm realar as fragilidades e hipocrisias existentes: o Reino Unido por
exemplo tem pelo menos 3 parasos fiscais ao seu servio, ilhas que tm dependncia da Coroa britnica: Jersey, Guernsey e Ilha de Man.35
Um Estado fragilizado em termos financeiros no tem condies para garantir a
proviso de bens pblicos, designadamente a segurana, num contexto em que o
poder do crime organizado transnacional aumenta e as ameaas no-tradicionais
segurana se intensificam.
O crime organizado um dos factores que conduz perda de receitas por parte dos
Estados, sendo que estes ficam de mos atadas pois a utilizao de offshore,
baseada no sigilo bancrio, impossibilita a fiscalizao de valores que possam ter
sido obtidos ilegalmente. Por isto o no pagamento de impostos e a utilizao de
contas offshore origina prejuzos nas bases fiscais dos Estados, nomeadamente, em
relao a limitaes ao exerccio da sua soberania fiscal e monetria, bem como
limitaes sua capacidade de combater este tipo de crime. O branqueamento de
capitais um fenmeno que assume grande relevncia neste mbito pois consiste
32
33
34
35
Richard Murphy, The EU tax gap new evidence shows there is 1 trillion of lost revenue to
target to save our futures from despair, Tax Research UK, 2012. Acedido a 2 Maio 2013. Disponvel em: http://www.taxresearch.org.uk/Blog/2012/02/29/the-eu-tax-gap-new-evidenceshows-there-is-e1-trillion-of-lost-revenue-to-target-to-save-our-futures-from-despair/
Estimativas da Tax Justice Network; Tax Havens cause poverty. Acedido a 2 Maio 2013.
Disponvel em: http://www.taxjustice.net/cms/front_content.php?idcatart=2&lang=1
Jornal de Negcios, Parasos fiscais escondem 14 bilies de euros. Acedido a 22 Maio 2013.
Disponvel em: http://www.jn.pt/PaginaInicial/Economia/Interior.aspx?content_id=3232556
Nuno Vinhas & outros, O lento e complicado combate evaso fiscal / offshores, A Porta Ali
do Fundo, 15 Abril 2013. Acedido em 20 Abril 2013. Disponvel em:
http://aportadofundo.blogspot.pt/2013/04/o-lento-e-complicado-combate-evasao.html.
378
IOLANDA VEIGA
numa actividade pela qual se procura dissimular a origem criminosa de bens obtidos
atravs da prtica de factos ilcitos, procurando que estes paream lcitos.36
O mercado global passou a ser fortemente controlado pelos grandes conglomerados
econmicos, empresas multinacionais dos mais diversos sectores, merc de um processo de concentrao de poder econmico que a prpria globalizao favorece,
criando o sndroma do too big to fail37 que permite a estes conglomerados, em
especial aos grandes bancos, resistir regulao e assumir comportamentos oportunistas na lgica de privatizao dos seus lucros (offshore), sem pagamento correspondente de impostos, e socializao das perdas que em perodos de dificuldades
so suportadas pelos contribuintes, designadamente no sector financeiro com o resgate a diversos bancos, evitando o que seria o resultado ditado pelo mercado, a
falncia.
Sabendo que o grande objectivo destas empresas o lucro, fcil constatar que elas
no esto preocupadas com a arrecadao de imposto por parte dos Estados, nem
com o desemprego, nem mesmo com a pobreza. Muito pelo contrrio, aproveitam-se
dessas fragilidades, instalando-se nesses pases para produzirem o que pretendem,
beneficiando das prprias necessidades da populao, e muitas vezes beneficiando
de incentivos fiscais financiados pelos prprios governos, em troca do emprego que
elas vm propiciar. Esta actuao origina consequncias nefastas: a eroso da base
fiscal dos Estados, o aumento da carga fiscal numa lgica compensatria para outros
grupos sociais, o declnio da capacidade de financiamento dos bens pblicos, e o
declnio da capacidade dos Estados garantirem a segurana e controlarem actividades do crime organizado.
3. IRC e a evoluo da tributao dos lucros

A quebra das receitas de impostos sobre os lucros constitui o resultado mais visvel
do aumento da evaso fiscal endmica. Ao nvel global a dimenso da evaso fiscal
bem ilustrada pelo enorme paradoxo registado no conjunto das economias da
OCDE: as receitas efetivas dos impostos sobre os lucros diminuram de 4,2% do PIB
em 1985 para 2,4% em 2008, ao mesmo tempo que o peso dos lucros das empresas
36
37
Jos Lus Bragus, O Processo de Branqueamento de Capitais, Lisboa, Working Papers do

Observatrio de Economia e Gesto de Fraude, n. 2, 2009. Acedido a 20 Maio 2013. Disponvel em: http://www.fep.up.pt/repec/por/obegef/files/wp002.pdf
Sobre este tema: Joseph Stiglitz, Freefall: America, Free Markets, and the Sinking of the World
Economy, Nova Iorque, Norton & Company, 2010.
379
no PIB cresceu de 25% no incio dos anos 80 para 35% em 2010.38 certo que a
taxa mdia dos impostos sobre os lucros das empresas baixou em termos globais de
29,03% em 2000 para 22,96% em 2011, e de 32,91% em 2000 para 25,62% em 2011
na OCDE, atingindo o valor mais baixo na Europa (UE e restantes pases Europa de
Leste) com 20,12% em 2011,39 mas a explicao fundamental para a enorme quebra
nos ltimos 20 anos das receitas dos impostos sobre os lucros a enorme escala
atingida pela evaso fiscal.
O sistema portugus demonstra uma tendncia semelhante. De acordo com Ricardo
Neves40, pode-se verificar um aumento de declaraes entregues, por um lado, e uma
diminuio do nmero de contribuintes com resultado fiscal igual a zero ou com
prejuzos fiscais, por outro. Para alm disto, enquanto se verifica uma diminuio na
cobrana de IRC, comprova-se um aumento do reporte de prejuzos que se materializa num total de 69% das empresas a escaparem tributao em sede de IRC.
Observa-se ainda que apenas 31% das empresas liquidaram IRC, e desta forma existe uma concentrao da cobrana num nmero extraordinariamente pequeno de
empresas. O ano de 2009 apresenta-se como o pior ano desde 2003, sendo que nesse
perodo nunca foi superado o valor de 38% em relao ao nmero de empresas com
liquidao.
Portanto, atravs destes dados observa-se que as grandes empresas apresentam prejuzos consecutivos, sendo que quando no os apresentam no liquidam IRC em
virtude do reporte de prejuzos fiscais. Apesar disso, estes grandes grupos continuam
a conseguir sobreviver e a manter a sua actividade. Esta situao aponta para indcios de uma evaso generalizada, e assim, considera-se que ou a empresa repetidamente deficitria, ou os dados contabilsticos apresentados pelas mesmas no so
fiveis, existindo fuga tributao.
A diminuio de lucros e o intuito de fazer face concorrncia apresenta uma
relao entre a actividade destas grandes empresas e o conceito de fraude, e de
onde resultam algumas consequncias: um sentimento de ilegitimidade do lucro que
motiva o seu encaminhamento para os diferentes subterfgios que o afastam da
tributao; nascem preocupantes distores da concorrncia, uma vez que quem
paga impostos est exposto a faltas de competitividade face aos concorrentes; e,
evidentemente, da falta de receita geram-se presses para o aumento da carga fis38
39
40
Services, ob. cit., pg. 22.
Willbert Kannekens & Niall Campbell, Corporate and Indirect Tax Survey 2011, KPMG International, 2012. Acedido em 19 Abril 2013. Disponvel em:
http://www.kpmg.com/Global/en/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Documents/corporate
-and-indirect-tax-rate-survey-2011.pdf
Ricardo Jorge Cancela Sousa Neves, A evaso fiscal das empresas em Portugal: Efeitos reflexos na tributao de IRC, ob. cit., pg. 90, Tabela II.14.
380
IOLANDA VEIGA
cal, que se reflectir sobre os contribuintes cumpridores, representando, portanto,

uma deslocao da tributao dos evasores para os cumpridores.41
Com o passar dos anos, o IRC que recai sobre as empresas tem vindo a pesar cada
vez menos na sua actividade, e elas so as principais responsveis por esta queda.
Esta reduo do peso da tributao deve-se a inmeros motivos, como recorrente
evaso fiscal, polticas fiscais implementadas nestas ltimas duas dcadas, de que
so exemplo os benefcios e prejuzos fiscais, marcadas por evoluo errtica que
gera incerteza e s correces fiscais que se fazem. Cada vez mais os resultados
contabilsticos demonstram afastar-se dos rendimentos tributveis, o que tem impacto negativo na receita fiscal do IRC. Quanto maior for o imposto a pagar em principio maior ser a fuga tributao.
Em Portugal, de acordo com dados do INE (quadro 1), a reduo da receita de IRC
foi de 17,4% em 2012, o que contribuiu para uma reduo significativa do peso
relativo deste imposto no total de impostos diretos que caiu de 31,1% em 2011 para
28% em 2012.
Quadro 1 Evoluo IRC em Portugal 1995-2012
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2005
2006
2007
2008
23,6
25,4
7,7
22,8
15,2
-1,4
-1,4
15,1
30,2
4,6
28,1
32,3
32,9
35,8
36,6
30,2
31,9
35,8
36,2
2009
2010
2011
25,2
3,2
13,3
17,4
29,7
30,4
31,1
28
IRC- V.A % [1]
42IRC-E.T % [2]
25,9
2012
-
[1] Taxa de variao anual; [2] Peso total nas receitas de impostos directos. Fonte:
Adaptado pela autora a partir do Quadro 2. Instituto Nacional de Estatstica -Estatsticas de Receitas fiscais de 1995 a 2012 (17 de Maio de 2013).
Esta forte reduo da receita de IRC ocorreu no obstante a implementao de medidas de aumento da colecta, nomeadamente o fim da taxa de 12,5% para matrias
colectveis inferiores a 12500 euros, passando a existir uma taxa nica de 25%.
Quando se compara o peso do IRC liquidado com os resultados contabilsticos verifica-se uma queda abrupta da receita de IRC. Esta queda concentra-se nas grandes
empresas (indiciando a evaso fiscal) e tm sido elas que nos ltimos anos tm conseguido quebras pronunciadas da sua tributao na medida em que existem grandes
41
Ibidem, pg. 98.
381
discrepncias entre as declaraes apresentadas e a liquidao do imposto, e verifica-se que a sua importncia relativamente ao total das declaraes de IRC baixa
para aproximadamente metade no que diz respeito aos totais de receita cobrada.
Analisando os dados do Instituto Nacional de Estatstica sobre a evoluo das receitas fiscais entre 1995 e 2012, verifica-se que em 2008 e 2009 os efeitos da crise se
fizeram sentir pois houve um aumento global do nmero de empresas com resultado
lquido negativo e com prejuzos fiscais, ou seja, houve um aumento da percentagem
de empresas que declararam prejuzos fiscais e que diminuram o total de contribuintes que liquidaram IRC. Em 2009 observou-se uma queda da receita total de
IRC (25,2%), que entre 2005 e 2008 tinha tido uma evoluo positiva. No entanto, o
problema anterior crise verificando-se um queda do peso do IRC na receita dos
impostos diretos a partir de 2000, com a exceo de 2008 e 2009, caindo de 36,6%
em 2000 para 30% em 2005 e 28% em 2012. Assim, o nmero de empresas que
paga IRC muito reduzido entre 2003 e 2009, na medida em que com o aumento da
taxa de imposto h uma maior propenso para comportamentos evasivos.
Concluso
A globalizao criou uma dinmica que gerou a perda de poder dos Estados soberanos em que um dos mecanismos decisivos a eroso da respectiva base fiscal. Este
um efeito estrutural de longo prazo, que fragiliza os Estados e contribui de forma
significativa para os deficits oramentais com que muitos Estados se confrontam, e
que resulta do facto de os grandes conglomerados econmicos possurem uma capacidade desmedida de evaso fiscal ao mesmo tempo que controlam quotas de mercado crescentes em vrios sectores.
A globalizao, o crescimento do comrcio internacional e o seu domnio pelas
grandes empresas multinacionais vieram facilitar o desenvolvimento de mecanismos
fraudulentos complexos que dificultam a sua deteco. A eroso da base fiscal resulta da interaco entre processos distintos que envolvem: a presso das multinacionais sobre os Estados para reduo das taxas dos impostos sobre os lucros alimentando uma concorrncia fiscal descontrolada; a presso para a concesso de
benefcios fiscais de estmulo a novos investimentos; o controlo do comrcio
internacional pelas 500 maiores empresas multinacionais, que em larga medida
intra-empresa permitindo intensificar o transfer pricing, associado conduo das
operaes do comrcio internacional atravs de empresas em offshores; e o envolvimento ativo do sector financeiro, em especial do private banking, na operacionalizao do circuito dos offshores.
A concentrao do poder econmico e a emergncia de poderosos conglomerados
multinacionais, com posies dominantes no mercado global em diversos sectores,
tem propiciado grandes nveis de evaso, nomeadamente devido sua capacidade de
382
IOLANDA VEIGA
chantagear e ameaar os Estados no sentido de se deslocalizarem para outros territrios, de capturar os reguladores e de exercer influncia poltica. Utilizam uma diversidade de mtodos fraudulentos com o objectivo de reduzir a sua carga fiscal, e um
desses mecanismos atravs o recurso a parasos fiscais e a contas offshore blindadas ao acesso das autoridades tributrias.
Desta forma, tem crescido, para nveis sem precedentes, a riqueza privada colocada
nestes territrios e o rendimento no sujeito a impostos, sendo que algumas estimativas calculam entre 21 a 32 trilies de dlares correspondente a cerca de 10% dos
ativos financeiros e no-financeiros globais, tudo isto numa fase em que os Estados
de todo o mundo necessitam de recursos e em que estamos cada vez mais conscientes do grande aumento e dos custos da desigualdade econmica. O aspecto mais
perverso que no s estes grandes conglomerados no pagam os impostos devidos
como, no caso do sector financeiro, recebem ainda dinheiro pblico para cobrirem as
suas perdas e continuarem a sua tarefa de facilitao da evaso fiscal.
O combate a este fenmeno tem assumido diversas formas utilizadas pelos diversos
Estados-vtimas, geralmente medidas usualmente aplicadas pelos Estados com vista
a impedir a utilizao dos parasos fiscais: as clusulas gerais anti-abuso; a previso
de disposies contra as sociedade de base, nomeadamente atravs da imputao aos
scios residentes dos rendimentos auferidos por tais sociedades e por eles controladas, entre outras.
Contudo, as aes individuais dos Estados so pouco eficazes at porque existe uma
enorme assimetria na capacidade de agir. O reforo da cooperao internacional
entre os Estados e uma estratgia concertada de ao uma condio essencial para
responder a este problema estrutural que ameaa a estabilidade dos Estados e das
sociedades. Este processo tem sido estimulado pela OCDE com vista obteno de
standards fiscais internacionais e a um aumento da transparncia e das trocas de
informao, e na busca de uma harmonizao fiscal internacional que elimine as
distores fiscais existentes entre os Estados e que salvaguarde a autonomia destes
em sede da sua competncia legislativa e jurisdicional. Importa referir que a cooperao internacional no se deve dirigir apenas a garantir o cumprimento tributrio,
devendo tambm contribuir para replanear os sistemas tributrios de modo a potenciar a produtividade, eliminando distores e aperfeioando incentivos para trabalhar, poupar, investir e inovar.
Esta evaso fiscal estrutural para alm de causar uma reduo das receitas fiscais
limitando a capacidade de ao dos Estados e promovendo o endividamento pblico,
provoca ainda um agravamento significativo da injustia fiscal no s porque se
viola o princpio da igualdade (os que tm mais capacidade para pagar pagam menos
ou no pagam), mas tambm porque a estratgia de resposta dos Estados tem sido o
383
aumento da carga fiscal sobre os contribuintes cumpridores para compensar as perdas com os evasores, agravando ainda mais a iniquidade.
Muitas questes permanecem em aberto, nomeadamente se existem condies para
vencer a enorme resistncia ao desmantelamento dos offshores e se ser possvel
reunir o consenso necessrio para o reforo da regulao global neste domnio. O
combate evaso fiscal fundamental para assegurar a capacidade de os Estados
garantirem a proviso de bens pblicos, de implementarem polticas pblicas que
permitam responder aos desafios da globalizao, s novas ameaas, segurana, e
sobretudo controlarem a enorme ameaa que representa o cenrio de um mundo
controlado por um pequeno cartel de poderosos conglomerados econmicos, sem
legitimidade, onde os interesses da maioria da populao humana seriam ignorados e
os seus direitos eliminados.

Jurismat, Nº3

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JURISMAT

Revista Jurdica do Instituto Superior Manuel Teixeira Gomes

N. 3 PORTIMO NOVEMBRO 2013

JURISMAT Revista Jurdica N. 3

JURISMAT REVISTA JURDICA DO ISMAT

Ana Balmori Padesca

PALAVRAS DE ABERTURA ......................................................................

ANA LUSA BALMORI

CARLOS BLANCO DE MORAIS

MRIO FERREIRA MONTE

PEDRO TROVO DO ROSRIO

TERESA LUSO SOARES

Nota aos Leitores

Como programado desde o incio, dado estampa mais um nmero (o terceiro) da

Ao ser lanado o nmero trs da Revista Jurdica do ISMAT gostaria de agradecer

Directora do Curso de Licenciatura em Direito, ISMAT.

O Tribunal Constitucional em 2012

SUMRIO: I Tipos e volume de decises. II Principais decises. III Direito

I Tipos e volume de decises

Eleies, referendos e partidos

O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EM 2012

Acrdo n. 34/2012, de 24 de janeiro (sujeio a prova de deteo de lcool,

Acrdo n. 568/2012, de 27 de novembro (receitas das regies autnomas e

O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EM 2012

O Tribunal Constitucional, pelo Acrdo n. 108/2012, de 6 de maro, negou provimento ao recurso.1

Dirio da Repblica, 2 srie, de 11 de abril de 2012.

contrria Constituio, constava da verso primitiva do Cdigo, datada de 1966.

Manual de Direito Constitucional, IV, 5 ed., Coimbra, 2012, pg. 238.

O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EM 2012

Deixamos apenas a pergunta, sem esquecermos que o direito identidade pessoal

Dirio da Repblica, 2 srie, de 11 de maio de 2012.

O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EM 2012

O Tribunal Constitucional, pelo Acrdo n. 179/2012, de 4 de abril,6 pronunciar se

Dirio da Repblica, 1 srie, de 19 de abril de 2012.

O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EM 2012

O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EM 2012

Dirio da Repblica, 2 srie, de 27 de fevereiro de 2012.

O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EM 2012

Pode dizer-se que o direito do recluso tutela judicial na vertente de garantia de

oramentos familiares, alternativas de redues remuneratrias que implicassem

O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EM 2012

Dirio da Repblica, 1 srie, de 20 de julho de 2012.

menta, em ltima anlise, no artigo 122., n. 2, do Tratado sobre o Funcionamento

O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EM 2012

6. So relativamente prximas entre si as declaraes de voto de vencidos dos Juzes

O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EM 2012

Tal juzo de no inconstitucionalidade no valer, porm, necessariamente para

O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EM 2012

O Direito, 2012, pg. 202.

de grave emergncia;12 teria ocorrido ento uma desconsiderao de carcter

O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EM 2012

O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EM 2012

tributo surge isolado no tempo, originando, para o contribuinte uma obrigao de

O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EM 2012

2. Acerca do artigo 227., n. 1, alnea j) da Lei Fundamental, o acrdo sublinha que

nal Constitucional n. 11/2007, cujo entendimento foi reiterado nos Acrdos n. os

O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EM 2012

A reorganizao seria obrigatria para as freguesias19 [artigos 1., n. 2, 1. parte, e

O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EM 2012

Dirio da Repblica, 2 srie, de 31 de julho de 2012.

a pr nas mos dos destinatrios da pergunta o exerccio ou no de um poder que

O TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EM 2012

Nem se objete que um voto negativo reorganizao das freguesias do municpio