Legislação Câmara Metropolitana

Cmara
Metropolitana
de Integrao
Governamental
Cmara
Metropolitana
de Integrao
Governamental
PROJETO DE LEI
REGIO METROPOLITANA
DO RIO DE JANEIRO
Cmara
Metropolitana
de Integrao
Governamental
AO DIRETA DE
INCOSTITUCIONALIDADE (ADI)
N 1842-RJ
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
- STF -
Cmara
Metropolitana
de Integrao
Governamental
ESTATUTO DA
METRPOLE
LEI N 13.089 DE
12 DE JANEIRO DE 2015
Presidncia da Repblica
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurdicos
LEI N 13.089, DE 12 DE JANEIRO DE 2015.
Mensagem de veto
Institui o Estatuto da Metrpole, altera a Lei

o
n 10.257, de 10 de julho de 2001, e d outras
providncias.
A PRESIDENTA DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional

decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
CAPTULO I
DISPOSIES PRELIMINARES
Art. 1o Esta Lei, denominada Estatuto da Metrpole, estabelece diretrizes
gerais para o planejamento, a gesto e a execuo das funes pblicas de
interesse comum em regies metropolitanas e em aglomeraes urbanas
institudas pelos Estados, normas gerais sobre o plano de desenvolvimento
urbano integrado e outros instrumentos de governana interfederativa, e
critrios para o apoio da Unio a aes que envolvam governana
interfederativa no campo do desenvolvimento urbano, com base nos incisos XX
do art. 21, IX do art. 23 e I do art. 24, no 3 do art. 25 e no art. 182 da
Constituio Federal.
1o Alm das regies metropolitanas e das aglomeraes urbanas, as
disposies desta Lei aplicam-se, no que couber:
I s microrregies institudas pelos Estados com fundamento em funes
pblicas de interesse comum com caractersticas predominantemente urbanas;
II (VETADO).
2o Na aplicao das disposies desta Lei, sero observadas as normas
gerais de direito urbanstico estabelecidas na Lei no 10.257, de 10 de julho de
2001 - Estatuto da Cidade, que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio
Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras
providncias, e em outras leis federais, bem como as regras que disciplinam a
poltica nacional de desenvolvimento urbano, a poltica nacional de
desenvolvimento regional e as polticas setoriais de habitao, saneamento
bsico, mobilidade urbana e meio ambiente.
Art. 2o Para os efeitos desta Lei, consideram-se:
I aglomerao urbana: unidade territorial urbana constituda pelo

agrupamento de 2 (dois) ou mais Municpios limtrofes, caracterizada por
complementaridade funcional e integrao das dinmicas geogrficas,
ambientais, polticas e socioeconmicas;
II funo pblica de interesse comum: poltica pblica ou ao nela
inserida cuja realizao por parte de um Municpio, isoladamente, seja invivel
ou cause impacto em Municpios limtrofes;
III gesto plena: condio de regio metropolitana ou de aglomerao
urbana que possui:
a) formalizao e delimitao mediante lei complementar estadual;
b) estrutura de governana interfederativa prpria, nos termos do art.
8o desta Lei; e
c) plano de desenvolvimento urbano integrado aprovado mediante lei
estadual;
IV governana interfederativa: compartilhamento de responsabilidades e
aes entre entes da Federao em termos de organizao, planejamento e
execuo de funes pblicas de interesse comum;
V metrpole: espao urbano com continuidade territorial que, em razo
de sua populao e relevncia poltica e socioeconmica, tem influncia
nacional ou sobre uma regio que configure, no mnimo, a rea de influncia de
uma capital regional, conforme os critrios adotados pela Fundao Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE;
VI plano de desenvolvimento urbano integrado: instrumento que
estabelece, com base em processo permanente de planejamento, as diretrizes
para o desenvolvimento urbano da regio metropolitana ou da aglomerao
urbana;
VII regio metropolitana: aglomerao urbana que configure uma
metrpole.
Pargrafo nico. Os critrios para a delimitao da regio de influncia de
uma capital regional, previstos no inciso V do caput deste artigo consideraro
os bens e servios fornecidos pela cidade regio, abrangendo produtos
industriais, educao, sade, servios bancrios, comrcio, empregos e outros
itens pertinentes, e sero disponibilizados pelo IBGE na rede mundial de
computadores.
CAPTULO II
DA INSTITUIO DE REGIES METROPOLITANAS E DE AGLOMERAES
URBANAS
Art. 3o Os Estados, mediante lei complementar, podero instituir regies
metropolitanas e aglomeraes urbanas, constitudas por agrupamento de
Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a

execuo de funes pblicas de interesse comum.
Pargrafo nico. Estado e Municpios inclusos em regio metropolitana ou
em aglomerao urbana formalizada e delimitada na forma do caput deste
artigo devero promover a governana interfederativa, sem prejuzo de outras
determinaes desta Lei.
Art. 4o A instituio de regio metropolitana ou de aglomerao urbana que
envolva Municpios pertencentes a mais de um Estado ser formalizada
mediante a aprovao de leis complementares pelas assembleias legislativas
de cada um dos Estados envolvidos.
Pargrafo nico. At a aprovao das leis complementares previstas
no caput deste artigo por todos os Estados envolvidos, a regio metropolitana
ou a aglomerao urbana ter validade apenas para os Municpios dos Estados
que j houverem aprovado a respectiva lei.
Art. 5o As leis complementares estaduais referidas nos arts. 3 o e 4o desta
Lei definiro, no mnimo:
I os Municpios que integram a unidade territorial urbana;
II os campos funcionais ou funes pblicas de interesse comum que
justificam a instituio da unidade territorial urbana;
III a conformao da estrutura de governana interfederativa, incluindo a
organizao administrativa e o sistema integrado de alocao de recursos e de
prestao de contas; e
IV os meios de controle social da organizao, do planejamento e da
execuo de funes pblicas de interesse comum.
1o No processo de elaborao da lei complementar, sero explicitados os
critrios tcnicos adotados para a definio do contedo previsto nos incisos I e
II do caput deste artigo.
2o Respeitadas as unidades territoriais urbanas criadas mediante lei
complementar estadual at a data de entrada em vigor desta Lei, a instituio
de regio metropolitana impe a observncia do conceito estabelecido no
inciso VII do caput do art. 2o.
CAPTULO III
DA GOVERNANA INTERFEDERATIVA DE REGIES METROPOLITANAS E
DE AGLOMERAES URBANAS
Art. 6o A governana interfederativa das regies metropolitanas e das
aglomeraes urbanas respeitar os seguintes princpios:
I prevalncia do interesse comum sobre o local;
II compartilhamento de responsabilidades para a promoo do

desenvolvimento urbano integrado;
III autonomia dos entes da Federao;
IV observncia das peculiaridades regionais e locais;
V gesto democrtica da cidade, consoante os arts. 43 a 45 da Lei
n 10.257, de 10 de julho de 2001;
o
VI efetividade no uso dos recursos pblicos;

VII busca do desenvolvimento sustentvel.
Art. 7o Alm das diretrizes gerais estabelecidas no art. 2o da Lei no 10.257,
de 10 de julho de 2001, a governana interfederativa das regies
metropolitanas e das aglomeraes urbanas observar as seguintes diretrizes
especficas:
I implantao de processo permanente e compartilhado de planejamento
e de tomada de deciso quanto ao desenvolvimento urbano e s polticas
setoriais afetas s funes pblicas de interesse comum;
II estabelecimento de meios compartilhados
administrativa das funes pblicas de interesse comum;
de
organizao
III estabelecimento de sistema integrado de alocao de recursos e de

prestao de contas;
IV execuo compartilhada das funes pblicas de interesse comum,
mediante rateio de custos previamente pactuado no mbito da estrutura de
governana interfederativa;
V participao de representantes da sociedade civil nos processos de
planejamento e de tomada de deciso, no acompanhamento da prestao de
servios e na realizao de obras afetas s funes pblicas de interesse
comum;
VI compatibilizao dos planos plurianuais, leis de diretrizes
oramentrias e oramentos anuais dos entes envolvidos na governana
interfederativa;
VII compensao por servios ambientais ou outros servios prestados
pelo Municpio unidade territorial urbana, na forma da lei e dos acordos
firmados no mbito da estrutura de governana interfederativa.
Pargrafo nico. Na aplicao das diretrizes estabelecidas neste artigo,
devem ser consideradas as especificidades dos Municpios integrantes da
unidade territorial urbana quanto populao, renda, ao territrio e s
caractersticas ambientais.
Art. 8o A governana interfederativa das regies metropolitanas e das
aglomeraes urbanas compreender em sua estrutura bsica:
I instncia executiva composta pelos representantes do Poder Executivo

dos entes federativos integrantes das unidades territoriais urbanas;
II instncia colegiada deliberativa com representao da sociedade civil;
III organizao pblica com funes tcnico-consultivas; e
IV sistema integrado de alocao de recursos e de prestao de contas.
CAPTULO IV
DOS INSTRUMENTOS DE DESENVOLVIMENTO URBANO INTEGRADO
Art. 9o Sem prejuzo da lista apresentada no art. 4o da Lei no 10.257, de 10
de julho 2001, no desenvolvimento urbano integrado de regies metropolitanas
e de aglomeraes urbanas sero utilizados, entre outros, os seguintes
instrumentos:
I plano de desenvolvimento urbano integrado;
II planos setoriais interfederativos;
III fundos pblicos;
IV operaes urbanas consorciadas interfederativas;
V zonas para aplicao compartilhada dos instrumentos urbansticos
previstos na Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001;
VI consrcios pblicos, observada a Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005;
VII convnios de cooperao;
VIII contratos de gesto;
IX compensao por servios ambientais ou outros servios prestados
pelo Municpio unidade territorial urbana, conforme o inciso VII do caput do
art. 7o desta Lei;
X parcerias pblico-privadas interfederativas.
Art. 10. As regies metropolitanas e as aglomeraes urbanas devero
contar com plano de desenvolvimento urbano integrado, aprovado mediante lei
estadual.
1o Respeitadas as disposies do plano previsto no caput deste artigo,
podero ser formulados planos setoriais interfederativos para polticas pblicas
direcionadas regio metropolitana ou aglomerao urbana.
2o A elaborao do plano previsto no caput deste artigo no exime o
Municpio integrante da regio metropolitana ou aglomerao urbana da
formulao do respectivo plano diretor, nos termos do 1o do art. 182 da
Constituio Federal e da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001.
3o Nas regies metropolitanas e nas aglomeraes urbanas institudas

mediante lei complementar estadual, o Municpio dever compatibilizar seu
plano diretor com o plano de desenvolvimento urbano integrado da unidade
territorial urbana.
4o O plano previsto no caput deste artigo ser elaborado no mbito da
estrutura de governana interfederativa e aprovado pela instncia colegiada
deliberativa a que se refere o inciso II do caput do art. 8odesta Lei, antes do
envio respectiva assembleia legislativa estadual.
Art. 11. A lei estadual que instituir o plano de desenvolvimento urbano
integrado de regio metropolitana ou de aglomerao urbana dever ser
revista, pelo menos, a cada 10 (dez) anos.
Art. 12. O plano de desenvolvimento urbano integrado de regio
metropolitana ou de aglomerao urbana dever considerar o conjunto de
Municpios que compem a unidade territorial urbana e abranger reas urbanas
e rurais.
1o O plano previsto no caput deste artigo dever contemplar, no mnimo:
I as diretrizes para as funes pblicas de interesse comum, incluindo
projetos estratgicos e aes prioritrias para investimentos;
II o macrozoneamento da unidade territorial urbana;
III as diretrizes quanto articulao dos Municpios no parcelamento, uso
e ocupao no solo urbano;
IV as diretrizes quanto articulao intersetorial das polticas pblicas
afetas unidade territorial urbana;
V a delimitao das reas com restries urbanizao visando
proteo do patrimnio ambiental ou cultural, bem como das reas sujeitas a
controle especial pelo risco de desastres naturais, se existirem; e
VI o sistema de acompanhamento e controle de suas disposies.
2o No processo de elaborao do plano previsto no caput deste artigo e
na fiscalizao de sua aplicao, sero assegurados:
I a promoo de audincias pblicas e debates com a participao de
representantes da sociedade civil e da populao, em todos os Municpios
integrantes da unidade territorial urbana;
II a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos; e
III o acompanhamento pelo Ministrio Pblico.
CAPTULO V
DA ATUAO DA UNIO
Seo I
Do Apoio da Unio ao Desenvolvimento Urbano Integrado
Art. 13. Em suas aes inclusas na poltica nacional de desenvolvimento
urbano, a Unio apoiar as iniciativas dos Estados e dos Municpios voltadas
governana interfederativa, observados as diretrizes e os objetivos do plano
plurianual, as metas e as prioridades fixadas pelas leis de diretrizes
oramentrias e o limite das disponibilidades propiciadas pelas leis
oramentrias anuais.
Art. 14. Para o apoio da Unio governana interfederativa em regio
metropolitana ou em aglomerao urbana, ser exigido que a unidade territorial
urbana possua gesto plena, nos termos do inciso III docaput do art. 2o desta
Lei.
1o Alm do disposto no caput deste artigo, o apoio da Unio
governana interfederativa em regio metropolitana impe a observncia do
inciso VII do caput do art. 2o desta Lei.
2o Admite-se o apoio da Unio para a elaborao e a reviso do plano de
desenvolvimento urbano integrado de que tratam os arts. 10 a 12 desta Lei.
3o Sero estabelecidos em regulamento requisitos adicionais para o
apoio da Unio governana interfederativa, bem como para as microrregies
e cidades referidas no 1o do art. 1o desta Lei e para os consrcios pblicos
constitudos para atuao em funes pblicas de interesse comum no campo
do desenvolvimento urbano.
Art. 15. A regio metropolitana instituda mediante lei complementar
estadual que no atenda o disposto no inciso VII do caput do art. 2o desta Lei
ser enquadrada como aglomerao urbana para efeito das polticas pblicas a
cargo do Governo Federal, independentemente de as aes nesse sentido
envolverem ou no transferncia de recursos financeiros.
Art. 16. A Unio manter aes voltadas integrao entre cidades
gmeas localizadas na faixa de fronteira com outros pases, em relao
mobilidade urbana, como previsto na Lei no 12.587, de 3 de janeiro de 2012, e
a outras polticas pblicas afetas ao desenvolvimento urbano.
Seo II
Do Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano Integrado
Art. 17. (VETADO).
Art. 18. (VETADO).
CAPTULO VI
DISPOSIES FINAIS
Art. 19. (VETADO).
Art. 20. A aplicao das disposies desta Lei ser coordenada pelos
entes pblicos que integram o Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano SNDU, assegurando-se a participao da sociedade civil.
1o O SNDU incluir um subsistema de planejamento e informaes
metropolitanas, coordenado pela Unio e com a participao dos Governos
estaduais e municipais, na forma do regulamento.
2o O subsistema de planejamento e informaes metropolitanas reunir
dados estatsticos, cartogrficos, ambientais, geolgicos e outros relevantes
para o planejamento, a gesto e a execuo das funes pblicas de interesse
comum em regies metropolitanas e em aglomeraes urbanas.
3o As informaes referidas no 2o deste artigo devero estar
preferencialmente georreferenciadas.
Art. 21. Incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei no 8.429,
de 2 de junho de 1992:
I o governador ou agente pblico que atue na estrutura de governana
interfederativa que deixar de tomar as providncias necessrias para:
a) garantir o cumprimento do disposto no caput do art. 10 desta Lei, no
prazo de 3 (trs) anos da instituio da regio metropolitana ou da
aglomerao urbana mediante lei complementar estadual;
b) elaborar e aprovar, no prazo de 3 (trs) anos, o plano de
desenvolvimento urbano integrado das regies metropolitanas ou das
aglomeraes urbanas institudas at a data de entrada em vigor desta Lei
mediante lei complementar estadual;
II o prefeito que deixar de tomar as providncias necessrias para
garantir o cumprimento do disposto no 3o do art. 10 desta Lei, no prazo de 3
(trs) anos da aprovao do plano de desenvolvimento integrado mediante lei
estadual.
Art. 22. As disposies desta Lei aplicam-se, no que couber, s regies
integradas de desenvolvimento que tenham caractersticas de regio
metropolitana ou de aglomerao urbana, criadas mediante lei complementar
federal, com base no art. 43 da Constituio Federal, at a data de entrada em
vigor desta Lei.
Pargrafo nico. A partir da data de entrada em vigor desta Lei, a
instituio de unidades territoriais urbanas que envolvam Municpios
pertencentes a mais de um Estado deve ocorrer na forma prevista no art. 4 o,
sem prejuzo da possibilidade de constituio de consrcios intermunicipais.
Art. 23. Independentemente das disposies desta Lei, os Municpios
podem formalizar convnios de cooperao e constituir consrcios pblicos
para atuao em funes pblicas de interesse comum no campo do
desenvolvimento urbano, observada a Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005.
Art. 24. A Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, passa a vigorar acrescida

do seguinte art. 34-A:
Art. 34-A. Nas regies metropolitanas ou nas aglomeraes urbanas
institudas por lei complementar estadual, podero ser realizadas operaes
urbanas consorciadas interfederativas, aprovadas por leis estaduais
especficas.
Pargrafo nico. As disposies dos arts. 32 a 34 desta Lei aplicam-se s
operaes urbanas consorciadas interfederativas previstas no caput deste
artigo, no que couber.
Art. 25. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
Braslia, 12 de janeiro de 2015; 194o da Independncia e 127o da
Repblica.
DILMA ROUSSEFF
Joaquim Levy
Nelson Barbosa
Gilberto Kassab
Gilberto Vargas
Este texto no substitui o publicado no DOU de 13.1.2015
*
GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR N 10/2015

EMENTA: DISPE SOBRE A REGIO METROPOLITANA DO RIO
DE JANEIRO, SUA COMPOSIO, ORGANIZAO E GESTO,
DEFINE AS FUNES PBLICAS E SERVIOS DE INTERESSE
COMUM, CRIA A AGNCIA EXECUTIVA DA REGIO
METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO E D OUTRAS
PROVIDNCIAS.
CAPTULO I
DA COMPOSIO DA REGIO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO
Art.1. Fica instituda a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, composta pelos Municpios do
Rio de Janeiro, Belford Roxo, Duque de Caxias, Guapimirim, Itabora, Japeri, Mag, Maric,
Mesquita, Nilpolis, Niteri, Nova Iguau, Paracambi, Queimados, So Gonalo, So Joo de
Meriti, Seropdica, Tangu, Itagua, Rio Bonito e Cachoeiras de Macacu com vistas
organizao, ao planejamento e a execuo de funes pblicas e servios de interesse
metropolitano ou comum.
1. Os distritos pertencentes aos Municpios que compem a Regio Metropolitana do Rio
de Janeiro, que vierem a se emancipar, passaro automaticamente, a fazer parte de sua
composio, assegurada a sua representao no Conselho Deliberativo a que se refere o art.
4.
2. Salvo a exceo prevista no pargrafo anterior, as alteraes que se fizerem necessrias
na composio ou na estrutura da Regio Metropolitana sero estabelecidas por lei
complementar.
CAPTULO II
DAS FUNES E SERVIOS METROPOLITANOS E DOS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E
GESTO METROPOLITANA
Art.2. Consideram-se de interesse metropolitano ou comum s funes pblicas e os servios

que atendam a mais de um municpio, assim como os que, restritos ao territrio de um deles,
sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados entre si,
notadamente:
I o ordenamento territorial metropolitano;

II o saneamento bsico, assim definido pela legislao federal, incluindo
abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, resduos slidos e drenagem e
manejo das guas pluviais urbanas, sendo que:
a) quanto aos resduos slidos, os interesses metropolitanos limitam-se s atividades,
infraestruturas e instalaes operacionais de transbordo, tratamento e destinao final
ambientalmente adequada dos resduos slidos especificados pelo Conselho
Deliberativo da Regio Metropolitana e nas hipteses especificadas pelo mesmo
Conselho;
b) quanto drenagem e manejo das guas pluviais urbanas, o interesse metropolitano
limita-se s atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de macrodrenagem
de guas pluviais;
III a mobilidade urbana metropolitana: os servios referentes circulao e aos
transportes pblicos de grande capacidade, independentemente do modal, bem como
das vias e outras infraestruturas de mobilidade urbana, de cargas e passageiros, que
tenham carter metropolitano. Entende-se como transporte pblico de carter
metropolitano aquele que atende deslocamentos de passageiros, no territrio da
Regio Metropolitana, no caracterizado como de mbito local ou subregional.
IV as intervenes necessrias ao enfrentamento dos efeitos adversos da mudana
do clima que tenham impacto metropolitano, incluindo as medidas de mitigao e de
adaptao;
V as intervenes, obras e contrataes necessrias fruio, pela populao da
regio metropolitana, de servios de comunicao digital, respeitadas as competncias
da Unio sobre a matria;
Pargrafo nico. A declarao, com base no caput deste artigo, de que outros servios,
funes ou atividades, alm daqueles listados nos incisos acima, sejam de interesse
metropolitano, para efeitos de atrair a competncia dos rgos previstos nesta Lei, ser
tomada por 2/3 dos votos do Conselho Deliberativo da Regio Metropolitana em deciso a ser
precedida de consulta pblica e parecer da Procuradoria Geral do Estado.
Art.3. So instrumentos de Planejamento e Gesto Metropolitana, dentre outros:
I Plano Estratgico de Desenvolvimento Urbano Integrado, com o objetivo de definir
um conjunto de elementos de referncia para orientar o processo de tomada de
decises por parte dos rgos deliberativo e executivo da Regio Metropolitana;
II Planos Multisetoriais Integrados Metropolitanos com detalhamentos das
estratgias e programas de aes prioritrias, garantindo uma viso integradora das
atividades e servios a serem executados, de acordo com as diretrizes e definies
constantes do Plano Estratgico de Desenvolvimento Metropolitano;
III Sistema de Informaes Metropolitanas, que se constitui no processo de coleta,
tratamento, armazenamento e recuperao de informaes de natureza fsico-

territorial, demogrfica, econmico-financeira, urbanstica, social, cultural, ambiental
de interesse metropolitano, bem como a produo de uma base cartogrfica
necessria elaborao das diversas escalas de planejamento, com o objetivo de
proceder, periodicamente, anlise de configurao e tendncias das cidades da regio,
de seu processo de urbanizao, crescimento demogrfico, organizao, mudanas
funcionais e espaciais visando ao planejamento e a execuo do interesse
metropolitano.
IV Fundo de Desenvolvimento da Regio Metropolitana com a finalidade de dar
suporte financeiro Regio Metropolitana.
1. O Sistema de Informaes Metropolitanas tem tambm como finalidade constituir-se em
plataforma de informaes tcnicas e cartogrficas que permita ao Estado e aos municpios
elaborarem com maior preciso seus projetos de carter metropolitano, setoriais e locais, bem
como acompanhar suas implantaes e os resultados deles advindos.
2. O Estado e os municpios integrantes da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro devero
compatibilizar seus planos, programas, oramentos, investimentos e aes s metas, diretrizes
e objetivos estabelecidos nos planos e programas aprovados pelo Conselho Deliberativo da
Regio Metropolitana.
3. Os planos, programas e projetos dos Municpios que compem a Regio Metropolitana do
Rio de Janeiro devero observar o disposto nos instrumentos de que trata este artigo.
CAPTULO III
DA GOVERNANA DA REGIO METROPOLITANA
Seo I
Do Conselho Deliberativo
Art.4. A Regio Metropolitana do Rio de Janeiro exercer suas atribuies por meio do
Conselho Deliberativo da Regio Metropolitana, formado pelo Governador do Estado, que o
presidir e pelos Prefeitos dos municpios que integram a Regio Metropolitana, todos com
direito a voto, com os pesos especificados a seguir:
I municpios com at 100.000 (cem mil) habitantes: peso 01 (um) para cada
municpio;
II municpios entre 100.001 (cem mil e um) e 200.000 (duzentos mil) habitantes: peso
02 (dois) para cada municpio;
III - municpios entre 200.001 (duzentos mil e um) e 400.000 (quatrocentos mil)
habitantes: peso 03 (trs) para cada municpio;

IV - municpios entre 400.001 (quatrocentos mil e um) e 800.000 (oitocentos mil)
habitantes: peso 04 (quatro) para cada municpio;
V municpios acima de 800.001 (oitocentos mil e um) habitantes: peso 05 (cinco)
para cada municpio;
VI Municpio do Rio de Janeiro: peso 20 (vinte);
VII Estado do Rio de Janeiro: peso 30 (trinta).
1. O presidente do Conselho Consultivo da Regio Metropolitana participar das reunies do
Conselho Deliberativo da Regio Metropolitana, como representante da sociedade civil, com
direito a voz, mas sem direito a voto.
2. O presidente da Agncia Executiva da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro participar
das reunies do Conselho Deliberativo da Regio Metropolitana, com direito a voz, mas sem
direito a voto.
Art.5 So atribuies do Conselho Deliberativo da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro:
I elaborar, aprovar e fiscalizar a implantao do Plano Estratgico de
Desenvolvimento Urbano Integrado e dos Planos Multisetoriais Integrados
Metropolitanos, bem como determinar suas alteraes;
II elaborar programas e projetos de interesse da Regio Metropolitana em harmonia
com as diretrizes do planejamento do desenvolvimento estadual e nacional,
objetivando, sempre que possvel, a unificao quanto aos servios comuns;
III determinar a realizao de quaisquer estudos necessrios ao exerccio de suas
atribuies;
IV regulamentar os servios e matrias de sua competncia;
V elaborar e aprovar seu regimento interno, bem como o regimento interno do
Conselho Consultivo da Regio Metropolitana;
VI em relao ao ordenamento territorial metropolitano:
a) delimitar zonas metropolitanas de interesse estratgico e fixar normas especiais de
uso, parcelamento e ocupao do solo em tais reas;
b) submeter a instalao de atividades ou empreendimentos de impacto
metropolitano, definidos em norma especfica, sua anuncia prvia;
c) desenvolver outras atividades de planejamento e ordenamento do uso do solo com
potencial impacto metropolitano;

VII exercer plenamente sua titularidade em relao aos servios, infraestruturas e
instalaes operacionais de abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio,
incluindo:
a) estabelecer diretrizes para a elaborao dos planos de saneamento bsico e aprovlos;
b) decidir sobre a forma de prestao dos servios, sua delegao e modelagem;
c) aprovar minutas de editais de licitao dos servios, de contratos, convnios bem
como de outros instrumentos, precedidos ou no de licitao, que tenham como
objeto a prestao dos servios;
d) intervir e autorizar a retomada da operao dos servios, nos casos e condies
previstos em lei e nos documentos contratuais;
e) definir o ente responsvel pela regulao dos servios, bem como os procedimentos
de sua atuao;
f) adotar parmetros para a garantia do atendimento essencial sade pblica,
inclusive quanto ao volume mnimo per capita de gua para abastecimento pblico,
observadas as normas aplicveis relativas potabilidade da gua;
g) fixar os direitos e os deveres dos usurios;
h) estabelecer mecanismos de controle social;
i) estabelecer sistema de informaes sobre os servios, articulado com o Sistema
Nacional de Informaes em Saneamento;
j) estabelecer normas para a autorizao da prestao de servios pblicos de
saneamento bsico para usurios organizados em cooperativas ou associaes;
VIII em relao aos servios, atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de
transbordo, tratamento e destinao final ambientalmente adequada de resduos,
incluindo a reutilizao, a reciclagem, a compostagem, a recuperao, o
aproveitamento energtico e outras destinaes admitidas, que recebam resduos de
mais de um municpio:
a) assumir plenamente sua organizao e disciplina, incluindo a deciso sobre a forma
de prestao de servios, delegao, modelagem, interveno e regulao, na
impossibilidade de assuno dos servios de forma adequada ao interesse
metropolitano pelo municpio onde a instalao ou infraestrutura esteja localizada,
determinada pela inviabilidade de solues consensuais ou por manifesta necessidade
e interesse pblico.
b) elaborar, aprovar e fiscalizar a implantao do Plano Metropolitano de Resduos
Slidos;
c) aprovar a localizao de equipamentos fixos, unidades ou centrais destinadas ao
tratamento e a destinao final ambientalmente adequada dos resduos, quando assim
exigido por regulamentao do Conselho Deliberativo;

IX em relao s atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de
macrodrenagem de guas pluviais:
a) intervir ou decidir pela assuno total ou parcial da operao dos sistemas ou
equipamentos sempre que isso for necessrio para evitar prejuzos aos demais servios
e funes de interesse metropolitano;
b) submeter tais atividades delegao, inclusive de forma conjunta com os servios
de abastecimento de gua potvel e de esgotamento sanitrio;
X em relao mobilidade urbana metropolitana:
a) colaborar com a rea competente na elaborao, aprovao e fiscalizao da
implantao do Plano Metropolitano de Mobilidade Urbana e dos Planos Municipais
de Mobilidade Urbana dos municpios metropolitanos, nos termos da Lei n 12.587
que institui a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana;
b) aprovar editais de licitao de servios de transporte pblico de carter
metropolitano e de operao ou concesso de gesto de vias de impacto
metropolitano, conduzidas pelos municpios, a fim de verificar sua compatibilizao
com os instrumentos de planejamento e gesto da regio metropolitana;
c) aprovar mudana de traado de linhas de grande capacidade;
d) aprovar planos e projetos de alterao de traado ou de gesto das vias que
impactem os corredores metropolitanos;
e) aprovar localizao e alterao de terminais de cargas e de passageiros e de outras
infraestruturas de mobilidade urbana de impacto metropolitano;
f) intervir nos servios de que trata este inciso quando no observados os requisitos
previstos nas alneas anteriores e a interveno for necessria proteo do interesse
pblico metropolitano;
XI em relao s intervenes necessrias ao enfrentamento dos efeitos adversos da
mudana do clima que tenham impacto metropolitano, incluindo as medidas de
mitigao e de adaptao:
a) implementar planos, programas, polticas, metas e aes restritivas, voluntrias ou
incentivadoras, com a finalidade de prevenir efeitos adversos proveniente da mudana
do clima;
b) propor medidas visando mitigar as emisses de gases de efeito estufa e promover
estratgias de adaptao aos seus impactos;
c) adotar medidas para a adaptao a eventos climticos extremos na Regio
Metropolitana;
d) impor metas de emisso a quaisquer servios de transporte operados na Regio
Metropolitana, bem como aos servios e atividades previstos nos incisos anteriores;
e) adotar medidas de recuperao e manuteno da qualidade ambiental e da
sustentabilidade das Baas de Guanabara e Sepetiba.
XII efetuar as contrataes e articulaes necessrias ou teis fruio de servios

de comunicao digital na regio metropolitana;
XIII articular-se com a Unio, o Estado e os Municpios sobre quaisquer funes ou
servios que possam ter impacto na Regio Metropolitana.
1. Os atos do Conselho Deliberativo sero publicados no Dirio Oficial do Estado do Rio de
Janeiro sendo que os atos normativos adotaro a forma de Resolues.
2. Compete ao Presidente do Conselho Deliberativo assinar os contratos de concesso que
sejam de responsabilidade da Regio Metropolitana.
3. O Conselho dispor de uma Secretaria Executiva, dentro da estrutura da Agncia de que
trata o art. 7 que ter as seguintes competncias:
I agendar, convocar, por determinao do seu presidente, organizar e secretariar as
reunies do Conselho;
II apoiar o presidente do Conselho em assuntos de carter tcnico e operacional;
III preparar e tramitar a documentao de natureza tcnica e administrativa;
IV preparar, transitar e arquivar as correspondncias afetas ao Conselho;
V elaborar relatrios peridicos sobre os andamentos dos trabalhos do Conselho.
4. O Conselho poder celebrar convnios ou outros instrumentos com pessoas jurdicas de
direito pblico e com empresas pblicas ou sociedades de economia mista, tendo como objeto
a execuo conjunta, ou por delegao, de atividades especficas e determinadas que sejam de
competncia da Regio Metropolitana.
5. O Conselho poder instituir Comits Tcnicos Intersetoriais Metropolitanos, de carter
permanente ou transitrio, compostos por representantes do Estado, dos Municpios
integrantes da Regio Metropolitana e por tcnicos e especialistas convidados, para tratar de
assuntos de carter temtico dentre as reas de interesse metropolitano.
Art.6 O funcionamento do Conselho Deliberativo da Regio Metropolitana observar as
seguintes regras:
I o Governador do Estado exercer as funes de Presidente do Conselho, podendo
se fazer substituir pelo Secretrio de Estado, assim como os Prefeitos Municipais
poder-se-o fazer representar por seus respectivos Secretrios;
II a instalao das sesses do Conselho depende da presena da metade mais um de
seus integrantes e as decises sero tomadas por maioria qualificada de 3/5 (trs
quintos) dos votos, considerando-se os distintos pesos.
III o Conselho se reunir ordinariamente, no mnimo uma vez a cada semestre, e,

extraordinariamente, sempre que convocado por seu presidente ou por integrantes
representando um tero dos votos;
IV a convocao ser feita com antecedncia mnima de quinze dias teis, por meio
de correio eletrnico a ser informado por cada conselheiro;
V as minutas de atos normativos sero submetidas consulta pblica, formalizada
por publicao no Dirio Oficial do Estado;
VI a publicao da consulta no Dirio Oficial do Estado poder se limitar a seu
extrato, desde que seu inteiro teor esteja disponvel em stio eletrnico na rede
mundial de computadores.
Pargrafo nico. O Conselho Deliberativo da Regio Metropolitana poder convocar audincias
pblicas para debater estudos, programas e projetos em desenvolvimento na Regio
Metropolitana.
Seo II
Da Agncia Executiva
Art.7 Fica criada a Agncia Executiva da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, entidade
integrante, para fins organizacionais, da Administrao Pblica Estadual indireta, submetida a
regime autrquico especial e vinculada, para fins organizacionais, Secretaria de Estado a ser
designada pelo Governador, com a funo de executar as decises tomadas pelo Conselho
Deliberativo da Regio Metropolitana, bem como prestar-lhe todo o suporte necessrio ao
exerccio de suas atribuies, em especial:
I em matria de abastecimento de gua potvel e de esgotamento sanitrio:
a) conduzir ou acompanhar as licitaes e encaminhar para assinatura do Presidente
do Conselho os contratos, convnios e outros instrumentos que, precedidos ou no de
licitao, tenham como objeto a prestao de servios de saneamento;
b) gerir sistema de informaes sobre os servios, articulado com o Sistema Nacional
de Informaes em Saneamento;
c) executar a interveno nos servios delegados decretada pelo Conselho Deliberativo
da Regio Metropolitana;
d) autorizar, segundo normas estabelecidas pelo Conselho Deliberativo da Regio
Metropolitana, a prestao de servios pblicos de saneamento bsico para usurios
organizados em cooperativas ou associaes;
II em matria de mobilidade urbana metropolitana:

a) acompanhar a prestao de servios a fim de apurar a existncia de interesse
metropolitano;
b) examinar editais de licitao, atos de delegao e renovao, conduzidos pelos
municpios a fim de verificar sua compatibilizao com os instrumentos de
planejamento e gesto da regio metropolitana, submetendo-os deliberao do
Conselho Deliberativo da Regio Metropolitana;
c) executar a interveno nos servios quando decretada pelo Conselho Deliberativo
da Regio Metropolitana;
III realizar ou contratar a realizao dos estudos determinados pelo Conselho
Deliberativo ou de outros que se mostrarem necessrios;
IV submeter ao Governador as modificaes do seu regulamento;
V aprovar seu regimento interno; VI resolver sobre a aquisio e a alienao de
seus bens; VII autorizar a contratao de servios de terceiros, na forma da legislao
em vigor.
1 A Agncia ter sede na Capital do Estado e poder estabelecer unidades regionais.
2 A Agncia, por meio de sua Procuradoria, representar a Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro em juzo.
3 A natureza de autarquia especial conferida Agncia caracterizada por plena autonomia
administrativa e financeira, respeitadas as atribuies do Conselho Deliberativo, assegurandoselhe, nos termos desta Lei, as prerrogativas necessrias ao exerccio adequado de sua
competncia.
4 As atribuies de execuo da Agncia podero ser parcialmente delegadas na forma do
4 do art. 5 desta Lei.
Art.8. A Agncia ser administrada por uma diretoria executiva composta por um presidente,
com remunerao equivalente de secretrio de estado, e cinco diretores executivos,
nomeados pelo Governador do Estado, todos de reputao ilibada, formao universitria e
notrios e comprovados conhecimentos em ao menos uma das reas de atuao da Regio
Metropolitana.
1. Os notrios conhecimentos devero ser demonstrados por ao menos um dos seguintes
requisitos:
I concluso, com aproveitamento, de curso de ps-graduao em uma das reas de
atuao da regio metropolitana;
II exerccio, por ao menos quatro anos, de cargo pblico ou funo privada
diretamente relacionada rea de atuao da diretoria para a qual for indicado.

2. Pelo menos um dos diretores dever apresentar notrios conhecimentos especificamente
na rea de saneamento bsico e outro na rea de mobilidade urbana.
3. Cada diretor votar com independncia, fundamentando seu voto.
4. Os integrantes da diretoria tero mandato de 04 (quatro) anos, podendo ser
reconduzidos, e no podero ser exonerados salvo:
I por manifesto descumprimento de determinaes do Conselho Deliberativo da
Regio Metropolitana;
II se a exonerao for solicitada pelo voto de trs quartos dos integrantes do
III se aceita contra eles denncia criminal;
IV se condenados, em primeira ou nica instncia, em ao de improbidade.
5. A exonerao depender da prvia manifestao do interessado e:
I ser efetuada pelo Governador, no caso dos incisos I e II do 4o;
II poder ser efetuada pelo Governador, no caso dos incisos III e IV do 4o, aps
exame do processo judicial.
6. At um ano aps deixar o cargo, vedado ao ex-diretor representar qualquer pessoa ou
interesse perante a Agncia ou o Conselho.
Art.9 Cabe ao Diretor-Presidente representao da Agncia, o comando hierrquico sobre o
pessoal e o servio, exercendo todas as competncias administrativas correspondentes, bem
como a presidncia das sesses da Diretoria Executiva e ainda:
I o provimento dos cargos e funes em comisso da estrutura da Agncia, com
exceo da prpria Diretoria Executiva;
II a assinatura, em conjunto com outro diretor, dos contratos, convnios e outros
instrumentos celebrados pela Agncia, exceto aqueles de competncia do Conselho
Deliberativo;
III participar das reunies do Conselho Deliberativo da Regio Metropolitana, com
direito a voz.
Art.10. A Agncia contar com uma Procuradoria, incumbida da representao judicial e da
consultoria da Agncia e do Conselho Deliberativo, a ser formada por Procuradores do Estado
e Procuradores de carreira dos Municpios integrantes da Regio Metropolitana, a serem
cedidos Agncia pelo prazo de at trs anos, renovveis. Pargrafo nico. O Procurador-

Geral ser nomeado pelo Presidente, desde que a cesso do procurador seja aprovada pelo
Governador ou Prefeito em questo.
Art.11. Alm do pessoal componente de seu quadro, a ser criado por lei especfica, a Agncia
poder contar com servidores cedidos por outros entes pblicos, sendo que, no caso de
servidores integrantes de entes componentes da Regio metropolitana o cedente se
responsabilizar pela remunerao de seus servidores.
Seo III
Do Conselho Consultivo
Art.12. Fica institudo o Conselho Consultivo da Regio Metropolitana com o objetivo de

assegurar a participao da populao no processo de planejamento e tomada de decises,
bem como no acompanhamento da execuo de servios e atividades relacionadas s funes
pblicas de interesse comum.
1. O Conselho Consultivo da Regio Metropolitana ser constitudo por 45 (quarenta e cinco)
membros, nomeados pelo Governador do Estado, com mandato de 02 (dois) anos, com a
seguinte composio:
I 09 (nove) representantes do Poder Executivo do Estado e dos Municpios:
a) 03 (trs) representantes do Poder Executivo Estadual, indicado pelo Governador do
Estado;
b) 01 (um) representante do conjunto de municpios metropolitanos com at 100.000
(cem mil) habitantes, indicado pelo Conselho Deliberativo da Regio Metropolitana;
c) 01 (um) representante do conjunto de municpios metropolitanos entre 100.001
(cem mil e um) e 200.000 (duzentos mil) habitantes, indicado pelo Conselho
Deliberativo da Regio Metropolitana;
d) 01 (um) representante do conjunto de municpios metropolitanos entre 200.001
(duzentos mil e um) e 400.000 (quatrocentos mil) habitantes, indicado pelo Conselho
e) 01 (um) representante do conjunto de municpios metropolitanos entre 400.001
(quatrocentos mil e um) e 800.000 (oitocentos mil) habitantes, indicado pelo Conselho
f) 01 (um) representante do conjunto de municpios metropolitanos com populao
superior a 800.001 (oitocentos mil e um) habitantes, indicado pelo Conselho
Deliberativo da Regio Metropolitana; e
g) 01 (um) representante do Municpio do Rio de Janeiro, indicado por seu Prefeito;
II 09 (nove) representantes do Poder Legislativo do Estado e dos Municpios, sendo:

a) 04 (quatro) representantes do Poder Legislativo Estadual, indicados pelo Presidente
da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro;
b) 02 (dois) representantes do Poder Legislativo do Municpio do Rio de Janeiro;
indicados pelo Presidente da Cmara Municipal do Rio de Janeiro; e
c) 03 (trs) representantes do Poder Legislativo dos demais Municpios
Metropolitanos;
III 09 (nove) representantes do setor empresarial, sendo:
a) 03 (trs) representantes do setor industrial;
b) 03 (trs) representantes do setor comercial;
c) 02 (dois) representantes de empresas concessionrias de servios pblicos; e
d) 01 (um) representante das empresas estatais.
IV 09 (nove) representantes de rgos de classe, da academia e de organizaes no
governamentais, sendo:
a) 03 (trs) representantes de rgos de classe;
b) 03 (trs) representantes da academia; e
c) 03 (trs) representantes de organizaes no governamentais.
V 09 (nove) representantes de segmentos sociais no representados acima.
2. As indicaes de membros do Conselho Consultivo da Regio Metropolitana que no
esto expressamente definidas na presente Lei Complementar sero efetivadas de acordo com
o Regimento Interno do referido Conselho, a ser aprovado pelo Conselho Deliberativo da
Regio Metropolitana.
3. So atribuies do Conselho Consultivo da Regio Metropolitana:
I propor a adoo de normas, a realizao de estudos ou a adoo de providncias ao
II emitir previamente pareceres sobre as matrias a serem submetidas deliberao
do Conselho Deliberativo da Regio Metropolitana, quando assim solicitado pelo
Conselho Deliberativo;
III manter permanente acompanhamento e avaliao sobre a execuo dos estudos,
projetos e programas de interesse metropolitano, apresentando ao Conselho
Deliberativo da Regio Metropolitana indicaes ou sugestes para possveis correes
e ajustes nos procedimentos de implantao dos mesmos;
IV exercer o controle social dos servios pblicos de saneamento bsico.

4. O funcionamento do Conselho Consultivo da Regio Metropolitana observar as seguintes
regras:
I o presidente e o vice-presidente, que substituir o presidente em suas faltas e
impedimentos, sero escolhidos pelo voto da maioria simples dos membros do
Conselho Consultivo, dentre seus integrantes, para mandato de 02 (dois) anos,
permitida a reconduo por igual perodo;
II a instalao das sesses do Conselho Consultivo depende da presena de metade
mais um de seus integrantes;
III O Conselho se reunir no mnimo uma vez a cada semestre, ordinariamente, e,
extraordinariamente, sempre que convocado por seu presidente ou por um quarto de
seus integrantes;
IV a convocao ser feita com antecedncia mnima de 15 (quinze) dias por meio de
correio eletrnico a ser informado por cada um dos membros;
V as sesses do Conselho Consultivo da Regio Metropolitana sero pblicas,
permitida a sua gravao por meios eletrnicos e assegurado aos interessados o
direito delas obter transcries.
Seo IV
Das Despesas
Art.13 Os Municpios participaro das despesas da Regio Metropolitana na forma e segundo

os valores a serem fixados por resoluo do Conselho Deliberativo, observado o seguinte:
I quanto forma, a participao poder ser feita por meio:
a) da cesso de servidores Agncia Executiva da Regio Metropolitana com nus para
o Municpio;
b) da contratao, execuo ou custeio de programas, projetos ou aes especficas;
c) de transferncias voluntrias;
d) outros meios admitidos na legislao oramentria;
II quanto ao valor, a participao observar:
a) a capacidade econmica do municpio;
b) seu peso nas decises do Conselho Deliberativo, conforme fixado no art. 4.
Pargrafo nico. O Municpio que no participar das despesas da Regio Metropolitana ficar
sujeito, aps procedimento em que se lhe assegure ampla defesa, a no receber transferncias
voluntrias do Estado;

CAPTULO V
DO FUNDO DE DESENVOLVIMENTO DA REGIO METROPOLITANA
Art.14. Fica autorizado ao Poder Executivo Estadual criar o Fundo de Desenvolvimento da

Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, fundo oramentrio especial, vinculado ao Conselho
Deliberativo da Regio Metropolitana, com a finalidade de dar suporte financeiro s despesas
de custeio e de investimento da Regio Metropolitana, includas as despesas da Agncia
Executiva da Regio Metropolitana.
Art.15. Constituiro receitas do Fundo de Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro:
I - recursos do Estado e dos Municpios a ele destinados por disposio legal ou contratual,
mesmo que decorrentes de transferncias da Unio;
II- transferncias da Unio a ele destinadas;
III- emprstimos nacionais e internacionais e recursos provenientes da ajuda e cooperao
internacional e de acordos intergovernamentais;
IV- produto de operaes de crdito e rendas provenientes da aplicao de seus recursos;
V- recursos decorrentes do rateio de custos referentes a obras e servios de interesse
comum;
VII- doaes de pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas, nacionais, estrangeiras ou
multinacionais e outros recursos eventuais.
Pargrafo nico. Tambm podero ser alocadas ao fundo, dependendo de lei prpria ou de
regulamento, conforme o caso:
I o pagamento pela outorga de servios de titularidade da Regio metropolitana;
II o pagamento de multas decorrentes do descumprimento de contratos celebrados pela
Regio Metropolitana;
III outras receitas previstas em contrato ou norma de regulao dos servios de
responsabilidade da Regio Metropolitana;
IV produto decorrente da arrecadao de taxa, instituda pelo Estado ou pelos municpios
integrantes da Regio Metropolitana, em razo do exerccio do poder de polcia ou pela
utilizao de servios pblicos metropolitanos.
Art.16. O funcionamento do Fundo de Desenvolvimento da Regio Metropolitana ser
regulamentado pelo Conselho Deliberativo da Regio Metropolitana observadas as diretrizes
do decreto que o instituir.

CAPTULO VI
DISPOSIES TRANSITRIAS E FINAIS
Art.17. Caber ao Poder Executivo instalar a Agncia Executiva da Regio Metropolitana do Rio
de Janeiro devendo o seu regulamento, aprovado por decreto do Governador, fixar-lhe a
estrutura organizacional.
Pargrafo nico A edio do regulamento marcar a instalao da Agncia, investindo-o
automaticamente no exerccio de suas atribuies, com a transferncia Agncia de todo o
acervo tcnico e patrimonial, e de todos os cargos em comisso e funes gratificadas do
Grupo Executivo de Gesto Metropolitana, da Cmara Metropolitana de Integrao
Governamental da Secretaria de Estado de Governo.
Art.18. O primeiro mandato dos integrantes da diretoria da Agncia Executiva da Regio
Metropolitana ser fixado de forma a coincidir seu trmino com o mandato do Governador do
Estado.
Art.19. Nos 03 (trs) primeiros anos de funcionamento da Agncia, at um tero dos cargos em
comisso da procuradoria podero ser ocupados por advogados, com pelo menos 8 (oito) anos
de experincia profissional, que tenham tido exerccio, por ao menos trs anos, de cargo
pblico ou funo privada relacionada a uma das reas de atuao da regio metropolitana.
Art.20. A assuno das atribuies do Conselho Deliberativo da Regio Metropolitana em
relao a saneamento poder ser parcialmente postergada, por deciso do Conselho
Deliberativo da Regio Metropolitana, pelo prazo mximo de 04 (quatro) anos a contar da data
de entrada em vigor desta Lei, com o objetivo de garantir a continuidade e a qualidade dos
servios, observados o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada, nos termos
do art. 5, XXXVI, da Constituio da Repblica;
Pargrafo nico. O disposto neste artigo no afasta a possibilidade de imediata assuno dos
servios determinada pela inviabilidade de solues consensuais ou por manifesta necessidade
e interesse pblico.
Art.21. As funes dos membros dos Conselhos Deliberativo e Consultivo da Regio
Metropolitana sero exercidas sem remunerao.
Art.22. Fica o Poder Executivo autorizado a promover as alteraes oramentrias necessrias
instalao da Agncia.
Art.23. Esta Lei entra em vigor 30 (trinta) dias aps a sua publicao, revogados os artigos. 1,
3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 10 da Lei Complementar n. 87, de 16 de dezembro de 1997.

JUSTIFICATIVA MENSAGEM N 32 /2015
Rio de Janeiro, 08 de setembro de 2015.

EXCELENTSSIMOS SENHORES PRESIDENTE E DEMAIS MEMBROS DA ASSEMBLEIA
LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Tenho a honra de submeter deliberao dessa Egrgia Casa o incluso Projeto de Lei
Complementar que DISPE SOBRE A REGIO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO, SUA
COMPOSIO, ORGANIZAO E GESTO, DEFINE AS FUNES PBLICAS E SERVIOS DE
INTERESSE COMUM, CRIA A AGNCIA EXECUTIVA DA REGIO METROPOLITANA DO RIO DE
JANEIRO E D OUTRAS PROVIDNCIAS.
A Lei Complementar Estadual n 87, de 16 de dezembro de 1997, ora em vigor, dispe sobre a
regio metropolitana do Estado do Rio de Janeiro, tratando, inclusive, de sua composio,
organizao e gesto. Disciplinou tambm a microrregio dos lagos, bem como definiu funes
pblicas e servios de interesse comum. A presente proposta, no entanto, visa substitu-la.
que muitos dos dispositivos da LC 87/97 foram declarados inconstitucionais pelo STF (ADI n
1.842).
O vcio apontado pelo Supremo no se refere afixao legal de interesse comum
compartilhado pelos entes integrantes da regio metropolitana, nem compulsoriedade de
integr-la. Na viso da Corte, tais providncias no se mostram incompatveis com a
autonomia municipal, e, portanto, foram mantidas neste projeto. O parmetro decisrio da
declarao parcial de inconstitucionalidade da lei complementar em vigor foi a diviso que
apresentou das responsabilidades entre Municpios e Estado no mbito da regio apontada.
Com vistas preservao da autonomia dos Municpios integrantes da regio metropolitana,
prevista nos artigos 1 e 18 da CRFB/88, o poder decisrio e o poder concedente no podem
se concentrar nas mos de um nico ente, o que de fato ocorreu, tendo em vista o disposto
nos artigos declarados nulos em sede de controle de constitucionalidade concentrado.
A presente iniciativa retifica tal vcio e possibilita uma gesto mais integrada dos servios
pblicos comuns. Competncias administrativas e normativas prprias dos Municpios, antes
transferidas indevidamente para o Estado, encontram-se ora preservadas por meio dos
diversos mecanismos inaugurados pelo presente projeto de lei complementar.
Assim, esperando contar mais uma vez com o apoio e o respaldo dessa Egrgia Casa, solicito
seja atribudo ao processo o regime de urgncia, nos termos do art. 114 da Constituio do
Estado e reitero a Vossas Excelncias os protestos de estima e considerao.
LUIZ FERNANDO DE SOUZA

Governador
AO DIRETA
DE INCONSTITUCIONALIDADE
1.842 R IO
DE J ANEIRO
VOTO
(VISTA)
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI: Busca-se nesta ao
direta, ajuizada pelo Partido Democrata Trabalhista - PDT, com
fundamento no art. 102, I, a e p, da Constituio Federal, a declarao de
inconstitucionalidade dos arts. 1 a 11 da Lei Complementar 87/1997 e dos
arts. 8 a 21 da Lei 2.869/1997, ambas editadas pelo Estado do Rio de
Janeiro.
A LC 87/1997 trata da instituio, composio, organizao e gesto
da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e da Microrregio dos Lagos,
bem como define as funes pblicas e servios de interesse comum.
A Lei 2.869/1997, por sua vez, dispe sobre o regime de prestao do
servio pblico de transporte ferrovirio e metrovirio de passageiros no
Estado do Rio de Janeiro, e sobre o servio pblico de saneamento bsico
daquele Estado.
As ADIs 1.826/RJ, 1.843/RJ e 1.906/RJ esto sendo julgadas em
conjunto, em razo da existncia de conexo e continncia entre elas.
Nessa ltima, questiona-se, ainda, a constitucionalidade do Decreto
24.631/1998, do Governador do Estado, o qual versa sobre a alienao das
aes representativas de capital da Companhia Estadual de guas e
Esgotos CEDAE e sobre a outorga da concesso dos servios pblicos
de saneamento bsico na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro.
Os requerentes sustentam, em suma, que as normas impugnadas
afrontam: (i) o princpio federativo (arts. 1; 23, I, e 60, 4, I, da CF); (ii) a
autonomia municipal (arts. 18 e 29 da CF); (iii) o exerccio das
competncias municipais privativas (arts. 30, I, V e VIII, e 182, 1, da CF)
ADI 1842 / RJ
e comuns dos entes federados (arts. 23, VI, e 225, da CF); e (iv) o princpio
da no-interveno dos Estados nos Municpios (art. 35 da CF).
Alegam, mais, que as normas contestadas desbordam o disposto no
art. 25, 3, da Constituio Federal, uma vez que no tratam apenas da
organizao, do planejamento e da execuo de funes pblicas de
interesse comum, mas ingressam na seara da execuo de polticas
pblicas, transferindo-as ao Estado do Rio de Janeiro, cuja competncia
exclusiva pertence aos Municpios que integram a Regio Metropolitana e
a Microrregio em tela.
1. MANIFESTAES DA AGU E PGR

A Advocacia-Geral da Unio suscitou preliminares de inpcia da
inicial e perda de objeto da ao. No mrito, sustentou que as normas
impugnadas no conflitam com a Constituio Federal, porquanto a
representao dos Municpios estaria assegurada no Conselho
Deliberativo da Regio Metropolitana.
A Procuradoria-Geral da Repblica, por sua vez, manifestou-se,
preliminarmente, pela prejudicialidade da ao quanto ao Decreto
24.631/1998 (ADI 1.906/RJ) e aos arts. 1, 2, 4 e 11, da LC 87/1997, em
virtude da revogao do mencionado Decreto e da alterao dos demais
dispositivos por legislao superveniente. No mrito, opinou pela
improcedncia da ao em parecer do qual destaco o trecho abaixo:
(...) a transposio total ou parcial de certas atividades ou
servios, antes considerados de exclusivo interesse do municpio, para
alm de sua prpria rbita, tendo em vista seu tratamento em nvel
regional, por razes de ordem dimensional, social, institucional,
geogrfico, natural, econmico ou tcnica, no pode ser considerada
inconstitucional, visto no haver ofensa autonomia municipal,
restrita, to somente, ao interesse local (fl. 1.186).
ADI 1842 / RJ
2. VOTO DO RELATOR
O Relator do feito, Ministro Maurcio Corra, rejeitou a preliminar
de inpcia da inicial e entendeu que as ADIs estariam prejudicadas
quanto ao Decreto 24.631/1998 e aos arts. 1, 2, 4 e 11 da LC 87/1997, em
face das alteraes legislativas supervenientes que mudaram suas
redaes.
No que tange aos demais dispositivos impugnados, o Relator julgou
improcedente a ao, sob os seguintes argumentos:
(...)
17. No razovel pretender-se que, institudos esses
organismos, os Municpios que os compem continuem a exercer
isoladamente as competncias que lhes foram cometidas em princpio,
uma vez que nessas circunstncias estabelece-se uma comunho
superior de interesses, da porque a autonomia a eles reservada sofre
naturais limitaes oriundas do prprio destino dos conglomerados de
que faam parte.
18. Seria o mesmo que relegar total inocuidade a legislao
complementar e, por via reflexa, a permisso constitucional,
sujeitando toda a populao regional a aes ilegtimas de uma ou
outra autoridade local. Nesse caso, o Estado assume a responsabilidade
pela adequada prestao dos servios metropolitanos, com a
participao ativa dos Municpios enquanto membros dos Conselhos
Deliberativos e coautores do Plano Diretor. A competncia municipal
acaba, pois, mitigada, na hiptese, pela permisso contida no 3 do
artigo 25 da Carta Federal.
(...)
20. A previso constitucional permite, na realidade, a
configurao de uma espcie de instncia hbrida na organizao
estatal brasileira, situada na convergncia entre as atribuies do
Estado e as de seus respectivos Municpios. Autoriza, desse modo,
ADI 1842 / RJ
forma de administrao pblica flexvel e moderna, que garante
eficincia e eficcia no gerenciamento das funes e dos servios
pblicos, tanto urbanos quanto regionais, por meio das entidades
federadas integradas, sob a coordenao do Estado-membro, em face
dos interesses comuns envolvidos.
(...)
(...) as questes de saneamento bsico extrapolam os limites de
interesse exclusivo dos Municpios, justificando-se a participao do
Estado-membro.
34. Com efeito, as guas superficiais ou subterrneas, fluentes,
emergentes e em depsito, nos limites do territrio do Estado-membro,
so bens deste (CF, artigo 26, I), sendo evidente sua competncia
supletiva para legislar sobre o tema, observadas as normas gerais
fixadas pela Unio (CF, artigo 22, IV c/c artigo 25, 1). A Lei federal
9433/97, que regulamentou o inciso XIX do artigo 21 da Carta da
Repblica e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos, definiu a gua como bem de domnio pblico, dependendo
seu uso de outorga do Poder Pblico federal ou estadual, conforme
sejam guas federais ou estaduais.
35. Por outro lado, da competncia comum a responsabilidade
com sade pblica, proteo ao meio ambiente, promoo de
programas de saneamento bsico e fiscalizao da explorao dos
recursos hdricos (CF, artigo 23, II, VI, IX e XI). ainda de
competncia concorrente a faculdade de legislar sobre conservao da
natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio
ambiente e controle da poluio (CF, artigo 24, VI).
36. Verificado o interesse regional predominante na utilizao
racional das guas, pertencentes formalmente ao Estado, o que o torna
gestor natural de seu uso coletivo, assim como da poltica de
saneamento bsico cujo elemento primrio tambm a gua, resta
claro competir ao Estado-membro, com prioridade sobre o Municpio,
legislar acerca da poltica tarifria aplicvel ao servio pblico de
interesse comum. No vislumbro, dessa forma, qualquer vcio de
inconstitucionalidade na lei ordinria impugnada.
(...).
ADI 1842 / RJ
3. VOTOS DIVERGENTES
Os Ministros Joaquim Barbosa e Nelson Jobim, de sua parte,
iniciaram a divergncia do voto proferido pelo Relator, Ministro Maurcio
Corra.
Contrariamente ao que entendeu o Relator, ambos, em suma,
manifestaram-se no sentido de que a criao de um ente regional no
significa a transferncia de competncias municipais, constitucionalmente
estabelecidas, para o Estado.
No entanto, os Ministros divergiram no que concerne distribuio
dessas competncias: o primeiro entendeu que elas deveriam ser
exercidas por rgo prprio ou por ente - pblico ou privado formado a
partir da autorizao ou concesso dos Municpios integrantes do
agrupamento, ao passo que o segundo defendeu que a titularidade do
exerccio das funes pblicas de interesse comum passa para a nova
entidade poltico-territorial-administrativa, que nasce em consequncia
da criao da regio metropolitana.
Examinando as preliminares suscitadas no voto do Ministro
Maurcio Corra, o Ministro Joaquim Barbosa tambm assentou a
prejudicialidade da ao quanto ao Decreto 24.631/1998, porm, entendeu
que:
(...) diferentemente do que concluiu o ministro Maurcio
Corra, o 2 do art. 1, o pargrafo nico do art. 2, o 1 e o 2 do
art. 4 e o 1 e o 2 do art. 11 no foram alterados por legislao
superveniente. Contudo, percebo que tanto o 2 do art. 1 como o
pargrafo nico do art. 2 terminam por fazer remisso a dispositivos
alterados pela legislao subsequente. No foram alterados, mas
remetem a dispositivos alterados. Por essa razo, tambm precisam ser
considerados
prejudicados.
ADI 1842 / RJ
Portanto, no que tange LC 87/1997, acompanho, em parte, o

relator, para considerar prejudicada a presente ao, por alterao
normativa superveniente somente do art. 1, caput e pargrafos; do
art. 2, caput e pargrafo nico; do art. 4, caput e incisos I a VII, e do
art. 11, caput e incisos I a VI.
No que se refere ao mrito, afirmou o Ministro Joaquim Barbosa que

(...) a criao de uma regio metropolitana no pode, em
hiptese alguma, significar o amesquinhamento da autonomia poltica
dos municpios dela integrantes, materializado no controle e na gesto
solitria pelo estado das funes pblicas de interesse comum.
Nesse sentido, conclui o referido Ministro o quanto segue:

As consideraes relativas impossibilidade de o estado, sem
interferncia do Conselho Deliberativo da regio metropolitana,
prestar servios pblicos de interesses comuns servem para invalidar,
por vcio de inconstitucionalidade, os arts. 11 a 21 da Lei 2.869/1997,
que dispem sobre tipo especfico de concesso: a do servio de
saneamento bsico.
(...)
Enquanto, em vrios dispositivos da LC 87/1997, so
transferidas competncias pertencentes, em princpio, aos municpios
sendo mnima a presena do Conselho Deliberativo , a Lei
2.869/1997 parte da premissa de que tais atribuies so do estado e
edita normas relativas, por exemplo, ao servio de saneamento bsico,
tarifa, ao seu reajuste e reviso. Ora, isso somente poderia ter sido
legitimamente feito se no houvesse quebra no sistema de
competncias preconizado pela Constituio segundo o qual, o
estabelecimento de uma regio metropolitana no significa pura e
simples transferncia de competncias para o estado.
Assim, julgou parcialmente procedente o pedido formulado para

declarar a inconstitucionalidade do art. 5, pargrafo nico; do art. 6, I, II,
IV e V, e do art. 7 da LC 87/1997, alm dos arts. 11 a 21 da Lei 2.869/1997.
6
ADI 1842 / RJ
J o Ministro Nelson Jobim baseou o seu voto nas seguintes

premissas:
(1.1)
As
REGIES
METROPOLITANAS,
AGLOMERADOS URBANOS e MICRORREGIES no so
entidades polticas autnomas de nosso sistema federativo, mas, sim,
entes com funo administrativa e executria;
(1.2) Tais entes no detm competncia poltico-legislativa
prpria;
(1.3) Sua competncia, bem como suas atribuies, so, na
verdade, o somatrio integrado das competncias e atribuies dos
MUNICPIOS formadores;
(1.4) O INTERESSE METROPOLITANO o conjunto dos
interesses dos MUNICPIOS sob uma perspectiva intermunicipal;
(1.5) As funes administrativas e executivas da REGIO
METROPOLITANA somente podem ser exercidas por rgo prprio
ou por outro rgo (pblico ou privado) a partir da autorizao ou
concesso dos MUNICPIOS formadores;
(1.6) O art. 25, 3, da CF somente pode ser entendido a partir
do princpio federativo e conservando-se a autonomia municipal.
(1.7) Em matria de REGIO METROPOLITANA, os
ESTADOS detm uma competncia dita procedimental, ou seja, cabe
a eles, por meio de lei complementar, instituir esse ente e prever sua
organizao e funcionamento interno;
(1.8) A instituio da REGIO METROPOLITANA dever
observar, para fins do saneamento bsico, certa identidade
socioeconmica da comunidade da regio e, necessariamente, dois
juzos:
(a) de viabilidade tcnica - guardar lgica com as bacias
hidrogrficas ou com a possibilidade de sua transposio ou integrao
com outras; e
(b) de viabilidade econmica - subsdios cruzados e tarifas
sociais;
(1.9) A previso da organizao interna da REGIO
METROPOLITANA dever observar o princpio da igualdade
ADI 1842 / RJ
municipal ou o princpio da representao proporcional entre os
MUNICPIOS a depender das circunstncias socioeconmicas da
regio, bem como de proporo de suas respectivas populaes;
(1.10) Caber aos MUNICPIOS integrantes da regio decidir,
no mbito do CONSELHO DELIBERATIVO, a forma como prestaro
os servios de natureza metropolitana, especialmente aqueles referente
ao SANEAMENTO BSICO;
(1.11) Sendo de competncia e titularidade intermunicipal, no
mbito
AGLUTINAO
DE
MUNICPIOS
(REGIES
METROPOLITANAS,
AGLOMERADOS
URBANOS
e
MICRORREGIES), a prestao do servio de SANEAMENTO
BSICO, tais MUNICPIOS, em acordo ou consenso, podero decidir
se prestam o servio por meio:
(a) de administrao prpria e direta de um, alguns ou
todos os MUNICPIOS;
(b) de administrao do ESTADO;
(c) de empresa intermunicipal;
(d) da COMPANHIA ESTADUAL;
(e) de concesso para entidade particular;
(Reitero que o SANEAMENTO BSICO um dos temas
mais complexos do direito administrativo, especialmente pela
diversidade de formas com que ESTADOS e MUNICPIOS,
formal ou informalmente, dividiram competncias.)
(1.12) A deciso do SUPREMO, nessa matria, deve viabilizar
frmulas flexveis de forma que a populao, por meio de unificao da
interpretao do tema, no seja prejudicada com suspenses dos
servios de ABASTECIMENTO DE GUA e TRATAMENTO DE
ESGOTO, ora existentes;
(1.13) O SANEAMENTO BSICO, por se constituir em tpico
interesse intermunicipal, no pode ser atribudo ao mbito estadual,
sob pena de violao grave federao e autonomia dos
MUNICPIOS.
(1.14) No mbito das AGLUTINAES MUNICIPAIS, ser
proibida, como regra geral, a explorao individual do servio pelos
MUNICPIOS isoladamente.
Tal proibio tem por objetivo viabilizar a prestao para os
ADI 1842 / RJ
municpios mais carentes por meio de aproximaes municipais que
possibilitem que a demanda por gua seja interligada oferta de gua,
permitindo-se, inclusive, a transposio de bacias, a instituio de
sistemas integrados com mltiplas fontes hdricas, a diviso de uma
mesma bacia entre duas regies ou municpios, etc.
(1.15) A competncia de instituio das regies e viabilizao da
prestao de servios de interesse metropolitano no se confunde com
a competncia administrativa ou executria, essa sim vinculada
institucionalmente participao dos MUNICPIOS envolvidos.
(1.16) Qualquer legislao que atribua a competncia executria
de REGIES METROPOLITANAS ao ESTADO ou, de alguma
forma, subordine as deliberaes da AGLUTINAO a um aceite ou
autorizao da Assembleia Legislativa Estadual inconstitucional.
(1.17) Na mesma linha, inconstitucional a legislao
complementar estadual que, ao criar a estrutura de funcionamento da
REGIO METROPOLITANA, vincule a indicao dos
representantes municipais autorizao do GOVERNADOR DO
ESTADO ou de qualquer autoridade estadual.
Nessa linha, encaminhou sua concluso no sentido de julgar

procedente a ao quanto: (i) expresso a ser submetido Assembleia
Legislativa, constante do inciso I do art. 5; (ii) aos arts. 6 e 7 da LC
87/1997; e (iii) aos arts. 8 a 21, da Lei 2.869/1997.
O Ministro Gilmar Mendes, por sua vez, acompanhou a divergncia
inaugurada pelos Ministros que o antecederam quanto s questes
preliminares. No mrito, porm, semelhana do Ministro Joaquim
Barbosa, assentou que nem o Estado, nem os Municpios ostentam a
condio de nicos titulares das funes pblicas de interesse comum,
devendo ser tal competncia compartilhada entre os membros dos dois
nveis federativos, os quais, juntos, formam o ente regional. Em outras
palavras, a titularidade haveria de pertencer ao agrupamento de
municpios junto com o estado federado, de modo a decidir como integrar e
atender
adequadamente
funo
de
saneamento
bsico.
ADI 1842 / RJ
Ademais, segundo o mencionado Ministro, a gesto compartilhada
dessa entidade territorial no tocante ao planejamento, organizao e
execuo das funes pblicas de interesse comum, no exige que a
representao dos distintos entes nos rgos colegiados seja
necessariamente paritria. Para que a gesto se mostre constitucional,
o poder concedente do servio de saneamento bsico nem
permanece fracionado entre os municpios, nem transferido para o
estado federado, mas deve ser dirigido por estrutura colegiada (...) em
que a vontade de um nico ente no seja imposta a todos os demais
entes polticos participantes.
O Ministro Gilmar Mendes props, ainda, uma modulao dos

efeitos da declarao de inconstitucionalidade para que a legislao
impugnada continue vigorando por mais 24 (vinte e quatro) meses.
Aps tal pronunciamento, pedi vista dos autos para melhor exame
da questo.
Passo a votar.
4. DAS PRELIMINARES
De incio, acompanho os votos que me precederam para afastar a
inpcia da inicial, pois, a meu ver, ela preenche os requisitos necessrios
propositura desta ao direta de inconstitucionalidade.
Outrossim, acompanho a divergncia para julgar prejudicada a ao
quanto aos arts. 1, caput e 1, 2, caput, 4, caput e incs. I a VII, 11, caput e
incs. I a VI, da LC 87/1997, porquanto esses dispositivos foram alterados
de forma superveniente pelas Leis Complementares 89/1998, 97/2001 e
105/2002, todas do Estado do Rio de Janeiro.
10
ADI 1842 / RJ
5. DA QUESTO NUCLEAR EM DEBATE

A questo bsica que se discute neste julgamento saber a qual dos
entes federados deve ser atribuda a titularidade das funes pblicas de
interesse comum nas regies metropolitanas e em outras entidades
territoriais de natureza assemelhada, com todas as consequncias que a
soluo a essa indagao acarreta.
H trs possveis solues para tal questo: (i) conferi-la
integralmente ao Estado instituidor; (ii) deferi-la, de modo exclusivo, aos
Municpios que as integram; ou (iii) permitir o seu compartilhamento
entre o Estado e os Municpios.
Recordo, inicialmente, que a Constituio Federal disps sobre o
tema, em seu art. 25, 3, nos termos abaixo:
Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir
regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies,
constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para
integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes
pblicas de interesse comum.
Diante desse dispositivo, indaga-se: teria o constituinte criado um

quarto nvel poltico administrativo para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum? Se a
resposta for negativa, como parece ser a opinio unnime dos
especialistas, a qual dos entes federados caberia tal tarefa?
6. CONCEITO DE FUNES PBLICAS DE INTERESSE

COMUM
Antes de aprofundar o exame da questo sub judice, convm
11
ADI 1842 / RJ
estabelecer o conceito de funo pblica de interesse comum. Alaor Caff
Alves, um dos maiores estudiosos do tema, no ponto, tece as seguintes
consideraes:
1) a funo pblica (...) no implica apenas a execuo de
servios pblicos e de utilidade pblica e respectivas concesses, mas
tambm a normatizao (como a disciplina regulamentar e
administrativa do uso e ocupao do solo, a fixao de parmetros,
padres etc.), o estabelecimento de polticas pblicas (diretrizes,
planejamento, planos, programas e projetos, bem como polticas de
financiamento, operao de fundos etc.) e os controles (medidas
operacionais,
licenas,
autorizaes,
fiscalizao,
polcia
administrativa etc.). (...)
2) o interesse comum (...) implica o vnculo simultneo ou
sucessivo, efetivo e material de aes ou atividades estveis de uma
multiplicidade determinada de pessoas poltico-administrativas,
agrupadas mediante lei complementar, dentro de certo espao
territorial definido, para o exerccio de funes pblicas integradas de
interesse de todos os envolvidos. Esse vnculo gera a exigncia de uma
interdependncia operacional, conforme certos objetivos comuns, cujos
critrios podero variar em termos de disposies geogrficas dos
fatores naturais; de bacias hidrogrficas; de peculiaridades do stio
urbano; de controle ambiental; de fontes de recursos naturais; de
dimenses das infra-estruturas urbanas; de disponibilidade ou
capacidade de mobilizar grandes aportes financeiros ou potenciais
tcnicos; de racionalizao administrativa; de operao de sistemas de
efeitos ou impactos difusos; de economias de escala; de deseconomias
de aglomeraes etc.
V-se, pois, que tal conceito (funo pblica de interesse comum)
distingue-se de modo singular do conceito de interesse local, o que
demanda uma compreenso bem diversa entre a autonomia dos
Municpios tradicionais, envolvendo apenas uma cidade, e a
autonomia dos Municpios metropolitanos (ou de aglomeraes
urbanas ou de microrregies) que esto inseridos em determinados
complexos urbano-regionais, em comunho recproca, exigindo
medidas interdependentes para dar conta de situaes para as quais
12
ADI 1842 / RJ
no pode haver
considerado1
resposta
de
cada
Municpio
isoladamente
As funes pblicas de interesse comum, inconfundveis com

aquelas de interesse exclusivamente local, correspondem, pois, a um
conjunto de atividades estatais, de carter interdependente, levadas a
efeito no espao fsico de um ente territorial, criado por lei
complementar estadual, que une Municpios limtrofes relacionados
por vnculos de comunho recproca.
7. DO NOVO STATUS DAS COMUNAS NA CONSTITUIO DE

1988
As competncias que o legislador constituinte outorgou aos
Municpios nos arts. 29, 30 e 31 da Lei Maior no encontram paralelo na
histria poltico-institucional do Pas, a comear pelo disposto no caput do
primeiro dos dispositivos mencionados, que autoriza as comunas a
elaborarem as prprias leis orgnicas, as quais, a rigor, configuram
verdadeiras constituies locais.
Tal prerrogativa, alis, encontra fundamento no art. 1 da Carta
Magna, segundo o qual os Municpios integram, de pleno direito, o
concerto federativo.
Nesse sentido, em sede acadmica, tive oportunidade de assentar o
seguinte:
(...) o Municpio, antes do advento da Constituio de 1988,
apesar da grande autonomia de que desfrutava, jamais integrou o
pacto federativo de jure, em flagrante contraste com as importantes
1
ALVES,
Alar
Caff.
Regies
Metropolitanas,
Aglomeraes
Urbanas
Microrregies: Novas Dimenses Constitucionais da Organizao do Estado Brasileiro.

Temas
de
Direito
Ambiental
Pblico,
So
Paulo,
Ano
II,
3,
pp.
13-44.
13
ADI 1842 / RJ
funes poltico-administrativas que desempenhou ao longo de sua
histria. Mas, como notam Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra
Martins, a partir do momento em que a Constituio brasileira alou
o Municpio a entidade condmina do exerccio das atribuies que,
tomadas em sua unidade, constituem a soberania, no poderia, a ser
coerente consigo mesma, deixar de reconhecer que a prpria Federao
estava a sofrer um processo de diferenciao acentuada, relativamente
ao modelo federal dominante no mundo que congrega apenas a ordem
jurdica central e as ordens jurdicas regionais: a Unio e os Estadosmembros.
Assim que, com a Carta Magna de 1988, os Municpios
passaram a integrar a estrutura federativa brasileira, que continuou a
contemplar tambm um ente intermedirio entre estes e os Estados,
qual seja, o Distrito Federal, com excluso dos Territrios,
considerados agora meras autarquias federais integrantes da
administrao descentralizada da Unio.
Nesse sentido, a Constituio vigente, no art. 1., estabelece que
a Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos
Estados e Municpios e do Distrito Federal.2
Com efeito, os Municpios, desde os tempos coloniais, especialmente

em razo das enormes distncias que os separavam, bem como em
virtude da crnica precariedade das vias de comunicao - a qual
acentuava o seu isolamento em um pas de dimenses continentais -,
embora gozassem de grande autonomia no plano ftico, jamais a
desfrutaram plenamente, no mbito jurdico, o que s veio a ocorrer com
a promulgao da nova Carta Poltica.
8. DA TRANSFERNCIA DA TITULARIDADE DAS FUNES

PBLICAS DE INTERESSE COMUM AO ESTADO
Para solucionar a controvrsia retratada nos autos, um dos primeiros
2
LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo. Pressupostos Materiais e Formais da Interveno

Federal no Brasil. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1994, pp. 24-25.
14
ADI 1842 / RJ
aspectos a ser discutido diz respeito constitucionalidade da eventual
transferncia da titularidade das funes pblicas de interesse comum
para o Estado instituidor das regies.
At o presente momento, somente o Relator desta ADI, o Ministro
Maurcio Corra, entendeu que a sua transferncia integral para tal ente
federado estaria em consonncia com o Texto Magno.
Como visto, os Ministros Nelson Jobim, Joaquim Barbosa e Gilmar
Mendes votaram no sentido da inconstitucionalidade da entrega total da
titularidade daquelas funes ao Estado.
Peo vnia para, nesse ponto, acompanhar a maioria at aqui
formada, diante do novo status institucional desfrutado pelos Municpios
sob a Constituio de 1988.
Como fundamento de minha opo, invoco as palavras do j
mencionado Alar Caff Alves, para quem
(...) o Estado cria e organiza tal entidade administrativa
pblica, mediante lei complementar, mas no pode deixar, sob pena de
inconstitucionalidade da medida, de admitir a participao dos
Municpios metropolitanos (...) para decidirem sobre os assuntos
regionais que, em ltima instncia, so tambm de seu interesse (...).
Nesse sentido, no poder o Estado, ao criar a figura regional em
apreo, gerenciar solitria e exclusivamente as funes pblicas de
interesse comum, posto que ofenderia expressamente o texto
constitucional. 3
Com efeito, a transferncia integral, ao Estado, da titularidade das

funes pblicas de interesse comum, continentes das funes de
competncia local, significaria, a meu ver, neutralizar um dos aspectos
mais peculiares do modelo federal adotado pela Constituio vigente,
3
ALVES, Alaor Caff. Op. cit.
15
ADI 1842 / RJ
qual seja, a consagrao das comunas como um terceiro nvel polticoadministrativo de nosso aparato estatal.
9. DO COMPARTILHAMENTO DA TITULARIDADE DAS

FUNES PBLICAS DE INTERESSE COMUM
Como se viu, a titularidade das funes pblicas de interesse comum
no pode ser integralmente atribuda ao Estado que institui a entidade
regional, sob pena de afrontar-se a autonomia municipal garantida pela
atual Constituio.
Isso porque, conforme assenta Alaor Caff Alves,
Tal questo vincula-se ao que se consagrou chamar interesse
metropolitano (que uma espcie de interesse regional). Esse
interesse merece uma considerao especial, uma vez que, como j
vimos, no pode ser imputado exclusivamente a um nico ente
poltico-administrativo. Esta posio atualmente adotada por Jos
Afonso da Silva, acompanhando nosso pensamento j referido em
nossa obra a respeito. Agora, a Constituio fala em organizao,
planejamento e execuo de funes pblicas de interesse comum. E
como tudo isso institudo por lei complementar estadual, no tendo a
Unio nada mais a ver com o problema, bem se pode aceitar o
entendimento que Alar Caff Alves dava para a titularidade dos
servios comuns. Ou seja, a titularidade no pode ser imputada a
nenhuma das entidades em si, mas ao Estado e aos Municpios
envolvidos... (Direito Urbanstico Brasileiro, J. Afonso de Silva, 2
ed., Malheiros, So Paulo, 1995, p.145).
Como o artigo 25, 3, da Constituio no deu ensejo criao
de um quarto nvel de poder poltico, o interesse metropolitano no se
autonomizou em relao s unidades governamentais implicadas na
soluo dos problemas a ele atinentes. Juridicamente, portanto, no se
reconhece o interesse metropolitano seno como parcela dos respectivos
interesses das unidades poltico-administrativas envolvidas na
16
ADI 1842 / RJ
promoo e execuo dos servios comuns. Da a conotao especfica
includa na ideia de funo pblica de interesse comum, em termos
da cooperao mtua entre os nveis de governo, considerados
horizontal (entre Municpios da mesma regio) e verticalmente (entre
Estado e Municpios). 4
Superada tal questo, resta saber, ento, se essa titularidade pode ser
integralmente transferida para os Municpios que compem a regio ou
se deve ser exercida de forma compartilhada entre estes e o Estado.
10. DA
REGIONAIS
NATUREZA
JURDICA
DOS
NOVOS
ENTES
Para solucionar tal problema preciso, primeiro, entender qual a

natureza das regies metropolitanas e dos demais entes assemelhados.
Na lio de Jos Afonso da Silva,
A regio metropolitana no Brasil (...) um conceito jurdico, j
que assim se reputar a conurbao instituda nos termos do art. 25,
3, da CF. Isso no exclui (...) a existncia do fenmeno como fato
econmico, social, urbanstico. Mas sob esses aspectos, o fenmeno
inorgnico, emprico, problemtico, ao passo que, definido
juridicamente, toma forma, persegue organizao, institucionaliza-se
(...).
O que d essncia ao conceito de regio metropolitana, o que
justifica, o que legitima sua definio por lei complementar estadual,
precisamente o fenmeno da conurbao, ou seja: a existncia de
ncleos urbanos contguos, contnuos ou no, subordinados a mais de
um Municpio, sob a influncia de um Municpio-polo. 5
Mas qual , afinal, a natureza jurdica dessas novas entidades

4
Idem, ibidem.
SILVA, Jos Afonso da. Direito Urbanstico Brasileiro. 5 ed. So Paulo: Malheiros, pp.
158-159.
17
ADI 1842 / RJ
regionais? Segundo Alaor Caff Alves,
(...) a Constituio Federal preconiza a possibilidade de se
instituir uma nova forma de administrao regional, no mbito dos
Estados, como um corpo jurdico-administrativo territorial (autarquia
territorial, intergovernamental e plurifuncional), sem personalidade
poltica - visto que no poderia ter um corpo legislativo prprio - para
o qual se conferem competncias administrativas intergovernais,
destinadas a integrarem a organizao, o planejamento e a execuo de
funes pblicas de interesse comum (artigo 25, 3, da C.F.). Aqui, o
poder originrio concedente de servios ou funes comuns so os
Municpios e o Estado, vez que somente estes entes possuem corpos
legislativos para regrar sobre os servios pblicos de interesse
regional. Entretanto, mediante um condomnio legislativo (obtido
mediante o exerccio de competncias comuns e concorrentes
complementares e supletivas), aqueles entes polticos podero e
devero, por exigncia constitucional, criar as condies para a
organizao intergovernamental administrativa pblica (uma espcie
de autarquia territorial plurifuncional) para ser o titular (derivado) do
exerccio de competncias relativas s funes pblicas de interesse
comum. Vale dizer que o Estado cria e organiza tal entidade
administrativa pblica, mediante lei complementar, mas no pode
deixar, sob pena de inconstitucionalidade da medida, de admitir a
participao dos Municpios metropolitanos (ou integrantes das
aglomeraes urbanas ou microrregies) para decidirem sobre os
assuntos regionais que, em ltima instncia, so tambm de seu
interesse (local). 6
Ora, se a regio metropolitana um conceito jurdico que

institucionaliza um fenmeno emprico, a saber, a existncia de ncleos
urbanos contguos, com interesses pblicos comuns, correspondendo, na
abalizada lio de Alaor Caff, a uma autarquia territorial,
intergovernamental e plurifuncional, sem personalidade poltica, tornase, ento, necessrio compreend-la a partir de noes que superem a
6
ALVES, Alar Caff. Op. cit.
18
ADI 1842 / RJ
viso tradicional que se tm da prpria federao.
11. DO NOVO
INTEGRAO
FEDERALISMO
COOPERATIVO
OU
DE
Desde a sua concepo inicial, na Constituio dos Estados Unidos

de 1787, at os dias atuais, a federao, forma sui generis de estruturao
estatal, sofreu significativas transformaes. Nessa linha, tive
oportunidade de observar, em texto acadmico, o seguinte:
Especialmente a partir do New Deal de Roosevelt, na dcada de
30, o Estado cresceu, hipertrofiou-se. De um Estado Gendarme,
voltado preponderantemente para a manuteno da ordem interna e a
defesa contra agresses externas, o Estado transformou-se em um
ativo prestador de servios, passando a desempenhar um papel cada
vez mais positivo. Observa-se que a interveno estatal nos planos
econmico e social deu-se obviamente em escala nacional, posto que
dificilmente ela seria eficaz caso se restringisse apenas ao nvel local,
porquanto tratava-se, como se sabe, de superar a crise econmica em
que se debatia a sociedade norte-americana, duramente atingida pela
Grande Depresso, desencadeada a partir da dbcle de 29.
(...)
A partir dessa evoluo desapareceu o federalismo dual, baseado
na igualdade entre a Unio e os Estados-membros. Passou-se, ento,
ao chamado federalismo cooperativo, no qual se registra um
entrelaamento de competncias e atribuies dos diferentes nveis
governamentais, com franco predomnio da Unio. (...)
Com efeito, voltar ao federalismo clssico dos fins do sculo
XVIII entregar-se busca de uma quimera, conforme nota Bernard
Schwartz, ponderando que o Governo Federal, que superou uma
violenta depresso econmica e capitaneou o pas em duas grandes
guerras globais, elevando-o liderana mundial, dificilmente
retornar aos limites assinalados pelos constituintes de 1787. A sua
previso, contudo, no sentido de que, inobstante a tendncia de
19
ADI 1842 / RJ
crescimento da esfera de competncias da Unio, essa hipertrofia no
acarretar o desaparecimento dos Estados, porque, dentre outros
motivos, a prestao dos servios bsicos coletividade dever
continuar sob a responsabilidade dos governos locais.
Essa evoluo, que alguns denominam de centralizao do
federalismo, no se limitou apenas aos Estados Unidos, visto que as
condies sociais, polticas e econmicas por ela responsveis tambm
se reproduziram, mutatis mutandis, em outras partes do mundo
onde foi adotado. O prprio avano tecnolgico, que dia a dia rompe a
barreira da distncia um dos principais fatores responsveis pela
descentralizao federal facilita a ao do poder central sobre as
comunidades localizadas nos pontos mais distantes do territrio do
Estado.
Vislumbrando j a superao do federalismo cooperativo,
caracterizado por uma repartio vertical e horizontal de competncias
aliada partilha dos recursos financeiros, sob a hegemonia da Unio,
Manuel Gonalves Ferreira Filho anuncia o advento do federalismo de
integrao, o qual acentuaria os traos do cooperativo, mas que o
resultaria, antes, num Estado unitrio constitucionalmente
descentralizado do que num verdadeiro Estado Federal. 7
Em sntese, o federalismo brasileiro, de h muito, deixou de ser dual

para caracterizar-se como sendo de cooperao ou de integrao.
12. DA COMPULSORIEDADE DA INTEGRAO

MUNICPIOS AOS NOVOS ENTES REGIONAIS
DOS
Outro aspecto que precisa ser considerado nesta discusso o fato

de que, aps a promulgao da nova Constituio, a integrao dos
Municpios s entidades regionais passou a ser compulsria. Quer dizer,
as comunas ficam, de imediato, a elas vinculadas, sem qualquer
possibilidade abandon-las por iniciativa prpria, editada a lei
complementar estadual que as institui.
7
LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo. Op. cit., pp. 19-21.
20
ADI 1842 / RJ
Tal questo foi, inclusive, examinada pelo Supremo Tribunal Federal

nas ADIs 796/ES, Rel. Min. Nri da Silveira, e 1.841/RJ, Rel. Min. Carlos
Velloso, nas quais se confirmou a natureza compulsria da associao dos
Municpios s entidades regionais, desde que regularmente constitudas.
O acrdo proferido nessa ltima ao ostenta a seguinte ementa:
CONSTITUCIONAL. REGIES METROPOLITANAS,
AGLOMERAES URBANAS, MICRORREGIO. C.F., art. 25,
3. Constituio do Estado do Rio de Janeiro, art. 357, pargrafo
nico. I. - A instituio de regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por
agrupamentos de municpios limtrofes, depende, apenas, de lei
complementar estadual. II. - Inconstitucionalidade do pargrafo
nico do art. 357 da Constituio do Estado do Rio de Janeiro. III. ADIn julgada procedente (grifos meus).
13. DA PARTICIPAO DOS MUNICPIOS NA GESTO DAS

ENTIDADES REGIONAIS
A integrao compulsria dos Municpios s entidades regionais,
regularmente criadas, no significa, contudo, que eles renunciem
participao em sua gesto, notadamente no que respeita ao exerccio das
funes pblicas de interesse comum.
Diferentemente, porm, do modelo que vigorava antes do advento
da atual Constituio, ou seja, aquele estabelecido nas Cartas de 1967 e
1969, no qual os Municpios eram apenas consultados e de forma no
vinculante - sobre a prestao de servios metropolitanos, no novo
desenho institucional, eles tm, na qualidade de titulares originrios de
parcela das funes pblicas de interesse comum, o inafastvel direito de
participar do processo decisrio no plano intergovernamental.
21
ADI 1842 / RJ
Mais uma vez, menciono a lio de Alar Caff Alves sobre esse
assunto:
(...) se os municpios no podem sair, tambm no podem
renunciar governabilidade metropolitana, donde a necessidade de
uma garantia bsica: a de que eles devem e podem participar das
decises regionais. Vale dizer, eles participaro do processo decisrio,
no mais como consultores, mas contribuindo para a tomada de
decises, em conjunto, em um conselho intergovernamental, a fim de
decidirem a respeito das chamadas funes pblicas de interesse
comum.
(...)
Se ele [o municpio] no pode se excluir da regio metropolitana,
em contrapartida tem o direito de exigir sua participao decisria no
plano intergovernametal, em conjunto com o prprio Estado (...). No
entanto, esto obrigados a aceitar as decises implementadas pelo
conselho metropolitano, mesmo que haja inflexes e atuaes em seu
prprio territrio. 8
Tendo em conta tais reflexes, em especial o advento do federalismo

de cooperao ou, segundo alguns, um mais avanado ainda, qual seja,
de integrao, no vejo como afastar a concluso segundo a qual a
prestao - direta ou delegada -, a regulao e a fiscalizao das funes
de interesse comum ho de ser levados a efeito de forma conjunta pelo
Estado e os Municpios que integram determinado ente regional.
Para esmiuar esse tpico, recorro ainda mais uma vez aos
ensinamentos de Alar Caff, segundo o qual:
(...) a titularidade desses servios comuns compartilhada
entre municpios e Estado. (...) os municpios metropolitanos,
isoladamente considerados, no so titulares desses servios comuns.
8
ALVES, Alar Caff. Formulao e implementao de polticas pblicas

intergovernamentais. Cadernos FUNDAP, n 22, 2001, pp. 117-131.
22
ADI 1842 / RJ
O Estado no , igualmente, titular isolado dos mesmos. As decises
sobre sua organizao, planejamento, prestao, concesso e controle
devem ser conjuntas, nos termos de um controle deliberativo
metropolitano, de carter pblico e autrquico, intergovernamental,
no qual tenham assento representaes dos municpios metropolitanos
e do Estado. 9
Assim, embora se reconhea que a autonomia municipal assegurada

pela Lei Maior no pode ser esvaziada mediante a transferncia integral
da titularidade das funes pblicas de interesse comum ao Estado
instituidor da entidade territorial, tal garantia que o texto magno
assegura s comunas tambm no deve, de outra parte, atuar como um
bloqueio efetiva concretizao de outros valores constitucionais, em
especial os atinentes ao federalismo cooperativo.
Parece-me, portanto, que a gesto compartilhada das novas regies,
previstas no art. 25, 3, da CF, entre os Municpios e o Estado, a
soluo que melhor se harmoniza com a preservao da autonomia local
e a imprescindvel atuao do ente instituidor como coordenador das
aes que envolvam o interesse comum de todos os integrantes do ente
regional.
Com efeito, uma viso mais ortodoxa ou formalista da autonomia
municipal inviabilizaria a administrao desses entes regionais,
resultando em uma indesejvel fragmentao do processo de tomada de
decises, inevitavelmente tisnado por uma tica local, em detrimento dos
interesses comuns.
Fernando Abrcio, analisando criticamente esse fenmeno, assim se
pronuncia:
A redemocratizao do pas marcou um novo momento no
9
ALVES, Alar Caff. Saneamento bsico: A obscuridade jurdica e suas razes.

Revista Sanear, Braslia, 2008, n 3, Ago. 2008, pp. 12-20.
23
ADI 1842 / RJ
federalismo (...).
(...)
Pela primeira vez na histria, os municpios
transformaram-se em entes federativos, constitucionalmente
com o mesmo status jurdico que os Estados e a Unio.
(...)
O principal problema da descentralizao ao longo da
redemocratizao foi a conformao de um federalismo
compartimentalizado, em que cada nvel de governo procura
encontrar o seu papel especfico e no havia incentivos para o
compartilhamento de tarefas e a atuao consorciada. Disso
decorre tambm um jogo de empurra entre as esferas de governo.
O federalismo compartimentalizado mais perverso no terreno
das polticas pblicas, j que em uma federao (...) o
entrelaamento dos nveis de governo a regra bsica na
produo e gerenciamento de programas pblicos, especialmente
na rea social. A experincia internacional caminha nesse
sentido. 10
A forma como se organiza a Unio Europeia corresponde a um

interessante exemplo de como a gesto compartilhada tem sido adotada
pelos modelos poltico-institucionais mais modernos.
Ensina Jean-Victor Louis, com relao UE, que o exerccio
compartilhado de competncias no gera qualquer prejuzo para a
soberania de seus integrantes, conferindo-lhes, ao contrrio, a
possibilidade de exercer responsabilidades que, no plano nacional, se haviam
tornado puramente formais para Estados independentes. 11
Conforme assentei em obra sobre o tema, os Estados independentes
que ingressaram na Unio Europeia no renunciaram sua soberania
10
ABRUCIO, Fernando Luiz. A Coordenao Federativa no Brasil. Revista de Sociologia

Poltica, Curitiba, n 24, jun. 2005, pp. 41-67.
11
LOUIS, Jean-Victor. El ordenamento jurdico comunitrio. 5. Luxemburgo: Oficina de

Publicaciones Oficiales da las Comunidades Europeas, 1995, p 292.
24
ADI 1842 / RJ
nem mesmo a parcelas dela em favor do todo, simplesmente passaram a
atuar de modo conjunto em determinadas reas de interesse comum. 12
Entendo que a mesma lgica deve valer para as novas entidades
regionais, quanto autonomia local.
O prprio Ministro Gilmar Mendes trouxe baila em seu voto a
experincia dos Kreise alemes, do qual destaco, por oportuno:
Na Alemanha, destaca-se o modelo dos Kreise, que institui
associao distrital, com regime de competncias de interesse comum.
A propsito, Andreas J. Krell explicita a natureza e caractersticas das
circunscries municipais:
Nesse ponto, cabe fazer um excurso para uma instituio
famosa da administrao pblica na Alemanha, o Kreis, cuja
traduo adequada crculo ou circunscrio municipal. A
competncia dos Kreise baseada no princpio da
subsidiariedade, quer dizer: somente aquelas funes que os
prprios municpios no conseguem exercer sozinhos de maneira
satisfatria, devem ser cumpridos pelo respectivo Kreis, que, na
mdia, integra de 20 a 30 municpios menores e rurais.
O Kreis exerce funes genuinamente supramunicipais
como a construo e a manuteno de estradas regionais, a
gesto de parques naturais, o controle de qualidade do ar ou o
transporte coletivo regional. Ao lado dessas, ele desenvolve
tambm medidas de compensao para reduzir as diferenas de
capacidade administrativa dos seus membros e cumpre a funo
de complementao, oferecendo servios que os municpios no
seriam capazes de resolver sozinhos, como por exemplo, o
abastecimento de gua, o tratamento de esgotos ou a
manuteno de escolas secundrias. A execuo da maioria das
tarefas obrigatrias dos municpios so de responsabilidade dos
Kreise (autorizao de construes, porte de armas,
licensiamento de automveis, servios de estrangeiros, defesa
civil).
12
LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo. Globalizao, Regionalizao e Soberania. So

Paulo: Juarez de Oliveira, 2004, pp. 287-291.
25
ADI 1842 / RJ
Ao lado dessas atividades, o Kreis exerce tambm funes
da esfera governamental superior, isto , dos governos dos
estados federados. Verificamos, portanto, uma funo dupla do
Kreis, como comunidade territorial supralocal e grmio ou
microrregio municipal e, por outro lado, como direito
administrativo estadual. (KRELL, Andreas Joachim.
Perspectivas dos Municpios, in Livro de Teses da XVI
Conferncia Nacional de Advogados, Braslia: OAB, s.d., p.44).
(...)'
A soluo parece residir no reconhecimento de sistema
semelhante aos Kreise alemes, em que o Agrupamento de municpios
junto com o estado federado detenha a titularidade e o poder
concedente, ou seja, o colegiado formado pelos municpios mais o
estado federado decida como integrar e atender adequadamente
funo de saneamento bsico.
Dito isso, preciso fazer uma distino clara, porm nem sempre
adequadamente evidenciada, entre as expresses partilhar e
compartilhar. Do ponto de vista semntico, partilhar encerra a ideia
de uma diviso de poderes ou de competncias, tal como ocorre nas
federaes, ao passo que compartilhar significa exerc-los
conjuntamente, conforme ocorre nas confederaes, ou no moderno
federalismo cooperativo, que alguns preferem chamar, como observado,
de federalismo de integrao.
Enfatizando a necessidade de adoo de uma coordenao de
polticas pblicas por parte de entes federados distintos em uma
estrutura federativa contempornea, Paul Pierson assinala o seguinte:
No federalismo, devido diviso de poderes entre os entes, as
iniciativas polticas so altamente interdependentes, mas so,
frequentemente, pouco coordenadas (...). Mais do que um mero jogo de
disputas, as relaes intergovernamentais requerem uma complexa
conjugao entre competio, cooperao e acomodao. 13
13
PIERSON, Paul. Fragmented Welfare States: Federal Institutions and the
26
ADI 1842 / RJ
Trazendo a questo para a nossa realidade regional, Antnio Marcos

Capobianco afirma que a prestao eficiente dos servios pblicos exige
(...) a criao do novo arranjo institucional metropolitano, que
no seja necessariamente um quarto nvel de poder, mas que arrefea
as autonomias e integre de fato os atuais entes horizontal e
verticalmente; e que, finalmente, seja representativo dos governos
locais da regio. 14
Disso se conclui que o legislador constituinte, ao prever essas novas

entidades regionais no art. 25, 3, da Lei Maior, ou seja, no ttulo que
trata da prpria organizao do Estado brasileiro, alvitrou que o poder
decisrio relativamente s funes pblicas de interesse comum fosse
compartilhado entre os diversos entes federativos que as compem,
notadamente quanto ao poder concedente, ao planejamento, regulao,
fiscalizao, organizao e execuo destas.
14. PARTICIPAO DIFERENCIADA DOS MUNICPIOS NA

GESTO DOS ENTES REGIONAIS
A gesto regional compartilhada no significa, como observou o
Ministro Gilmar Mendes, em seu voto, que o poder decisrio tenha que
ser, necessariamente, partilhado de forma igualitria entre os Municpios,
o Municpio-plo e o Estado instituidor, verbis:
(...) a participao dos entes nessa deciso colegiada no
necessita ser paritria, desde que apta a prevenir a concentrao do
Development of Social Politics. Governace, Cambridge, Mass., v. 8, n 4, pp. 448-478, Oct.
1995.
14
CAPOBIANCO, Antnio Marcos. Relaes Intergovernamentais na Metrpole:

Adequao Institucional para a Ao. Instituto de Estudos Avanados da Universidade de So
Paulo,
So
Paulo,
http://iea.usp.br/iea/textos/capobiancometropole.pdf
2004, p.
8.
27
ADI 1842 / RJ
poder decisrio no mbito de um ente nico. A participao de cada
municpio e do Estado deve ser estipulada em cada regio
metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que um ente
tenha o predomnio absoluto.
Isso ocorre, verbi gratia, no Conselho da Unio Europeia, que

constitui a principal instncia decisria dessa associao de Estados
soberanos, cujos representantes se renem regularmente para decidir
sobre assuntos de interesse comum.
Os diferentes governos so representados no Conselho pelos
ministros nacionais relevantes para o assunto em discusso. Na votao,
por maioria qualificada, os distintos Estados tm pesos diferentes,
calculados com base em sua importncia poltica e expresso
demogrfica. 15 Um voto da Alemanha ou da Frana, por exemplo, hoje,
tem um peso de 29 num total de 345, ao passo que um voto do Chipre ou
da Letnia expressam, cada qual, quatro votos.
Voltando ao tema sob exame, para a efetivao dos valores
constitucionais em jogo, segundo entendo, basta que nenhum dos
integrantes do ente regional seja excludo dos processos decisrios que
nele ocorrem, ou possa, sozinho, definir os rumos de gesto deste.
Tambm no me parece aceitvel, do ponto de vista constitucional, que a
vontade do conjunto dos Municpios prevalea sobre a do Estado
instituidor do ente regional ou vice-versa.
Em resumo, entendo, na mesma linha dos votos proferidos pelos
Ministros Joaquim Barbosa e Gilmar Mendes, que a constitucionalidade
dos modelos de gesto das entidades regionais, previstas no art. 25, 3,
da CF, est condicionada ao compartilhamento do poder decisrio entre o
Estado instituidor e os Municpios que as integram, sem que se exija uma
participao paritria relativamente a qualquer um deles.
15
Sobre a questo: LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo, Globalizao, Regionalizao e

Soberania. Op. cit., p. 177.
28
ADI 1842 / RJ
15. ARRANJOS INSTITUCIONAIS PARADIGMTICOS NO

DIREITO POSITIVO BRASILEIRO
O arranjo institucional acima descrito j encontra expresso no plano
normativo, ao menos na Constituio Estado de So Paulo.
Com efeito, um dos modelos de gesto regional que se mostra mais
compatvel com os ditames constitucionais, no tocante ao assunto em
foco, a Carta Poltica bandeirante, promulgada em 1989.
A Constituio paulista estabeleceu uma gesto compartilhada entre
o Estado e os Municpios, em conselhos dotados de carter deliberativo,
prevendo neles, ainda, a participao popular, em respeito nova
democracia participativa inaugurada pela Constituio Federal de 1988, a
saber:
Das Entidades Regionais
Artigo 153 - O territrio estadual poder ser dividido, total ou
parcialmente, em unidades regionais constitudas por agrupamentos
de Municpios limtrofes, mediante lei complementar, para integrar a
organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de
interesse comum, atendidas as respectivas peculiaridades.
1 - Considera-se regio metropolitana o agrupamento de
Municpios limtrofes que assuma destacada expresso nacional, em
razo de elevada densidade demogrfica, significativa conurbao e de
funes urbanas e regionais com alto grau de diversidade,
especializao e integrao scio-econmica, exigindo planejamento
integrado e ao conjunta permanente dos entes pblicos nela
atuantes.
2 - Considera-se aglomerao urbana o agrupamento de
Municpios limtrofes que apresente relao de integrao funcional de
natureza econmico-social e urbanizao contnua entre dois ou mais
Municpios ou manifesta tendncia nesse sentido, que exija
29
ADI 1842 / RJ
planejamento integrado e recomende ao coordenada dos entes
pblicos nela atuantes.
3 - Considera-se microrregio o agrupamento de Municpios
limtrofes que apresente, entre si, relaes de interao funcional de
natureza fsico-territorial, econmico-social e administrativa, exigindo
planejamento integrado com vistas a criar condies adequadas para o
desenvolvimento e integrao regional.
Artigo 154 - Visando a promover o planejamento regional, a
organizao e execuo das funes pblicas de interesse comum, o
Estado criar, mediante lei complementar, para cada unidade regional,
um conselho de carter normativo e deliberativo, bem como
dispor sobre a organizao, a articulao, a coordenao e, conforme o
caso, a fuso de entidades ou rgos pblicos atuantes na regio,
assegurada, nestes e naquele, a participao paritria do conjunto
dos Municpios, com relao ao Estado.
1 - Em regies metropolitanas, o conselho a que alude o caput
deste artigo integrar entidade pblica de carter territorial,
vinculando-se a ele os respectivos rgos de direo e execuo, bem
como as entidades regionais e setoriais executoras das funes pblicas
de interesse comum, no que respeita ao planejamento e s medidas
para sua implementao.
2 - assegurada, nos termos da lei complementar, a
participao da populao no processo de planejamento e
tomada de decises, bem como na fiscalizao da realizao de
servios ou funes pblicas em nvel regional.
3 - A participao dos municpios nos conselhos deliberativos
e normativos regionais, previstos no caput deste artigo, ser
disciplinada em lei complementar.
Artigo 155 - Os Municpios devero compatibilizar, no que
couber, seus planos, programas, oramentos, investimentos e aes s
metas, diretrizes e objetivos estabelecidos nos planos e programas
estaduais, regionais e setoriais de desenvolvimento econmico-social e
de ordenao territorial, quando expressamente estabelecidos pelo
conselho a que se refere o art. 154.
Pargrafo nico - O Estado, no que couber, compatibilizar os
planos e programas estaduais, regionais e setoriais de
30
ADI 1842 / RJ
desenvolvimento, com o plano diretor dos Municpios e as prioridades
da populao local.
Artigo 156 - Os planos plurianuais do Estado estabelecero, de
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administrao
Estadual.
Artigo 157 - O Estado e os Municpios destinaro recursos
financeiros especficos, nos respectivos planos plurianuais e
oramentos, para o desenvolvimento de funes pblicas de interesse
comum, observado o disposto no art. 174 desta Constituio.
Artigo 158 - Em regio metropolitana ou aglomerao urbana, o
planejamento do transporte coletivo de carter regional ser efetuado
pelo Estado, em conjunto com os municpios integrantes das
respectivas entidades regionais.
Pargrafo nico - Caber ao Estado a operao do transporte
coletivo de carter regional, diretamente ou mediante concesso ou
permisso (grifos meus).
O centro nevrlgico do modelo paulista de gesto regional o

carter normativo e deliberativo da atuao do Conselho, relativamente
ao qual se previu no apenas a gesto conjunta dos diferentes entes
federativos que compem a entidade territorial, como tambm se
garantiu a participao da sociedade civil no processo de tomada de
decises.
16. DA NECESSIDADE DA PARTICIPAO POPULAR NO

PLANEJAMENTO REGIONAL
Quanto participao popular na gesto desses novos entes
constitucionais, Lus Jos Pedretti, outro conhecido estudioso do
fenmeno regional, tratando do modelo paulista de gesto regional,
afirma que
(...) temos que dar muita importncia figura do Conselho de
Desenvolvimento, que, na verdade, se transforma num frum de
31
ADI 1842 / RJ
debates, onde representantes do Estado, dos Municpios da Regio
Metropolitana e da sociedade civil debatem os assuntos de interesse da
regio. Este Conselho teria funes normativas e deliberativas e seria
composto (paritria) pelo conjunto dos municpios que integram a
Regio Metropolitana e por representantes do Estado que estejam
vinculados s funes pblicas de interesse comum. 16
Essa participao da sociedade civil no planejamento, regulao e

execuo de funes pblicas de interesse comum, dentre as quais est o
saneamento bsico configura, como j assinalado, a concretizao de
alguns dos valores mais caros ao ordenamento constitucional vigente.
De fato, a participao popular atualmente no ocorre mais apenas a
partir do indivduo, do cidado isolado, ente privilegiado e at
endeusado pelas instituies poltico-jurdicas do liberalismo. O final do
sculo XX e o sculo XXI certamente entraro para a Histria como
pocas em que o indivduo se eclipsa, surgindo em seu lugar as
associaes, protegidas constitucionalmente, que se multiplicam nas
chamadas organizaes no governamentais.
Esse fenmeno, aliado s deficincias da representao poltica
tradicional, deu origem a alguns institutos, que diminuem a distncia
entre os cidados e o poder, com destaque para o plebiscito, o referendo,
a iniciativa legislativa, o veto popular e o recall, dos quais os trs
primeiros foram incorporados nossa Constituio (art. 14, I, II e III).
Alis, soaria estranho que a Constituio houvesse garantido, s
associaes representativas de muncipes, a faculdade de intervir no
planejamento local, no art. 29, XII, para retirar-lhes tal direito, caso as
comunas venham a integrar um ente regional, nos termos do art. 25, 3,
do mesmo Texto Magno.
16
PEDRETTI, Luz Jos: Proposta de Reorganizao da Regio Metropolitana.

Dinmicas Metropolitanas, So Paulo, Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo/CEPAM,
2002, pp. 48-50.
32
ADI 1842 / RJ
17. DA COMPATIBILIZAO DA GESTO REGIONAL COM

AS NORMAS CONSTITUCIONAIS
importante ressaltar que no se pretende aqui estabelecer um
padro nico e homogneo gesto dos novos entes territoriais, porquanto
h especificidades regionais que devem ser respeitadas na organizao,
planejamento, regulao, execuo e fiscalizao das funes pblicas de
interesse comum que neles se desenvolvem.
Existe, contudo, no se pode olvidar, um mnimo denominador
comum, derivado dos princpios e regras constitucionais que regem a
matria, o qual condiciona e legitima o relacionamento dos diferentes
entes da Federao entre si.
No caso das entidades regionais, o mnimo denominador comum
para o seu adequado funcionamento consiste no compartilhamento das
decises relativas s funes pblicas de interesse comum, inclusive
quanto ao poder de concesso dos respectivos servios, de tal modo que
no haja concentrao dessa competncia na esfera de um nico ente, seja
ele o Estado instituidor, o Municpio-plo ou qualquer dos demais
Municpios, e desde que no se d a preponderncia da vontade de
determinado ente federado sobre os outros no processo de tomada de
deciso.
Nessa linha, parece razovel, alm de revestir-se do necessrio
pragmatismo, a soluo alvitrada pelo Ministro Joaquim Barbosa, acima
lembrada, segundo a qual a titularidade do exerccio das funes pblicas de
interesse comum passa para a nova entidade poltico-territorial-administrativa,
de carter intergovernamental.
E, de fato, no me parece haver nenhum problema em delegar a
33
ADI 1842 / RJ
execuo das funes pblicas de interesse comum a essa autarquia
territorial, intergovernamental e plurifuncional, na concepo da Alaor
Caff Alves, desde que a lei complementar instituidora da entidade
regional lhe confira personalidade jurdica prpria, bem como o poder
concedente quanto aos servios de interesse comum, nos termos do art.
25, 3, combinado com os arts. 37, XIX, e 175 da Carta Magna.
Em abono dessa perspectiva, trago colao o ensinamento de
Edmir Netto de Arajo, abaixo transcrito:
As pessoas polticas (que atuam atravs da administrao
centralizada) possuem, em suas circunscries, competncias
genricas nas matrias que a Constituio lhes atribui, dentre estas a
de organizar e estruturar seus prprios servios.
Partes especficas dessas competncias podem ser transferidas
para entidades que elas tenham criado por lei, ou mesmo adquirido na
forma civil. Assim sendo, a transferncia de titularidade de certo
servio pblico para entidade estatal deve ocorrer por lei, geralmente a
prpria lei que cria a entidade, o que no impede que tal acontea por
lei especfica para entidade j existente. assim que so atribudos,
sem necessidade de contrato de concesso ou permisso,
servios pblicos a entidades estatais descentralizadas como
autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista,
empresas sob o controle acionrio do Estado e fundaes privadas
institudas pelo Poder Pblico, que tero, ento, competncias
especficas que a lei lhes confere (grifos no original). 17
Em suma, a prpria lei complementar que institui a entidade

regional poder lhe conferir personalidade jurdica - que ter natureza
territorial-autrquica -, transferindo quela a titularidade dos servios
pblicos reputados de interesse comum, exercendo-a por delegao dos
entes federados que detm a titularidade originria.
17
ARAJO. Edmir Neto. Curso de Direito Administrativo. 4 ed. So Paulo: Saraiva,

2009, p. 118.
34
ADI 1842 / RJ
18. MODULAO DOS EFEITOS DA DECLARAO DE

INCONSTITUCIONALIDADE
De acordo com o art. 27 da Lei 9.868/1999, o Supremo Tribunal
Federal pode modular os efeitos da declarao de inconstitucionalidade
com o objetivo de preservar a segurana jurdica e o excepcional interesse
social envolvidos no julgamento de determinado caso, conforme segue:
Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo,
tendo em vista razes de segurana jurdica ou de excepcional
interesse social, poder o Supremo Tribunal Federal, por maioria de
dois teros de seus membros, restringir os efeitos daquela declarao
ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de seu trnsito em julgado
ou de outro momento que venha a ser fixado.
O STF usou por diversas vezes dessa faculdade, como, por exemplo,
na ADI 3.819/MG, Rel. Min. Eros Grau.
Neste caso, est evidenciada a necessidade da modulao dos efeitos
da declarao de inconstitucionalidade, uma vez que se cuida de deciso
que envolve a prestao de servios pblicos relevantes na Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro e da Microrregio dos Lagos, os quais
no podem sofrer soluo de continuidade.
A declarao de inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados
sem a modulao dos efeitos teria como consequncia a imediata
interrupo da prestao destes, em razo das mculas constitucionais
que ostentam.
Tendo em conta, destarte, a segurana jurdica e o excepcional
interesse social envolvidos na questo, entendo ser cabvel a limitao dos
efeitos da inconstitucionalidade a ser eventualmente declarada por esta
Corte, para que o Estado do Rio de Janeiro tenha, tal como sugerido pelo
35
ADI 1842 / RJ
Ministro Gilmar Mendes, 24 (vinte e quatro) meses, a contar da data de
concluso deste julgamento, para elaborar um novo modelo de
planejamento e execuo das funes pblicas de interesse comum nas
regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies em seu
territrio, estabelecendo uma gesto compartilhada entre os Municpios e
o Estado, sem que se tenha a concentrao do poder decisrio em
qualquer um dos entes federados, garantida, ainda, a participao
popular no processo decisrio.
19. DA PARTE DISPOSITIVA

Isso posto, pelo meu voto, julgo prejudicada a Ao Direta de
Inconstitucionalidade quanto ao Decreto 24.631/1998 do Estado do Rio de
Janeiro e aos artigos 1, caput e 1, 2, caput, 4, caput e incisos I a VII, 11,
caput, e incisos I a VI, da Lei Complementar fluminense 87/1997.
Ademais, no mrito, julgo procedente a ao, para declarar a
inconstitucionalidade da expresso a ser submetido Assembleia
Legislativa do inciso I do art. 5, alm do pargrafo 2 do art. 4, do
pargrafo nico do art. 5, dos incisos I, II, IV e V do art. 6, do art. 7, do
art. 10, e do pargrafo 2 do art. 11, da Lei Complementar 87/1997 do
Estado do Rio de Janeiro, bem como dos arts. 11 a 21 da Lei fluminense
2.869/1997, modulando os efeitos da declarao para que s tenha eficcia
a partir de 24 (vinte e quatro) meses aps a concluso deste julgamento.
36

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LEI N 13.089, DE 12 DE JANEIRO DE 2015.

Institui o Estatuto da Metrpole, altera a Lei

A PRESIDENTA DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional

I aglomerao urbana: unidade territorial urbana constituda pelo

Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a

II compartilhamento de responsabilidades para a promoo do

VI efetividade no uso dos recursos pblicos;

III estabelecimento de sistema integrado de alocao de recursos e de

I instncia executiva composta pelos representantes do Poder Executivo

3o Nas regies metropolitanas e nas aglomeraes urbanas institudas

Art. 24. A Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, passa a vigorar acrescida

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PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR N 10/2015

Art.2. Consideram-se de interesse metropolitano ou comum s funes pblicas e os servios

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XII efetuar as contrataes e articulaes necessrias ou teis fruio de servios

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III o Conselho se reunir ordinariamente, no mnimo uma vez a cada semestre, e,

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Art.12. Fica institudo o Conselho Consultivo da Regio Metropolitana com o objetivo de

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Art.13 Os Municpios participaro das despesas da Regio Metropolitana na forma e segundo

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Art.14. Fica autorizado ao Poder Executivo Estadual criar o Fundo de Desenvolvimento da

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Rio de Janeiro, 08 de setembro de 2015.

LUIZ FERNANDO DE SOUZA

1. MANIFESTAES DA AGU E PGR

Portanto, no que tange LC 87/1997, acompanho, em parte, o

No que se refere ao mrito, afirmou o Ministro Joaquim Barbosa que

Nesse sentido, conclui o referido Ministro o quanto segue:

Assim, julgou parcialmente procedente o pedido formulado para

J o Ministro Nelson Jobim baseou o seu voto nas seguintes

Nessa linha, encaminhou sua concluso no sentido de julgar

O Ministro Gilmar Mendes props, ainda, uma modulao dos

5. DA QUESTO NUCLEAR EM DEBATE

Diante desse dispositivo, indaga-se: teria o constituinte criado um

6. CONCEITO DE FUNES PBLICAS DE INTERESSE

As funes pblicas de interesse comum, inconfundveis com

7. DO NOVO STATUS DAS COMUNAS NA CONSTITUIO DE

Microrregies: Novas Dimenses Constitucionais da Organizao do Estado Brasileiro.

Com efeito, os Municpios, desde os tempos coloniais, especialmente

8. DA TRANSFERNCIA DA TITULARIDADE DAS FUNES

LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo. Pressupostos Materiais e Formais da Interveno

Com efeito, a transferncia integral, ao Estado, da titularidade das

ALVES, Alaor Caff. Op. cit.

9. DO COMPARTILHAMENTO DA TITULARIDADE DAS

Para solucionar tal problema preciso, primeiro, entender qual a

Mas qual , afinal, a natureza jurdica dessas novas entidades

Ora, se a regio metropolitana um conceito jurdico que

ALVES, Alar Caff. Op. cit.

Desde a sua concepo inicial, na Constituio dos Estados Unidos

Em sntese, o federalismo brasileiro, de h muito, deixou de ser dual

12. DA COMPULSORIEDADE DA INTEGRAO