UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE

Humberto Barrionuevo Fabretti

O REGIME CONSTITUCIONAL DA SEGURANA CIDAD

So Paulo
2013

HUMBERTO BARRIONUEVO FABRETTI

O REGIME CONSTITUCIONAL DA SEGURANA CIDAD

Tese apresentada ao Programa de PsGraduao em Direito Poltico e Econmico

da Universidade Presbiteriana Mackenzie,
como requisito parcial obteno do ttulo
de Doutor em Direito.

Orientador: Prof. Dr. Gianpaolo Poggio

Smanio

So Paulo
2013

F123r

Fabretti, Humberto Barrionuevo

O regime constitucional da segurana cidad / Humberto

Barrionuevo Fabretti 2013.
211 f. ; 30 cm.

Tese (Doutorado em Direito Poltico e Econmico) Universidade

Presbiteriana Mackenzie, So Paulo, 2013.
Orientador: Gianpaolo Poggio Smanio
Bibliografia: f. 195-211.

1. Risco 2. Segurana Pblica 3. Ordem Pblica 4. Segurana

Cidad I. Ttulo

CDD 363.3

HUMBERTO BARRIONUEVO FABRETTI

O REGIME CONSTITUCIONAL DA SEGURANA CIDAD

Tese de doutoramento apresentada ao

Programa de Ps-Graduao em Direito
Poltico e Econmico da Universidade
Presbiteriana Mackenzie, como requisito
parcial obteno do ttulo de Doutor em
Direito.

Aprovado em:

BANCA EXAMINADORA

_____________________________________________________
Orientador: Prof. Dr. Gianpaolo Poggio Smanio
_____________________________________________________
Prof. Dr. Jos Francisco Siqueira Neto
_____________________________________________________
Prof. Dr. Fbio Ramazzini Bechara
_____________________________________________________
Prof. Dr. Alexis Augusto de Couto Brito
_____________________________________________________
Prof. Dr. Augusto Eduardo de Souza Rossini

 Fernanda, mulher extraordinria que

ilumina e alegra minha vida, com quem
quero dividir todos os sonhos, todos os
dias, toda vida. Te amo.

AGRADECIMENTOS

Aos meus pais, Stella e Humberto, por todo amor que sempre me deram e por
serem os melhores pais que algum poderia imaginar.

Ao Bruno e ao Tolentino, irmo e amigo, excelentes advogados, scios com

quem tenho a honra de dividir a banca, pela amizade, apoio e compreenso.

Aos Professores Alexis Augusto Couto de Brito, Fabiano Delenc Del Masso e
Marco Aurlio Florncio Filho, pelos momentos de companheirismo e pelas
discusses, sempre frutferas, sobre os rumos desta tese.

minha famlia e aos meus amigos que, quando no suportaram a ausncia,

suportaram a presena, quase insuportvel, de um doutorando tenso que nunca
aproveita o lazer, pois pensa que deveria estar trabalhando sua tese.

Ao meu orientador, paradigma a ser seguido por seu carter, tica e

profissionalismo, Professor Dr. Gianpaolo Poggio Smanio, pela confiana, amizade e
orientaes. Sinceramente, muito obrigado.

Aos Professores Drs. Jos Francisco Siqueira Neto e Fbio Ramazzini

Bechara, pelas orientaes que, durante a banca de qualificao, foram realmente
teis e acatadas. Ao Professor Augusto Rossini, por aceitar o convite de compor a
banca.
Ao Renato Santiago, por resolver todos os problemas e no foram poucos
burocrticos que surgiram durante o doutoramento.

Professa Lia Felberg pelo companheirismo e carinho, sempre.

Professora Orly Kibrit, por me auxiliar nas aulas, sobrando mais tempo para
a tese.

 Milene Maurcio, pela preocupao com a finalizao da tese e por me

apresentar sua me, Bernardete Maurcio, responsvel pela reviso ortogrfica a
toque de caixa, a quem tambm agradeo.

A todos os amigos do Mackenzie: funcionrios, professores e alunos.

.

RESUMO

A tese tem por objetivo analisar a incapacidade do Estado brasileiro em promover a

segurana pblica de maneira satisfatria e encontrar as possveis causas deste
problema. Para tanto apresenta e analisa as principais teorias contemporneas
sobre o risco para verificar no que podem contribuir para o estudo da segurana
pblica, especialmente como instrumento de mensurao e gesto dos riscos
advindos da criminalidade. Por meio da anlise de doutrina e de documentos
internacionais investiga o desenvolvimento do conceito de segurana desde o sculo
XVIII at o sculo XXI, quando surge a noo de segurana cidad. Desenvolve um
estudo comparativo dos conceitos segurana pblica e segurana cidad. No que se
refere ao tratamento jurdico dado segurana pblica no Brasil, analisa a
Constituio Federal de 1988, especialmente o artigo 144, e enfrenta o tratamento
legal e as concepes doutrinrias sobre ordem pblica. Constata que a
incapacidade em prover a segurana

pblica decorre, principalmente, da

compreenso da segurana pblica como instrumento de manuteno da ordem

pblica, bem como da pretensa existncia de um direito individual segurana. A
segurana pblica dirigida manuteno da ordem p blica, por sua natureza
autoritria, justifica a prtica de atos arbitrrios. A pretenso de um direito individual
segurana excludente, pois no pode ser garantido de forma universal. Conclui
que a segurana pblica assim orientada no alcanar a proteo dos cidados e
que tal situao somente ser possvel mediante a substituio do paradigma da
ordem pblica pelo paradigma da segurana cidad e do reconhecimento de que o
direito segurana no pode ser usufrudo de forma individual, mas coletiva. O
Estado no deve pautar suas aes com o objetivo de manter a ordem pblica sob a
justificativa de preservao do direito individual segurana de algumas pessoas,
mas sim em prover e manter os direitos de todos os cidados. O objetivo estatal
deve ser a manuteno dos direitos e no da ordem.
Palavras-chave: Risco Segurana Pblica Ordem Pblica Segurana Cidad.

ABSTRACT

The thesis aims to analyze the failure of the Brazilian state to promote public safety
in a satisfactory way and find the possible causes of this problem. For this presents
and analyzes the main contemporary theories about the risk to check on what they
can contribute to the study of public safety, especially as a tool for measuring and
managing risks arising from crime. Through the analysis of doctrine and international
documents presents the development of the concept of security from the eighteenth
century to the twenty-first century, when there is the notion of citizen security.
Develops a comparative study of the concepts public safety and citizen security. As
regards the legal treatment given to public security in Brazil, analyzes the 1988
Federal Constitution, especially article 144, and faces the legal treatment and
doctrinal conceptions of public order. Notes that the inability to provide public safety
arises mainly the understanding of public safety as a means of maintaining public
order, and the alleged existence of an individual right to security. Public safety
directed to the maintenance of public order, by its authoritarian nature, justifies the
practice of arbitrary acts. The claim of an individual's right to security is exclusionary
because it can not be guaranteed so universal. Concluded that the public safety
oriented not reach the protection of citizens and that this situation will only be
possible by replacing the paradigm of public order by the paradigm of citizen security
and the recognition of the right to security can not be enjoyed individually, but
collective. The state should not base their actions in order to maintain public order on
the grounds of preserving the individual right to security of some people, but to
provide and maintain the rights of all citizens. The goal state should be the
maintenance of the rights of citizens and not public order.

Keywords: Risk - Public Safety - Public Order - Citizen Security.

SINTESI

La tesi si propone di analizzare il fallimento dello stato brasiliano di promuovere la

sicurezza pubblica in modo soddisfacente e di trovare le possibili cause di questo
problema. Per entrambi presenta e analizza le principali teorie contemporanee circa
il rischio per controllare ci che possono contribuire allo studio della sicurezza
pubblica, in particolare come strumento per la misurazione e la gestione dei rischi
derivanti dalla criminalit. Attraverso l'analisi della dottrina e dei documenti
internazionali di ricerca lo sviluppo del concetto di sicurezza dal XVIII secolo al XXI
secolo, quando vi il concetto di sicurezza dei cittadini. Sviluppa uno studio
comparativo del concetto di sicurezza cittadina e la sicurezza pubblica. Per quanto
riguarda il trattamento giuridico dato per la sicurezza pubblica in Brasile, analizza il
1988 Costituzione federale, in particolare l'articolo 144, e si affaccia sul trattamento
giuridico e le concezioni dottrinali di ordine pubblico. Osserva che l'incapacit di
garantire la sicurezza pubblica deriva principalmente la comprensione della
sicurezza pubblica come mezzo per mantenere l'ordine pubblico, e la presunta
esistenza di un diritto individuale alla sicurezza. Sicurezza pubblica diretta al
mantenimento dell'ordine pubblico, per la sua natura autoritaria, giustifica la pratica di
atti arbitrari. L'affermazione del diritto di un individuo di sicurezza escludente,
perch non pu essere garantito in modo universale. Ha concluso che la sicurezza
pubblica orientata non raggiunge la tutela dei cittadini e che questa situazione sar
possibile solo sostituendo il paradigma di ordine pubblico dal paradigma della
sicurezza dei cittadini e il riconoscimento del diritto alla sicurezza non pu essere
goduto individualmente, ma collettiva. Lo Stato non deve basare le proprie azioni al
fine di mantenere l'ordine pubblico per motivi di conservazione del diritto individuale
alla sicurezza di alcune persone, ma per fornire e mantenere i diritti di tutti i cittadini.
L'obiettivo deve essere quello di mantenere i diritti dello Stato e non di ordine.

Parole chiave: Rischio - Sicurezza pubblica - Ordine pubblico - Sicurezza Cittadino.

SUMRIO

INTRODUO ...................................................................................................................... 12
1 - DO RISCO SEGURANA: TEORIAS SOBRE O RISCO NA SOCIEDADE
CONTEMPORNEA ............................................................................................................ 18
1.1. A PERSPECTIVA TCNICO-CIENTFICA: CINCIA COGNITIVA...................... 30
1.1.1. O Mtodo Psicomtrico...................................................................................... 31
1.1.2. (In)Segurana Subjetiva e (In)Segurana Objetiva ..................................... 35
1.2. PERSPECTIVAS SOCIOCULTURAIS ...................................................................... 39
1.2.1. Cultural/Simblica ............................................................................................... 40
1.2.1.1. A Sociologia Criminal e a Abordagem Cultural/Simblica ....................... 43
1.2.2. Sociedade do Risco ............................................................................................ 46
1.2.2.1. A Privatizao da Segurana ....................................................................... 55
1.2.3. A Governamentalidade....................................................................................... 57
1.2.3.1. A Criminologia Cotidiana ............................................................................... 64
1.2.4. Outras Ideias Sobre o Risco ............................................................................. 67
2- DO CAMINHO SEGURANA CIDAD ................................................................... 72
2.1. DA SEGURANA INDIVIDUAL SEGURANA MILITAR.................................. 73
2.1.1. A Segurana Individual Iluminista do Sculo XVIII .................................... 74
2.1.2. A Segurana Militar dos Sculos XIX e XX ................................................... 76
2.1.3. O Resgate da Segurana Individual Ps-Guerra Fria e o Surgimento da
Segurana Humana do Sculo XXI ............................................................................ 77
2.2. DA SEGURANA HUMANA SEGURANA CIDAD......................................... 80
2.2.1. Relatrio do PNUD de 1994............................................................................... 83
2.2.2. Relatrio Responsabilidade de Proteger de 2001 .................................. 89
2.2.3. Relatrio da Comisso de Segurana Humana da ONU de 2003 ........... 90
2.2.4. Crticas ao Conceito de Segurana Humana ............................................... 91
2.3. A SEGURANA CIDAD ............................................................................................ 93

2.3.1. Informe Sobre Desenvolvimento Humano para Amrica Central

(IDHAC) de 2009-2010 .................................................................................................... 94
2.3.2. Segurana Cidad ou Segurana Pblica? .................................................. 98
2.3.3. Os Desafios da Segurana Cidad ............................................................... 103
3 - A SEGURANA PBLICA NO BRASIL .................................................................. 105
3.1. O CONTEXTO SOCIAL ............................................................................................. 105
3.1.1. Medo e Insegurana.......................................................................................... 106
3.1.2. A Normalizao do Absurdo........................................................................... 112
3.2. O CONTEXTO JURDICO ......................................................................................... 118
3.2.1. Sntese da Evoluo Policial .......................................................................... 121
3.2.2. O Processo Constituinte.................................................................................. 123
3.2.3. O Modelo Constitucional de Segurana ...................................................... 129
3.3. APROXIMAO CONCEITUAL ORDEM PBLICA ......................................... 132
3.3.1. Ordem Pblica Metajurdica e Ordem Pblica Jurdica .......................... 140
3.3.2. A Ordem Pblica na Doutrina Brasileira ..................................................... 144
3.3.3. Conceito Constitucional de Ordem Pblica ............................................... 148
3.4. A SEGURANA COMO DIREITO............................................................................ 154
3.4.1. Segurana Versus Liberdade ......................................................................... 154
3.4.2. Direito Fundamental Segurana Pblica? ............................................... 160
4 DOIS MODELOS CONTRADITRIOS DE SEGURANA PBLICA................ 172
4.1. A SEGURANA PELA ORDEM: CONTROLE E EXCLUSO ............................ 172
4.2. A SEGURANA ALM DA ORDEM: PROTEO DA CIDADANIA.................. 181
CONCLUSES ................................................................................................................... 191
REFERNCIAS................................................................................................................... 195

12

INTRODUO

Nos ltimos anos, sobretudo na Europa e em suas ramificaes no ultramar,

a forte tendncia a sentir medo e a obsesso manaca por segurana fizeram a mais
espetacular das carreiras. Com essas palavras BAUMAN inicia sua obra Confiana
e Medo na Cidade.
Impossvel no concordar, pois uma das nicas certezas da sociedade
contempornea a insegurana generalizada, representada pelo medo do presente
e pela incerteza em relao ao futuro.
Fato que a promessa de segurana do Estado Moderno, promessa alis
que fundamentou sua gnese, nunca foi cumprida integralmente, pois sendo a
segurana absoluta uma iluso, a insegurana sempre esteve presente. Mas na
sociedade contempornea, principalmente em virtude dos acontecimentos do ltimo
sculo Hobsbawn o chamou de sculo sangrento essa sensao encontra-se
muito mais aguda e incmoda.
Dominadas ento pelo medo, pela sensao de insegurana e pelas
incertezas, as sociedades, nos seus mais variados nveis, buscam controlar as
fontes de risco e governar a insegurana.
Na busca deste objetivo, em nvel global, os Estados contemporneos
abriram mo de parcelas de suas liberdades e soberanias ao criarem organismos
internacionais como a ONU , ou aglutinaram-se em blocos como a Comunidade
Europeia e o Mercosul para juntos neutralizar os riscos e garantir segurana.
A mesma situao tambm constatvel em nvel individual, sendo cada vez
mais comum que as pessoas concordem que o Estado limite seus direitos ou seja,
abrem mo de parcelas de suas liberdades em troca da promessa de um pouco
mais de segurana.
A presente tese tem por objetivo a anlise do segundo fenmeno: a
segurana individual no interior dos Estados, especificamente em relao aos riscos
advindos da criminalidade.

13

Mas no se tratar dos riscos advindos de todos os crimes, mas somente

daqueles considerados violentos, responsveis pela sensao de insegurana
pessoal, que lesionam a vida, a integridade e o patrimnio.
Essa vertente especfica da segurana individual, que tem por arena poltica o
interior dos Estados e ameaada pelos riscos oriundos do crime, , no mais das
vezes, referida como segurana pblica.
Nos ltimos anos a insegurana em relao ao crime tem alcanado nveis
inditos, ao ponto de alguns autores entenderem que a sociedade contempornea
tem por uma de suas caractersticas os altos ndices de criminalidade como um fato
normal, ou seja, so as sociedades de criminalidade de massas (mass crime
society).
A associao entre insegurana e crime passa a ser automtica e o crimi noso
considerado o principal responsvel, quando no o nico, por no nos sentirmos
seguros. O crime torna-se uma questo to estratgica que SIMON (2007) afirma
que atualmente governa-se atravs do crime.
Neste contexto a questo da segurana pblica passou a ocupar todos os
campos polticos, independentemente de questes ideolgicas, pois tanto os
partidos de direita quanto os de esquerda tm inserido este debate em suas
agendas polticas.
Ainda, tornou-se um problema eleitoral por excelncia, de forma que todos os
candidatos dispensam ateno especial a este assunto em seus planos de governo
e, quando eleitos, desenvolvem as mais variadas aes neste campo, pois, por ser
um assunto de muito destaque e interesse da populao, utilizado com fins
eleitoreiros, mas, por seu carter simblico e imediatista, no obtm efeito prtico
positivo.
Desse modo, o Estado, na tentativa de eliminar definitivamente o problema da
falta segurana por meio do combate delinquncia, no mais das vezes, alm de
no conseguir obter xito, tem alcanado efeito contrrio, pois tem amplificado a
violncia e a criminalidade que tenta combater.

14

Nas ltimas dcadas, no Brasil, esse fenmeno tem sido presenciado por
diversas vezes, sendo que, em algumas oportunidades, as aes estatais
desenvolvidas com a finalidade de combater a criminalidade tm sido responsveis
por um sem-nmero de mortes violentas, tanto de um lado quanto do outro,
alcanando patamares superiores aos das reas com conflitos armados ou sob
estado de guerra.
Mas se o Estado objetiva neutralizar os riscos advindos da criminalidade e
garantir a segurana individual de seus cidados, se enceta esforos polticos e
econmicos neste sentido, se a questo relevante do ponto de vista eleitoral o
que significa que seu xito garantir votos por que no alcana seu objetivo? Por
que no consegue garantir nveis aceitveis de segurana aos seus cidados?
Ao que tudo indica, o cerne da questo radica na forma como a segurana
pblica esteve estruturada nos ltimos tempos.
O paradigma tradicional da segurana pblica, mantido atravs dos sculos
desde os tempos absolutistas, o da ordem pblica. Segurana sempre foi sinnimo
de ordem. No Brasil, desde o perodo colonial, passando pelo Imprio e pela
Repblica, e de forma ainda mais clara, durante o Estado Novo e a Ditadura Militar,
buscou-se proporcionar segurana a partir da manuteno da ordem.
Infelizmente, a situao no se alterou nem mesmo com a abertura
democrtica, pois na atual Constituio, especificamente no artigo 144, caput, optouse expressamente por este paradigma ao prever que a segurana pblica (...)
exercida para preservao da ordem pblica(...), sendo que tal previso objeto da
incessante crtica especializada que o identifica como o modelo de segurana tpico
dos regimes autoritrios, no descompasso do que se pretendeu com a promulgao
da Carta de 1988.
Argumentam os crticos desse paradigma que a segurana pblica assim
configurada serve preservao de uma ordem preestabelecida manuteno do
status quo por aqueles que dominam o processo de escolhas polticas, quando
deveria estar orientada preservao dos direitos da cidadania. Da o surgimento da
expresso segurana cidad.

15

Ademais, tambm apontam que a segurana pblica assim orientada acaba

por excluir parcelas da populao, pois rotulam-se aqueles que no se enquadram,
ou que perturbam a ordem desejada, como fontes de risco, como sujeitos perigosos
que precisam ser neutralizados.
Existe ainda uma outra questo que contribui para o insucesso da segurana
pblica, que a sua prpria compreenso como um direito individual. Aceitar a
existncia de um direito individual segurana de uma pessoa significa que, para
garanti-lo, preciso eliminar as fontes de risco, o que necessariamente significa
limitar o direito de outras pessoas. Para garantir que determinadas pessoas no
sejam vtimas de crimes em um determinado lugar, necessrio negar acesso a
esse lugar a outras pessoas.
Nesse ponto, o paradigma da ordem pblica e a concepo do direito
segurana se encontram, pois, para garantir a segurana a um determinado nmero
de pessoas, preciso garantir a ordem pblica, ou seja, preciso excluir e
neutralizar as fontes de desordem, o que se faz por meio da limitao de direitos. Ao
invs de garantir direitos a todos, excluem-se os direitos de muitos para a efetivao
dos direitos de poucos. Os excludos, sem muitas opes, tornam-se, mais uma vez,
fontes de risco, retroalimentando um crculo vicioso de insegurana.
Essa a lgica que tem alimentado o tratamento da questo da segurana
pblica no Estado brasileiro.
Deste modo, parece que a forma possvel se obter xitos no campo da
segurana, para ser possvel adjetiv-la de cidad, a superao do atual
paradigma orientado manuteno da ordem pblica atravs do desenvolvimento
de um conceito de ordem pblica compatvel com a nova ordem constitucional, ou
seja, de defesa da cidadania , bem como a compreenso do direito segurana
pblica no como um direito subjetivo de fruio individual, mas um direito coletivo.
Com esse propsito que se desenvolveu a presente tese.
Para tanto, no primeiro captulo, investigaram-se as principais teorias
contemporneas de anlise e gesto dos riscos, pois acredita-se que somente
atravs da compreenso desse fenmeno ser possvel alcanar formas de

16

neutraliz-lo e, consequentemente, efetivar a segurana. As teorias analisadas

(perspectivas tcnico-cientfica e socioculturais) abordam o risco de forma genrica,
sem ter a preocupao especfica com a criminalidade, motivo pelo qual ao final da
anlise de cada uma das teorias procurou-se demonstrar a sua aplicabilidade no
tratamento especfico do risco advindo do crime e, quando possvel, relacionando-a
s teorias criminolgicas que compartilham dos mesmos pressupostos.
No segundo captulo a anlise fundamentou-se no desenvolvimento histrico
da ideia de segurana. Inicia-se a anlise pela noo individualista de segurana
tpica do Iluminismo do sculo XVIII, perpassando pela noo militar de segurana
dos sculos XIX e XX, at o resgate da concepo individualista ps-Guerra Fria
que acaba por proporcionar o desenvolvimento da noo de segurana humana do
sculo XXI, de onde surgir a noo de segurana cidad. Para tanto foi necessrio
analisar uma srie de documentos internacionais, quase todos oriundos de
Comisses da ONU.
No terceiro captulo a anlise concentrou-se na perspectiva da segurana
pblica luz da Constituio Federal de 1988, especificamente em relao ao que
prev o artigo 144. Discutiu-se se uma segurana pblica orientada manuteno
da ordem pblica teria condies de efetivar a segurana ou se, pelo contrrio, seria
a causa da insegurana. Para tanto foi necessrio enfrentar a questo conceitual da
ordem pblica para tentar obter um conceito de ordem pblica que fosse
compatvel com a Constituio Federal e pudesse ser conciliado com a ideia de
segurana cidad. Feito isto, analisou-se a possibilidade de existncia de um direito
fundamental segurana pblica e as suas consequncias.
Por fim, no quarto captulo, verificou-se a hiptese de que a segurana
pblica orientada manuteno da ordem pblica causadora de excluso e
insegurana, bem como a tese de que a segurana, para ser cidad, precisa
abandonar o paradigma da preservao da ordem pblica e ser usufruda de forma
coletiva.
O mtodo de pesquisa utilizado foi o bibliogrfico dissertativo argumentativo,
dirigido anlise dos autores nacionais e internacionais, bem como de diversos

17

documentos oriundos de organismos internacionais principalmente da ONU , para

verificar a adaptabilidade ao sistema constitucional de 1988.

18

1 - DO RISCO SEGURANA: TEORIAS SOBRE O RISCO NA SOCIEDADE

CONTEMPORNEA

O historiador francs ROBERT MUCHEMBLED (1985, passim) escreve que

na Frana medieval, especialmente durante os sculos XV, XVI e XVII, a sociedade
era dividida em trs categorias: a dos que rezavam para a salvao da coletividade,
a dos nobres guerreiros que defendiam a sociedade contra os inimigos internos e
externos, e a dos que produziam e distribuam uma variedade de bens e objetos
necessrios subsistncia diria de todos os habitantes. Entretanto, enquanto os
homens da igreja e os aristocratas estavam satisfeitos com a diviso da sociedade,
o mesmo no poderia ser dito em relao enorme massa de homens e mulheres
que compunham a terceira categoria. A preocupao principal e real dessa maioria,
que compunha 95% da populao da poca e que era dominada e explorada, no
era a de produzir no sentido de garantir o funcionamento de um sistema social ideal,
assim definido, mas sobreviver em um mundo hostil e perigoso, um mundo brutal
tanto pelas condies naturais quanto pelos homens. Havia insegurana fsica 1
representada pela fome 2 , frio 3 e pela misria fisiolgica 4 que pesava sobre os

Segundo MUCHEMB LED (1985, p. 15), esta civilizao era extremamente frgil do ponto de vista
material. Fundava-se, quase exclusivamente, na produo de gros, o que as tornava absolut amente
dependentes das variaes climticas e proliferao de pessoas a serem alimentadas. Tcnicas de
agricultura, ferramentas e mtodos eram ainda muito rudimentares na Frana at o sculo XV III,
enquanto a populao crescia de forma considervel, principalment e no final do sculo XV e no
comeo do sculo XVI. Assim, um mecanismo regulatrio complexo precisou agir, pois enquanto a
populao da Fran a continuava em torno de 20 milhes de pessoas entre 1320 e 1720, durante
esses quatro sculos, o planeta Terra no tinha como alimentar mais do que os mesmos 20 milhes
de pessoas.
2 De acordo com MUCHEMBLED (1985, p. 16), a fome era um dos mais obsessivos medos das
massas populares, mas os ricos e privilegiados facilment e escapavam de suas consequncias, de
forma que havia um contraste acentuado entre dois tipos de seres humanos, os corpos robustos e
altos dos nobres e as frgeis silhuetas daqueles que assombravam os campos.
3Para MUCHEMBLE D (1985, p. 18), a falta de prot eo cont ra o frio afetava, durante os sculos XV e
XV I, todas as classes sociais: castelos ficavam glaciais no inverno; roupas empilhadas uma em cima
da outra para resistir ao frio, mas mesmo s e feitos de t ecido grosseiro, ou de ouro precios o, nunca
mantinham fora da chuva; a necessidade constant e de movimento fsico para se manter aquecido;
uma predileo por lugares em que as pessoas se amontoavam para tomar vantagem do calor do
corpo do out ro, e s vezes at de calor do corpo do animal. O chauffoir (quarto aquecido por forno) no
castelo, o quarto em que o campesinos se reuniam durante a noite, e os cabars tinham um papel
importante na desesperada procura por um pouco de calor, um calor que era em todos os sentidos
humano. Camponeses costumavam passar os dias fora de suas casas uma cabana que foi mal
coberta, mal iluminada, aberta ao tempo, e malcheirosa porque noite todos tiveram que dormir l,
os seres humanos e animais domsticos, lado a lado. A constante procura por calor significava que
toda famlia homens, mulheres, e crianas dormiam juntos em uma cama grande. Dessa forma,
crianas eram frequentemente sufocadas enquanto seus pais dormiam.

19

membros das classes mais baixas, e quando esses flagelos se combinavam,

especialmente potencializados pelos perodos de guerra, dominavam totalmente a
vida dos mais humildes e at mesmo os mais saudveis eram pressionados pelos
perigos mais agudos. Havia, tambm, a insegurana psicolgica, representada pelos
medos reais 5 e imaginrios 6 que acompanhavam, assim como as doenas, os
homens e mulheres daqueles tempos. Por isso, no surpreendente encontrar
esses homens tomados por um sentimento profundo de insegurana, mesmo
quando os grandes flagelos diminuam, sendo que este sentimento de insegurana
foi o que os levou a descargas violentas de agressividade e marcou suas vidas com
o selo de brutalidade.
Dos vrios perigos presentes nesta poca, destaca-se o oferecido pelos
prprios homens, principalmente por aqueles que foram empurrados pela sociedade
s suas margens. Leprosos, vtimas da praga, mendigos, bandidos e ciganos
abundavam e, em geral, viviam nas fronteiras do mundo humanizado, na borda das

Conforme MUCHEMBLE D (1985, p. 19 et seq.), doenas de todos os tipos encontravam terreno

frtil nessa humanidade desnutrida e fraca, de modo que a morte era muito presente tanto na mente
quanto na realidade dessas pessoas. A mortalidade infantil eram enorme e a expectativa de vida
muito baixa, por volta dos 20 anos, de modo que aquele que sobrevivesse infncia poderia esperar
viver, no mximo, at os 40 anos. A morte atacava cedo e com veemncia, e as unidades conjugais
eram precocemente destrudas, havendo um excesso de vivas e vivos. No havia cura definitiva
para a maioria das doenas e as pessoas atemorizadas acreditavam que se tratava de maldi es
divinas, que vinham na forma de febres, diarreias, disenterias, lepra, sfilis, todas designadas pelo
nome genrico de pestes. As cidades eram, de fato, perfeitas para prolifera o dessas doenas.
Porcos, cachorros e ratos estavam por toda parte, as ruas estreitas estavam repletas de lixo e pilhas
de estrumes, faltava sol e ar. Lquidos de todos os tipos escorriam de todos os lugares como
habitaes particulares, lojas de tingimento, curt umes etc., que acabavam por ficar parados na rua,
em um esgoto a cu aberto.
5 Segundo MUCHEMB LED (1985, p. 23 et seq.), uma srie de medos bem fundamentados povoou a
mente dos homens durante os sculos XV e XVI e no desaparec eu completamente nos sculos
seguintes. A morte tanto a sbita quanto a lenta estava espreita em animais domsticos e
selvagens. Os lobos eram temidos por seus ata ques mortais e pela transmisso da raiva, e atacavam
crianas e adultos tanto nos campos quanto nas portas de suas casas. Os ces tambm transmitiam
raiva e, assim como os porcos, estavam por todos os lados e no raramente devoravam crianas. At
mesmo abelhas e ves pas eram temidas. Os homens tambm eram temidos por s eus
contemporneos.
6Conforme MUCHEMBLE D (1985, p. 25), o mundo natural, que o homem no conseguiu dominar,
engendra uma srie de medos que no so reais. Camponeses e citadinos pareciam viver no ritmo
das estaes, e se trancavam em casa ao anoitecer. Quando a escurido tomava conta da vila, o
espao controlado pelo homem era reduzido chama da luz no cmodo principal das habitaes.
Fora das portas no havia luz, exceto a lua e as estrelas. As cidades dormiam cedo, fechadas por
suas muralhas e portes parafusados. A noite, nestas condi es, era dominada pelas ansiedades
humanas, era o domnio de todos os perigos imaginveis, o reino do mal, dos demnios, das bruxas,
dos lobisomens e bestas monstruosas. O prprio corpo humano era objeto de terror, pois seu
funcionament o era misterioso, dado que a Igreja proibia a dissecao. A maioria dos pessoas era
absolutament e ignorante sobre a sua prpria fisiologia, que muitas vezes era causa de muita
ansiedade, como a menstruao.

20

florestas e nas estradas elevadas, movendo-se procura de um bom negcio. A

sociedade, que lhes negava um lugar no seu seio, forava-os para fora e esforavase para mant-los separados, de modo que, quando se uniam, atacavam as
pessoas honestas. Estes desviantes, estes marginais, cristalizavam os medos
sociais. Eles representavam a Morte e eram acusados por todos crimes imaginveis.
Quando as tenses sociais cresceram, assim como os medos que da advm, foram
necessrias medidas de segurana mais fortes. A represso no era mais suficiente
para conter os problemas desses prias, e o medo que afligiam continuava a crescer
nos sculos seguintes, tanto entre as classes governantes como entre as massas
(MUCHEMBLED, 1985, p. 24).
Essa descrio do cotidiano da Frana medieval permite perceber como as
pessoas naquele especfico momento e contexto sociocultural lidavam com os
perigos, ameaas e medos, e que tanto nas sociedades contemporneas quanto nas
pr-modernas os sentimentos de insegurana so comuns, alterando apenas os
objetos e as causa da ansiedade, pois, se por um lado no se veem mais
regularmente corpos mortos pelas ruas, no se convive com pragas mortferas e as
taxas de mortalidade infantil so extremamente baixas, por outro lado ainda se teme
ser vtima de um crime, de um cncer, de um acidente automobilstico, teme-se a
perda de um emprego, o rompimento de um casamento ou o fracasso escolar dos
filhos7.
Assim, como nos tempos pr-modernos, pode-se reconhecer que as ameaas
e perigos existem, mas prefervel pensar que algo pode ser feito em relao a
eles, pois ainda que no se tenha mais o costume de afogar um recm -nascido que
nasceu no ms de maio8 como estratgia de preveno do risco, desenvolvemos
uma srie de outras estratgias que em termos emocionais servem para mesma
coisa, tais como agitaes a favor de leis que protejam o meio ambiente, dietas
supervisionadas, exames para deteco de doenas em estgios iniciais, a
instalao de alarmes em residncias e veculos, a contratao de segurana

sentido LUP TON (1999a, p. 3 ): Como em tempos pr-modernos, a base simblica de nossas
incertezas a ansiedade gerada pela doena, a perda de controle sobre nossos corpos, nossas
relaes com os outros, os nossos meios de subsistncia e na medida em que podemos exercer
autonomia em nossas vidas dirias.
8Segundo MUCHEMBLE D (1985, p. 81), acreditava-s e que as crianas nascidas durant e o ms de
maio deveriam ser afogadas ou o perigo ameaaria.
7Nesse

21

privada e de aplices de seguros

. Todas essas so formas que foram

desenvolvidas para lidar e manejar a ansiedade e medo decorrentes do que

atualmente percebido como riscos ou ameaas.
O risco, portanto, existe desde sempre, ainda que no fosse referido
exatamente com essa expresso 10. Nas grandes culturas antigas havia tcnicas
diversas para enfrentar problemas anlogos, sem que houvesse necessidade de se
cunhar a palavra risco. Assim, apesar de no antigo comrcio martimo oriental j
existir uma conscincia do risco, com as disposies legais correspondentes,
durante a antiguidade no crist no havia uma conscincia plenamente
desenvolvida das decises e, at o largo perodo de transio que vai desde a Idade
Mdia at o incio da Modernidade, no se fala especificamente sobre risco
(LUHMANN, 1996, p. 16).

Como exemplo contemporneo das estratgias de gesto dos riscos, LUP TON (1999a, p. 4) cita o
massacre de Port Arthur, no qual morreram 35 pessoas e 17 ficaram gravemente feridas, bem como
as medidas que foram tomadas aps a tragdia, como a limitao pa ra adquirir armas
semiautomticas, o banimento e a censura de vdeos violentos, a restrio de licenas de armas para
pessoas com histrico psiquitrico etc. Todas estas estratgias, diz, so dirigidas recuperao do
controle sobre o que pode ser visto como uma inesperada expresso do mal, ajudando as pessoas a
lidar com o horror, raiva e frustrao.... Estas estratgias, conclui, so os produtos das formas da
modernidade tardia de se pensar e reagir ao risco.
10 Em relao origem da palavra, no h muita concordncia entre os autores. LUHMANN (1996, p.
17) aponta que a origem da palavra desconhecida, mas que alguns autores supem que tenha
origem rabe. Diz, ainda, que, na Europa, o termo j est em documentos medievais, mas se espalha
apenas com a inven o da imprens a, comeando provavelmente na Itlia ou Espanha; que falta
pesquisa conceitual e etimolgica adequada e, que, desde o incio, a palavra aparece raramente e
em reas especificamente muito diferentes, mas que um dos mais importantes campos de aplicao
so as viagens martimas e comerciais, pois os seguros de navios foram um caso de antecipado de
controle de risco, mesmo porque, nos contratos que regulavam quem deveria suportar o dano,
existiam formulaes como ad risicum et fortunam... ou pro securitate et risik o... ou ad omnem
risicum, periculum et fortunam dei.... J para GIDDE NS (2007, p. 32), salvo alguns contextos
marginais, na Idade Mdia no havia nenhum conceito de risco, e tampouco na maior parte das
demais culturas tradicionais, tendo esta ideia se estabelecido nos sculos XVI e XV II e originalmente
cunhada por exploradores ocidentais ao partirem por suas viagens pelo mundo. A palavra risk,
sustenta, parece ter sido introduzida na lngua ingles a pela traduo do espanhol ou portugus,
lnguas em que era utilizada para designar navega o pelas guas no cartografadas, ou s eja,
originalmente ela possua uma orientao espacial. Mais tarde, passou a ser usada para o tempo, tal
como utilizada em transaes bancrias e de investimento para se referir aos clculos das
consequncias provveis de decises de investimento para os que emprestavam e os que contraam
emprstimo. Depois, passou a designar uma ampla esfera de situaes de incert eza, de forma que
no se pode dizer que uma pessoa est correndo um risco quando um resultado 100% certo. De
qualquer forma, a linguagem tinha palavras para perigo, aventura, azar, fortuna, valor, medo etc., de
forma que se supe, com LUHMANN (2007, p. 19), que se faz uso de uma palavra nova para referir se a uma problemtica que no podia ser expressada suficientemente com as palavras disponveis.

22

Alguns autores apontam que o surgimento da expresso relaciona-se

diretamente insegurana das viagens martimas, sendo que, neste contexto, risco
designava a possibilidade de um perigo objetivo, um ato de Deus, uma fora maior,
uma tempestade ou qualquer outro perigo do mar que no pudesse ser imputado a
um erro humano, excluindo, assim, qualquer ideia de falta ou responsabilidade
humanas.
As mudanas no significado da palavra risco esto associadas ao surgimento
da modernidade no incio do sculo XVII e ganham mais fora no sculo XVIII 11,
perodo em que o Iluminismo determina que a chave para o progresso humano e a
ordem social o conhecimento objetivo do mundo pela explorao cientfica e pelo
pensamento racional, o que significa que o contexto social e natural seguem leis que
podem ser mediadas, calculadas e, consequentemente, preditas. Assim, possvel
afirmar com LUPTON (1999, p. 6) que, durante o sculo XVIII, o conceito de risco
comeou a ser cientificado, valendo-se de novas ideias matemticas relacionadas
probabilidade.
No sculo XIX, a noo de risco foi estendida, pois este j no estava mais
localizado exclusivamente na natureza, mas tambm nos seres humanos, nas suas
condutas, em suas liberdades, e na relao entre eles, nas suas associaes, na
sociedade.
O conceito moderno de risco representa uma nova forma de ver o mundo e
suas manifestaes caticas, suas contingncias e incertezas. Neste contexto, o
risco passa a se relacionar diretamente com a preveno, ou seja, h uma busca
incessante pelo controle racional dos riscos, isto , pelo clculo racional das
probabilidades estatsticas de ocorrncia de um determinado evento. H, portanto,
uma obsesso pela preveno dos riscos, situao que, se levada ao extremo,
chega no que CASTEL (1991, p. 289) identificou como um grandioso sonho da
racionalizao tecnocrtica do controle absoluto do acidental, entendido como a
irrupo do imprevisvel.

11 Durante

os sculos XVIII e XIX, no incio da era moderna, os Estados europeus procuraram

aproveitar suas popula es produtivas e lidar com as mudanas sociais provocadas por revoltas e
urbanizao em massa e industrializao, como parte da Revoluo Industrial.

23

Na modernidade, portanto, risco tem um significado puramente tcnico,

baseado em estimativas probabilsticas de um evento ser ou no conhecido (o que
poderia ser bom ou ruim 12 ), diferente da incerteza, que um termo alternativo
utilizado quando as probabilidades so inestimveis ou desconhecidas 13.
Porm, ao final do sculo XX essas distines entre incerteza e risco, ou
entre risco bom e risco ruim, tendem a se perder, pois o uso do risco, como
assinala DOUGLAS (1992, p. 24), no tem mais muito a ver com clculos de
probabilidade, j que a palavra risco agora significa perigo; alto risco significa muito
perigo. Assim, atualmente, o risco geralmente utilizado somente para resultados
negativos ou indesejveis, mesmo quando se fala sobre anlise tcnica do ri sco14.
Assim, nas sociedades contemporneas o substantivo risco e o adjetivo
arriscado tornaram-se de uso muito comum 15,, tanto no discurso popular quanto no

12 Interessante

que a noo moderna de risco tambm inclui a ideia de que o risco pode ser ao
mesmo tempo bom e ruim, isto , risco um conceito neutro que denota a probabilidade de algo
acontecer, podendo trazer perdas ou ganhos (DOUGLAS, 1992, p. 23).
13 FRANK K NIGHT (2002, passim), em 1921, publica a obra Risk , Uncertaint y and Profit (que pode
ser livremente traduzida como Risco, Incerteza e Lucro) na qual faz a distino econmica entre
risco e incerteza. Segundo KNIGHT, o risco seria a aleatoriedade com probabilidades conhecidas,
enquanto a incerteza seria a aleatoriedade com probabilidades desconhecidas. LUHMA NN (1996, p.
9) explica que FRA NK KNIGHT foi o responsvel pela introduo do conceito de risco no mbito
econmic o, mas que a ideia no era nova, pois j estava pres ente em FICHTE. Porm, assevera que
a distino ent re risco e incerteza, desde KNIGHT, tornou-se em uma espcie de dogma inamov vel,
com a cons equncia de que qualquer inovao conceitual se expe imediatamente objeo de no
fazer uso correto da ideia.
14 Para LUHMANN (2007, p. 4), o risco caracteriza-se por uma fascinao sobre circunstncias
extremamente improvveis com resultados gravssimos. A explicao que fornece para essa
fascinao reside no fato de que atualmente as decises dos indivduos ou das organizaes podem
ser identificadas como as causas dos desastres e, consequentemente, pode-se exigir que passem a
tomar decises no sentido oposto para evit ar os perigos. Desta forma, o conceito de risco tornou -se
muito importante recentemente em virtude do cresciment o da dependncia do futuro da sociedade s
tomadas de decises, que agora dominam as ideais sobre o futuro.
15Interessante notar que SPINK, MEDRA DO e ME LLO (2002, p. 163), ao analisarem a utilizao da
expresso risco pela mdia impressa, concluem: De um lado, risco usado na perspectivada
responsabilizao e culpabilizao, num esforo de c olocar ordem diante da complexidade crescente
da sociedade globalizada. Essa a perspectiva de gerenciamento dos riscos, uma estratgia de
governamentalidade (FOUCA ULT, 1984) que se faz pres ente nos discurs os da sade, da segurana,
da economia e da poltica. De outro lado, risco adrenalina e busca dos desafios int rnsecos s
novas modalidades desportivas (e algumas mais antigas, como alpinismo e esportes de velocidade)
que emergem em contraposio aos esforos de ordenao dos espaos sociais a que se presta o
risco passvel de clculo e gerenciamento. As duas ticas esto numa relao de tenso, mais do
que em confronto. Por exemplo, os esportes radicais so t ambm ocasies propcias para o
desenvolvimento de funcionrios mais flex veis e apt os para operar adequadamente no mbito do
mercado globalizado. Considerando a seguir o uso da linguagem dos riscos na perspectiva dos
diferentes domnios de saber-fazer, observamos diferenas considerveis na forma em que risco
abordado nas diversas reas cobertas pelas matrias analisadas. Nos domnios onde a anlise dos
riscos j conta com longa tradio a sade, a economia, a tecnologia risco em geral abordado

24

tcnico sendo que neste ltimo sentido desenvolveu-se um verdadeiro aparato de

pesquisa e conhecimento sobre o conceito de risco: anlise de risco, avaliao de
risco, comunicao dos riscos e gesto dos riscos so campos de pesquisa e prtica
utilizados para medir e controlar riscos em reas como medicina, sade pblica,
finanas, direito, administrao e indstria (LUPTON, 1999a, p. 9)16.
Na opinio de alguns autores 17, o atual quadro deve-se ao fato de que na
ltima fase do sculo XX os riscos ficaram mais globalizados, menos identificveis e
mais srios quanto aos seus efeitos e, consequentemente, menos fceis de manejar
e mais provocadores de ansiedades, o que, ao cabo, para eles, quer dizer que a
obsesso contempornea pelo risco tem suas razes nas mudanas inerentes
transformao das sociedades pr -modernas para modernas e destas para as ps modernas18.
Uma sociedade obcecada pelo controle dos riscos nada mais que uma
sociedade obcecada por segurana, no sendo sem motivo a to comum referncia
a uma srie de circunstncias sempre precedidas da expresso segurana para
em sua dimenso quantitativa. Fala-se em probabilidade ou chance de ocorrncia e analisam -se os
fatores de risco. Mas mesmo a h diferenas no mbito dos vrios domnios. Na sade, por exemplo,
fala-se em probabilidades e chances no que diz respeito gravidez ou cncer; mas em problemas
quando se trat a de sade mental. Na economia, impera a linguagem quantitativa quando o assunto
investimentos, mas ao abordar as medidas de proteo por parte do governo, volta-se a usar a
linguagem do perigo. Nas demais reas, risco c enrio para falar de perigos, de experincias
radicais ou para referir-se aos eventos problemticos do cotidiano. Risco, nessa esfera, espetc ulo:
tem funes miditicas e marqueteiras.
16 O uso do termo risco cresceu muito nas ltimas dc adas. No campo cient fico, h vrias razes
apontadas como responsveis por essa proliferao, tais como o desenvolvimento em probabilidades
estatsticas e tecnologias computacionais que permitiram as inditas manipulaes estat sticas de
enormes bancos de dados; o estabelecimento de instituies e agncias regulatrias para lidar com
fenmenos considerados de alto risco, como energia nuclear; mudanas no pensamento cient fico
que se moveu de paradigmas de determinao monocausais para aqueles que incorporam mltiplas
causas e efeitos e um crescimento do valor da racionalidade cientfica como base para certeza sobre
as questes do risco (LUPTON, 1999a, p. 10).
17 Podem ser citados como exemplos BECK; GIDDE NS e LAS CH (1997), BECK (2002), AGRA;
DOMNGUEZ; GARCA AMADO, HEBBERECHT e RECASENS (2003).
18LUP TON (1999a, p. 11) aponta que considera como modernidade tardia ou ps - modernidade as
amplas mudanas polticas e econmicas ocorridas nas sociedades ocidentais desde a Segunda
Guerra Mundial, produzindo a sensao para muitas pessoas que ns estamos vivendo em novos
tempos (Smart 1993: 15). Essas mudanas incluem o fim da Guerra Fria, a queda dos Estados
socialistas e comunistas, o avano das tecnologias de comunicao e as mudanas nas rela es
familiares e nos locais de trabalho forjado pelo movimento feminista, declnio econmico e o
secularismo. A maioria dos tericos concordam que a ps -modernidade ou modernidade tardia
caracterizada por um crescente senso da falncia das promessas do incio da moderni dade ou
simplesmente da modernidade e uma tendncia para desafiar as suposies deste perodo,
particularmente aquelas que viam a cincia e a medicina como vanguardas do progresso. Ainda,
ps-modernidade foi definida como uma modernidade mais modesta, um signo da modernidade
chegando a um acordo com seus prprios limites e limitaes.

25

significar a minimi zao dos riscos em relao a uma determinada situao, tal
como ocorre com segurana econmica, segurana alimentar, segurana
nuclear, segurana social e segurana pblica. Parece, entretanto, que quanto
mais se busca a segurana, paradoxalmente, mais cresce a insegurana 19.
No que se refere segurana pessoal (que tambm pode ser referida, por
enquanto, como segurana pblica), as preocupaes locais centradas quase
exclusivamente no risco de ser vtima da delinquncia predatria e da viol ncia
interpessoal ocupam o topo da escala de preocupaes nas pesquisas pblicas,
recebendo,

por

isso,

grande

ateno

dos

meios

de

comunicao

e,

consequentemente, destaque nas agendas polticas governamentais 20.

Entretanto, a questo que se coloca sobre a real necessidade de tamanha
obsesso pela segurana. Ser que, de fato, atualmente, h mais insegurana (ou
mais risco) que em tempos anteriores?
TAYLOR-GOOBY (2000), em uma anlise da relao entre o risco e o Estado
de Bem-Estar, escreve que atualmente as pessoas desfrutam dos mais altos
padres de vida j alcanados... 21. Se efetivamente tal afirmao for verdadeira, os
nveis materiais de segurana do mundo ocidental so mais altos que nunca, pois a
maioria das pessoas come mais, com mais qualidade, vive em casas melhores, tem
acesso a melhores medicamentos e tratamentos . Ento porque essa sensao
crescente de insegurana? Para ele, a explicao est no fato de que, apesar de

Nesse sentido, CURBE T (2009, p. 14) afirma que nossa intolerncia em admitir a mais mnima
insegurana no assumida voluntariamente acaba constituindo-se em uma autntica, e talvez a
principal, fonte auto abastecida do temor e a ansiedade que to insidiosamente nos afligem.
20 Interessante a abordagem de CURBE T (2009, p. 18) ao escrever que: No entanto, nossa raa,
nossa tendncia a pensar sempre em solues melhores sem considerar sequer a possibilidade de
enfrentarmos as causas do problema para elimin -lo [Panikkar, 2002] relega, com demasiada
frequncia, na anlise do problema e, por conseguinte, sua devida compreens o. At o ponto que, na
prtica, o chamado problema da insegurana cidad se converteu em um dos recursos, quando no
no principal, mais usados sem excluir a demagogia mais descarnada nas batalhas polticas (pelos
votos) e miditicas (pela audincia). De maneira que difcil, quando no simplesmente i mpossvel, o
debate informado e sereno sobre as dimenses do problema, suas causas e, sobretudo, as solu es
realmente disponveis. Os efeitos desta carncia injustificvel, longe de constituir uma simples
anomalia tcnica, adquirem uma relevncia poltica colossal.
21O pas ao qual faz referncia a Inglaterra, mas a mesma situao tambm poderia ser estendida
para a maioria dos pases ocidentais, que na dcada passada, pelo menos at a crise econmica de
2008, tinham alcan ado um grau de desenvolvimento social e econmico inditos. Paralelamente a
esta situao, o que se percebeu no comportamento dos Estados ocidentais foi uma retrao da
poltica do Bem-Estar Social, limitando-a soment e a prestao de um mnimo essencial. No mesmo
sentido manifestam-se CURBET (2009, p. 14) e BAUMAN (2009, p. 13).
19

26

haver concretamente mais segurana, as fontes de incerteza e os mecanismos

disponveis para a maioria das pessoas para lidar com elas foi alterado, levando ao
paradoxo da prosperidade tmida: a incerteza crescente em meio ao crescimento da
riqueza em massa (TAYLOR-GOOBY, 2000, p. 2). A percepo sobre o risco
mudou, o que no significa, entretanto, que os riscos que a maioria das pessoas
enfrentam so mais severos ou que o curso da vida tornou-se mais incerto.
Por outro lado, ELBERT (2007, p. 11 et seq.) tem uma viso bem diferente
sobre o fenmeno vivido pelos Estados nos ltimos anos, defendendo que o custo
dessa mudana foi enorme, pois resultou no fim de uma era de condies de
trabalho estveis e gerou o desemprego em massa e empregos precrios, em
sentido contrrio a uma evoluo jurdica laboral de quase um sculo. Argumenta
que

esta

dinmica

econmica

neoliberal,

agudizada

pelo

fenmeno

da

globalizao 22, estabeleceu sistemas de excluso de pessoas; primeiro, excluiu-se

do trabalho, depois dos servios sociais, e, finalmente, da prpria vida social. Nos
pases centrais todo esse processo significou o desmonte do Estado de Bem-Estar,
ou seja, das numerosas e eficazes redes sociais de proteo aos indivduos. Nos
pases perifricos, por sua vez, ocorreu o mesmo, mas as redes de proteo
individual eram mais reduzidas e frgeis, pois frequentemente instaladas por
governos populistas em tempos de bonana econmica. Nesse pases, portanto, o
resultado tem sido devastador, privando milhes de pessoas de seu recursos
essenciais de subsistncia e proteo 23 . Juntamente globalizao, que teria
disparado ou pelo menos acentuado o sentimento de que o homem est rodeado de

Sobre a perversidade da globalizao, SANTOS (2012, p. 37) escreve: Os ltimos anos do

sculo XX testemunharam grandes mudanas em toda a fac e da Terra. O mundo torna-se unific ado
em virtude das novas condies tcnicas, bases slidas para uma ao humana mundializada. Esta,
entret anto, impe-se maior parte da humanidade como uma globalizao perversa. Consideramos,
em primeiro lugar, a emergncia de uma dupla tirania, a do dinheiro e a da informao, intimamente
relacionadas. Ambas, juntas, fornecem as bases do sistema ideolgico que legitima as aes mais
caractersticas da poca e, ao mesmo tempo, buscam conformar segundo um novo ethos as rela es
sociais e interpessoais, influenciando o c art er das pessoas. A competitividade, sugerida pela
produo e pelo consumo, a font e de novos totalitarismos, mais facilmente aceitos graas
confuso dos espritos que se instala. Tem as mesmas origens a produo, na base mesma da vida
social, de uma violncia estrutural, facilment e visvel nas formas de agir dos Estados, das empresas e
dos indivduos. A perversidade sistmica um dos seus corolrios .
23 ELBERT (2007, p. 13) explica que, como ocorrera na Inglaterra do sculo XIX durante a discusso
sobre a Lei dos Pobres, ou nos cortios da Buenos Aires do comeo do sculo XX, quando as ideias
de depurao social de Spencer foram postas em prtica para excretar do corpo social os dbeis,
prfidos e incompetent es, que, em definitivo, so os nicos culpveis por sua presente misria.
Escusado ser dizer que todo gasto social em favor deles seria considerado um ato de populismo ou
desperdcio de dinheiro pblico, supondo que este exista.
22

27

perigos terrveis que condicionam sua vida, apareceram tambm fenmenos novos e
de grande intensidade como o terrorismo, a degradao ambiental, a deteriorao
das grandes cidades e os perigos prprios das tecnologias modernas como
acidentes nucleares, envenenamento de guas, uso de medicamentos proibidos em
alguns pases etc., sendo certo que muitos desses perigos no admitem seguros e
no h formas de evitar que seus efeitos prejudiquem geraes inteiras 24.
No obstante as duas leituras apresentarem-se contraditrias 25, parece que
ambos tem razo. TAYLOR-GOOBY tem razo ao afirmar que na Inglaterra de 2000
o desenvolvimento econmico nunca havia alcanado patamar to alto e que a
populao inglesa e, de forma geral, a da regio norte do planeta nunca tenham
vivido to bem

26

. Por outro lado, ELBERT tem razo ao afirmar que o

desmantelamento do Estado Social, somado globalizao, teve como resultado

incertezas em relao ao futuro dos indivduos27.
Assim, fato que a sociedade mudou e, consequentemente, tambm
mudaram os riscos e as estratgias de conteno. possvel constatar, assim, que
cada contexto social tem o seu prprio rol de riscos a serem enfrentados, bem como
desenvolve suas prprias estratgias para tentar lidar com esses riscos. O que as
sociedades buscam, todas, sem exceo, segurana, pois nas palavras de
BAUMAN (2013, p. 31): Num mundo inseguro, segurana o nome do jogo. A
segurana o principal objetivo do jogo e seu maior prmio. a segurana prmoderna de que os deuses no vo se vingar e acabar com as plantaes, que as
bruxas no vo dominar as cidades, que as pragas no vo dizimar populaes, ou
a segurana ps-moderna de que no se morrer num acidente automobilstico, que

24

ELBERT (2007, p. 17) exemplifica uma catstrofe devastadora contra a qual no h qualquer
recurso imediato como o tsunami de 2004 no oceano ndico que, podendo ser antecipado c om
sensores e meios de comunicao ultrarrpidos, no o foi, devido pobreza e marginalidade da
regio, tendo afetado oito pases asiticos e causado mais de 300.000 mortes.
25 Em relao s percepes sobre a globaliza o, escreve BAUMA N (1999, p. 7): Para alguns,
globalizao o que devemos fazer se quisermos ser felizes; para outros, a causa da nossa
infelicidade.
26 Importante destacar que no se despreza o fato de que apesar de se ter alcanado nveis inditos
de desenvolvimento econmico, anos depois, em 2008, com a grande crise econmica iniciada no
sistema bancrio americano, perc ebeu-se que aquele cenrio de tanta prosperidade econmica era
bastante frgil ao ponto de at hoje no ter havido uma recuperao total.
27 Essas incertezas so muito mais percebidas, ou pelo menos seus resultados so mais agudos, nos
pases perifricos, j que nestes o Estado do Bem Estar Social nunca foi efetivamente implantado e,
nas poucas tentativas de se faz-lo, sempre h a acusao de populismo por part e das elites
conservadoras nacionais.

28

se evitar um cncer pela alimentao saudvel, ou um massacre restringindo a

venda de armas, por exemplo. Para que se estabelea graus ou nveis se
segurana 28, portanto, necessrio que se saiba identificar, prever, diagnosticar,
avaliar, mensurar, calcular, para que se possa evitar ou, pelo menos, minimizar os
riscos.
Dessa forma, no sentido contemporneo, a segurana pode ser encarada
como o contrrio do risco, ou seja, como uma garantia de imutabilidade de
determinada situao, ou, nas palavras de LUHMANN (1999, p. 28), o conceito de
risco seria um conceito que deve ser determinado em oposio noo de
segurana. Porm, posto desse modo, o conceito de segurana como conceito
oposto ao risco esvazia-se de contedo, servindo exclusivamente como um
conceito de reflexo ou, tambm, como um conceito de vlvula de escape para
as exigncias sociais que, segundo o nvel varivel de exigncia, rompe-se no
clculo dos riscos. Com o binmio risco-segurana, tem-se como resultado um
esquema de observao que torna possvel, em princpio, calcular todas as decises
a partir do ponto de vista de seu risco. Esta forma tem o mrito de universalizar a
aritmtica do risco. Assim, no nenhuma coincidncia que desde o sculo XVII as
problemticas relativas segurana e ao risco tenham contribudo reciprocamente
uma com a maturao da outra 29.
Especificamente ao que concerne presente tese, interessa o risco advindo
da criminalidade o risco de ser vtima de um crime e consequentemente, a
segurana em relao a esse risco especfico, que atualmente tratada sob o rtulo
de segurana pblica. Esse risco especfico, ao que tudo indica, no se alterou

A palavra seguran a polissmica, admitindo uma srie de significados, entre eles at o ou efeito
de segurar; estado do que se acha seguro; garantia; proteo; certeza; confian a; firmeza;
infalibilidade etc. (Expresses retiradas do dicionrio Michaelis digit al). Entretanto, na maioria das
vezes, o vocbulo segurana aparece seguido de um adjetivo como jurdic a, alimentar, fsica,
econmic a, nacional, pessoal, nuclear, social, pblica, cidad etc., mas em todas as hipteses no
sentido de uma garantia de imutabilidade, de controle, em relao ao seu objet o. A segurana
jurdica, por ex emplo, a certeza de imutabilidade de uma relao jurdica estabelecida entre dois ou
mais sujeitos, ou seja, a proteo contra o desconhecido, o imprevis vel. A segurana alimentar a
garantia, a certeza, de que se est ingerindo os alimentos corretos, isentos de contaminao.
29 Conforme escreve MEDOZA BUE RGO (2003, p. 67): A insegurana gera demandas de segurana
em todas as ordens, dirigidas de modo prioritrio ao Estado, mas o certo que deste se exige uma
atuao mais efic az nas mais diversas reas de avaliao, deciso, controle e gesto dos riscos,
assim como de prot eo frente aos danos eventuais, quando sua capacidade em alguns destes
terrenos est sendo posta prova pela globalizao.
28

29

muito com o tempo, pois, assim como no passado, ainda hoje a questo da
criminalidade uma preocupao estatal onipresente. Isso se deve ao fato de que,
ainda para as teorias mais liberais sobre o Estado, a segurana nunca deixou de
figurar como uma funo essencialmente estatal. Entretanto, se possvel dizer que
no se alterou a preocupao em relao ao risco advindo da criminalidade,
possvel afirmar que a forma poltica de gesto desse risco, bem como o discurso
estatal, alterou-se significativamente.
Assim, preliminarmente anlise especfica da segurana pblica, far-se-
um estudo das principais teorias sobre o risco. Justifica-se esse esforo, pois, se a
segurana busca a neutralizao ou diminuio dos riscos em relao a um
determinado objeto, pode-se afirmar que a funo da segurana anular os riscos.
Sendo o crime uma fonte de risco que o Estado busca anular atravs de aes no
campo da segurana pblica, a ideia de risco ganha muita relevncia. Entretanto,
importante ter em mente que a questo do risco abordada pelas cincias por uma
srie de perspectivas diferentes 30, no sendo possvel referir-se a um conceito de
risco, mas sim a conceitos, inseridos em seus contextos tericos 31.
Dentre as vrias perspectivas existentes sobre o risco, a mais comum a
chamada realista, que se desenvolveu e expressa, principalmente, de maneira
tcnico-cientfica. A principal abordagem dentro desta perspectiva tcnico-cientfica
da cincia cognitiva, baseada na psicologia, tendo uma forte carga subjetiva. Uma
perspectiva alternativa a do construtivismo social, defendida por aqueles que se
interessam primordialmente pelos aspectos culturais e sociais do risco. Os tericos
desta perspectiva sociocultural podem ser agrupados em pelo menos trs categorias
distintas: a primeira seria a defendida pela antropologista MARY DOUGLAS e por
seus seguidores e constitui a perspectiva cultural/simblica; a segunda tem por
Nesse sentido LUHMA NN (1999, p. 9), ao dizer que: Em nossos dias o conceito de risco aparece
nas especialidades cientficas mais diversas e inclusive nas cincias mais variadas.
31 Ainda nesse sentido LUHMANN (1999, p. 14 et seq.), para quem no existe um conceito de risco
que pudesse satisfazer as exigncias da cincia, de forma que, para as disciplinas envolvidas, o
contexto terico prprio basta como guia. Ainda, para ele no podemos partir, por raz es
epistemolgicas, de que exista um objeto chamado risco que teria unic ament e que distinguir e
estudar, pois o mundo exterior como tal no conhece os riscos, posto que no conhece
diferenciao, expectativas, avaliaes nem probabilidades, exceto como um resultado prprio de
sistemas observant es no universo de outros sistemas . Por fim, argumenta que, quando se trata de
fixar as determinaes do conceit o de risco, este enc ontra-se de imediato s ubmerso, por assim dizer,
em uma espcie de nvoa, onde a vista no alcana alm do prprio nariz.
30

30

representantes os socilogos ULRICH BECK e ANTHONY GIDDENS e conhecida

como sociedade do risco; a ltima conhecida por governamentalidade
(governmentality)

tem

por

base

os

escritos

do

filsofo

francs

MICHELFOUCAULT.
Simultaneamente anlise dos principais postulados destas teorias que
tratam o risco de forma genrica tentar-se- estabelecer um paralelo com as
teorias criminolgicas que tratam o risco pela perspectiva do crime que
comungam dos mesmos postulados, porm os empregam no sentido de explicar o
fenmeno criminoso e suas formas de controle. Certo que cada uma das
perspectivas tem uma compreenso e uma abordagem diferente sobre o risco e, ao
transferirmos essa frmula genrica para o campo especfico do risco da
criminalidade, cada perspectiva vai fornecer mtodos e instrumentos prprios que
podem ser teis na gesto da segurana pblica.
1.1. A PERSPECTIVA TCNICO-CIENTFICA: CINCIA COGNITIVA

A abordagem tcnico-cientfica do risco, decorrente de campos como a

engenharia, estatstica, cincias atuariais, psicologia, epidemiologia e economia,
trouxe, juntamente com a noo de perigo, os clculos de probabilidade. Uma
definio tcnico-cientfica muito simples de risco dada por KAMMEN e
HASSENZAHL (1999, p. 3) como: a probabilidade de que um resultado ocorrer
vezes a consequncia, ou o nvel de impacto, que o resultado dever ocorrer.
Assim, nestes campos, h uma tendncia de as questes girarem em torno de como
um risco pode ser identificado e calculado, da gravidade de um risco em relao aos
seus possveis efeitos, do quo exata a cincia que est sendo utilizada para
medir e calcular o risco, e quais so os modelos causais ou preditivos construdos
para entender porque os riscos ocorrem e porque as pessoas respondem a eles de
determinadas maneiras. Tanto assim que na obra dos autores supra (p. 21), que
pode ser classificada como uma obra tcnico-cientfica, afirma-se que: Ns
podemos quantificar riscos de diversas
considervel preciso.

maneiras, e

frequentemente com

31

Esta perspectiva afasta-se absolutamente do questionamento sobre a

construo do risco como um fato social apesar de as pessoas que trabalham com
as avaliaes dos riscos reconhecerem que a subjetividade um elemento inevitvel
do julgamento humano e, por isso, a avaliao tcnica do risco no est livre de
valorao e os clculos tendem a ser tratados como fatos objetivos ou verdades
absolutas. Deste modo, os riscos so considerados como preexistentes na natureza
e, em princpio, so identificveis atravs de mtodos cientficos e clculos e podem
ser controlados por esses conhecimentos. possvel, portanto, observar algumas
vezes nessa literatura tcnico-cientfica sobre o risco um certo desprezo pelas
pessoas leigas em virtude da falta de conhecimento apropriado que essas pessoas
demonstram em relao ao risco. Fato este que as leva, frequentemente, a
responder de forma no cientfica ao risco, pois para suas avaliaes utilizam-se de
fontes inferiores e pouco sofisticadas de conhecimento, como a intuio, por
exemplo. Essa diferenciao permite que se faa uma distino entre o risco
objetivo e o risco subjetivo, sendo que o primeiro existe em qualquer situao, e o
segundo depende da forma como as pessoas ou os grupos sociais vo reagir.
Assim, os fatos objetivos dos riscos como eles so calculados pelos peritos so
contrastados com o entendimento subjetivo das pessoas leigas, que so vistos como
mais ou menos acurados se comparados com esses fatos objetivos (LUPTON,
1999a, p. 18 et seq.).
1.1.1. O Mtodo Psicomtrico

Os tericos da abordagem da cincia cognitiva utilizam-se de vrios modelos

psicolgicos de comportamento para identificar as formas como as pessoas
respondem cognitivamente e comportamentalmente ao risco. A inteno desses
pesquisadores identificar um padro na forma como as pessoas leigas avaliam e
reagem a vrios riscos. Um dos mtodos mais utilizados a psicometria 32, mediante

32SLOVIC

(2000, p. xxii), um dos mais influentes estudios os sobre a percepo do risco, escreve:
Nat uralment e, o paradigma psicomtrico, com seu levant ament o de percep es e preferncias
expressas, tem seus prprios pressupostos e limitaes. Ele assume que as pessoas podem fornecer
respostas significativas a difceis, se no impossveis, perguntas (O que o risco associado com o
uso de energia nuclear?). Os resultados dependem do conjunto de riscos estudados, a pergunta
sobre esses perigos, os tipos de pessoas int errogadas, e os mtodos de anlise de dados. Alm
disso, a questo normalmente avalia sentimentos afetivos e cognies comportamento no real.

32

o qual se busca medir a influncia de diferentes fatores cognitivos na formatao

das respostas dos leigos aos riscos. LUPTON (1999a, p. 20) aduz que alguns
pesquisadores desenvolveram uma taxonomia na qual perigos so categorizados e
tratados de maneira cognitiva, ou seja, que as pessoas leigas supervalorizam
algumas categorias de risco e subestimam outras, bem como tm dificuldade de
avaliar riscos utilizando mtodos de probabilidade. Descobriu-se por pesquisas
psicomtricas33 que pessoas leigas esto mais propensas a calcular que riscos iro
ocorrer se as informaes sobre esses riscos esto disponveis e podem ser
facilmente lembradas, e tendem a supervalorizar riscos relacionados a situaes nas
quais podem facilmente ser imaginadas como vtimas 34. Descobriu-se, tambm, que
pessoas so mais propensas a se preocuparem com riscos que elas veem como
prximos, de modo que riscos que parecem raros, mas memorveis, tendem a ser
supervalorizados enquanto aqueles que so considerados comuns e menos srios
so subestimados. Da mesma forma, riscos percebidos como familiares ou
voluntrios so considerados mais aceitveis e menos provveis do que os que so
percebidos como novos ou impostos. As pesquisas psicomtricas tambm

Apesar destas e outras limitaes, os estudos que utilizam esta abordagem, invariavelmente,
produzem resultados coerentes e interessantes que motivaram o uso fut uro do paradigma. Em suma,
o paradigma psicomtrico engloba um quadro terico que assume que o risco definido
subjetivamente por indivduos que podem ser influenciados por uma ampla gama de fatores
psicolgicos, sociais, institucionais e culturais. O paradigma assume que, com planejamento
adequado de instrumentos de pesquisa, muitos desses fatores e suas inter -relaes podem ser
quantificados e modelados de forma a iluminar as respostas dos indivduos e da sociedades aos
perigos que enfrentam.
33 DEBORA H LUP TON (1999a, p. 20) exemplifica uma pesquisa psicomt rica na qual os
pesquisadores perguntaram a uma amostra de ingles es para avaliar a seriedade de riscos como:
banho de sol, colorao do alimentos, engenharia gentica, energia nuclear, roubo, acidentes
domsticos, camada de oznio, trnsito, forno de micro-ondas, AIDS, guerra, terrorismo e bebidas
alcolicas. Esses fenmenos foram escolhidos por ser possvel categorizar o potencial danoso de
acordo com duas variveis: at que ponto os possveis efeitos nocivos esto atrasados e tm
potencial catastrfico e se o dano visto como inevit vel e imposto ou voluntrio. Potenc iais perigos
familiares e voluntrios de fornos de micro -ondas, colorao dos alimentos e lcool so vistos como
no arriscados, enquanto perigos catastrficos como guerra, engenharia gentica, perda da camada
de oznio e energia nuclear so vistos como altamente arriscados. As pesquisas tambm
descobriram que as pessoas temem mais riscos que percebem como inac eitveis para sociedade.
Eles costumeirament e utilizam o termo apavorant e para descrever riscos que consideram
involuntrios, impostos aos indivduos ou c om alta probabilidade de matar ou ferir as pessoas de
forma permanente.
34 No mesmo sentido, SLOV IC (2000, p. 184): O julgamento dos riscos so influenciados pela
lembrana de eventos passados e pela imaginao de eventos futuros. Como resultado, qualquer
fator que faa um perigo inusitadamente memorvel ou imaginvel, como um desastre recente, uma
cobertura intensa pela mdia ou um filme realista, pode distorcer seriament e a percepo do risco.
Especificamente, estudos de Lichtenstein et al. (1978), Morgan et al. (1985) e outros descobriram que
riscos de causas de morte dramticas ou sensacionais tendem a s er muito superestimadas. Riscos
de causas no dramticas como asma, enfisema e diabetes, que toma uma vida por vez e so
comuns de forma no fatal, tendem a ser subestimados.

33

demonstraram que desastres que recebem uma grande ateno da mdia 35 causam
mais preocupao, mesmo se forem muito raros. Na mesma linha, SLOVIC (2000, p.
189) sintetiza que os ltimos estudos sobre o paradigma psicomtrico concluram
que: 1) a percepo do risco quantificvel e previs vel; 2) risco significa coisas
diferentes para pessoas diferentes. Assim, por exemplo, quando os especialistas
julgam riscos em relao vida, suas respostas esto relacionadas s estimativas
altamente tcnicas de mortes anuais. Os leigos tambm podem avaliar mortes
anuais, se eles forem induzidos, e podem produzir estimativas mais ou menos
parecidas com as dos tcnicos. No entanto, as decises de risco dos leigos so
sensveis a outras caractersticas, bem como diferem marcadamente das avaliaes
dos especialistas.
Essa diferena nas percepes do risco, representada tecnicamente pela
forma como as avaliaes de risco so feitas pelos especialistas e pelos leigos,
pode causar alguns problemas na comunicao entre governos e populao.
Segundo SLOVIC, FINUCANE, PETERS e MACGREGOR (2004, p. 311), uma das
possveis explicaes para esse fenmeno fornecida pelas modernas teorias da
psicologia cognitiva e da neurocincia. Segundo essas modernas teorias h duas
formas fundamentais pelas quais os seres humanos compreendem o risco: o
sistema analtico e o sistema experimental. O sistema analtico utiliza-se de
algoritmos e regras normativas como clculos probabilsticos, lgica formal e
avaliao de riscos. O sistema experimental, por sua vez, intuitivo, rpido,
automtico e no muito acessvel de forma consciente. O sistema experimental
que permitiu a sobrevivncia humana durante o longo perodo de evoluo e ainda
hoje remanesce como a forma mais comum e natural de responder aos riscos. Esse
sistema baseia-se em imagens e associaes vinculadas pela experincia emoo
e ao afeto (um sentimento de que algo pode ser bom ou ruim) 36 . Esse sistema

SLOVIC (2000, p.192) afirma que a mass media exerce uma poderosa influncia nas percepes
que as pessoas tm do mundo, e no mundo do risco no diferente.
36SLOVIC, FINUCA NE, PETERS e MACGRE GOR (2004: 314) explicam que: Os sentimentos que
ficam salientes num julgamento ou processo de deciso dependem das caractersticas do indivduo e
da tarefa, bem como da interao entre eles. Indivduos diferem na forma como reagem afetivamente
e nas suas tendncias em depender de seus racioc nios experiment ais (Gasper & Clore, 1998;
Peteres & Slovic, 2000). (...) tarefas diferem de acordo com a possibilidade de avaliao (importncia
afetiva relativa) da informao. Essas diferen as resultam na qualidade afetiva de uma imagem
estimulante sendo mapeada ou interpretada em diversas formas. As qualidades mais marc antes de
estmulos reais ou imaginrios evoc am imagens (interpretaes perc eptivas e simblicas ) que podem
35

34

representa o risco como um sentimento que nos diz se seguro ou no andar por
uma rua escura ou beber uma gua com cheiro estranho. Assim, os proponentes da
anlise formal do risco tendem a ver as respostas afetivas ao risco caracterstica
peculiar dos leigos como um comportamento irracional. Entretanto, os sistemas
experimental e analtico operam de forma paralela e cada um parece depender do
outro, pois estudos demonstraram que o raciocnio analtico no pode ser afetivo ao
menos que seja guiado pela emoo e pelo afeto. A tomada de decises racionais
requer a integrao dos dois modos de pensamento. Ambos tm vantagens,
tendncias e limitaes.
A compreenso desta distino entre as formas de percepo do risco dos
especialistas e dos leigos importante para que possa haver uma comunicao
eficaz entre governo, especialistas e populao. Informaes mais claras e precisas
sobre risco so essenciais para melhores tomadas de decises particulares sobre os
riscos, bem como para que haja uma participao mais efetiva no processo poltico
que desenvolve e fortalece os padres sociais 37. Os responsveis por determinar o
contedo e o formato dos programas de informao tm capacidade considervel
para manipular percepes. Quando os aspectos sutis de como (ou qual) a
informao apresentada faz uma diferena significativa nas respostas das

ser feitas em dimenses tant o afetivas quant o instrumentais. O mapeamento das informa es
afetivas determinam a contribuio que as imagens de estmulo fazem ao conjunt o afetivo de um
indivduo. Todas as imagens na mente das pessoas so taxadas ou marcadas em vrios nveis de
afetividade. Esse conjunto afetivo contm todas as marcas positivas ou negativas associadas
(consciente ou inconscientemente) s imagens. A intensidade dessas marcas varia com as imagens.
As pessoas consultam ou sentem esse conjunto afetivo no processo de realizar julgament os. Assim
como a capacidade de imaginar, memorizar e assimilar servem como pistas para julgamentos de
probabilidade (por exemplo, a disponibilidade e represent ao heurstica, Kahneman et al., 1982),
afeto pode servir como uma sugesto para muitos julgamentos importantes (incluindo juzos de
probabilidade). Usando uma geral, uma impresso afetiva prontamente dis ponvel pode ser mais fcil
e mais eficiente do que pesar os prs e contras de vrias razes ou recuperar exemplos relevantes
da memria, especialment e quando o julgamento ou deciso complexo ou os recursos mentais que
demanda so limitados. Essa caracterizao de um atalho mental levou-nos a rotular o uso do afeto
como heurstico (Finucane et al., 2000).
37Para SLOV IC, FIS CHHOFF e LICHTE NS TE IN (1999, p. 154), neste campo, fazer um bom trabalho
significa encont rar maneiras convincentes de apresentar um material complexo, tcnico, que
obscurecido pela incerteza e sujeito a distor es por preconc eitos do ouvinte sobre o perigo e suas
consequncias. Alm disso, pessoas normalmente esto merc da maneira como os problemas so
formulados.

35

pessoas, preciso determinar a formulao que deve ser usada. Fazer essa deciso
leva para fora da psicologia at os domnios da lei, da tica e da poltica 38.
Diante dessa constatao, destaca-se o fato de que no basta, portanto, que
os especialistas faam suas anlises tcnicas do risco; preciso que essas sejam
comunicadas s pessoas leigas, numa linguagem compreensvel. Ao analisarem a
questo da percepo do risco e da comunicao, KAMMEN e HASSENZAHL
(1999, p. 353) afirmam que o trabalho tcnico, isto , a avaliao dos riscos por
especialistas, a parte mais fcil do processo, pois a parte mais difcil seria o
processo de traduo da anlise do risco para as polticas de informao e
aconselhamento39.
1.1.2. (In)Segurana Subjetiva e (In)Segurana Objetiva

Esses postulados oferecidos por essa abordagem cognitiva sobre o risco so

importantes no sentido de se definirem, com racionalidade, algumas estratgias no
mbito da segurana pblica, pois auxiliam, por exemplo, a esclarecer a confuso
costumeiramente existente entre a dimenso objetiva e a dimenso subjetiva da
(in)segurana. A primeira seria o risco real, que de fato existe, calculado
atuarialmente, de uma determinada pessoa ser vtima de um crime: o risco
calculado pelos especialistas. A segunda seria a sensao, a impresso de
insegurana, o medo, no necessariamente real, que a pessoa tem de ser vtima de
um crime: o risco sentido pelos leigos 40.

38

Segundo SLOVIC (1999, p. 191), a mais importante mensagem que h sabedoria e erro nas
atitudes e percepes do pblico. Sustenta que aos leigos, s vezes, faltam informaes sobre os
perigos, mas sua c oncep o bsica de risco muito mais rica do que a dos especialistas e reflete as
preocupaes legtimas que tipicamente so omitidas das avaliaes tcnicas do risco. Como
resultado, conclui, os esforos na comunicao so destinados a falhar, a menos que sejam
estruturados como um processo de via dupla (Renn, 1991). Assim, cada lado, peritos e pblico, tem
algo vlido para contribuir. Cada lado deve respeitar as percepes e inteligncia do outro.
39KAMMEN e HASSENZA HL (1999, p. 353) sustentam que a informao tem pouco valor se no for
comunicada para o pblico. Nesse contexto, afirmam que aprender a apresent ar e comunicar
informa es no s fornece o passo inicial para fazer anlise de risco relevante, mas tambm
fundamental para ajudar a pensar que clculos se est fazendo, e por que, e para quem eles esto
sendo feitos.
40 No mesmo sentido CURBE T (2009, p. 21) ao escrever: H que insistir, pois, na aparente
obviedade: uma coisa o fato (dimenso objetiva) e outra a percepo (dimenso subjetiva).

36

Na gesto da segurana pblica as duas questes so igualmente

importantes e precisam estar equacionadas. A segurana objetiva importante
porque significa uma possibilidade realmente reduzida de vitimizao, mas se no
estiver acompanhada da segurana subjetiva, no impede que os cidados sejam
vtimas do medo, da ansiedade e da frustrao. Por outro lado, a segurana
subjetiva, por si s, no protege os cidados contra ataques reais aos seus direitos.
Assim, na gesto da segurana pblica importante que se pratiquem aes
tanto no sentido de tornar a cidade de fato mais segura como, tambm, no sentido
de fazer a cidade parecer mais segura, pois, no raras vezes, a insegurana
subjetiva muito maior que a insegurana objetiva.
Caso se pretenda, por exemplo, obter uma diminuio nos ndices de
insegurana subjetiva de uma parte da cidade, necessrio saber qual o objeto de
temor das pessoas que a frequenta m para que se possa atuar exatamente sobre
esse medo. Se o medo da populao no representar, de fato, um risco alto
atuarialmente comprovado, ou seja, no houver insegurana objetiva, mas somente
subjetiva, o governo dever encontrar uma forma eficaz de comunicar isso aos
cidados, ainda que em termos especializado se possa afirmar que no h riscos
considerveis. Constatado o problema, muitas vezes pode-se resolv-lo com
atitudes simples, como a iluminao das vias pblicas e a limpeza de determinadas
reas, por exemplo.
Interessante notar com CURBET (2009, p. 23 et seq.) que parece haver uma
relao entre posio econmico-social e insegurana subjetiva, no sentido de que
os que mais experimentam a sensao de insegurana no so, necessariamente,
os membros dos setores sociais mais diretamente expostos ao risco real de uma
agresso pessoal, mas sim as pessoas que no dispem de recursos e nem tm
expectativa de tempo de vida necessrios adaptao s vertiginosas mudanas
sociais, culturais e econmicas advindas da globalizao. Explica-se, assim, por
que na configurao deste sentimento de insegurana aparecem misturados ao
medo difuso da delinquncia, outros temores, que nada tm que ver com o risco real
segurana pessoal. Esse sentimento de desordem social tem consequncias
preocupantes, pois os indivduos sentem-se em risco (real ou percebido) no territrio
em que vivem e tomam medidas particulares com o fim de proteg-lo, operando um

37

mecanismo duplo de adaptao: por uma parte, os setores sociais que dispem de
recursos abandonam os lugares ameaados de entrar na espiral de desordem social
e no declive urbano; por outra parte, entre os setores que no dispe desses
recursos, o crescimento do sentimento de insegurana alimenta no s as queixas,
mas tambm as atitudes e as reaes punitivas 41.
A partir da que se pode destacar a principal crtica em relao a estas
abordagens tcnico-cientficas sobre o risco, incluindo a das cincias cognitivas e a
utilizao do mtodo psicomtrico: seu vis individualista. Nestas teorias as
respostas aos riscos dadas pelas pessoas so encaradas do ponto de vista
individual, de acordo com seus afetos heursticos, seus quadros pessoais de
percepo, bem como de suas estruturas de julgamento. Desse modo, pouco
ateno dada para os contextos social, cultural e histrico, nos quais esses afetos
heursticos so desenvolvidos e aplicados. Os questionamentos sobre como o risco
pode ser entendido como um fenmeno sociocultural em si mesmo raramente so
objeto dos esforos das pesquisas tcnico-cientfica42.

Nesse sentido, CURBE T (2009, p. 24 et seq.) escreve: No estgio atual do proc esso de
globalizao, como observa Hebberecht [2003], a populao se divide em uma parte competitiva (uns
40% aproximadamente), uma parte ameaada com a marginalizao (uns 30% ) e uma parte
marginalizada (30%). Assim, o setor da populao que mant m uma posio competitiva na
economia global tem a possibilidade de desenvolver novas formas de relacionar -se socialmente,
sente-se muito identificada com a nova cultura global; no plano ideolgico est muito influenciada
pela moral neoliberal e sente-se politicamente integrada. Esta parte competitiva experimenta, como
regra geral e em diferentes planos, sentimentos de segurana e raramente sentimentos de
insegurana, e, assim mesmo, pode obter proteo, tant o ant e os efeitos negativos da globalizao
como ante os delitos que estes geram, comprando no mercado privado da segurana. Por isso,
percebe os delitos como riscos que se podem controlar. Out ra parte da populao encontra-se em
uma posio ameaada pela marginaliza o econmica e t ambm social, cultural, poltica e
ideolgica. Esta experimenta, em diferentes planos, sentiment os de insegurana e afronta os efeitos
negativos da globalizao com uma crescente sensao de vulnerabilidade ante os diversos tipos de
delito. Seus sentiment os de insegurana em relao a sua posio econmica, social e poltica vm
provocados por estes diferentes tipos de delinquncia. Esta parte da populao sente -se abandonada
pelo Estado e, em concreto, pela polcia e pela justia, que j no lhes pode garantir a segurana
ante a delinquncia. (...) Por ltimo, a terceira part e da populao encontra -se marginalizada e
excluda dos planos econmico, social, cultural e polt ico. Este terceiro setor o que recebe o maior
impacto dos efeitos negativos da globalizao. Ademais, uma parte desta populao resulta ainda
mais marginalizada pela interveno da poltica e da justia penal.
42 No sentido de confirmar essa hiptese traz-se trecho da obra Should We Risk It? Exploring
Enviromental, Health, and Technological Problem S olving, de KAMMEN e HASSENZA HL. Nesta
obra, os autores apresentam uma srie de problemas e suas provveis solues com base em
pesquisas psicomtricas e anlises tcnico-cientficas de vrias espcies de riscos. No Captulo 10,
nomeado de Risk Perception and Communication , encontra-se o Problema 10-3, com seis questes
e seis solues, com base em pesquisas psicomtricas. Traduz -se de forma integral esse item: Nos
ltimos vint e anos, uma vasta gama de atributos no numricos foi encontrada para afetar a forma
41

38

Entretanto, segundo LUPTON (1999a, p. 23), nas ltimas pesquisas que

utilizaram o mtodo psicomtrico tentou-se considerar questes sociais e culturais
dos grupos aos quais os pesquisados pertenciam. Chegou-se a concluses
interessantes, como, por exemplo, de que membros de grupos sociais menos
poderosos so mais preocupados com riscos do que os membros dos grupos sociais
mais poderosos; mulheres em comparao com os homens, e no brancos

provvel pela qual estamos a aceitar riscos. Este problema considera como vrias caractersticas dos
indivduos bem estudadas podem torn-lo mais ou menos preocupado com os riscos especficos.
De cada um dos seguintes pares de riscos potenciais, o que voc espera que as pessoas (em mdia)
se preocupem mais? Por qu?
(i) Acidentes enquanto voc est dirigindo um carro, ou (ii) acident es envolvendo um carro que
dirigido por algum que voc no conhece
(i) Risco de campos eletromagnticos, ou (ii) risco de acidentes automobilsticos
(i) Risco da cafena, ou (ii) risco de lixo radioativo
(i) Um risco de 10 (-5) de desenvolver cncer devido gua de po o contaminada com metais
lixiviados de um depsito de resduos perigosos abandonados, ou (ii) um risco de 10 ( -5) de
desenvolver cncer devido gua de poo contaminada com metais lixiviados naturalmente de uma
formao geolgica
(i) Risco de acidentes automobilsticos, ou (ii) riscos de acidentes de avio
(i) Risco da qumica X, um conservant e de alimentos, ou (ii) risco da qumica Y, um contaminante
alimentar
Soluo 10-3
Considere que as solues abaixo so bas eadas em estudos de muitos indivduos. Havendo uma
variao considervel de pessoa para pessoa, deve -se ter cuidado ao avaliar como diferentes riscos
podem ser percebidos.
Soluo 10-3a
Outra caracterstica dos riscos que influencia como eles so percebidos o grau de como se percebe
a sua controlabilidade. Isto sugere que pessoas so mais confortveis com elas mesmas dirigindo um
carro, do que com um estranho.
Soluo 10-3b
O quanto um risco particularment e conhecido, e quanto mais se familiarizado com ele, tendem a
influenciar extenso da preocupao com ele. Deve-se esperar que as pessoas sejam mais
preocupadas sobre campos eletromagnticos, pois eles so desconhecidos e ubquos. A questo de
riscos voluntrios versus riscos involuntrios tambm pode ser importante ao comparar esses dois
riscos.
Soluo 10-3c
Pessoas preocupam-s e mais com riscos que evocam sentimentos como pavor. Cnc er,
radioatividade, e res duos perigosos so a ponto do espectro do pavor. Cafena, por out ro lado,
pouco provavelmente ser associada a pavor. Estigma um termo que recentemente foi aplicado a
um nmero de riscos nos quais os nmeros parecem ser irrelevantes para a percepo. Entretant o, o
uso e o significado de estigma continua a ser contencioso (Kunreuther and Slovic).
Soluo 10-3d
Mesmo quando o nmero do risco e de causas so idnticas, pessoas se preocupam mais com os
riscos produzidos pelo homem do que os naturais.
Soluo 10-3e
Apesar de muito mais pessoas serem mortas todo ano em acidentes de carro do que em acidentes
areos, o ltimo comumente mais preocupante. Uma caracterstica saliente dos acidentes com
avies que eles so catastrficos quando h um acidente maior, muitas pessoas morrem. Em
contraste, acidentes de carro raramente envolvem mortes de mais que algumas pessoas.
Soluo 10-3f
Um risco percebido tendo em compensao benefcios pode ser menos preocupante do que um que
no perceba benefcios. Como um primeiro corte, isto parec e sensato, mas tambm pode constituir
uma forma de dupla contagem, se benefcio e a percepo do benefcio esto includos no processo
de deciso. Isso pode eventualmente ter um efeito perverso se a percepo do benefcio no existir.

39

comparados com brancos 43 tambm tendem, nas pesquisas, a demonstrar maior

preocupao com os riscos.
Transferidos para o campo da segurana pblica (ou segurana cidad) podese argumentar que a demanda por segurana constitui, de fato, uma questo social
que no pode ser reduzida a mera agregao de experincias individuais (ou
mesmo grupais), pois requer uma resposta poltica no contexto de uma gesto
integrada da cidade e de suas disfunes.
Especificamente neste ponto, preciso que se atenha ao fato de que uma
comunicao deficitria populao sobre a existncia ou no de riscos pe a
perder todo o esforo realizado para mensur-los e inviabiliza a pretenso poltica
desejada, pois ser absolutamente incua. Assim, to importante quanto quantificar
os riscos comunic-los de forma eficiente, pois assim pode-se encontrar uma
resposta socialmente construda e no apenas percepes individuais isoladas.
E exatamente sobre esse ponto que as teorias socioculturais do risco vo
centralizar suas abordagens.
1.2. PERSPECTIVAS SOCIOCULTURAIS

As chamadas perspectivas socioculturais enfatizam exatamente os aspectos

que so negligenciados pelas abordagens da cincia cognitiva ou qualquer outra de
natureza tcnico-cientfica, quais sejam: os contextos sociais e culturais nos quais os
riscos so avaliados, compreendidos e negociados. Essas abordagens emergiram
de disciplinas como antropologia, filosofia, sociologia, histria e geografia. Como j
salientado, os tericos dessas abordagens socioculturais do risco podem ser
divididos

em

trs

perspectivas:

simblica/cultural,

sociedade

do

risco

governamentalidade.

43SLOVIC

(1999, p. xxxiv), ao tratar da questo, sustenta que quase todas as pesquisas sobre a
percepo do risco concluram que homens so menos preoc upados com perigos do que as
mulheres. Entretanto, homens no branc os e mulheres no diferem muito em suas percepes. O
efeito do gnero, porm, parece no ser uma simples questo biolgica, pois se fosse deveramos
esperar as mesmas diferenas entre homens e mulheres de todas as raas. Talvez, diz, a melhor
explicao seja que os papis de gnero e raa na percepo do risco esto fortemente relacionados
com uma gama de fatores sociais e polticos.

40

1.2.1. Cultural/Simblica

A antropologista cultural MARY DOUGLAS a principal representante na

anlise sociocultural do risco e tambm foi a primeira expoente da perspectiva
cultural/simblica do risco. Considera o risco como uma estratgia ocidental
contempornea para lidar com perigo e alteridade, buscando explicar porque alguns
perigos so identificados como risco e outros no, sendo que a maioria de suas
explicaes giram em torno da importncia para os grupos sociais, organizaes e
sociedades de manter limites entre si e o outro, lidar com desvios sociais e alcanar
a ordem social 44. Esta abordagem do risco crtica e contrria abordagem da
cincia cognitiva e de outras tcnico-cientficas, pois enquanto estas se caracterizam
por privilegiar o aspecto individual da percepo e reao ao risco pelas pesquisas
psicomtricas e processos cognitivos, as perspectivas socioculturais entendem que
essas percepes e respostas so forjadas culturalmente, ou seja, so frutos das
questes polticas45.
Assim, para esta abordagem existem categorias culturais do risco, pois
admite que qualquer forma de sociedade produz seu prprio ponto de vista sobre o
ambiente natural, o que acaba por influenciar suas escolhas sobre quais os perigos
que devem ser observados (DOUGLAS e WILDAVSKY,1997, p. 8). Nesse contexto,
por exemplo, a atribuio de responsabilidade pelos desastres naturais uma
estratgia normal para proteo de um conjunto de valores particulares referentes a
um modo de vida particular. Consequentemente, investigaes sobre a percepo
do risco fundamentadas em um modelo cultural poderiam tentar descobrir quais as
diferentes caractersticas da vida social que provocam diferentes respostas ao
perigo. Assim, a escolha dos riscos com os quais se preocupar dependeria da
escolha do modelo social. A escolha dos riscos e a escolha de como viver so
tomadas conjuntamente, cada forma social tem seu prprio cardpio de riscos
tpicos. Valores comuns levam a medos comuns (e, consequentemente, ao acordo

(1999a, p. 36) escreve s obre DOUGLAS que sua abordagem e de s eus seguidores pode
ser descrita como uma abordagem funcional estruturalista do risco.
45 Ao comentar sobre a cria o cultural dos riscos, DOUGLAS (1992, p. 58) escreve: os resultados
de muitas pesquisas antropolgicas de vis cultural sugerem que indivduos no tentam fazer
escolhas independentes, especialmente sobre grandes questes polticas.
44LUP TON

41

comum de no se temer outras coisas), de forma que no h diferena entre

percepo e realidade, e no h descrio do comportamento mais adequado, pelo
menos no antecipadamente. Os perigos reais no so conhecidos at depois de
ocorrerem, de forma que, ao atuar no presente para prevenir perigos futuros, cada
sociedade eleva alguns riscos e diminui outros. Este vis parte integrante da
organizao social. A tomada de alguns riscos e a averso a outros, a diviso de
confianas e a diviso de medos so parte de um dilogo de como maximizar as
relaes sociais, e para isso algumas coisas precisam ficar dentro e outras coisas
precisam ficar fora. Assim, quando se diz que uma determinada sociedade
tendenciosa a destacar o risco de poluio, no se est dizendo que outras formas
de organizao social so objetivas e imparciais, mas sim que esto tendenciosas a
encontrar diferentes formas de perigo.
Ainda, para os mesmos autores (1997, p. 9), utilizando uma metfora, os
riscos so escolhidos no mesmo pacote em que so escolhidas as instituies
sociais e, desde que o indivduo no pode olhar ao mesmo tempo para todas as
direes, a vida social demanda a organizao de tendncias. As pessoas ordenam
seus universos atravs de tendncias sociais, e ao trazer essas tendncias tona,
pode-se entender melhor quais diferentes polticas podem ser conciliadas e quais
no podem. Assim, cada lado do presente debate sobre o risco pensado pelo outro
para servir aos interesses de determinadas instituies sociais. Uma vez que seja
aceita a ideia de que as pessoas selecionam suas conscincias sobre certos perigos
para conform-los com uma forma de vida especfica, segue-se que as pessoas que
aderem s formas de organizao social diferentes esto dispostas a aceitar e evitar
diferentes formas de risco. Em outras palavras: Para alterar a seleo do risco e a
percepo do risco, ento, depende da mudana da organizao social. Dessa
forma, questes sobre nveis aceitveis de risco nunca podem ser respondidas
somente pela explanao de como natureza e tecnologia interagem, pois preciso
que se explique como pessoas concordam em ignorar a maior parte dos riscos em
potencial a que esto sujeitas e interagem para se concentrar somente em
determinados aspectos.
DOUGLAS (2005, p. 8 et seq.) descreve, ainda, que antropologistas
geralmente concordam que perigos ao corpo, s crianas e natureza, por exemplo,
esto disponveis como armas a serem usadas na luta pela dominao ideolgica,

42

de forma que seria estranhamente inocente imaginar uma sociedade na qual o

discurso do risco no fosse politizado. Assim, os tericos da probabilidade que
desenvolveram a avaliao dos riscos como puramente neutra, como uma
ferramenta objetiva de anlise, devem achar muito transformadora a maneira como
transferida para a poltica nacional e internacional, pois aqui a ideia de risco
transcrita simplesmente como um perigo no aceitvel. Nesse contexto, risco no
significa uma avaliao geral de resultados provveis, mas torna -se a arma nas
mos da autoridade, frequentemente um slogan a favor da xenofobia.
Assim, apesar de alguns argumentarem que nossas novas atitudes em face
do risco so o resultado do avano tecnolgico 46, na concepo cultural/simblica
do risco isso no explica a mudana, pois entendem que as novas tecnologias no
produzem novos riscos, mas, sim, novas responsabilidades sociais e provocam
rearranjos culturais47.

Os representantes da sociedade do risco como BECK e GIDDENS defendem essa posio.

A tecnologia certamente alterou nossas ideias sobre o que normal e, uma vez que entendemos a
natureza estatstica dos fatos, comeamos a us-las como forma de fazer questionamentos e no
como forma de obter respostas. Isso poderia, num primeiro momento, ter sido suficiente para acalmar
as vtimas de acidentes nas estradas ou de roubos ao inform-las sobre a baixa probabilidade de no
terem sido atingidas antes, ou da sorte de terem escapado at agora, mas as mudanas polticas
permitem que cidados preocupados exijam explicaes sobre as taxas de acidentes. As questes
formuladas so limitadas apenas pela preocupao, no pela tecnologia. Tecnologia e estatstica
enriqueceram a ideia normal de m sorte adicionando a questo sobre o que deve ser normal.
Porm, da surge o seguinte questionamento: Mas como se decide o que deve ser normal? Uma
das explicaes favoritas para mudana de atitude em rela o ao que ou no no rmal t ecnolgica.
O atual estgio de altos padres de ex pectativa para sade e vida decorre das conquistas da cincia,
pois baixas tecnologias estabelecem baixos padres de expectativa como normais, enquanto alta
tecnologia gera a esperan a de que qualquer baixo nvel de coisas negativos seja diminudo. ,
portanto, verdade que pessoas em pases industrializados so mais saudveis e vivem mais em
virtude das modernas tecnologias. exatamente neste ponto que reside o paradoxo sobre a cultura
primitiva: como os pr-modernos de muito tempo atrs rejeitaram a ideia que agora nos desafia?
Pois, aparentement e, sem o benefcio da cincia, eles j descartaram a ideia de morte normal, morte
natural. verdade que pela primeira vez na histria humana surgiram probl emas decorrentes de
armas nucleares, por isso, quanto mais reconhecemos a novidade de nossa era, mais curiosos
devemos ficar s obre as culturas primitivas, cujas vises sobre mort e e infortnios, felicita -nos, ter
ultrapassado. No podemos entender esse paradoxo, pois nosso autoconhecimento tristemente
empobrecido, j que fizemos uma barreira entre ns e nosso passado; ns nos vemos to
imensamente superiores que consideramos que no podemos aprender nada de nossas origens ou
de outras culturas humanas do nosso tempo. Assim, algumas pessoas para as quais o estado da
tecnologia no garant e isso, ainda podem acreditar que todos os riscos so evitveis e condenarem
uns aos outros pelos desastres. Portanto, no a tecnologia, mas alguma outra coisa existente em
nossa sociedade nos permite redesenhar as linhas da responsabilidade moral, principalmente porque
alargamos as possibilidades de fazer algum pagar pelos infortnios por que passamos, como
acontece com todas as formas de seguros. Portanto, para eles, a ideia de normalidade muda com
novos conhecimentos, de forma que o debat e sobre novas tecnologias questionam as velhas
percepes sobre o natural e o normal (DOUGLAS e WILDSAVSKY, 1997, p. 32).
46
47

43

Nesse aspecto, conclui-se para esta abordagem prevalece a ideia de que a

percepo pblica do risco e seus nveis de aceitao so construes culturais, um
pouco de linguagem e um pouco de julgamento esttico, de forma que a seleo dos
perigos e a escolha da organizao social andam lado a lado 48. A anlise cultural
deve minar suas prprias condies para produzir a convico de que toda situao
social gera sua prpria verdade e que h tantas verdades quantas forem as
comunidades. Ainda, nesse contexto, no se pode, simplesmente, culpar a
tecnologia pelo surgimento de novos riscos, pois ao mesmo tempo que tem o
poder de criar alguns riscos antes inexistentes (como o nuclear, por exemplo),
tambm tem poder para eliminar ou diminuir uma srie de riscos49.
1.2.1.1. A Sociologia Criminal e a Abordagem Cultural/Simblica

Em mbitos de segurana pblica e preveno da criminalidade, essa

abordagem cultural do risco identifica-se com as teorias que defendem ser o crime
no um fenmeno natural 50 , independente de qualquer contexto social, como
quiseram LOMBROSO, FERRI e GAROFALO 51, mas sim uma construo cultural 52,

48

Segundo DOUGLAS e WILDSAVSKY (1997, p. 192), em vez da antiga ideia do conheciment o

como uma coisa slida, limitada e mapeada, deve prevalecer a ideia do conhecimento como o
produto mutvel da atividade social, ou como seu prprio exemplo, no como um prdio,
eventualmente para ser acabado, mas mais como um aeroporto, sempre em construo.
49 De acordo com DOUGLAS e WILDSAVSKY (1997, p. 194), as questes principais relativas s
controvrsias sobre risco mostram a impropriedade da diviso, tpica das abordagens tcnico cientficas, do problema entre os riscos fsicos objetivamente calculados e as tendncias subjetivas
das percepes individuais. O aparecimento sbito da intensa preocupao pblica com o meio
ambiente jamais poder ser explicad o pela evidncia de danos oriundos da tecnologia. A pesagem
entre danos e benefcios no uma questo meramente tcnica, pois a tecnologia tanto uma fonte
de dano quanto de benefcio. Assim, evidncias objetivas sobre tec nologia no levaram a lugar
algum. A aceitao do risco um problema de julgamento e atualmente os julgament os diferem.
Entre a percepo privada, subjetiva e a pblica, da cincia fsica, reside cultura, uma rea de
crenas e valores compartilhados. A pres ente diviso do assunto que ignora a cultura arbitrria e
autodestrutiva.
50 Segundo BA RA TTA (2006, p. 171), se no se quer seguir a teoria do delito natural, isto , aquela
doutrina que apresenta a criminalidade como qualidade ontolgica de alguns comportamentos ou de
determinados sujeitos independentemente dos mecanismos sociais de defini o e imputao, ento
se deveria rec onhecer a mobilidade dos confins e a heterogeneidade do universo dos
comportamentos criminalizados.
51 conhecida a tentativa de GA ROFA LO (1997) de cunhar um conceito de delito natural, que nas
suas palavras seriam aqueles comportamentos que em todos os tempos e lugares fossem
considerados punveis. A definio exata seria: De tudo que acaba de ser dito precedent emente
pode concluir-se que o elemento de moralidade necessrio para que a conscincia pblica qualifiqu e
de criminosa uma ao, a ofensa feita a parte do senso moral formado pelos sentimentos altrustas
de piedade e de probidade no, bem entendido, parte superior e mais delicada desse sentimento,

44

um produto social 53. Essas teorias criminolgicas so conhecidas como modelos

sociolgicos ou sociologia criminal 54 . Contemporaneamente essas concepes
criminolgicas tiveram um duplo entroncamento: o europeu de carter academicista
representado por DURKHEIM e o americano de carter emprico representado pela
Escola de Chicago. Do ltimo surgiram as diversas teorias da sociologia criminal
americana do sculo XX (ecologia criminal, subcultura, aprendizagem, reao social
etc.)55.
Segundo DIAS e ANDRADE (1997, p. 243 et seq.), a sociologia criminal no
pode limitar-se a formular, em termos sociolgicos, uma interrogao homloga da
criminologia individual (porque se cometem crimes?), mas deve ir alm desta
problemtica e transcender o positivismo e os postulados deterministas e
problematizar a prpria ordem social. Neste contexto, a sociologia criminal teria
duas vertentes que poderiam ser representadas pelas conhecidas frases de
LACASSAGNE (A sociedade tem os criminosos que merece) e de H. BECKER (A
sociedade tem os criminosos que quer).
primeira vertente pertenceriam as teorias etiolgicas (teorias ecolgicas, da
subcultura e da anomia) que, a par das divergncias irrecusveis, mantm reas
considerveis de continuidade com as teorias individuais, pois continuam a

mas mais comum a que considera o patrimnio moral indispensvel de todos os indivduos em
sociedade. Essa ofensa precisamente o que ns chamaremos de delito natural.
52 Para CHRIS TIE (2011, 16) o crime no existe como entidade estvel, o conceito de crime
funcional para todo tipo de controle. como uma esponja. O termo pode absorver um amplo espectro
de atos e pessoas quando circunstncias externas sugerem. No ent anto tambm pode ser
utilizado para reduzir seu contedo, quando adequado para os que controlam a esponja.
53Segundo MUOZ e HASSEMER (2011, p. 47),desde sempre se sabe que a conduta humana ,
alm de res ultado de condicionantes fsicos, biolgicos e psicolgicos com os quais o ser humano
vem ao mundo, sobretudo e antes de tudo, consequncia de um processo de socializao que
comea desde o nascimento e continua com a educa o no seio familiar e com outros processos de
socializao e aprendizagem cultural atravs de distintas instncias e cont atos sociais, que vo
configurando a personalidade do indivduo durante toda a vida at o moment o da morte. Portanto, na
anlise empric a das causas da criminalidade, devem-se levar em considerao tambm fatores de
carter social, externos ao indivduo, que faz em compreensvel sua conduta e permitem sua
valorao num contexto mais amplo do que sua prpria individualidade.
54 Sobre o tema, BARA TTA (2002, p. 59) escreve: No mbito das teorias mais propriamente
sociolgicas, o princpio do bem e do mal foi posto em dvida pela teoria estrurural -funcionalista da
anomia e da criminalidade. Esta teoria, introduzida pelas obras clssicas de Emile Durkheim e
desenvolvida por Robert Merton, representa a virada em direo sociolgica efetuada pela
criminologia contempornea. Constitui a primeira alternativa clssica concepo dos caracteres
diferenciais biopsicolgicos do delinquente e, por consequncia, variante positivista do princ pio do
bem e do mal.
55 Sobre as teorias criminolgicas americanas do sculo XX verificar SMANIO e FABRETTI (2012).

45

reconhecer diferenas entre o criminoso e o cidado normal, apesar de

reconhecer que a diferena no radica na estrutura pessoal do delinquente, mas nas
estruturas sociais que o envolvem, condio que explica a justificativa das polticas
criminais deste contexto que aspira a mudar e melhorar as condies coletivas de
vida.
segunda vertente pertenceriam as teorias ou perspectivas que buscam dar
resposta a

um conjunto de problemas que, analogicamente linguagem

psicanaltica, reconduzem rubrica genrica de sociologia da sociedade punitiva.

Para esta concepo, explicar o crime equivale a explicar a racionalidade que
preside ordem social, pois no se admite pensar em comportamento desviante
sem a referncia a uma ordem normativa objetivada e heternoma que reduza a
complexidade do homem no mundo e na vida.
Esta segunda vertente possui pontos em comum com a teoria sociocultural
do risco, pois enquanto esta defende serem os riscos definidos social e
culturalmente como produto de decises polticas, aquela aplica o mesmo raciocnio
para o crime, pois nega-lhe o carter natural e o compreende tambm como
resultado de escolhas polticas.
Nesse contexto, partindo do pressuposto de que toda ordem social um
produto histrico do homem em sociedade, questiona-se como surge a ordem social,
qual o seu contedo e extenso. Assim, as polticas criminais fundamentadas neste
marco terico dirigem-se, invariavelmente, prpria ordem social e no ao
delinquente ou s estruturas sociais, econmicas ou culturais responsveis pelo
crime, ou seja, dirigem-se aos processos de definio do crime.
A forma mais acabada desse pensamento no mbito criminolgico a teoria
do labeling approach oriunda das ideias de BECKER (2008)56. Em termos gerais,

56

A ttulo de ilustrao apresentam -se alguns trechos de Outsiders(2008), a famosa obra de

BECKER, publicada originalmente em 1963: tal pressuposto parece -me ignorar o fat o central
acerca do des vio: ele criado pela sociedade. No digo isso no sentido em que comumente
compreendido, de que as causas do des vi o esto localizadas na situao social do des viante ou em
fatores sociais que incitam sua ao. Quero dizer, isto sim, que grupos sociais criam desvio ao fazer
as regras cuja infrao constitui desvio, e ao aplicar essas regras a pessoas particulares e rotul-las
como outsiders. Desse ponto de vista, o des vio no uma qualidade do ato que a pessoa comete,
mas uma consequncia da aplicao por out ros de regras e sanes a um infrator. O des viante
algum a quem esse rtulo foi aplicado com sucesso; o c omportamento des viant e aquele que as

46

essa teoria parte do princpio de que o comportamento desviante no uma

qualidade ontolgica da ao, mas o resultado de uma reao social, uma
qualificao dada pelo sistema de controle social, de forma que o delinquente
distingue-se do no-delinquente pela estigmatizao que sofre, pelo rtulo/etiqueta
de criminoso que recebe.
E da mesma maneira que a concepo sociocultural enxerga o risco como
produto de decises polticas - tomadas em favor dos interesses de grupos
dominantes capazes de controlar os processos polticos , para BECKER (2008, p.
29) o mesmo processo ocorre na definio dos crimes, j que a medida que um
grupo tenta impor suas regras a outros na sociedade somos apresentados a uma
questo: quem, de fato, obriga outros a aceitar suas regras e quais as causas de
seu sucesso? O prprio BECKER responde: Esta , claro, uma questo de poder
poltico e econmico.
Tomando o risco sob esse ponto de vista, no que se refere criminalidade,
possvel utilizar essas categorias para compreender o fenmeno criminal como
resultado do arranjo social escolhido. Assim, sob esta tica, aes estratgicas para
conteno ou diminuio da criminalidade traro pouco ou nenhum efeito prtico, a
no ser que sejam capazes de alterar a prpria conjuntura social que acaba por
gerar os riscos que chamamos de crimes. Assim, qualquer mudana pretendida
precisa ocorrer de maneira estrutural, com polticas capazes de modificar o arranjo
social existente, para que as causas geradoras da criminalidade possam ser
modificadas.
1.2.2. Sociedade do Risco

De forma geral, os tericos dessa concepo focam suas anlises nos fatores
macroestruturais que caracterizam a modernidade tardia. Argumentam que os riscos
produzidos nesta poca so maiores e globalizados, consequentemente, mais
difceis de calcular, manejar e evitar do que em pocas passadas. Essa abordagem

pessoas rotulam como tal. (pg. 21 et seq) medida que um grupo tenta impor suas regras a out ros
na sociedade

47

incorpora o conceito de modernidade reflexiva 57 , isto , a noo de que a

modernidade tardia caracteriza-se por uma crtica do prprio processo de
modernizao que no mais visto apenas como produtor de benefcios (tais como
sade e empregos), mas tambm como produtor de muitos perigos ameaadores
(tais como poluio, desemprego e quebras familiares). Nessa ordem, as principais
instituies da modernidade tardia governo, indstria e cincia so apontadas
como principais produtoras de riscos (LUPTON, 1999b, p. 4).
BECK (2002, p. 25 et seq.) sustenta que na sociedade avanada a produo
social de riqueza sistematicamente acompanhada pela produo social de riscos.
Os problemas e conflitos sociais decorrentes da diviso das necessidades so
substitudos pelos problemas e conflitos que surgem da produo, definio e
diviso dos riscos produzidos de maneira tcnico-cientfica. Esta mudana na lgica
de diviso da riqueza na sociedade da carncia para a lgica da diviso dos riscos
na modernidade desenvolvida est historicamente vinculada a duas condies: 1)
esta mudana ocorre onde e na medida em que mediante o nvel alcanado pelas
foras produtivas humanas e tecnolgicas e pelas seguranas e regulaes do
Estado Social se pode reduzir objetivamente e excluir socialmente a misria
material autntica; 2) esta mudana de categorias depende ao mesmo tempo de

BECK (1995, p. 12) explica que a modernizao reflexiva significa a possibilidade de uma
(auto)destruio criativa para toda uma era: aquela da sociedade industrial. O sujeito dessa
destruio criativa no a revoluo, no a crise, mas a vitria da modernizao ocident al. Se, no
fundo, a modernizao simples (ou ortodoxa) significa primeiro a des incorporao e, segundo, a
reincorpora o das formas sociais tradicionais pelas formas sociais industriais, ento a modernizao
reflexiva significa primeiro a desincorporao e, segundo, a reincorporao das formas sociais
industriais por outra modernidade. Assim, em virtude de seu inerente dinamismo, a sociedade
moderna est acabando com suas formaes de classe, camadas sociais, ocupao, papis dos
sexos, famlia nuclear, agricultura, setores empresariais e, claro, tambm com os pr -requisitos e as
formas cont nuas do progresso tcnico-econmico. Este novo estgio, em que o progresso pode se
transformar em aut odestruio, em que um tipo de modernizao destri outro e o modifica, o que
eu chamo de etapa da modernizao reflexiva. A ideia de que o dinamismo da sociedade industrial
acaba com suas prprias fundaes recorda a mensagem de Karl Marx de que o capitalismo seu
prprio coveiro, mas significa tambm algo completamente diferente. Primeiro, no a crise, mas,
repito, as vitrias do capitalismo que produzem a nova forma social. Segundo, isto significa que no
a luta de classe, mas a modernizao normal e a modernizao adicional que esto dissolvendo os
contornos da sociedade industrial. A constelao que est surgindo como resultado disso t ambm
nada tem em comum com as utopias at agora fracassadas de uma sociedade socialista. Em vez
disso, o que se enfatiza que o dinamismo industrial, extremamente veloz, est se trans formando em
uma nova sociedade sem a exploso primeva de uma revoluo, sobrepondo-s e a discusses e
decises polticas de parlament os e governos. Por isso, supe -se que a modernizao reflexiva
signifique que uma mudana da sociedade industrial ocorrida sub-repticiamente e s em
planejamento no incio de uma modernizao n ormal, autnoma, e com uma ordem poltica e
econmic a inalterada e intacta implica a radic alizao da modernidade, que vai invadir as
premissas e os contornos da sociedade industrial e abrir caminhos para outra modernidade.
57

48

que do fio do crescimento exponencial das foras produtivas no processo de

modernizao 58 se liberem os riscos e os potenciais de auto ameaa numa medida
at o momento desconhecida. Na medida em que essas condies se apresentam,
um tipo histrico de pensamento e de atuao relativizado ou substitudo por outro.
Assim, enquanto o conceito de sociedade industrial ou de classes (no sentido mais
amplo de Marx e Weber) girava em torno da questo de como se poderia repartir a
riqueza produzida socialmente de uma forma desigual e ao mesmo tempo legtima,
no novo paradigma da sociedade do risco a questo principal de sobre como se
poderia evitar, minimizar, dramatizar, canalizar os riscos e perigos que so
produzidos sistematicamente no processo avanado de modernizao e limit-los e
reparti-los.
Assim, para BECK (2002, p. 56) houve uma transformao da sociedade de
classes para a sociedade do risco que comea a mudar a quali dade da
comunidade, pois habitam sistemas axiolgicos completamente distintos. As
sociedades de classe tm como referncia para seu desenvolvimento o ideal de
igualdade (nas suas formas mais diversas, desde a igualdade de oportunidades
at as variantes dos modelos socialistas de sociedade), sendo que o mesmo no
acontece com a sociedade do risco, j que seu contraprojeto normativo, que est na
sua base e a estimula, a segurana. Deste modo, no lugar do sistema axiolgico
da sociedade desigual aparece, pois, o sistema axiolgico da sociedade insegura.
Assim, enquanto a utopia da igualdade tem uma variedade de fins positivos das
mudanas sociais, a utopia da segurana resta peculiarmente negativa e defensiva:
no fundo, aqui no se trata de alcanar algo bom, mas somente evitar o pior59.

BECK (2002, p. 25), neste contexto, entende: Modernizao se refere aos impulsos tecnolgicos
de racionalizao e a transformao do trabalho e da organizao, mas inclui muitas coisas mais: a
mudana dos caracteres sociais e das biografias normais, dos estilos de vida e das formas de amar,
das estruturas de influncia e de poder, das formas polticas de opresso e de participao, das
concepes de realidade e das formas cognoscitivas. Para a compreenso sociolgic a da
modernizao, o arado, a locomotiva a vapor e o microchip so indicadores visveis de um processo
que chega muito mais abaixo e que abarca e transforma toda estrutura social, na qual se transforma
em ltima instncia as fontes da certeza de que se nutre a vida (Koselleck 1977, Lepsius 1977,
Eisenstadt 1979). habitual distinguir entre modernizao e industrializao. Em virt ude da
simplificao lingustica, falamos de forma geral de modernizao no sentido de um conc eito
superior.
59A fora impulsora da sociedade de classes se resume na frase: Tenho fome!, enquanto que, pelo
contrrio, o movimento que se pe em marc ha com a sociedade do risco se expressa na frase Tenho
medo!. A comunidade da misria substituda pela comunidade do medo. Essas altera es
refletem na prpria forma de solidariedade da sociedade que surge pelo medo e se converte em fora
58

49

A histria da diviso dos riscos mostra que estes seguem, assim como as
riquezas, o esquema de classes, mas ao contrrio: as riquezas se acumulam acima,
os riscos abaixo. Portanto, os riscos parecem fortalecer e no suprimir a sociedade
de classes. Desse modo, na sociedade atual, insuficincia de suprimentos soma se a falta de segurana e um excesso de riscos que se deve evitar. Diante disso, os
ricos (em renda, poder e educao) podem comprar a segurana e liberdade em
relao aos riscos60.
Diz BECK (2002, p. 42) derivar da a tese geral de que precisamente esta
maneira reflexiva e economicamente poderosa de se enfrentar os riscos fortalece
velhas desigualdades sociais em um nvel novo. Entretanto, continua, com isso
no se chega ao ncleo da lgica de diviso dos riscos. Isso, pois, em paralelo
agudizao das situaes de risco, os caminhos privados de sada e as
possibilidades de compensao se esgotam ao mesmo tempo em que so
propagados. A potencializao dos riscos, a impossibilidade de se evit-los, a
abstinncia poltica e a proclamao e a venda de possibilidades privadas de
evitao se condicionam. A fuga privada pode ser til em relao a alguns
alimentos, mas a reserva de gua de todas as camadas sociais depende da mesma
conduo, assim como as barreiras de classe caem ante ao veneno que se dissolve
no ar que todos respiram.
Para BECK, portanto, a extenso dos riscos da modernizao relativizou as
diferenas e os limites sociais. Objetivamente os riscos desdobram-se dentro de seu

poltica. Entretanto, BECK (2002, p. 40) sustenta que o tipo, o modelo e os meios de diviso dos
riscos se diferenciam sistematicamente dos de diviso da riqueza.
60Para BECK (2002, p. 41), esta lei de uma diviso de riscos especfica de classes e, portanto, de
agudizao dos contrastes entre as classes pela concentrao dos riscos nos pobres e dbeis esteve
em vigor durante muito tempo e ainda est em determinadas dimenses do risco. Mas esse efeito
social de filtro ou de fortaleciment o no o nico que gera consequncias espec ficas de classe,
pois tambm as possibilidades e capacidades de enfrentar as situaes de risco, de evit -las, de
compens -las, parecem estar divididas de maneira desigual para camadas de renda e de educao
diversas: quem tem reserva financeira a longo prazo pode tentar evitar os riscos mediant e a eleio
de um lugar de residncia e a configurao de sua moradia; o mesmo vale para alimentao e para
educao. BECK exemplifica: Uma bolsa de dinheiro suficientemente cheia permit e presentear -se
com ovos de galinhas sadias e com folhas de alfaces sadios. A educao e um comport amento
sensvel em relao informao abrem novas possibilidades de enfrentamento e evitao dos
riscos. Pode-se evitar determinados produtos (por exemplo, fgados de gado velho com alto teor de
chumbo) e variar de tal modo o cardpio semanal mediante tc nicas de alimentao informadas de
que os metais pesados presentes no pescado do mar do Norte sejam dissolvidos, completados,
relativizados (ou talvez agudizados?) pelos contedos txicos da carne de porco ou ch. Cozinhar e
comer se convertem em uma espcie de qumica implcita dos alimentos....

50

raio de ao e tm entre os afetados um efeito igualador, residindo nesse ponto a

sua indita fora poltica. Nesse sentido, as sociedades do risco no so sociedades
de classes, suas situaes de perigo no podem ser consideradas como situaes
de classes, nem seus conflitos como conflitos de classes. Os riscos da
modernizao possuem assim uma tendncia imanente globalizao (2002, p.
42). A produo industrial acompanhada pelo universalismo dos perigos,
independentemente dos lugares de sua produo, pois as cadeias de alimento, por
exemplo, conectam todos os habitantes da terra. Esta tendncia globalizao tem
consequncias especficas, pois onde tudo se transforma em perigo j no h nada
perigoso. Onde j no h escapatria, no se pensa mais no assunto. Sintetizado
em uma frmula a misria hierrquica, o smog democrtico.
Para GIDDENS (2007, p. 32), que segue a mesma linha de BECK sobre a
sociedade do risco, apesar do conceito de risco parecer destitudo de qualquer
relevncia especfica para os nossos tempos em relao a pocas anteriores, o risco
uma das caractersticas mais fundamentais do mundo em que vivemos agora 61.
Considera, assim, que as culturas tradicionais no tinham o conceito de risco porque
no precisavam dele, pois a palavra risco s passa a ser amplamente utilizada em
sociedades orientadas para o futuro que veem o futuro precisamente com um
territrio a ser conquistado ou colonizado. O conceito de risco, portanto, pressupe
uma sociedade que tenta ativamente romper com seu passado, o que a primordial
caracterstica da civilizao industrial moderna.

61Segundo

ele, salvo alguns contextos marginais, na Idade Mdia no havia nenhum conceito de
risco, e tampouco na maior parte das demais culturas tradicionais, tendo esta ideia se estabelecido
nos sculos XVI e XVII e originalment e cunhada por exploradores ocidentais ao partirem por suas
viagens pelo mundo. A palavra risk, sustenta, parece ter sido introduzida na lngua inglesa pela
traduo do espanhol ou portugus, lnguas em que era utilizada para designar navegao pelas
guas no cartografadas 61, ou seja, originalmente ela possua uma orientao espacial. Mais tarde,
passou a ser usada para o t empo, tal como utilizada em transaes banc rias e de investimento
para se referir aos clculos das consequncias provveis de decises de investimento para os que
emprestavam e os que contraam emprstimo. Depois, pass ou a designar uma ampla es fera de
situaes de incerteza, de forma que no se pode dizer que uma pessoa est correndo um risco
quando um resultado 100% certo. O medo em relao ao mar era to grande que o historiador
DELUMEAU, na obra El Miedo en Occidente (2012, p. 49), escreve: Na Europa de princpios dos
tempos modernos, o medo, camuflado ou manifesto, est presente em todas as partes. Assim
ocorrem em toda civilizao mal armada tecnicamente para responder s mltiplas agresses de um
entorno ameaador. Mas no univers o do passado h um espao onde o historiador est seguro de
encontr-lo sem nenhuma mscara. Esse espao o mar. Para alguns, muito audazes os
descobridores do Renascimento e seus epgonos , o mar foi provocao. Mas, para a maioria,
perdurou durante muito tempo como dissuaso e por excelncia o lugar do medo.

51

Para GIDDENS (2007, p. 34 et seq.), o risco a dinmica mobilizadora de

uma sociedade propensa mudana, que deseja terminar seu prprio futuro em vez
de confi-lo tradio, religio ou aos caprichos da natureza. Essa dinmica decorre
do capitalismo, que difere de todas as outras formas anteriores de sistema
econmico em suas atitudes em relao ao futuro, pois, enquanto nos tipos de
empreendimento de mercados anteriores eram irregulares ou parciais as
atividades dos mercadores e negociantes, por exemplo, nunca tiveram um efeito
muito profundo na estrutura das civilizaes tradicionais que praticamente
permaneceram agrcolas e rurais , o capitalismo moderno insere -se no futuro ao
calcular lucro e perda futuros e, portanto, riscos, como um processo contnuo. Por
existirem muitos riscos que se deseja reduzir, a noo de risco acompanhada pelo
desenvolvimento dos sistemas de seguro, que tem sua representao mxima no
Welfare State, que nada mais do que um sistema social de administrao dos
riscos.
O seguro, nesse contexto, a base a partir da qual as pessoas esto
dispostas a assumir riscos, diz respeito proviso de segurana, mas de fato
parasita do risco. Os que fornecem seguro, seja na forma privada ou estatal, esto
apenas redistribuindo os riscos 62. Por isso, para GIDDENS (2007, p. 36), a ideia de
risco sempre esteve envolvida na modernidade, mas no perodo atual, em suas
palavras, assume uma importncia nova e peculiar. Prope, assim, a suposio de
que o risco seria uma maneira de regular o futuro, de normatiz -lo e de submet-lo
ao nosso domnio. No sentido de explicar essa situao, distingue dois tipos de
risco: o risco externo e o risco fabricado 63. Assim, medida que o risco fabricado se

GIDDE NS (2007, p. 36) explic a que, se algum faz um seguro contra incndio para sua casa, o
risco no desaparece. O dono da casa trans fere o risco para a seguradora em t roca de pagamento. O
comrcio e a transferncia do risco no formam um aspecto meramente causal de uma economia
capitalista. De fato o capitalismo impensvel e impraticvel sem ele.
63 Segundo GIDDE NS (2007, p. 37), o primeiro experimentado como vindo de fora, das fixidades
da tradio ou natureza, enquanto o segundo o criado pelo impacto do nosso crescente
conhecimento sobre o mundo. O risco fabricado diz respeito a situaes em cujo confront o temos
pouca experincia histrica e esto, normalmente, influenciados pela globalizao, tais como os
riscos ambientais. GIDDE NS argumenta que em toda cultura tradicional e tambm na sociedade
industrial at o incio da presente poca os seres humanos se inquietaram com os riscos
provenientes da natureza externa (ms colheitas, enchentes, pragas, fomes etc.), mas a certa altura,
muito recentemente em termos histricos, passamos a nos inquietar menos com as ameaas da
natureza e mais com o que fizemos com a natureza. Isso, para ele, assinala a transio do risco
externo para o risco fabric ado. Nossa sociedade vive aps o fim da natureza, afirma, o que no
significa que o mundo fsico e os processos fsicos deixam de existir, mas sim que poucos aspectos
do ambiente material que nos cerca deixaram de ser afetados , pela interveno humana, de modo
62

52

expande, passa a haver algo de mais arriscado no risco, pois o risco tradicional pode
ser calculado de forma atuarial (acidentes automobilsticos, por exemplo), enquanto
o risco fabricado no (no h como calcular os efeitos, a longo prazo, de uma
intoxicao nuclear como a que ocorreu em Chernobyl, por exemplo).
Essa situao de incerteza envolveu a poltica em um novo clima moral,
caracterizado por um empurra e puxa entre acusaes de alarmismo por um lado e
de acobertamento por outro (GIDDENS, 2007, p. 39). Assim, quando h um risco e
a autoridade faz um grande alarde sobre ele, na tentativa de alertar a populao, e
este risco no se concretiza ou o faz de forma mnima, h acusaes de alarmismo
contra a autoridade, mas, por outro lado, se no faz alarde e o risco se concretiza,
h acusaes de acobertamento 64 . Esse tipo de paradoxo torna-se rotina na
sociedade contempornea e no h uma maneira fcil de lidar com ele,
principalmente em relao aos riscos fabricados, pois na maioria dessas situaes a
prpria existncia do risco posta em dvida 65. Surge, assim, uma grande dvida
em relao aos comportamentos que se deve tomar em relao aos riscos
fabricados, pois no se sabe exatamente se existem e, em caso positivo, qual a sua

que grande parte do que costumava ser natural no mais completamente natural... . GIDDE NS
(2007, p. 37) exemplifica: Em 1998 houve grandes cheias na China, em que muitas pessoas
perderam a vida. A inundao dos grandes rios foi parte rec orrente da histria chinesa. Tiveram
essas cheias recentes em particular basicamente o mesmo carter, ou foram influenciadas pela
mudana global do clima? Ningum sabe, mas elas apresent aram algumas caractersticas inusitadas
que sugerem que suas causas no foram inteiramente naturais.
64 GIDDE NS (2007, p. 40) utiliza como exemplo o caso britnic o da carne bovina contaminada
(doena da vaca louca), no qual o governo declarou que tinha o respaldo dos cientistas de que no
havia risco significativo e que a carne poderia continuar a ser consumida sem temor, mas
posteriormente provou-se que havia de fato um risco e as autoridade foram acusadas de
acobertamento. Outro exemplo que cita o da AIDS, que quando do seu surgimento os governos e
especialistas fizeram grande alarde em relao aos riscos do sexo no seguro no s entido de levar as
pessoas a mudarem seus comport amentos sexuais, o que funcionou em pas es desenvolvidos onde
a AIDS no se disseminou como esperado, o que teve como reao a acusao: por que vocs
apavoraram o mundo daquela maneira?
65 Segundo GIDDE NS (2007, p. 40), isso ocorre, pois atualmente a prpria t radio da cincia foi
destruda na sociedade atual. Na sociedade ocidental a cincia at uou por cerca de dois sculos como
uma espcie de tradio, pois era algo que a maioria das pessoas respeitava, mas permanecia
externo s suas atividades: os leigos consultavam os especialistas. Entretanto, quanto mais a
cincia e tecnologia se intrometem em nossas vidas, menos essa perspectiva se sustenta, pois a
maioria de ns incluindo autoridades pblicas tem uma relao muito mais comprometida com a
cincia e tecnologia do que antes. Atualment e, no se pode mais simplesmente ac eitar os achados
que a cincia produz, pois os cientistas, com uma frequncia enorme, discordam uns dos outros de
forma que todos reconhec em o carter flu do das verdades cientficas. GIDDENS (2007, p. 41)
utiliza como exemplo o vinho tinto: Como outras bebidas alcolicas, o vinho tinto era outrora
considerado prejudicial sade. Depois a pesquisa indicou que tomar vinho tinto em quantidades
moderadas protege cont ra doenas cardacas. Posteriormente, descobriu-s e que qualquer forma de
lcool at ua do mesmo modo, mas s tem esse efeito protetor para pessoas com mais de quarenta
anos. Quem sabe o que o novo conjunto de descobertas vai revelar?

53

extenso. Alguns defendem que a maneira mais eficiente de enfrentar o crescimento

do risco fabricado limitar a responsabilidade pela adoo do princpio do
acautelamento 66. Porm, argumenta que o princpio do acautelamento nem sempre
til ou aplicvel como forma de enfrentar problemas de risco e responsabilidade,
isto porque o equilbrio entre os benefcios e os perigos decorrentes do progresso
cientfico e tecnolgico impondervel 67. Desta forma, argumenta GIDDENS que,
seja qual for a perspectiva, estamos envolvidos num problema de administrao de
risco e com a enorme difuso dos riscos fabricados os governos no podem fingir
que esse tipo de administrao no lhes compete. Conclui, portanto, que nossa
poca no mais perigosa nem mais arriscada que as de geraes
precedentes, mas o equilbrio de riscos e perigos se alterou, isto porque vivemos
num mundo em que perigos criados por ns mesmos so to ameaadores, ou
mais, quanto os que vm de fora. Para ele, uma poca como a nossa ir engendrar
inevitavelmente revivescncia religiosa e diferentes filosofias da Nova Era, que se
voltam contra a perspectiva cientfica. Finaliza por argumentar que impossvel
adotar simplesmente uma atitude negativa em relao ao risco; este sempre precisa
ser disciplinado, mas a busca ativa do risco um elemento essencial de uma
economia dinmica e de uma sociedade inovadora: Viver numa era global significa
enfrentar uma diversidade de situaes de risco. Com muita frequncia podemos
precisar ser ousados, e no cautelosos, e apoiar a inovao cientfica ou outras
formas de mudana (2007, p. 44 et seq.).
Tanto BECK quanto GIDDENS tm como foco de sua anlise fatores
macroestruturais e entendem que com a modernidade os riscos aumentaram muito e
foram globalizados, logo, consequentemente, muito mais difcil calcul -los,
gerenci-los e evit-los do que em pocas passadas. Ambos tambm tm como

66

Tal princpio surgiu na Alemanha, na dcada de 1980, no contexto dos debates ecolgicos que ali
se desenvolviam e em sua expresso mais simples prope que se deve agir no cas o de questes
ambientais (e, por inferncia, no caso de outras formas de risco) ainda que haja incerteza cient fica
com relao a elas (GIDDE NS, 2007, p. 41 et seq.). Sobre aplicao deste princpio no direito penal
conferir BRITO (2008).
67 GIDDE NS (2007, p. 42) exemplifica com a controvrsia sobre os alimentos geneticamente
modificados que na poca j estavam sendo plantados em 35 milhes de hectares (uma rea 1,5
maior que a Gr-B retanha) argumentando que seus riscos so desconhecidos a longo prazo. Outro
exemplo a incorporao de genes aos produtos agrcolas para torn -los mais resistentes a pestes,
o que poderia levar a criao de superpragas que poderiam representar uma ameaa
biodiversidade.

54

conceito central de suas anlises a ideia de modernidade reflexiva68, que vai acabar
por gerar a prpria sociedade do risco.
Esses postulados desenvolvidos pela teoria da sociedade do risco
influenciaram muito os autores que trabalham com controle da criminalidade e,
consequentemente, a concepo de segurana pb lica. De fato, h quase uma
unanimidade de que a sociedade atual caracterizada pelos riscos e estes
tornaram-se normais e, no mais das vezes, inevitveis. O crime, sendo um risco,
desde DURKHEIM 69 considerado um fato social e, assim, normal. Ocorre que na
sociedade do risco o crime no s considerado um fato normal, como as altas
taxas de criminalidade passam a ser consideradas normais 70.
Entretanto, no obstante a tese de BECK sobre a globalizao dos riscos e a
universalizao dos perigos, no que se refere questo da (in)segurana pblica

Segundo BECK (1997, p. 12), a modernidade reflexiva seria a possibilidade de uma

(auto)destruio criativa para toda uma era: aquela da sociedade industrial. O sujeito dessa
destruio criativa no a revoluo, no a c rise, mas a vitria da modernizao ocident al.
Continua (p. 13): Por isso, supe-se que moderniza o reflexiva signifique que uma mudana da
sociedade industrial (...) implica a radicalizao da modernidade, que vai invadir as premissas e os
contornos da sociedade industrial e abrir caminho para outra modernidade. A modernidade reflexiva
seria, assim, uma nova criatura, que tambm do pont o de vista poltico merece uma maior aten o,
j que implica inseguranas de toda uma sociedade, difceis de delimitar, com lutas entre faces em
todos os nveis, igualmente difceis de delimitar. E, para BECK (1997, p. 15), qualquer um que
conceba a modernizao como um processo de inovao autnoma deve contar com a
obsolescncia da sociedade industrial, sendo que o out ro lado dessa obsolescncia , justamente, a
emergncia da sociedade do risco, que seria uma fase no desenvolvimento da sociedade moderna,
na qual os riscos sociais, polticos, econmicos e individuais tendem cada vez mais a escapar das
instituies para o controle e a proteo da sociedade industrial. Essa dinmica se daria em duas
fases: 1) um estgio em que efeitos e auto ameaas so sistematicamente produzidos, mas no se
tornam questes pblicas, tampouco ocupam o centro de conflitos polticos, de forma que o conceito
da sociedade industrial ainda predomina e os riscos decorrentes das tomadas de deciso so apenas
residuais; 2) uma situao completamente diferente que surge quando os perigos da sociedade
industrial passam a dominar os debates e conflitos polticos pblicos e privados, sendo que neste
caso as instituies da sociedade industrial tornam -se produtoras e legitimadoras das ameaas que j
no controlam. Assim, se, por um lado, a sociedade ainda toma decises e realiza aes segundo o
padro da velha sociedade industrial, por outro, as organizaes de interesse, o sistema judicial e a
poltica so obscurecidos por debates e conflitos que se originam do dinamismo da sociedade de
risco.
69Para uma anlise de concepo durkheiminiana sobre o crime verificar FABRETTI (2011).
70 Segundo GARLAND (2008, p. 243), no incio dos anos 1990, a despeito de certa estabilizao, os
nmeros registrados de crimes eram o dc uplo dos nmeros de quarenta anos antes. Entre os anos
1960 e 1990, todo um complexo de fenmenos relacionados se erigiu em torno do crime
notadamente, um medo disseminado do crime, comport amentos rotineiros de cautela, representa es
culturais e miditicas popularizadas e uma generalizada conscincia do crime. Neste sentido, a alta
criminalidade e as reaes a ela se transformou em princ pio organizacional da vida diria, parte
integrante da organiza o social. Se os cronistas do perodo imediatamente posterior guerra
podiam se referir s crescentes taxas de criminalidade como uma aberrao temporria, nos anos
1970, a vulnerabilidade da s ociedade aos altos nveis de criminalidade veio a ser vista como o que
realmente era: um fato social normal.
68

55

(ou do risco de vitimizao), nunca houve uma universalizao dos riscos, pois
estes continuam a ser divididos nos exatos termos da sociedade de classes. Assim,
apesar de as altas taxas de criminalidade serem um fato social normal, os riscos
da advindos continuam a ser distribudos de forma bastante desigual, concentrados,
principalmente, nos bairros mais pobres das grandes cidades. Continua a valer a
mxima de que quanto maior a classe social (e consequentemente o poder
econmico) menor a probabilidade de vitimizao 71.
A segurana passa a ser, assim, um bem disponvel no mercado, que pode
ser adquirido somente por quem tem condies financeiras.
1.2.2.1. A Privatizao da Segurana

Diante da falncia do Estado em promover o controle efetivo do crime 72 houve

a expanso 73 do fenmeno da privatizao da segurana pblica 74, que tem ocorrido
em escala mundial, especialmente aps 2001 75.

acordo com GARLAND (2008, p. 244), em que pese o fato de o crime possuir distribuio social
bastante desigual, e dos riscos de vitimizao estarem desproporcionalmente concentrados nos
distritos urbanos mais pobres, o crime agora vastamente experimentado como um fato primordial da
vida moderna. Para a maioria das pessoas, especialmente aquelas que vivem nas cidades e nos
subrbios, o crime no mais uma aberrao ou um evento inesperado, anormal. Ao revs, a
ameaa do crime se tornou um aspecto rotineiro da conscincia moderna, uma possibilidade sempre
presente que se deve sempre ter em mente
72Segundo GA RLA ND (2008, p. 248), a percep o das altas taxas de criminalidade como fat o social
normal, junto com as amplamente rec onhecidas limitaes do sistema de justia criminal, causaram a
eroso de um dos mitos fundacionais da sociedade moderna: o mito de que o Estado soberano
capaz de prover lei e ordem e de controlar o crime dentro do seu territrio. Este desafio mitologia
estatal da lei e ordem era sobretudo persuasivo e problemtico, porque se deu num tempo em que a
noo maior da soberania estatal j estava sob ataque em diferentes frentes.
73 Fala-se em expanso e no em surgimento, pois, conforme escreve ROBERT (2003, p. 145),
os agentes privados de segurana no so nenhuma novidade. Segundo o autor, mesmo ant es da
Revoluo Francesa j era possvel encontrar este tipo de atividade.
74Para RE CASENS (2007, p. 115), o processo de privatizao da segurana deve ser visto como
uma parte da privatizao de amplas esferas do mbito pblico, que alcana inclusive as fun es
consideradas como mais inerentes ao ncleo duro estatal, como por ser o sistema de justia criminal.
No escapam nem os rgos judiciais, nem as prises, nem as denomina das instituies
intermedirias, como os setores e centros dedicados delinquncia juvenil ou s drogadies, nem
as associaes de voluntrios.
75 Segundo CURBE T (2009, p. 74), a maior part e deste crescimento assombroso se produz como
consequncia da exportao, no menos aparat osa, da guerra contra o terrorismo desde os Estados
Unidos, a partir de 2001, ao resto do mundo. Segundo este autor, o mercado da segurana privada
faturou, em 2005, 325 bilhes de euros.
71De

56

Aproveitando esse vcuo no mercado em relao demanda por segurana,

no tardou para que o sistema capitalista vislumbrasse uma possibilidade de lucro.
Deste modo, a segurana pessoal passou a ser um produto disponvel no mercado
para aqueles que se sentem inseguros e tm condies de contratar empresas
privadas76.
A relao direta entre a capacidade econmica e a segurana privada
facilmente constatada, num nvel macro, ao se comparar o PIB de um municpio com
o nmero de empresas de segurana nele atuantes. Segundo dados do IBGE, em
2010, o municpio com maior PIB do Estado brasileiro era So Paulo, com o nmero
total de R$ 443.600.102, e com participao de 11,77% no PIB nacional. Por sua
vez, em maio de 2011, havia no Brasil, segundo o estudo do Sindicato das
Empresas de Segurana Privada, Segurana Eletrnica, Servios de Escolta e
Cursos de Formao do Estado de So Paulo (2012), 1.498 empresas de segurana
privada em atividade, das quais 429 estavam no Estado de So Paulo,
representando 28,64% do mercado nacional77.
A segurana, assim, acaba por alterar sua natureza de pblica para privada.
Deixa de ser um direito garantido pelo Estado na verdade uma pretenso de
direito, pois de fato a segurana nunca foi usufruda de forma universal e passa a
ser um produto disponvel no mercado.
H, inegavelmente, neste quadro, uma diviso desproporcional dos riscos da
criminalidade de acordo com a capacidade econmica dos grupos sociais, sendo
que, exatamente em relao a este risco especfico criminalidade violenta -, as
teses da sociedade do risco, especificamente a de BECK de que os riscos foram
universalizados, no procede.

76

Interessante, nesse sentido, a a bordagem de ROBERT (2003, p. 142 et seq.), para quem os
seguros e as empresas de segurana privada, juntos, constituem um mercado da segurana. Aduz
que, apesar de parecem atividades bem distantes (as empresas buscam evitar a depredao e as
viola es e os seguros buscam indenizar as vtimas), h uma lgica subjacente entre elas. Isto
porque os seguros acabam por desempenhar um papel chave no desenvolvimento da segurana
privada, principalmente pelo apoio que recebe dos poderes pblicos.
77

Os dados confrontados no fornecem uma relao exata, pois os dados do IBGE so relativos ao
municpio de S o P aulo e os do SESVESP relativos ao Estado de So Paulo, mas permitem ter uma
noo geral sobre essa relao.

57

1.2.3. A Governamentalidade

J em relao terceira perspectiva terica do risco, esta baseada na obra

de MICHEL FOUCAULT, e recebeu a rubrica de governamentabilidade, e investiga
a forma como o Estado e demais aparatos governamentais trabalham juntos para
governar a populao atravs do discurso e estratgia do risco. Trata -se de uma
influncia terica diferente da que normalmente exercida por FOUCAULT. Essas
anlises dos escritos de FOUCAULT normalmente descritas como estudos de
governamentalidade - permitiram o surgimento de uma nova frente de pesquisa e
de produo acadmica que influenciou prticas governamentais nos campos
sociais e econmicos. Ainda, essas anlises recentemente comearam a considerar
os campos do controle do crime e da justia criminal, sugerindo que um segundo e
bem diferente efeito Foucault est para ser sentido nas teorias criminolgicas
(GARLAND, 1997, p. 174).

Em um ano de suas aulas no Collge de France, especificamente em 1978,

FOUCAULT debrua-se sobre o estudo da Segurana do Estado. Das aulas
gravadas durante este ano, surgiu a obra Segurana, Territrio e Populao 78
(2008), que tem por objeto o estudo sobre o poder, ou seja, pertence a uma fase de
seu pensamento chamada de genealgica 79.

78

A obra Segurana, Territrio e Popula o nada mais do que a transcrio integral das gravaes
das aulas ministradas por Foucault no Collge de France de janeiro a abril de 1978. principalmente
a partir dessa obra que os seus seguidores vo desenvolver os estudos referentes chamada
governamentalidade. Esse termo foi utilizado e explicado por FOUCAULT especificamente na aula
do dia 1 de fevereiro, oportunidade em que ele declara que se quisesse ter dado ao curso um ttulo
mais exato no teria escolhido Segurana, Territrio e Populao, mas sim Histria da
Governamentalidade. Essa aula foi to importante que em 1991 publicou-se pela Universidade de
Chicago um livro com o t tulo The Foucault Effect: estudies in governamentality, no qual encont ram -se
as maiores contribuies dos tericos da governamentalidade. Nesta obra, inclusive, publica -se, na
ntegra, a aula de 1 de fevereiro, entretanto, com o t tulo de Governamentality. Para uma anlise
evolutiva verificar ROSE, OMALLEY e VALVERDE (2008).
79 Como um todo, a obra de FOUCAULT costuma ser dividida em trs fases distintas: a primeira ele
chamava de estudos histricos de arqueologia, localizada na dcada de 60, tendo como principais
obras:Histria da loucura na Idade Clssica (1961), O nascimento da clnica (1963), As palavras e as
coisas (1966) e a Arqueologia do saber (1969); a segunda fase, conhecida como genealgica que
tem como objeto principal de estudo o poder situou-se nos anos 70 e tem as obras mais conhecidas
como Vigiar e punir (1975) e Histria da sexualidade, v. I (1976); a ltima fase a tica, quando volta
seus estudos para a tica antiga nos anos 80 e publica as obras Histria da sexualidadev. II (o uso

58

Ao debruar-se especificamente sobre a segurana, que se vincula com a

ideia de risco, a anlise feita por FOUCAULT (2008, p. 6 et seq.) no que ele
chama de um exemplo modulado de trs tempos. O primeiro mdulo chamado de
Legal (ou Jurdico) e consiste em criar uma lei e estabelecer uma punio para os
que a infringirem o sistema do cdigo penal com diviso binria entre o permitido
e o proibido e o acoplamento de uma punio para os que praticam a ao
proibida80. O segundo mdulo chamado de Mecanismo Disciplinar e aquele no
qual no apenas aplica-se uma pena ao infrator, mas a lei tambm o enquadra por
mecanismos de vigilncia e de correo. Nesse mdulo, dentro do prprio sistema
binrio adicionado um novo elemento que o culpado, e fora do sistema (alm do
ato legislativo que cria a lei e do ato judicial que pune o culpado) h ainda uma srie
de tcnicas adjacentes policiais, mdicas, psicolgicas etc. que so do domnio
da vigilncia, do diagnstico, da transformao do indivduo etc. O terceiro e ltimo
mdulo chamado de Mdulo de Segurana e caracteriza-se por uma srie de
dispositivos (Dispositivos de Segurana) que vai inserir o fenmeno analisado
como, por exemplo, o roubo numa srie de acontecimentos provveis.
Posteriormente, as prprias reaes do poder sero inseridas em um clculo, que
um clculo de custo. Por fim, em vez de estabelecer uma simples diviso binria
entre permitido e proibido, vai buscar fixar uma mdia de ocorrncias considerada
tima e, depois, estabelecer os limites do aceitvel. Trata-se, na verdade, de saber

dos prazeres) e v. III (cuidados de si).Inicia a obra por aquilo que ele chama de biopoder (2008, p.
3), que seria o conjunto dos mecanismos pelos quais aquilo que, na espcie humana, constitui suas
caractersticas biolgic as fundament ais vai poder entrar numa poltica, numa estratgia poltica, numa
estratgia geral de poder. Porm, o conceito de biopoder somente faz sentido dentro do contexto
do que Foucault (2008; passim) entende por poder, que seria um conjunto de mecanismos e de
procedimentos que tm como papel ou funo e tema mant er mesmo que no consigam
justamente o poder. Para ele, o poder no se funda em si mesmo e no se d a partir de si mesmo.
Os mecanismos de poder, ento, so parte intrnseca de todas as relaes, isto , so circularmente
o efeito e a causa delas, mas esses mecanismos seriam diferentes em cada tipo de relao, como
por exemplo nas relaes de produo, nas relaes familiares, nas rela es sexuais, mas , mesmo
assim, possvel, para FOUCA ULT, encontrar coordenaes laterais, subordinaes hierrquicas,
isomorfismos, identidades ou analogias tcnicas, efeitos encadeados que permitem percorrer de uma
maneira ao mesmo tempo lgica, coerente e vlida o conjunto dos mecanismos de poder e aprend los no que pode ter de especfico num momento dado, durante um perodo dado, num campo dado.
Da, continuando, explica que a anlise do poder e dos mecanismos de poder tem o papel de mostrar
quais so os defeitos de saber que so produzidos em nossa sociedade pelas lutas, pelos choques,
combates que nela se desenrolam, e pelas tticas de poder que so os elementos dessas lutas.
80 FOUCAULT (2008) o descreve assim: Seja uma lei penal simplssima, na forma de proibio,
digamos, no matars, no roubars, com sua punio, digamos, o enforc ament o, ou o desterro, ou
a multa.

59

como manter um tipo de criminalidade dentro dos limites do que seria socialmente
aceitvel. Nas palavras de Foucault, o Mdulo de Segurana assim explicado:

(...) seja a mesma lei penal, sejam igualmente as punies, seja o mesmo
tipo de enquadramento na forma de vigilncia, de um lado, e correo, do
outro. Mas desta vez, a aplicao dessa lei penal, a organizao da
preveno, da punio corretiva, tudo isso vai ser comandado por uma srie
de questes que vo ser perguntas do seguinte gnero, por exemplo: qual
a taxa mdia da criminalidade desse tipo? Como se pode prever
estatisticamente que haver esta ou aquela quantidade de roubos num
moment o dado, numa sociedade dada, numa cidade dada, (...) em
determinada camada social, etc. Em segundo lugar, h momentos, regies,
sistemas penais tais que essa taxa mdia vai aumentar ou diminuir? As
crises, a fome, as guerras, as punies rigorosas ou, ao contrrio as
punies brandas vo modificar essas propores? Outras perguntas mais:
essa criminalidade, ou seja, o roubo, portanto, ou dentro do roubo, este ou
aquele tipo de roubo, quanto custa sociedade, que prejuzos produz, que
perdas, etc.? Mais out ras perguntas: a represso a esses roubos custa
quanto? mais oneroso ter uma represso severa e rigorosa, uma
represso fraca, uma represso de tipo exemplar ou descontnua, ou ao
contrrio, uma represso contnua? Qual o custo comparado do roubo e da
represso? O que melhor, relaxar um pouco com o roubo ou relaxar um
pouco com a represso? Mais out ras perguntas: se o culpado encontrado,
vale a pena puni-lo? Quanto custaria puni-lo? O que se deveria fazer para
puni-lo e, punindo-o, reeduc-lo? Ele efetivamente reeducvel? Ele
representa,

independentemente

do

ato

que

comet eu,

um

perigo

permanente, de sorte que, reeducado ou no, reincidiria, etc.(...)

O importante, neste mdulo de segurana, saber como manter um tipo de

criminalidade dentro de limites que sejam social e economicamente aceitveis e em
uma mdia que poder ser considerada tima para um funcionamento social dado.
Foucault relaciona cada um desses trs mdulos a um determinado perodo
histrico. O sistema legal o funcionamento penal arcaico, tpico da Idade Mdia
nos sculos XVII e XVIII. O segundo mdulo foi implantado a partir do sculo XVIII e
chamado de Moderno. O terceiro o sistema contemporneo que est organizado
segundo novas frmulas de penalidades europeias e americanas que consideram o

60

clculo do custo das penalidades. Porm, como no poderia deixar de ser, essa
diviso histrica da aplicao dos mecanismos no absoluta, havendo uma
verdadeira mistura dos dispositivos 81. Assim, no sistema jurdico penal, reinante at
o sculo XVIII, por exemplo, a prtica do suplcio era ao mesmo tempo uma tcnica
corretiva e disciplinar. Da mesma forma, ainda no mesmo sistema, quando se
proibia o roubo domstico de maneira extraordinariamente severa (um roubo de
pequena monta, caso tivesse sido cometido dentro de uma casa por uma pessoa
que era nesta recebido ou empregado, era punido com a pena de morte) era
evidente que se visava com isso um crime que s era importante por sua
probabilidade, de forma a caracterizar tambm um mecanismo de segurana. O
mesmo possvel que se diga do sistema disciplinar, que suporta uma srie de
mecanismos que so prprios da ordem da segurana, como, por exemplo, quando
se busca corrigir um detento, um condenado, procura-se atuar em funo do risco
da reincidncia, isto , de sua periculosidade, o que no deixa de ser um mecanismo
de segurana82.

FOUCA ULT (2008, p. 11) explica: Portanto, vocs no tm uma srie na qual os elementos vo se
suceder, os que aparecem fazendo seus predecessores desaparecerem. No h a era do legal, a era
do disciplinar, a era da segurana. Vocs no tm mecanismos de segurana que tomam o lugar dos
mecanismos disciplinares, os quais teriam tomado o lugar dos mecanismos jurdic o -legais. Na
verdade, vocs tm uma srie de edifcios complexos nos quais o que vai mudar, principalmente, a
dominante ou, mais ex atamente, o sistema de correlao entre os mecanismos jurdic o-legais, os
mecanismos disciplinares e os mecanismos de segurana. Em outras palavras, vocs vo ter uma
histria que sai ser uma histria das tcnicas propriamente ditas.
82 Um exemplo muito interessante utilizado por FOUCA ULT (2008, p. 13) mostra a evoluo dos
dispositivos e tc nicas de controle das populaes durante a histria: ...podemos dizer, a excluso
dos leprosos na Idade Mdia, at o fim da Idade Mdia. uma excluso que se fazia essencialmente,
embora tambm houvesse outros aspectos, por um conjunto mais uma vez jurdico, de leis, de
regulamentos, conjunto religioso tambm de rituais, que em todo caso traziam uma diviso, e uma
diviso de tipo binrio entre os que eram leprosos e os que no eram. Segundo exemplo: o da peste
(...). Os regulamentos relativos peste, tais como os vemos formulados no fim da Idade Mdia, no
sculo XVI e ainda no sculo XV II, do uma impresso bem diferente, agem de uma maneira bem
diferente, tm uma finalidade bem diferente e, sobretudo, instrumentos bem diferent es. Trata -se
nesses regulamentos relativos peste de quadrilhar literalmente as regies, as cidades no interior
das quais existe a peste, com uma regulamentao indicando s pessoas quando podem sair, como,
a que horas, o que devem fazer em casa, que tipo de alimentao devem ter, proibindo-lhes este ou
aquele tipo de contato, obrigando-as a se apresentar a inspet ores, a abrir a casa aos inspetores.
Pode-se dizer que t emos, a, um sistema que do tipo disciplinar. Terceiro exemplo: o que
estudamos atualmente no seminrio, isto , a varola ou, a partir do sculo XVIII, as prticas de
inoculao. O problema se coloca de maneira bem diferente: no tanto impor uma disciplina, embora
a disciplina [seja] chamada de aux lio; o problema fundamental vai ser o de saber quantas pessoas
pegaram varola, com que idade, com quais efeitos, qual a mort alidade, quais as leses ou quais as
sequelas, que riscos se corre fazendo-se inocular, qual a probabilidade de um indivduo vir a morrer
ou pegar varola apesar da inocula o, quais os efeitos estatsticos sobre a populao em geral, em
suma, todo um problema que j no o da excluso, como na lepra, que j no o da quarentena,
81

61

Entretanto, FOUCAULT (2008, p. 14) nos alerta que basta observar o

conjunto legislativo, as obrigaes disciplinares que os modernos mecanismos de
segurana i ncluem para ver que no h uma sucesso: lei, disciplina e segurana. A
segurana , pois, uma maneira de acrescentar, de fazer funcionar, alm de seus
prprios mecanismos, as velhas estruturas da lei e da disciplina. Tal fato chama a
ateno de FOUCAULT para a constatao de uma evoluo mais ou menos
parecida nas sociedades ocidentais, caracterizadas pela emergncia de tecnologias
de segurana como mecanismos de controle social. Surge da, para FOUCAULT
(2008, p.15), a seguinte indagao: poderamos dizer que em nossas sociedades a
economia geral de poder est se tornando da ordem da segurana? Est,
FOUCAULT preocupado em saber se o poder agora, contemporaneamente (final da
dcada de 70), manifesta-se e reproduz-se por meio dos mecanismos de segurana
e se poderamos ou no falar efetivamente de uma sociedade de segurana,
dominada por tecnologias de segurana. Entre as caractersticas gerais dos
dispositivos de segurana destaca: os espaos de segurana, o tratamento do
aleatrio, forma de normalizao especfica da segurana; e correlao entre tcnica
de segurana e populao 83.
A partir da, FOUCAULT (2008, p. 145) relaciona uma concepo de Estado,
ou melhor, uma economia de poder, a cada um dos mdulos referentes a
determinado tempo histrico, resultando na seguinte sistematizao: primeiro, o
Estado de justia, nascido de uma territorialidade feudal, corresponderia a uma
sociedade da lei (leis consuetudinrias e leis escritas) com todo um jogo de
compromissos e litgios; segundo, o Estado Administrativo, nascido numa
territorialidade de tipo fronteiria e no mais feudal (sculos XV e XVI),

como na peste, que vai ser o problema das epidemias e das campanhas mdicas por meio das quais
se tentam jugular os fenmenos, tanto epidmicos quanto os endmicos.
83

FOUCAULT (2008) argumenta que desde o sculo XV I os Estados ocidentais tm sido

progressivamente governament alizados , e com isso quer dizer que as autoridades passaram a
compreender suas tarefas como um problema de governana individual e populacional, de sociedade
civil e vida econmica, numa forma de aumentar o bem-estar, segurana e prosperidade. Ele
contrasta essa racionalidade moderna do governo com o que ele chama de regra tipicamente pr moderna, na qual o objetivo principal do governo assegurar a soberania sobre seu territrio. Assim,
argumenta tambm que o moviment o de um estado soberano pr-moderno para um estado moderno
governamentalizado est vinculado descoberta e demarcao de novas entidades sociais (a
populao e a economia) e o desenvolvimento de novas cincias sociais que produz em seus
conhecimentos.

62

corresponderia a uma sociedade de regulamentos e disciplinas; terceiro, um Estado

de Governo, que j no essencialmente definido por sua terri torialidade
(superfcie ocupada), mas por uma massa da populao, com seu volume, sua
densidade e o territrio pela qual ela se estende, mas que certo modo no mais
que um componente seu. Este Estado de Governo, que tem essencialmente por
objeto a populao a que se refere e a utiliza a instrumentao do saber econmico,
corresponderia a uma sociedade controlada pelos dispositivos de segurana.
Assim, para FOUCAULT (2008, p. 143), a governamentalidade pode significar
trs coisas: primeira, o conjunto constitudo pelas instituies, os procedimentos, as
anlises e reflexes, bem como os clculos e tticas que permitem exercer essa
forma bem especfica e complexa de poder que tem por alvo principal a populao,
por principal forma de saber a economia poltica e por instrumento tcnico essencial
os dispositivos de segurana; segunda, a tendncia, a linha de fora que em todo
Ocidente no parou de conduzir, e desde h muito, para a preeminncia desse tipo
de poder que se pode chamar de governo sobre todos os outros (soberania e
disciplina) e que trouxe o desenvolvimento de toda uma srie de aparelhos
especficos de governo e uma srie de saberes; e terceira, o resultado do processo
pelo qual o Estado de justia da Idade Mdia, que nos sculos XV e XVI se tornou o
Estado administrativo, viu-se, pouco a pouco, governamentalizado 84.
tendo esse arcabouo poltico desenvolvido por FOUCAULT como marco
terico

que

outros

autores

vo

desenvolver

as

pesquisas

sobre

governamentalidade, tendo, especificamente, por objeto a utilizao do risco. A

definio do risco um dos saberes especficos utilizado pelo Estado e por
demais aparatos para formar uma rede de conhecimentos que serve para
disciplinar e normalizar a populao. Assim, aqueles que se desviam das normas
estabelecidas so caracterizados como em risco, o que somente pode ser feito por

84 Nesse

aspecto, FOUCA ULT (2008, p. 144) faz uma crtica supervalorizao do Estado na
atualidade, defendendo que na verdade, talvez, o Estado no seja mais que uma realidade
compsita e uma abstrao mitificada cuja importncia bem mais reduzida d o que se imagina.
Assim, o que h de importante para nossa modernidade no port anto a estatizao da sociedade,
mas o que eu chamaria de governamentalizao do Estado. Logo, vivemos na era da
governamentalidade, aquela descoberta no sculo XV III. Essa governamentalizao do Estado foi o
fenmeno que permitiu sua sobrevivncia e o que torna possvel sua existncia com o formato
atual. Essa governament alidade ao mesmo tempo interior e exterior ao Estado, j que so as
tticas de governo que, a cada instante, permitem definir o que deve ou no ser do mbito do Estado,
o que pblico e o que privado, o que estatal e o que noestatal.

63

aqueles que dominam o conhecimento sobre o que estar em risco, de forma que
este conhecimento racionalizado para controlar. Todo o controle exercido
atravs

dos

aparatos

de

segurana

85

que

so

tpicos

do

Estado

governamentalizado.
CASTEL (1991, p. 281), um dos principais representantes da concepo da
governamentalidade, explica que as novas estratgias dissolvem a noo de
sujeito ou de um indivduo concreto, e a substitui por uma combinao de fatores,
os fatores de risco 86. Nesta dinmica social a noo de risco distancia-se e tornase autnoma em relao ao perigo, j que o risco no surge mais da presena de
um perigo particular vinculado a um indivduo ou grupo concreto, mas sim como
efeito da combinao de fatores abstratos que tornam mais ou menos provvel a
ocorrncia de comportamentos indesejveis. Para CASTEL (1991, p. 288), portanto,
estas polticas preventivas promovem um novo modelo de vigilncia: o da prvia
deteco sistemtica. Nesta forma de vigilncia, na qual a inteno antecipar e
prevenir a ocorrncia de algum evento indesejvel como doena, anormalidade,
comportamento desviante etc. Esta forma de vigilncia dispensa a relao recproca,

85GARLA ND

(1997, p. 182) argumenta que os arranjos de seguros ilustram muito claramente o que
FOUCAULT quer dizer quando escreve sobre os aparat os de seguran a. De fato, os seguros
fundamentam o jogo livre e autnomo dentre as esferas econmicas e sociais atravs da construo
de uma rede de segurana sob elas. A tomada de riscos, incluindo as decises individuais sobre
trabalho, casamento, partos, investimentos etc., mais facilitada pela existncia dos seguros. A
segurana oferecida pelos seguros tambm aumenta a liberdade e a escolha, pois diminui a
ansiedade associada aos eventos normais da vida, que, por sua vez, tende a fazer aumentar a
performance econmica da nao. Os seguros tambm geram uma nova forma de conhecimento,
que o atuarial. As decises atuariais (como clculo de riscos, definio dos preos do seguro,
fixao de limites de compensao) dependem de clculos estatsticos especficos. Ao longo do
tempo, o acmulo de um enorme banc o de dados e um conhecimento preditivo sobre as
probabilidades de risco produziram uma nova forma de raciocnio que tem implicaes sociais
importantes sobre a forma de atribuio de culpa pelos fatos. O racioc nio moral e judicial
convencional individualista e baseado em fatos pretrit os, pois assume que danos e acidentes
ocorrem em um mundo ordenado porque algum indivduo agiu de forma negligente ou ilegal, o que
levar a uma deciso posterior sobre quem o culpado e quem dever arcar com os custos. De
forma contrria, o raciocnio atuarial foca sua ateno sobre a populao e reconhec e que acidentes
so normais e previsveis, no em um nvel individual, mas sim populacional, de forma que o
indivduo no visto como uma nica e distinta pessoa a ser estudada em profundidade para se
conhecer suas particularidades, mas sim como um ponto a ser inserido numa tabela atuarial. O
raciocnio at uarial sobre os riscos permite o surgimento de tcnicas distintas de gest o de riscos. A
gesto de riscos orientada para o futuro, preditiva, busca agregar entidades e preocupa-se com a
minimizao de danos e custos, mais do que com a atribuio de culpa ou aplicao de justia
individual.
86 Do ponto de vista prtico, explica CAS TEL (2001) utilizando o exemplo do sistema francs de
deteco de anormalidades nos bebs: a presena de alguns desses fatores de risco (definidos
previamente) desencadeia um alerta automtico que autoriza um especialista, um assistente social,
por exemplo, a visitar uma famlia para confirmar ou no a existncia real de um perigo, com base na
probabilstica e abstrata existncia de um risco.

64

pessoal, entre observador e observado, guarda e prisioneiro, cuidador e doente,

sendo que essa sistemtica de presena mtua um requisito elementar das
tcnicas clssicas de disciplina, assistncia e tratamento, pois mesmo nas formas
mais impessoais, coletivas e repressivas, como em barraces, fbricas, escolas e
hospitais psiquitricos, operaes destinadas a detectar e corrigir comportamentos
desviantes dependem da presena em carne e osso e de uma certa dose de
individualizao. Entretanto, a nova forma de vigilncia pode ser praticada sem
nenhum contato ou qualquer representao imediata dos sujeitos sob anlise. Sem
dvida, h tempos, a polcia mantm arquivos secretos, mas agora a lgica desses
dossis subterrneos atende ao sofisticado e orgulhoso reclamo da cientfica
deteco prvia.
1.2.3.1. A Criminologia Cotidiana

A partir desse conhecimento, em relao questo do controle da

criminalidade, desenvolve-se

um novo estilo de pensamento criminolgico,

fundamentado em uma razo atuarial, referido por alguns como criminologias da

vida cotidiana e por outros como criminologia administrativa que tem servido de
fundamento para as polticas criminais mais recentes 87.
As primeiras teorizaes crticas sobre justia criminal e atuarismo devem-se
a SIMON e FEELEY (1992) que detectaram no sistema norte americano uma
mudana entre o que chamaram de velha penologia e nova penologia. A velha
penologia, que era a forma tradicional da justia penal, tem no indivduo o seu

87

Sobre a forma como essa racionalidade alterou a prtica policial interessante o que escreve
JORGE DA SILVA (2008): ... o foco do trabalho policial (que antes se limitava s formas tradicionais
de controle do crime e preservao da ordem, baseadas na presena da polcia, na ao repressiva
contra os malfeitores e na apurao de crimes especficos), volta -se tambm para a proviso de
segurana mediante tecnologias destinadas identificao, previso e administrao de riscos.
Segundo autores, esse novo enfoque vai possibilitar polcia a utilizao de sistemas de identificao
civil, cadastro de vec ulos, de motoristas, de criminosos, de vtimas etc. E vai interessar a setores
externos que tambm administram riscos, tais como o setor de seguros, o de crdito, a indstria da
(in)seguran a etc. Tudo sem contar as iniciativas de administrao de riscos desenvolvid as pelos
prprios indivduos e comunidades, com incentivo ou no da polcia, do que so exemplos os
programas de vigilncia de bairro entre vizinhos, os de preveno ao uso de drogas etc. Enfim, o que
esses autores querem mostrar que policiar a sociedade de risco ou, por outra, a sociedade do
medo envolve lidar com formas de risco que transcendem o espao e o tempo, e implica
reconhecer que, seja em rela o aos riscos concretos, seja em relao ao medo, as formas
tradicionais no tem mais a importncia que um dia tiveram.

65

principal objeto de anlise, tanto que o processo penal busca definir sua inteno ao
praticar um crime no sentido de poder considera-lo culpado, isto , responsabiliza-lo
individualmente por seus atos. Tem um aspecto retroativo, pois atua sobre os crimes
j praticados. J a nova penologia, em contraste, est menos preocupada com a
responsabilidade, a falta, a sensibilidade moral, o diagnstico ou a interveno e
tratamento do indivduo criminoso, pois seu objetivo principal a identificao, a
classificao e o gerenciamento dos grupos considerados perigosos. A tarefa
gerencial, no transformativa. Em outras palavras destina-se a regular nveis de
desvio, no intervir ou responder a desvios individuais ou malformaes sociais.
O objetivo desta nova racionalidade atuarial no campo criminolgico seria o
tradicional manejo palavra usada no mundo dos negcios como management
de grupos populacionais classificados e identificados previamente como perigosos,
bem como a manuteno do funcionamento do sistema e seus privilgios com um
custo mnimo 88 . As estratgias de controle radicam, em suma, na gesto de
determinados grupos, de determinadas categorias de pessoas, contra os quais se
dirige a vigilncia, a incapacitao e a intimidao. Nesta lgica, o indivduo, o
sujeito desviado, somente tem relevncia enquanto for possvel classific-lo em uma
categoria determinada por valoraes estatsticas e probabilsticas sobre os risco
que oferece. Assim, as estruturas de controle adquirem funes de vigilncia
massiva, de gesto de ambientes fsicos e de intervenes, o manejo ocorre sobre
os comportamentos de risco (ANITUA, 2010, p. 508 et seq.).
As novas criminologias da vida cotidiana podem ser caracterizadas por um
conjunto de enquadramentos tericos cognitivos que incluem a teoria da atividade
de rotina, o crime como oportunidade, a anlise do estilo de vida, a preveno do
crime situacional e algumas verses da teoria da escolha racional. A caracterstica
mais marcante destas vrias criminologias um aspecto normal, lugar-comum, da
sociedade moderna. O crime, neste mbito, considerado como uma forma
generalizada de comportamento, rotineiramente produzida pelas caractersticas
normais da vida econmica e social na sociedade contempornea. Cometer um
crime, pois, no requer nenhuma motivao ou predisposio especial, nenhuma

88

Sobre os custos e anlise econmica do crime verificar ROEMER (2001) e COOTE R e ULEN
(2010).

66

anormalidade ou patologia, ou, nas palavras de GARLAND (2008, p. 275), o crime

visto como um risco rotineiro a ser calculado, ou um acidente a ser evitado, em vez
de uma aberrao moral que precisa ser explicada especificamente. Deste modo,
enquanto nas criminologias tradicionais costumavam ver o crime retrospectivamente
e individualmente, de maneira a isolar o ato ilcito individual e atribuir-lhe pena ou
tratamento, essas novas criminologias da vida cotidiana tentem a ver o crime
prospectivamente e em termos agregados, para o fim de calcular os riscos e de
estabelecer medidas preventivas.
Esta abordagem surge no contexto das altas taxas de criminalidade como um
fato normal e representa um testemunho da decrescente credibilidade do Estado em
sua capacidade de controlar o crime, motivo pelo qual muitas das prescries
prticas advindas desse paradigma criminolgico destinam -se no s agncias do
Estado, tais como a polcia, os tribunais e as prises, mas para alm do aparato
estatal, para as organizaes, instituies e indivduos da sociedade civil. Seus
planos da ao so destinados no a todo e qualquer criminoso individual, mas s
condutas de possveis vtimas, s situaes criminognicas e s rotinas da vida
diria que involuntariamente criam oportunidades criminosas. Assim, onde uma
velha criminologia se preocupava em disciplinar delinquentes ou puni -los, a nova
abordagem identifica oportunidades criminosas recorrentes e busca admi nistr-las
atravs do desenvolvimento de controles situacionais, que as tornar menos
tentadoras ou vulnerveis. Os novos objetos de controle so os produtos visados,
locais visados, ou seja, qualquer situao criminognica.
As principais crticas feitas a estas abordagens vinculam-se ao fato de que as
pessoas objeto de criminalizao no so mais vistas como desajustados sociais
carentes de assistncia, mas sim como consumidores oportunistas, cujas atitudes
no podem ser mudadas, e cujo acesso aos be ns de consumo pode ser barrado.
Este personagem criminal o homem situacional ressente-se de limites morais ou
qualquer outro controle interno, mas possui uma capacidade de clculo racional e
uma saudvel vontade de prazer.
O modelo da escolha racional refere-se ao crime como uma conduta
calculada, utilitria, resultante de um processo ativo de escolha individual, o que
acaba por representar o problema do crime como uma questo de oferta e

67

demanda, com a pena operando como se fosse um mecanismo de regulao de

preo. A consequncia dessa nova lgica que se perde a preocupao com as
chamadas causas primrias, problemas sociais e necessidades individuais que
so substitudas por uma ateno mais especfica precificao e ao esforo de
assegurar que as consequncias do crime sejam rpidas, certas e severas para
operarem um desincentivo efetivo. Assim, depois de mais de um sculo de pesquisa
em cincia social, que complicou e refinou a compreenso acerca do crime; depois
de um conjunto acumulado de evidncias para demonstrar que o crime cercado e
produzido por relaes psicolgicas e scias definidas, o modelo da escolha
racional, abruptamente e sem a menor cerimnia, varreu para longe todas aquelas
descobertas empricas complexas, insistindo que o crime , afinal, uma simples
questo de escolha individual (GARLAND, 2008, p. 277 et seq.).
Assim, do ponto especfico da formatao das polticas de segurana, estas
novas teorias redistribuem os riscos e criam desincentivos, pois visam cercar de
controles a rede de interaes normais em vez de suspender tais controles acima
destas. Deste modo, em vez de confiar na ameaa incerta de penas intimidatrias
ou na duvidosa habilidade da polcia de prender criminosos, prope um conjunto
mais mundano de reformas, idealizadas no no sentido de mudar as pessoas, mas
de redesenhar as coisas e modificar as situaes 89.
1.2.4. Outras Ideias Sobre o Risco

Alm dos representantes das linhas tericas apresentadas, existem alguns

autores que tambm trabalharam a questo do risco sem se enquadrar, de forma
especfica, em nenhuma dessas linhas, mas tambm contriburam de forma
extremamente positiva para o debate, principalmente pelo fato de simultaneamente
questo do risco tambm se debruarem sobre a questo da segurana.

89

Segundo GARLAND (2008, p. 276), milhares de pequenos ajustes so exigidos, tais como
substituir dinheiro em espcie por cartes, instalar travas nos volantes dos automveis, contratar
funcionrios para os estacionamentos, utilizar servios int egrados de cmeras para monitorar as ruas
das cidades, coordenar o horrio de fechamento de clubes e boates rivais, escalar nibus e
estabelecer rotas na ida aos jogos de futebol, aconselhar lojistas sobre segurana etc.

68

Entre estes autores destaca-se FUREDI (2006), para quem culturas diferentes
tm formas diferentes de sentir medo, de modo que a forma como uma determinada
cultura teme Deus ou o Inferno no a mesma forma com que teme a poluio ou
um cncer, fato que se torna ainda mais problemtico pelo fato de que as palavras e
expresses usadas para definir o medo tambm so histrica e culturalmente
especficas. Em sua concepo, nossa cultura do medo desencoraja as pessoas a
assumirem riscos (2006, p. 9), pois uma cultura que continuamente promove a
precauo como uma virtude e associa o fato de arriscar -se com comportamentos
irresponsveis. Na vida pblica essa atitude frequentemente representada pela
poltica do medo, que, segundo o autor, no sculo XXI, est associada ao fato de
no ousar (not daring), pois no ousar tem exercido uma poderosa influncia sobre
as polticas pblicas e as relaes interpessoais, pois o fato de ousar
frequentemente associado com traos negativos e aqueles que estendem
radicalmente as fronteiras da cincia so frequentemente castigados por sua
arrogncia. Uma cultura que tem dificuldade em aceitar que infortnios so parte da
condio humana, inadvertidamente revela um desejo desesperado de encontrar
significado para a vida. Quando algum sofre de uma doena ou morre de maneira
trgica, procuramos algumas lies para iluminar essa experincia. A cultura
contempornea rejeita a ideia de que a morte no tenha um significado intrnseco, a
noo de que uma pessoa querida apenas estava no lugar errado na hora errada
antitica para uma tica que necessita dotar toda desventura com um propsito
interior.
Esta cultura do medo encoraja a sociedade a encarar a experincia humana
como um risco potencial nossa segurana, de forma que, consequentemente, toda
experincia concebvel se transforma em um risco a ser gerenciado. A ideia de que
todo mundo uma vtima no est limitada ao domnio do crime e a antecipao
de vitimizao retratada por um dos idiomas mais marcantes da cultura
contempornea que estar em risco (being at risk). Qualquer um etiquetado como
em risco por definio uma vtima em potencial. A emergncia do conceito em
risco (at risk) rompe com a tradicional relao entre ao individual e a
probabilidade de perigo. Estar em risco no mais se relaciona somente com o que
se faz, ou com a probabilidade de algum perigo em relao vida, mas tambm
sobre o que voc . Isso torna -se um atributo da pessoa, assim como o tamanho da

69

mo ou do p. Estar em risco tambm implica a autonomia dos perigos que se quer

correr, pois aqueles que esto em perigo enfrentam perigos que so independentes
deles. Viver com riscos tornou-se nosso destino, encorajando uma disposio no
sentido de uma perspectiva fatalista para incertezas. Esse senso de fatalismo
continuamente nos aconselha a evitar riscos e tomar atitudes que podem prometer
segurana (FUREDI, 2006, p. 5).
LUHMANN (1996, p. 38) tambm trata do risco e, relacionando-o com a
questo da segurana, afirma que no h comportamento sem risco

90

e,

consequentemente, no h segurana absoluta 91 . Desse modo, se nenhuma

deciso tem garantia livre de risco, deve -se abandonar a esperana (de primeira
ordem que um observador continuar a manter) de que podemos passar de risco
para a segurana, aumentando a pesquisa e conhecimento, pois a experincia
prtica ensina muito pelo contrrio, ou seja, que quanto mais se sabe, mais se sabe
que no sabe e mais se forma uma conscincia do risco. Quanto mais racionalmente
se calcula e quanto mais complexa se torna a construo do clculo, muitas mais
facetas so descobertas, em referncia s quais h incerteza sobre o futuro e,
portanto, h risco. Neste sentido, no por acaso que a perspectiva de risco tem se
desenvolvido em paralelo com a diferenciao da cincia. Conclui, assim, que: A
sociedade de risco moderno , portanto, no apenas o resultado da percepo das
consequncias de realizaes tcnicas: j inerente ao prprio desenvolvimento
das possibilidades de pesquisa e conhecimento.
Apesar de no haver consenso sobre a compreenso do risco na sociedade
contempornea (alguns o entendem simplesmente como uma consequncia da
industrializao,

logo,

exclusivo

das

sociedades

ps-modernas;

outros

compreendem simplesmente como um fato cultural, existente em toda sociedade, de

acordo com a tecnologia de cada uma; outros, ainda, como uma tcnica discursiva

90Para

exemplificar, LUHMANN (1996, p. 39) utiliza-se de um exemplo automobilstico afirmando que,

caso se escolha no realizar uma ultrapassagem em uma curva (o que recomendado), corre-se o
risco de no se chegar ao destino no horrio preciso, isso sem falar no risco de um outro veculo
fazer a ultrapassagem na curva em direo contrria. Assim, pode -se calcular e pode-se alcanar
muitos resultados claros, mas estes so apenas auxiliares tomada de decises e no tm o condo
de evitar o risco, pois, no mundo moderno, a no tomada de deciso , por si s, uma deciso.
91 No mesmo sentido SOFSKY (2005, p. 17), ao afirmar que a segurana absoluta uma iluso. Os
homens so circundados por perigos por toda durao de sua existncia. No existe nenhum
comportamento que seja isento de risco.

70

utilizada pelo Estado para manipular as pessoas), h uma afirmao de FRANK

FUREDI (2006, p.13) que representa muito bem a atual condio e parece ser
incontestvel: as sociedades ocidentais so obcecadas por segurana. Cria-se,
nesse panorama, uma busca por tudo aquilo que seguro, chegando ao ponto de
que o rtulo seguro d novo significado para uma ampla srie de atividades
humanas, endossando-as com qualidades tcitas que significam mrito ou
aprovao automtica. Tal constatao permite afirmar com FUREDI (2006, p. 15)
que a avaliao de tudo pela perspectiva da segurana uma caracterstica
definidora das sociedades contemporneas", pois quando a segurana adorada e
riscos so vistos como intrinsecamente maus, a sociedade est fazendo uma clara
afirmao sobre os valores que devem guiar a vida. (...) pois ignorar conselhos de
segurana transgredir o novo consenso moral.
Das teorias apresentadas sobre o risco, consciente de que no se trata de
teorias excludentes, a que oferece melhor instrumental terico para compreenso da
forma como o Estado contemporneo tem tratado a questo da segurana, inclusi ve
em relao criminalidade, a governamentalidade de FOUCAULT. atravs dos
dispositivos de segurana que o Estado controla suas populaes, no s em
relao criminalidade, mas em todos a todos os demais aspectos sociais. A
governamentalidade representa a penetrao da economia poltica na razo de
Estado, isto , no conjunto de saberes relativos gesto correta de um territrio e
de suas populaes. Esta razo de Estado no tem outra finalidade que no
controlar a populao, sendo que para tanto precisa conhecer o mximo possvel e
reduzir ao mnimo o campo do desconhecido e incontrolvel. Assim, constri -se a
ideia de que o desconhecido incontrolvel, de modo que a multiplicidade, a mistura
de linguagens, a irredutibilidade das experincias, ou seja, todas as caractersticas
que permitem definir uma multido so redefinidas pelas estratgias de controle
como fontes de incerteza permanente, fobia do diferente e pnico pelo imprevisvel
(DE GIORGI, 2006, p. 101).
O desconhecido, imprevisvel, diferente torna-se sinnimo de risco. O seguro
passa a ser o conhecido, o previsvel, o gerencivel. No campo da segurana
pblica, o resultado desta lgica que para manter a segurana preciso conhecer
para controlar, preciso governamentalizar. Assim, parece fazer todo sentido a
anlise de BAUMAN (1999, p. 124) ao sustentar a tese de que se FREUD estava

71

certo ou errado ao sugerir que a troca de uma parte da liberdade pessoal por uma
parcela de segurana, coletivamente garantida, era a principal ca usa das aflies e
sofrimentos psquicos no perodo clssico da civilizao moderna, atualmente, no
estgio derradeiro ou ps-moderno da modernidade, ocorre o oposto, ou seja, troca se um pouco de segurana pela crescente remoo de restries que tolhem o
exerccio da livre escolha, que gera os sentimentos amplamente difundidos de medo
e ansiedade.
Ao que tudo indica no h, nem se pode ter a pretenso de que um dia haja,
qualquer consenso sobre a forma de manifestao ou das causas do risco na
sociedade atual. Ademais, parece que um consenso tambm no seria desejvel,
pois quanto maior for o espectro de anlise, mais o seu objeto ser conhecido. Por
outro lado, parece ser possvel um consenso sobre a importncia do risco na
sociedade contempornea, por ser esse fenmeno, independentemente da forma
como visto, o responsvel pela cada vez mais crescente demanda social por
segurana. Fala-se em segurana em todos os mbitos: jurdico, social, cientfico
e poltico. A segurana o principal objetivo do Estado, a principal aspirao do
cidado e, atualmente, um dos principais produtos do mercado.

72

2- DO CAMINHO SEGURANA CIDAD

A segurana uma das grandes pretenses das sociedades ocidentais, que

buscam mediante o desenvolvimento de estratgias de controle precaver-se dos
riscos inerentes ao nosso tempo. Especificamente no que se refere ao risco de ser
vtima de um crime, h uma suposio de que o Estado, em particular o Direito
Penal 92, deve dar a resposta e prover a to almejada segurana (SILVA SNCHEZ,
2011, p. 31).
Entretanto, atualmente, j so poucos os que defendem de forma sria a
possibilidade de o Estado, exclusivamente atravs do Direito Penal, prover qualquer
possibilidade de segurana, sendo de se acreditar que essa funo possa ser
exercida de maneira mais eficaz com instrumentos diferentes do Direito Penal e no
mais de forma exclusiva pelo Estado 93. Assim, medida que se aproximava o fim do
sculo XX, a incapacidade do Estado-nao de manter aquilo que, segundo seus
prprios padres, constitua uma de suas funes centrais a manuteno da lei e
da ordem pblica tornava-se cada vez mais aparente, pois o Estado Moderno temse confrontado com suas prprias limitaes, tendo como

resultado que

politicamente, a comunidade tem sido a apropriada para preencher o vazio deixado

pelo redesenho das responsabilidades governamentais nas reas de controle de
crime (RECASENS, 2007, p. 89). Este vazio securitrio deixado pela impotncia do
Estado-nao liberou uma crescente necessidade de segurana, que tem sido
acompanhada por uma sensao de incerteza por parte da cidadania, que se sente
abandonada pelo Estado.

92Conforme

destaca LEA (2009, p. 70), preciso ter em mente que o poder estatal e os discursos do
Direit o Penal so parte de uma densa trama que passa atravs de aparatos e instituies sem se
localizar exatament e nelas, mas que so uma rede que se localiza nas relaes sociais de controle
do delito como um todo integral, de forma que o objeto da atividade estatal, das polticas pblicas,
nunca pode ser, simplesmente, a articulao do Direito Penal e do poder legal, mas sim a tarefa mais
ampla do governo desta estrutura de relaes , com o fim de assegurar sua reproduo e
funcionamento.
93 ROBERT (2003, p. 39) aduz que: A confiana no poder pblico para garantir a segurana dos
bens e das pessoas uma inven o relativamente rec ente, se no no discurso oficial dos juristas do
Estado, ao menos nas prticas sociais. Basta olhar para trs e remontar, por exemplo, sociedade
do fim do antigo regime para descobrir as pegadas de uma economia da segurana muit o diferente. E
este modelo antigo no ceder facilmente s pretenses do Estado surgido da Revoluo. Resultar
mais fcil observar e analisar a alterao atual do Estado de segurana depois de haver situado o
tempo e as circunstncias de seu surgimento.

73

Assim, a questo da segurana tema central dos debates polticos e

cientficos atuais, sendo imperioso que se estabelea uma linha de desenvolvimento
histrico do conceito para que se possa compreender o seu significado, pois a noo
de segurana alterou-se muito com o passar do tempo e possvel afirmar que h,
em verdade, vrias concepes de segurana e vrias formas do Estado e do
cidado compreend-las, de modo que cada diferente concepo da segurana gera
para estes atores uma relao recproca de direitos e obrigaes.
Neste captulo, pretende-se demonstrar a evoluo das possveis concepes
de segurana, especificamente desde o Iluminismo at o presente.
2.1. DA SEGURANA INDIVIDUAL SEGURANA MILITAR

Conforme destaca BAUMAN (2013, p. 70), a incerteza e a vulnerabilidade

humanas so os alicerces de todo poder poltico e foi contra essa dupla de efeitos
secundrios da condio humana que se fundamentou a promessa do Estado
moderno de proteo a seus sditos. Ainda, foi principalmente desta promessa que
o Estado tirou sua razo de ser, bem como a obedincia e o apoio eleitoral de seus
cidados.
Ao exigir de seus sditos obedincia e observncia lei, o Estado pode
fundar sua legitimidade na promessa de amenizar o grau de vulnerabilidade e a
fraqueza de seus cidados para limitar perdas e danos causados pelo livre jogo das
foras de mercado. Criou-se, assim, um escudo que protege os vulnerveis dos
choques excessivamente dolorosos e os inseguros dos riscos que a livre
concorrncia implica. Para BAUMAN (2013, p. 71), tal legitimao encontrou sua
expresso maior na definio da forma moderna de governana como um tat
providence; uma comunidade que assume por si mesma, para sua prpria
administrao e gerenciamento, a obrigao e a promessa antes imputadas divina
providncia: proteger os fiis das vicissitudes da f, ajud-los nos infortnios
pessoais e socorr-los no sofrimento.
A noo de segurana esteve presente no pensamento poltico europeu
desde as crises do sculo XVII, sendo que o seu significado poltico, bem como as
acepes da expresso segurana, alteraram-se de forma contnua ao longo dos

74

tempos. A concepo permissiva e plural da segurana, entendida como um

objetivo dos indivduos, grupos e Estados, era caracterstica do perodo que vai do
meio do sculo XVII at a Revoluo Francesa.
2.1.1. A Segurana Individual Iluminista do Sculo XVIII

Num primeiro momento, tpico do Iluminismo e anterior Revoluo

Francesa, a segurana tem um vis primordialmente individual, no qual a
preocupao centra-se na pessoa, no cidado, ou seja, no senso de liberdade de
perspectivas, bem como de liberdade em relao aos medos e das violaes
pessoais. Essa compreenso da liberdade perceptvel no pensamento dos autores
clssicos da filosofia poltica dos sculos XVII94-95 e XVIII96.

94

Em HOBBES (2000, p. 141 et seq.) percebe-se que o contrato social e, consequentemente, o

Estado, tm por objetivo principal a seguran a, pois os pactos sem a espada no passam de
palavras, sem fora para dar a menor segurana a ningum, logo, se no for institudo um poder
suficientemente grande para nossa segurana, cada um confiar, e poder, legitimamente, confiar,
apenas em sua prpria fora e capacidade, como proteo cont ra todos os outros. No seu
pensamento ainda possvel perceber a preponderncia do aspecto individual da segurana, tanto
que somente o Leviat, ente agregador da vontade de todos os cidados , seria capaz de defend-los
das invases dos estrangeiros e das injrias uns dos out ros, garantindo-lhes assim uma segurana
suficiente para que (...) possam aliment ar-s e e viver satisfeitos. Assim, somente pelo cont rato social
seria possvel designar um homem ou uma as sembleia de homens como representantes,
reconhecendo-s e cada um como autor de todos os atos que aquele que representa tua pessoa
possa praticar ou levar a praticar, em tudo o que disser respeito paz e segurana comuns. Conclu i
HOBBES: a multido assim unida numa s pessoa se chama Estado, em latim civit as. esta a
gerao daquele grande Leviat, ou ant es (para falar em termos mais reverentes) daquele Deus
Mortal. Interessante notar que HOBBES (2000, p. 109) demonstra uma preocupao com a
segurana dos prprios indivduos em face dos atos de outros indivduos, sem que esses sejam
estrangeiros ou estejam na situao de natureza, ou seja, da guerra de todos contra todos.
Portanto tudo aquilo que vlido para um tempo de guerra, em que todo homem inimigo de todo
homem, o mesmo vlido tambm para o tempo durante o qual os homens vivem sem outra
segurana s eno a que lhes pode ser oferecida por sua prpria fora e sua prpria inveno. Poder
parecer estranho a algum que no tenha considerado bem estas coisas que a natureza t enha assim
dissociado os homens, tornando-os capazes de atacar-se e destruir-se uns aos outros. (...) Que seja
portanto ela a considerar-se a si mesmo, que quando empreende uma viagem se arma e proc ura ir
bem ac ompanhado; que quando vai dormir fecha suas portas; que mesmo quando est em c asa
tranca seus cofres; e isto mesmo sabendo que existem leis e funcionrios pblicos armados, prontos
a vingar qualquer injria que lhe possa ser feita. Que opinio ele tem de seus compatriot as, ao viajar
armado; de seus concidados, ao fechar s uas portas; e de seus filhos e s ervidores, quando tranca
seus cofres? No significa isso acusar tanto a humanidade com seus atos com o eu o fao com
minhas palavras? Mas nenhum de ns acusa com isso a natureza humana .
95 Em JOHN LOCKE (1998, p. 468) tambm percept vel a preponderncia da preocupao com a
segurana individual. Ao t ratar da liberdade dos homens e do motivo pelo qual estes se unem,
LOCKE defende que a nica maneira pela qual uma pesso a qualquer pode abdicar de sua liberdade
natural e revestir-se dos elos da sociedade civil concordando com outros homens em juntar -se e
unir-se em uma comunidade, cuja finalidade no seria out ra que no viverem confortvel, segura e

75

Ainda nesse perodo a garantia da segurana foi estendida para incluir a

proteo contra deterioraes repentinas ou violentas no padro de vida das
pessoas97.
De forma concisa, ROTHSCHILD (1995, p. 63) caracteriza a segurana do
Iluminismo da seguinte forma:

algo que os indivduos obtm para si mesmos, em um empreendimento

coletivo ou contrat ual. O empreendimento por sua vez algo a ser
infinit amente visto e revisto. A seguran a no boa em si, sem ter em conta
o processo pelo qual a mesma alcanada. O Estado (em conjunt o com
poderosas coletividades pequenas, como as comunidades ou guildas,
operando sob a proteo do Estado) pode ser uma fonte tanto de
insegurana como de segurana que em si opressiva. Sua funo mais
importante garantir justia para os indivduos.

Uma das principais preocupaes do pensamento liberal do final do

Iluminismo era com a extenso dos direitos segurana individual, ou direitos de
humanidade para indivduos que no eram cidados do Estado nos quais os direitos
eram afirmados, como ocorria com as mulheres, crianas, despossudos e
dependentes do territrio do Estado (ROTHSCHILD, 1995, p. 67).
O documento legal que melhor representa essa concepo individual da
segurana a Declarao dos Direitos do Homem, de 1789, que positivou os
direitos naturais, especialmente a liberdade, propriedade, segurana e resistncia

pacificamente uns com outros, num goz o seguro de suas propriedades e com maior segurana contra
aqueles que dela no fazem parte.
96 MONTESQUIE U (1973, p. 159) deixa muito claro o aspecto individual que a ideia de seguran a
ainda ostentava, pois vinc ulava-a diretamente liberdade. A liberdade poltica, num cidado,
escreveu, esta tranquilidade de esprito que provm da opinio que cada um possui de sua
segurana; e, para que se tenha essa liberdade, cumpre que o governo seja de tal modo, que um
cidado no possa temer outro cidado.
97Ao tratar sobre o tema da extenso da segurana, ROTHS CHILD (1995, p. 63) diz que LE IBNIZ
exortou os governantes da Alemanha aps a Paz de Ryswick em 1697, uma vez que a segurana
(militar) de seus pases foi assegurada, para transformar um projeto de seguro social contra
acidentes, oportunidade em que teria afirmado que uma repblica ou uma sociedade civil como um
navio ou uma empresa, dirigidos pelo bem comum.

76

opresso, sendo que a Segurana (sret) uma condio dos indivduos 98. A
segurana, portanto, ainda era concebida em termos de liberdade em face de
ataques pessoais, algo prximo ideia anglo -saxnica de habeas corpus, de modo
que precisava ser garantida pela sociedade, pelo pacto social, ou pela garantia
social de uma sociedade civil universal.
2.1.2. A Segurana Militar dos Sculos XIX e XX

A partir do sculo XIX, a palavra segurana, de fato, assume um novo

significado pblico, no qual vista principalmente como um bem coletivo e no mais
individual, como um objetivo dos Estados a ser alcanado atravs da diplomacia ou
de polticas militares99.
Desse

momento

em diante, a

segurana

passa

ser encarada,

principalmente, como uma questo de Estado e no mais individual. Esse novo

aspecto

da

segurana

coincide

(na

verdade

consequncia)

com

desenvolvimento do comrcio martimo internacional iniciado no sculo XVIII, que

o grmen da globalizao. Isso se deve ao fato de que expanso do comrcio
internacional a longas distncias imps uma nova forma de segurana, pois permitiu
aos indivduos no s recorrer a produtos do outro lado do mundo, mas tambm
expor suas sortes no s aos perigos dos oceanos desconhecidos, como tamb m
aos mais incertos elementos da loucura e injustia humanas em pases distantes,
impondo uma nova forma de segurana. Nesse novo panorama, que somente foi
possvel em virtude do poder naval desenvolvido por alguns pases, principalmente
pela Inglaterra, alterou-se significativamente a noo de segurana, pois os pases
perderam suas independncias nacionais e individuais. Essa interdependncia
econmica decorrente das conexes comerciais entre pases distantes, no raras

98

Segundo ROTHSCHILD (1995, p. 64), a tradu o de PA INE da Declarao dos Direitos do

Homem, em 1791, pode ser vista, certamente, como uma das ltimas formas de utilizao da palavra
(segurana) no sentido antigo.
99 Segundo ROTHS CHILD (1995, p. 65), a primeira vez que a palavra segurana foi utilizada nessa
nova concepo foi no Trat ado de Paris de 1814, que restaurou a monarquia franc esa. No Tratado
possvel ler que sob o governo paterno de seus Reis, enc ontra-se a garantia da segurana e
estabilidade da Europa. O objetivo das negociaes era assegurar a tranquilidade do mundo numa
poca na qual os grandes poderes se juntaram em relaes mtuas entre os Estados para
segurana dos tronos.

77

vezes, culminou numa insegurana poltica e militar para alguns Estados. O exemplo
mais notvel desse fenmeno talvez seja a Crise do Ch ocorrida entre a Inglaterra
e as Colnias Inglesas da Amrica do Norte e, posteriormente, o fato de soldados
ingleses terem combatido em solo americano, durante a Guerra de Secesso,
milhares de milhas distantes de sua ptria (ROTHSCHILD, 2003, p. 5).
Durante os sculos XIX e XX, essa concepo militar da segurana
prevalece, no havendo por todo esse perodo uma preocupao intensa com a
segurana individual, mas sim com a segurana dos Estados. Especialmente
durante o sculo XX, essa concepo se exacerba em virtude das duas Grandes
Guerras, sendo que a ltima culminou na polarizao do mundo pelo que ficou
conhecido como Guerra Fria, que mais do que nunca exacerbou a concepo militar
de segurana pela corrida armamentista e ps o planeta em alerta sobre a
possibilidade de uma guerra nuclear.
2.1.3. O Resgate da Segurana Individual Ps-Guerra Fria e o Surgimento da
Segurana Humana do Sculo XXI

Ao final da Guerra Fria surge uma nova preocupao poltica sobre

segurana, havendo um resgate da concepo individual. Esse resgate deve-se ao
fato de que, em 1990, surgem novos interesses polticos, sendo necessrio que se
compreendam as definies dos novos princpios de segurana para que se possam
alcanar os propsitos polticos de seu resgate. Isso porque um dos propsitos dos
princpios ou definies de segurana prover uma forma de orientao s polticas
governamentais, pois, apesar desses princpios serem descritos por tericos, eles
so seguidos e mantidos por agentes pblicos, sendo importantes na organizao
das polticas. Outro propsito dos princpios de segurana guiar a opinio pblica
sobre a poltica, sugerir uma forma de pensar a segura na, ou nortear a participao
das pessoas para quem as polticas devem ser feitas. Ainda, pode-se apontar como
propsito dos princpios ou definies de segurana contestar as polticas
existentes. E por fim, o ltimo propsito dos princpios de segurana influenciar
diretamente a distribuio de dinheiro e poder ao se definir em quais polticas de
segurana o Estado vai investir seus recursos (ROTHSCHILD, 1995, p. 56 et seq.).

78

Assim, o final da Guerra Fria, como si acontecer quando se findam grandes

conflitos 100, foi seguido por novos interesses polticos, de forma que, a partir do incio
da dcada de 1990, a segurana dos indivduos passou a ser objeto da poltica
internacional no sentido de uma segurana comum ou segurana humana 101 em
um sentido estendido que teria quatro formas principais:
1) o conceito estendido da segurana das naes para a segurana de
grupos e indivduos, ou seja, estendido de cima para baixo, do nacional para o
individual;
2) o conceito estendido da segurana das naes para a segurana do
sistema internacional ou de um ambiente fsico internacional, de baixo para cima, da
nao para biosfera;
3) o conceito de segurana estendido horizontalmente, dependendo do tipo
de segurana que est em questo, pois entidades diferentes no podem ser
seguras ou inseguras da mesma maneira, de modo que o conceito de segurana
estendido do militar para o poltico, econmico, social, ambiental e segurana
humana;
4) a prpria responsabilidade poltica de garantir segurana estendida: h
uma difuso em todas as direes a partir dos Estados Nacionais, incluindo para
cima aos organismos internacionais, para baixo aos governos locais e regionais, e
para os lados s organizaes no governamentais, opinio pblica e a imprensa
e, por fim, para as abstratas foras da natureza ou do mercado.
Contemporaneamente, portanto, os objetivos da segurana foram alterados. A
relao entre a concepo militar da segurana e outras formas tem sido assunto de
debates pelas ltimas dcadas. No novo mundo de economia interdependente e

ROTHS CHILD (1995, p. 53) todos os acordos aps as grandes guerras dos tempos
modernos foram acompanhados, em Viena em 1815, em V ersalhes em 1919 e em So Francisco em
1945, por novos princpios de segurana internacional
101 Segundo MESQUITA NE TO (2011, p. 27) a construo e utilizao do conceit o segurana
humana, de forma similar ao que aconteceu com o conceito de segurana pessoal no ps -guerra,
reflete e consequncia de um esforo para resgatar valores e normas humanista. Estes valores e
normas, que foram colocados em cheque pela Segunda Guerra Mundial, pela Guerra Fria e, na
Amrica Latina, por guerras civis e regimes autoritrios e militares, nas sociedades contemporneas
so colocados novamente em cheque por guerras que trazem a violncia para o dia a dia da
populao: guerra ao terrorismo, guerra ao crime organizado e guerra s drogas.
100Segundo

79

globalizada a concepo militar da segurana cada vez mais irrelevante e os

Conselhos de Segurana nacionais e internacionais so paulatinamente substitudos
por Conselhos de Segurana Ambiental, de Segurana Econmica, de Segurana
da Sade, ou de Segurana Humana. A economia global e aberta promete um futuro
diferente e mais seguro do que aquele que se esperava antes da queda do Muro de
Berlim.
As causas da violncia so identificadas como opresso poltica e
insegurana. O sonho da segurana futura assim o sonho da segurana poltica no
qual Estados democrticos de diferentes tamanhos e com capacidade militares
diferentes competem no comrcio, cultura e sociedade civil. As Constituies, nas
sociedades democrticas, so um dispositivo para garantir a segurana poltica que
permite uma razovel expectativa sobre o futuro, ou seja, que uma pessoa no ser
presa ou uma propriedade no ser expropriada e que as pessoas podem dormir
sem medo. As Constituies tambm promovem uma segurana sobre a forma
como as escolhas polticas so feitas e quais os efeitos dessas escolhas, que as
pessoas ou seus representantes iro votar se haver ou no uma guerra, mas
no votaro o preo dos produtos ou julgaram criminalmente outras pessoas.
A concepo de segurana estendida ou segurana humana est fundada,
pelo menos implicitamente, numa concepo dos princpios da lei e da
responsabilidade da sociedade. Segurana de tudo dificilmente pode ser um objetivo
da poltica e no pode haver segurana demais, nem em relao aos bens mais
importantes. Existem, porm, vrias maneiras que um cidado pode estar seguro, de
forma que uma deciso poltica quais aspectos da segurana estendida ou
segurana

humana

sero

privilegiados

em

determinada

sociedade

num

determinado perodo. H, porm, algumas situaes de insegurana que so

consideradas especialmente injustas, seja pelo o que elas causam, ou pela forma
como influenciam a vida e as expectativas das pessoas, ou pela forma como so
observadas at pelas pessoas que no esto diretamente sujeitas ao risco. Existem
algumas formas de prover segurana consideradas especialmente adequadas s
sociedades liberais e democrticas, especificamente em relao aos direitos dos
indivduos, sua dignidade e a utilizao de seus recursos. Nesse sentido, a
segurana uma ideia poltica, uma ideia sobre as formas de resultado de que a
lei deve se ocupar. Disso provm uma srie de perguntas que devem ser resolvidas

80

pelas polticas se segurana estendida ou humana, como por exemplo: segurana

do qu? segurana em relao a qu? segurana em relao a quem? segurana
em que sentido?
Durante a ltima dcada do sculo passado iniciou-se um intenso debate
internacional, promovido principalmente pela Organizao das Naes Unidas
ONU, sobre a questo da segurana. Esse debate, que permanece em intensa
atividade e veiculado pelos Relatrios Anuais sobre Desenvolvimento Humano ou
por trabalhos especficos das Comisses da ONU, permitiu um desenvolvimento
terico importantssimo para a questo da segurana, fixando novos padres e
libertando-se de conceitos ultrapassados. A importncia desses novos conceitos
sobre segurana no se reduz, entretanto, discusses tericas, mas so de
grande importncia prtica, pois a ONU e demais organismos internacionais que
vo fixar as agendas dos Estados no que se refere segurana, sendo
imprescindvel acompanhar sua evoluo.
2.2. DA SEGURANA HUMANA SEGURANA CIDAD

possvel afirmar, portanto, que pelo menos durante os dois ltimos sculos
a segurana caracterizou-se por um vis muito mais externo que interno, ou seja, o
problema da segurana era tratado no plano Estado-Estado e no no plano Estadoindivduo ou indivduo-indivduo. Porm, na dcada de 90 do sculo XX, percebeuse que a segurana tambm precisava ser notada do ponto de vista interno, pois de
dentro dos Estados e no raras vezes por conta da atuao interna das instituies
dos Estados, a segurana humana estava exposta a maiores riscos que de qualquer
ameaa externa102.

102

No mesmo sentido a introduo do Relat rio Sobre Desenvolvimento Humano do PNUD (1994,
p. 3), onde se encont ra o seguinte trecho: J faz muito tempo que o conceito de segurana vem
sendo conformado pelas possibilidades de conflito entre os Estados. Durante um tempo
demasiadamente longo, a segurana se equiparou proteo frente s ameaas s fronteiras de um
pas. Durant e um t empo demasiadamente longo, os pas es trataram de se armar a fim de proteger
suas seguranas. Atualmente, para a maioria das pessoas, o sentiment o de insegurana deve -se
mais s preocupaes sobre a vida cotidiana que ao temor de um cataclismo no mundo. A segurana
no emprego, a segurana da renda, a segurana na sade, a segurana no meio ambiente, a
segurana em relao ao delit o: so estas as preocupaes que esto surgindo em todo o mundo
sobre a segurana humana.

81

A segurana humana sugere que as polticas de segurana e as anlises

sobre segurana, se pretenderem ser efetivas e legtimas, precisam focar no
indivduo como principal beneficirio. Trata -se de um conceito normativo, pois h
uma responsabilidade tica de reorientao para o indivduo alinhada aos
reconhecidos padres internacionais de direitos humanos e governana (NEWMAN,
2010, p. 78).
Nesse sentido, traz-se pequeno trecho do Relatrio de Desenvolvimento
Humano das Naes Unidas de 1994, que representa bem a preocupao
internacional em torno da segurana na dcada de 1990:

O conceito de seguran a foi interpret ado de forma estrita durante muito

tempo: em quanto segurana do territrio contra a agresso externa, ou
como proteo dos int eresses nacionais na poltica exterior ou como
segurana mundial frente amea a de um holocausto nuclear. A segurana
se relacionou mais com o Estado-nao do que com as pessoas. As
superpotncias estavam tranc adas em uma luta ideolgica, tra vando uma
Guerra fria em todo o mundo. Os pases em des envolvimento, que haviam
logrado sua independncia s recentemente, tinham sensibilidade a
respeito de qualquer ameaa, real ou percebida, a sua frgil identidade
nacional. Deixavam -se de lado as preocupaes legtimas das pessoas
comuns que procuravam ter segurana em suas vidas cotidianas. Para
muito,

a segurana simbolizava a prot eo contra a ameaa de

enfermidade, fome, desemprego, crime, conflito social, represso poltica e

riscos ambientais. Ao dissipar-se a penumbra da guerra, pode-se ver agora
que muitos conflitos surgem mais dentro dos pases do que entre eles
(PNUD, p. 25).

De fato a dcada de 1990 representou um perodo de extrema alterao do

tratamento poltico e terico da segurana 103, tendo como principal caracterstica a
verticalizao de cima para baixo do tratamento da questo, pois deixou-se de

103

ROTHS CHILD (1995, p. 54), ao comentar sobre os princpios da segurana na dcada de 1990,
escreve: Estes princ pios so evocativos, como ser visto, das ideias liberais incluindo ideias sobre
segurana do final do sculo dezoito. Mas tambm mant m a promessa de uma teoria liberal
diferente; de uma teoria que libertada, em particular, das dicotomias to caractersticos do acordo
de 1815, entre os liberalismos ingls e francs, ou entre as polticas domstica e internacional.

82

encar-la exclusivamente do ponto de vista dos Estados 104 para traz-la para o
mbito interno, pessoal, individual.
Todas as abordagens sobre a segurana humana, nesse novo contexto,
concordam que a referncia para as polticas e anlises deve ser o indivduo, mas,
conforme destaca NEWMAN (2010, p. 79), elas discordam sobre de quais ameaas
o indivduo deve ser protegido, e quais os meios que devero ser empregados para
alcanar esta proteo. O citado autor argumenta que existem, essencialmente,
quatro diferentes linhas sobre a segurana humana: A primeira ampla, pois
considera todas ameaas integridade humana, incluindo s vezes especificando
subdesenvolvimento, pobreza e privao. Para ele, essa a linha adotada pelo
Relatrio Sobre Desenvolvimento Humano do PNUD de 1994 e pela Comisso de
Segurana Humana (CSH) da ONU no Relatrio de 2003 Segurana Humana,
Agora!. A segunda linha mais limitada e tem por foco as consequncias humanas
decorrentes dos conflitos armados e os perigos que a populao civil enfrenta em
decorrncia de governos repressivos e de falncias dos Estados. A terceira linha
particularmente nos crculos polticos e dos tericos interessados em poltica utiliza
a segurana humana como um conceito guarda-chuva para se aproximar de uma
srie de questes de segurana no tradicionais (como AIDS, drogas, terrorismo,
armas pequenas, armas no humanas como minas terrestres, trfico de seres
humanos) com o simples objetivo de atrair maior ateno e recursos para combat las. A quarta linha formada por um pequeno nmero de tericos que refletem
tanto a abordagem ampla quanto a limitada que tentam entender a segurana
humana a partir de uma perspectiva terica e integrar a segurana humana aos
estudos sobre segurana. Desta ltima perspectiva, a segurana humana utilizada
para explorar debates tericos sobre a natureza das ameaas segurana,
referentes e responsveis pela insegurana, levantando questes relativas origem
da insegurana, a natureza das instituies que provm segurana e os interesses a
que servem etc. (NEWMAN, 2010, p. 79 et seq.).

No mesmo sentido NEWMA N (2010, p. 78) ao afirmar que: O crescimento do interesse pela
segurana humana desde o comeo dos anos 1990 pode ser visto num contexto histrico e social
particular no qual se percebe a eroso do estreito, estatocntrico, militarizado na segurana nacional
paradigma nos crculos polticos e acadmicos.
104

83

A Organizao das Naes Unidas (ONU) tem sido um dos contextos mais
significativos para o desenvolvimento da agenda da segurana humana, sendo que
o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), que faz parte
deste organismo internacional e p ublica anualmente os Relatrios sobre as
pesquisas que realiza sobre o desenvolvimento humano, tem contribudo de maneira
decisiva para a difuso e conhecimento deste conceito, bem como outras agncias
da prpria ONU como a Universidade das Naes Unidas, a UNESCO, a Comisso
de Segurana Humana (CSH), a Comisso Internacional Sobre Interveno e
Soberania dos Estados (CIISE) etc.
2.2.1. Relatrio do PNUD de 1994

O Relatrio do PNUD do ano de 1994 talvez seja o documento mais

importante no que se refere nova configurao da segurana humana e representa
um verdadeiro marco histrico, pois foi o primeiro documento

105

normativo

internacional a utilizar, nesse novo significado, a expresso segurana humana106,

querendo com isso significar uma segurana estendida, isto , como superao da
vertente anterior que restrita, militarizada e limitada ao plano Estado-Estado.
O documento de 1994 inova o panorama da segurana ao propor,
conscientemente, uma abordagem completamente nova sobre o tema ao afirmar
que a ideia da segurana humana, ainda que simples, provavelmente constituir
uma revoluo na sociedade do sculo XXI. Ainda, encontra-se que a segurana
humana se expressa em uma criana que no morre, em uma enfermidade que no
se propaga, um emprego que no se elimina, uma tenso tnica que no explode
em violncia, um dissidente que no silenciado. Ou, de forma bem sintetizada, de
forma a negar peremptoriamente a concepo anteriormente vigente: A segurana
humana no uma preocupao pelas armas: uma preocupao pela vida e
dignidade humanas (PNUD, 1994, p. 25).

(2003, p. 13) informa que, apesar do termo segurana humana estar sempre associado
ao Relatrio do PNUD de 1994, o termo j estava em circulao antes.
106O Captulo 2 do Relatrio recebe o ttulo de Novas Dimenses da Segurana Humana.
105ALKIRE

84

De forma sistemtica, so apresentadas quatro caractersticas essenciais ao

conceito bsico de segurana humana (PNUD, 1994, p. 25):
1) A segurana humana uma preocupao universal. Relaciona-se s
pessoas de todo o mundo, tanto de pases ricos como de pases pobres, pois h
muitas ameaas comuns a todas as pessoas como o desemprego, as drogas, o
delito, a contaminao e as violaes dos direitos humanos.
2) Os componentes da segurana humana so interdependentes. Quando a
segurana da populao est ameaada em qualquer parte do mundo, provvel
que todos os pases sejam afetados. A fome, a enfermidade, a contaminao, o
trfico de drogas, o terrorismo, os conflitos tnicos e a desintegrao social j no
so acontecimentos isolados, pois suas consequncias chegam a todo o mundo.
3) mais fcil cuidar da segurana humana pela preveno do que pela
interveno posterior. Os custos diretos e indiretos do vrus HIV, por exemplo,
superavam 240 milhes de dlares na dcada de 1980, sendo que uns poucos
milhes de dlares investidos na ateno primria da sade e da educao e
planejamento familiar poderiam ter ajudado a conter a difuso dessa enfermidade
mortal.
4) A segurana humana est centrada no ser humano. Preocupa-se com a
forma de como as pessoas vivem e respiram em uma sociedade, a liberdade com
que podem exercer diversas opes, o grau de acesso ao mercado e as
oportunidades sociais, e a vida em conflito ou em paz.
A segurana humana tem dois aspectos principais: em primeiro lugar,
significa segurana contra ameaas crnicas como a fome, a enfermidade e a
represso; em segundo lugar, significa proteo contra alteraes sbitas e
dolorosas da vida cotidiana, como no emprego ou na comunidade. Assim, a perda
da segurana pode se dar tanto atravs de um processo lento e silencioso quanto de
uma emergncia abrupta e estridente. Pode ser obra humana, como resultado de
opes polticas erradas, ou obra da natureza. Ainda, pode ser resultado de ambos,
como ocorre no caso da deteriorao do meio ambiente que causa um desastre
natural (PNUD, 1994, p. 26).

85

Entretanto, importante atentar para a preocupao do Relatrio em no

equiparar segurana humana com desenvolvimento humano. O desenvolvimento
humano um conceito mais amplo, definido como um processo de ampliao da
gama de opes de que dispem as pessoas, enquanto que a segurana humana
significa que as pessoas podem exercer essas opes de forma segura e livre e
que essas opes que existem hoje no desaparecero totalmente amanh (PNUD,
1994, p. 26 et seq.). Claro que h uma relao entre os conceitos e o progresso em
uma esfera possibilita o progresso em outra e o fracasso tambm pode ter um efeito
recproco. O desenvolvimento humano falido ou limitado leva ao aumento da
privao humana, da pobreza, da fome, do desemprego, da disparidade entre
comunidades tnicas, entre regies, ao acesso ao poder e oportunidade
econmica, e tudo isso pode levar violncia 107 .Assim, zelar pela segurana
humana no significa retirar das pessoas a responsabilidade e oportunidade de
reger suas vidas, mas o contrrio. O conceito de segurana humana destaca que as
pessoas devem estar em condies de cuidarem de si mesmas: todas devem ter
oportunidades de satisfazerem suas necessidades mais essenciais. Isto as libertar
e ajudar a assegurar que possam ter uma contribuio ao desenvolvimento: ao seu
prprio desenvolvimento, ao desenvolvimento de sua comunidade, de seu pas e do
mundo. A segurana humana um componente crtico do desenvolvimento com
participao (PNUD, 1994, p. 27).
Nesse ponto, reproduz-se trecho do relatrio que demonstra, de forma
definitiva, a inteno de mudana na abordagem da segurana a partir desse
momento, adicionando, inclusive, um novo elemento a participao:

A segurana humana, portanto, no um conceito defensivo, como a

segurana territorial ou militar. Pelo contrrio, a seguran a humana um
conceito integrador. Reconhece o carter universal das reinvindicaes

107

A ttulo de exemplific ao da relao entre a segurana humana e o desenvolvimento humano

encontra-se no relatrio a seguinte passagem: Quando as pessoas sentem que sua segurana
imediata est amea ada costumam ser menos tolerantes, como os sentimentos e a violncia
xenofbic a da Europa demonstram. Ou em cas os em que as pessoas sentem que h uma eroso na
base de seus modos de vida, como o acesso gua, pode provoc ar um conflito poltico, como em
partes da sia Cent ral e dos Estados rabes. A opresso e a percepo de injustia pode provocar
tambm protestos violent os contra o autoritarismo, como em Myanmar ou no Zaire, quando a
populao perde a esperana de que haja uma mudana gradual.

86

vitais (...). Est imersa no conceito de solidariedade entre as pessoas. No

se pode provocar pela fora de um exrcito oposto a outro exrcito. Pode
fazer-se realidade somente se se concordar que o desenvolviment o deve
fazer participar todas as pessoas.

Desde 1994, ento, fica bem claro que a segurana humana, de forma
genrica e totalizante, no pode ser alcanada, seno por meios integradores e
participativos. A abertura do Estado para permitir que outros atores tambm
participem da busca pela segurana humana fundamental. Neste momento
histrico iniciou-se a transio de um conceito estreito da segurana nacional para
um conceito globalizador de segurana humana.
Assim, enquanto a populao dos pases ricos deseja a segurana em
relao ameaa do crime e da guerra s drogas em suas ruas, em relao
difuso de doenas mortais, ao medo de contaminao, da perda do emprego e de
muitos outros fatos que surgem com a desintegrao da trama social, a populao
dos pases pobres exige a liberdade em relao s ameaas permanentes da fome,
doena e pobreza, uma vez que enfrenta os mesmos problemas dos pases
industrializados. No plano mundial, a segurana humana no significa mais
defender-se da ameaa de um holocausto nuclear, mas sim defender-se da ameaa
contra a pobreza mundial que atravessa as fronteiras internacionais na forma de
drogas, HIV, mudana climtica, imigrao ilegal e terrorismo.
A partir disso, o Relatrio de 1994 (p. 28) prope uma alterao urgente no
conceito de segurana humana em dois sentidos fundamentais:
1) Da nfase exclusiva na segurana territorial para uma nfase muito maior
na segurana da populao.
2) Da segurana mediante os armamentos segurana mediante o
desenvolvimento humano sustentvel.
No que se refere s ameaas segurana humana, o documento reconhece
que as possibilidades so muitas, mas apresenta uma lista com sete categorias
principais, a saber:

87

Insegurana econmica108;

Insegurana alimentar109;

Insegurana em matria de sade110;

Insegurana ambiental111;

Insegurana da comunidade112;

Insegurana poltica113;

Insegurana pessoal.

A categoria que nos interessa a (in)segurana pessoal, pois a que vai se

relacionar com a violncia e os crimes praticados dentro de um territrio e as formas
de controle destes comportamentos.
A segurana pessoal vincula-se violncia fsica da qual uma pessoa pode
ser vtima. Atualmente um problema comum a todos os pases, obviamente
variando o grau de incidncia e a natureza das aes violentas (PNUD, 1994, p.34).
Essa ameaa segurana humana pode assumir vrias formas, como: ameaas do

seguran a econmica entendida como o ingresso bsico assegu rado, geralmente como
resultado de um trabalho produtivo e remunerado ou, como ltimo recurso, de algum sistema de
seguridade financiado com fundos pblicos (PNUD, 1994, p. 28).
109 A segurana alimentar significa que todos, em todo momento, tm acesso tant o fsico como
econmic o aos aliment os bsicos que compram. Isso requer que haja alimentos suficientes para
todos e tambm que haja ac esso imediato aos alimentos, que haja um direito aos alimentos, seja
porque o cultiva, o compra ou aproveita um sistema pblico de distribuio de alimentos (P NUD,
1994, p.30).
110A segurana da sade relaciona-se ao acesso aos servios de sade, de modo que tanto nos
pases em desenvolviment o quanto nos pas es industrializados as ameaas segurana da sade
costumam ser mai ores para os mais pobres, especialmente para as crianas e os habitant es das
zonas rurais. Entre as inseguranas nesta dimenso, encontram -se a mortalidade infantil, a
mortalidade materna, no ndice de infeces por HIV etc. (PNUD, 1994, p. 31).
111A segurana ambiental, por sua vez, est vinculada existncia de um meio ambiente saudvel.
As ameaas so as mais variadas possvel, indo desde a falta de gua potvel para o consumo
humano at desastres nucleares como o de Bhopal e Chernobyl (PNUD, 1994, p. 33).
112 A segurana da comunidade relaciona-s e ao fato de a maior parte da populao gozar de
segurana por pertencer a um grupo, uma famlia, uma comunidade, uma organizao ou um grupo
racial ou tico de onde retira sua identidade cultural ou um conjunto de valores que lhe do
segurana. Desse modo, as violncias e ataques que esses grupos sofrem, oriundos de out ros
grupos tnicos ou do prprio Estado em que se encontram, a principal forma de insegurana a e sse
aspecto de segurana humana(PNUD, 1994, p. 35).
113A segurana poltica um dos aspectos mais import antes da segurana humana e consiste na
garantia de que as pessoas possam viver numa sociedade que respeite seus direitos fundament ais.
fato incont estvel que as violaes aos direitos humanos so mais frequentes em perodos de
distrbios polticos. E no raras vezes, nesses perodos conturbados ocorrem intervenes militares,
e seus agent es no s reprimem indivduos e grupos, mas tambm tentam exercer controle t otal
sobre as ideias e informaes (PNUD, 1994, p.37).
108 A

88

Estado (tortura fsica); ameaas de outro Estado (guerra); ameaas de outros grupos
da populao (tenso tnica); ameaas de indivduos ou grupos contra outros
indivduos ou grupos (delinquncia e violncia de rua); ameaas contra as mulheres
(violncia domstica, crimes sexuais); ameaas dirigidas contra crianas em virtude
de suas vulnerabilidades e dependncias (maus -tratos); e ameaas contra a prpria
pessoa (suicdio e uso de drogas).
Nesse contexto, a delinquncia se apresenta como um dos maiores
problemas das sociedades contemporneas e uma das maiores fontes de ansiedade
para os indivduos. tambm um dos maiores problemas econmicos para os
Estados, pois os custos gerados pela violncia so absolutamente altos.
No se pode olvidar, no entanto, que h uma situao de interdependncia
entre todos os aspectos da segurana humana, de forma que entre esses sete
elementos da segurana humana h vnculos e superposies considerveis. Uma
ameaa contra um elemento da segurana humana provavelmente se propagar
como um tufo raivoso a todas as formas da segurana humana (PNUD, 1994,
p.37).
Na verdade, desde o incio das Naes Unidas em 1945 114 , a segurana
humanaj tem dois componentes principais: liberdade em relao ao medo (freedom
from fear) e liberdade em relao necessidade (freedom from want), sendo que
posteriormente o conceito inclinou-se mais em favor do primeiro componente
(PNUD, 1994, p. 27).Como essa discusso sugere, "a liberdade em relao ao
medo" destinada a indicar a liberdade em relao violncia, e a "liberdade em
relao necessidade a liberdade da pobreza. importante ter esta equao em
mente, porque, naturalmente, as pessoas tambm temem a pobreza ea misria, mas
tambm querem a paz e proteo policial (ALKIRE, 2003, p. 13). Nesse contexto,
mais duas importantssimas iniciativas surgiram como resultado da Cpula do
Milnio realizada pela ONU em 2000, na qual o secretrio-geral Kofi Annan,
resgatou os ideais de 1945 e convidou a comunidade mundial a desenvolver metas

114

J em junho de 1945, o S ecretrio de Estado dos Estados Unidos, em um relatrio ao Governo

sobre os resultados da Conferncia de So Francisco, disse: A batalha de paz deve ser travada em
duas frentes. A primeira a frente da segurana, onde a vitria significa a libertao do medo. A
segunda a frente econmica e social, onde a vitria significa liberdade da misria. S a vit ria em
ambas as frentes pode assegurar a paz mundial duradoura... (PNUD, 1994, p. 3).

89

de libertao da necessidade e libertao do medo. Como produto dessa ao,

criou-se em 2001 a Comisso de Segurana Humana (CSH), que, aps dois anos
de trabalho, em maio de 2003, produziu o relevante texto Segurana Humana
Agora; e a Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania dos Estados 115
(CIISE), que produziu, j em 2001, o informe Responsabilidade de Proteger, sendo
que ambos os documentos foram importantssimos para o desenvolvimento do tema
da segurana humana, pois aperfeioaram e fortaleceram a concepo inaugurada
pelo Relatrio do PNUD em 1994.
2.2.2. Relatrio Responsabilidade de Proteger de 2001

Segundo o Relatrio Responsabilidade de Proteger (CIISE), de 2001, a

segurana humana um conceito emergente que significa a segurana das pessoas
segurana fsica, bem-estar econmico e social, respeito pela dignidade e valor
como seres humanos, a proteo de seus direitos humanos e liberdades
fundamentais. Utilizando-se do exemplo do atentado de 11 de setembro s torres
gmeas, no qual quarenta por cento das vtimas no eram estadunidenses, o
Relatrio enfatiza que a segurana humana , certamente, indivisvel. Ainda, o
Relatrio argumenta, no contexto de delinear a responsabilidade que os Estados
tm de proteger a segurana humana de seus prprios cidados, por uma
reorientao das prioridades da segurana nacional no sentido de consider-las no
somente os gastos militares, mas tambm as despesas com a segurana social
interna 116 .
Relatrio

Por outro lado, conforme destaca ALKIRE (2003, p. 18), apesar do

reconhecer

que

nem

todos

os

Estados

iro

cumprir

suas

responsabilidades, e de no discutir o conceito de segurana humana de forma

elaborada, foi importante para ilustrar como o conceito est sendo considerado e
utilizado em discusses mais amplas.

115

Em 2001 a Comisso era presidida por Gareth Evans e Mohamed Sahnoun.

Trecho do Relatrio (2001, p. 15): Os component es essenciais de seguran a humana a
segurana das pessoas contra ameaas vida, sade, modo de vida, segurana pessoal e
dignidade humana podem ser colocados em risco por uma agresso externa, mas tambm por
fatores internos de um pas, incluindo as for as de segurana. Ainda estar amarrado a um conc eito
to restrito de segurana nacional pode s er uma razo pela qual muitos governos gastam mais para
proteger os cidados cont ra um ataque militar externo indefinido, do que para proteg-los contra os
inimigos onipresentes da boa sade e outras ameaas reais segurana humana em uma base
diria.
116

90

2.2.3. Relatrio da Comisso de Segurana Humana da ONU de 2003

J o texto, Segurana Humana Agora, de 2003, busca oferecer resposta a

trs reflexes que a Comisso de Segurana Humana se props no momento de
sua constituio: a) promover o entendimento pblico da segurana humana e dos
imperativos que essa perspectiva acolhe; b) desenvolver o conceito de segurana
humana como uma ferramenta operativa para a formulao e aplicao de polticas;
e c) propor um programa de ao com o intuito de determinar as medidas mais
convenientes para enfrentar as ameaas segurana humana. Nesse sentido, o
texto desenvolve o conceito de segurana humana desde a proteo das liberdades
vitais das pessoas 117 e da participao comunitria, e prope uma srie de
ferramentas e programas de ao para implementao de polticas sobre a base da
proteo e potencializao dos indivduos 118.
Percebe-se, portanto, que o novo paradigma inaugurado em 1994 pelo PNUD
para o tratamento da segurana humana apenas se fortaleceu ao longo dos anos,
sendo que atualmente absolutamente imprprio tratar da segurana humana e
de qualquer um dos seus aspectos pelo vis da responsabilidade exclusiva do
Estado. Necessrio, nesse sentido, para que haja qualquer sucesso na busca da
segurana humana, que as pessoas participem das estruturas de governabilidade e
que sejam criadas no marco do Estado de Direito instituies slidas que outorguem
autonomia e possibilidades de participao popular (FLACSO, 2005, p. 29).

A definio de segurana humana da Comisso de Segurana Humana a prot eo da vida de

todos os seres humanos de modo a garantir a liberdade e as garantias humanas. Segurana humana
significa proteger as liberdades fundamentais liberdades que so essenciais vida. Isto significa
proteger as pessoas de situaes de risco. Isto significa usar processos que criem nas pessoas
foras e aspiraes. Isto significa criar sistemas polticos, sociais, ambient ais, econmicos, militares e
culturais que juntos deem s pessoas o necessrio para sobrevivncia, sustento e dignidade (CS H,
2003, p. 4).
118 Para proteger as pessoas a primeira chave da segurana humana seus direitos bsicos e
liberdades devem ser acolhidos. Para fazer isso, preciso concentrar esforos para o
desenvolvimento de normas nacionais e internacionais, proc essos e instituies, as quais devem
abordar a insegurana de forma sistemtica e no improvisada, abrangente e no compartimentada,
preventiva no reativa. Segurana humana ajuda a identificar lacunas na infraestrutura de proteo
assim como caminhos para fortalecer ou melhor-la. Pessoas devem participar da formulao e
implemento dessas estratgias. A infraestrutura de proteo pode no ser perfeita, mas pode ajudar a
conter ameaas, mitigar suas foras, apoiar pessoas ameaadas e criar um ambiente mais estvel
(CSH, 2003, p. 11).
117

91

Nesse contexto, BAENA PAZ (2004) argumenta que: A segurana humana

se estabelece como a possibilidade de que o ser humano viva com qualidade no
entorno de onde se desenvolve (...). A segurana humana, conclui, torna-se assim
um conceito holstico. De forma semelhante o documento do FLACSO (2005, p. 25)
ao prescrever que: o conceito de segurana humana apresenta-se como uma nova
perspectiva que permitiria apreender melhor os novos desafios (...) desde o ponto de
vista da segurana. Entretanto, o documento vai alm, pois apesar de afirmar que a
segurana do Estado e a segurana humana se reforam mutuamente, arremata
enfatizando a necessidade de se concretizar essa pretenso ao afirmar que
prossegue o dilogo para definir a maneira de operacionalizar esse vnculo.
2.2.4. Crticas ao Conceito de Segurana Humana

Assim, apesar da importncia e do avano proporcionado pela redefinio do

conceito de segurana humana forjado pelo Relatrio do PNUD de 1994, bem como
pelos textos posteriores, importante salientar que h tambm muitas crticas. Entre
elas, aponta-se a amplitude e a aparente arbitrariedade das sete dimenses da
segurana humana, que considerada muito abrangente para fins prticos, muito
idealista e ingnua. Se a segurana humana ser um escalonamento praticvel,
deve ser mais estreita. Outro ponto atacado refere-se distino conceitual entre
desenvolvimento humano e segurana humana 119, argumentando que a distino
no foi trabalhada suficientemente, pois ambos parecem abraar a totalidade da
agenda de desenvolvimento humano, desnecessariamente (ALKIRE, 2003, p. 14).
MARTIN e OWEN (2010, p. 126) no intuito de apresentar as crticas
existentes ao conceito de segurana humana, citam uma entrevista de Lakhdar
Brahimi, ex-representante especial para o Afeganisto, Iraque e Haiti, e presidente
do Painel das Naes Unidas sobre manuteno de paz sobre o papel da segurana
119

O prprio PNUD, em documento mais recente, o Informe sobre Desenvolvimento Humano para
Amrica Central, de 2010, reconhece a proximidade dos dois elementos, mas nega que sejam
confusos ou signifiquem a mesma coisa, ao afirmar que: A rela o entre os dois conceitos muito
estreita, mas a de segurana destaca a proteo e o de desenvolvimento a realizao; um mira o
risco, o outro as oportunidades; a segurana alude ao ncleo central da vida huma na, o
desenvolvimento a todas as suas possibilidades; este pensa mais nas liberdades positivas, aquela
nas liberdades negativas; a seguran a se se desejar mais urgente, mas o desenvolvimento no
ser genuno se no for seguro.

92

humana no mbito da ONU, na qual afirmou: Eu no utilizo o temor segurana

humana porque eu no sei exatamente o que significa, e me preocupo se algum
no vir me contradizer. Para os autores, esta incerteza est enraizada em pelo
menos trs temas problemticos que emergem do discurso sobre segurana
humana dentro da prpria ONU: a confuso entre segurana e desenvolvimento
humano, a sobreposio entre a segurana e os direitos humanos, e a elasticidade
conceitual.
Outras crticas so apresentadas por NEWMAN (2010, p. 82 et seq.) ao
argumentar que, apesar de o conceito de segurana humana ser normativamente
atrativo, analiticamente fraco, pois, se pelas lentes da abordagem mais ampla
qualquer coisa que represente uma ameaa crtica vida e sustento uma ameaa
segurana, independentemente de sua origem, ao mesmo tempo, desenhar
arbitrariamente limites para incluir ou excluir certos tipos de ameaa problemtico.
Segundo ele, o tratamento acadmico da segurana humana naufragou exatamente
neste ponto conceitual fundamental, pois se h desacordos sobre o que deve ou no
ser includo como ameaa segurana humana ou se isto um julgamento
arbitrrio ento como poder a segurana humana ou suas variaes serem
avaliadas de forma segura? Ainda, a abordagem mais ampla que inclui as aflies
econmicas e sociais atraiu a maior parte das crticas que, de forma geral, apontam
para o fato da amplitude do conceito que de to abrangente torna-se sem significado
e no permite que tericos e/ou implementadores de polticas priorizem diferentes
tipos de ameaa, de suas causas e de suas consequncias, tampouco no
possvel fazer qualquer anlise com tamanho grau de impreciso. No obstante as
crticas, NEWMAN argumenta que, para

um grande nmero de pessoas

interessadas em promover a segurana humana como um movimento normativo, o

debate sobre a definio puramente acidental. Esses interessados tm um objetivo
muito simples: melhorar a vida daqueles que vivem perigosamente inseguros.
Coerncia conceitual ou analtica no essencial para essa tarefa. Entretanto, no
campo terico, as diferenas entre as abordagens amplas e limitadas tm tornado o
conceito de segurana humana sem unidade. Mas o debate, por si s, um
interessante espao para disputas sobre as vises relativas segurana humana e
poltica internacional, bem como para os seus estudos e, como tal, o que s vezes

93

rejeitado como um debate infrutfero e interminve l sobre a definio da segurana

humana na verdade um processo criativo.
No obstante as crticas, inegvel o avano poltico e terico proporcionado
pelo conceito de segurana humana efetivado pelo Relatrio do PNUD de 1994.
2.3. A SEGURANA CIDAD

Posteriormente, a evoluo foi ainda maior, como se verifica ao analisar outro

documento do PNUD, especificamente o Informe sobre Desenvolvimento Humano
para Amrica Central (IDHAC, 2009-2010, p. 31), que, para referir-se de forma bem
mais especfica a apenas um dos sete componentes da segurana humana, qual
seja, a segurana pessoal, opta expressamente por utilizar a expresso segurana
cidad, que definida como a proteo universal contra o delito violento ou
predatrio (...) e a proteo de certas opes ou oportunidades de todas as pessoas
sua vida, sua integridade, seu patrimnio contra um tipo especfico de risco (o
delito) que altera de forma sbita e dolorosa a vida cotidiana das vtimas 120.
Entretanto, o prprio Relatrio (IDHAC, 2010, p. 27) reconhece que existem
vrias definies para segurana cidad e que cada uma tem implicaes distintas
para anlise e desenho das polticas, de forma que a proposta do documento
aclarar o conceito de segurana cidad, suas principais caractersticas e sua
relao com conceitos similares; identificar as ameaas segurana cidad que
sero estudadas e justificar suas escolhas; e precisar as implicaes do enfoque de
desenvolvimento humano para a segurana cidad.

Existem vrias definies de segurana cidad e cada uma tem implica es distintas para a
anlise e para o desenho de polticas neste campo. Comeamos ent o por not ar que uma definio
como tal no verdadeira nem falsa, seno que mais ou menos til para entender determinado
fenmeno. Salvo no caso das chamadas tautologias, ningum pode pretender que sua definio seja
a correta e que portanto exclui outras definies (IDHAC, 2009-2010, p. 27).
120

94

2.3.1. Informe Sobre Desenvolvimento Humano para Amrica Central (IDHAC)

de 2009-2010

O Relatrio (p. 27 et seq.), fazendo uma relao da segurana com a ideia de

risco, destaca que a noo de (in)segurana intuitivamente bvia, mas seu
manejo correto na realidade exige um tipo especial de raciocnio, o probabilstico,
ou aleatrio, que no parte do sentido comum, pelo contrrio, s vezes, contradiz
o sentido comum, pois requer a formao especial de estatstico ou aturio. Da
medio cientfica, baseada em dados comprovados, pode-se estabelecer,
objetivamente, o grau de risco a que se est sujeito, o que se convencionou chamar
de segurana (ou insegurana) objetiva. Por outro lado, h tambm a segurana
(insegurana) subjetiva, que a percepo pessoal que cada um tem sobre o grau
de risco a que est exposto. A segurana subjetiva pode ou no coincidir com a
segurana objetiva, mas sempre influenciada por uma srie de fatores racionais e
irracionais, conscientes e inconscientes, dentre os quais possvel destacar o
temperamento, a experincia, os prejuzos, as informaes, as opinies etc. O
conhecimento das causas de ambas as formas de segurana (ou insegurana) so
importantes para formatao das polticas pblicas.
Ao relacionar o conceito de segurana cidad ao conceito de segurana
humana, o Relatrio acentua bem a ideia de que a segurana cidad muito mais
limitada que a segurana humana, primeiro porque relaciona-se apenas a um dos
sete aspectos que a compe (ao aspecto da segurana pessoal) nos termos do
Relatrio do PNUD de 1994;segundo porque exclui os danos causados pela
natureza; e terceiro porque considera somente um tipo especfico de ao humana
que so os delitos contra a vida, a integridade e o patrimnio (IDHAC, 2009-2010, p.
31 et seq.).
O IDHAC (2009-2010, p. 32) ainda considera que, atualmente, a segurana
cidad o aspecto central e mais urgente da segurana humana, pelos seguintes
motivos:
1) A segurana cidad est na base da segurana humana, pois o fato de
estar vivo a oportunidade mais bsica de que pode desfrutar o ser humano; a

95

integridade pessoal condio necessria da liberdade e dignidade; e o patrimnio

necessrio para adquirir quase todo bem ou servio. A violncia ou o despojo
criminal so ameaas graves e previsveis contra esses trs aspectos fundamentais,
cuja proteo o objeto da segurana cidad.
2) A segurana cidad a forma principal da segurana humana, uma vez
que podamos e ainda podemos viver indefesos diante da natureza terremotos,
doenas, morte etc., mas nossa sobrevivncia depende de um contrato social que
impea que nos autodestruamos, nos termos j mencionados por Hobbes.
3) A segurana cidad garante direitos humanos fundamentais, de forma que
o fundamento das polticas pblicas de segurana cidad no outro que no
proteger os direitos humanos universais, inalienveis e indivisveis das vtimas
atuais ou potenciais da delinquncia.
4) A segurana em relao ao crime um componente essencial da cidadania
e um direito fundamental do cidado ou cidad, ou seja, no s possvel uma
reivindicao moral, mas sim que existe uma base jurdica para exigir a proteo
do Estado contra o crime. E este carter de obrigatoriedade jurdica tem implicaes
de fundo para as polticas ou programas de segurana humana.
5) A segurana cidad relaciona-se imediatamente liberdade, que a
essncia do desenvolvimento humano, pois um delito um ato deliberado de um ser
humano em prejuzo abusivo de outro ser humano. O delito uma opo ou uma
oportunidade para quem o comete, mas precisamente a opo que um ser
humano deve descartar porque destri injustamente as opes do outro. O delito
uma opo indesejvel e seu melhor antdoto a existncia de alternativas
legtimas.
No que se refere relao existente entre o desenvolvimento humano e a
segurana cidad, o Relatrio (ADHAC, 2010, p. 35 et seq.) considera que a
insegurana humana uma negao flagrante do desenvolvimento humano, pois
os crimes impedem o exerccio de uma liberdade concreta, sacrificam uma opo
legtima ou destroem uma oportunidade de realizao humana. Cita, tambm, que
comum que se agrupem os custos dos crimes sob diversas categorias, tais como:
danos diretos e indiretos; danos monetrios e no monetrios; custos de curto prazo

96

e longo prazo; e custos para a vtima, para o Fisco e para a sociedade121. Assim, se
a insegurana cidad prejudica o desenvolvimento humano, preciso verificar se o
inverso tambm verdadeiro. O Relatrio considera que no plano conceitual no h
dvidas que sim, j que considera o delito como uma opo indevida 122 e seu melhor
antdoto a existncia de alternativas legtimas. Isso significa que uma poltica
inteligente de segurana cidad deve intensificar a criao de oportunidades
valiosas ou legtimas para diminuir o risco do delito (preveno), para ressarcir as
vtimas (compensao), e para levar desenvolvimento humano tambm ao infrator
(reabilitao). Porm, se existe essa relao no plano normativo, no plano emprico
o Relatrio (IDHAC, 2010, p. 37) sustenta que a relao entre o nvel de
desenvolvimento humano e a incidncia da criminalidade ainda no foi examinada
com o rigor suficiente. No obstante a existncia de numerosos estudos histri cos e
estatsticos que tm por objeto o impacto do crescimento econmico sobre a
criminalidade terem confirmado que aumentar a riqueza do pas diminui a
rentabilidade do delito (seja porque h mais alternativas ou porque mais provvel a
priso), h tambm confirmaes de que a modernizao social, principalmente se
acelerada, implica desenraizamentos massivos, que agrava a desigualdade e
debilita os controles tradicionais, elevando, por esta via, a incidncia dos delitos.
No obstante a importncia terica de tudo que j foi exposto sobre o
contedo do Informe de Desenvolvimento Humano para Amrica Central no que se

H no Relatrio (ADHAC, 2010, p. 36) uma tab ela de Classificao dos danos causados pelos
delitos violentos ou predatrios, que em sntese prope a seguinte classificao: 1 ) Danos Humanos:
para a vida, integridade fsica, autonomia sexual, liberdade pessoal e traumas nas vtimas e seus
parentes; 2) Custos Econmicos Diretos: para as vtimas potenciais (prmios de seguros e out ros
gastos em segurana privada), para as vtimas e seus parentes (gastos mdicos e renda perdida pelo
dano), para o delinquente (renda perdida por estar no crcere), e para o Estado (custos de sade, do
sistema de seguridade e da justia); 3) Danos ou Custos Econmicos Indiret os: menor produtividade
laboral (incapacidade, ausncia e imigrao), menos poupana (e fuga de capitais), menos
arrecadao fiscal e menor alocao dos gastos pblicos; 4) Danos Sociais: perda de confiana e
diminuio do capital social; e 5) Danos Polticos: perda da confiana nas instituies e
desconfiana no Estado de Direito.
122 No obstante haver uma srie de perspectivas criminolgicas sobre as causas do crime, o
relatrio adotou o seguinte entendimento em relao etiologia do crime: um delito um ato
voluntrio do indivduo e tambm um produto de uma situao social. Em segundo lugar, e ainda
que cada corrente criminolgica destaque o papel de certas causas ou certos motivos, em geral se
admite que o delito tem uma etiologia complexa ou que muit os fatores incidem em sua origem. Em
terceiro lugar, cada causa ou motivo cobre um aspecto de delito mais ou menos diverso, de sorte que
o motivo ou causa pode ser mais ou menos relevante para entender esta ou aquela conduta concreta.
Em quart o lugar, as causas ou motivos tm distintos nveis de generalidade ou de abstrao (...)
(IDHAC, 2010).
121

97

refere segurana cidad, entende-se que a parte mais importante encontra-se na

relao desenvolvida no tpico Valores e Segurana Cidad 123 (p. 37 et seq.).
Neste tpico, o Informe destaca que para que exista deveras segurana cidad, sua
proteo deve respeitar e fomentar certos valores ticos e polticos, de forma que
nem todas as formas de proteo contra o delito so aceitveis, e algumas de fato
aumentam a (in)segurana cidad. Esta uma restrio substancial ao paradigma
do desenvolvimento humano, pois, ao reconhecer que o desenvolvimento humano
no se limita a elevar a renda, mas abarca todo o espectro das opes humanas, se
est dizendo que a eficincia econmica no o nico valor, mas sim que h outros
valores igualmente valiosos ou desejveis, como: liberdade poltica, equidade
social, participao da comunidade, sustentabilidade ambiental e segurana
humana.
Sendo assim, as polticas ou programas de segurana cidad devem
obviamente proteger, mas de modo to eficiente, livre, participativo, sustentvel e
equitativo como seja humanamente possvel. E entre esses valores, preciso
destacar precisamente os dois que mais esto sujeitos ao perigo de serem
sacrificados ou adiados em virtude da segurana cidad: a liberdade e a justia. De
fato, conforme o prprio Informe reconhece, algumas das polticas ou medidas que
aparentemente so mais eficazes no sentido de aumentar a segurana implicam
desconhecer ou comprometer os direitos civis ou as garantias processuais que esto
na base da liberdade. E outras estratgias ou aes que parecem eficazes em
efeitos desconhecem ou at deterioram a segurana das pessoas mais pobres e
excludas (IDHAC, 2010, p. 37).
Declara, tambm, o Informe (IDHAC, 2010, p. 37 et seq.) que, por serem as
polticas ou aes sensacionalistas avaliadas luz da experincia, sua eficincia
meramente aparente, pois empiricamente comprova-se que no h uma reduo da
insegurana, a no ser transitoriamente, e o problema acaba por ser agravado. Por
esse motivo, o Informe invoca duas razes para defender uma segurana cidad
que respeite o Estado de Direito e promova a igualdade social: uma razo a priori ou
de valores, e uma razo a posteriori ou de eficcia. Dito de outra forma, significa que
uma poltica de segurana cidad inspirada no desenvolvimento humano precisa

123

Trata-se do item F do Captulo 1.

98

considerar que a segurana no o nico valor e nem um valor que possa ser
assegurado independentemente da equidade e da liberdade. Primeiro, porque a
segurana para proteger as opes ou seja as liberdades de todas as pessoas
dizer para proteger de maneira equitativa, o que implica proteo especial para
aquelas pessoas cuja insegurana invisvel e portanto no est bem atendida.
Segundo, porque a segurana de todos implica liberdade para todos e justia para
todos, significa liberdade para as vtimas potenciais (liberdade diante do medo);
liberdade para os suspeitos ou condenados por crimes (liberdade perante a
arbitrariedade); justia para as vtimas do crime (ressarcimento ou justia
comutativa) e justia para que as pessoas mais vulnerveis estejam mais bem
protegidas (justia distributiva).
No mbito da segurana pessoal (ou segurana pblica ou segurana
cidad), entendida como um aspecto da segurana humana (mas muito mais
restrito), todas essas consideraes so necessrias e devem pautar a atuao dos
Estados no tratamento da questo da criminalidade, especificamente na formatao
das Polticas de Segurana. Deve-se, portanto, abandonar de uma vez por todas a
ideia de segurana como uma funo exclusiva do Estado que a exerce para sua
prpria proteo ou para manuteno de uma pretensa ordem, funes em razo
das quais, no raras vezes, atenta contra seus prprios cidados.
Entretanto, no obstante todos esses documentos oriundos da ONU e de
suas respectivas Comisses, a questo conceitual, pelo menos no mbito brasileiro,
ainda no pacfica.
2.3.2. Segurana Cidad ou Segurana Pblica?

Todas as vezes que a questo da segurana abordada no aspecto da

segurana pessoal h uma verdadeira confuso conceitual, pois utilizam-se, no
raras vezes, as expresses segurana pblica, segurana cidad, segurana
interna, segurana individual ou segurana pessoal de forma indistinta124.

O prprio Informe ADHCA (2009-2010, p. 38) elenca uma srie de conceitos afins ao conceito de
segurana cidad argumentando que: Destes out ros conceitos tambm existem formulaes mais ou
124

99

No Brasil, bem como em outros pases de Amrica Latina, durante seus

regimes ditatoriais, a ideia prevalecente era de segurana nacional 125 , na qual o
Estado deveria garantir a sua prpria segurana e todos aqueles que no
concordassem com a poltica estabelecida e se opusessem ao governo ou
pertencessem a algum grupo de oposio eram considerados como fontes de perigo
que deveriam ser eliminadas, isto , eram considerados inimigos. Trazia-se para
dentro do Estado a concepo militar de segurana tpica dos sculos XIX e XX.
Atualmente, no se encontra mais a utilizao da expresso segurana
nacional, at mesmo pela carga ideolgica que encerra, sendo muito mais comum a
expresso segurana pblica. Entretanto, como se verificar, tambm a expresso
segurana pblica no est isenta de crticas e tem sido, pelo menos no meio
acadmico, paulatinamente substituda pela expresso segurana cidad, que
manifesta uma ideologia ainda mais democrtica e vinculada s conquistas da
cidadania126.

menos diversas, mas nos ateremos ao seu significado mais comum ou mais bvio: Fala-se de
segurana pblica para aludir, tambm, proteo do cidado frente ao crime; e a Organizao de
Estados Americanos (OEA) utiliza este conceito em um sentido bastante similar a nossa segurana
cidad; mas em outros contextos a segurana pblica tem um toque impessoal e estatista que
contrasta com o acento sobre a liberdade e a participao da segurana cidad. A segurana
comunitria agrega uma saudvel nfas e sobre a solidariedade, mas abarca ameaas ao bem-estar
da comunidade de diversas formas, no s em razo do crime, e a mudana diminui a nfase sobre o
papel do Estado. () A segurana nacional evoca o tempo da Guerra Fria e a duvidosa existncia de
um inimigo interno dentro do prprio pas.
125 Como categoria poltica, a segurana nacional se consolidou durante a Guerra Fria, especialmente
nas zonas influenciadas pelos Estados Unidos da Amrica, que resgatou, aps a Segunda Guerra
Mundial, o uso poltico que a palavra segurana tinha desde a antiguidade. Esse conceito foi utilizado
para designar a defesa militar e a segurana int erna diante das ameaas de revoluo, da
instabilidade do capitalismo e da capacidade destruidora das armas nucleares. A ideologia do
anticomunismo deu sentido ideia de segurana nacional e a desconfiana entre as naes permitiu
que sua dinmica se desenvolvesse, sendo que o plano militar tornou-se a base das rela es
internacionais. Essa tendncia se manifestou pelos confrontos armados e pelo intervencionismo das
grandes potncias nos pas es de terceiro mundo. Especificamente na Amrica do Sul , a segurana
nacional teve uma variante que foi a Doutrina da Segurana Nacional, que manteve a ideia de que a
partir da segurana do Estado se garantia a segurana da sociedade, mas tambm desenvolveu
algumas inova es, como considerar que para alcanar esse objetivo seria necessrio o controle
militar do Estado, bem como a substituio do inimigo externo pelo inimigo interno. O Brasil foi o
primeiro pas a elaborar um conceito sobre segurana nacional na Amrica Latina com uma lei de
1935 e, depois, nos anos 50, com o trabalho do General Golbery do Couto Silva na Escola Superior
de Guerra. (BUITRAGO, 2003, p. 74 e s.).
126 A concepo mais tradicional da cidadania a desenvolvida por MARS HALL (1967), que a dividiu
em trs element os: civil, poltico e social. O elemento civil composto dos direitos necessrios ao
exerccio da liberdade individual liberdade de ir e vir, liberdade de imprensa, pensamento, f, direito
propriedade, de concluir contratos vlidos e o direito justia, sendo que este ltimo diferencia -se
dos outros porque o direito de defender e afirmar todos os direitos em termos de igualdade e pelo
devido processo legal. Assim, a instituio que mais se liga aos direitos civis o Tribunal de Justia.

100

Ao tratar do tema, BARATTA (2006, p. 156) descreve de forma profcuas

etapas do conceito de segurana, no sentido de controle social do delito, ou no
conceito de segurana pessoal, que primeiramente era adjetivada de nacional,
depois de pblica e, agora, finalmente, de cidad 127, vinculando cada uma ao seu
substrato poltico e ideolgico:

Da doutrina de segurana nacional 128 resta ainda a trgica lembrana, na

Amrica Latina, dos anos setenta e oitenta, quando a ideologia autorit ria
inspirada no princ pio schimittiano do amigo -inimigo serviu para s ustentar
no s um direito penal do inimigo 129 cujos sinais ainda esto presentes
inclusive nos estados com regimes formalmente democrticos mas,
sobretudo, um sistema penal ilegal, paralelo ao legal e muito mais
sanguinrio e efetivo que este ltimo: um verdadeiro t errorismo de Estado,
como o que se desenvolveu nas ditaduras militares do Cone Sul.

Por sua parte, a dout rina da segurana pblica marca fortemente a histria
do direito penal na Europa, e representa o contnuo compromisso entre a
tradio liberal e a de carter aut oritrio ( del Obrigk eitsstaat), entre o Estado
de direito e o Estado de polcia ou da preven o, entre a poltica do direito
penal e a poltica da ordem pblica.

Mais promissora, tambm, entre out ras razes por ser mais recent e, a
concepo da segurana cidad, que atribui poltica criminal, pela primeira

O elemento poltico compreende o direito de participar no exerc cio do poder, como um membro de
um organismo investido da autoridade poltica ou como eleitor desses membros. A institui o com a
qual se relaciona o parlamento. P or fim, o elemento social se refere a tudo que engloba desde o
direito a um mnimo de bem-estar econmico e segurana, ao direito de participar, por completo, na
herana social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padres que prevalecem na
sociedade. Relaciona-se s instituies do sistema educacional e dos servios sociais. Para a histria
da cidadania no Brasil conferir CARVALHO (2007). Para uma anlise da cidadania ao longo da
histria conferir PINSKY e PINSKY (2003).
127 Importante que se diga que, ao que parece, essa distino feita por BA RA TTA em segurana
nacional, segurana pblica e segurana cidad no compartilhada por todos autores, pois alguns
ainda simplesmente utilizam o termo seguridad ciudadana como literal traduo de segurana
pblica, no sentido que a utilizamos em portugus.
128 Para uma anlise detalhada sobre a doutrina da segurana nacional conferir PESSOA (1971).
129 Para uma crtica ao Direito Penal do Inimigo conferir FABRETTI (2008).

101

vez, uma dimenso loc al, participativa, multidisciplinar, pluriagencial, e que

representa talvez um resultado histrico da nova preveno 130.

Mesmo demonstrando confiana nesse ltimo modelo de gesto poltica da

segurana, BARATTA (2006, p. 155) no poupa crticas ao dizer que, nos trs
modelos apresentados, o adjetivo estrangula, por assim dizer, o substantivo, pois,
de um ponto de vista jurdico e mesmo psicolgico, seguros poderiam e deveriam
estar os sujeitos portadores de direitos fundamentais universais, isto , toda e cada
pessoa fsica que se encontre no territrio de um Estado, de uma cidade, de um
bairro ou de qualquer lugar pblico, de uma casa ou um edifcio privado. Seguros,
continua, em relao ao desfrute e proteo efetiva daqueles direitos em face de
qualquer agresso ou descumprimento por parte das demais pessoas.
Na doutrina internacional de lngua espanhola raro encontrar atualmente a
utilizao da expresso seguridad pblica, pois de forma quase absoluta tem-se
utilizado a expresso seguridad ciudadana. Inclusive, os prprios textos legais
tambm tm feito a substituio das expresses, sendo que em alguns pases como
Espanha 131 e Colmbia 132 , para citar um europeu e um latino-americano, as

130

Segundo BARA TTA (2006, p. 162), o sistema penal atual incapaz de prover a segurana, por
quatro motivos principais: no int ervm sobre a causa do crime, mas somente sobre os efeit os; atua
contra as pessoas e no contra as situaes; atua de maneira reativa e no preventiva; e protege
mais a validez das normas do que as vtimas reais ou potenciais. Fundamentado nessa constatao,
prope uma renovao chamada de nova preveno, que descreve assim: Os elementos que
caracterizam esta renovao na teoria e prtica da preveno proativa (para distingui -la da reativa,
prpria da pena) so sobretudo dois: por um lado, o ingresso da comunidade local nesta estratgia e,
consequentemente, a pluralidade de organismos que participam em nvel local e nacional. Isto
significa que a liderana no corresponde automaticamente aos corpos de polcia, ainda que este
novo movimento t enha surgido, em parte des de uma reflexo no interior daquela. P or out ro lado, a
extenso das aes preventivas no est limitada s variveis situacionais e sociais de infraes lei
penal, seno que tambm se dirige, pelo menos de modo potencial, a condutas e situaes no
formalmente delitivas que se podem qualificar, utilizando um termo em francs como incivilits
(condutas incivilizadas). Para uma abordagem detalhada sobre a nova preveno conferir DIAS
NETO (2005).
131 Na Espanha h a Ley Orgnica 1/1992, de 21 de fevereiro, chamada Ley de Prot eccin de la
Seguridad Ciudadana, que, no item 1 do art. 1, prev: De conformidad c on lo dispuesto en los
artculos 149.1.29 y 104 de la Constitucin corresponde al Gobierno, a travs de las autoridades y de
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a sus ordenes, proteger el libre ejercicio de los derechos y
libertades y garantizar la s eguridad ciudadana, crear y mantener las condiciones adecuadas a tal
efecto, y remover los obstculos que lo impidan, sin perjuicio de las facultades y deberes de otros
poderes pblicos (disponvel em < www.congreso.es>, acesso em 26 nov. 2012).
132 Na Colmbia, a chamada Ley de Seguridad Ciudadana, de 2011, reformou o Cdigo Penal, o
Cdigo de P rocedimento Criminal e o Cdigo da Infncia e Juventude (disp onvel em
< http://www.mij.gov.co/Ministerio/Library/News/Files/CARTILLA%20LEY%20DE%20
SEGURIDAD%20CIUDADANA71.PDF >, acesso em 26 nov. 2012).

102

legislaes especficas sobre o tema so denominadas Leys de Seguridad

Ciudadana.
A expresso segurana cidad ganhou fora para marcar a diferena entre
as polticas de segurana desenvolvidas durante os regimes autoritrios e as
desenvolvidas depois das transies para regimes democrticos, de forma que o
diferencial entre as duas concepes no pode limitar-se existncia ou no de
uma democracia eleitoral, mas sim no fato das novas polticas serem pautadas pela
transparncia, participao popular, subordinao lei e respeito cidadani a e aos
direitos humanos.
Assim, ao substituir-se a expresso pblica pela expresso cidad, como se
a expresso cidad viesse qualificar ou adjetivar a expresso segurana pblica,
com o intuito de enfatizar sua natureza democrtica e o respeito pela cidadania.
Deste modo, utilizar a expresso segurana cidad em vez de segurana pblica
cidad, alm de facilitar o discurso, tem a implicao clara de reafirmar a
importncia do respeito s regras da democracia e do estado de direito (MESQUITA
NETO, 2011, p. 82).
No Brasil, entretanto, a expresso dominante continua a ser segurana
pblica 133, talvez em virtude da adoo exata desta pela Constituio Federal, no
obstante j haver a utilizao da expresso segurana cidad por alguns projetos
pblicos134 e por alguns tericos135.
Assim, embora seja relevante a questo conceitual e a expresso segurana
cidad demonstrar muito mais sintonia com a atual ordem constitucional do que a
expresso segurana pblica, em virtude da redao da Constituio, bem como

Conforme MESQUITA NE TO (2011, p. 34): Na histria recente do pas, portant o, ganhou fora o
conceito de segurana pblica, em substituio aos conceitos de segurana interna e de
segurana nacional. como se conceitos de segurana interna e segurana nacional estivessem
associados ao autoritarismo e o conceit o de segurana pblica estivesse associado democracia, e
a mudan a constitucional refletisse ou promovesse uma mudana na nat ureza, estrutura e fun es
das foras armadas e organizaes policiais, acompanhando as mudanas do regime pol tico.
Acontece, porm, que esta associao no automtica.
134 Em 2007, o governo federal, ao anunciar o terceiro plano nacional de segurana pblica, nomeouo de PRONAS CI sigla para Programa Nacional de Segurana Pblica e Cidadania em clara
referncia, constatvel inclusive pelo seu contedo, segurana cidad.
135 Por todos intitulada a obra Segurana Cidad (MESQUITA NE TO, 2011), na qual h vrios
artigos em que o autor utiliza-se da expresso segurana cidad em substituio expresso
segurana pblica.
133

103

do costume brasileiro

a essa expresso, at

mesmo

por uma

questo

comunicacional, parece ser difcil a substituio imediata. Ademais, o n grdio nas

discusses sobre segurana, independentemente do adjetivo que se escolha,
como desenvolv-la no mbito do Estado Democrtico 136.
2.3.3. Os Desafios da Segurana Cidad

Os desafios possveis segurana cidad so infinitos, variando desde a

preservao dos espaos pblicos, melhoria das atividades policiais e do sistema de
justia criminal, at a eliminao absoluta da criminalidade organizada transnacional.
Porm, dentro dos limites estabelecidos nesta tese, importa considerar os desafios
impostos segurana a partir do reconhecimento da cidadania como um
fundamento constitucional, ou seja: Como fazer funcionar a segurana no nosso
Estado Democrtico de Direito? Como fa zer a segurana funcionar como
instrumento de efetivao da cidadania? Como fazer a segurana pblica no ser
um mecanismo de violao sistemtica dos direitos humanos, mas sim funcionar
como seu protetor e promotor?
Esses so os desafios que a segurana pblica, que se pretende cidad, vai
enfrentar.
Atualmente a segurana pblica est pensada e ideologicamente estruturada
para manuteno da ordem pblica, sob o pretexto da garantia do direito
segurana. Entretanto, essa razo, em vez de prover a segurana, tem funcionado
como mola propulsora de aes estatais violentas e excludentes, que por sua vez
geram mais crimes, mais violncia e mais insegurana, o que acaba por formar um
crculo vicioso que se retroalimenta 137.

Nesse sentido manifesta-se MESQUITA NE TO (2011, p. 36), ao escrever: Ao invs da produo

de novos conceitos, talvez a melhor estratgia para reformar sistemas e polticas e promover a
segurana pblica fosse resgatar o significado desse conceito em regimes democrticos .
137 Segundo CURBE T (2009, p. 27), as polticas pblicas orientam-se, prioritariament e, a responder
s demandas de seguran a de uma popula o atemorizada (polticas de segurana) mais que a
desativar os distintos conflitos que se encontram na origem das diferentes manifestaes de
delinquncia (polticas sociais). Ento, o crculo vicioso est servido: conflitos desatendidos geram
insegurana nos setores sociais mais vulnerveis; demandas de segurana que respondem ao risco
percebido antes que ao risco real; polticas de segurana que pret endem tranquilizar a populao
136

104

A superao desta viso da segurana pblica fundamentada na manuteno

da ordem e na proteo de um falso direito fundamental segurana o desafio
imposto ao Estado Democrtico de Direito do sculo XXI, pois somente assim ser
possvel, de fato, a concretizao de uma segurana cidad, no melhor sentido que
esta expresso pode ter.

atemorizada s em modificar as condies de produo destes temores; e, por cons eguinte,

insegurana crnica.

105

3 - A SEGURANA PBLICA NO BRASIL

O conceito de segurana, como j analisado, mutvel. Tambm so

mutveis as causas da insegurana, de modo que no se pode dizer que os motivos
que hoje nos deixam inseguros so os mesmos de um sculo atrs.
preciso compreender os motivos da atual insegurana, sendo que isso
somente possvel pela anlise da realidade na qual se apresenta, bem como dos
fatores que formam essa realidade.
3.1. O CONTEXTO SOCIAL

Segundo TAVARES (2011, p. 568), o Brasil, desde 1822, vive uma

expectativa angustiante para controlar os movimentos polticos e sociais, sob o
respeito de uma ordem constitucional, de um lado, e do outro, enfrentar os desafios
impostos pela misria, fome, desemprego e violncia, sob a perspectiva de um
mundo globalizado.
E neste vai e vem entre diferentes configuraes polticas at o sculo XXI a
questo da segurana pblica brasileira nunca esteve muito bem, pois, apesar de
sempre manter o paradigma da manuteno da ordem pblica, nem mesmo nos
momentos mais autoritrios foi capaz de controlar a criminalidade.
Contudo, erroneamente se pensou que com a implantao da democracia o
problema da criminalidade, como num passe de mgicas, desapareceria dentro da
cartola da Constituio Cidad. Bastaria fazer constar no texto a cidadania como
princpio fundamental do Estado e criar uma srie de direitos fundamentais, entre
eles o da segurana, que tudo se resolveria.
Mas, como se sabe, no foi assim que ocorreu.
A criminalidade s se fez aumentar e com ela um sentimento de medo e
insegurana que acabou por dificultar o reconhecimento de cidadania, pois aqueles
que tm medo e se sentem inseguros no usufruem plenamente de sua condio de
cidado, tampouco da segurana. Quando o medo se concretiza e so vitimadas

106

pelo crime, as pessoas tm violado seus direitos fundamentais propriedade,

integridade, dignidade e vida.
Por outro lado, a busca por segurana to grande que chega ao ponto de
legitimar

violao

dos

direitos

fundamentais

daqueles

potencialmente

considerados perigosos, sonegando-lhes todas as promessas constitucionais da

democracia.
E este contexto de medo e insegurana generalizados, de negao quase
absoluta da cidadania e de violao sistemtica dos direitos humanos que precisa
ser compreendido para que se possa tentar qualquer progresso no campo da
segurana pblica.
3.1.1 Medo e Insegurana

Desde o perodo colonial a violncia est incorporada ao cotidiano dos

homens livres e escravos, dos sitiantes pobres, das mulheres, dos filhos e dos
agregados domsticos. No mesmo sentido, da colnia Repblica, a violncia
utilizada de maneira desmedida e habitual na represso a movimentos sociais
contestatrios, como as revoltas regionais e o movimento operrio surgido no final
do sculo XIX. Ainda, a violncia marcou os perodos de ditaduras militares, como
na Repblica da Espada os dois governos militares do incio do perodo
republicano (1889-94) no Estado Novo (1937-45) e no golpe militar (1964-85), pois
em todos os regimes houve perseguio aos dissidentes polticos (ADORNO, 2012,
p. 74).
TAVARES (2004, p. 568 et seq.) defende a tese de que o Brasil do Imprio e
da Repblica um s: um pas cujo Estado sempre esteve dominado pelos grupos
detentores de riqueza e poder..., de forma que o simblico sempre foi o lugar
comum das construes jurdicas 138. Para o autor, como em todo o mundo ps -

Para exemplificar, TAVARES (2011, p. 568) escreve Na Constituio de 1824, que buscara
fundar nos trpicos, pela primeira vez, um regime monrquico constitucional, ficou muito claro esse
sentido simblico: ao lado da liberdade parlamentar e da fixao de direitos civis e p olticos
fundamentais, a vigncia e a fora do poder moderador do imperador, com o direito de veto e
dissoluo de todos esses direitos, na medi da em que sua manuteno constitusse uma perturbao
paz, no deixaram dvidas de que o poder, no obstante s uas limitaes formais, continuava
138

107

moderno, o simblico brasileiro no pode descartar-se do discurso jurdico como

uma forma refinada de dominao, de modo a fazer crer que todo poltica fruto da
boa vontade, sedimentada sobre o consenso ou manifestada dentro de uma
racionalidade prtica. Assim, argumenta que, se, por um lado, o Estado atendeu
necessidade de se garantirem, formalmente, os direitos fundamentais, para fazer
crer que o poder pertence a todos e no apenas a um grupo ou bloco hegemnico,
de outro lado, o processo de reproduo dessa hegemonia sempre esteve
garantido, ou por meio da intensificao da luta poltica, ou por meio da interveno
coativa, ancorada na suposta proteo da cidadania. Isto se deu no passado
imperial139, temperou-se com a repblica, internacionalizou-se com a aventura da
segurana nacional 140 e se fortalece no presente com os propsitos da chamada
segurana pblica141.

inteiramente nas mos de quem sempre, despoticamente, o detivera. O mesmo processo continua a
viger no estgio atual: o President e da Repblica ainda conserva o poder de veto, bem assim o de
decretar o estado de s tio e de editar medidas provisrias, em substituio iniciativa do Parlamento.
Por outro lado, desde aquela poca ainda constitui uma constante a alterao das normas
constitucionais, conforme a convenincia do poder de planto, no importando se isso viola ou no
viola direitos fundamentais. V-se, pois, que, sob este pequeno aspecto, a prot eo dos direitos
fundamentais, a qual representa uma importncia essencial nas discusses sobre seguran a pblica,
ainda continua sendo uma questo de convenincia e poltica e de satisfao econmica.
139 O primeiro momento o perodo logo aps a Independncia, quando foram promulgados dois
diplomas jurdicos importantes, o Cdigo Criminal e o Cdigo de Proc esso Criminal, de 1830 e 1832,
respectivamente. Atravs desses dois Cdigos de fato inovadores e bem elaborados o discurso
jurdico-penal demonstrava que o P as poderia equiparar -se s chamadas naes civilizadas. Entre
as grandes inovaes constava a eliminao da pena de mort e para delitos polticos. Porm, apesar
da previso legal, sorrat eiramente se dispunha que o crime de insurreio um dos delitos mais
delicados, que consistia na reunio de vinte escravos para obterem a liberdade (art. 113) , no
constitua um crime poltico, ainda que se inclusse entre aqueles cometidos contra a segurana
interna do Imprio. Ainda, paralelamente aos diplomas oficiais, vigoravam inmeras leis penais
provinciais e municipais que funcionavam como instrumento de coao, muito mais ousadas,
extensas e brutais. Percebe-se, ento, que as inovaes liberais na legislao no passavam de um
lustro jurdico, somente extensvel aos homens livres e no a todos aqueles que deveriam compor a
sociedade civil. O discurso oficial se misturava, assim, com a prtica punitiva provincial, havend o dois
ncleos de legislao: um, oficial, sobre a base de um Estado constitucional orientado s garantias
individuais; outro, oficioso, resultante da convenincia poltica.
140 O segundo momento histrico escolhido toma em considerao o perodo de 1964 -1985, no qual a
segurana pblica se identific a com a doutrina da seguran a nacional. Segundo TAVARES (2011, p.
570), em virt ude da aliana estabelecida com os Estados Unidos em defesa do ocidente, o poder
poltico brasileiro resolve proscrever a oposio insurgent e, mas no sem antes se legitimar pela
ateno formal a princ pios constitucionais. Assim, para s atisfazer ao princpio da legalidade, a
atuao repressiva se fez com as chamadas leis de segurana nacional, que se sucederam ao sabor
da convenincia e da necessidade poltica, alternando, temporalmente, duras medidas de excluso
de atividades insurgentes com a proibio de toda e qualquer manifestao contrria ao regime. Tal
como ocorrera com as leis municipais do Imprio que contornavam a legalid ade oficial, ao lado das
leis de segurana que por si s j constituam uma forma extrema de represso agregavam -se ao
sistema as atividades paralelas dos chamados departamentos de investigao ou delegacias de
ordem poltica e social, que eram subordi nados diretamente ao poder militar e os reais executores da
poltica de segurana, por meio de uma prtica de tortura e extermnio dos inimigos polticos. Surgem

108

Infelizmente, depois da abertura democrtica explodiram diversos conflitos, de

modo que preciso reconhecer que o crime, a violncia e a insegurana,
intensificados pelo crime organizado, pelo trfico de drogas e de armas, pela
corrupo etc., passaram a fazer parte do cotidiano dos centros urbanos brasi leiros,
principalmente nas reas perifricas ou desprovidas de servios essenciais
convivncia ordenada, pacfica e tranquila dos cidados (PINHEIRO, 1998, p. 178).
Juntamente com as altas taxas de criminalidade vem o medo, que facilmente
se converte em caldo de cultura para demandas vingativas e autoritria, sobretudo
quando manipulado e ampliado por interesses polticos (LEMGRUBER, 2002, p.
155).
Diante deste quadro foi preciso tentar compreender o motivo de tanta
criminalidade e insegurana, mas no se chegou a um consenso entre os
pesquisadores. Algumas hipteses foram bem trabalhadas e podem ser agrupadas
em dois eixos (ADORNO, 2012, p. 77 et seq.): o primeiro refere -se ao conjunto de
mudanas pelas quais vem passando a sociedade brasileira desde a segunda
metade do sculo XX, especialmente a partir do retorno democracia. As mudanas
ocorreram rapidamente e em menos de um sculo o Brasil deixou de ser uma
sociedade

agrria,

passou

por

processos

acelerados

de

urbanizao,

industrializao, crescimento econmico e diversificao do setor de servios, fatos

que alteraram os padres tradicionais dos trabalhadores, exigindo investimentos,

nesta poca os processos de equiparao: aos delitos polticos equiparam -se os delitos comuns,
inicialmente com motivao poltica, mais tarde, apenas com a execuo da respectiva a o proibida
(por exemplo, roubo a bancos). Assim, invertia -se, conforme a convenincia, o que no Imprio se
queria excluir de sua conotao poltica. Deste modo, no Imprio, apesar da manifesta conotao
poltica, as insurreies deveriam ser tratadas como delitos comuns, pois, assim, poderia ser aplicada
a pena de morte. J durante a ditadura, os delitos comuns eram trat ados como polticos, visto que,
assim, sujeitar-se-iam jurisdio militar. V -se, pois, que o discurso jurdico no fundo no se
alterou, apenas se ajustou exegeticamente convenincia do momento, como forma de legitimar a
atuao repressiva.
141 O terceiro momento s o os dias atuais. Para TAVARES (2011, p. 571), vivemos sob a gide de
uma constituio na qual se exaure a capacidade de criao de direitos fundamentais, de respeito
dignidade da pessoa humana e de t odos os princ pios de um Estado Democrtico. Entretanto,
continua, o Estado atual, assim como os Estados anteriores, no pode se situar fora do mbito de
um grande conflito. Para ele, continuam a conviver, portanto, de um lado, o Estado Democ rtico, de
respeito aos direitos e garantias individuais, e, de out ro, o Estado policial, como herdeiro da tradio
escravocrata, autoritria e ditatorial, legitimado, a cada instante, pelo discurso da eficcia e da
segurana.

109

profissionalizao, escolaridade, e ampliando as oportunidades de acesso ao

mercado de trabalho para mulheres e jovens. Cresceu a circulao da riqueza e da
renda e o crime, ao contrrio do que j se acreditou, segue a rota da riqueza e no
da pobreza. As relaes entre as classes sociais que passam a ser mais
diversificadas e menos polarizadas bem como as relaes Inter geracionais, entre
os gneros e entre as etnias foram alteradas, tornando as hierarquias sociais mais
complexas. Mais modernizada e conectada s transformaes globais, a sociedade
brasileira se tornou mais suscetvel s mobilidades verticais e horizontais. Esse
conjunto de mudanas tambm influenciou as representaes sociais e culturais,
pois como as pesquisas de opinies tm demonstrado, a sociedade brasileira vem
manifestando atitudes ambguas em relao s leis e instituies. Ora apoiando a
democracia, o respeito legalidade e aos direitos humanos; ora, contrariamente,
reconhecendo que as leis no valem para todos, que as instituies privilegiam
grupos sociais, que os direitos no so universais e que prevalece a vontade do
mais forte. Esse cenrio contribui para enfraquecer a confiana dos cidados nas
instituies encarregadas de aplicar a lei e oferecer segurana populao.
Para os que dessa forma pensam foi nesse vcuo que a sociedade
brasileira assistiu chegada do crime organizado entre as classes populares,
principalmente atravs do trfico e comrcio de drogas. Mas, alm das classes mais
baixas, os segmentos mais elevados do estrato socioeconmico tambm seriam
responsveis142, pois se dedicaram a atividades conexas como lavagem de dinheiro,
fraudes bancrias, corrupo de autoridades, de polticos etc. Ainda, a classe
poltica tambm participaria dos mercados ilegais atravs do financiamento ilegal de
campanhas polticas, corrupo e enriquecimento ilcito.
O segundo eixo de explicaes limita-se ao mbito mais institucional.
Compreende que no Brasil nunca houve uma consolidao do monoplio estatal
legtimo da fora e, sob essa hiptese, a emergncia e disseminao do crime

142

Nesse sentido interessant e a observa o de LEA (2009, p. 273) que, ao relacionar capitalismo e
crime organizado, escreve: O capitalismo como sistema de autorreproduo destrutiva muda a
funcionalidade do delito, no s para os socialmente excludos que se encontram nos estratos
inferiores da sociedade, mas tambm para o mesmo capital, que se encontra agora ocupado
destruindo cidades e comunidades, o assistencialismo e os servios pblicos, esparramando
desperdcios em grandes reas do planet a, minando as bases da coeso social como parte do
processo legtimo de desenvolvimento econmico.

110

organizado contriburam ainda mais para enfraquecer a capacidade do poder pblico

de exercer controle legal sobre o crime. Enquanto a sociedade mudou, os crimes
cresceram e se tornaram mais violentos, o crime organizado teve acesso a armas e
tecnologias de informao e as instituies que deveriam control-lo permaneceram
em suas formas tradicionais. O sistema judicial continuou apegado criminalizao
do comportamento dos pobres e na perseguio de bandidos conhecidos; as
agncias policiais continuam avessas s ideias de reformas institucionais e muitos
de seus integrantes continuam a acreditar que o problema do crime
exclusivamente policial, ou seja, ignoram que a segurana pblica cada vez mais
objeto de planos de ao que envolvem no s o conhecimento policial, mas
tambm parcerias entre governo e organizaes da sociedade civil.
As explicaes dos eixos no so contraditrias e o resultado das somas de
seus postulados no poderia ser outro que no a apropriao da violncia e do
medo pelo cotidiano dos cidados. Se por um lado houve um aumento do
sentimento de medo e inseguranas coletivos de que as leis no so aplicadas, de
que a impunidade a regra, de que os mais fortes podem impor suas vontades pelo
uso da fora; por outro, a violncia, paradoxalmente, instituiu linguagens e
representaes do medo que parecem ordenar e hierarquizar relaes e atribuir
sentido ao inevitvel as mortes, os ilegalismos, as arbitrariedades no controle
social (ADORNO, 2012, p. 79).
Mas a essa sensao, preciso que se diga, no privilgio brasileiro, pois
ao tratar da realidade europeia SILVA-SANCHEZ (2001, p. 20) escreve que a
sociedade atual pode ser definida como sociedade da insegurana ou sociedade
do medo, destacando que a principal caractersticas das sociedades ps-industriais
a sensao geral de insegurana.
A consequncia deste quadro, explica FERRAJOLI (2012, p. 57), que
atualmente h um aspecto irracional nas polticas penais dos pases ocidentais
democrticos que se utilizam do medo e da insegurana como justificao do
agravamento punitivo. Em sentido anlogo vai SILVA-SANCHEZ (2001, p. 31) para
quem a segurana se converte em uma pretenso social que exige resposta do
Estado, principalmente atravs do Direito Penal.

111

A esta situao de insegurana generalizada a resposta estatal, apoiada pela

sociedade amedrontada, vem atravs de leis com constitucionalidade duvidosa que
limitam a liberdade dos cidados 143.
De forma concomitante s aes formais que tm por objetivo principal a
ordem pblica e esto despreocupadas em efetivar a cidadania, existem as aes
estatais informais de desrespeito sistemtico lei e aos direitos humanos,
representado, especialmente, pelas aes do Poder Executivo, principalmente
atravs da polcia, que reiteradamente, entre muitas outras aes, executa
clandestinamente um sem-nmero de pessoas sob o inexistente rtulo jurdico de
resistncia seguida de morte144-145.

143

Apenas para citar alguns exemplos, possvel apontar a Lei 8.072/ 90 (Lei de Crimes Hediondos),
que em sua verso original previa regime de pena integralmente fechado; a Lei 9.034/95 (Lei de
Combate s Organizaes Criminosas), que em seu artigo 3 mune o juiz de poderes instrutrios
absolutos tal qual um inquisidor; a Lei 10.792/03, que criou Regime Disciplinar Diferenciado (RDD); A
Lei 12. 694/ 12, que definiu organizao criminosa e possibilitou aos magistrados singulares a
formao de c olegiados para praticar determinadas medidas, possibilitando a sesso sigilosa e a no
publicao integral dos votos; a Lei 12. 683/ 12, que alterou a Lei de Lavagem de Dinheiro,
especificamente ao criar para o advogado o dever de delatar seus clientes etc. Ainda, h por pa rte
do legislador um verdadeiro abuso dos chamados crimes de perigo abstrato, que passam a ser
punidos de forma to severa quanto os crimes de perigo concreto e os crimes de dano, bem como
algumas hipteses de exacerbao desproporcional de algumas penas e a criao de tipos penais
absolutament e simblicos, sem aplicao prtica nenhuma. Todas essas hipteses des respeit am
princ pios limitadores do Direito Penal, tais como a Ofensividade, a Interveno Mnima e a
Proporcionalidade.
144 Sempre foi um costume policial classificar juridicamente as mortes levadas a cabo por agentes
pblicos como resistncia seguida de mort e. Assim, sob essa tipificao legal inexistente, na
maioria das vezes sequer instaurava-se qualquer procedimento para apurar as circunstncias em que
a morte ocorreu. Ainda, sob o pretexto de socorrer a vtima, mesmo que j estivesse mort a, ao
arrepio do Cdigo de Processo Penal, os prprios agentes alteravam totalmente o local do crime,
inviabilizando a realizao de percias e, consequentement e, qualquer responsabilizao futura.
Porm, nos ltimos anos, o nmero de mortes perpetradas pela polcia cresceu tanto que a
Secretaria de Segurana Pblica do Estado de So Paulo publicou a Resoluo SSP -05, de
07/01/ 2013, que entre outras coisas prev: Artigo 1. Nas ocorrncias policiais relativas a les es
corporais graves, homicdio, tent ativa de homic dio, latroc nio e extorso mediant e sequestro c om
resultado morte, inclusive as decorrentes de interveno policial, os policiais que primeiro atender em
a ocorrncia, devero: I acionar, imediatamente, a equipe do resgate, SAMU ou servio local de
emergncia, para o pronto e imediato soc orro; II comunicar, de pronto, ao COPOM ou CEP OL,
conforme o caso; III preservar o local at a chegada da percia, isolando-o e zelando para que nada
seja alterado, em especial, cadver(es) e objeto(s) relacionados ao fato; ressalvada a interveno da
equipe do resgate, SAMU ou servio local de emergncia, por ocasio do socorro s vtimas . Artigo
3. Quando da elaborao de registros policiais, boletins de ocorrncia, not cias de crime e inquritos
policiais, as Autoridades Policiais devero abster -se da utilizao das designaes auto de
resistncia, resistncia seguida de mort e e expresses assemelhadas, que devero ser
substitudas, dependendo do caso, por leso corporal decorrente de interveno policial e morte
decorrente de interveno policial.
145 Segundo a Secretaria de Estado da Segurana Pblica em 1995 foram registrados 343 casos de
resistncia seguida de morte contra 807 em 2010, envolvendo policiais militares. Em relao aos

112

A percepo social de que a polcia no respeita a lei e os direitos do cidado

tamanha que em uma pesquisa realizada pelo IPEA em 2010 (Pesquisa SIPS) 146
constatou-se que, das pessoas i ndagadas se a polcia respeita os direitos do
cidado: 4,4% concordam plenamente; 32,4% concordam; 52,7% discordam;
10,5% discordam plenamente. Ou seja, de forma geral, 63,2% da populao
acredita que a polcia147 no respeita seus direitos.
Para MESQUITA NETO (2011, p. 31), o fracasso decorre das deficincias na
formulao e implementao das polticas, das deficincias na prestao do servio
pelas organizaes responsveis pela segurana pblica, bem como de problemas
estruturais da sociedade brasileira, entre os quais a excluso e marginalizao
econmica, social e cultural de amplos segmentos da populao.
O fato que essas polticas se repetem desde que o Brasil existe, sendo que
nem uma nova ordem constitucional, sacramentada por uma Constituio apelidada
de Cidad, conseguiu alterar este quadro. Diante disso tudo, uma pergunta que se
coloca : por que h grande aceitao social deste tipo de poltica, mesmo sabendo
que ela desrespeita a cidadania e os direitos humanos?
3.1.2. A Normalizao do Absurdo

Diante desses fatos, que se repetem dia a dia, parece impossvel no

reconhecer razo a MALAGUTI BATISTA (2003, p. 52 et seq.) quando escreve: No
Brasil, a difuso do medo do caos e da desordem tem sempre servido para detonar
estratgias de neutralizao e disciplinamento planejado do povo brasileiro. E vai
alm: Sociedades rigidamente hierarquizadas precisam do cerimonial da morte
como espetculo de lei e ordem. O medo a porta de entrada para polticas
genocidas de controle social.
H uma srie de possveis explicaes. BAUMAN (1999, p. 13) entende que,
apesar do reinado da liberdade individual, a modernidade no abandonou seus
policiais civis os nmeros foram de 61 em 1995 e 22 em 2010. Dados disponveis em:
<http://www.nevusp.org/downloads/resistencia-pc-ano.htm>. Acesso em: 10 jan. 2013.
146 Para uma anlise completa dos indicadores desta pesquisa conferir OLIVEIRA JUNIOR (2012).
147 A pesquisa no apontou uma organizao policial especfica, de forma que o que se tem um
quadro geral das polcias.

113

ideais de beleza, pureza e ordem. A pureza se associaria ideia de ordem, de

coisas certas em lugares certos, de modo que as coisas fora do lugar ou as coisas
mveis ameaariam a ordem e produziriam o efeito de embaralhar as fronteiras.
Assim, BAUMAN chama a ateno para a significao poltica e social da busca da
pureza e as suas consequncias nas sociedades modernas, j que em alguns
momentos os seres humanos foram percebidos como obstculo higiene e,
consequentemente, ordem.
Sobre essa construo terica MALAGUTI BATISTA (2003, p. 78) comenta
que tudo isto diz respeito relao com o outro, e por isso q ue a chegada de um
estranho estremece a segurana cotidiana. O estranho seria a sntese da sujeira
automtica, autolocomotora e autocondutora. Essa seria a razo da luta das
sociedades em classificar, separar, confinar, exilar ou aniquilar os estranhos. A
colocao em ordem tem de resolver os problemas das novas anormalidades,
tratando de identificar, traar e criar constantemente fronteiras para os novos
estranhos. Os novos estranhos, por seu carter aterrorizante, so transformados no
centro das preocupaes, o que significa que num mercado totalmente organizado
em torno da busca pelo consumidor, os no consumidores so os novos impuros, j
que o novo critrio de pureza a aptido e a capacidade de consumo. Esta nova
ordem traz estratgias de privatizao e desregulamentao, produzindo exigncias
polticas contraditrias, mas complementares: por um lado a exigncia de
incremento das liberdades do consumidor, por outro o discurso de lei e ordem para
as vtimas do processo de privatizao e desregulao, os consumidores falhos.
O estranho, portanto, aquele a quem foram negados os recursos de
construo da identidade e, consequentemente de maneira intencional e com fins
prticos determinados , todos os instrumentos de cidadania (BAUMAN, 2008, p.
48).
Entretanto, essa construo do estranho ainda no explica o porqu da
tolerncia social em relao ao desrespeito da cidadania e dos direitos humanos,
especialmente no contexto brasileiro.
Mais uma vez BAUMAN (2011, p. 77) quem ajuda a compreender tal
fenmeno ao analisar a relao existente entre as preocupaes com segurana e

114

as motivaes ticas que estariam em conflito. O que coloca tica e segurana em

oposio o contraste entre segmentao e comunho: o impulso de separar e
excluir que endmico versus a tendncia inclusiva, unificadora. A segurana gera
um interesse em apontar riscos e selecion-los para fins de eliminao, motivo pelo
qual escolhe fontes potenciais de perigo como alvos de uma ao de extermnio
preventiva, empreendida de maneira unilateral. Os alvos dessa ao so excludos
do universo das obrigaes morais. Desse modo, indivduos, grupos ou
determinadas categorias de pessoas tm negada sua subjetividade humana e so
reclassificados pura e simplesmente como objetos, localizados de modo irreversvel
na ponta receptora desta ao.
Aqueles que tm sua subjetividade negada tornam-se entidades cuja nica
relevncia para os responsveis pelas aes de segurana em favor daqueles cuja
prpria segurana considerada ou declarada sob ameaa a prpria ameaa que
eles j constituem, podem constituir ou serem acusados de constituir. Assim, a
negao da subjetividade desqualifica os alvos selecionados como parceiros
potenciais do dilogo, pois qualquer coisa que possam dizer, assim como que
teriam dito se lhes dessem voz, a priori declarado imaterial, se que se chega a
ouvi-los.
Utilizando-se do vocabulrio do filsofo tico EMMANUEL LEVINAS,
BAUMAN (2013, p. 78 et seq.) sustenta que classificar outras pessoas como
problemas de segurana leva a uma obliterao da face nome metafrico
daqueles aspectos do Outro que nos colocam numa condio de responsabilidade
tica e nos orientam para uma ao igualmente tica. Desta forma, desqualificar
essa face como uma fora potencial que evoca ou desperta o impulso moral o
cerne daquilo que se entende por desumanizao. Uma vez privada de sua face,
a fraqueza do Outro convida violncia, de forma natural e sem esforo, mas
quando a face assumida, a mesma fraqueza deixa aberta uma ampliao infinita
para a capacidade tica de ajudar e proteger.

115

A ttulo de exemplo desses processos

de desumanizao cita os

terroristas 148, que foram privados de uma face eticamente relevante pelo fato de
serem classificados como ameaas segurana; o extermnio dos judeus, ciganos
ou homossexuais que foram objeto de uma ao de higiene os cristais Zyklon B
utilizados pelos nazistas foram produzidos originalmente como veneno para vermes
e eram jogados pelos telhados das cmaras de gs por agentes de higiene; e os
tutsis, exterminados pelos hutus, que eram por estes ltimos referidos como
baratas.
No Brasil, vrios grupos j passaram pelo processo de desumanizao e
foram privados de suas faces, sendo possvel apontar como objetos deste
processo os ndios, os negros, os cangaceiros, os comunistas e, agora, no Brasil
democratizado, os perturbadores da ordem que requer limpeza, varredura,
esconderijo e eliminao, ou seja, os objetos das aes de segurana so os atuais
inimigos internos e externos das sociedade, que se formam em razo da pobreza e
da excluso, da droga, do terrorismo e das nacionalidades (ladres, sequestradores,
estupradores, sem-terra, sem-teto, desocupados, vadios, mendigos, flanelinhas,
limpadores de para-brisas, criminosos organizados, traficantes, terroristas,
imigrantes) (ANDRADE, 2012, p. 166).
So esses processos

que

normalizam o

tratamento

desumano

do

delinquente, sendo que no Brasil essa situao foi absolutamente agudizada quando
os segmentos mais conservadores e autoritrios da sociedade, bem como boa a
maior parte da grande mdia, da opinio pblica e dos polticos brasileiros passaram
a associar em razo da cultura do medo diretamente a sensao de
criminalidade generalizada, sem controle e de desordem urbana com a concepo
de respeito aos direitos humanos e cidadania, que eram identificados com as
prticas das entidades nacionais e internacionais que denunciavam as violncias
policiais. Neste contexto, o discurso conservador e autoritrio de lei e ordem passa a
fazer a distino entre os direitos humanos e a cidadania, sendo que os primeiros
seriam privilgio de bandidos e transgressores da ordem pblica, enquanto os

Uma anlis e pormenorizada sobre terrorismo e direitos humanos fornecida por CALVE IRO
(2012).
148

116

direitos de cidadania seriam prprios dos bons cidados, pagadores de impostos e

respeitadores da lei (DORNELLES, 2008, p. 161).
A questo encerra-se num sistema que se retroalimenta, pois a criminalidade
crescente no s agride a sensibilidade democrtica, mas tambm serve para
legitimar a violncia policial e enfraquecer a legitimidade do sistema poltico. Cria-se,
assim, um paradoxo que enfraquece os esforos contra o crime: as garantias
fundamentais existem, mas a cidadania, para a maioria, praticamente no. A lei e as
instituies da lei e da ordem aparecem para a populao apenas pela sua face
repressiva. Por sua vez, a sensao de segurana do cidado decorre do
sentimento de cidadania, e desde que a populao no tem acesso nem a
segurana nem a cidadania, as medidas extremas e ilegais, como tortura,
execues sumrias, vigilantismo etc., passam a ter o apoio de todos os grupos
sociais (PINHEIRO, 1998, p. 178).
assim que o discurso de que direitos humanos so direitos para bandidos,
que bandido bom bandido morto, que os direitos humanos devem ser somente
para os humanos direitos etc. torna-se normalizado. O discurso crtico e refratrio
aos direitos humanos se identifica com a ideia de que os bandidos so de uma
classe distinta das outras pessoas, so de uma espcie distinta da humana,
equiparados a uma coisa, um objeto autoconstrudo, sem vnculos de afeto, isolado,
sem pai nem me, brotado da rua ou da favela, e, nessa condio, desmerecedor de
direitos humanos e do status de cidado149. Desumaniza-se o criminoso, nega-selhe um rosto.

149

CAETA NO DA S ILVA (2010, p. 7) d um interessante ex emplo que simboliza essa coisificao do

delinquente na prtica policial: reduzido a menos que pessoa logo no momento em que s e v
suspeito de algum ilcito penal: ao ser detido pela polcia, o delinquente (homem ou mulher,
adolescente, adulto ou idoso) colocado no porta-malas da viat ura, mesmo que esta seja um carro
de passeio do tipo popular (Gol, Palio). Se voc, que agora l esse artigo, algum dia transportar um
passageiro no porta-malas do seu carro e vier a ser barrado em um blitz, certamente sofrer uma
severa multa, alm da reteno do veculo e da repreenso da autoridade de trnsito. Afinal,
passageiro deve ser transportado nos bancos do veculo e fazer o uso do cinto de segurana.
Entretant o, a regra parece no valer para a polcia, que transporta diariamente passageiros
(coisificado) em seus mnimos porta-malas. A partir da sus peita da prtica criminosa, o delinquente
deixou de ser humano. coisa. No se trata de passageiro da viatura, mas de objeto indesejvel,
asqueroso at. Eis um primeiro exemplo que bem demonstra essa cultura arraig ada na sociedade
brasileira e que propugna pela desumanizao do delinquente.

117

Com a desqualificao do discurso dos direitos humanos que surge a

intolerncia, bem como a valorizao das prticas ilegais, arbitrrias, violentas e
altamente repressivas, que tem por alvo principal os segmentos mais vulnerveis da
sociedade, pois, via de regra, estes que so rotulados de perigosos.
Entretanto, o maior paradoxo, e um dos problemas fundamentais das
questes relativas segurana pblica no Brasil que, mesmo diante da sistemtica
violao dos direitos e garantias fundamentais, o Estado no consegue xito na sua
misso constitucional de garantir segurana e a violncia urbana mata mais que a
represso militar (PINHEIRO, 1998, p. 13 e 176). O discurso eficientista 150 da
segurana, apesar de absolutamente dominante

nas prticas institucionais

brasileiras, um fracasso.
Para ADORNO (2012, p. 79 et seq.), os rumos da sociedade democrtica no
Brasil esto exigindo maior conexo entre polticas de segurana pblica e polticas
de promoo e proteo dos direitos humanos.
Porm, enquanto isso no acontece, a segurana pblica continua a ser o
nico lado da face do Estado que grande parcela da populao conhece e teme 151.
Os marginalizados, excludos e perigosos somente so lembrados quando
incomodam, quando ocupam inadvertidamente o espao pblico e, com suas
aparncias bizarras e imundas, atrapalham a passagem, enfeiam a imagem da
cidade e despertam o sentimento de nojo e repulsa do bom cidado.
Quando isso acontece, o Estado, mais do que rpido, atua para proteger o
bom cidado afinal ele titular de um direito segurana e preservar a ordem
pblica, ainda que isso signifique desconsiderar o que resta de humanidade e de
cidadania destes perigosos sujeitos.

150

Sobre a relao entre eficientismo e segurana conferir BA RA TTA (2006) e sobre eficientismo e
direito penal conferir SILVA-SANCHEZ (2011) e FARIA (2002).
151 Neste sentido a afirmao de TA NGE RINO (2007, p. 151) ao comentar sobre a periferia da
cidade de So P aulo As consequncias da condio de no lugar, como j se viu, so nefastas. O
poder pblic o no direciona recursos suficientes para essas regies e no lhes d escolas em
nmero suficiente, no lhes proporciona leitos hospitalares em nmero razovel. O agente estatal
mais conhecido do no lugar o policial, haja vista que nessas regies a concentrao dos ndices
de homicdio marcante.

118

3.2. O CONTEXTO JURDICO

Pelo menos do ponto de vista formal, impossvel negar que a Constituio

Federal de 1988 representou uma evoluo em relao Constituio de 1967 ao
introduzir uma srie de mudanas, especialmente no que se refere questo da
segurana pblica152.
No entanto, para que se possa alterar o panorama atual, essas mudanas
no devem ser encaradas apenas como uma questo de nomenclatura ou de
organizao constitucional, mas sim como uma mudana estrutural das instituies
e de suas funes 153. A Constituio de 1988 selou o fim de uma fase autoritria e o
incio da experincia democrtica e fortaleceu o Estado de Direito, fator
imprescindvel construo de uma segurana cidad.
O fracasso no pode ser atribudo ao sistema democrtico, mas ao Estado
brasileiro que no conseguiu implementar, de fato, a democracia que a se props,
pelo menos no no mbito da segurana pblica. Mesmo aps a Constituio
Federal de 1988 o Estado no alterou o seu discurso e tampouco os seus mtodos
em relao segurana, mas apenas trocou de inimigo: os comunistas terroristas
opositores do regime ditatorial foram substitudos pelos traficantes, ladres,
bandidos, excludos de forma geral.
O discurso dominante continua sendo o de que para que se tenha mais
segurana necessrio menos liberdade. A sndrome do medo e da ameaa se
estendeu e tornou os cidados receptivos crena de que a segurana deve ser
adquirida ao extremo, em troca da proteo de direitos e liberdades outrora
considerados intangveis (PRIETO, 2012, p. 105).

Segundo SOUZA NE TO (2007, p. 2), a histria constitucional brasileira est repleta de referncias
difusas seguran a pblica. Mas at a Constituio de 1988, no havia capt ulo prprio, nem
previso constitucional mais detalhada, como agora se verifica. Por ter constitucionalizado , em
detalhe, a segurana pblica, a Constituio de 1988 se individualiza ainda no direit o comparado, em
que tambm predominam referncias pontuais.
153 As foras armadas, por exemplo, em 1967 eram instrumentos de defesa da Seguran a Nacional
e, com na Constituio de 1988, passaram a ser consideradas como instrumentos de defesa do
Estado e das instituies democrticas, juntamente com as polcias e guardas municipais.
152

119

Apesar das autoridades pblicas, principalmente os vinculados ao Poder

Executivo Federal, promoverem o discurso do respeito aos direitos e garantias
fundamentais, na maioria das vezes, as autoridades que se encontram na linha de
frente do combate criminalidade (policiais, secretrios de segurana e at
governadores), simplesmente desconsideram a Constituio Federal154.
Por outro lado, quase no existem propostas progressistas para a rea da
segurana pblica. A invocao de direitos e liberdades fundamentais no combate
ao crime afigura-se nesse contexto anacrnico, ingnuo e teimoso, ao passo que o
vocabulrio conservador adaptou-se discusso pblica em tais circunstncias.
Ainda, preciso reconhecer que uma concepo de segurana pblica
garantidora da liberdade se apresenta mal aparelhada no apenas em relao a sua
posio na arena poltica como tambm no que se refere aos seus argumentos.
Essa concepo no conseguiu, assim, definir temas ou prioridades na agenda de
discusses, limitando-se a seguir a pauta conservadora, apenas dela discordando e
advertindo-a (HASSEMER,1994, p. 56).
Entretanto, mesmo que se reconhea que a prxis da segurana pblica
bem diferente do que dispe a Constituio Federal, impossvel no concordar com
HASSEMER (1994, p. 57) quando defende que uma verdade ainda vale: a de que
uma poltica criminal que a longo prazo disponha livremente da garantia da liberdade
e da proteo dos direitos fundamentais com o intuito de ceder s exigncias de
eficincia no combate criminalidade coloca em jogo todas as nossas tradies de
Estado de Direito, no importando quem e com que eficcia deva ou possa
proclam-las e defend-las.
Outro autor que defende a necessria relao entre segurana e democracia
COMPARATO (1989, p. 197), ao escrever que no s afirmaria que possvel
compatibilizar segurana e democracia, como sustentaria que no existe regime de
maior segurana para a sociedade civil do que o democrtico. Ao analisar o binmio

HULSMA N e CE LIS (1993, p. 114) escrevem O discurso oficial fala das garantias indi viduais em
abstrato, como alguma coisa um tanto mgica. E muitos pensam que a existncia de um dispositivo
constitucional ou legal constitui uma proteo s uficiente. Ora, algumas pesquisas empricas
demonstram que, quando se chega ao concreto e se parte da situao do interessando, muitas
destas ditas garantias s existem no papel.
154

120

democracia-segurana afirma: Observemos, em primeiro lugar, que a segurana

constitui um dos valores-fins objetivados com o estabelecimento do regime
democrtico. Depois, aduz: s a democracia que garante ao mximo a plena
satisfao dos legtimos interesses de indivduos, grupos e da prpria nao como
um todo.
Ao que tudo indica correta a relao entre autoritarismo e menores ndices
de criminalidade, apesar das informaes oficiais desses regimes no gozarem de
muita confiana. Entretanto, o fato de haver menos crimes em sociedade
politicamente autoritrias no significa que teocracias, fechamento cultural,
perseguies, torturas, censura, execues e sumio de pessoal gerem segurana
pblica. Afinal, a paz dos cemitrios no figura em nosso sonho feliz de cidade. Da
decorre que a ausncia de crimes (ou o nmero reduzido) no significa segurana,
pois basta observar o medo. Se h segurana no deve haver medo, pelo menos
no o medo difuso e constante, pois quem se sente seguro no tem medo de
ataques fsicos, intervenes arbitrrias, abusos, violncia etc. (SOARES, 2012, p.
84 et seq.). Sob o totalitarismo no h segurana, h medo, s no do cri minoso,
mas sim do Estado.
Parece, portanto, que no contexto de um Estado Democrtico de Direito,
ainda que se tenha conscincia de que o poder poltico e econmico encontrar
atalhos, no h outro caminho possvel entre a eficcia das polticas de segurana e
as garantias dos direitos fundamentais e de cidadania que no a estrita observncia
da Constituio Federal, pois conforme j destacado por SMANIO (2009, p. 13):
cidadania, direitos humanos e Estado Democrtico de Direito so realidades que
esto interligadas e se condicionam mutuamente.
As respostas segurana pblica precisam ser construdas a partir da
democracia isto , precisam garantir o direito segurana dos cidados , e nos
limites da democracia no pode para isso negar direitos aos outros.
No Brasil isso somente possvel a partir da Constituio Federal de 1988.
Antes da anlise especfica da Constituio Federal interessante observar
como as instituies responsveis pela segurana pblica evoluram, bem com o

121

contexto no qual a Assembleia Nacional Constituinte trabalhou, pois assim algumas

questes tornam-se mais compreensveis.
3.2.1. Sntese da Evoluo Policial

A polcia brasileira, desde o sculo XIX, apresenta-se dualizada 155. As foras

policiais militarizadas foram criadas durante o Imprio e eram responsveis pela
manuteno da ordem pblica. Na Repblica passaram a ser chamadas de fora
pblica em vrios estados e dividiam as funes policiais com a polcia civil, que se
originou da administrao local e tinha por atribuio pequenas funes judicirias.
Posteriormente, diante de crticas sob a inadequao das foras pblicas, surgiram
as guardas civis, que tambm eram responsveis pelo policiamento ostensivo
uniformizado.
O retrato policial das primeiras dcadas do sculo XX formado por: fora
militar, qual se recorria em casos de grandes distrbios coletivos ou insurreies; a
guarda civil, responsvel pelo policiamento nas ruas; e polcia civil, responsvel por
coordenar o policiamento da cidade e instruir processos criminais, que ganha cada
vez mais importncia. Com a Repblica cada estado ganhou autonomia para
organizar sua segurana pblica, por isso esta configurao diferente em cada
estado.
Esse cenrio perdura at 1969, quando ocorre a fuso das guardas civis e
foras pblicas dos estados por meio do Decreto-Lei n 667, que posteriormente
modificado pelo Decreto-Lei n 1.072/69, o qual extingue as guardas civis e cria as
Polcias Militares estaduais com competncia exclusiva pelo policiamento ostensivo.
Antes desse decreto a Polcia Militar j existia como uma polcia aquartelada, isolada
da populao e chamada a agir em distrbios de ordem interna, como greves de
operrios, manifestaes pblicas etc. O decreto tambm probe a criao de
qualquer polcia fardada pelos estados.
As Polcias Militares, tal qual conhecemos, foram institudas pelo regime
autoritrio para substituir as Foras Pblicas nos enfrentamentos e as Guardas Civis

155

Sobre a dualidade e a unificao das polcias verificar MEDEIROS (2004).

122

no policiamento preventivo, bem como passaram subordinao direta do Exrcito.

Deste modo, uma polcia que havia sido criada e treinada para garantir a ordem
interna, dentro da lgica do combate ao inimigo, mostrou-se adequada para garantir
o combate aos guerrilheiros e opositores do regime.
Foi a misso original das Polcias Militares que justificou sua insero nas
Constituies brasileiras anteriores, de modo que, na de 1946, a sua funo
aparecia como segurana interna e manuteno da ordem; na de 1967, inverte-se
para manuteno da ordem e segurana interna; e, na de 1969, passa a ser a
manuteno da ordem pblica, o que preservado em 1988.
No que se refere subordinao das Polcias Militares s Foras Armadas 156
a situao a mesma desde a Constituio de 1934. No entanto, as atribuies
foram substancialmente modificadas a partir do Decreto-Lei no 667/1969. O decreto
reorganiza as Polcias Militares e os Corpos de Bombeiros e define-os como foras
auxiliares, reserva do Exrcito e remodela a Inspetoria-Geral das Polcias Militares
que passa a integrar o Estado-Maior do Exrcito. Este Decreto e outros que o
seguiram Decreto-Lei no 1.072/1969 e Decreto no 88.777/1983 regulamentam o
papel de controle e de coordenao do Exrcito sobre as Polcias Militares. Este
papel abrange organizao, legislao, efetivos, disciplina, adestramento e material
blico das corporaes estaduais, todos assuntos gerenciados pela Inspetoria-Geral
das Polcias Militares.
O cenrio policial definido pela Constituio Federal de 1988 no teve nada
de inovador 157. Manteve-se, de modo geral, a dualidade Polcia Judiciria Federal
e Polcia Judiciria Estadual como representantes da polcia civil e Polcia Militar ,

Sobre esse tpico, interessante a explicao de MEDE IROS (2004, p. 281): De um lado, alguma
vinculao formal entre Exrcito e Polcia existe desde 1934, no apenas como resultado de
ditaduras militares, mas como uma necessidade do poder central civil e militar de controlar
corporaes que podem atuar, na prtica, como ex rcitos. O governo civil mais estvel dos ltimos
vinte anos o de Fernando Henrique Cardoso , em exposio de motivos de sua proposta de
reforma das polcias (P roposta de Emenda Constitucional PEC 514/1997), defendeu um arranjo em
que cada estado poderia estabelecer quais os rgos de segurana pblica a serem criados .
Entretant o, a emenda mant m a natureza de fora auxiliar das polcias, caso os estados optem por
corporaes militares. Mais ainda, a proposta cria uma nova guarda nacional, composta por membros
das polcias estaduais civis e militares.
157 Para uma anlise sobre os vrios modelos de policiamento verificar ROLIM (2006).
156

123

a militarizao da polcia ostensiva, a funo de manuteno da ordem p blica, bem

como a subordinao s Foras Armadas 158.
Mas se a Constituio de 1988 representava novos tempos, representava a
formalizao da superao do autoritarismo pela democracia, representava a
insero do Brasil no contexto internacional dos direitos humanos, bem como de
proteo da cidadania, porque foi to tmida em relao segurana pblica e
manteve um modelo ultrapassado e tpico de regimes autoritrios fundada na
manuteno da ordem pblica? Por que a perda dessa chance de efetivar uma
segurana cidad?
A anlise do processo constituinte responde essa questo 159.
3.2.2. O Processo Constituinte

A Constituio Federal de 1988 foi a primeira constituio brasileira a dedicar

um captulo prprio para Segurana Pblica. Neste captulo encontra-se um nico
artigo, o 144 160 , que adotou expressamente o conceito segurana pblica ao

158

A Constituio Federal de 1988, no art. 144, previu, na realidade, vrias espcies de polcia: a
federal; a rodoviria federal; a ferroviria federal; as civis; e as militares. Ainda, no 8, autorizou os
municpios a criarem guardas civis municipais destinadas proteo de seus bens, servios e
instalaes.
159 As informa es sobre o processo constituinte foram obtidas, principalmente, em 2 documentos:
IPEA (2009) e CAMARA DOS DEPUTADOS (2009).
160 CF/88: Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos,
exercida para a pres ervao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do pat rimnio,
atravs dos seguintes rgos - polcia federal; II - polcia rodoviria federal; III - polcia ferroviria
federal; IV - polcias civis; V - polcias militares e c orpos de bombeiros militares. 1 A polcia federal,
instituda por lei como rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em carreira,
destina-s e a: I - apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em detriment o de bens,
servios e interesses da Unio ou de suas entidades aut rquicas e empresas pblicas, assim como
outras infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional e exija represso
uniforme, segundo se dispuser em lei;II - prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas
afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuzo da ao fazendria e de outros rgos pblicos
nas respectivas reas de competncia; III - exerc er as funes de polcia martima, aeroport uria e de
fronteiras; IV - exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da Unio. 2 A pol cia
rodoviria federal, rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em carreira,
destina-s e, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais. 3 A polcia
ferroviria federal, rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em carreira,
destina-s e, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais. 4 s polcias civis,
dirigidas por delegados de polcia de carreira, incumbem, ressalvada a competncia da Unio, as
funes de polcia judiciria e a apurao de infraes penais, exceto as militares. 5 s polcias
militares cabem a polcia ostensiva e a preservao da ordem pblica; aos corpos de bombeiros
militares, alm das atribuies definidas em lei, incumbe a execuo de ativida des de defesa civil. 6

124

estabelecer que a segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade

de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das
pessoas e do patrimnio (...).
O processo de elaborao da Constituio foi organizado em comisses e
subcomisses temticas. A partir das

discusses

havidas

no mbito da

subcomisso, o processo de elaborao dos dispositivos constitucionais seguia a

seguinte sistemtica: elaborao dos dispositivos constitucionais por subtemas (a
cargo das Subcomisses Temticas); elaborao dos captulos, por temas (a cargo
das Comisses Temticas); elaborao dos ttulos, sistematizao dos dispositivos
aprovados pelas comisses e elaborao do Projeto de Constituio (a cargo da
Comisso de Sistematizao); e votao e redao final de todo o material (a cargo
do Plenrio da Assembleia Nacional Constituinte e da Comisso de Redao).
O tema da segurana pblica ficou a cargo da Subcomisso de Defesa do
Estado, da Sociedade e de sua Segurana (Subcomisso IV-b

161

), ligada

Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies (IV). Esta

apontada como a primeira vitria das Foras Armadas no processo constituinte,
pois em princpio o tema deveria caber Comisso de Organizao dos Poderes e
Sistema de Governo, mas devido ao perfil dos relatores de uma e de outra comisso
e das respectivas subcomisses, bem como pelo papel-chave que desempenhavam
os relatores nos trabalhos da Constituinte, a mudana de comisso serviu para
entregar a questo militar a parlamentares mais conservadores.
Com esta manobra conseguiram concentrar na mesma subcomisso os
principais temas de interesse das Foras Armadas: garantir sua misso
constitucional, a manuteno do servio militar obrigatrio; a preservao da
jurisdio especial para crime militar; o veto s propostas de criao de um

As polcias militares e corpos de bombeiros militares, foras auxiliares e reserva do Exrcito,

subordinam-se, juntamente com as polcias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal
e dos Territrios. 7 A lei disciplinar a organizao e o funcionamento dos rgos responsveis
pela segurana pblica, de maneira a garantir a eficincia de suas atividades. 8 Os Municpios
podero constituir guardas municipais destinadas proteo de seus bens, servios e instalaes ,
conforme dispuser a lei. 9 A remunerao dos servidores policiais integrantes dos rgos
relacionados neste artigo ser fixada na forma do 4 do art. 39.
161 A relatoria ficou a cargo do Deputado Ricardo Fiza.

125

Ministrio da Defesa; e a manuteno das Polcias Militares e sua subordinao ao

Exrcito.
O contexto de fim do regime autoritrio justificava que os temas mais
debatidos e mais repercutidos na imprensa fossem no s os relativos ao papel das
Foras Armadas na nova ordem constitucional, mas tambm a atuao do
lobby

162

das Foras Armadas, e o papel dos militares no processo constituinte

contribura para a forma final do texto.

Deste modo, o movimento de esquerda pela cidadania, pelos direitos, pelo
Estado democrtico encontrou contraposio muito forte no s do lobby das Foras
Armadas, mas tambm dos policiais militares e dos delegados de polcia. Estas trs
corporaes atuaram de maneira muito ativa para preservarem suas atribuies e
garantias.
E confirmando a tese de HASSEMER (1994, p. 56) exposta acima, os grupos
mais progressistas e ligados esquerda no tinham proposta homognea para as
polcias e a rea de segurana pblica. Poucos profissionais favorveis aos direitos
humanos e juristas da rea criminal defendiam a desmilitarizao da polcia, mas
esta no era proposta conciliadora e no foi objeto de grandes investimentos por
parte dos progressistas. De fato, no ocorreu o que se esperava: uma participao
intensa de uma esquerda ativa, para evitar as continuidades do regime militar, e o
remodelamento das polcias, que haviam atuado to forteme nte durante o regime
militar, e precisavam ser adaptadas para a democracia. Com isso, a subcomisso
acabou, em grande medida, sendo dominada pelos atores que defendiam
basicamente a manuteno do arranjo institucional modelado no perodo ditatorial 163.

No texto do IPEA (2009) l-se: ... as Foras Armadas nomearam 13 oficiais para fazer lobby pelos
interesses militares junto aos parlamentares constituintes; parlamentares foram convidados e tiveram
viagens pagas para conhecer as instalaes das For as Armadas no pas, alm da atuao do
ministro do Exrcito. No relat o feito a Hlio Contreiras (1998), o coronel do Exrcito S ebastio
Ferreira Chaves afirma ter ido conversar com o deputado Ulysses Guimares, presidente da ANC,
porque perc ebera, quando era secretrio de seguran a pblica de So Paulo, que o desenho das
polcias gerava muita violncia dos dois lados: Polcia Militar muito violenta nas ruas e Polcia Civil
tambm violenta nas delegacias. A resposta que ele teria ouvido que j havia ac ordo com o general
Lenidas, Ministro do Exrcito, para que no se alterasse o modelo de Polcias Militares/Polcias Civis
e das primeiras como foras auxiliares do Exrcito.
163 Segundo o documento do IPEA (2009), a subcomisso enc arregada de elaborar os artigos sobre
segurana pblica (composta por 1 9 membros titulares e 20 suplentes) acabou at raindo muitos
162

126

Porm, preciso destacar que, apesar do perfil conservador da Subcomisso

responsvel pela segurana pblica, houve debate sobre o tema, e este esteve
polarizado por duas concepes: a primeira centrada na ideia de combate ao crime
e manuteno da ordem pblica e a segunda na de prestao de um servio pblico
e proteo do cidado.
A primeira tem um carter declaradamente blico e concebe que a misso
institucional dos rgos de controle social (as polcias) combater os criminosos,
que so convertidos em inimigos internos. O territrio dos inimigos, as favelas, so
territrios hostis, que precisam ser ocupados atravs da utilizao do poder
militar para que a ordem possa ser restabelecida. Nesse modelo, a poltica de
segurana assume a roupagem de uma estratgia de guerra, e na guerra,
medidas excepcionais se justificam

164

. Instaura-se, ento, uma poltica de

segurana de emergncia e um direito penal do inimigo, nos quais o inimigo

interno anterior (o comunista) substitudo pelo traficante, como elemento de
justificao do recrudescimento das estratgias blicas de controle social. Essa
concepo residual do regime militar, mas apesar de ser absolutamente
inconstitucional, h dcadas tem sido utilizada e apresentada como a nica que se
encontra disposio dos governos. A resistncia desse modelo resultado da

parlamentares com relaes com as foras militares e vises mais conservadoras do tema, de modo
que estes eram fora predominant e, salvo algumas excees como o deputado Jos Genoino. Deste
modo, a subcomisso rejeit ou a criao do Ministrio da Defesa e a abolio do Servio Nacional de
Informaes e do Conselho da Segurana Nacional, mas manteve o desenho da Polcias Militares
como fora auxiliar do Exrcito, e as Foras Armadas com funes na ord em interna. Informa ainda o
documento que a subcomisso realizou 18 reunies entre 7 de abril e 25 de maio de 1987, sendo oito
audincias pblicas, cujas explanaes e debates influenciaram em grande medida as propostas
apresentadas. Nestas audincias, for am ouvidos 22 convidados, 4 dos quais policiais militares; 4 da
Escola Superior de Guerra; 5 oficiais das Foras Armadas; 3 profissionais da Polcia Federal; 1
delegado de polcia; 1 oficial do Corpo de Bombeiros; 2 integrantes do C onselho de Segurana
Nacional, 1 professor da Universidade Estadual de Campinas e o president e da Ordem dos
Advogados do Brasil.
164 Interessante not ar que at a linguagem utilizada faz referncia a termos blicos. Os produtos
apreendidos pelas polcias nessas ocupaes de territrio dos traficant es chamada de esplio de
guerra, e assim, como numa verdadeira guerra, esses produtos abastecem um mercado negro entre
os policiais e outros bandidos, em vez de serem apreendidos e entregues Justia, como determina
a lei. Em report agem disponvel no portal Terra (http://noticias.terra.com.br/brasil/policia/ rj-combatevenda-de-39espolio-de-guerra39-por-policiais-a
criminosos,d7caa6bfcef1b310V gnCLD200000bbcceb0aRCRD.html), acesso em 20 de fevereiro de
2013) intitulada RJ combate venda de 'esplio de guerra' por policiais a criminosos , encontra-se o
seguinte trecho: Foi deflagrada na madrugada desta tera-feira uma operao que pretende
combater a venda de esplio de guerra por policiais para criminosos. () identificaram dois grupos
formados por policiais civis e militares que teriam se associado para arrecadar material, chamado de
esplio de guerra pela polcia, apreendido em opera es clandestinas ou mesmo em opera es
regulares, realizadas em comunidades do Rio.

127

impermeabilidade das corporaes policiais, do populismo autoritrio de sucessivos

governos e do discurso hegemnico dos meios de comunicao social (SOUZA
NETO, 2007, p. 5).
A segunda ideia concebe a segurana pblica como um servio pblico a
ser prestado pelo Estado, de forma que no h um inimigo a combater, mas sim
um cidado a proteger. As instituies de controle social desse modelo so
prestadoras de um servio pblico, ou seja, a polcia democrtica e, assim, em
regra, civil e no militarizada, no obstante possa atuar uniformizada para
realizao o policiamento ostensivo. A polcia democrtica respeita a Constituio
Federal, seus fundamentos e seus valores, de forma que no discrimina, no faz
distines arbitrrias por cor, classe, etnia e orientao sexual, no viola os direitos
fundamentais do cidado, trata os barracos nas favelas como domiclios
inviolveis 165 ; no s se atm aos limites inerentes ao Estado democrtico de
direito, como entende que seu principal papel promov-lo. Ainda, a concepo
democrtica estimula a participao popular na gesto da segurana pblica;
valoriza arranjos participativos e incrementa a transparncia das instituies
policiais. Substitui-se, portanto, o inimigo que deve ser eliminado por um cidado
que deve ter seus direitos respeitados e, consequentemente, substitui-se tambm o
combate militar pela integrao com polticas sociais, por medidas administrativas de
reduo dos riscos e pela nfase na investigao criminal (SOUZA NETO, 2007, p.
6).
A Constituio brasileira de 1988 no optou expressamente por nenhum dos
dois modelos, pois, se por um lado concebeu a segurana pblica como um direito
e responsabilidade de todos que tem por finalidade a preservao da incolumidade
das pessoas e do patrimnio, o que a aproximaria da perspectiva da segurana
como prestao de um servio pblico ao cidado, por outro lado manteve a
militarizao de parte relevante da polcia, que embora subordinadas aos governos
estaduais, continuam como foras auxiliares e reservas do Exrcito (art. 144, 5),
bem como tambm previu que a segurana pblica tem por fundamento a

165

Ainda que no seja necessrio, por ser absolutamente bvio, o STF j reconheceu, em 1997, que
os casebres das favelas esto includos no conceit o de asilo inviolvel (S TF, DJU 18 de maio de
2007, RHC 90.376, Rel. Min. Celso de Mello)

128

preservao da ordem pblica, aspectos que a aproximam da concepo blica de

segurana.
Mas a constitucionalizao 166 da questo da segurana trouxe importantes
consequncias para a legitimao da atuao estatal na formulao e na execuo
de polticas de segurana, j que em virtude da fora normativa da Constituio 167,
todas as leis sobre segurana, nos trs planos federativos, devem estar em
conformidade com a Constituio Federal, assim como as estruturas administrativas
e as prprias aes concretas das autoridades, inclusive das policiais. Assim, O
fundamento ltimo de uma diligncia investigatria ou de uma ao de policiamento
ostensivo o que dispe a Constituio (SOUZA NETO, 2007, p. 03).

Conforme destaca BARROSO (2009, p. 362) Nos Estados de democratizao mais tardia, como
Portugal, Espanha e, sobretudo, o Brasil, a constitucionalizao do Direito um processo mais
recente, embora muito intenso. Verificou-se, entre ns, o mesmo movimento translativo ocorrido
inicialmente na Alemanha e em seguida na Itlia: a passagem da Constituio para o centro do
sistema jurdico. A partir de 1988, e mais notadamente nos ltimos cinco ou dez anos, a Constituio
passou a desfrutar j no apenas da supremacia formal que sempre teve, mas tambm e uma
supremacia material, axiolgica, potencializada pela abertura do sistema jurdico e pela normatividade
de seus princ pios. Com grande mpeto, exibindo fora normativa sem precedente, a Constituio
ingressou na paisagem jurdica do pas e no discurso dos operadores jurdicos.
167 Segundo BARROSO (2009, p. 262) Uma das grandes mudanas de paradigma ocorridas ao
longo do sculo XX foi a atribuio norma constitucional do status de norma jurdica. Superou-se,
assim, o modelo que vigorou na Europa at meados do sculo XIX, no qual a Constituio era vista
como um documento essencialment e poltico, um convite atuao dos Poderes Polticos. A
concretizao de suas propostas ficava invariavelment e condicionada liberdade de conformao do
legislador ou discricionariedade do administrador. Ao Judicirio no se rec onhecia qualquer papel
relevante na realizao do contedo da Constituio. Com a reconstitucionalizao que sobreveio
Segunda Guerra Mundial, esse quadro comeou a ser alterado. Inicialmente na Alemanha e, com
maior retardo, na Itlia. E, bem mais fre nte, em Portugal e na Espanha. Atualmente, passou a ser
premissa do estudo da Constituio o reconhecimento de sua fora normativa, do carter vinculativo
e obrigatrio de suas disposies. Vale dizer: as normas constitucionais so dot adas de
imperatividade, que atributo de todas as normas jurdicas, e sua inobservncia h de deflagrar os
mecanismos prprios de coao, de cumprimento forado. (...) O debate acerca da fora normativa
da Constituio s chegou ao Brasil, de maneira consistente, ao longo da dcada de 80, tendo
enfrentado as resistncias previsveis. Alm das complexidades inerent es concretizao de
qualquer ordem jurdica, padecia o pas de patologias crnicas, ligados ao aut oritarismo e
insinceridade constitucional. No surpresa, porta nto, que as Constituies tivessem sido, at ent o,
repositrios de promessas vagas e de exortaes ao legislador infraconstitucional, sem aplicabilidade
direta e imediata. Coube Constituio de 1988, bem como dout rina e jurisprudncia que se
produziram a partir de sua promulgao, o mrito elevado de romper com a posio mais retrgrada.
No mesmo sentido CA NOTILHO (2003, p. 1215) Num ordenamento jurdico dotado de uma
constituio escrita, considerada como ordem jurdica fundamental do Estado e da sociedade,
pressupem -se como pontos de partida normativos da tarefa de concretizao -aplicao das normas
constitucionais (constitucional construction na terminologia americana): (1) a considerao de norma
como elemento primrio do processo interpretativo; (2) a mediao (captao, obteno) do contedo
(significado, sentido, inteno) semntico do texto constitucional como tarefa primeira da
hermenutica jurdico-constitucional; independentemente do sentido que se der ao elemento literal (=
gramatical, filolgico), o processo concretizador da norma da constituio comea com a atribuio
de um significado aos enunciados lingusticos do texto constitucional. (grifo no original)
166

129

Ainda, a submisso das leis e atos administrativos no se limita ao art. 144,

mas sim a todo sistema constitucional, de forma que devem ser especialmente
observados os princpios constitucionais fundamentais 168 (a repblica, a democracia,
o estado de direito, a cidadania e a dignidade da pessoa humana), bem como os
direitos fundamentais169 (a vida, a liberdade, a igualdade, a segurana etc.). Assim,
para compreender, normativamente, o conceito de segurana pblica, o art. 144
deve ser interpretado de acordo com o ncleo axiolgico do sistema constitucional,
em que se situam esses princpios fundamentais, pois somente assim ser possvel
a formulao de um conceito constitucionalmente adequado.
3.2.3 O Modelo Constitucional de Segurana

Inegvel que no texto do art. 144 a segurana aparece como uma noo
difusa, de limites indefinidos e com uma sobrecarga de funes a diversos corpos de
polcia, o que para BARBOSA (2008, p. 65) demonstra que a noo de ordem
pblica permanece como predominante, isto , procura-se preservar a grandeza da
ordem pblica e a segurana pblica, sendo esta exercida em funo daquela, como
seu aspecto, seu elemento e sua causa.
De fato, a redao do art. 144 da Constituio Federal confusa, pois no
deixa claro se a finalidade da segurana pblica proteger o Estado ou o cidado,
pois ao mesmo tempo em que determina que seu objeto de proteo a ordem
pblica, tambm determina como objetos a incolumidade pessoal e o patrimnio.
No fica claro, portanto, se a segurana pblica diz respeito prioritariamente
proteo do Estado, do governo ou dos cidados, de forma que como se a
transio para a democracia no tivesse sido completa e as organizaes estatais

princpios fundamentais esto previstos no art. 1, que prev: A Repblica Federativa do

Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui -se em
Estado Democrtico de Direito e tem como fundament os: I - a soberania; II - a cidadania; III - a
dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do t rabalho e da livre-iniciativa; V - o pluralismo
poltico. Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
169Os direitos fundamentais esto dispostos, principalmente, no art. 5, cujo caput tem a seguinte
redao: Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo -se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade,
igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:
168Estes

130

responsveis pela segurana pblica passassem a se dedicar proteo dos

cidados, mas sem abrir mo de sua funo principal de proteo do Estado ou do
governo (MESQUITA NETO, 2011, p. 35).
Soma-se a essa celeuma a tradio militarista mantida pela Constituio
Federal de 1988 que, na contramo dos processos de democratizao, manteve
uma polcia com estrutura militar e vinculada s foras armadas, fato que tem sido
apontado como uma das causas principais da ineficincia policial e da violao
sistemtica dos direitos humanos.170
Este foi o resultado dos debates da Assembleia Nacional Constituinte: um
texto constitucional que no conseguiu, pelo menos no aspecto relativo segurana
pblica, se livrar totalmente das amarras autoritrias do regime ditatorial. Mas isso
no significa, em absoluto, que a Constituio Federal tenha adotado uma
concepo de segurana pblica autoritria, mas apenas que no esgotou o seu
potencial democrtico, pois poderia ter ido muito alm. Ademais, preciso que se
interprete o art. 144 no contexto da Constituio e no de forma isolada e autnoma.
Desse modo, apenas uma interpretao apressada poderia concluir que por
conta da ambiguidade do art. 144 seria possvel justificar tanto polticas autoritrias
quanto polticas democrticas, pois um conceito de segurana pblica adequado
Constituio de 1988 um conceito que se harmonize com o princpio democr tico,
com os direitos fundamentais e com a dignidade da pessoa humana (SOUZA NETO
2007, p. 8).
Efetivamente, os princpios fundamentais, por conta de sua importncia para
a configurao de um estado democrtico de direito, produzem eficcia 171 irradiante

Nesse sentido, BARBOSA (2008, p. 66 et seq.) ao escrever que: Em termos mais claros,
enquanto os conflitos sociais e polticos deixaram de ser conflitos que desestabilizam seriamente o
regime democrtico, e hoje j no existem inimigos internos para reprimir violentament e, a
democracia no eliminou as causas que seguem determinando a debilidade institucional do Estado
de Direito. Isto , a permanncia d o militarismo nas foras de segurana ainda um problema para
os governos democ rticos brasileiros. O que significa que, apesar dos avanos, o Estado no
desenvolveu uma dimenso substancial de eficcia das foras de segurana na aplicao da ordem e
de proteo dos direitos individuais dos cidados. O certo que a atuao da polcia brasileira se
revelou incompatvel com o Estatuto Jurdico do Estado, o que denota um claro retroc esso nas
polticas pblicas de segurana cidad.
171 Ao classificar o art. 1 da Constituio, J. AFONSO DA SILVA (2008a, p. 91) escreve: Essas
ideias gerais sobre aquelas normas fundamentais verdadeiras decises polticas concretas que
denunciam a forma poltica de ser do povo brasileiro e formam o pressuposto bsico para todas as
170

131

sobre os demais preceitos que compem a Constituio 172, inclusive sobre aqueles
especificamente

relacionados

segurana pblica. Entre esses

princpios

fundamentais, encontra-se a cidadania e a dignidade da pessoa humana (art. 1,

incisos II e III, respectivamente)173.
Por essa razo, apenas a gesto da segurana pblica alicerada em
concepes democrticas, comprometida com a observncia efetiva desses
princpios, compatvel com a Constituio Federal.
Em raciocnio semelhante ao realizado por GRAU (2006a, p. 193), quando
aduz

que

no

se

pode

admitir que

na

Constituio

Federal

existam,

simultaneamente, duas ordens econmicas (uma neoliberal e outra intervencionista

e dirigista), possvel afirmar que no se podem admitir duas concepes de
segurana pblica, uma autoritria e outra democrtica e cidad.174
Ainda com GRAU (2006b, p. 44) destaca-se que a interpretao do direito a
interpretao do direito, no seu todo, no de textos isolados, desprendidos do direito.
Em suas palavras no se interpreta o direito em tiras, aos pedaos. A interpretao
sempre impe ao intrprete, em qualquer circunstncia, o caminhar pelo percurso
que se projeta a partir dele do texto at a Constituio. Um texto de direito
isolado, destacado, desprendido do sistema jurdico, no expressa significado
normativo algum.

normaes ulteriores, inclusive para as leis constitucionais, conforme o pensamento de Schmitt

demonstram que se trat a de normas de eficcia plena; por isso, talvez, que o mesmo Schmitt chega
a afirmar que so mais que leis e normaes, com exagero inegvel, visto que tal tese acaba por
destruir-lhes a natureza jurdica.
172 No h hierarquia formal ent re as normas constitucionais, mas h hierarquia material. Nes se
sentido, BARCELLOS (2002, p. 74); V. AFONSO DA SILVA (2005, p. 123.)
173 Adotando o critrio de DWORK IN de distino ent re princpios e regras, GRA U (2006a, p. 161)
classifica o art. 1, caput e incisos, como princpios. Por sua vez DWORKIN (2007, p. 36) define
princ pio com as seguint es palavras ... um padro que deve ser observado, no porque v promover
ou assegurar uma situao ec onmic a, poltica ou social considerada desejvel, mas porque uma
exigncia de justia ou equidade ou alguma outra dimenso da moralidade.
174Nesse sentido, GRA U (2006a, p. 193): sendo a Constituio um sistema dotado de coerncia,
no se presume contradio entre suas normas. A admitir -se a ocorrncia de contradies ent re elas
princ pios e solues contraditrias, como refere Raul Machado Horta por fora ho de ser elas
eliminadas, seja para afirmar-se que umas no so vlidas (ou no se aplicam a determinados
casos), seja as interpretando de modo adequado e suficiente superao da contradio ou
contradi es. Apenas a segunda alternativa , todavia, praticvel, at porque a primeira nos
conduziria ao absurdo de supormos que h, na Constituio de 1988, duas ordens econmicas, uma
neoliberal, outra intervencionista e dirigista.

132

Entretanto, o problema que surge de como conciliar essa compreenso e

limitao constitucional da segurana pblica com a expressa previso, tambm
constitucional, de que a segurana pblica exercida para preservao da ordem
pblica?
Para alcanar tal intento, necessrio que se delimitem algumas questes,
como: Qual o contedo semntico da expresso ordem pblica? E quando houver
uma tenso entre os direito fundamentais e a ordem pblica, qual dever
prevalecer?
A definio conceitual da "ordem pblica" essencial para estabelecer o
regime

constitucional

da

segurana

cidad.

Primeiro,

por

uma

questo

metodolgica, pois necessrio que se estabelea o carter ontolgico do que se

pretende estudar, sob pena de se fazer uma anlise absolutamente tautolgica.
Segundo, e de forma consequente, porque a Constituio Federal, no art. 144,
caput, vincula os referidos conceitos ao prever que a segurana pblica (...)
exercida para a preservao da ordem pblica", de forma que somente possvel
compreender a segurana pblica em razo da, ou em relao , ordem pblica. H
entre os dois termos uma relao de funcionalidade, pois a segurana pblica tem
por funo a ordem pblica 175.

3.3. APROXIMAO CONCEITUAL ORDEM PBLICA

Do ponto de vista etimolgico, a palavra ordem significa colocao, plano,

simetria, srie, regularidade, encadeamento invarivel, impecvel (Enciclopdia
Saraiva do Direito, 1977, v. 56, p. 216). ABBAGNANO (2012, p. 852) define ordem
como uma relao qualquer entre dois ou mais objetos que possa ser expressa por
meio de uma regra 176. No mesmo sentido TELLES JUNIOR (2002, p. 3 et seq.) ao

Nesse sentido, MOREIRA NE TO (1998, p. 76): Se, sinteticamente, Segurana Pblica a

garantia da Ordem P blica, esta o objet o daquela. Quanto mais precisamente conceituarmos a
Ordem Pblica, mas exatamente ter-se- compreendido a Seguran a Pblica e, em consequncia,
mas adequadamente poderemos desenvolver um quadro operativo .
176 Segundo ABBAGNANO (2012, p. 852), esta noo de ordem a mais geral e foi expressa pela
primeira vez por Leibniz nesta passagem do Discurso de metaf sica (1668): O que passa por
175

133

afirmar que toda ordem, evidentemente, uma disposio, mas no uma

disposio qualquer, uma certa disposio, uma disposio conveniente de
coisas, sendo que a disposio s pode ser considerada conveniente quando
alcana o fim em razo do qual ela dada s coisas. Acrescenta, assim, que a
ordem compreende multiplicidade e unidade e, como ocorre em todas as ordens, a
multiplicidade dos seres se submete unidade do conjunto, toda ordem implica
dominao da unidade sobre o mltiplo.
Alm da ideia de ordem, TELLES JUNIOR (2002, p. 7 et seq.) tambm
trabalha com a ideia de desordem (lembrando que os gregos chamavam o Universo
de cosmos palavra que significa ordem - e no de caos que significa ausncia de
ordem) e explica que na infinita paisagem do Universo possvel perceber reas de
sombra j que nem tudo, ao que parece, ordem no mundo. Assim, num primeiro
momento, afirma que a desordem tambm existe tanto no mundo da natureza
quanto no mundo do comportamento humano, neste ltimo representada pelo
comportamento desregrado, a prtica do mal, o crime, a injustia, o sofrimento, a
dor, todas estas coisas so fatos ocorrentes, e fatos contrrios ao que se considera
ordem. Entretanto, posteriormente, nega a existncia da desordem em si mesma,
pois no compreende a desordem como o contrrio da ordem, mas sim como uma
ordem contrria a outra ordem, uma vez que para ele o ser humano chama de
desordem a ordem que ele encontra, no lugar da ordem que ele quer. Em suma, a
desordem a ordem que no queremos. A desordem nada mais do que o
desacordo entre a ordem existente na realidade e a ideia que o ser humano faz da
ordem, de modo que em cada ser humano, a realidade ser tida como ordenada na
exata medida em que ela corresponde a seu pensamento. A ordem, pois, para cada
ser humano um certo acordo entre o sujeito e o objeto. Nesse sentido, as noes
convencionais de ordem e desordem, autolimitando-se, so exclusivamente prticas,
a servio da linguagem e da ao; so mais nomes do que ideias.
Trazendo para o campo do poder poltico esse o motivo pelo qual os
governantes, em regimes autoritrios e arbitrrios, chamam os adversrios da ordem

extraordinrio extraordinrio somente em relao a alguma O. particular, estabelecida entre as

criaturas porque, quanto O. universal, tudo perfeitamente harmnico. Tanto isso verdade que no
mundo no s nada acontece que esteja absolutament e fora de regra, como tambm no se saberia
sequer imaginar algo semelhante.

134

vigente de promotores da desordem, de subversivos ou de demagogos, enquanto

estes consideram demagogos, subversivos e partidrios da desordem precisamente
aqueles que defendem a ordem vigente.
A ordem pblica, por sua vez, deve ser a ordem que se espera (ou a
desordem que no se deseja) no espao pblico, no espao de convivncia entre as
pessoas, na relao destas entre si e destas em relao ao Estado.
Aponta-se que a noo de ordem pblica no nova, existindo, pelo menos,
desde o Direito Romano, quando a expresso em si ainda no havia sido cunhada,
mas o seu contedo correspondia ao conceito de mores (costumes romanos). Deste
modo, a ordem fundada no mores populi romani, noo mais prxima aos costumes
que s leis, tinha at um agente pblico para control-la, o censor, que detinha o
poder de represso atravs da sano pblica, a nota censoria. No Direito
Intermdio, a expresso aparece como equivalente de "bons costumes" e
"interesses pblicos", na linguagem dos legistas e dos glosadores, com um lastro
moral muito profundo no cristianismo. No sculo XIX, o liberalismo resgata o
conceito laico, mas o restringe, como seria de se esperar, a aspectos quase
casusticos (BERNARD, 1962, p. 250). J com o advento do Estado do Bem-Estar
Social, a ordem pblica se hipertrofia e passa a ser o conceito instrumental para o
alargamento do papel interventivo do Estado nos vrios campos de atividade
humana, isto , passa a servir no s ao Poder de Polcia e aos Servios Pblicos,
como ao Ordenamento Econmico e ao Ordenamento Social, as novas modalidades
de ao do Estado presentes nas constituies do sculo XX (MOREIRA NETO,
1998, p. 77).
Escrita em textos legais, a expresso ordem pblica, assim grafada, apareceu
pela primeira vez no Cdigo Civil francs de 1804 e depois espalhou-se pela maioria
dos cdigos que o tomaram por modelo. A frmula romana inspiradora foi o
privatorum conventio juri publico non derogat. Atribui-se ao legislador francs a
inteno de introduzir esses textos latinos naquela que seria a mais perfeita
sistematizao do pensamento jurdico liberal ps-revolucionrio. Entretanto, outros
autores apontam que ocorreram alguns erros no processo de traduo da lngua
latina, o que determinou a utilizao de alguns conceitos equivocados que acabaram
enquistados no magnfico corpus como estorvos malignos que, para cmulo de

135

infelicidade, adquiriram tamanha transcendncia a ponto de alterar a justeza das

ideias e da linguagem dos juristas..., de forma que refletiram ...em todos os livros
e em todos os espritos certas noes sobre a lei, contrrias a toda fi losofia,
inclusive ao senso suplcios para inteligncia (GARMENDIA, 2004, p 17 et seq.).
Da, certo ser praticamente impossvel encontrar um comentador do Cdigo
de Napoleo que tenha resistido tentao da anlise da ordem pblica, tendo
assim se iniciado e desenvolvido um longo roteiro de reflexes, encontros,
desencontros e duros enfrentamentos no campo doutrinrio, pois todos os autores
viram-se obrigados a manifestarem-se sobre a ordem pblica, tendo a expresso se
convertido numa das mais controversas 177. Entretanto, apesar da dificuldade em se
discernir o contedo e o sentido exato do conceito, todos os autores se encarregam
tambm de assinalar a importncia central do tema no funcionamento dos sistemas
jurdicos contemporneos (GARMENDIA, 2004, p. 18 et seq.).
Sendo assim, desde j preciso que se tenha conscincia de que o conceito
de ordem pblica indefinido, indeterminado, impreciso, elstico, plstico, instvel
etc.,

inclusive

porque,

alm

de

tudo,

carrega

uma

forte

carga

cultural/consuetudinria178.

Nesse sentido, GARME NDIA (2004, p. 19 et seq.) ao escrever que Chama muito a at eno
inclusive a frequncia com que os juristas deixam divagar sua fantasia potica e recorrem a imagens
que descrevem a tarefa de definir o conceito de ordem pblica como aventurar -se por um caminho
cheio de espinhos ou como um suplcio para inteligncia, ou o classificam diretament e como
matria digna de temor. Mas, ao mesmo tempo que descrevem a difcil tarefa de discernir o ex ato
sentido e contedo do conceit o, todos os autores se encarregam tambm de assinalar a importncia
central do tema no funcionamento dos sistemas jurdicos contemporneos, nos quais se apresenta
como ...uma espcie de sombra familiar que projetamos para nos defender e nos resguardar, mas
que ningum conseguiu descobrir a real substncia de que formada. Esse fantasmagrico perfil
tem sido traduzido para a linguagem jurdica com expresses tais como noo de contedo flex vel,
conceito caracterizado por sua essencial plasticidade, conceito impreciso, frmula geral, norma
elstica ou essencialmente elstica, padro jurdico, conceito jurdico no definido ou indeterminado,
regra jurdica indeterminada, conceito vlvula ... semelhana de rgo res piratrio do sistema
positivo etc.. Tantas so as dificuldades que se apresentam na hora de tentar encerrar o conc eito
numa definio precisa que, em mais de uma oportunidade, tem -se observado com corajosa
sinceridade que, na realidade, trata-se de uma ideia que s e sente mais do que se pode definir e no
falta quem sustent e que precisament e esse estado de indeterminao que confere maior utilidade
prtica a esse controvertido e controverso instituto.
178 No mesmo sentido LA ZZA RINI (1998, p. 4): Na verdade, nada mais incerto em direito do que a
noo de ordem pblica; MORE IRA NETO (1998, p. 77): Mas, ainda assim, cumpre observar que a
Ordem Pblic a desses conceitos extremamente usados mas pouco estudados; FILOCRE (2010, p.
24): A dout rina, es pecialmente a originria do Direito A dministrativo, no firma um conc eito
minimamente satisfatrio de ordem pblica quando em debate segurana pblica.
177

136

Segundo GARMENDIA (2004, p. 20 et seq.), h uma infinidade de respostas

para explicar o sentido equvoco do conceito, de forma que a variedade e
obscuridade tornam praticamente impossvel qualquer tentativa de uma sntese
integral. Entretanto, no obstante, prope uma sistematizao, em trs grandes
grupos, das teorias mais transcendentes e significativas: Primeira teoria: ordem
pblica e natureza do interesse em jogo: os autores desta teoria ligam a ordem
pblica com a natureza pblica ou privada do interesse que est em jogo em cada
relao jurdica179. Segunda teoria: ordem pblica e organizao jurdico-social: bem
prxima primeira teoria, os autores desta corrente observam que a ordem pblica
relaciona-se com a ideia dos valores, modelos ou princpios que servem de
sustentao para a organizao ou a harmonia social e, em consequncia, para o
sistema jurdico que gera uma determinada coletividade. Alguns dos autores desse
grupo sustentam que a ordem pblica a ordem da sociedade, considerada do
ponto de vista moral e material, ou seja, a que toca moral e boa ordem,
harmonia e s condies vitais da sociedade. Assim, para estes autores, as leis de
ordem pblica seriam as leis que assentam seus fundamentos nas bases
consideradas essenciais para a manuteno da existncia da sociedade 180. Terceira
teoria: ordem pblica do ponto de vista instrumental: enquanto os autores
representantes das duas primeiras teorias abordam a ordem pblica a partir da
explicao de seus fundamentos sociais ou jurdico-filosficos, os autores dessa
terceira teoria empreendem um estudo dos aspectos instrumentais ou funcionais da
ordem pblica, isto , atendem eficcia ou incidncia que o conceito tem no plano

179

Segundo GA RMENDIA (2004, p. 21 et seq.), essa concepo formada em sua maioria pelos
primeiros comentadores do Cdigo de Napoleo, para os quais a anlise da natureza desse interesse
constitua o ponto de partida para clssica diviso entre Direito Pblico e P rivado. Assim, aceitando a
diviso de Ulpiano, esses autores definem ordem pblica contrastando -a com a noo de ordem
privada, partindo da ideia de que a primeira relaciona -se com a utilidade, o interesse coletivo ou
geral da sociedade, enquanto a outra relaciona-se exclusivamente utilidade ou interesse particular
do indivduo.
180 Segundo GA RMENDIA (2004, p. 22 et seq.), essa linha de racioc nio tem provocado a ligao
existente entre as noes de ordem pblica e bons costumes, que normalmente apresentam -se
como binmio virtualmente inseparvel nos cdigos civis hereditrios do cdigo elaborado por ordem
de Napoleo. O fato de pases como a Alemanha e a Sua terem omitido em seus ordenamentos a
referncia ordem pblica e aludido exclusivamente aos bons costumes leva proposio de que a
linha verdadeirament e proveitosa para o estudo da ordem pblica no consiste em analisar seus
fundamentos ou razes, mas em limitar rigoros amente a funo que o instituto deve cumprir. Assim,
destacando a tendncia evolutiva do conceito, tambm podem ser includos nesse grupo os autores
para os quais a ordem pblica uma ferramenta que torna possvel ao Direito cumprir seu destino,
que outro no que a preservao dos princpios morais que regem a sociedade e a busca da justia
social.

137

do funcionamento das fontes do Direito 181. Assim, ressalta-se o carter instrumental

ou funcional do instituto, como uma tcnica qual se recorre para assegurar o
respeito inexorvel a determinadas normas jurdicas.
Essa sistematizao das trs linhas tericas sobre o conceito de ordem
pblica faz sentido se levarmos em conta a sua abordagem macro, pois dividem-se
as linhas tendo por parmetro o Direito como um todo. No que se refere ao objeto
deste estudo a segurana cidad o aspecto que mais se destaca nesta macro
classificao a terceira teoria ordem pblica do ponto de vista instrumental ,
especificamente no que se refere ao mbito do Direito Administrativo 182, que o
ramo que vai trabalhar com as ideias de ordem e segurana pblica 183.
O pensamento de RIVERO (1981, p. 480) vai mais ou menos no mesmo
sentido, pois conhecido por sustentar a ideia de que preciso no confundir o
sentido dado expresso ordem pblica pelo art. 6 do Cdigo Civil francs (No
se pode, por convenes particulares, derrogar leis que dizem respeito orde m
pblica) e o sentido em matria de polcia administrativa, pois as palavras so
idnticas, mas trata-se de duas coisas sem qualquer relao.
Posio contrria, logo a favor da unidade conceitual, a de PAUL
BERNARD (1962, p. 265) ao afirmar que A o rdem pblica um conceito comum a

GARMENDIA (2004, p. 24) explica que: A diferenciao desse terceiro grupo no implica
sustentar que quem o integra no aluda s razes sociais e filosficas, ou as desconheam, nas quais
se inspira a noo de ordem pblica. Trata-se simplesmente de assinalar a nota tpica que
especificamente ressalta em suas respectivas definies do conceit o. Ao contrrio, os autores que
integram as outras duas categorias tampouco deixam de indicar e analisar a especial eficcia
imperativa que costuma identificar tipicamente as normas cujos contedos fazem part e da noo de
ordem pblica ou lhe fazem referncia.
182 MOREIRA NE TO (1999, p. 83) apresenta o seguinte esquema sobre os ramos do Direito que
tratam da segurana pblica: O Direito da Segurana Pblica tem, assim, dois ramos: um, que no
nos toca desenvolver..., que inclui o Direito Penal, o Direito Penal Militar, o Direito Processual Penal,
o Direito Processual Militar, alm dos preceitos do Direit o Constitucional aplicveis, que regem a
atuao vinculada do Estado na aplicao da sano aos delitos; e outro..., que inclui preceitos de
Direit o Constitucional e de Direito Administrativo (P oder de Polcia), que regem a atuao
discricionria do Estado na tutela direta e imediata da Ordem Pblica.
183 LAZZA RINI (2002, p. 112) tambm lembra do tratamento dado questo da ordem pblica no
Brasil pela tica processual penal ao asseverar que: No Brasil, o tema da ordem pblica sempre foi
tratado por processualistas penais que, na interpret ao das leis processuais penais, em especial
quando cuidam da autoridade policial e seus poderes, se descuidaram de considerar o direito
administrativo, principal ramo-base do direito pblico infraconstitucional que pode ser conceituado
como conjunto de princpios jurdicos que informam e disciplinam as atividades da Administrao
Pblica em qualquer dos Poderes do Estado.
181

138

toda a lei. Entretanto, ele mesmo admite que, apesar do conceito ser nico, sofre
influncias da comunidade jurdica em que invocado.
GARMENDIA (2004, p. 31) prope a ubiquidade conceitual ao afirmar que a
complexa essncia da ordem pblica deriva tambm do fato de se tratar, ao mesmo
tempo, de um conceito nico e plural. nico, pois os valores essenciais que o
compem conservam uma unidade bsica e fundamental, que no conhece
fronteiras entre os diferentes campos que formam os diferentes ramos do Direito;
mas tambm plural, pois assume proteiformes manifestaes instrumentais
segundo os mbitos jurdicos, nos quais se situa o analista, de forma que, suas
projees e efeitos no sero os mesmos no Direito Privado e no Direito Pblico,
bem como ambos distinguem-se do Direito Internacional Privado etc.
De fato, no ordenamento jurdico brasileiro a expresso ordem pblica
aparece, vrias vezes, em diversos diplomas legais, de diversos ramos do direito.
Assim, no Cdigo Civil, por exemplo, a ordem pblica aparece nos arts. 20 184 ,
122185, 606, pargrafo nico 186, 1.125 187 e 2.035, pargrafo nico 188, como limite aos
direitos da personalidade, ao direito de contratar, prestao de servios,
atividade empresarial e validade dos negcios jurdicos, respectivamente. No

184

Art. 20. Salvo se autorizadas, ou se necessrias administrao da justia ou manut eno da

ordem pblica, a divulga o de escritos, a transmisso da palavra, ou a publicao, a exposio ou a
utilizao da imagem de uma pessoa podero ser proibidas, a seu requerimento e sem prejuzo da
indenizao que couber, se lhe atingirem a honra, a boa fama ou a respeitabilidade, ou se se
destinarem a fins comerciais.
185 Art. 122. So lcitas, em geral, todas as condies no contrrias lei, ordem pblica ou aos
bons costumes; entre as condies defes as se incluem as que privarem de todo efeito o negcio
jurdico, ou o sujeitarem ao puro arbtrio de uma das partes.
186 Art. 606. Se o servio for prestado por quem no possua ttulo de habilitao, ou no satisfaa
requisitos outros estabelecidos em lei, no poder quem os prestou cobrar a retribuio normalmente
correspondente ao trabalho executado. Mas se deste resultar benefcio para a outra parte, o juiz
atribuir a quem o prestou uma compensao razovel, desde que tenha agido com boa-f.
Pargrafo nico. No se aplica a segunda parte deste artigo, quando a proibio da prestao de
servio resultar de lei de ordem pblica.
187 Art. 1.125. Ao Poder Executivo facultado, a qualquer tempo, cassar a autoriza o conc edida a
sociedade nacional ou estrangeira que infringir disposio de ordem pblica ou praticar atos
contrrios aos fins declarados no seu estatuto.
188 Art. 2.035. A validade dos negcios e demais atos jurdicos, constitudos antes da entrada em
vigor deste Cdigo, obedece ao disposto nas leis anteriores, referidas no art. 2.045, mas os seus
efeitos, produzidos aps a vigncia deste C digo, aos preceitos dele se subordinam, salvo se houver
sido prevista pelas partes determinada forma de execuo.
Pargrafo nico. Nenhuma conveno prevalecer se cont rariar preceit os de ordem pblica, tais
como os estabelecidos por este Cdigo para assegurar a funo social da propriedade e dos
contratos.

139

Cdigo de Processo Penal189 a expresso aparece nos arts. 7 190, 185, 2, IV 191,
312, caput 192, 427, caput 193 e 781, caput 194, significando parmetro para limitao da
prova a ser produzida pela autoridade policial, parmetro para o magistrado limitar a
prova da defesa, causa para limitao do direito fundamental liberdade pela
autorizao da priso cautelar, como justificativa para limitar o direito ao juiz natural
e como limitao eficcia do direito estrangeiro, respectivamente. Ainda, na
Constituio Federal, encontra-se a expresso nos arts. 34, III 195, 136, caput 196, 144,
caput197e 5198, significando hiptese de autorizao de medida excepcional que
a interveno federal nos estados, hiptese de autorizao de outra medida de
exceo que o Estado de Defesa, como objetivo da segurana pblica e como
funo das polcias militares estaduais, respectivamente.
certo que, pelo menos no nosso ordenamento, no h como afirmar que a
ordem pblica, em todos os momentos, tem o mesmo significado e o mesmo

189

Sobre a relao entre ordem pblica e cooperao jurdica internacional conferir BECHA RA
(2009).
190 Art. 7o Para verificar a possibilidade de haver a infrao sido praticada de determinado modo, a
autoridade policial poder proceder reproduo simulada dos fatos, desde que esta no contrarie a
moralidade ou a ordem pblica.
191 Art. 185. O acusado que comparecer perante a autoridade judiciria, no curso do processo penal,
ser qualificado e interrogado na presena de seu defensor, constitudo ou nomeado.
2o Excepcionalmente, o juiz, por deciso fundamentada, de ofcio ou a requerimento das partes,
poder realizar o interrogatrio do ru preso por sistema de videoconferncia ou outro recurso
tecnolgico de transmisso de sons e imagens em tempo real, desde que a medida seja necessria
para atender a uma das seguintes finalidades:
IV - responder gravssima questo de ordem pblica.
192 Art. 312. A priso preventiva poder ser decretada como garantia da ordem pblica, da ordem
econmic a, por convenincia da instruo criminal, ou para assegurar a aplica o da lei penal,
quando houver prova da existncia do crime e indcio suficiente de autoria.
193 Art. 427. Se o interesse da ordem pblica o reclamar ou houver dvida sobre a imparcialidade do
jri ou a segurana pessoal do acusado, o Tribunal, a requeriment o do Ministrio Pblico, do
assistente, do querelante ou do acusado ou mediante representao do juiz competente, poder
determinar o desaforamento do julgamento para outra comarca da mesma regio, onde no existam
aqueles motivos, preferindo-se as mais prximas.
194 Art. 781. As sentenas estrangeiras no sero homologadas, nem as cartas rogat rias cumpridas,
se contrrias ordem pblica e aos bons costumes.
195 Art. 34. A Unio no int ervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: III - pr termo a
grave comprometimento da ordem pblica.
196 Art. 136. O Presidente da Repblica pode, ouvidos o Conselho da Repblica e o Conselho de
Defesa Nacional, decretar estado de defesa para preservar ou prontamente restabelecer, em locais
restritos e determinados, a ordem pblica ou a paz social ameaadas por grave e iminente
instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes propores na natureza.
197 Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direit o e respons abilidade de todos, exercida
para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos
seguintes rgos:
198144, 5 - s polcias militares cabem a polcia ostensiva e a preservao da ordem pblica; aos
corpos de bombeiros militares, alm das atribuies definidas em lei, incumbe a exec uo de
atividades de defesa civil.

140

contedo. A violao da ordem pblica suficiente para anular a clusula de um

contrato no tambm suficiente para autorizar a priso preventiva de algum. Da
mesma forma, o risco de perturbao da ordem pblica suficiente para autorizar o
interrogatrio por videoconferncia no suficiente para autorizar a interveno
federal em um estado ou a decretao de Estado de Defesa. Ainda, a contrariedade
ordem pblica que permite Administrao Pblica cassar autorizao de
funcionamento de empresas, no a mesma que modifica a competncia
processual penal e autoriza o desaforamento de um plenrio do jri.
A caracterizao do significado, portanto, de suma importncia, pois se trata
de um conceito destinado a limitar situaes subjetivas de vantagens outorgadas
pela Constituio Federal (J. AFONSO DA SILVA, 2008a, p. 108)
Dessa forma, para o fim proposto segurana cidad preciso que se
estabelea o conceito de ordem pblica a partir da Constituio Federal,
especificamente do art. 144, quando dispe que a segurana pblica exercida para
manuteno da ordem pblica. A ordem pblica que se almeja a objeto da
segurana

pblica

que,

via

de

regra,

estudada

pelo

Direito

Pblico,

especificamente o Direito Constitucional e o Direito Administrativo.

Nesse contexto, no processo doutrinrio de determinao conceitual da
ordem pblica possvel estabelecer coexistncia de dois tipos distintos antitticos
de abordagem da questo. Por um lado possvel uma abordagem no
juridificante, isto , de ndole metajurdica, e por outro, uma abordagem que procura
determinar o contedo do conceito a partir de pressupostos estritamente jurdicos.
3.3.1. Ordem Pblica Metajurdica e Ordem Pblica Jurdica

O principal representante do abordagem metajurdica foi MAYER (1982,

passim), que identificou a ordem pblica com a boa ordem da comunidade, cujo
contedo ou alcance no descreveu. Deve-se a este autor a construo de uma
espcie de Direito natural de polcia, que se legitimava por si mesmo para intervir na
esfera de liberdade e propriedade dos cidados com a finalidade de manter essa
ordem social, essa boa ordem da comunidade, no predeterminado concretamente
em nenhuma norma jurdica positiva. Conforme explica FERNNDEZ-VALMAYOR

141

CARRO (1990), o ponto de partida de MAYER justamente a afirmao de que o

particular no pode perturbar com sua conduta a boa ordem da comunidade em que
vive, pois, antes, tem a obrigao social de no realizar tais perturbaes, obrigao
que se constri como uma obrigao natural do sdito, no imposta por nenhuma
norma jurdica concreta.
BERNARD (1962, p. 253

et seq.)

tambm pode ser considerado

representante da concepo metajurdica de ordem pblica, pois reconhece que o

conceito formado tanto por fontes jurdicas (a lei, a misso do poder executivo e a
jurisprudncia) como extrajurdicas (a moral e os costumes). Ao relacionar a ordem
pblica liberdade dos cidados, escreve que entre a proteo da liberdade de
cada cidado e a garantia da segurana de todos, a estrada s vezes muito
estreita (p. 182). E continua: Conciliar dois requisitos fundamentais tambm s se
torna possvel com a interveno da conscincia moral. guisa de concluso,
define ordem pblica como uma noo axial para o centro vital do Direito e da
sociedade. Est informada pelas ideias de misso do interesse general e de
vocao ao bem pblico.
Para AGIRREAZKUENAGA ZIGORRAGA e ARTETXE PALOMAR (2001),
essa concepo da noo de ordem pblica em sentido amplo ou me tajurdico tem
servido para justificar um mbito expansivo de interveno administrativa limitadora
de direitos e liberdades, dependendo da conjuntura social dominante 199.
Conforme assevera FERNNDEZ-VALMAYOR CARRO (1990), a reao
mais clara e contundente a esta abordagem metajurdica partiu de RANELLETTI,
que afirmou com veemncia que aceitar a posio de MAYER suporia a negao de
toda garantia de liberdade individual em face dos incertos limites das liberdades dos
cidados. A boa ordem da comunidade de MAYER s poderia ser entendida, teria
escrito RANELLETTI, como ordem jurdica, isto , ordem estabelecida pelo direito
positivo. Tanto que ao tratar da moral e bons costumes teria afirmado que estes
poderiam compor a ordem pblica, mas somente quando estes preceitos de

199

Esses autores (2001) informam que a atual Constituio espanhola descarta a no o ampla ou
metajurdica de ordem pblica, tanto como a existncia de uma ordem pblica constitucional como
limite imanente ao exerccio de todos os direitos e liberdades. Por isso simbolicament e substitui a
expresso ordem pblica por outras como segurana pblica ou cidad.

142

moralidade e bons costumes tiverem entrado no campo do direito. Comentando a

tese de RANELLETTI, escreveu FERNNDEZ-VALMAYOR CARRO (1990): O
grande autor italiano estava dizendo algo to importante como que a ordem pblica
a ordem que quer o Direito, isto , a ordem regulada, tipificada, estabelecida pelo
direito positivo.
Tambm adepto da concepo juridificante o argentino FIORINI (1957, p.
146), que vincula a ordem pblica ordem jurdica ao afirmar que aquela um
objeto cultural que no tem valor absoluto e responde aos princpios que regem todo
objeto jurdico, e esta cria-se por normas legislativas que limitam a liberdade
individual, sendo que toda sua problemtica se resolve da mesma forma e com
idntico objeto que apresenta as normas jurdicas que limitam a liberdade. Desta
forma que identificam-se a ordem pblica e a ordem jurdica, ou seja, enquanto s
podem ser tomadas em conta como expresso do direito; mas no se identificam de
forma total, posto que a expresso ordem jurdica contm tambm outras situaes
e se integra com outras normas.
No mesmo sentido pronunciou-se MERKL (1935, p. 121) ao criticar a
abordagem metajurdica da ordem pblica, pois deixava sua determinao a algo to
inapreensvel como as opinies do bom cidado sobre o comportamento pblico
conveniente.
Na linha juridificante foi importantssima a contribuio de HAURIOU (1927, p.
971 et seq.), que introduziu uma qualificao capital ao processo de conceituao da
ordem pblica, qual seja, o fato de que esta s pode ser a ordem externa, uma
ordem nas ruas. Assim, caracterizou-a como ordem material e exterior considerada
como um estado de fato oposta desordem. A polcia, escreveu, no persegue a
ordem moral nas ideias e nos sentimentos, no reprime as desordens morais para a
qual radicalmente incompetente. No se trata, portanto, de uma ordem ideolgica
ou moral da boa ordem da comunidade, mas simplesmente de uma ordem exterior,
ftica, de tranquilidade cidad. FERNNDEZ-VALMAYOR CARRO (1990) entende
que em HAURIOU pode-se encontrar a considerao da ordem pblica como uma
ordem jurdica, enquanto que essa ordem externa vem considerada como uma
ordem prevista e regulada pelo Direito Positivo, pois para ele os elementos que
compem a ordem pblica podem ser obtidos da legislao.

143

Conforme salienta FERNNDEZ-VALMAYOR CARRO (1990), da mesma

forma como ocorreu entre os autores clssicos do Direito Pblico, entre os autores
contemporneos tambm houve o surgimento de uma reao juridificante
abordagem metajurdica de ordem pblica 200 , tendo, basicamente, os seguintes
argumentos: primeiro, de modo algum evidente que os valores tico-sociais devam
ser vinculantes para todos porque seriam assim reconhecidos por uma hipottica
maioria da populao, pois no existe outra via para converter estes valores em
normas vinculantes que no a legislativa parlamentria; segundo, a apelao a
grande maioria da populao converte necessariamente a ordem pblica em um
conceito estimativo de difcil aceitao desde a tica do princpio da legalidade, de
forma que, uma prerrogativa de estimao das autoridades policiais, sem base legal
alguma, no tem cabimento em um Estado de Direito de nossos dias; terceiro, o
contedo da ordem pblica depender tambm das condies locais algo que
combina mal com o Estado industrial e desenvolvido de nossos dias, uniformizado
pelo desenvolvimento das comunicaes e pelo alto grau de urbanizao e, ainda,
tambm a vinculao da ordem pblica com as condies locais seria m uito
problemtica do ponto de vista constitucional na medida em que o sistema de
direitos fundamentais garante o mesmo mbito de liberdade aos cidados
independentemente do lugar em que se encontrem; quarto, assinala que a
concepo de ordem pblica metajurdica corresponde a um tempo no qual o
ordenamento jurdico no havia alcanado o alto grau de perfeio tcnica que hoje
possui.
Encontrar na doutrina brasileira o conceito de ordem pblica tambm no
tarefa fcil, pois poucos autores dedicaram-se ao tema e, mesmo entre eles, no h
qualquer unidade conceitual.

200Como

exemplo cont emporneo da c oncep o metajurdica de ordem pblica cita -se o uruguaio
GARME NDIA (2004, p. 29), que apresenta o seguinte conc eito: conjunto de valores da vida que, pela
especial transcendncia que assumem em det erminado estgio da evoluo s ocial, passam a
integrar a conscincia jurdica coletiva e se constituem em objetos de tutela privilegiada por parte do
Direito.

144

3.3.2. A Ordem Pblica na Doutrina Brasileira

Conforme j destacado, a expresso ordem pblica aparece por diversas

vezes na legislao brasileira, sendo que tratada diferentemente por cada ramo do
direito, variando sua aplicabilidade e extenso conforme o fim a que se destina.
Essa ubiquidade da expresso fez com que a doutrina, especializada por reas do
direito, interpretasse o conceito de vrias formas distintas.
Assim,

para

os

civilistas,

constitucionalistas,

administrativistas,

processualistas e penalistas a ordem pblica pode significar (e significa) coisas

bem distintas. Porm, como o objetivo da presente tese a relao do conceito de
ordem pblica com a segurana pblica, so os conceitos advindos dos
constitucionalistas e administrativistas que mais nos interessam e que passam a ser
objeto de anlise, especialmente no que se refere ao enquadramento como conceito
metajurdico ou jurdico.
FERREIRA FILHO (1994, p. 82) escreve que a ordem pblica a ausncia
de desordem, a paz, de que resultam a incolumidade da pessoa e do patrimnio.
BASTOS e MARTINS (2000, p. 221), em relao ordem pblica, aduzem
que o primeiro objeto dos mecanismos de segurana pblica. E relacionam as
perturbaes ordem pblica aos mecanismos de Estado de Exceo ao
escreverem que: No se admitem perturbaes ordem, (...) ensejando, se grave
comoo colocar em risco a estabilidade das instituies (...) a adoo, inclusive,
dos estados de defesa e de stio.
AFONSO DA SILVA (2008b, p. 777 et seq.) defende que a ordem pblica
trata-se de uma situao de pacfica convivncia social, isenta de ameaa de
violncia ou de sublevao que tenha produzido ou que supostamente possa
produzir, a curto prazo, a prtica de crimes. Para ele, convivncia pacfica no
significa isenta de divergncias, debates, controvrsias e rusgas pessoais, pois
estas somente oferecem risco ordem pblica quando ameaam chegar s vias de
fato, violncia e ao crime.

145

LAZZARINI comunga da ideia de que a noo de ordem pblica obedece a

um critrio contingente, histrico e nacional que pode ser definida como uma
situao de fato oposta desordem, sendo essencialmente de natureza material e
exterior, de modo que a noo de ordem pblica, em verdade, mais fcil de ser
sentida do que definida. Neste contexto, aduz que sentir-se- a ordem pblica
segundo um conjunto de critrios de ordem superior, polticos, econmicos, morais
e, at mesmo, religiosos (1999, p. 8). Em outra oportunidade (1999, p. 53)
LAZZARINNI sustenta que a ordem pblica o efeito da causa segurana pblica,
assim como tambm o efeito da causa tranquilidade pblica e salubridade
pblica 201. Assim, para ele (1999, p. 76), a segurana pblica um elemento da
ordem pblica, ao lado da tranquilidade e salubridade pblicas, havendo entre os
elementos uma relao de todo (ordem pblica) para parte (segurana, salubridade
e tranquilidade pblicas) 202. Ainda, em outro texto LAZZARINNI (1999, p. 77) vai
alm ao afirmar que a ordem pblica sempre efeito de uma realidade nacional que
brota da convivncia harmnica resultante do consenso entre a maioria dos homens
comuns, variando no tempo e no espao em funo da prpria histria. E conclui:
O arcabouo jurdico que o Estado proporciona sociedade simples tradutor
dessa ordem.
JORGE DA SILVA (1990, p. 154) limita-se a afirmar que nos padres da
nossa sociedade e da realidade institucional em que estamos inseridos percebe-se
que a interpretao estrita de que ordem pblica a ausncia de desordem est
longe de corresponder realidade. Por esse motivo, prefere ficar com o
entendimento de que a ordem pblica engloba, alm das noes de segurana e
tranquilidade, os conceitos de ordem moral, esttica, poltica e econmica.

201

Para LA ZZARINI (1999, p. 70), a Constituio Federal de 1988 valoriz ou o principal aspecto da
ordem pblica, que a segurana pblica, mas no descartou os outros aspectos. Para justificar esse
entendimento cita os Corpos de Bombeiros, que, para ele, no exercem qualquer funo de
segurana pblica, pois no se envolvem com questes relativas s infraes penais, mas so
responsveis pela tranquilidade pblica e salubridade pblica ao combaterem os incndios,
realizarem buscas e salvamentos, bem como por serem responsveis pela defesa civil.
202 Este foi o conceito utilizado pelo Relator da Subcomisso da Assembleia Nacional Constituinte
responsvel pelo captulo da Segurana Pblica, Deputado Ricardo Fiuza, ao escrever que: (...) a
ordem pblica definida como o grau de normalidade da vida social, sendo no sentido mnimo
entendida como aquele conjunto de condi es elementares, sem as quais no possvel a vida em
comunidade civilizada. A ordem pblica abrange a salubridade, a tranquilidade e a prpria segurana
pblica (...) (FIUZA, 1987-1988, p. 29).

146

SEABRA FAGUNDES (1998), ao comentar sobre o conceito de ordem

pblica, o faz da seguinte maneira: Ora aparece como designativa de parmetros
basilares de comportamento social (no mais amplo sentido, isto , com relao aos
costumes morais, estrutura e vida de famlia, economia geral etc.), ora diz com o
clima de equilbrio e paz indispensvel convivncia coletiva do dia a dia.
Ao que parece nenhum dos autores brasileiros supracitados adotou a
concepo juridificante da ordem pblica, mas sim a metajurdica, pois no a
vinculam a nenhuma limitao legal ou jurdica, mas sim a preceitos etreos,
abstratos e sem significado jurdico algum, tais como sobre direito, ausncia de
desordem, paz, perturbaes, convivncia pacfica, convivncia harmnica,
resultado do consenso da maioria, costumes morais, estrutura da vida etc.
MOREIRA NETO (1998, passim) aproxima-se da abordagem juridificante da
ordem pblica, pois, aps analisar uma srie de representantes da abordagem
metajurdica, escreve: J se v que necessrio um rduo trabalho para
resgatarmos o conceito da penumbra da impreciso e dos pramos da
metajuridicidade para lastrear a Segurana Pblica.... Na mesma linha, relaciona a
ordem pblica ordem jurdica, afirmando que a ordem pblica um aspecto visvel
de sua realizao, como uma ideia que tem a vocao de um endereamento
prtico, que tem a ver com a harmoniosa convivncia diria, com o clima de paz
social, com a excluso da violncia e com o trabalho permanente dos agentes de
segurana pblica na guarda desses valores. Nestes termos, admite a ordem
pblica como a concretizao em tempo e lugar determinados, dos valores
convivenciais postulados pela Ordem Jurdica. De forma que, a Ordem Jurdica
pode e deve balizar o emprego dos meios do Poder de Polcia, mas a necessidade
de manter a Ordem Pblica que deve indicar as medidas de seu emprego dentro
desses limites, em termos de oportunidade, convivncia e contedo. Aproximando se ainda mais da concepo juridificante, ao comentar sobre os progressos jurdicos
no campo do Direito Pblico, especificamente na subordinao do Poder Executivo
ordem jurdica, escreveu: Em outras palavras, a ordem pblica deveria ser mantida
atravs de atividades administrativas dentro dos limites da lei.
Porm, engana-se quem pensa que a concepo de MOREIRA NETO
puramente juridificante, pois apesar de atribuir grande importncia ao aspecto

147

jurdico da ordem pblica, no descarta que tambm composta por outros

contedos ao conceituar que o fundamento axiolgico da Ordem Pblica so as
vigncias ticas da sociedade: o direito, o costume e a moral.
Ora, a partir do momento em que contedos ticos consuetudinrios e morais
passam a compor o conceito de ordem pblica, este perde toda a segurana, pois
volta a ser instvel. Os costumes e a moral so cambiveis de acordo com o tempo
e lugar. Num pas como o Brasil, h diversos costumes e diversos padres ticos
que esto longe de representar uma unidade nacional.
MEIRELLES (1998, p. 92 et seq.) parece aproximar -se mais do conceito
juridificante da ordem pblica, pois apesar de reconhecer que se trata da situao de
tranquilidade e normalidade que o Estado assegura ou deve assegurar s
instituies e pessoas, acrescenta que isso dever ser realizado consoante as
normas jurdicas legalmente estabelecidas. Ainda, reconhece que a ordem pblica
visa garantir o exerccio dos direitos individuais, manter a estabilidade das
instituies e assegurar o regular funcionamento dos servios pblicos, como
tambm impedir os danos sociais .... Entretanto, por fim, afirma que a ordem
pblica no figura jurdica, nem instituio poltica ou social, mas sim situao
ftica de respeito ao interesse da coletividade e aos direitos individuais que o Estado
assegura, pela Constituio da Repblica e pelas leis, a todos membros da
comunidade.
Percebe-se, portanto, que a maioria da doutrina publicista brasileira encara a
ordem pblica primordialmente pela concepo metajurdica 203.
Porm, parece que esta concepo no deve mais prevalecer, pois a partir de
1988, com a promulgao da Constituio Federal, restabeleceu-se no Brasil o

203

Inegvel a influncia que os autores brasileiros receberam do publicista francs Paul Bernard,
especialmente pela sua monografia A Noo de Ordem Pblica no Direito Administrativo, publicada
em 1962, e citada exaustivamente por todos aqueles que se debruaram sobre a questo da ordem
pblica (entre os autores brasileiros podem ser citados MORE IRA NE TO [1988; 1998]; LA ZZA RINI
[1998; 1999; 2000]).

148

Estado de Direito, ou seja, uma nao submetida a uma Constituio que vincula
no somente os seus cidados, mas tambm, e principalmente, o Estado 204.
3.3.3. Conceito Constitucional de Ordem Pblica

Ao vincular a manuteno da ordem pblica manuteno dos direitos e

valores assegurados pela Constituio e pelas leis, inegvel que atribui -se quela
um contedo juridificante, pois a partir dessa concepo somente violam a ordem
pblica e, consequentemente, autorizam a interveno estatal no sentido da sua
manuteno, as condutas que desrespeitarem a Constituio e as leis.
Neste sentido interessante a ideia de AGRA (2008, p. 656), ao defender que o
conceito de ordem pblica no pode ser delineado apenas no seu sentido
repressivo, isto , com descaso pelos princpios que permeiam um Estado
Democrtico de Direito, pois a ordem pblica tambm precisa ser analisada no seu
sentido positivo, em que os entes governamentais so chamados para proporcionar
condies dignas de vida coletividade. Para AGRA (2008, p. 656), o
estabelecimento da ordem pblica encontra sua razo de ser na realizao dos
direitos fundamentais, de forma que se houver dicotomia entre os postulados
estabelecidos pela ordem pblica e os direitos fundamentais, estes ltimos devem
prevalecer.... O mesmo pensamento defendido por RECASENS (2007, p. 139), ao
afirmar que no cabe na democracia uma ordem que para realizar -se requer a
supresso de direitos.
De fato, num Estado Democrtico de Direito, no h como ser diferente 205.
No pode haver qualquer ingerncia estatal nos direitos e liberdades individuais que

GUS TAVO JUS T (2009, p. 236) escreve: O tipo histrico do Estado constitucional, resultant e do
triunfo dos proc essos revolucionrios burgueses, reflete em sua organizao as proje es
institucionais do seu principal fundamento de legitimidade, o ideal poltico liberal -democrtico. O
liberalismo se desdobra em dois aspectos. O primeiro a construo de uma esfera de liberdade
individual do cidado, uma liberdade concebida em primeira linha como proteo de seus interesses
primordiais seus direitos inalienveis face ao do Estado. O segundo a ideia de conten o,
de enquadramento da ao estatal por normas jurdicas. O princpio democrtico, por sua vez,
apresenta ento a lei, expresso da vont ade geral, expresso do autogoverno, da autonomia poltica,
por um lado como a fonte possvel da limitao da liberdade de cada um, e por outro, como
parmetro de validade da ao estatal que se quer juridicamente contida.
205 Neste sentido FIORINI (1957, p. 145), tratando da realidade argentina, escreveu: No Estado de
direito, digamos melhor, na ordem constitucional argentina somente poder ser determinado
204

149

no estejam legalmente autorizados. Quando o Estado, na pretenso de manter a

ordem pblica, atua no sentido de limitar a atuao de seus cidados, no pode
faz-lo com base em fundamentos morais e tampouco em conceitos elsticos,
indefinidos e etreos como conscincia social, por exemplo, mas nica e
exclusivamente com base em conceitos legais. Assim, atualmente, parece-nos
impossvel, em virtude de sua plasticidade permevel a uma infinidade de situaes
de arbitrariedade, concordar com LAZZARINI (1999, p. 8) quando escreve: A ordem
pblica no deixa de ser uma situao de legalidade e moralidade normal, apurada
por quem tenha competncia para isso sentir e valorar. Admitir o contrrio deixar
a porta aberta para abusos e arbitrariedades estatais, pois, conforme escreveu
JOS AFONSO DA SILVA (2008b, p. 777), em nome dela se tm praticado as
maiores arbitrariedades, visto que, com o pretexto de se garantir a ordem p blica,
na verdade, muitas vezes, o que se faz desrespeitar direitos fundamentais da
pessoa humana, quando ela apenas autoriza o exerccio regular do poder de
polcia.
Desta forma, se a ordem pblica somente pode ser uma ordem positiva, uma
ordem estabelecida pelo Direito, no h perturbao ordem pblica se
efetivamente no houver violao de direito, bens jurdicos ou liberdade de
particulares, ou se no houver o exerccio das competncias pblicas reguladas pelo
ordenamento jurdico (FERNNDEZ-VALMAYOR CARRO, 1990). Desta forma, a
despeito da doutrina brasileira, a concepo juridificante da ordem pblica a que
deve prevalecer no Estado Democrtico de Direito, de modo que o conceito de
ordem pblica um conceito jurdico que deve ser construdo e limitado em termos
constitucionais.
Nesse sentido, PAREJO e DROMI (2001, p. 31) argumentam que, se o
monoplio estatal do uso da violncia e da coao deve ser definido como um dos
fundamentos da vida social politicamente organizada, ento o poder de de fesa e
proteo diante dos perigos que ameaam a boa ordem dessa vida social deve ter
natureza e classificao constitucional. Ainda, salientam que o fato de normalmente
no se encontrar nas constituies uma determinada expresso a esse respeito no
formalmente pela lei, dizer, pela legislao; seu contedo e extenso no dever de forma alguma
anular a pessoa e seu mbito de intimidade (artigo 10 da Constituio), menos ainda poder impor -se
de forma arbitrria e no razovel (artigo 28 da Constituio).

150

desmente a sua natureza constitucional, posto que o princpio est implcito na

regulao constitucional dos poderes e das competncias pblicas. Assim,
entendem ser claro, desde o princpio, que, no Estado constitucional, a ordem
pblica no formal (livremente definida pelo poder constitudo), mas substantiva,
tanto que construda sobre e com valores e bens constitucionalmente protegidos 206.
Entretanto, preciso atentar para o fato de que afirmar que o conceito de
ordem pblica um conceito jurdico no significa, necessariamente, que se trata de
um conceito legal, isto , positivado num texto legislativo. Ademais, tambm
equivocado pensar que um conceito legal de ordem pblica traria mais segurana
jurdica e impediria o arbtrio estatal.
Na Espanha franquista havia uma definio legal de ordem pblica na Ley de
Orden Pblico de 1959 que, no art. 1, a definia como o normal funcionamento das
Instituies pblicas e privadas, e a manuteno da paz interior e o livre e pacfico
exerccio dos direitos individuais polticos e sociais, reconhecidos nas leis 207. Essas
leis eram de corte repressivo e no existia uma constituio e as instituies
pblicas respondiam ao princpio de unidade de poder e coordenao de funes,
bem como a ideia de paz interior correspondia ao conceito de inimigo interior e
exterior prprio dos regimes autoritrios que veem seus prprios cidados como
potenciais inimigos (RECASENS, 2007, p. 139)208.

206

PAREJO e DROMI (2001, p 32) comentam que o art. 10.1 da Constituio espanhola capital
para a ordem constitucional, pois estabelece os conceitos de ordem poltica e paz social, relativo s,
em definitivo, boa ordem da sociedade constituda, isto , organizada, fundada precisamente no
valor supremo da dignidade da pessoa, nos direitos inviolveis que lhe so inerentes, no livre
desenvolvimento da personalidade das pessoas e no respeito lei e aos direitos dos demais.
207MEDIA NO (1975, p. 201), ao comentar o art. 1 da Ley de Orden Pblico de 1959, escreve: A
concepo clssica de ordem pblica se assimilava ordem material, paz e tranquilidade pblica,
e a ela se at m a definio da prpria Lei em seu artigo 1. Entende -se por ordem pblica como
base e fundamento da Lei o normal funcionamento das instituies pblicas e privadas, a
manuteno da paz int erior e o livre e pacfico exerc cio dos direitos individuais, pol ticos e sociais,
reconhecidos nas Leis.
208De fato, primeira vista, o conceito de ordem pblica definido na lei franquista d a impresso de
haver c onsagrado a concepo juridificante da ordem pblica, pois estabelece limit es legais para sua
manuteno. Entretanto, as leis da poca, inclusive a prpria Ley de Orden Pblico , eram
absolutament e autoritrias e com contedo indefinido, de forma que a pseudolimitao tornava -se
letra mort a, conforme se verific a do art. 2 da referida lei, que, no sentido de complementar o art. 1,
prev um rol dos atos contrrios ordem pblica, onde relaciona: a) Os que perturbam ou tent am
perturbar o exerccio dos direitos reconhecidos na Carta dos Espanhis e demais Leis Fundamentais
da Nao, ou que atentam unidade espiritual, nacional, poltica e social da Espanha; b) Os que
alteram o tentam alterar a segurana pblica, o normal funcionamento dos servios pblicos e a
regularidade dos abastecimentos ou dos preos prevalecendo -se abusivamente das circunstncias;

151

No Brasil, contrariando as recomendaes doutrinrias 209, ainda que pouco

lembrado pela doutrina 210 e praticamente no utilizado na prtica, tambm h um
conceito legal de ordem pblica definido pelo Decreto n 8.877, de 30 de maro de
1983211, em seu art. 2, item 21, com a seguinte redao:

Ordem Pblica Conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento

jurdico da Nao, tendo por escopo regular as rela es sociais de todos os
nveis, do int eresse pblico, estabelecendo um clima de convivncia
harmoniosa e pacfica, fiscalizado pelo poder de polcia, e constituindo uma
situao ou condio que conduza ao bem comum.

Esse conceito no foi bem recebido pela doutrina, alis foi duramente
rechaado.
LAZZARINI (1998, p. 7) comenta que esse conceito no aceitvel naquilo
que diz ser ordem pblica.... E continua: O ordenamento jurdico da Nao o que
pode ser considerado como sistematizao das regras de Direito, materiais ou
formais, ou seja, o sistema legal adotado pelo Pas.... Finaliza por dizer que o
conceito deveria ser abandonado ou substitudo, mas enfatizando que se devem

c) As paralisaes coletivas e os fechamentos ou suspenses ilegais de Empresas, assim como

provocar ou dar ocasio a que se provoque uns e outros; d) Os que originam tumultos na via pblica
e quaisquer out ros em que se empregue coao, ameaa ou fora ou se cometam ou tent em cometer
com armas e explosivos; e) As manifestaes pblicas ou ilegais ou que produzam desordens ou
violncias, e a celebrao de espetculos pblicos em iguais circunstncias; f) As manifestaes e as
reunies pblicas ilegais ou que produzam desordens ou violncias, e a celebrao de espetc ulos
pblicos em iguais circunstncias; g) Os at entados contra a s alubridade pblica e a transgresso das
disposies sanitrias ditadas para evitar as epidemias e contgios coletivos; h) Excitar ao
descumpriment o das normas relativas ordem pblica e a desobedincia s decises que a
autoridade ou seus agentes tomarem para conserv -la ou restabelec-la; i) Os que de qualquer outro
modo no previsto nos pargrafos anteriores faltarem ao disposto na presente Ley ou alterarem a paz
pblica ou a convivncia social.
209GARME NDIA (2004, p. 27) chega a afirmar que: preciso assinalar, como questo preliminar,
que no h nenhum ordenamento positivo que tenha definido ex pressamente a id eia de ordem
pblica. Todavia, apesar dessa absurda falta de explicitao conceitual, no arriscado afirmar que,
paradoxalmente, no possvel conceber algum ordenamento positivo no qual a ideia de ordem
pblica no esteja presente.
210Verificar LIMA, Renato S.; CAMPOS DA SILVA, Guilherme A.; OLIVEIRA, Priscilla S. Segurana
pblica e ordem pblica: apropriao jurdica das expresses luz da legislao, doutrina e
jurisprudncia ptrios. Revista Brasileira de Segurana Pblica, So Paulo, v. 7, n 1, p. 58-82,
fev./mar. 2013.
211 Esse texto legal mais conhecido como R -200 (Regulamento para Polcias Militares e Corpos de
Bombeiros Militares), pois o Decreto n 8.877 teve por principal finalidade aprovar este Regulamento.
No art. 1 o decreto afirma ter por finalidade estabelecer princpios e normas para aplicao do
Decreto-Lei n 667/69 que foi outorgado pelo General Costa e Silva, com fundamento no AI-5.

152

evitar conceitos legais, especificamente no que se refere ordem pblica, pois esta
mais fcil de ser sentida do que definida... e a ordem pblica no figura
jurdica, embora dela se origine e tenha a sua existncia formal. MOREIRA NETO
(1999, p. 80) ainda mais cido em suas crticas ao conceito legal de ordem pblica
ao escrever: Abstrata, vaga, amplssima, confusa, cheia de erros; uma boa inteno
que presta um desservio ao Direito e ofende a sua Cincia. Em continuao,
sistematiza a crtica ao atacar cada ponto do conceito. Interessa a parte em que
afirma que ordem pblica no so regras, mas o resultado aprecivel de sua
observncia, pois a considera como uma situao que se quer manter ou a que se
quer chegar. Sustenta que se a limitao da ordem pb lica s regras formais, como
faz o Decreto n 8.877/83, exclui do conceito as referncias moral e aos costumes
vigentes.
As crticas ao conceito legal de ordem pblica decorrem do fato de, como j
analisado, a doutrina brasileira ser adepta do conceito metajurdico de ordem
pblica, ao passo que o conceito legal adota expressamente a concepo
juridificante ao prever que a ordem pblica decorre de um conjunto de regras formais
decorrentes do ordenamento jurdico. No obstante as crticas, o Decreto n
8.877/83 ainda est em vigor e foi recepcionado pela Constituio Federal,
obviamente, com algumas readequaes, de modo que atualmente o ordenamento
jurdico da nao aquele constitucionalmente estabelecido e as regras formais so
as leis que, obrigatoriamente, devem estar de acordo com o ordenamento jurdico.
Deste modo, apesar de se reconhecer que h uma enorme variedade de
interpretaes sobre o conceito de ordem pblica, no se pode admitir nenhuma
interpretao que ultrapasse os limites da Constituio Federal.
A segurana pblica, que, nos termos do art. 144 da Constituio Federal,
tem por finalidade a manuteno da ordem pblica, dever ser gerida pelo Estado de
acordo com o sistema jurdico constitucional. A ordem pblica almejada a ordem
constitucional, ou seja, a proteo dos princpios e direitos fundamentais sobre o
qual a nossa Repblica se sustenta. Nenhuma ao estatal, em nenhum nvel,
poder, sob o pretexto de manuteno da ordem pblica, desrespeitar os princpios

153

fundamentais do Estado brasileiro nem os direitos fundamentais do cidado, a no

ser que haja expressa autorizao constitucional212.
Nesse sentido, apesar de se compreender que de fato seria til um melhor
desenvolvimento do conceito de ordem pblica, no se concorda com LIMA,
CAMPOS DA SILVA e OLIVEIRA (2013, p. 80) quando afirmam criticamente que a
fungibilidade do conceito de ordem pblica permite que a segurana se torne algo
fora do previsto na Constituio Federal (ou seja, segurana dos cidados) para
residir em zona cinzenta.
Ao que nos parece, por todo o exposto, no possvel nenhuma interpretao
honesta e legtima do conceito de ordem pblica que esteja em desacordo com a
Constituio Federal.
Assim, as polcias, que tm a misso constitucional de manuteno da ordem
pblica, somente esto autorizadas a agir, para esse fim, dentro dos limites
estritamente legais. No est autorizada a atuao estatal-policial, por exemplo,
para manuteno da ordem pblica sob fundamentos morais, religiosos, costumeiros
etc., ainda que tais entendimentos estejam autorizados por parcela da doutrina.
No h, do ponto de vista jurdico, qualquer tenso entre os direitos
fundamentais e a manuteno da ordem pblica, pois a ordem pblica, no atual
contexto brasileiro, somente pode ser a ordem pblica constitucional, o que
pressupe o respeito aos seus princpios fundamentais e, entre eles, o respeito
cidadania e aos direitos humanos.
Preservar a ordem pblica, portanto, preservar os direitos fundamentais e a
cidadania, includa aqui a segurana.
Mas como ser possvel efetivar o direito fundamental segurana que
Constituio promete aos cidados sem limitar ou restringir os direitos fundamentais
e de cidadania daqueles que so os responsveis pela insegurana?

212

Como ex emplo pode-se citar a possibilidade de priso em flagrante, que, apes ar de limitar o direito
fundamental liberdade, est autorizada pelo sistema constitucional, bem como a interc eptao
telefnica, que, apesar de limitar o direito fundamental intimidade, tambm est autorizada pelo
sistema constitucional.

154

Para resolver tal questionamento preciso analisar o alcance do direito

segurana.
3.4. A SEGURANA COMO DIREITO

A segurana tanto externa quanto interna sempre foi a principal funo do

Estado, desde seus primrdios, at o presente momento. E para manter um certo
grau de segurana, o Estado sempre precisou limitar a liberdade dos cidados, de
forma que a tenso entre segurana e liberdade onipresente na histria do Estado
e, em cada uma das suas diferentes roupagens, essa tenso gerida de maneira
diversa, ora a favor da liberdade, ora a favor da segurana 213.
3.4.1. Segurana Versus Liberdade

Para COMPARATO (1989, p. 181) no h uma situao de oposio entre

liberdade e segurana, mas sim uma situao de implicao recproca ou
complementar. Entende que o excesso de segurana acaba por suprimir a liberdade,
mas tambm que a total liberdade a ausncia de segurana. Escreve que para
que exista liberdade indispensvel um mnimo de segurana, pois a ausncia
completa de controle dos riscos que pesam sobre a existncia humana frustra
qualquer tentativa de decidir ou agir segundo a prpria determinao. Para ilustrar,
argumenta que sob esse aspecto que se deve entender a verdade contida na
crtica marxista s liberdades formais, pois, para as massas miserveis do
planeta, a ausncia total de segurana econmica, consubstanciada na falta
absoluta das mais elementares garantias contra a fome e a doena, torna impossvel
a experincia da liberdade.

HFFE (2006, p. 343 et seq.) escreve: Para poder decidir-se entre o Estado primrio e o Estado
secundrio de natureza, o homem deve saber o que mais vantajoso: a liberdade de matar os
outros, ou a pretenso de no ser morto por outros; a liberdade de roubar, de ofender e de perturbar
o exerccio da religio, ou a pretenso propriedade, honra e liberdade de religio. Querer ele ser
agente, e tambm vtima de uma morte violenta, ou antes, nem vtima, nem tampouco um agente?
Em face da articulao de s er-vtima ou ser-agent e a alt ernativa quer dizer: tant o-como, ou nem nem.
213

155

De forma anloga, argumenta que sem um mnimo de liberdade nada

seguro, pois estabelecer um regime de segurana sem liberdade supe organizar a
coao na perfeio, isto , no somente dispensar a colaborao dos destinatrios
das normas de segurana, mas tambm afastar a possibilidade de sua interferncia,
por mnima que seja, no funcionamento do sistema, o que para ele equivale a
colocar todos os membros da coletividade merc do titular do poder, ou seja, em
estado de total insegurana. Assim, conclui que o excesso de segurana elimina a
liberdade e a supresso da liberdade aniquila a segurana, fechando-se assim o
crculo.
Ainda, preciso compreender que no se pode fazer uma anlise
maniquesta entre os conceitos, pois em determinados momentos a liberdade de uns
significa a priso de outros, da mesma forma que a segurana de uns significa a
insegurana de outros. Na filosofia iluminista, por exemplo, foi a liberdade que
assumiu posio central e serviu de legitimao para o Estado moderno, e no a
segurana 214. Essa perspectiva desenvolve-se a partir da ideia do Contrato Social, j
que a sua fundamentao a liberdade 215.

ALBRECHT (2010, p. 53) explica que isto tambm tem a ver com a situao histrica da
burguesia ascendente, no sculo XV III. Estruturas feudais impediam o des envolvimento econmico
na Europa. Por c ausa dos privilgios da nobreza, a prosperidade e as chances de estabelec -la,
eram desigualmente distribudas. As sociedades da Europa sufocavam em excesso de segurana:
era a segurana de um sistema de governo fechado em si mesmo, que concedia tudo nobreza e
nada aos cidados. O sculo 18 o tempo para um programa que deveria superar essa situao. O
filsofo francs Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) res ume a crtica a esta situao, em uma
frase conhecida: o homem nasce livre, e est em cadeias por toda parte (Rousseau, Capt ulo 1, 5).
As cadeias precisavam ser rompidas, contudo no to extensamente, que governe seu poder
desenfreado.
215 ALBRECHT (2010, p. 156) escreve: Ncleo do Iluminismo a teoria do Contrato Social.
Filsofos do Ilumi nismo Hobbes, Rousseau, Lock e descobriram a teoria do Contrato Social, e a
desenvolveram com ideias reciprocamente divergentes nos respectivos det alhes. Em primeiro lugar, o
Cont rato Social , no seu ncleo, no mais do que uma construo mental caso se queira, uma
inveno da liberdade. Com a inveno, pret ende-se garantir a liberdade pessoal do indivduo, deve
poder ser superado o estado de natureza perigoso para o indivduo. A inveno deve funcionar
assim: ento, no caso de um conflito, portanto, quando um outro penetra, sem permisso, na prpria
esfera de liberdade, deve o homem renunciar ao emprego dos prprios meios de violncia, que lhe
esto diretamente disposio. Em lugar de empregar meios de violncia prprios, trans ferem-se
estes para um terceiro neutro. Este assume ento a solu o do conflito, quando este to grave que
exigiria demais dos participantes do conflito. Com a renncia recproc a violncia, e sua
transferncia para um terceiro, o Estado fundado. importante que a ren ncia tenha resultado
voluntria e que o terceiro neutro considere apenas o seguinte com toda segurana que garantida
, sempre defender a liberdade individual do prprio indivduo. Assim os homens passam do estado
de natureza, que Hobbes pintou com cores sombrias, para um Estado de Direito.
214

156

Nessa linha, a liberdade torna-se um bem indisponvel no Estado (que

criado em sua funo) e este se torna-se obrigado a zelar pela liberdade dos seus
cidados, mas esse cuidado, no raras vezes, torna-se esmagador, forado, cruel,
de forma que logo depois do comeo da Revoluo Francesa, os postulados da
liberdade, igualdade e fraternidade transformam-se em liberdade, igualdade e
segurana, pois a pretenso de segurana passa a domina r os princpios da
liberdade e igualdade. Assim, a ideia de que a liberdade capaz de limitar o poder
poltico e a violncia deixa de ser dominante no curso da Revoluo, pois nos
acontecimentos histricos do perodo pode-se perceber que, na realidade poltica, o
pensamento de uma liberdade segura substitudo pela aparncia de uma
segurana livre.
Com o advento da Modernidade, o estatuto do indivduo alterou-se
radicalmente, pois este passou a ser reconhecido por si mesmo, independentemente
de pertencer a qualquer mbito coletivo. Assim, a partir do sculo XVIII afirma -se
uma nova forma de se compreender o ser humano que passa a ser concebido como
unidade fsica e patrimonial independente, que pe em crise as redes tradicionais
que lhe asseguravam proteo. Assim, a propriedade individual transforma-se no
recurso a partir do qual um indivduo pode existir autonomamente sem depender de
um patro ou da caridade alheia, pois a propriedade que lhe garante segurana
diante dos imprevistos da existncia e somente quem a possui pode ter reconhecida
uma subjetividade autnoma e, antes de tudo, o direito de ser protegido em relao
a sua pessoa e aos seus bens (CORNELLI, 2012, p. 139 et seq.).
A legitimao do Estado Moderno d-se a partir da proteo do indivduo e,
consequentemente, de sua propriedade e de seus direitos fundamentais, ou seja, a
partir da proviso da segurana. A necessidade de proteo expressa-se no pedido
individual de interveno estatal na regulao da vida social e na salvaguarda dos
direitos individuais, em um delicado e difcil equilbrio entre instncias de controle e
instncias de liberdade.
Assim, o sentimento moderno de insegurana se associa, ao menos em parte,
contradio estrutural de um Estado de Direito que funda a prpria legitimidade na
resposta s necessidades de segurana e que, ao mesmo tempo e justamente

157

para garantir uma proteo plena aos indivduos, encontra-se obrigado a violar os
direitos dirigidos a salvaguardar a vida, a liberdade e a propriedade.
Esse o ncleo fundamental das contradies entre a liberdade e a
segurana.
Entretanto, o problema apresenta-se mais grave no Estado Democrtico de
Direito quando a liberdade apresentada como um bem indisponvel e o Estado
precisa proteger os cidados dos perigos atuais como a criminalidade.
Nessas situaes possvel pensar a segurana de duas formas: como uma
categoria abstrata (segurana de um povo, de um sistema, de uma sociedade etc.)
ou como uma categoria concreta (segurana individual). Assim, ao mesmo tempo
que o Estado deve proteger os direitos humanos elementares (vida, integridade,
dignidade), tambm deve proteger a liberdade individual, chegando-se concluso
de que a concreta defesa dos direitos humanos elementares permite a restrio do
direito liberdade. Pode-se, portanto, falar de um dever de ao do Estado que
resulta dos direitos do indivduo vida e integridade corporal, de forma que este
dever de ao torna-se mais robusto na medida em que os indivduos so
ameaados em seus direitos e, consequentemente, mais fraco quanto mais abstrata
se representa a ameaa, mas importante insistir na questo de que a liberdade
no deve ser posta prova e, em princpio, no pode ser limitada por consideraes
securitrias.
Assim, mesmo no moderno Estado Democrtico, este raciocnio vincula-se
ideia do Contrato Social, pois, segundo este, intervenes massivas nos direitos de
liberdade do cidado so permitidas somente na medida em que seu ncleo
imediatamente ameaado ou lesionado, pois a promessa do contrato social
preservar a ideia de liberdade e no sacrific-la ao soberano administrador da
segurana. No faria qualquer sentido a ideia de um contrato social em que os
contratantes abrissem mo de uma parcela de suas liberdades e ainda
concedessem ao soberano a prerrogativa de limit-las indefinidamente para sua
prpria proteo.

158

A finalidade do contrato social no o Estado, mas sim o cidado. O Estado

existe em funo do cidado e no o cidado em funo do Estado 216. Desse modo,
possvel afirmar que o conceito de segurana consolida-se em razo da
necessidade de liberdade, especialmente a partir da Revoluo Francesa. Uma
anlise dos postulados da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado
confirma esse argumento, pois a afirmao e consagrao formais dos direitos e
liberdades do homem so apresentadas, principalmente, sob uma perspectiva
negativa, isto , limitando o poder do Estado de intervir na vida do indivduo e, desta
forma, libertando-o.
A possibilidade de interveno do Estado na vida dos indivduos somente est
autorizada quando houver necessidade de preservar a liberdade individual, ou seja,
quando o cidado for vtima de arbitrariedades por parte dos detentores do poder ou
da violao de seus direitos. Assim, cabe ao Estado, como resultado do contrato
social, o dever de garantir segurana, criando, para o efeito, mecanismos de defesa
da esfera pessoal e apostando na minimizao de eventuais violaes dessa
mesma esfera.
Os conceitos de liberdade e segurana so, portanto, indissociveis, mas a
segurana surge como consequncia da liberdade, e no o contrrio. Assim, quando
a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado prev que todos tm direito
segurana, trata-se, em verdade, de se poder exigir do Estado uma prestao
negativa em face dos cidados, isto , o Estado deve abster -se de interferir na vida
dos indivduos, deve garantir-lhes, portanto, a liberdade, ou seja, o livre gozo de
seus direitos. esta a segurana que deve ser garantida pelo Estado, a segurana
dos direitos, que s possvel mediante a garantia da maior liberdade possvel.

216

Ainda, segundo ALBRE CHT (2010, p. 163 et seq.), quem entender que a legitimao filosfica da
outorga de liberdade pelo Estado pouco robusta, pode encont rar uma orientao emprica na
histria europeia de negao da liberdade e o desenvolvimento dos direitos humanos a ela
relacionados, como garantias de segurana diante do Estado. Cita o final da Segunda Guerra
Mundial, a queda da Cortina de Ferro, o nazismo alemo de Hitler, o fascismo espanhol de Franco, a
ditadura portugues a de Salazar, o coronelismo grego e as tentativas de um socialismo autoritrio no
Leste da Europa. Destes exemplos, explica, pode-s e ver o que significa expandir a segurana de
um Estado sobre as costa s dos direitos de liberdade do indivduo e, ainda, que a segurana
sozinha no pode ser nenhuma boa conselheira.

159

Esta relao entre a segurana e a liberdade, na qual a ltima somente tem

sentido se for em razo da segunda, perceptvel no pensamento de BARATTA
(2006, p. 199), para quem a segurana uma necessidade humana e uma funo
geral do sistema jurdico. Mas tanto numa quanto noutra forma, a segurana carece
de sentido prprio, j que em relao ao sistema de necessidades uma
necessidade secundria, e em relao ao sistema de direitos um direito
secundrio. Em uma teoria antropolgica e histrico-social, a necessidade de
segurana acessria (e, neste sentido, secundria) em relao a todas as outras
necessidades bsicas217 ou reais, que podem ser definidas como primrias 218. No
que tange ao sistema jurdico, a necessidade apresenta-se na forma de direitos, mas
tambm no se trata de uma necessidade primria, mas sim acessria (e, neste
sentido, secundria) a todas as outras necessidades conhecidas como direitos neste
sistema219.
No obstante as ponderaes acima expostas, preciso analis-las luz do
que dispe a Constituio Federal.

BARATTA (2006, p. 200) explica que por necessidades bsicas entendem-se aquelas que se
estabilizaram na histria natural do homem e portanto tm um alto grau de constncia no tempo e no
espao, assim como as necessidades de alimentos, vestimenta e abrigo. P or necessidades reais
entendem -se aquelas, altamente evolutivas, que se produzem na relao dinmica entre satisfao
das necessidades, desenvolvimento das capacidades e surgimento de novas necessidades.
Continua: Esta relao dinmica prpria da histria social do homem. As necessidades reais
correspondem s potencialidades de desenvolvimento e de qualidade de vida que resultam do grau
alcanado pela capacidade de produo material e cultural na sociedade, ainda que se realizem s
em parte, devido a distores do sistema de produo e distribuio da riqueza, desperdcios,
guerras e injustia social.
218 Para BARA TTA (2006, p. 200), trata-se da necessidade de cert eza da satisfao de
necessidades, atribuindo certeza um significado duplo: discursivo (reflexivo) e temporal. A certeza
discursiva, assim, refere-se ao objeto das distintas necessidades primrias, a sua construo e
definio na esfera do int electo e da linguagem; trata-se da necessidade de conhecer e comunicar as
necessidades. A certeza temporal, por sua vez, refere -se continuidade da satisfao, isto , a sua
repetio, alm da situao atual. Em ambos os sentidos, a necessidade secundria de certez a
determinada por sua satisfao em uma dimenso natural e instintiva, at chegar a uma dimenso
histrica e intelectual.
219 Em relao aos direitos, BARA TTA (2006, p. 201) argumenta que a segurana adquire dois
significados diferentes, dependendo se observada do ponto de vista externo ou int erno ao sistema
jurdico. Deste modo, considerando a necessidade de segurana numa te oria sociolgica do direit o, a
questo que se impe : At que ponto o Direito, entendido como sistema de opera es, contribui
segurana na sociedade? Esta pergunta representa um questionamento direto da validez emprica
do direito, na qual a segurana concebida como um fato. J em uma teoria normativa (tcnico jurdica) do direito, ao contrrio, o questionamento dirige -se validez ideal do direito. Assim,
enquanto na teoria sociolgica do direito considera-se a segurana atravs do direito, na teoria
normativa considera-se a segurana do direito, motivo pelo qual se utiliza, frequentemente, o
sinnimo certeza do direito. Assim, o ponto de vista emprico ou sociolgico externo ao sistema
jurdico, o ideal ou tcnico-jurdico , ao contrrio, um ponto de vista interno.
217

160

3.4.2. Direito Fundamental Segurana Pblica?

A palavra segurana aparece por diversas vezes no texto da Constituio,

mas como direito aparece nos arts. 5, caput, 6, caput,e 144, caput, sendo que
neste ltimo a nica oportunidade em que vem acompanhada do adjetivo pblica.
No art. 5 encontram-se os direitos e garantias fundamentais, tendo o caput a
seguinte redao: Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
A referncia aqui feita de forma genrica, no se relacionando
especificamente ao risco de ser vtima de um crime, mas sim no sentido de se estar
seguro em relao aos direitos que sero elencados nos incisos do prprio art. 5.
Trata-se, portanto, da segurana em seu sentido clssico, ou seja, contra as
arbitrariedades do prprio Estado, que encontra no art. 5 uma srie de limitaes
que garantem a segurana do cidado. Em termos de geraes dos direitos
fundamentais, est includa na primeira gerao.
No art. 6 a segurana aparece como direito social. A redao assim: So
direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a
segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia
aos desamparados, na forma desta Constituio.
Os direitos sociais so aqueles que, ao contrrio dos individuais, impem ao
Estado prestaes positivas no sentido de se equiparar situaes sociais desiguais.
Tem por fundamentao o princpio da igualdade (BONAVIDES, 2007, p. 564). A
utilizao da palavra segurana neste dispositivo tambm feita de maneira
genrica, sem se relacionar diretamente segurana em relao ao crime, mas sim
no sentido de se garantir a todos os mesmos direitos sociais. Pertence segunda
gerao de direitos fundamentais.
Em ambas as hipteses, apesar de protegerem o cidado de forma diferente
limitando e fomentando a atuao estatal no h qualquer dvida sobre o carter

161

fundamental do direito segurana. Inclusive, transferidos para o campo das

dimenses da cidadania, possvel relacionar o direito segurana previsto no art.
5 segunda dimenso histrica da cidadania, e o direito segurana do art. 6
quilo que SMANIO (2009) chamou de novas dimenses da cidadania.
Por fim, no art. 144, caput, encontra-se: A segurana pblica, dever do
Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem
pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes
rgos:
Pela redao do dispositivo no h dvidas da inteno constitucional de
acrescentar s dimenses genricas do direito segurana (arts. 5 e 6) uma
dimenso bem especfica e vinculada questo da criminalidade.
Cada uma das previses encontra correspondncia em alguma das funes
atribudas aos direitos fundamentais por CANOTILHO (2003, p. 407 et seq). A
previso do artigo 5 se relaciona com a primeira funo dos direitos fundamentais
funo de defesa ou de liberdade que a defesa da pessoa humana e da sua
dignidade frente os poderes do Estado; A previso do artigo 6 se vincula segunda
funo funo de prestao social -, o que significa o direito do particular a obter
algo atravs do Estado (sade, educao, segurana social). So bens sociais que
podem ser obtidos no mercado privado pelas pessoas com mais capacidade
econmica (sade privada, educao privada, previdncia privada). Por fim, ao
artigo 144 possvel relacionar a terceira funo dos direitos humanos funo de
proteo perante terceiros. Estes direitos impem um dever ao Estado (poderes
pblicos de forma geral) no sentido de proteger perante terceiros os titulares de
direitos fundamentais. Nesse sentido o Estado tem o dever de proteger o direito
vida perante eventuais agresses de outros indivduos ( a ideia representada pela
doutrina alem na expresso Schuzpflicht.
A segurana sem dvidas um direito fundamental. A Constituio Federal,
ao fazer tal previso, nos termos dos artigos supracitados, conferiu segurana
status de valor tutelado constitucionalmente, estabelecendo para o seu titular
prerrogativas que concretizam na garantia da dignidade humana, da liberdade e

162

igualdade, um estado de proteo, de amparo que permite gozar todos os demais

direitos assegurados na ordem jurdica (FREITAS, 2012, p. 87).
Segundo LOPES (2002, p. 113) desde algum tempo a teoria do direito
ocidental est fundamentada sobre a categoria direito subjetivo, pois a
preocupao de todos atores polticos e jurdicos Tenho direito de fazer isto?
Tenho direito a isto ou quilo?.
Nesses termos, transferindo para a questo da segurana, haveria um direito
de estar seguro? Haveria um direito segurana?
DWORKIN (2007, p. 289) chama a ateno para o fato de que a palavra
direito (right) tem fora diferente em diferentes contextos. Na maioria dos casos
quando dizemos que algum tem direito de fazer alguma coisa, subtende-se que
seria errado interferir na realizao daquela ao ou, pelo menos, que necessitamos
de razes especiais para justificar qualquer interferncia. Esse seria o sentido forte
da palavra direito 220. No sentido forte que se pode atribuir palavra direito uma
reinvindicao bem sucedida a um direito tem a seguinte consequncia: Se uma
pessoa tem um direito a alguma coisa, ento errado que o governo a prive desse
direito, mesmo que seja do interesse geral proceder assim. Entende que este
sentido do que constitui um direito (que poderia ser chamado de conceito
antiutilitarista de um direito) lhe parece muito prximo do sentido de direito que, nos
ltimos anos, tem sido empregado principalmente nos escritos e na argumentao
polticos e jurdicos. Este sentido destaca o conceito bem definido de um direito
individual contra o Estado...

DWORK IN (2007, p. 289 et seq.) utiliza o sentido forte da palavra direito para designar as
situaes nas quais as pessoas podem fazer alguma coisa e ningum tem o direito de interferir.
Utiliza o exemplo do jogo, argum entando que ainda que no se deva, algum tem o direito de gastar
todo seu dinheiro no jogo (nos Estados Unidos os jogos so legalizados). Difere esse sentido forte
do sentido utilizado quando s e quer dizer que determinada conduta a coisa certa a ser feita, ou
que no s e faz nada de errado ao pratic-la. O exemplo fala por si: Algum pode ter o direito de
fazer algo que seja a coisa errada a fazer, como no caso do jogo. Inversamente, algo pode ser a
coisa certa a fazer e a pessoa pode, mesmo assim, no ter o direito de faz-la, no sentido de que no
seria errado que algum interferisse na sua tentativa. Se nosso exrcito captura um inimigo,
poderamos dizer que o certo para ele tentar fugir, mas isso no quer dizer que estaramos errados
se tentssemos impedir-lhe a fuga. Podemos admir-lo por tentar escapar, mas isso no quer dizer
que estaramos errados se tentssemos impedir-lhe a fuga. Podemos admir-lo por tentar escapar e,
talvez, at menosprez-lo se no agir assim. Mas no se sugere aqui que tentar barrar-lhe o caminho
errado. Pelo contrrio, se pensamos que a nossa causa justa, consideramos que certo fazermos
tudo o que estiver ao nosso alcance para det-lo.
220

163

Desenvolvendo o argumento DWORKIN sustenta que a existncia dos

direitos contra o governo seria colocada em risco se o governo fosse capaz de
colocar em segundo plano tal direito ao apelar para o direito de uma maioria
democrtica de fazer sua vontade. Neste sentido preciso diferencia entre os
direitos da maioria enquanto tal, que no podem valer como justificao para
invalidar os direitos individuais, e os direitos pessoais de uma maioria, que podem
ser levados em conta.
No que se refere exatamente ao direito segurana pblica, parece ser
impossvel individualiza-lo. Ainda que se reconhea a segurana pblica como um
direito fundamental, ainda que se possa dizer que h um direito segurana,
parece que seu aspecto muito mais coletivo que individual.
CANOTILHO (2003, p. 424) reconhece que existem direitos fundamentais de
exerccio coletivo, que em suas palavras so direitos cuja titularidade individual,
mas cujo exerccio s coletivamente se pode afirmar. Ao que parece o que ocorre
com o direito segurana.
preciso reconhecer que tarefa imposta ao Estado de tutelar de forma
universal e plena o direito individual segurana impossvel, uma vez que a
proteo das liberdades de alguns (segurana) resulta tanto mais efetiva quanto
mais se limita a liberdade dos outros, reconhecidos como fontes de perigo.
Se a segurana entendida como direito subjetivo e condio essencial para
um exerccio efetivo das liberdades fundamentais, ento, qualquer indivduo, em
qualquer ocasio que se sinta ameaado, exigir do Estado uma interveno em
garantia de sua prpria segurana, interveno que deveria ser tanto mais eficaz
quanto mais limite as liberdades fundamentais de terceiros. Ento, quanto maiores
as demandas de segurana, maiores as dificuldades para garanti-las respeitando as
liberdades fundamentais dos peticionantes e, consequentemente, maiores as
expectativas frustradas que geraram uma ulterior insegurana (CORNELLI, 2010, p.
142).

164

impossvel, deste modo, universalizar o direito segurana, pois trata-se de

um direito intrinsecamente excludente 221.
BARATTA (2006, p. 202) chega a negar um direito fundamental segurana,
argumentando que a tentativa de construo constitucional de um direito
fundamental segurana no pode ser outra coisa que no o resultado de uma
construo constitucional falsa ou perversa.
A pretenso de um direito individual segurana uma figura jurdica artificial
que tem sido utilizada como instrumento jurdico/poltico para rejeitar a ideia de
liberdade como fundamento do Estado. Argumenta -se que tal direito fundamental
seria necessrio para proteo do cidado em face da violncia de outros cidados,
o que no verdade, pois o dever de segurana estatal (ou ao estatal) resulta da
prpria natureza do contrato social. Mas preciso compreender que o dever de ao
estatal no sentido de assegurar a liberdade do ser humano no significa,
absolutamente, a existncia de um direito fundamental segurana (ALBRECHT,
2010, p. 164 et seq.).
Em verdade, o que existe um direito aos direitos, ou um direito segurana
dos direitos, mas no um direito segurana.
No mesmo sentido a posio de CORNELLI (2010, p. 367), ao escrever que
o reconhecimento do direito segurana de cada cidado o resultado, por um
lado, de uma progressiva extenso dos direitos individuais nas sociedades
ocidentais contemporneas, e, por outro, de um impulso impresso pela indstria da
segurana, que para expandir-se a um setor dominado tradicionalmente por
instituies pblicas precisou desvincular o indivduo do Estado, tornando o primeiro
um centro autnomo de aquisio de bens e servios.
As implicaes do reconhecimento do direito segurana so diferentes das
implicaes do reconhecimento de outros direitos individuais, como a sade, por
exemplo. Enquanto o direito sade concebvel como uma reivindicao
individual, ainda que extrema, sem que de tal modo resultem afetados os direitos

CORNELLI (2010, p. 143) escreve que, neste sentido, a promessa de liberdade regeu at que, na
sociedade burguesa, a tutela dos direitos foi assegurada de modo absoluto aos poucos indivduos
proprietrios.
221

165

dos demais (pelo contrrio, j que a extenso do direito sade permite construir
um conceito de sade como bem pblico), a reivindicao do direito individual
segurana, ao contrrio, resulta inevitavelmente na perda da concepo da
segurana como bem comum, j que estando conectado com o requerimento de
proteo preventiva, em virtude da existncia do risco de sofrer um dano provocado
por outra pessoa, a tutela absoluta do direito segurana de cada um colide
necessariamente com a proteo de alguns direitos fundamentais de todos os
demais, como a liberdade.
Levado ao extremo, o reconhecimento da segurana como direito subjetivo
implica, em termos hobbesianos, um regresso do estado civil barbrie, onde o
direito absoluto de cada um determina a guerra de todos contra todos (CORNELLI,
2010, p. 367).
A hiptese de existncia de um direito individual segurana tem sido
responsvel pela viso distorcida e antagnica funo originria dos direitos
fundamentais. Os direitos fundamentais foram pensados e formalizados como
direitos de defesa contra o poder estatal, ou seja, como limites atuao do Estado.
A partir do momento que se reconhece um direito fundamental segurana, inverte se a lgica dos direitos fundamentais.
Reconhecer a existncia de um direito fundamental segurana, nestes
termos, ser, ainda, uma construo jurdica suprflua ou ideolgica. Ser suprflua
se significar a legtima demanda de segurana de todos os direitos para todos os
indivduos, pois tal construo no passar de uma ideia puramente dentica. Por
outro lado, se implicar a seleo de alguns direitos de alguns grupos privilegiados e
uma prioridade de ao do aparato administrativo e judicial em seu favor, no
passar de uma construo ideolgica222.

222

Retornando a BARA TTA (2010, p. 202), interessante perceber que em nota de rodap, aponta
para o fato de que alguns obs ervadores atentos e preocupados com a sorte do Estado Social de
Direit o no deixaram escapar uma manobra que int entava limitar a segurana dos direitos atravs do
artifcio do direito segurana, no contexto de uma estrat gia conservadora determinada a
legitimar, ao invs de corrigir, a atual tendncia de privilegiar a fora em detrimento do direito como
garantia da segurana, tendncia que corresponde ao desenvolvimento de uma sociedade de
controle e de um Estado penal, condicionado pelo efeito da globalizao neoliberal da economia.

166

Ademais, o reconhecimento de um direito fundamental segurana gera a

excluso de parcelas da populao. O programa moderno de erradicao da
insegurana encontra uma possibilidade de atuao no momento em que a
contradio entre liberdade e segurana se resolve garantindo a liberdade de
poucos s custas da segurana de muitos. Segundo CORNELLI (2010, p. 145), essa
situao se concretizou na primeira fase de afirmao dos Estados nacionais
absolutos e liberais. Entretanto, este programa comea a vacilar com a afirmao
das sociedades democrticas, pois nestas a liberdade deve conjugar -se com a
igualdade.
Especificamente em relao segurana, que DWORKIN chama de direito
de proteo, escreve: Uma pessoa possui um direito concorrente proteo, que
deve ser contraposto a um direito individual de agir, se ela estiver, por si mesma,
enquanto indivduo, autorizada a exigir a proteo de seu governo para o seu direito,
sem que se leve em considerao se a maioria de seus concidados partilha da
mesma reinvindicao. DWORKIN (2007, p. 299) exemplifica esse raciocnio ao
sustentar que se os membros fisicamente vulnerveis da comunidade aqueles que
precisam da proteo policial contra a violncia dirigida contra os indivduos
fossem uma pequena minoria, ainda assim seria razovel afirmar que eles tm
direito a tal proteo. Porm, sustenta que no se pode pensar que as leis que
asseguram um certo grau de tranquilidade nos lugares pblicos tenham por base os
direitos individuais. A ttulo de exemplo explica que a tmida senhora nas ruas de
Chicago no tem direito ao grau de tranquilidade que prevalece. claro que existem
leis que lhe do essas vantagens, mas a justificao dessas, se que podem ser
justificadas, o desejo comum de uma vasta maioria, e no o desejo pessoal dela.
Neste contexto, portanto, estar seguro parece que no pode significar outra
coisa que no ser portador de direitos fundamentais e poder contar com o desfrute e
proteo destes direitos perante todo e qualquer tipo de agresso, seja ela estatal
ou particular. Uma nao segura, uma comunidade segura, uma cidade segura, so
metforas para representar a situao de todas as pessoas, compreendidas
singularmente, nos diversos mbitos territoriais, mas isso no existe porque so
metforas incompletas, ideolgicas, pois sempre trazem consigo hbitos mentais
seletivos largamente representados na opinio pblica, assim como no discurso dos
juristas (BARATTA, 2001, p. 157).

167

A nica vertente possvel para um direito segurana no Estado Democrtico

, portanto, a que reconhece nesse direito um direito acessrio, secundrio, ou seja,
que somente tem razo de existir em funo dos direitos fundamentais.
Nesse sentido o pensamento de ANIYAR DE CASTRO (2010, p. 151), ao
escrever que: sem dvidas, a segurana (nos referimos especificamente
segurana cidad) um direito. Porque temos o direito ao desfrute de nossos
direitos.
A referida autora, inclusive, refere-se a esse direito como o previsto no art. 3
do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos das Naes Unidas, que tem a
seguinte redao: Os Estados partes do presente pacto comprometem-se a
assegurar a homens e mulheres igualdade no gozo de todos os direitos civis e
polticos enunciados no presente pacto.
Transferir a concepo de segurana a uma das suas vertentes, que a
segurana cidad, tem como consequncia o reconhecimento de que, quando se
fala em segurana como direito de todos, deve-se entender que todos os cidados
devem ser destinatrios das aes (polticas de segurana) encampadas pelo
Estado e devem ter respeitados seus direitos individuais e a sua condio de
cidado, e no que cada um dos cidados tenha o direito fundamental de no ser
vtima de crimes ou violncia, ou seja, de estar absolutamente protegido e seguro de
outras pessoas o tempo todo.
Esta pretenso de se alcanar um estado/situao/condio de segurana
absoluta, ou seja, de no ser vtima de um crime ou de uma violncia, deve ser a
consequncia da realizao dos direitos fundamentais, pois quanto mais concretos
forem, mais seguros sero os destinatrios, j que no existe e ao que tudo indica
nunca existiu uma sociedade absolutamente isenta de violncia e de crimes.
Admitir o contrrio, isto , a segurana pblica como um direito de fruio
individual, significa reconhecer que o Estado tem por obrigao defender os
cidados de bem dos maus cidados preventivamente, ou seja, garantindo que
os primeiros jamais sejam vitimados pelos segundos.

168

A necessidade de segurana, colocada como uma necessidade (ou direito)

dos

particulares,

impe

necessidade

de

uma

localizao

social

de

responsabilidade a respeito de outros particulares, ou seja, implica um perene

conflito entre vtimas e culpveis. Como explica PAVARINI (2010, p. 148), se me
sinto vitimado em meu direito de usar a cidade noite, isto significa que a prostituta
ou o toxicodependente resultam socialmente definidos como culpados da minha
insegurana. Minha segurana somente pode ser garantida mediante a maior
insegurana como reduo de direitos de outros.
A segurana um direito que precisa ser usufrudo de forma compartilhada e
no de forma parcializada e individualizada 223.
Do ponto de

vista ftico, essa situao de segurana absoluta

completamente impossvel, pois para tentar realiz-la o Estado teria que

disponibilizar um policial para cada cidado por tempo integral. Mas nada impediria,
por exemplo, que o cidado protegido fosse vitimado pelo seu prprio policial.
Ainda, seria necessrio, que se protegessem, inclusive, os maus cidados, que
tambm teriam o direito de no serem vtimas de pessoas mais ms que eles.
Do ponto de vista normativo, sob a tica do Estado Democrtico de Direito, o
reconhecimento deste direito individual segurana ainda mais impossvel , pois
para pretender alcan-lo o Estado teria que selecionar e rotular, previamente,
aqueles que julgasse que fossem maus cidados e fontes de perigo, de forma
preventiva, exclu-los do convvio social, para que os bons cidados estivessem
seguros.
Apresentar a segurana desse modo significa concordar que somente os
sujeitos contratualmente mais fortes lograro obter tambm atravs do
intercmbio poltico cotas importantes de segurana que se obtm custa,
obviamente, dos atores sociais mais dbeis (PAVARINI, 2010, p. 148).

Nesse sentido CORNE LLI (2012, p. 168), ao escrever que a segurana, parcializada e
individualizada, no reconhece a nec essidade de uma ordem compartida e gera temor: aquele medo
que surge da conscincia de que a afirmao do direito de cada um ao todo implica a difuso de uma
violncia insensata e no governvel.
223

169

A segurana, desta forma, apresenta -se como um recurso escasso,

ontologicamente limitado, porque est chamada a satisfazer necessidades que se
determinam pelo lado de fora do sistema de produo da prpria segurana.
Nos chamados pases de primeiro mundo, a presena dominante das
classes mdias, tanto socialmente, quanto politicamente, permitiria afirmar que o
direito segurana um direito da maioria, que se ope s aes criminosas da
minoria desviante. Tem-se referido a estes pases como sociedade dos dois teros,
especificamente para indicar aqueles que no gozam de plena cidadania, porque
so de qualquer forma excludos, mas ainda compem uma minoria. Assim, pautado
por um pretenso direito da maioria, representado pela vontade da opinio pblica,
mais fcil legitimar politicamente a existncia de um direito segurana pblica,
concretizado pela luta contra a criminalidade (PAVARINI, 2012, p. 219 et seq.).
Entretanto, o panorama muda radicalmente quanto se transfere esse
raciocnio para os pases perifricos, pois, nestes, os excludos representam a
maioria da populao, de forma que nem como um pretenso direito da maioria o
direito fundamental segurana se justificaria.
De fato, no h como negar que esse o atual panorama da questo da
segurana nas sociedades ocidentais e, inclusive, no Brasil. Esquecem-se, governo
e populao, no mais das vezes, de se garantir e pleitear direitos fundamentais
bsicos, mas no se esquecem de prometer e exigir mais segurana, como se fosse
possvel falar da segurana como um direito fundamental autnomo, isolado e
superior que pode ser gozado pelos cidados independentemente de outros direitos
fundamentais. Ainda, aumenta-se cada vez mais o nmero de leis penais e
processuais penais que restringem a liberdade individual e desenvolvem-se mais e
mais

aes

policiais

violentas,

sempre

sob

argumento

de

se

melhorar/aumentar/garantir o direito dos cidados segurana 224.

Apenas para se ter uma noo de como o artificial direito segurana utilizado como um
argumento curinga que serve para justificar qualquer atitude estat al limitadora da liberdade, em um
artigo intitulado Consideraes Sobre o Dever do Advogado de Comunicar Atividade Suspeita de
Lavagem de Dinheiro, GRANDIS (2010, p. 9), aps afirmar que somente quando em juzo o
advogado estaria isento do dever de notificar o COAF sobre movimentaes financeiras suspeit as
de seus clientes conclui: Tudo o mais, porm, poder ser objeto de cont role para a plena satisfao
de um bem fundamental igualmente contemplado na Carta Magna: o direito segurana.
224

170

O direito segurana pblica, portanto, no pode ser usufrudo de forma

individual, pois representaria a excluso dos demais, sendo, assim, impossvel a sua
efetivao nestes moldes.
Assim, apesar da inegvel previso constitucional deste direito, em termos
literais, ele impraticvel e impossvel de se efetivar. Um direito segurana
pblica, interpretado como o direito de no ser vtima de crimes, uma abstrao
jurdica utpica e irrealizvel.
No contexto brasileiro, desde h muito, o discurso do direito segurana
pblica, juntamente com o discurso da necessidade de preservao da ordem
pblica, tem sido responsvel pelas polticas de segurana pblica que segregam,
excluem, afastam e matam milhares de pessoas.
inconcebvel que

um pas

que

tenha alcanado os

ndices de

desenvolvimento econmico que o Brasil alcanou, e que ocupe a posio de

liderana, entre os pases emergentes, que tem proporcionado enorme destaque no
cenrio internacional, ainda no tenha conseguido lidar satisfatoriamente com a
questo da segurana.
A promessa de cidadania efetivada em 1988 necessita ser cumprida. Os
direitos fundamentais precisam deixar de ser uma abstrao jurdica para
transformar-se numa realidade ftica.
preciso resgatar a funo originria das cidades de garantir proteo,
reduzir o medo e prover a segurana, para que seu habitante possa usufru-la em
paz. Para tanto, preciso reduzir a criminalidade.
E j est comprovado historicamente que o modelo de segurana orientado
pelo paradigma da ordem pblica e do direito individual segurana pblica
incapaz de efetivar essa tarefa, pois sempre tem como resultado a excluso e a
insegurana, ou seja, a limitao dos direitos.
A resposta estatal deve ser em sentido contrrio: a segurana deve ser
buscada pela

universalizao dos direitos. A segurana que precisa ser

proporcionada a segurana dos direitos, e no de uma suposta ordem ou de

determinada minoria.

171

O nico modelo capaz de proporcionar esse resultado, ao menos

teoricamente, o da segurana cidad.

172

4 DOIS MODELOS CONTRADITRIOS DE SEGURANA PBLICA

possvel destacar duas grandes matrizes de modelos de segurana pblica

com orientaes contrrias.
O primeiro modelo o mais tradicional e tem por paradigma a manuteno da
ordem pblica. o modelo prevalecente no Brasil e tem sido responsvel pela
ineficincia das polticas de segurana. Isto porque na tentativa de manter a ordem
acaba por excluir pessoas que so rotuladas de perigosas, o que ao cabo, gera mais
insegurana, formando um crculo vicioso.
O segundo modelo mais atual e tem alcanado cada vez mais espao. O
paradigma que o norteia o da cidadania, ou seja, a proteo dos direitos dos
cidados. o nico sistema capaz de prover a segurana no mbito do Estado
Democrtico de Direito, pois atua pela lgica da incluso e preservao dos direitos
de todos os cidados.
Abaixo uma anlise dos dois modelos e seus reflexos.
4.1. A SEGURANA PELA ORDEM: CONTROLE E EXCLUSO

O discurso punitivo h muito utilizado pelo Estado como forma de controle

social. RUSCHE e KIRCHHEIMER (1999, passim), na obra Punio e Estrutura
Social, demonstram como ao longo da histria analisam desde a Baixa Idade
Mdia at o perodo ps Segunda Guerra os sistemas penais funcionaram como
instncias de controle social, sempre vinculados ao sistema econmico225, chegando

Assim, por exemplo, destacam que durante a B aixa Idade Mdia o direito criminal jogava um
papel importante (...) como forma de preservao da hierarquia social e a sua nfas e residia na
manuteno da ordem pblica entre iguais em status e bens. Na ausncia de um poder central forte,
a paz social era ameaada por pequenas querelas ent re vizinhos, na medida em que envolviam,
automaticamente, parentes e s ditos. A preocupao principal do direito c riminal era a preservao
da paz, que se dava pela arbitragem privada e imposio de fianas. As distines das classes
sociais eram manifestadas pelas diferenas nos valores das fianas, que eram graduadas
cuidadosamente segundo o status social do malfeitor e do ofendido. Entretanto, apesar da
diferenciao de classe afetar, num primeiro momento, soment e o grau da fiana, ao mesmo tempo
constituiu-se no principal fator de evolu o do sistema de punio corporal, j que a incapacidade dos
malfeitores das classes subalternas de pagar fianas em moeda levou sua substituio por castigos
225

173

concluso que a questo de uma reviso fundamental na poltica penal parece

estar mais longe hoje do que nunca, por causa de sua dependncia funcional a uma
dada ordem social.
Neste momento necessrio retomar um pouco do pensamento de
FOUCAULT, desenvolvido primeiramente na obra Vigiar e Punir (2002), que tem
como argumento central a evoluo do sistema penal da correo pelo suplcio
fundamentado na relao de soberania

226

para o adestramento pelo controle,

culminando na chamada sociedade disciplinar

panotipismo de Bentham

228

227

, retratada fielmente pelo

. Entretanto, como j exposto, para FOUCAULT,

corporais, de forma que o sistema penal tornou -se, portanto, progressivament e restrito uma
minoria da populao.
226 Segundo FOUCA ULT (2002, p. 47), para explicar o emprego do suplcio como penalidade, no
faltam razes gerais e de algum modo externas, que esclarecem a possibilidade e a longa
persistncia das penas fsicas, a fraqueza e o carter bastante is olado dos protestos feitos. Mas,
sobre esse fundo, preciso fazer aparecer sua funo precisa. O suplcio se inseriu t o fort emente
na prtica judicial, porque revelador da verdade e agent e do poder. Ele promove a articulao do
escrito com o ora, do secreto com o pblico, do processo de inqurito com a opera o da confisso;
permite que o crime seja reproduzido e voltado contra o corpo vis vel do criminoso; faz com que o
crime, no mesmo horror, se manifeste e se anule. Faz tambm do corpo do condenado o local de
aplicao da vindita soberana, o ponto sobre o qual se manifesta o poder, a ocasio de afirmar a
dissimetria das foras.
227 Segundo FOUCAULT (2002, p. 143), o poder disciplinar com efeito um poder que, em vez de se
apropriar e de retirar, tem como funo maior adestrar; ou sem dvida adestrar pra retirar e se
apropriar ainda mais e melhor. Ele no amarra as foras para reduzi -las; procura lig-las para
multiplic-las e utiliz-las num todo. Em vez de dobrar uniformemente e por massa tudo o que lhe
est submetido, separa, analisa, diferencia, leva seus processos de decomposio at s
singularidades necessrias e suficient es. Adestra as multides confusas, mveis, inteis de corpos e
foras para um multiplicidade de elementos individuais pequenas clulas separadas, autonomias
orgnicas, identidades e continuidades genticas, segmentos combinatrios. A disciplina fabrica
indivduos; ela tc nica especfica de um poder que toma os indivduos ao mesmo tempo como
objetos e como instrumentos de seu exerc cio. No um poder triunfante que, a partir de s eu prprio
excesso, pode-se fiar em seu superpoderio; um poder modesto, desconfiado, que funciona a modo
de uma economia calculada, mas permanente. Humildes modalidades, procediment os menores, se
os compararmos aos rituais majestosos da soberania ou aos grandes aparelhos do Estado. E so
eles justamente que vo pouco a pouco invadir essas formas maiores, modificar-lhes os mecanismos
e impor-lhes seus proc essos. O aparelho judicirio no escapar a essa invaso, mal secreta. O
sucesso do poder disciplinar se deve sem dvida ao uso de instrumentos simples: o olhar hierrquico,
a sano normalizadora e sua combinao num procedimento que lhe especfico, o exame.
228 FOUCA ULT (2002, p. 166 et seq.), a respeito, diz: Da o efeito mais importante do Panptico:
induzir no detento um estado consciente e permanente de visibilidade que assegura o funcionamento
automtico do poder. Fazer com que a vigilncia seja permanente em seus efeit os, mesmo se
descontnua em sua ao; que a perfeio do poder tenda a tornar intil a atualidade de seu
exerccio; que esse aparelho arquitetural seja uma mquina de criar e sustentar uma relao de
poder independente daquele que o exerce; enfim, que os detentos se encontrem presos numa
situao de poder de que eles mesmos so port adores. (...) O P anptico uma mquina de
dissociar o par ver-ser visto: no anel perifrico, se totalmente visto, sem nunca ver; na t orre cent ral,
v-se tudo, sem nunca ser visto.(...) O Panptico um zoolgico nele; o animal substitudo pelo
homem, a distribuio individual pelo grupamento especfico e o rei pela maquinaria de um poder
furtivo. Fora essa diferena, o Panptico, tambm, faz um trabalho de naturalista. Permite estabelecer
as diferenas: nos doentes, observar os sintomas de cada um, sem que a proximidade dos leitos, a

174

sociedade disciplinar no foi a forma mais acabada do controle social, j que em

Segurana, Territrio e Populao (2009) defende que esta forma de controle est
sendo substituda contemporaneamente pela sociedade de governo, que tem por
alvo principal a populao e cujos mecanismos essenciais so os dispositivos de
segurana (p. 143).
A governamentalidade, portanto, representa a penetrao da economia
poltica na razo do Estado, isto , no conjunto de saberes relativos gesto do
territrio e das suas populaes. Por sua vez, os dispositivos e prticas de
segurana que se consolidam tm por funo garantir o correto funcionamento do
aparato governamental e preservar o princpio de maximizao econmica.
Assim, as estratgias de controle social, em particular as penalidades e a poltica
criminal, integram estes aparatos de segurana (DE GIORGI; 2006, p. 84 et seq.).
DE GIORGIO (2006, p. 99) chamou essa nova forma de se pensar, baseada
na lgica atuarial, de racionalidade econmica ps-fordista229.
Essas novas tecnologias desenvolveram-se em virtude dos ajustes realizados
em relao ao controle do crime e da ordem social, que ao longo do tempo tiveram
que se adaptar a uma economia cada vez mais insegura, que marginaliza setores
substanciais da populao; a uma cultura de consumo hedonista, que combina
amplas liberdades pessoais com controles sociais relaxados; a uma ordem moral
pluralista, que luta para criar relaes de confiana entre estranhos que tm pouco

circulao dos miasmas, os efeitos do contgio misturem os quadros clnicos; nas crianas, anotar os
desempenhos (sem que haja limitao ou cpia), perc eber as aptides, apreciar os caracteres,
estabelec er classificaes rigorosas e, em relao a uma evoluo normal, distinguir o que
preguia e teimosia do que imbecilidade incurvel; nos operrios, anotar as aptides de cada um,
comparar o tempo que levam para fazer um servi o, e, se so pagos por dia, calcular seu salrio em
vista disso.
229 Segundo DI GIORGIO (2006, p. 99), a lgica atuarial evidencia, certamente, a penetrao de uma
racionalidade gerencial no sistema de cont role, uma racionalidade que torna seus os princ pios de
economiz ao dos recursos, de monetarizao dos ricos, de afetividade da relao custo -benefcio.
Mas o ingresso nestes mec anismos constitui uma racionalidade econmica pos-fordista. Cada vez
mais estranha complexidade do real e incap az de penetrar a matria sobre a qual exerce o domnio,
ela substitui a regulao das foras sobre as quais se desenvolve pela reduo ao mnimo das
potencialidades que no controla. exatamente a dificuldade crescente em distinguir o des viante do
precrio, o criminoso do irregular, o trabalhador da economia ilegal do trabalhador da economia
informal que det ermina o reagrupamento da diversidade em classe perigosa. Parece-me que se torna
possvel aqui reconhecer uma afinidade particular entre um poder de controle incapaz de exercitar
qualquer funo disciplinar de trans formao dos sujeitos e uma racionalidade capitalista que,
igualmente distant e das dinmicas da produtividade social, projeta -se sobre a fora de trabalho psfordista sob a forma de controle externo puro.

175

em comum; a um Estado soberano, que crescentemente incapaz de regular uma

sociedade de cidados individualizados e de grupos sociais dspares; e s
cronicamente elevadas taxas de criminalidade que coexistem com o baixo grau de
coeso familiar e solidariedade comunitria.
Pode-se afirmar que o carter inseguro e arriscado das relaes sociais e
econmicas atuais que constitui a superfcie social que propicia uma nova
preocupao, mais enftica e exacerbada, para com o controle, bem como a
urgncia com a qual segregamos, protegemos e exclumos. De forma que so as
circunstncias conjunturais que disparam nossa obsesso por monitorar indivduos
temveis, isolar populaes perigosas e impor controles situacionais em contextos
outrora abertos e fludos (GARLAND, 2008, p. 414).
E esta forma de racionalizao que exclui os pobres e controla os marginais,
justificada pela necessidade de obteno de segurana, representa a manuteno
da ordem vigente, garantida politicamente por aqueles que tm a capacidade de
tomar decises: a classe mdia, que nas palavras de GARLAND (2008, p. 416) est
convencida da necessidade de reafirmar a ordem, mas refratria em restringir as
possibilidades de consumo ou a abrir mo das liberdades pessoais; est
determinada a aumentar a prpria segurana, mas refratria a pagar mais impostos
ou a financiar a segurana alheia; est chocada com o egosmo desenfreado e com
os comportamentos antissociais, mas est comprometida com um sistema de
mercado que reproduz exatamente esta cultura. Ela impe controle, sobretudo aos
criminosos perigosos e beneficirios indesejveis, cujas condutas levam alguns a
supor que sejam incapazes de assumir as responsabilidades da liberdade psmoderna.
YOUNG (2002, p. 38) sustenta que o resultado dessa lgica de excluso a
privatizao dos espaos pblicos, fato que torna a cidade a cidade das barreiras,
que exclui e filtra. Entretanto, destaca que os sistemas de excluso, visveis e
invisveis, so criados tanto pelos ricos como pelos despossudos, mas o

176

comportamento dos ltimos, no mais das vezes, pode ser visto como de excluso
defensiva230.
As polticas de segurana pblica no Brasil sempre foram orientados
manuteno da ordem pblica, desde a poca do Imprio at os dias atuais, de
modo que todos aqueles que perturbassem a ordem desejada seriam considerados
perigosos e deveriam ser neutralizados.
Apenas para ilustrar essa lgica, recorre-se a ZALUAR e ALVITO (2012, p. 8
et seq.), que narram um episdio ocorrido em 1900, poca do surgimento das
favelas cariocas, atravs da correspondncia trocada entre as autoridades locais. A
histria inicia-se com uma carta do delegado da 10 circunscrio ao chefe de
polcia, Dr. Enas Galvo, na qual se l:

Obedecendo ao pedido de informaes que V. Exa., em ofcio s ob n 7.701,

ontem me dirigiu relativamente a um local do Jornal do Brasil, que diz estar
o morro da Providncia infestado de vagabundos e criminosos que so o
sobressalto das famlias no local designado, se bem que no haja famlias
no local designado, ali impossvel ser feito o policiamento porquanto
nesse local, foco de desertores, ladres e praas do Exrcito, no h ruas,
os casebres so construdos de madeira e cobertos de zinco, e no existe
em todo morro um s bico de gs, de modo que para a completa extino
dos malfeitores apont ados se torna necessrio um grande cerco, que para
produzir resultado, precisa de pelo menos um auxlio de 80 praas
completamente armadas. Dos livros desta delegacia consta ter ali sido feita
uma diligncia pelo meu ant ecessor que teve xito, sendo, com um
contingente de 50 praas, capturados, numa s noite, cerca de 92
indivduos perigosos.

Entretanto, para o delegado que escrevia a carta, a soluo ideal era outra,
como de fato sugere:

YOUNG (2006, p. 39) exemplifica: dentro de Stoke Newington, a rea de Londres em que
moro, encontram-se comunidades gradeadas de curdos que vivem sob constante ameaa de
violncia, de judeus hassdicos que enfrentam um antissemitismo disseminado; h centros de lazer
s para mulheres, escolas com precaues intensivas contra o vandalismo, etc. .
230

177

Parece, entretanto, que o meio mais prtico de ficar c omplet amente limpo o
aludido morro ser pela Diretoria de Sade Pblica ordenada a demolio
de todos os pardieiros que em tal stio se encontram, pois so edificados
sem a res pectiva licena municipal e no tm as devidas condies
higinicas.

Sade e fraternidade,

O Delegado.

A carta do delegado foi encaminhada a um assessor do chefe de polcia

acompanhada do seguinte parecer:

Parece-me que ao sr. prefeito devem ser pedidas, a bem da ordem e

moralidades pblicas, as providncias que julgar necessrias para a
extino dos casebres e pardieiros a que alude o delegado.

Depois disso, com um lacnico sim, o Dr. Enas Galvo, chefe da polcia do
Distrito Federal, endossava o parecer de seu assessor. Depois disso, perde-se a
continuao da histria, no sendo possvel saber se o prefeito recebeu a
correspondncia.
Percebe-se pela correspondncia que em nenhum momento houve qualquer
preocupao das autoridades com as pessoas que moravam na incipiente Favela da
Providncia, sendo que a nica preocupao era que seus habitantes fossem
retirados de l para que se instaurasse a ordem pblica.
Um exemplo que demonstra a atualidade dessa lgica a Operao Centro
Legal, em andamento na cidade de So Paulo. O foco da operao a regio do
centro conhecida como cracolndia231. No stio eletrnico da operao 232 destacase como seu objetivo:

Interessante notar com RUI (2012, 338) que, mesmo antes de ser deflagrada a operao centro
legal, a lgica das aes policiais na regio j era esta como ex plica no seguinte trecho: Iniciando
231

178

A estimativa que a ao mais intensa de polcia tenha durao de

30 dias, todavia o policiamento intensificado na regio permanecer
por tempo indeterminado, e na sequncia as aes de sociais e de
sade. Na continuidade, espera-se que em 6 meses tenha incio a
fase mais difcil que a manuteno da salubridade pblica na
regio.

O que se presenciou durante os primeiros atos desta operao foi o

deslocamento dos usurios para outras regies da cidade, uma srie de denncias
de abuso policial, denncias de que se trata de uma estratgia para revitalizao da
regio orientada por interesse de especuladores imobilirios etc. 233. Alm de tudo, o

com a face repressiva, assim como os usurios, a presena de policiais militares (com a ronda de
automveis ou com a cavalaria) e de guardas civis (GCM) parte da paisagem da cracolndia. Eles
esto ali todos os dias, vigiando os usurios, tentando diferenci-los dos trafic antes e t estando
tcnicas mais eficientes para o controle desse territrio. O que est em questo so problemas
relativos aos modos de controle da circulao desses usurios. Duas tt icas se destacam: a ronda
contnua, a p, de carro ou com cavalos, fazendo com que os usurios tenham que ficar o tempo todo
circulando, num incansvel jogo de gato e rato pelos quarteires prximos; e o cerceamento, que
consiste em cercar um quart eiro, impulsionando a concentrao dos usurios, que fic am
circunscritos a determinada delimita o e, logo, passveis de terem suas aes monitoradas. A
primeira estratgia (a ronda contnua) assumida publicamente, j que o trabalho de policiamento
ostensivo ali , como afirmou uma inspetora-c hefe da GCM, no deixar as pessoas fazerem mau uso
do espao urbano para no caus arem nenhuma sensao de insegurana. Por isso a necessidade
de, nas suas palavras, ficar tocando boi. A segunda ttica (o cerceamento) jamais admitida em
discursos pblicos pelo alto oficialato, que prefere dizer que a concentrao dos usurios em apenas
uma part e da rua, ou em um nica rua, se d de forma es pont nea, fundamentalmente por
regulaes internas. Importa notar que no h opo exclusive por uma ou outra elas se
sobrepem e coexistem , dependendo dos policiais que esto de planto, bem como da presso do
poder pblico, o que, por sua vez, varivel de acordo com a conjuntura poltica e, portanto, sofre
com suas oscilaes.
232 Disponvel em: < http://www.policiamilitar.sp.gov.br/hotsites/centrolegal/contra.html >.
Acesso em: 20 out. 2013.
233 No stio eletrnico do IB CCRIM h uma condens ao de vrias not cias publicadas pelos jornais
Folha de So P aulo e O Estado de S. Paulo, pela Revista Isto , e pelo Coletivo Antiproibicionista de
So Paulo. Entre estas notcias pode-se ler: A estratgia de dificultar o acesso dos usurios ao crack
e, por meio de dor e sofrimento, for-los a proc urar tratamento, criou uma situao inusitada. Com
o trfico a todo vapor e sem conseguir cortar a rota de fornecimento da droga, restou PM escoltar
pelas ruas centrais da cidade grupos gigantescos, de at cem pessoas, em uma estranha procisso
do crack. Os balan os da operao, divulgados pela Polcia Militar, informam que foi apreendido
apenas meio quilo do entorpecente; A ttica da operao tambm virou motivo de debate, assim
como a revelao feita pelo jornal O Estado de S. P aulo do dia 07. 01 de que o incio da operao foi
precipitado por uma deciso de segundo escalo do governo e da PM o cerco foi deflagrado sem
nem mesmo o governador Geraldo Alckmin (PSDB) e o prefeit o Gilberto Kassab (PSD) saberem. J
durante a semana, o Ministrio P blico e a Secretaria de Segurana Pblica troc aram farpas
publicamente; A rea de habitao foi includa pois h ainda a suspeit a de que a operao tenha
como pano de fundo abrir caminho para o projeto Nova Luz, que prev a revitalizao do bairro, mas
atacado por especialistas como por entregar a regio especulao imobiliria. Urbanistas como
Raquel Rolnik, professora da FAU-USP, afirmam que o projeto prev expulso dos moradores e
valorizao dos terrenos para serem explorados por grandes incorporadoras e construtoras.

179

Ministrio Pblico do Estado de So Paulo ingressou com uma ao civil pblica

contra o Governo do Estado pedindo 40 milhes de reais a ttulo de indenizao, por
danos morais coletivos, em virtude da violao dos direitos humanos.
Essa tem sido uma constante nas polticas de segurana brasileira, que,
mesmo aps a democratizao, no tem sido capaz de prover a to almejada
segurana, frustrando a esperana de muitos que acreditavam que a reconstruo
democrtica traria consigo a pacificao social (ADORNO, 2012).
A cidade tornou-se, em si, um regime de prticas de controle. A arquitetura
urbana no mais se limita a tornar possvel a vigilncia, mas transforma a prpria
cidade em um dispositivo de vigilncia que agora no mais se exerce sobre os
indivduos singulares, mas sim sobre classes inteiras de sujeitos. A nova arquitetura
urbana e as polticas de controle que nela se apoiam alimentam uma geografia
social absolutamente independente dos comportamentos individuais, pois est
preparada para a segregao e a conteno de classes de indivduos definidas pelo
status (DI GIORGI, 2006, p. 102 et seq.).
Exatamente neste sentido a anlise de CALDEIRA (2000, passim) sobre as
transformaes ocorridas na Cidade de So Paulo. Escreve: So Paulo hoje uma
cidade de muros. Os moradores no se arriscariam a ter uma casa sem grades ou
barras nas janelas. Moradores de todos os grupos sociais argumentam que
constroem muros e mudam seus hbitos a fim de se proteger do crime. Entretanto,
os efeitos dessas estratgias de segurana vo muito alm da garantia de proteo.
Ao transformar a paisagem urbana, as estratgias de segurana dos cidados
tambm afetam os padres de circulao, trajetos dirios, hbitos e gestos
relacionados ao uso de ruas, do transporte pblico, de parques e todos os espaos
pblicos.
Ainda sobre So Paulo so interessantes os argumentos de TANGERINO
(2007, p. 151). Para ele o termo periferia, quando se trata da cidade de So Paulo,
assume um contedo que extrapola o geogrfico de distncia em relao ao centro.
A periferias paulistanas, diz, no esto apenas longe do centro, mas esto fora da
urbe, fora da mancha urbana a que se pode denominar cidade. E, mais triste, no
esto dentro de lugar algum; a periferia paulistana no lugar.

180

A nova esttica da segurana decide a forma de cada tipo de construo,

impondo uma lgica fundada na vigilncia e na distncia. Deste modo, conforme
salienta BAUMAN (2009, p. 40) paradoxalmente, as cidades que na origem foram
construdas para dar segurana a todos os seus habitantes hoje esto cada vez
mais associadas ao perigo234.
Com essas palavras BAUMAN (2013, p. 31) caracteriza a importncia dada
ao valor segurana nas sociedades contemporneas. um valor que na prtica (se
no na teoria) reduz e afasta todos os outros como a liberdade pessoal de palavra e
de ao, o direito privacidade, de acesso verdade, ou seja, todos os valores que
se costuma associar democracia e em nome dos quais ainda se fazem guerras,
precisam ser reduzidos ou suspensos.
Na sociedade global e nas sociedades nacionais a lgica da excluso a
dominante. O desenvolvimento econmico, calculado em termos de valorizao do
capital, e o desenvolvimento humano, calculado segundo os indicadores do
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, no tm uma relao
recproca necessria. Deste modo, em distintos pases, crescem simultaneamente a
riqueza e a pobreza, a distncia entre ricos e pobres, em outras palavras: a incluso
no desenvolvimento e a excluso (BARATTA, 2006, p. 210). Esta distncia entre os
includos e os excludos determina os esteretipos do diferente e do perigoso,
bem como o contedo especfico do sentime nto de insegurana dos grupos sociais
seguros e uma poltica de segurana dirigida exclusivamente ao controle da
populao reduzida papis precrios ou sem nenhum papel no contexto do
processo produtivo. Assim, a espiral da excluso se eleva em razo do paradoxo de
que o controle do risco aumenta o risco e a segurana dos assegurados torna -se
precria, pois ao invs de se aumentar a segurana de poucos cresce a insegurana
de todos.

escreve CHABOT (1972, p. 28) Frequentemente a fun o militar a origem das cidades
terrestres ou martimas. Os homens se reuniram para defenderem-se melhor.
234Conforme

181

No campo da segurana pblica esta lgica alimentada pelo paradigma da

ordem pblica e pela pretenso de um direito fundamental segurana de fruio
individual e oponvel aos sujeitos perigos.
Este paradigma, atualmente incrementado por tcnicas sofisticadas de
controle

vigilncia, encontra

sua

justificativa

cientfica

na

criminologia

administrativa. No h mais qualquer preocupao com etiologia do fenmeno

criminal e tampouco com o adequado tratamento do criminoso.
Essa nova lgica atuarial-economicista se contenta em desenvolver um
dispositivo de segurana que, ao menor custo possvel, impea a prtica do crime,
ainda que seja simplesmente evitando que determinados grupos frequentem
determinados lugares, comprem em determinados shopping centers, morem em
determinadas regies ou tenham acesso ao transporte pblico em determinados
horrios.
Os dispositivos de segurana so ainda utilizados para identificar e classificar
grupos e pessoas para que possam, futuramente, ser reconhecidos e evitados.
Ocorre uma espcie de resgate do positivismo lombrosiano, mas elevado
ensima potncia, pois os mtodos de identificao e classificao so muito mais
eficientes e podem fazer o servio de forma industrial.
O paradigma da manuteno da ordem mantm essa lgica viva no espao
pblico, e o direito fundamental segurana, no espao privado, impedindo que se
faa qualquer evoluo no sentido de se universalizar a segurana.
4.2. A SEGURANA ALM DA ORDEM: PROTEO DA CIDADANIA

A aes estatais relativas segurana pblica partem, no mais das vezes, de

dois pressupostos que se procurou desconstruir: a existncia de um direito
fundamental segurana e a manuteno da ordem pblica como objetivo da
segurana pblica, pois estes argumentos tm justificado polticas de segurana

182

excludentes aos moldes da lei e ordem 235 e a violao reiterada dos direitos
humanos e das conquistas da cidadania. Partindo destes dogmas parece ser
impossvel a implementao da segurana cidad, entendida como a nica vivel no
contexto do Estado Democrtico de Direito.
Nesse contexto, a falta de ideias e a ausncia de polticas eficazes tm
gerado um crculo vicioso que se alimenta da ideia de que, pouco a pouco, a
insegurana vai se tornando um fenmeno natural 236 que no se pode reverter,
pois seria uma das consequncias da vida moderna.
Por outro lado, ainda h quem acredite na existncia de solues mgicas
aos problemas da insegurana e da criminalidade, limitando-os a um assunto de
deciso poltica, bravura pessoal e honestidade. Deste modo, a sociedade flutua
entre a sensao de peste incurvel e o messianismo milagroso, sem advertir que
ambos os extremos formam parte de uma mesma atitude diante do problema, um
conservadorismo carente de ideias, pouco disposto a aprofundar a anlise e menos
ainda disposto a arriscar no desenho de polticas complexas que nos permitam
enfrentar um fenmeno social tambm complexo e multifacetrio (BINDER, 2010, p.
12).
O questo da criminalidade absolutamente complexa e requer para sua
compreenso e gesto processos tambm complexos, sendo que qualquer ideia ou
ao simplista incapaz de gerar resultados positivos.
A reside o primeiro dos diversos problemas a serem enfrentados, pois as
informaes, as estatsticas, os estudos sociolgicos e antropolgicos so muito
escassos237, inclusive no Brasil 238, que sempre encarou a questo da criminalidade

235

A frmula que melhor represent a a ideologia da lei e ordem foi desenvolvida por WILS ON e
KELLING (1982) e conhecida como Teoria das Janelas Quebradas.
236 A expresso fenmeno natural no utilizada aqui no sentido de fenmeno normal, pois
considera-se que a criminalidade , de fato, uma fenmeno normal (como j apontara Durkheim),
mas no natural, pois fruto de construes culturais e de decises polticas.
237 Embora escassos, no so inexistentes. Existem alguns excelentes estudos sociolgicos sobre o
crime como o realizado por CA LDE IRA (2000), no qual faz uma profunda anlise da violncia na
cidade de So Paulo durante a dcada de 1990. Ainda, exist em alguns centros nos quais pesquisas
importantes tm sido realizadas como o Frum B rasileiro de Segurana P blica e o Ncleo de
Estudos de Violncia da Universidade de So Paulo NEV-USP.
238 BINDER (2010, p. 14) comenta sobre a Argentina, mas as crticas podem ser trans feridas
integralmente para a realidade brasileira. Diz: A produo de informao na Argentina em relao
com os fenmenos de criminalidade padec e de grandes vazios e deficincias funcionais. Em primeiro

183

como um problema de polcia e do direito penal, ou seja, tcnico-legal, e no

poltico-social.
Desconsidera-se, portanto, no mais das vezes, que por trs de todo delito h
uma relao de conflito especfica que somente pode ser conhecida pelo estudo da
base social em que esse conflito gerado e desenvolvido 239 . Boa parte dos
processos de criminalizao feita totalmente s cegas, isto , sem considerar a
relao de conflito existente na base social. Entretanto, este proceder no casual,
mas consequncia de alguns pressupostos que orientam a abordagem da questo
criminal e, consequentemente, o seu tratamento e a elaborao das aes estatais
em face destes problemas. Um desses pressupostos, talvez o mais importante de
todos, a subsistncia da ideia de ordem como paradigma elementar de
compreenso do fenmeno criminal, o que significa que toda situao de conflito
uma desordem, uma situao de desequilbrio da harmonia social que precisa ser
restabelecida.
Sobre esta simples equao (segurana = ordem) fundam-se todas as
polticas de segurana, sendo que a sua simplicidade ao mesmo tempo
responsvel pela sua fora e pela sua ineficcia 240 . O problema, entretanto, no

lugar, os recursos disponveis para p roduzir informaes relevantes so relativamente escassos.

Existem reparties nacionais encarregadas de produzi-los (...), mas o nvel de planificao e
coordenao conjunta entre estas e outras fontes de informao nacional e municipal muito dbil.
(...) Por outra parte, a informao, seja proveniente de fontes policiais ou judiciais ou de fontes
autnomas ou pesquis as de vitimizao, tem como lgica preponderante a de contar pessoas e
casos. Quantidade de homicdios, roubos, viola es, realizadas por p essoas de tal idade, educa o,
contra pessoas de tal ou qual caracterstica. No se sustenta aqui que estes dados sejam
irrelevantes, mas que a informao til das realidades sociais sobre as quais pode intervir a poltica
criminal e de segurana muito escassa.
239 Segundo B INDE R (2010, p. 16), a ideia de que por trs de todo delito subjaz um conflito costuma
no ser fcil de assimilar dada a larga histria do us o de instrumentos legais para definir delitos.
Assim o determinant e seria a violao lei e n o sua base social. Isto no implica necessariamente
que exista uma razo social determinante para cada delito, mas sempre existe uma oferta de
interesses, por mais que este resulte desde muito tempo em um determinado sentido. A base
conflitual se v clara quando se afirma que no existe delito sem vtima, por mais que a vtima seja
um coletivo de pessoas, at chegar sociedade como agrupament o geral. No marco do direito penal
infracional fica oculta esta relao com o conflito primrio, dada a primazia do conflito secundrio.
240BINDER (2010, p. 16) assevera que a grosseria [ da equao segurana = ordem] to evidente e
grave como se a poltica econmica houvesse parado nos postulados mercantilistas ou fisiocratas de
mais de duzentos anos. Mais grave ainda porque a nenhum economista ocorre hoje, seja de direito
ou de esquerda, ficar preso a estas ideias. Ao cont rrio, o discurso de segurana no tem problemas,
atualmente, com o seu primitivismo. Uma observao aparentemente pueril pode servir de exe mplo.
bastante comum que nos programas de televiso ou de rdio, convoquem -se es pecialistas para
discutir polticas de segurana sobre a bas e de um caso, por exemplo, frente a uma me que teve o
filho assassinado. bvio que frente ao caso primam elementos de indignao ou dor que dificult am

184

radica em demonstrar a iluso da ideia de ordem como impossibilidade ftica no

curso histrico do processo social, mas sim de demonstrar que a ideia ou a iluso da
ordem no uma ideia democrtica e, menos ainda, que serve para fundar uma
interpretao do fenmeno criminal e das polticas que criam e respondem a este
fenmeno (BINDER, 2010, p. 18).
BINDER (2010, p. 20 et seq.) esquematiza os motivos pelos quais uma
poltica de segurana orientada pelo dogma da manuteno da ordem no pode ser
considerada democrtica. Em primeiro lugar, sustenta ser evidente que a ideia de
ordem, por sua remisso a Deus, Natureza ou Razo, estabelece um princpio
absoluto que se subtrai ao debate democrtico, fato que no plano histrico tem
significado a existncia de um setor social que se auto define com melhor
capacidade para compreender os alcances e exigncias desta ordem, e
necessariamente deriva em uma estrutura estamental. Por outro lado, sustenta que
a iluso da ordem fundamentou uma viso esquemtica, linear e simplista do
conjunto de fenmenos aprisionados pelas polticas de segurana.
Assim, muito forte a resistncia para abandonar esta ideia, sendo que
muitas vezes isto ocorre por razes emocionais, alm de tericas e conceituais.
Para BINDER (2010, p. 20), uma das maiores razes da fora semntica do conceito
de ordem deriva do fato de seu contrrio ser assimilado imediatamente a uma
situao catastrfica para as pessoas tais como anarquia, caos, violncia etc. Outras
vezes, a fora emocional da palavra tal que se prefere ampliar seu sentido at o
ponto que signifique outra coisa, j que todo intento de ao poltica pode ser
includo em um conceito amplssimo de ordem. Desta forma, toda sociedade e toda
cultura produzem ou teriam uma ordem. Entretanto, esta ampliao do conceito dilui
o sentido que historicamente tem sido utilizado e converte a ideia de ordem em um
sinnimo de Estado, poltica ou cultura. Ou seja, faz-se de tudo para salvar a

a anlise de generalidades. Ao contrrio, seria quase impossvel que um economista fosse posto
diante de um caso igualmente dramtico (p. ex., frente a uma pessoa que no tem dinheiro para
alimentar ou educar seus filhos ou que no consegue trabalho h uma dcada) e lhe pedissem para
fazer observaes de poltica econmica. Isto no significa, claro, que as polticas no devam
resolver casos, mas sim o reconheciment o de que funcionam em outra escala. O que seria
inaceitvel para o ec onomista tambm o quando se discutem polticas de segurana, mas o distinto
nvel de aceitabilidade destas prticas mostra diferenas not veis de desenvolvimento e de
percepo social.

185

sobrevivncia de um conceito que convm comear a substituir se quisermos pensar

os problemas de convivncia a partir de uma base democrtica.
Em sentido anlogo o pensamento de RECASENS (2007, p. 138) ao
argumentar que no conceito de ordem pblica a ideia mesma de ordem-desordem
leva existncia prvia de uma normativa a respeito da qual necessrio
ordenar(se). Sustenta que sem umas regras previamente determinadas no
possvel fazer referncia a uma ordem. O objetivo principal da ordem pblica o de
perpetuar a autoridade mantendo a norma que constitui a prpria base comum, tanto
da ordem como da autoridade que a institui. Nesse contexto, a misso das
instncias encarregadas pela segurana, e em especial da polcia, consistir em
contrastar a obedincia dos cidados norma e, se necessrio, forar a sujeio
mesma.
No h qualquer dvida de que a estruturao das polticas de segurana
tendo por paradigma a ideia de ordem pblica no so democrticas, pois no tm
por objetivo a efetivao da cidadania e a garantia dos direitos fundamentais, mas
sim a pura manuteno da ordem, que nada mais significa que a manuteno do
prprio poder que a configurou. De acordo com CALDEIRA (2000, p. 11), a ampla
violao dos direitos de cidadania indica os limites da consolidao democrtica e
do estado de direito no Brasil, representando o principal desafio expanso da
democracia brasileira para alm do sistema poltico.
Neste sentido, impossvel no concordar com PRIETO (2012, p. 106) quando
argumenta que o paradigma securitarista o sintoma que demonstra a lenta invaso
da enfermidade autoimune no organismo poltico, pois quando se eleva um direito
segurana como fundamento ftico dos direitos individuais, pe-se em marcha
mecanismos excepcionais que, ao serem convertidos em mecanismos ordinrios de
gesto dos riscos dentro do Estado, acabam por se instalar como uma nova
normalidade. Assim, a exceo se insinua, de modo cada vez mais aberto,
enquanto mera normalidade, e o que deveria nos salvar se volta contra ns e
ameaa nossa existncia.
Entretanto, defender o abandono da ideia de ordem pblica como marco para
as polticas de segurana no significa, em absoluto, propor polticas permissivas

186

em relao criminalidade, tampouco significa adotar polticas radicais ou a

ausncia de polticas. Abandonar a ideia de ordem pblica significa, na verdade,
substitu-la por uma ideia que possa ser comportada pelo Estado Democrtico de
Direito, garanta os direitos dos cidados, e no que seja utilizada para manuteno
de uma determinada ordem que a poucos beneficia.
O caminho vivel na efetivao da segurana pblica, para substituir o
paradigma da ordem pblica no mbito democrtico, substitu-la pelo paradigma
da cidadania. A cidadania um mecanismo de incluso jurdico-poltico que tem em
seu ncleo o princpio da igualdade. Apresenta-se em uma pluralidade de direitos
reciprocamente partilhados e exercitveis contra o Estado (NEVES, 2006, p. 175).
Importante que a noo de cidadania como integrao jurdico-poltica
igualitria no importa a inexistncia de diferenas sociais, mas sim um acesso
generalizado aos procedimentos constitucionalmente estabelecidos e aos benefcios
sistmicos dele decorrentes nos diversos setores da sociedade. No se trata de uma
igualdade ftica, tampouco uma igualdade quanto ao contedo ou extenso dos
direitos pertencentes a cada cidado, mas sim uma isonomia de direitos
fundamentais suscetveis de garantia por procedimentos jurdicos polticos (NEVES,
2006, p. 183).
Entretanto, a cidadania exige a concretizao das normas constitucionais
relativas aos direitos fundamentais, pois, diante da ausncia de concretizao,
permanece o texto sem o seu significado normativo generalizado. Somente quando
a Constituio um reflexo da esfera pblica possvel o desenvolvimento da
cidadania como mecanismo poltico de incluso social. Os bloqueios do processo de
concretizao constitucional por fatores polticos, econmicos e culturais no
permitem a reproduo autnoma do direito. Portanto, os direitos do cidado
permanecem no texto constitucional formando a bela fachada de uma realidade
constitucional estranha cidadania (NEVES, 2006, p. 183).
Assim, o substituto da ideia de ordem pblica no pode ser outro que no a
ideia de segurana cidad. A superao da ideia de ordem pblica pela de
segurana cidad implica uma nfase sobre o direito do cidado segurana no
mais garantido pela pretenso estatal obedincia do direito, ou seja, o direito

187

segurana em si outra coisa, ou quando menos, no mais se esgota na obedincia

do cidado s leis do Estado.
O Estado defende-se da criminalidade porque historicamente a encara como
um atentado a sua autoridade, j os cidados querem defender-se da criminalidade
porque atentatria a seus interesses. como dizer que atravs da ordem pblica
garante-se a tranquilidade pblica, isto , do Estado, enquanto atravs da segurana
cidad, protege-se sempre e de qualquer maneira os indivduos... (PAVARINI,
2009, p. 46).
Ainda, nos termos do IDHAC (2009-2010, p. 32), documento oriundo do
PNUD, vinculado ONU, que esculpiu o conceito de segurana cidad,
encontraremos que a segurana cidad o aspecto central e mais urgente da
segurana humana, o que significa que a violncia ou o despojo criminal so
ameaas graves; o fundamento das polticas pblicas de segurana cidad no
outro que no proteger os direitos das vtimas atuais ou potenciais da delinquncia;
a segurana em relao ao crime um componente essencial da cidadania e um
direito fundamental do cidado.
Percebe-se que o conceito de segurana cidad no pretende, e nem
poderia, ser complacente com o crime e toler-lo como se fosse o resultado
inevitvel das misrias sociais e por isso legtimo.
Pelo contrrio, pois ainda l-se no documento que a segurana cidad
relaciona-se imediatamente liberdade, pois um delito um ato deliberado de um
ser humano em prejuzo abusivo de outro ser humano. O delito considerado uma
opo ou uma oportunidade para quem o comete, mas precisamente a opo
que um ser humano deve descartar porque destri injustamente as opes do outro.
O delito uma opo indesejvel e seu melhor antdoto a existncia de
alternativas legtimas.
Esse o ponto crucial e progressista da concepo de segurana cidad:
buscar a segurana de todos ou pelo menos do maior nmero possvel no pela
manuteno da ordem, mas sim pela mxima promoo dos direitos, para que
assim se construam alternativas legtimas criminalidade.

188

Neste sentido, o Informe (2010, p. 37 et seq.) destaca que, para que exista
deveras segurana cidad, sua proteo deve respeitar e fomentar certos valores
ticos e polticos, de modo que nem todas as formas de proteo contra o delito so
aceitveis, pois reconhece que algumas, de fato, aumentam a (in)segurana cidad.
Guiados pelo paradigma da segurana cidad os programas e polticas
pblicas devem proteger as vtimas, mas de modo to eficiente, livre, participativo,
sustentvel e equitativo como seja humanamente possvel. No se pode adotar
polticas que impliquem desconhecer ou comprometer os direitos civis ou as
garantias processuais que esto na base da liberdade, pois algumas polticas que
parecem eficazes em efeitos desconhecem ou at deterioram a segurana das
pessoas mais pobres e excludas (IDHAC, 2010, p. 37).
Informe (2010, p. 37 et seq.) invoca duas razes para defender uma
segurana cidad que respeite o Estado de Direito e promova a igualdade social:
uma razo a priori ou de valores, e uma razo a posteriori ou de eficcia. Dito de
outra forma, significa que uma poltica de segurana cidad inspirada no
desenvolvimento humano precisa considerar que a segurana no o nico valor e
nem um valor que possa ser assegurado independentemente da equidade e da
liberdade. Primeiro, porque a segurana para proteger as opes ou seja as
liberdades de todas as pessoas dizer para proteger de maneira equitativa, o
que implica proteo especial para aquelas pessoas cuja insegurana invisvel e
portanto no est bem atendida. Segundo, porque a segurana de todos implica
liberdade para todos e justia para todos, significa liberdade para as vtimas
potenciais (liberdade diante do medo); liberdade para os suspeitos ou condenados
por crimes (liberdade perante a arbitrariedade); justia para as vtimas do crime
(ressarcimento ou justia comutativa) e justia para que as pessoas mais
vulnerveis estejam mais bem protegidas (justia distributiva).
No mbito da segurana pessoal (ou segurana pblica ou segurana
cidad), entendida como um aspecto da segurana humana (mas muito mais
restrito), todas essas consideraes so necessrias e devem pautar a atuao dos
Estados no tratamento da questo da criminalidade, especificamente na formatao
das Polticas de Segurana. Deve-se, portanto, abandonar de uma vez por todas a
ideia de segurana como uma funo exclusiva do Estado que a exerce para sua

189

prpria proteo ou para manuteno de uma pretensa ordem, funes em razo

das quais, no raras vezes, atenta contra seus prprios cidados.
O paradigma para tratar a questo da segurana deve ser, portanto, o da
segurana cidad. Entretanto, esta postura deve ser adotada de forma honesta, sem
a pretenso de ser a panaceia em relao criminalidade e violncia. Alis, como
destaca PAVARINI (2009, p. 64), nem todos os problemas podem ser resolvidos e a
(in)segurana um tema do governo compreensivo da cidade, de forma que se deve
governar a segurana sem ter que prometer que se abater a insegurana, pois
tomar conta (to care) no significa resolver.
Ainda com PAVARINI (2009, p. 64), preciso selecionar um ponto de vista
para cuidar da questo da segurana, que pode ser encar-la como um bem
privado ou como um bem pblico. Se a escolha for encar-la como um bem
privado, preciso saber que um bem escasso e que somente ser usufrudo por
uma parcela da populao, de modo que a ordem poltica a ser priorizada ser o
centro, as classes mdias, precisamente de onde se decidem as coisas por maiorias
polticas. Ademais, BARATTA (2006, p. 215) aponta que a privatizao do governo
da segurana trata-se de um autogoverno, mas no de um autogoverno pblico,
mas sim privado, o que significa uma renncia do Estado funo que deveria
legitim-lo: o monoplio da violncia. Ainda, com a privatizao, a qualidade e
eficcia dos servios de segurana aumentam de forma proporcional ao poder
econmico e social de seus destinatrios, o que tem como resultado no s um
aumento geral da desigualdade de proteo contra o delito, como tambm a
seletividade estrutural da proteo oferecida pela justia penal.
Entretanto, se a escolha for entender e governar a segurana como bem
pblico, no se pode cair no fcil erro de reduzir o tema da segurana cidad a
questes de ordem pblica, mas sim encar-la como forma de produo de maior
segurana dos direitos de todos, principalmente dos mais dbeis, que sofrem de
menor tutela de seus direitos 241. No se trata de uma equao difcil: necessrio
atuar politicamente no sentido exatamente oposto ao do governo da segurana
como um bem privado. Pode-se resumir no seguinte slogan: a segurana como

241

Neste sentido BARATTA (2006, p. 218).

190

bem pblico se produz e governa ampliando os espaos onde tm cabida os

direitos, isto , de fato, paradoxalmente, ampliando a cultura e as ocasies de
assuno de riscos. Assim, se a poltica de segurana como bem privado
convence a reduzir nossos direitos para correr menos riscos, a poltica da segurana
como segurana dos direitos de todos convence a correr mais riscos para garantir o
exerccio de nossos direitos.
A vantagem do conceito de segurana cidad est no fato de apontar
claramente que o direito segurana um direito dos cidados, de todos os
cidados ou do conjunto de cidados. Os cidados e no os Estados, governos,
grupos ou partidos polticos que devem ser os beneficirios das aes de
preveno do crime e da violncia e promoo da segurana. E essa prestao
deve beneficiar igualmente todos os cidados sem distino de riqueza, cor, etnia,
status, gnero, religio, filosofia etc. (MESQUITA NETO, 2011, p. 24).
Parece, portanto, que o desafio do Estado Brasileiro na gesto da segurana
pblica conseguir se desvencilhar da ideia de segurana pblica como
manuteno da ordem e preocupar-se mais em efetivar polticas de segurana no
mbito do Estado Democrtico de Direito, isso , com o respeito legalidade e
garantia universal dos direitos humanos, pois s assim responder-se- corretamente
pergunta com que BARATTA (2006, p. 220) finaliza um de seus ensaios sobre
segurana: Queremos ser defensores da ordem ou guardies dos direitos
humanos?

191

CONCLUSES

A segurana pblica est no rol dos problemas mais destacados da

contemporaneidade, sendo necessrio ensejar esforos para compreender sua
estrutura e funcionamento, no sentido de promover melhoras racionais em sua
eficincia, no contexto do Estado Democrtico de Direito.
Foi o que se pretendeu na elaborao desta tese, da qual se conclui:
1 - Existem dois principais caminhos tericos para anlise do fenmeno do
risco: o das teorias tcnico-cientficas e o das teorias socioculturais. As teorias
tcnico-cientficas so mais comuns aos campos do conhecimento que trabalham
com

probabilidades

como

engenharia,

estatstica,

atuariais,

psicologia,

epidemiologia, economia etc., pois buscam estabelecer as probabilidades de

ocorrncia

de

um

determinado

evento.

Esta

perspectiva

afasta-se

do

questionamento da construo do risco como um fato social, pois o compreende

como fatos objetivos preexistentes na natureza que podem ser identificveis,
calculveis e controlveis atravs de mtodos cientficos. O aspecto mais criticado
das teorias tcnico-cientficas a sua nfase individualista, pois destacam a
percepo pessoal/individual dos riscos e desprezam os contextos sociais e culturais
nos quais os riscos so avaliados. As teorias socioculturais, por sua vez, enfatizam
os contextos sociais e culturais nos quais os riscos so avaliados e so mais
comuns s disciplinas como antropologia, filosofia, sociologia, histria, geografia etc.
Existem trs principais perspectivas socioculturais do risco: simblica/cultural,
sociedade do risco e governamentalidade.
2 - Entre todas as teorias sobre o risco a que mais se aplica questo da
segurana pblica a governamentalidade de Foucault. Atravs dos postulados
dessa teoria possvel compreender que o Estado atual est governamentalizado,
isto , utiliza-se de dispositivos de segurana, informados pela lgica atuarial, para
controlar e manejar populaes e territrios. Esta teoria tem muito em comum com a
concepo da segurana pblica orientada manuteno da ordem pblica, pois
sob esse pretexto justifica-se todo controle realizado sobre aqueles que possam ser
considerados fontes de risco ordem pblica.

192

3 - A noo segurana mutvel e evoluiu ao longo da histria. Durante o

Iluminismo do sculo XVIII a segurana tem um vis primordialmente privado e
individual, tendo por objeto principal a pessoa, o cidado, especialmente no que se
refere s suas liberdades em relao ao medo das violaes individuais. Nos
sculos XIX e XX a noo de segurana se altera e esta passa a ter um carter
pblico e coletivo, isto , um objetivo que os Estados devem alcanar atravs da
diplomacia ou guerra. O foco no mais o indivduo, mas sim o Estado. Esse
modelo foi exacerbado durante a maior parte do sculo XX em virtude das duas
Grandes Guerras e, principalmente, pela Guerra Fria. No perodo posterior Guerra
Fria, especialmente ao final do sculo XX, h um resgate da concepo individual
que vai culminar na chamada segurana humana. Esse conceito apareceu pela
primeira vez no Relatrio do PNUD de 1994. A expresso segurana cidad
aparece pela primeira vez no Informe Sobre Desenvolvime nto para Amrica Central
de 2009-2010. O conceito de segurana cidad bem mais limitado que o de
segurana humana, pois relaciona-se somente a um dos seus sete aspectos
(segurana pessoal).
4 - H uma verdadeira confuso conceitual no Brasil e em outros pases para
se designar a segurana pessoal. Durante a ditadura brasileira, bem como em
outras da Amrica Latina, a expresso prevalecente foi segurana nacional. Essa
concepo trazia a concepo militar para o interior do Estado. A expresso
segurana pblica, embora no se relacione a perodos autoritrios, ainda vincula -se
ideia de proteo do Estado e de manuteno da ordem pblica, e no proteo
do cidado. A expresso segurana cidad a que mais se adapta ao Estado
Democrtico de Direito, pois tem por objetivo a proteo do cidado e no a
manuteno da ordem pblica.
5 - Embora a expresso segurana cidad seja a mais adequada ao
contexto democrtico inaugurado em 1988, no Brasil, a expresso prevalente
segurana pblica, tendo sido esta acolhida pela Constituio Federal. A
constitucionalizao da segurana pblica foi um fator positivo para o Estado
brasileiro, pois em virtude da fora normativa da Constituio Federal, todas as leis
sobre segurana, bem como os atos administrativos de seus agentes, devem
respeit-la. A Constituio Federal no fez uma opo clara nem pelo modelo de
segurana pblica que visa proteger o cidado que seria o democrtico nem pelo

193

que visa proteger o Estado que seria o autoritrio , pois ao mesmo tempo que
prev que a segurana pblica direito e responsabilidade de todos e que sua
finalidade a incolumidade das pessoas e do patrimnio, por outro manteve a
militarizao de parte relevante da polcia, j que as militares so consideradas
foras auxiliares e reservas do Exrcito, bem como manteve por fundamento da
segurana pblica a preservao da ordem pblica.
6 - A expresso ordem pblica de definio muito difcil, pois trata -se de
um conceito absolutamente elstico e varivel. No direito brasileiro a expresso
admite significados e contedos bem diferentes, dependendo do mbito em que
utilizada. No processo de determinao doutrinria do conceito de ordem pblica h
duas concepes que se opem: a metajurdica e a jurdica. A concepo
metajurdica no admite um contedo exclusivamente jurdico ao conceito de ordem
pblica, referindo-se a ela com expresses indeterminadas como boa ordem da
comunidade, noo axial para o centro vital do Direito e da sociedade etc. A
concepo jurdica de ordem pblica entende que seu contedo somente pode ser
jurdico e a compreende como a ordem definida pelo direito positivo. A doutrina
publicista brasileira, quase de forma absoluta, adota a concepo metajurdica de
ordem pblica.
7 - A concepo jurdica de ordem pblica a que mais se adapta ao Estado
Democrtico de Direito, pois a nica que limita a ordem pblica ao direito. Nesse
sentido, a interpretao que se deve dar expresso ordem pblica presente no
art. 144 da Constituio Federal a jurdica, limitada pelas leis e pela prpria
Constituio. No Brasil, apesar de quase desconhecido, praticamente nunca
utilizado, e muito criticado pela doutrina h um conceito legal de ordem pblica que
refora a tese da concepo jurdica. A crtica da doutrina brasileira decorre do fato
de o conceito legal impor a concepo jurdica de ordem pblica, sendo que a
doutrina sempre adotou, inclusive antes da existncia do conceito legal, a
concepo metajurdica. Apesar da confusa redao do art. 144 da Constituio
Federal, a ordem pblica que deve ser objeto de preservao da segurana pblica
no pode ser outra que no a ordem constitucional, fundamentada na cidadania e
no respeito aos direitos humanos.

194

8- No existe um direito segurana que possa ser usufrudo de maneira

individual, pois para garantir o direito segurana de determinadas pessoas seria
necessrio limitar os direitos de outras pessoas. O direito segurana s pode ser
usufrudo de forma coletiva. Ter direito segurana no pode significar ter o direito
de ser protegido de outras pessoas absolutamente, mas sim ter todos os seus
direitos protegidos. O direito segurana deve ser compreendido como o direito
segurana dos direitos, isto , o direito de no sofrer violaes.
9 - Existem dois modelos de segurana que so contraditrios. O modelo da
segurana orientada manuteno da ordem pblica e o modelo da segurana
orientada proteo da cidadania e dos direitos fundamentais. O paradigma da
ordem pblica acaba por ter uma funo disjuntiva, pois seleciona grupos de
pessoas como potenciais perturbadores da ordem e dirige seus esforos no sentido
de exclu-los e control-los, o que acaba por limitar os seus direitos de cidadania e,
consequentemente, aumenta o sentimento de insegurana. O paradigma da
proteo cidadania, por sua vez, busca assegurar os direitos de cidadania de
todos e assim prover a segurana dos direitos.
10 - O modelo de segurana orientado proteo da cidadania o nico
compatvel com a Constituio Federal de 1988 e o nico que pode existir no mbito
do Estado Democrtico de Direito. Somente com a proteo dos direitos humanos e
da cidadania que se alcana a segurana.

195

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