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NISTRATIVO

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lnlos alcaryamos tus sueos It0fes0nalcs

www.egacal.com

Editorial

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ETABC DEL DERECHO I ADMTNTSTMTIVO

Cnros Acurre Gnoos

Carlos Aguila Grados

Colaboradores: Alejandro Zavala Rivera
FIor de Mara Aguilar Navarrete
Diseo de portada: Sonia Gonzales Sutta
Composicin de interiores: Sonia Gonzales Sutta
Responsables de edicin: Ana Caldern Sumarriva - Guido Aguila Grados

EGACAL
Escuela de Altos Estudios Jurdicos
Directores: Ana Caldern Sumarriva - Guido Aguila Grados

Editorial San Marcos E.l.R.L., editor

I35. Lima

Jr. Dvalos Lissn

Telefax:331-1522
RUC 20260t00808
E-moil: informes@editorialsanmarcos.com
Primera edicin: 2007
Segunda edicin: 20 I 2
Tirale: 600 ejemplares
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per
Reg.

N.'

20

l2- 1005

ISBN: 978-6 I 2-302-872-5

Reg. de proyecto

editorial N."

3 150100 1200460

Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra,

sin prevra autorizacin escrita del autor y los editores.
lmpreso en el Per

Prnted

Pedidos:
Av. Garcilaso de la Vega 974,

Fli:,T

Peru

Lima

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lmpresin:
Editorial San Marcos de Anbal Paredes Galvn
Av. Las Lomas I 600, Urb. Mangomarca, S. J. L.
RUC t0090984344

"

# pnESENTAcTrrr
n el otoo de 1999 naci la Escuela de Graduandos Aguila & Caldern -[GlC[lcon el
propsito de llenar el vaco que exista entre los conocimientos que tena el bachiller
al egresar de una facultad de Derecho y los que requera para afrontar exitosamente el
Examen de Titulacin. Para ello, diseamos una metodologa de enseanza-aprendi-

zaje novedosa respecto de la enseanza tradicional del Derecho.

Desde aquella fechaya han trascurrido trece aos ... Hoy,

fG[Cll-ya convertida en

Es-

cuela de Altos Estudios Juridicos- constituye una estacin obligatoria para los bachilleres en Derecho que pretenden optar el ttulo profesional de abogado. Y dos novecientos
nuevos abogados pueden dar fe de la eficiencia de un mtodo que ha revolucionado la
enseanza del Derecho: El Sistema Tridimensional.
Nuestra propuesta de enseanza significativa del Derecho se denomina Sistema Tridimensional
por el diseo triangular del proceso de capacitacin. Cmo funciona este sistema? As:

'

El participante se ubica en el vrtice superior, con sus sueos e ilusiones profesionales. Este participante encontrar en IGICAI una motivacin permanente y una voluntad
inquebrantable para el logro de los obietivos propuestos.

'

En el otro de ios extremos se encuentra el cuerpo docente de IGIGAI con su mistica de

servicio y su vocacin pedaggica. Nuestro equipo de profesores y asesores est premunido de sapiencia y paciencia para ser el soporte acadmico y moral que el participante

necesita.

'

En el tercer extremo se encuentra la bibliografa que brinda tG[G[l: nuestros libros

didcticos, los cuales representan un compendio de decenas de textos nacionales y extranjeros, se convierten en facilitadores del aprendizaje de nuestros participantes.

El Sistema Tridimensional tGlG[l de enseanza del Derecho ha tenido una metodologia que ha sido, desde su inicio, su marca registrada y que ha evolucionado sin pausa:
una enseanza personalizada con instrumentos y recursos pedaggicos que permiten
un aprendizaje signicativo de las ciencias iuridicas. Una piedra angular de esta arquitectura la constituyen los materiales de enseanza que en un principio fueron separatas
anilladas que, iuego de seguir una rigurosa evolucin acadmica, se transformaron en la
"Coleccin ABC del Derecho". As, la presente coleccin naci con dos finalidades meridianamente claras; la primera, concebir los primeros textos dirigidos exclusivamente
a los estudiantes de pregrado y bachilleres en Derecho; la segunda, ser una forma de
extender nuestro magisterio a un nmero indeterminado de personas que por razones
econmicas o de distancia no pueden pertenecer a nuestra institucin.
Tras haberse ugot"do ms de cincuenta mil ejemplares de los diferentes ttulos de esta
coleccin -que en un inicio se circunscribi a ro especialidades-, creemos que se han
logrado, largamente, los objetivos propuestos. Por ello, en I0AG[1 nos sentimos con la responsabilidad de seguir perfeccionando nuestra propuesta con una coleccin renovada en
la forma y el fondo. La coleccin a partir del ao zorr presenta una nueva diagramacin y
presentacin que permite una lectura ms gil y panormica, con el propsito de que los
conocimientos jurdicos no slo estn precisos y actualizados, sino tambin sean de fcil
asimilacin por parte de nuestros lectores.

Asimismo, este ambicioso proyecto presenta como horizonte triplicar el nmero de ttulos originales: 3o ttulos propuestos en esta nueva etapa vital de una publicacin ya
clsica del aprendizaje juridico, "El ABC del Derecho". Los ttulos que lo conforman son:

r.

Teora General del

z.
3.
4.

Derecho
Derecho Procesal Civil
Derecho Procesal Penal
Derecho Procesal

5.

Constitucional
Derecho Civil
Extrapatrimonial
Derecho Civil Patrimonial
Derecho Notarial

6.
7.
8. Derecho Penal
9. DerechoConstitucional

ro. Derecho Internacional de

los Derechos Humanos

n.

Derecho Administrativo
rz. Derecho Laboral y
13.

Derecho Procesal Laboral

Derecho Empresarial

14.

Derecho Ambiental

15.

Derecho Minero

16.

zr. Derecho de la Propiedad

Intelectual
zz. Derecho Concursal
23. Derecho Tributario
24. Contratacin Estatal

Derecho de las

25. Gestin Pblica

Telecomunicaciones

26. Gobierno Local y Regional

Derecho de Internet

27. Proceso Contencioso

r8.

Arbitraje

19.

Derecho de la

Competencia
zo. Derecho de Proteccin al

Consumidor

Administrativo
28. Oratoria Jurdica
29. Redaccin Jurdica
3o. Latn Jurdico

No queremos concluir esta presentacin sin antes reservar unas lneas para nuestros dos
mil novecientos abogados egacalinos. Reciban nuestro homenaje y gratitud infinita, ya
que confiaron en un equipo de profesionales jvenes que tiene como vocacinel servlcio_y
la enseanza. Los deseos de xitos interminables para quienes prefirieron la decencia y la
tica de capacitarse en una institucin que no tiene ningn tipo de lazo con universidad
o institucin alguna y desecharon lo impropio de prepararse con catedrticos que al mismo tiempo son jurados en los exmenes de grado. Nuestra pleitesa a quienes no tomaron
el facilismo de un costoso curso de profesionalizacin promovidos por facultades que
buscan producir abogados en serie y cantidades industriales sin importar la solvencia
profesional que exige nuestra sociedad; por el contrario, transitaron por el derrotero del
ndebe
ser" al afrontar un examen de suficiencia profesional con toda la responsabilidad
y la adrenalina que implica el momento acadmico ms importante en la realizacin de
toda persona. Nuestro reconocimiento a quienes no optaron por formas de titulacin que no
son caminos sino atajos de mediocridad que inventan y ofrecen impdicamente las universidades bajo la solera de su autonoma.
Por ltimo, creemos que mediante esta renovada coleccin que ponemos al alcance del
mundo jurdico estamos reafirmando nuestra misin institucional: "funtos alcanzamos
tus sueos profesionales", y slo con este trajinar incansable demostrado en estos primeros trece aos estaremos acercndonos a nuestra visin: "Ser una Escuela de Posgrado con
la meior propuesta de enseanza jurdica a nivel nacional".
Para quienes deseen realizar comentarios y crticas a esta coleccin o a nuestra institucin, deiamos al pie nuestra direccin epistolar. Nuestra gratitud anticipada a quienes as lo hagan.

ANA CALDERN SUMARRIVA

acs@egacal.com

www.anitacalderon.com'
GUIDO AGUILA GRADOS
gag@egacal.com

www.guidoaguila. com
Directores & Fundadores de IGAGAI

Captulo
LA FUNCION
ADMINISTRATIVA
1. LAS FUNCIONES DEL ESTADO
El Estado tiene como finalidad primordial alcanzar el bienestar comn, satisfaciendo
necesidades colectivas y cautelando el inters de todos. Para cumplir dicha
finalidad, el poder que ostenta el Estado se manifiesta a travs de cuatro funciones:
la gubernativa, la legislativa, la judicial y la administrativa.

FUNCIN LEGISLATIVA

Constituye aquella funcin destinada a la

creacin y establecimiento de normas jurdicas. Esta funcin es ejercida por el Poder
Legislativo, sin perjuicio de que aqul pueda delegarla al Poder Ejecutivo por mandato
constitucional, manifestndose dicho ejercicio a travs de los decretos legislativos. Cum-

plen esta funcin, asimismo, los gobiernos

regionales y Iocales.

FUNCN ruDrcrAr.

Esta funcin se manifiesta a travs de la actividad que realiza el Estado destinada a resol-

ver un conflicto intersubjetivo de intereses o

una incertidumbre jurdica. La funcin jurisdiccional slo puede ser ejercida por-el Estado mismo, mediante sus rganos jurisdiccionales, y tiene por finalidad el respeto de las
normas jurdicas. De acuerdo al artculo r39o
de la Constitucin, esta funcin tambin es
realizada en el arbitraje y en el fuero militar.

FUNCIN
GUBERNATIVA

Para GARCA DE ENTERRA la funcin gubernativa, poltica o de gobierno, est referida "...a la actividad de los rganos superiores
del Estado en las relaciones que hacen a la
subsistencia de las instituciones que organiza la Constitucin, y a la actuacin de dichos
rganos como representantes de la Nacin en
el mbito internacional." r

Constituye aquella funcin destinada a regular la actividad concreta del Estado, para 1ograr satisfacer los intereses y necesidades de
la colectividad.
FUNCTN

La funcin administrativa, siempre ha esta-

ADMINISTRATIYA

do ntimamente ligada al Poder Ejecutivo; sin

embargo, ha de tenerse presente que tanto el
Poder Legislativo como el Judicial, ejercen re-

sidualmente dicha

fu

ncin.

2. LA FUNCIN ADMINISTRATIVA
z.r. Definicin
Podemos definir a la funcin administrativa como la funcin destinada a regular la
actividad concreta del Estado, a fin de satisfacer de manera inmediata las necesidades
de la sociedad y los intereses pblicos, para cumplir con su fin primordial. La Ley
del Procedimiento Administratir,'o General, Ley No 27444 @n adelante, LPAG), no
brinda una definicin de funcin administrativa, sin embargo, la podemos definir
como la realizacin del poder proveniente de la ley por parte de los diferentes
organismos y rganos de la administracin pblica. Como se ver ms adelante,
la funcin administrtiva se expresa mediante diversas formas, las mismas que
generan efectos jurdicos.

DROMI seala que "La funcin administrativa es una de las vas de actuacin
jurdico-formal junto con la gubernativa, la legislativa y la judicial, para el ejercicio
del poder como medio de la comunidad para alcanzar sus fines. Concretamente, es
la actividad que en forma directiva y directa tiene por objeto la gestin y servicio en

funcin del inters pblico, para la ejecucin concreta y prctica de los cometidos
estatales, mediante la realizacin de "actos de administracin"".'

GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo

rrot. qunta Edcin. p. 92

citado por

CASSACNE, Juan Carlos. Derecho

Administrativo t. Abeledo-pe

Esta funcin es manifestada a travs de las actividades realizadas por los rganos
administrativos del Estado. Sin embargo, el Poder Legislativo y el Poder .uicial

tambin ejercen dicha funcin de manera residual, en la medida en que no se refieran

a sus funciones propias y especficas. Adicionalmente, debe considerarse que los
entes jurdico-privados, tambin estn facultados a ejercer funcin administrativa,
previa habilitacin legal, por medio de una delegacin, autorizacin o concesin de
la autoridad estatal.

z.z. Caractersticas
ANACt.ETO ha planteado ciertas caractersticas de la funcin administrativa, que la
diferencia de las otras fi.rnciones del Estado, las cuales sonr:

CONCRECIN
Debido

acto

que el

adminis-

trativo est destinado a pro-

ducir

efectos

jurdicos sobre

los

intereses,

obligaciones o
derechos de los

administrados

en

circunstan-

cias particulares y determi-

INMSDIAIEZ

CONTINUIDAD

ESPONTANIDAD

Por cuanto

Al ser que la
funcin admi-

A diferencia de

nistrativa se rea-

cional, la Administracin puede

actuar de oficio,

las

actividades
que manifiestan dicha fun-

cin, tienden
a satisfacer de
manera pronta
e inmediata las
necesidades de
la colectividad,
a fin de cumplir
con los flnes estatales.

liza de manera
permanente o
ininterrumpida,
diferente de las
dems funciones del Estado,
que se llevan a
cabo de manera

funcin

la

jurisciic-

por iniciativa propia, sin necesidad

de peticin por
parte del interesado.

espordica.

nadas.

Asimismo, otras caractersticas de la funcin administrativa son:

'

Puede ser ejercida por el propio Estado, o por entes jurdicos- privados, previa
habilitacin legal;a diferencia de las otras funciones del Estado, que solo pueden
ser ejercidas por ste, no siendo delegables a los particulares, salvo discutidas
excepciones.

'

Es sometida al control del Poder Legislativo, a travs de mecanismos de control

poltico; y del Poder Judicial, mediante la facultad de revisar las actuaciones
administrativas por medio del proceso contencioso administrativoy los procesos

constitucionales.

2
3

DRoMI, Roberto. Derecho Administrativo. Buenos Aires. Ciudad Argentina. Stima Edicin. r99g. p.
r59
ANACLETO cUERRERO, vctor R. Cua de Procedimientos Admnistrativos. Lima. Gaceta Jurdica.

Edicin. 2oo3. p.16

Segunda

Captulo
LA
AD MINISTRACION
PUBLICA

1. DEFrNrcrN
Afirma CRRCA DE ENTERRA que "la Administracin Pblica no

es

representante

de la comunidad, sino una organizacin puesta a su servicio...Sus actos no valen, por

eso, como propios de la comunidad, que es lo caracterstico de la ley, lo que presta
a sta su superioridad y su irresistibilidad, sino como propios de una organizacin
dependiente, necesitada de justificarse en cada caso en el servicio de la comunidad
a la que est ordenada"a.
Este mismo autor sostiene que la Administracin Pblica '1..es la nica personificacin interna del Estado cuyos fines asume y siendo tambin dicha persona el instrumento de relacin permanente y general con los ciudadanos...es lcito decir que el
Derecho Administrativo es el derecho pblico interno del Estado por excelencia"r.

Asimismo, PAREJO manifiesta que la Administracin Pblica "...es una organizacin

cuya actividad se hace presente en la mayora de los mbitos y facetas de la vida
social, siendo, as, fundamental para el desarrollo de la vida de las personas en la
sociedad actual. Pues tiene como misin desarrollar funciones y proveer servicios...
indispensables hoy para la calidad de la vida..."r'

cARciA DE ErurRRi,q, Eduardo y T)MS - Rnnru ER,^vruorz. curso de Derecho Administrativo. Madrid.
Civitas Edicones, S.L. Tomo l. Undcima Edicin. zoo2.p.
idem. p.4z
PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. Valencia. Tirant Lo Blanch. Segunda Edi-

j)

cin.2oo8.p.t5

En el ordenamiento jurdico peruano, las normas que regulan el

adecuado

funcionamiento de la administracin pblica y las relaciones jurdicas entre sta

con los administrados son:
Ley No 27444: Ley del Procedimiento Administrativo General
Ley No z9o6o: Ley del Silencio Administrativo

Decreto Legislativo Ns ro29, el cual modifica las dos normas anteriores.

El artculo I del Ttulo Preliminar de la LPAG establece cules son las entidades que
conforman la Administracin Pblica:

'

Ei Poder Ejecutivo,

incluyendo los ministerios

organismos pblicos

Descentralizados

El Poder Legislativo

'

El Poder fudicial

'

Los Gobiernos Regionales y Locales

'

Los organismos a los que la Constitucin confiere autonoma

'

Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado cuyas

actividades se realizan en virtud de potestades administrativas

'

Las personas jurdicas que bajo el rgimen privado prestan servicios pblicos
o ejercen funcin administrativa por concesin, delegacin o autorizacin del
Estado

De la conformacin que nos indica la mencionada norma, podemos definir a la Administracin Pblica como el conjunto de organismos y rganos estatales y no estatales que realizan funcin administrativa y cuya organizacin y relaciones jurdicas
con los administrados constituye el objeto de estudio del Derecho Administrativo.
Es importante sealar que el Decreto Supremo No o43-zoo6-PCM, que aprueba los
Lineamientos para la elaboracin y aprobacin del Reglamento de organizacin y
Funciones - ROF por parte de las entidades de la administracin pblica, establece
que debe entenderse como entidad u organismo a aquellas organizaciones de carcter permanente, creadas por norma con rango legal (aunque algunas han sido
creados por la Constitucin) la misma que les otorga personalidad jurdica. Por otro
Iado, se debe entender como rgano a aquella unidad dependiente del organismo
encargada de una actividad determinada, al mando de una autoridad administrativa
dividido en diferentes unidades orgnicas. Dichos rganos pueden ser de control,
de asesoramiento y de apoyo y de lnea. Entre los organismos y los rganos pueden
existir relaciones de subordinacin pero tambin tutela y de coordinacin.

2. POTESTADES ADM INISTRATIVAS

Las Potestades Adminis[rativas pueden ser definidas como aquellos poderes que
Ia Ley otorga a la Administracin Pblica para que esta pueda cumplir los fines del
Estado, y en particular, la funcin administrativa.

Dichas potestades, o tambin llamadas prerrogativas, de la Administracin Pblica,

estn sujetas al principio de legalidad, debido a que solo pueden tener su origen en
la ley, la misma que establece los lmites a dichas prerrogativas. Asimismo, estas
ltimas tienen como caractersticas principales la inalienabilidad, intrasmisibilidad,
irrenunciabilidad e imprescriptibilidad; y slo pueden ser alteradas o extinguidas
por Ley, ya que de ella tienen su origen.

Del mismo modo, la Administracin Pblica solo est facultada para ejercer las
potestades administrativas en cuanto se encuentren destinadas a la persecucin del

inters y bienestar comn, no pudiendo actuar por inters privativo de la propia

Administracin.
Estas potestades administrativas pueden ser clasificadas de la siguiente manera:

POTESTAD

t'IMITADORA

Consiste en la facultad de limitar derechos, sean

fundamentales o no, con la finalidad de obtener
la adecuacin del comportamiento particular al
inters general. Asimismo, implica el establecimiento de prohibiciones incluso obligaciones de
dar o hacer que afectan a los administrados. Esta
facultad debe cumplir algunos requisitos: facultad
expresa por parte de la ley, la no afectacin al contenido esencial y el respeto a loosprinicpoios de
razonabilidad y proporcionalidad.

FGMENTO

Consiste en la promocin de ciertas actividades

por parte de los particulares, las mismas que se

POTESTAD
PRES'TACIONAt

pblicos, los mismos que pueden ser concebidos

como la prestacin obligatoriay continua de bienes

FOTESTAD DE

condicen con el inters general.

Se traduce en facultad de brindar servicios

y servicios que satisfacen necesidades bsicas de la

sociedad.

POTESTAD

NORMIIII1

Consiste en la facultad emitir normas de rango

inferior a la ley: los reglamentos; los mismos
que tienen como finalidad complenentar leyes,
aunque hay algunos que no requieren de una ley a
la cual reglamentar.

POTESTAD
CUASIJURISDIC.

CIONAI,

Consiste en la facultad que tiene la administracin

de resolver conflicto de intereses entre los

o entre stos y otras entidades

administrativas. La consecucin de esta facultad se
realiza mediante el procedimiento administrativo
trilateral, regulado por la LPAG.
particulares

Consiste en la facultad que tiene la administracin

de sancionar a los particulares por la comisin de
infracciones administrativas. La consecucin de

POTESTAD

SANCIONADORA

esta facultad se realiza mediante el procedimien-

to administrativo sancionado regulado por la

[,PAG, el mismo que cuenta con principios especficos destinados a proteger a los administrados de

posibles arbitrariedades por parte de la autoridad

administrativa.

Ca

tulo
ASPECTOS

FUNDAMENTALES
DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO

r. nEpruclN
al Derecho Administrativo como Iq ciencia jurdica que estudia los
principios y notmas que regulan la organizacin y la actividqd de Iq Administracin Pblica y las relaciones jurdicas entre sta y los adminis trados.

Se define

Para DROMI: "El derecho administrativo es el conjunto de normas y principios que

regulan y rigen el ejercicio de una de las funciones del poder, la administrativa.
Por ellos, podemos decir que el derecho administrativo es el rgimen jurdico de la
funcin administrativa y trata sobre el crculo jurdico del obrar administrativo.T

GARCINI seala que "Podemos concretar nuestra concepcin del Derecho

Administrativo considerndolo como aquella rama jurdica que fija los principios
y analiza Fas normas que orientan y regulan las relaciones sociales que se producen
en la organizacin y en la actividad de la Administracin del Estado consierada en
todas sus esferas, tanto nacional como local'ls

Asimismo, RUi Z-E LD REG E sostieneque: "Podemosa nuestroentender, precisarque

el Derecho Administrativo es el sistema jurdico de principios, normas y categoras
de derecho pblico que estudia, promueve y regula actividad de la Administcin
Pblica, los servicios pblicos, la funcin y potestades de los rganos y personas
7
8

DROMI, Roberto. Ob. Cit. p.159

citado poTANACLETO CUERRERO,Vctor R.Ob.Cit. p. 27

CARCINI CUERRA

que la ejercen, en las relaciones con los administrados; interadministrativas e

interorgnicas; y las de derecho administrativo internacional; as como las garantas
internas y las de una alta jurisdiccin que asegure la justicia administrativa".')

2. CARACTERSTICAS
Autnomo

z.r.

El derecho adrninistrativo es considerado una rama autnoma del derecho, pues

sta posee sus propios principios generales y normas especiales, distintas a los
que rigen la actividad de los particulares; es por ello que se dice que el derecho
administrativo es un sistema jurdico autnomo paralelo al derecho privado. Sin
embargo, parte de la doctrina establece que ninguna rama del derecho puede ser
considerada autnoma en su totalidad, pues con frecuencia, cada disciplina debe
acudir a los principios y normas del derecho comn o de otras ramas del derecho
para buscar en ellas sus soluciones.

z.z. Derecho Pblico

Existe una relacin permanente y recproca del Estado con la sociedad, pero no es
una relacin horizontal, sino, ms bien, vertical o de imposicin.
Asume esta caracterstica pues regula un sector de la actividad estatal y de los entes
estatales que actan en ejercicio de la funcin administrativa, por autorizacin o
por delegacin. DROMI", al referirse a la regulacin de esta actividad, considera la
regulacin y la reglamentacin de las funciones que realiza cada Poder del Estado,

las entidades estatales, autnomas

descentralizadas; pero tambin entidades

privadas que prestan servicios pblicos.

2.3.

Dinmico

Est en constante accin normativa y operativa, esto quiere decir que Ia tendencia es

la innovacin normativa para resolver nuevos problemas.

Cuando hacemos referencia a cambios en el derecho administrativo, necesariamente
debemos dar ctrenta de transformaciones del Estado.

DROMI afirma en este punto: "El derecho administrativo es el brazo jurdico del
Estado; por tal razn y por la mutabilidad constante de la realidad y la necesidad
de que las normas jurdicas se adapten a ella es que el dinamismo es su carcter
esencial"".

9
'1o

1r

RU

lZ-EL DR

CERIVERA, Alberto. Man ual de Derecho

8o
DROMI, Roberto. Ob. Cit. p.173
DROMi, Roberto. Loc. Cit.

Administrativo. Lma. Cultural Cuzco

S.A. Editores.l g 92p.

2.4.

Privilegio de autotutela

El propio ente administrativo expide normas que regulan su actuacin y funciones,

disponiendo de poderes que nadie tiene dentro de un Estado, como seala DROMI,
puede crear, modificar o extinguir derechos por su solo voluntad mediante actos

unilaterales.
En un Estado de Derecho ese poder no es absoluto, est sujeto al control posterior
del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial.

2.5.

Exorbitante

Tiene poderes que exceden la rbita del derecho privado. En el derecho administrativo
no hayunplanode igualdad entrepartes, puesalserunade laspartes laAdministracin
Pblica, sta tiene facultades de poder pblico, propias del Estado. Es por ello, que
para contrarrestar estas potestades que tiene la Administracin Pblica, se otorgan
al administrado una serie de garantas tales como la igualdad, propiedad, legalidad,

informalismo, etc.

3. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

considera como fuente del derecho administrativo, segn MONSflRRAT A. FONT
"los hechos, actos y formas de donde surgen los principios y normas jurdicas que se
aplican y componen el derecho administrativo".''
Se

3.r. Clasificacin de las Fuentes

FORMATES

MATERIALES

Son las normas o principios jurdicos.

Establece el marco normativo genrico del ejercicio del poder y est

integrado por toda la gama de dispositivos que constituyen el ordenamiento jurdico.

Integran fundamentalmente

esta

fuente; la Constitucin Poltica del

Estado, las leyes, los tratados internacionales, los actos legislativos y

Son aquellas que no son normas

jurdicas pero que pueden hacerlas
surgir o modificar.

Integran fundamentalmente esta

firente: la Doctrina, la Costumbre,
los Principios generales del derecho, la Jurisprudencia y el Estado
de necesidad.

administrativos, los Decretos, resoIuciones y reglamentos, el derecho

comparado.

12

de Estud io: Programa Desarrollado de

Editorial Estudio. zoo4, p.15l.

MONSERRAT A. FONT. Gu a

Ia

materia administrativa. Buenos Aires.

Anlisis de cada fuente

3.2.

3.2.r. Constitucin Poltica

Es la fuente primaria de todas las ramas del derecho y toda norrrla debe estal de
acuerdo con ella a partir de la cual se sistematizan las dems normas. En este sentido,
es la base de la cual derivan los principios fundamentales de las diferentes ramas
jurdicas, constituyendo un rol articulador en el ordenamiento jurdico del pas.

Es necesario sealar que algunos prir-rcipios del clerecho administrativo no se

encuentran consagrados expresamente en la Constitucin; sin embargo, principios
firndamentales como el de legalidad y el de debdo procedimiento pueden deducirse
de su texto.
CASSAGNE indica que "Por su jerarqua, es la fuente rns inrportante de todo el
derecho, particularmente para el derecho administrati\.o, cuyos captulos se nutren
en los principios y normas constitricionales"".
3.2.2. Tratado

Internacional

Es el acuerdo entre sujetos de derecho internacional, ya sea entre Estados u

Organismos Internacionales, el cual est destinado a crear una obligacin, resolver
una ya existente o modificarla.
Interesan al derecho administrativo, ya que hay tratados sobre materias (como
navegacin, correo, comunicaciones) que en el derecho interno son regulados por
aquI. Es por ello, que resulta de vital importancia considerar que de acuerdo a la
Convencin de Viena (suscrita en Viena el z3 de mayo de ry6g y entr en vige ncia z7
de enero de r98o), los tratados son obligatorios entre las partes que los suscriben.
3.2.3. La Ley
toda norma jurdica de carcter general que emana del Poder Legislativo a travs
del procedimiento establecido en la Constitucin Poltica, sus caractersticas son:
Es

'

Obligatoria: su cumplimiento es obligatorio para los ciudadanos y el Estado

puede acudir a lapoaccin para hacer valer el derecho de un tercero surgido de
un texto legal.

'

Oportuna: est en relacin con las necesidades sociales que impone dicha

'

Permanente.' No debe responder

General y abstracta.' no
impersonales.

13

CASSAGNE,.Juan Cdrlos.

Ob.cit. p.126

ley.

a una cuestin de momento.

se dicta para un caso concreto, sino para situaciones

Se debe considerar dentro del concepto de ley a aquellas normas que sin ser leyes,
por diferentes motivos, se les ha otorgado dicho rango, como el decreto legislativo,
decreto de urgencia, reglamento del congreso y las ordenanzas, tanto regionales y
locales de carcter general (ostentan dicho rango dentro de su jurisdiccin).

3.2.4. Reglamento

El reglamento es un acto unilateral emitido por una entidad de la Administracin

Pblica administrativo, que crea .ror.n", jurdicas generales, produciendo
efectos jurdicos en materia administrativa, y regulando situaciones objetivas e
impersonales.

El reglamento, es emitido por la Administracin, y se emplea para que el Estado

cumpla con sus fines. ste norma las funciones o actividades de una institucin o de
los administradores.

En cuanto a la naturaleza jurdica de los reglamentos, existen dos posiciones

doctrinarias que se contraponen. La primera de ellas, establece al reglamento como
un acto administrativo con efectos generales, al ser un acto de la Administracin
Pblica. Por otro lado, la segunda posicin indica que aunque el reglamento procede
de la Administracin, no constituye un acto administrativo sino una norma jurdica
de carcter general.

3.2.5. La

iurisprudencia

Es el conjunto de resoluciones sobre casos iguales o similares, de la misma manera

o en el mismo sentido y se unifica a travs de los fallos plenarios o del recurso

extraordinario. Es la interpretacin que hacen los jueces de manera habitual y
reiterada de los preceptos legales y reglamentarios, en asuntos sometidos a su
competencia.
Es indudable el valor que tiene, hay una suerte de resoluciones administrativas
que, en determinados ramos, van sentado criterios que pueden considerarse fuente

indirecta, a diferencia de la ley y la costumbre que se consideran principales

inmediatas.
3.2.6. La

doctrin

Conjunto de opiniones, comentarios y conclusiones de los juristas que estudian el

derecho (legislacin y jurisprudencia) y luego lo explican en sus obras, haciendo
observaciones, creando teoras y dando soluciones.
3.2"7. Los

principios generales del derecho

Son aquellos principios que constituyen la causa y la base del ordenamiento jurdico
y tratan de impedir la arbitrariedad de los poderes pblicos.

Los principios generales del derecho tienen tres funciones bsicas que operan de

manera dependiente una de otras, y que tienen gran incidencia el ordenamiento

jurdico:
FUNCIN
CREADORA
Los principios generales

del derecho inspiran la

creacin de las normas
que integran nuestro
ordenamiento jurdico.

FUNCIN
INTERPRETABORA
Los operadores del derecho, a fin de dar un
correcto sentido e in-

terpretacin a la norma

jurdica deben basarse

en los principios gene-

rUNTIN
INTEGRAI}ORA
En caso de algn vaco o

laguna legal, el rgano

respectivo debe llenarlo
en base a estos principios.

rales del derecho.

Finalmente, cabe sealar que los principios generales del derecho son de vital
importancia, toda vez que estos permiten a la autoridad administrativa, no dejar de
administrar iusticia por defecto o deficiencia de la ley.
3.2.8. El Estado de Necesidad
El estado de necesidad, puede ser definido segn BACACORZO como "el encontrarse

ante una situacin grave que obliga a la adopcin inmediata de decisin, pues la
prdida del tiempo ha de tornarla irreversible o, cuando menos, agravarla ms
an. Y la conducta seguida queda legalmente exenta de responsabilidad, aunque se
lesionen bienes y derechos'l '+
Igualmente, indica que la Administracin se va a encontrar ante un estado de necesidad al sobrevenir caso fortuito, o sea el acontecer imprevisto e irresistible (terremoto, inundacin, incendio, epidemia, huayco, deslizamiento de tierras, etc.) o
fuerza mayor (guerra, ataque, robo, etc.), que resulta inevitable.'
El estado de necesidad implica una disminuye derechos de aquellos sobre los que
el Estado ejecuta las acciones de excepcin, pues ello se da en defensa de un bien
o inters mayor de la poblacin. Es por ello, que las medidas que se adopten para

contrarrestar este estado de necesidad deben guarda proporcin directa con el dao
o peligro catrsado.
Las medidas que Ia Administracin puede dictar, ya sea de manera directa o por
delegacin, pueden estar contenidas en Decretos Leyes, Ordenanzas de urgencias,
rdenes de policia, etc.

Dentro de tales condiciones y requisitos, el estado de necesidad puede excepcionalmente ser fuente del derecho administrativo.
BACACORZO, Custdvo. Tratado de Derecho

zooo.p.71 y 72
dem

Administrativo. Lima. Caceta Jurdica. Tomo l-ll. Cuarta Edicin.

Captulo
PERSONAL DE LA

ADMINISTRACION
PUBLICA

LA FUNCION PUBLICA
puede definira la Funcin Pblica como aquella actividad temporal o permanente,
remunerada u honoraria, realizada por una persona en nombre o al servicio de las
entidades de la Administracin Pblica. Es la actividad destinada a realizar y cautelar
los intereses de la Nacin, la misma que deriva del poder del Estado o de sus fines.
Se

La funcin pblica tiene por finalidad el servicio a la Nacin y la obtencin de

mayores niveles de eficiencia del Estado, a fin de lograr una mejor atencin a la
ciudadana, priorizando y optimizando el uso de los recursos pblicos.
Asimismo, el ejercicio de la funcin pblica se rige por ciertos principios, a saber:

Principio de Legalidad: dicha actuacin debe estar adecuada con

la

Constitucin y las Leyes.

Principio de lgualdad: la Administracin Pblica no debe discriminar

en

razn ele personas, sino en razn de situaciones.

'

Principio de Seguridad furdica: la funcin administrativa debe permitir

al Estado realizar sus objetivos nacionales, previniendo los conflictos de los
administrados dentro de un marco jurdico preestablecido.

'

Principio de Responsabilidad por actos arbitrarios: los funcionarios y servidores pblicos responden por los actos que realicen y que sean contrarios a la
legalidad. En ese contexto, la responsabilidad puede ser civil, penal y administrativa.

2. SERVIDORES DEL ESTADO

Son servidores del Estado todos los firncionarios o servidores de las entidades de

la Administracin Pblica sean stos nombrados, contratados, designados,

de

confianza o electos que desempeen actividades o funciones en nombre del servicio

del Estado.
De acuerdo a nuestra Constitucin, ningn funcionario o servidor pblico puede
desempear ms de un empleo o cargo pblico remunerado, con excepcin de uno
ms por funcin docente.
Los servidores del Estado se clasifican en:

Funcionario Pblico
Servidor Pblico

2.r. Funcionario Pblico

Se considera funcionario pblico al ciudadano que es elegido o designado por la
autoridad competente, conforme al ordenamiento legal, para desempear cargos

del ms alto nivel en los poderes pblicos y los organismos autnomos, y que legal o
administrativamente est facultado para resolver asuntos de su competencia.
Los Funcionarios Pblicos, pueden ser de cuatro clases:

Funcionarios que desempean cargos polticos: son aquellos que han sido
elegidos directamente por el pueblo.

Funcionarios que desempean cargos de confianza: el cargo de confianza

es una responsabilidad dada a una persona que no se somete a concurso ni
adquiere estabilidad laboral. Dura lo que dura la confianza de quien lo nombr.
Cuando ella ser pierde, la persona puede renunciar o puede ser destituida sin
ningn derecho de permanencia. Debido a esta inestabilidad, los cargos de
confianza estn exprcsamente sealados en las leyes. Asimismo, estos cargos son
nombrados obligatoriamente mediante Resolucin Suprema.

Funcionarios con poder de decisin: son aquellos que desempean cargos

y administrativamente estn facultados para decidir y

directivos, que legal

resolver a travs de actos administrativos los asuntos de su competencia.

Funcionarios que desempean cargos de direccin: son aquellos que estn

dentro de la escala jerrquica-estructural de la entidad y por lo tanto nicos
responsables de ejecutar las decisiones dadas por la jerarqua.

z.z. Servidor Pblico

Se considera servidor pblico al ciudadano en ejercicio que presta servicio en
entidades de la Administracin Pblica con nombramiento o contrato de autoridad
competente, con las formalidades de Ley, en jornada legal y sujeto a retribucin
remunerativa permanente en periodos regulares.

Conforme a lo dispuesto por el artculo III del Ttulo Preliminar de la Ley Ne 28175,
Ley Marco del empleo Pblico, la citada norma regula la prestacin de los servicios
personales subordinada y remunerada entre una entidad de la administracin
pblica y un empleado pblico, cualquiera fuera la clasificacin que ste tenga.
Los ciudadanos pueden ingresar a ser servidclres pblicos como:

Nombrados: son los que han ingresado a la administracin pblica mediante

concurso pblico.

Contratados: son los que se encuentran sujetos

administrativo, as como

a las

condiciones de un contrato

un periodo de duracin.

3. LA CARRERA ADMINISTRATIVA
La Carrera Administrativa en nuestro pas se encuentra regulada por la Ley de Bases
de la Carrera Administrativa -' Decreto Legislativo Ne 276 del o6 de marzo de 1984, y
su Reglamento - Decreto Supremo Ns oo5-9o-PCM del o5 de enero de r99o.

sta puede ser definida como el conjunto de principios, normas y procesos que
regulan el ingreso, los derechos y los deberes de los servidores de la Administracin
Pblica estables y permanentes.
Son principios de la Carrera Administrativa:

'

Igualdad de Oportunidades

'

Estabilidad

'

Garantia del nivel adquirido

'

Retribucin justa y equitativa, regulada por un sistema nico de remuneraciones

En cuanto a la estructura de la Carrera Administrativa, esta se divide en grupos

ocupacionales y niveles

El Grupo
Profesional

" A cada nivel

corresponcera
un conjunto de
cargos compatibles

Auxiliar
A este grupo

servidores con t-

servidores con
formacin supe-

pertenecen los
servidores que

tulo profesional o

rior o

grado acadmico

universitaria
incompleta o
capacitacin
tecnolgica o experiencia tcnica
reconocida

tienen instruccin

para realizar labores de apoyo

Le corresponde

Le corresponde

Le corresponde

Ios 8 niveles

los ro niveles

los 7 niveles

superiores

comprendidos
entre el tercero
y el dcimo

inferiores

encuentra

reconocido por la
Ley Universitaria

NIVETES

El Grupo

Tcnico
Conformado por

Se

constituido por
GRUPOS
OCUPACINALHS

El Grupo

con aquI, dentro

secundaria y

experiencia
o calificacin

segundo

de la estructura

()rganizacional
de cada entidad.
Sin ernbargo, los
cargos no fbrrnan
parte de la Carrera

Administrativa.

Asimismo, no estn comprendidos en la Carrera Administrativa:

Los servidores pblicos contratados y los funcionarios que desempean cargos

polticos o de confianza, salvo en las disposiciones de la Ley que le sean aplicable

'
'

Los miembros de las Fuerzas Armadas

'

Los trabajadores de las Empresas del Estado

'

Los miembros de la Polica Nacional

Los trabajadores de las Sociedades de Economa Mixta, cualquiera sea su forma

jurdica

Para ingresar a la Carrera Administrativa el ciudadano debe cumplir con ciertos

requisitos tales como: ser ciudadano peruano en ejercicio; acreditar buena conducta
y salud comprobada; reunir los atributos propios del respectivo grupo ocupacional;
y presentarse y ser aprobado en el Concurso de Admisin.

Igualmente, al convertirse en servidor pblico deber: cumplir el servicio pblico

buscando el desarrollo nacional del pas, y considerando que trasciende los perodos
de gobierno; supeditar el inters particular al inters comn y a los deberes del
servicio; constituir un grupo calificado y en permanente superacin; desempear
sus funciones con honestidad, eficiencia, laboriosidad y vocacin de servicio;
conducirse con dignidad en el desempeo del cargo y en su vida social.

y,

La carrera Administrativa puede terminar por distintos motivos, entre ellos se

encuentra el fallecimiento del servidor pirblico, su renuncia, el cese definitivo de sus
ftunciones y su destitucin.

Del mismo moclo, la Ley ha establecido una serie de causas que jr-rstifican el cese
definitivo de un servidor, al establecer un lmite de 7o aos de edad; o supeditar el
cargo a la prdida de la nacionalidad, a su incapacidad permanente fsica o mental,
o su ineficiencia o ineptitud para el desempeo del cargo, lo cual debe encontrarse

debidamente comprobado.

4,

RESPONSABILIDAD DEL PERSONAL DE LA ADMINISTRACIN

PUBLICA

4.r. Responsabilidad Administrativa Funcional

entiende por responsabilidad administrativa funcional aquella en la que incurren
los servidores y funcionarios por haber contravenido el ordenamiento juridico administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen, se encuentre
vigente o extinguido el vnculo laboral o contractual al momento de su identificacin durante el desarrollo de la respectiva accin de control. Esto ltimo permite
exigir responsabilidad administrativa a quienes tuviesen un vnculo meramente administrativo con la entidad e incluso a quienes ya no laboren en ella. Incurren tambin en responsabilidad administrativa funcional los servidores y funcionarios pblicos que en el ejercicio de sus funciones, desarrollaron una gestin deficiente. Para
ello se requieie la existencia de mecanismos objetivos de mdicin de eficiencia.
Se

4.2. Responsabilidad

Civil

Los servidores y funcionarios pblicos son sujetos a responsabilidad civil cuando

por su accin u omisin, en el ejercicio de sus funciones, han ocasionado un dao
econmico a la entidad o al Estado. En consecuencia, es necesario que el dao econmico sea ocasionado incumpliendo el firncionario o servidor pblico sus funciones, por dolo o culpa, sea esta inexcusable o leve.

4.3. Responsabilidad Penal

La responsabilidad penal es aquella en la que incurren los servidores o funcionarios
pblicos que han efectuado un acto u omisin tipificado como delito implicando la
existencia de bienes jurdicos tutelados al interior de la administracin.

Derecho

Administrativo

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Captulo
EL ACTO

ADMINISTRATIVO
1. DEFINICION
Toda la actuacin de laAdministracin se da a travs de actos de aclministracin, pero
slo ser considerado como acto administrativo aquella manifestacin unilateral y
externa de la voluntad de una autoridad administrativa competente, en ejercicio d

la potestad pblica.

El acto administrativo se dirige a generar algn derecho, pero tambin puede modificarlo o extinguirlo. Es, por ende, una relacin que se dirige hacia un iujeto pasivo
o varios, que van a recibir o el beneficio legtimo o a ser pasibles de la modificacin
o de la extincin arreglada a ley.

GARCA DE ENTERRA, concepta al acto administrativo desde una perspectiva

positivista y manifiesta que el acto administrativo es "... la declaracin de voiuntad,
de juicio. De conocimiento o de deseo, realizada por la Administracin en ejercicio
de una potestad administrativa distinta a la reglamentaria'l,.j
El acto de administracin es el gnero y el acto administrativo es la especie. Este

ltimo es la declaracin de voluntad que expresa la decisin de una autoridad

administrativa en ejercicio de sus funcines, sobre derechos y obligaciones de las

entidades administrativas o administrados respecto de ellos.

Para RUIZ ELDREDGE el actoadministrativoes "unadecisin

oexpresindevoluntad

de un funcionario o un ente colegiado de la administracin pblica que, ejercitando

las funciones que le son propias crea, genera, modifica o extingue un derecho
o
inters determinado; o que establece una normatividad administrativa"'?.
cARcA DE ENTERRA, Eduordo y ToMs - RAMru rEn,t,^vo2. ob. Cit. p.544
RMERA, Alberto. Ob. cit. p.168

nuiz-tonrrc

La LPAG en su artculo ls, concepta el acto administrativo como "..' las declaraciones

de la entidades que, en el marco de normas de derecho pblico, estn destinadas

a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situacin concreta".

En esencia, son pues, los actos administrativos los que pueden ocasionar el
surgimiento del contencioso - administrativo o jurisdiccin administrativa
contenciosa, institucin jurdica conocida modernamente - de modo simple y
sinttico

como proceso administrativo.

No son actos administrativos:

Ios

actos de

lq qdministrqcin interna de las entidades destinadas q

organizar o hecer funcionar sus propias actividqdes o servicios. Estos

actos son regulados por cada entidad, con sujecin a las disposiciones de la
LPAG, y de aquellas normas que exPresamente as lo establezcan'

'

Ios comportqm ienfos y actividades materiales de las entidades.

2. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

z.r. Elementos esenciales
Son los elementos indispensables para su constitucin. De tal forma, que si se
encuentran ausentes o estn viciados provocan la invalidez del acto, retrotrayendo
todo a una situacin anterior, como si no se hubiera emitido dicho acto administrativo.
Tambin se les conoce corno requisitos de validez. Ellos son:

z.r.r. Competencia
Es la atribucin que se confiere a un rgano de la Administracin, dentro de un
territorio, grado y tiempo. Tambin la podemos definir como la esfera de atribuciones
o facultades que determina el ordenamiento jurdico a los rganos o entes de la
Administracin, el cual es representado por un funcionario que debe tener dicha

competencia.
Segn MORN "erf la definicin del elemento de competencia participan dos factores: la potestad atribuida al rgano u organismo a cargo de la funcin administrativa y el rgimen de la persona o conjunto de personas que revestidos de funciones
administrativas, representan al rgano y organismo titular de la competencia. La
nocin de competencia precisa tanto la habilitacin para la actuacin del rgano
que los dicta, como la correccin en la investidura de dicho rgano por las personas
fsicas"'8.

18

MORN URBINA, JuanCarlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima. Gaceta
Jurdica. Novena Edicin . 2c11. p.143.

La competencia puede determinarse en razn de:

LAMATERIA

Et TUGAR

EL GRADO

Segn las actividades que legtimamente puede

realizar el rga-

mbito espacial

administra-

rgano administrativo,

refiere a la posicin que ocupa

un rgano dentro de la ordenacin jerrquica

no

tivo

(seguridad,
enseanza).

en el cual es leg-

timo el ejercicio
de la funcin del

Se

f,LTIEMPO
Perodo en que

es legtimo
ejercicio de

el
la

funcin del rgano ya sea per-

de la Adminis-

manente

tracin.

un lapso

deter-

por

minado.

La competencia es indelegable e irrenunciable, debe ser ejercida por el rgano que la

tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegacin, sustitucin o avocacin.
La competencia es expresa, ya que proviene de la ley.

z.r.z. Objeto
Todos los actos deben estar arreglados a derecho. Su contenido se ajustar a lo
dispuesto por el ordenamiento.

Requisitos del obieto:

'

Debe ser cierto y

'

Debe ser fsica y jurdicamente posible (que el objeto exista, que pueda
llevarse a cabo. La posibilidad jurdica significa que el objeto sea lcito (es decir,
que no est prohibido por ley).

'

Debe resolver todas las peticiones formuladas.

'

Debe

determinado (o susceptible

de determinacin).

existir el derecho constitucional al debido proceso.

2.r.3. Finalidad Pblica

Debe adecuarse a las finalidades del inters pblico asumidas en las normas que
atribuyen o habilitan la competencia del rgano ernisor para emitir un tipo de acto
administrativo; por lo que el mismo, no puede, an de manera encubierta, perseguir
una finalidad personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad
pblica distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines
de una facultad no genera discrecionalidad. Ello se condice con que la finalidad
del acto administrativo, al ser una manifestacin de la funcin administrativa, es la
satisfaccin del inters general.

2.r.4. Motivacin
El acto administrativo debe estar debidamente sustentado en proporcin al contenido y conforme al ordenamiento jurdico. Se deben establecer las circunstancias de
hecho y de delecho que han inducido a la emisin del acto.
En principio, todo acto administrativo debe de ser motivado. La falta de motivacin
implica no slo vicio de forma, sino tarnbin, y principalmente, vicio de arbitrarie-

dad.

Todo acto administrativo tiene que tener una razn para ser emitido, un motivo
expresadoen formaconcretaporque laAdministracinnopuedeobrararbitrariamente.
En tal sentido, la no fundamentacin suficiente de cualquier pronunciamiento de
la Administracin Pblica, constituye por s misma una violacin a las garantas del
debido procedimiento administrativo. Es por ello, que no se puede considerar como
motivacin, la exposicin de formulas generales o carentes de fundamentacin para
el caso concreto o aquellas formulas que por su ambigedad o insuficiencia no sean
suficientes para la motivacin del acto (motivacin aparente).
La motivacin puede ser concomitar-ite al acto, pero por excepcin puede admitirse
motivacin previa, si ella surge de informes o dictmenes que son expresamente
invocados o comunicados, pero este vicio puede excepcionalmente subsanarse por
medio de una motivacin ulterior, siempre que sea suficientemente razonada y
desarrollada.
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiteradas oportunidades respecto
al derecho a la motivacin de las resoluciones administrativas, sealando que ste
"...consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garanta de todo administrado
a que las sentencias estn motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurdico
explcito entre los hechos y las leyes que se aplican...'l Asimismo, indica que "la

motivacin de la actuacin administrativa, es decir, la fundamentacin con los

razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos
adn-iinistrtivos, imponindose las mismas razones para exigirla tanto respecto de
actos emanados de una potestad reglada como discrecional..." (STC ooogr-zoo5-PA/

TC).

Adicionalmente, el Tribunal ha establecido que el deber de motivar las decisiones

de las autoridapes administrativas "...no slo significa expresar nicamente bajo
qu norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer
en forma sucinta, pero suficiente, las razones de hecho y el sustento jurdico que

justifican la decisin tomada" (STC 8495-zoo6-PA/TC).

2.r.5" Procedimiento regular

El acto debe ser conformado cumpliendo el procedimiento administrativo previsto
para su generacin. Es decir, antes de su emisin, el acto debe estar conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo establecido para su gene-

racin. De ello se deduce que, un determinado acto administrativo emanado de un

procedimiento regulado para su produccin, debe ser modificado, an cuando no
este sealado explcitamente de esa manera, siguiendo las formalidades establecidas para su constitucin.

Dentro del procedimiento regula se encuadra el Debido Proceso, enfocando a ste

como el cumplimiento estricto de las normas del procedimiento administrativo.

z.z. Elementos accesorios o no esenciales

Se les considera a aquellos que estando presentes en el acto administrativo, su no
presencia no conlleva a la invalidez de dicho acto. Entre ellos tenemos:

z.zt.Laforma
Otorga garanta a los derechos de los administrados como a la legalidad que debe
existir en la actividad administrativa. De acuerdo al artculo 4q de la LPAG, el acto
administrativo debe ser escrito, fechado y firmado por la autoridad emisora. De la
misma forma, la citada norma establece que, cuando el acto es producido mediante
sistemas automatizados, debe garantizarse al administrado conocer el nombre y
cargo de la autoridad que lo expide.

z.z.z.La modalidad
El artculo zq de la LPAG establece que cuando una ley lo autorice, la autoridad, mediante decisin expresa, puede someter el acto administrativo a condicin, trmino
o modo, siempre que dichos elementos incorporables al acto, sean compatibles con
el ordenamiento legal, o cuando se trate de asegurar con ellos el cumplimiento del
fin pblico que persigue el acto. Para ello se debe entender:

'

Trmino. - Determina un perodo

en que el acto empieza o termina de

producir

efectos jurdicos

'

Condicin.- Es el acontecimiento futuro e incierto (ya que puede suceder o

no), ya que tiene por efecto subordinar el nacimiento o la extincin del acto
administrativo a que se cumpla dicha condicin.

'

Modo.- Esla obligacin o carga que debe cumplir el administrado.

3. CARACTERSTICAS
Podemos enunciar las caracteristicas del acto administrativo de la siguiente manera:

'

La legitimidad: denominada tambin presuncin de validez, por la cual se le

otorga al acto una presuncin legal iuris tantum, relativa o provisoria, considerndose al mismo emitido conforme a derecho, respetando el ordenamiento

jurdico vigente, en tarito su nulidad no haya sido declarada por autoridad competente, sea en sede administrativa o judicial.

La eiecutividad: es aquel atributo que posee el acto administrativo emitido

vlidamente, para producir por s mismos todos sus efectos jurdicos. Dicho de
otra manera, consiste en la virtud del acto administrativo para lograr el objetivo
por el que fue emitido.
La eiecutoriedad: esta consiste en la posibilidad de la Administracin Pblica
de hacer efectivos los efectos del acto administrativo, sin necesidad de que sta
tenga que recurrir a otra entidad a frn de que la misma ratifique o haga efectivo
el acto. Ella proviene del llamado privilegio de decisin ejecutoria, e implica que
el acto administrativo sea ejecutado, an contra la voluntad de su destinatalio.
Sirr enibargo, lra de Ienersc'plesente que existerr actos adrrliristratiros que no
gozan de ejecutoriedad, ya sea por disposicin legal expresa o nandato judicial
que asi lo disponga; o que estn sujetos a condicin o plazo conforrne a le1'.

Impugnabilidad: aunque el acto tiene ejecutoriedad,

la

Adn-rinistracin puede

suspender dicha ejecucin si afecta al inters pblico, o causa un grave perjuicio

al administrado, o que el acto tiene una nulidad absoluta.

Irrevocabilidad: como regla general se tiene que los actos administrativos son
irrevocables a partir de su emisin, y en el caso que favorezcar"r al administrado;
en consecuencia, no pueden ser mcdificados sustituido o revocado de oficio
sea por razones de oportunidad, mrito o conveniencia por parte de quier-r lo
emiti, salvo lo regulado por el artculo zo3n de la LPAG
.

4. EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

De acuerdo con Guzmn, la eficacia es la capacidad para ploducir efectos jurdicos a
diferencia de la validez que es la conformidad del acto con el ordenamiento jurdico.
En consecuencia, un acto vlido puede no ser eficaz.'e

El acto administrativo es eficaz a partil de que la notificacin legalmente realizada,

ya que la eficacia se relaciona con el hecho de que el contenido del acto sea conocido

por los adminisgrados, quienes pueden ser afectados por dicho acto. Se entiende
por notificacin, en el mbito administrativo, a aquella actuacin administrativa
que consiste en poner en conocimiento del administrado las declaraciones y
disposiciones de las entidades de la Administracin Pblica. sta, tiene por finalidad
permitir que los administrados puedan conocer el contenido de las decisiones de la
Administracin, ya sea para su cumplimiento o cuestionamiento.

19

Tratado de la Administracin Pblica y del Derecho Administrativo. Ediciones

Caballero Bustamante. Lima, 2o11, p. 159
C,UZMAN NAPUR, Christian.

La notificacin del acto va a ser practicada de oficio y su debido diligenciamiento

ser competencia de la entidad que lo dict.

RECUERDA QUE...

Si bien la notificacin constituye una condicin

necesaria, para que el acto alcance su ejecutividad, no
es imprescindible, ya que para determinados casos,
por aplicacin del principio de eficacia, se ha previsto
la regla de la dispensa de la notificacin. Esta regla es aplicable
exclusivamente cuando la notificacin se convierte en una mera
formalidad y sea evidente que el administrado a quien le afecta o
a quien se dirige el acto ha tomado conocimiento del mismo por
otros medios distintos.

5. MODALIDADES DE NOTIFICACION
Las notificaciones sern efectuadas
siguiente orden de prelacin:

5.r.

travs de las siguientes modalidades, segn el

Notificacin personal

La notificacin personal es aquella que se hace a la persona del administrado interesado o afectado por el acto administrativo, o su representante legal, debiendo
hacerse en su domicilio.

El domicilio al que se habr de notificar al administrado es:

'
'

El que conste en el expediente administrativo, o,

El ltimo domicilio que ste haya sealado ante el rgano administrativo en

otro procedimiento anlogo en la propia entidad dentro del ltimo ao.

Si el administrado ha indicado domicilio, o ste es inexistente, la autoridad deber

emplear el domicilio sealado en el Documento Nacional de Identidad del administrado.

De verificar que la notificacin no puede realizarse en el domicilio indicado en el
Documento Nacional de Identidad por presentarse una notificacin impracticable
o infructuosa, se deber proceder a la notiflcacin mediante publicacin.

Asimismo, en el acto de notificacin personal debe entregarse copia del acto notificado y sealar la fecha y hora en que es efectuada, recabando el nombre y firma de la
persona con quien se entienda la diligencia. Si sta se niega a firmar o recibir copia
del acto notificado, se har constar as en el acta, tenindose por bien notificado. En
este caso la notificacin dejar constancia de las caractersticas del lugar donde se
ha notificado.

En el caso de no encontrar al administrado u otra persona en el domicilio sealado

en el procedimiento, el notificador deber dejar constancia de ello en el acta y

colocar un aviso en dicho domicilio indicando la nueva fecha en que se har efectiva
la siguiente notificacin. Si tampoco pudiera entregar directarnente la notificacin
en la nueva fecha, se dejar debajo de la puerta un acta conjuntamente con la
notificacin, copia de los cuales sern incorporados en el expediente.
5"2. Mediante telegrama, correo certificado, telefax; o cualquier

otro

medio

La notificacin mediante telegrama, correo certificado, telefax; o cualquier otro

medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe,
constituye un derecho del administrado mas que una modalidad de notiflcacin.
Esto se da debido a que la autoridad administrativa no esta facultad de elegir si desea
diligenciar las t-rotificaciones a travs de dichos medios, pues la LPAG expresamente
seala como condicin para su utilizacin, la solicitud explesa del administrado
en ese sentido. Por tanto, la notificacin a travs de estos medios, sin que exista
solicitud expresa del administrado autolizndolo, constitul'e un acto ineficaz.
5.3. Por

publicacin

Administracin se deber realizar en el diario

mayor
circulacin en el territorio nacional.
oficial y en uno de los diarios de
La publicacin de las actuaciones de la

La publicacin proceder conforme al siguiente orden:

ENVAPRINCIPAL

EN

A SUBSIDIARIA

Tratndose de disposiciones de al-

'fratndose de actos administrativos

cance general o aquellos actos administrativos que interesan a un nrnero

indeterminado de administrados no
apersonados al procedimiento y sin
domicilio conocido.

de carcter particular cuando la ley as

lo exija, o la autoridad se encuentre

fi'ente a:

una notificacin impracticable:

por ignorarse el domicilio del administrado, pese a la indagacin
realizada.

'

una notificacin infructuosa:

porque administlado ha desaparecido, sea equivocado el domicilio o se encuentre en el extranjero
sin haber dejado representante
legal, pese al requerimiento efectuado a travs del Consulado respectivo.

La publicacin de un acto debe contener los mismos elementos previstos para

la notificacin personal; pero en el caso de publicar varios actos con elementos
comunes, se podr proceder en forma conjunta con los aspectos coincidentes,
especificndose solamente lo individual de cada acto.
Igualmente, con respecto a todas las modalidades de notificacin, cabe indicar que
la autoridad no podr suplir alguna modalidad con otra, bajo sancin de nulidad de
la notificacin. Sin embargo, podr acudir complementariamente a aquellas u otras,
si as lo estimare conveniente para mejorar las posibilidades de participacin de los
administrados.
Finalmente, es preciso anotar que el administrado interesado o afectado por el acto
que hubiera consignado en su escrito alguna direccin electrnica que conste en
el expediente podr ser notificado a travs de ese medio siempre que haya dado
su autorizacin expresa para ello. Para este caso no es de aplicacin el orden de
prelacin sealado.

5.4. Notifrcacin a pluralidad de interesados

Cuando los destinatarios sean varios, el acto ser notificado personalmente

todos, salvo si actan unidos bajo una misma representacin o si han designado un
domicilio comn para notificaciones, en cuyo caso estas se harn en dicha direccin

nica.
Cuando se notifica a ms de diez personas que han planteado una sola solicitud
con derecho comn, la notificacin se har con quien encabeza el escrito inicial,
indicndole que transmita la decisin a sus cointeresados.

5.5.

Notifi caciones defectuosas

En caso que se demuestre que la notificacin se ha realizado sin las formalidades

y requisitos legales, la autoridad ordenar se rehaga, subsanando las omisiones en
que se hubiesen incurrido, sin perjuicio para el administrado.
La desestimacin del cuestionamiento a la validez de una notificacin, causa que
dicha notificacin opere desde la fecha en que fue realizada.

6. EXTINCIN

OEI- ACTO ADMINISTRATIVO

Es la cesacin de los efectos jurdicos del acto administrativo. Es necesario diferenciar

entre extincin y suspensin, la primera "se traduce en un decaimiento definitivo y
final en las consecuencias jurdicas del acto"; la segunda, en cambio, no puede sei
indefinida, pues ello "importara una extincin encubierta del acto'] por ello se dice
que sta consiste en la cesacin temporal o provisional de sus efectos..n

20

DROMI, Roberto. Op. Cit. p. 286

Siguiendo a DROMI'', el acto administrativo se extingue por:

'

Cumplimiento del objeto. El acto administrativo

se extingue cuando Io que

ha dispuesto ha sido cumplido o por desaparicin del objeto.

'

Imposibilidad de hecho sobreviniente. Nos encontramos ante el supuesto

de imposibilidad fisica y jurdica, puede tratarse de la muerte o desaparicin
de la persona a quien se le otorg el derecho o impuso un deber, por falta de
sustrato material que posibilite su cumplimiento, por falta de sustrato jurdico
o cambio de la situacin jurdica de las cosas o personas a las que se diriga el
acto.

'
.
.

Expiracin del plazo. El cumplimiento del trmino.

Acaecimiento de una condicin resolutoria. Cumplida la condicin
tinguen los efectos jurdicos y el acto.

se ex-

Renuncia. Cuando

el interesado manifiesta su voluntad de declinar los derechos

que el acto le reconoce; pero ella se aplica slo cuando se otorguen derechos,
pues si crean obligaciones, no son susceptibles de renuncia.

Revocacin.

Es una declaracin

unilateral por la cual se puede extinguir, sus-

tituir, modificar un acto administrativo por razones de ilegitimidad u oportunidad.

'

Declaracin iudicial de inexistencia o nulidad. Se presenta cuando una

sentenciaacoge lapretensin delAdministrado de nulidad total oparcial del acto,
o el restablecimiento de un derecho r,rrlnerado, desconocido o incumplido.

7. NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

7.r. Validez del acto

administrativo

Todoactoadministrativo esvlido siempre que

jurdico.

sea

dictado conformeal ordenamiento

CORTEZ seala al respecto que "El fenmeno de la validez es el resultado de la

perfecta adecuacin, sumisin y cumplimiento de la elaboracin y expedicin
del acto administrativo a los requisitos y exigencias consagrados en la normativa
vigente. En otras palabras, se predica que un acto administrativo es vlido desde el

mismo momento en que este se adecua perfectamente al molde de las exigencias del
ordenamiento jurdico y el Derecho"".

Asimismo, todo acto administrativo se va presumir vlido en tanto su pretendida

nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, segn corresponda.

2't

dem.

22

CORTEZTAAJE, Judn Carlos. La nulidad del acto administrativo. En: Manual de la Ley del Procedmiento
Alministrativo Ceneral. Lma. Caceta Jurdica. 2o11. p. 158

7.2. Causales de

Nulidad

Las causales de nulidad del acto administrativo se encuentran taxativamente

enumeradas en la LPAG, y son:

1.

La

contravencin a la Constitucin, a las leyes o a las normas reglamenta-

rias
Lgicamente la contravencin a las normas jurdicas constituyeuna de las causales
de nulidad del acto administrativo, al ser que ninguna entidad administrativa
puede actuar fuera de los lmites legales.

z.

El defecto u omisin de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se

presente alguno de los supuestos de conservacin del acto
Como sevio anteriormente, la competencia, objeto, finalidad pblica, motivacin
y procedimiento regular son presupuesto indispensables para la validez del acto

administrativo, por lo tanto, la falta o defecto de alguno de ellos constituir Ia

nulidad del acto. Sin embargo, dicha causal tiene una excepcin: los supuestos
de conservacin del acto jurdico, tema que trataremos posteriormente.

3.

Los actos expresos o que resulten como consecuencia de la aprobacin

automtica o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere
facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento iurdico,
o cuando no se cumplen con los requisitos, documentacin o trmites
esenciales para su adquisicin
Esta causal ha sido establecida a fin de corregir mediante la nulidad, los actos que
de mala fe puedan dar lugar a la obtencin indebida de facultades o derechos.

4.

Los actos administrativos que sean consultivos de infraccin penal, o que

se

dicten como consecuencia de la misma

Al respecto, BACA ONETO seala que "...para que pueda declararse la invalidez
de un acto administrativo por esta razn es necesario un previo pronunciamiento
de la jurisdiccin pena1, porque hasta entonces ningn acto constituye una
infraccin penal. En consecuencia, en este caso es necesario ampliar los plazos
para la anulacin, tanto para los casos de revisin de oficio y de revisin judicial
a pedido de la Administracin, como incluso para la impugnacin por parte del
particular, entendiendo en este ltimo supuesto que el plazo de recurso empieza
a correr desde la notificacin de la sentencia penal firme."';

23

BACAONETO,Vctor Sebastin La invalidez de los actos administrativos y los medios para declarar en la Ley
N" 27444, del Procedimiento Administrativo Ceneral. En: La Ley de Procedimiento Administrativo Ceneral.
Diez aos despus. Lima. Palestra Editores. 2o11, p.1lo

7.3. Otros aspectos de la

Nulidad

La nulidad de los actos administrativos ser conocida y declarada por la autoridad

superior de quien dict el acto. Si se tratara de un acto dictado por una autoridad que
no est sometida a subordinacin jerrquica, la nulidad se declarar por resolucin
de la misma autoridad.

Ella se plantea mediante los recursos administrativos reconocidos por nuestra

legislacin. Al respecto, cabe precisar que si bien la nulidad podra ser un argumento
vlido para plantear un recurso de apelacin o uno de revisin; no lo sera para
plantear un recurso de reconsideracin, al ser que corresponde al superior jerrquico
y no a la misma autoridad pronunciarse sobre la nulidad.
Asimismo, la resolucin que declare dicha nulidad, dispondr a su vez lo conveniente
para hacer efectiva la responsabilidad del emisor del acto invlido.

7.4.Efectos de la declaracin de nulidad

La declaracin de nulidad va a tener efecto retroactivo y declarativo a la fecha del
acto, salvo aquellos derechos que han sido adquiridos de buena fe por terceros, en
cuyo caso no va a tener efectos retroactivos sino operar a futuro.
Con relacin a aquel acto declarado nulo, los administrados no van a estar obligados
a su cumplimiento y los servidores pblicos debern oponerse a la ejecucin del
acto, fundando y motivando su negativa.
Si se da el caso en que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible
retrotraer sus efectos, solo dar lugar a la responsabilidad de quien dict el acto y en
su caso, a la indemnizacin para el afectado.

7.5.

Alcances de la Nulidad

La nulidad de un acto integrante del procedimiento administrativo implica la

nulidad

de los actos sucesivos que se den en el mismo, siempre que exista una vinculacin
causal entre ellos, pues si son independientes dicha declaracin de nulidad no es

trasmitida.

De igual manera, la nulidad de Ios actos determina que las actuaciones administrativas
se retrotraigan al momento del procedimiento en que se cometi la infraccin.

La nulidad parcial no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la produccin de efec-

tos para los cuales no obstante el acto pueda ser idneo, salvo disposicin legal en
contrario.

B. CONSERVACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El artculo r4o de la LPAG establece que cuando eI vicio del acto administrativo por
el incumplimiento de sus elementos de validez, no sea trascendente, prevalece Ia
conservacn del acto, procedindose d su enmienda por Ia propia autoridad emisora.
En este sentido, se pueden conservar, manteniendo su validez, los actos que adolecen
de vicios leves, los cuales no impiden la existencia de los elementos esenciales. Se
entiende que dicho vicio intrascendente no "amerita que el acto sea declarado nulo,

retrotrayendo el procedimiento a un momento anterior a dicho vicio.

BELADIEZ sepronuncia respectoa la conservacindel acto administrativo, sealando
que "en caso de los vicios en los elementos de validez del acto, la norma privilegia la
posibilidad de conservar los actos viciados, y solo en caso que la situacin producida
no se encuentre incluida entre los supuestos de conservacin, deber conducirse a
la nulidad. Por ello, se afirma que en el derecho administrativo contemporneo rige
el principio general de la conservacin de los actos administrativos"'+.

Causales para la Conservacin

La LPAG establece de manera taxativa cuales son los actos administrativos afectados

porvicios no trascendentes. Estos son:

El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas
en la motivacin.

El acto emitido con una motivacin insuficiente o parcial.

El acto

emitido con infraccin a las formalidades no esenciales del procedimiento,

considerando como tales aquellas cuya realizacin correcta no hubiera impedido

o cambiado el sentido de la decisin final en aspectos importantes, o cuyo
incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado.
El acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse pro-

ducido el vicio.
EI acto

emitido con omisin de documentacin no esencial.

No obstante la conservacin del acto, subsiste la responsabilidad administrativa de

quien emite el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte
y antes de su ejecurin.

24

BELADIEZ ROJO, Margdrtd citada

por MORN URBINA, Juon Carlos. Ob. Cit. p.176

9.

DIFERENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO CON LAS OTRAS

FORMAS JURDICAS ADMINISTRATIVAS
Diferencia entre acto administrativo
y hecho administrativo
ACTO ADMINISTfufNYO

Son decisiones o declaraciones

realizadas por la administracin
pblica en ejercicio de funcin
administrativa.
Tiene carcter cognitivo.

HTCHOADMINIS R,{iff
Es toda actividad material, traducida en operaciones tcnicas
o actuaciones fsicas, ejecutadas
por los rganos administrativos,
en ejercicio de la funcin administrativa.
Carece de sentido mental.

Diferencia entre acto administrativo

y acto de la administracin
ACTO ADMINISTRATIVO

A{TO I}E ADMINISTRACIN

Son los actos destinados a produ-

Son los actos destinados a regular

cir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos

de los administrados dentro de

de la propia Administracin P-

la organizacin y funcionamiento

blica.

una situacin concreta.

Produce efectos externos, con relacin a un tercero ajeno a la Ad-

ministracin.
Pueden'ser cuestionados por los

administrados mediante los recursos administrativos.

Produce efectos internos, es decir,

en la Administracin, sus rganos
y entes.

No son impugnables por los administrados.

Diferencia entre acto administrativo

y reglamento
ACTO ADMINISTR TIVO

RHGLAMENTO

Es una declaracin unilateral

emitida con sujecin al ordenamiento jurdico.
Se basa en la Leydel procedimiento
Administrativo General y algunas

trativa.

normas especiales.

respectivas.

Es una norma infralegal emitida

en ejercicio de ftrncin adminis-

Se basa en la Ley del Poder

ejecutivo y las normas legales

Puede cuestionarse en sede admi-

Puede cuestionarse mediante la

nistrativa o judicial.

accin popular.

Tiene efecto directo hacia el solicitante de dicho acto administrativo.

Tiene efectos, principalmente, de

carcter general.

Suele tener un destinatario concreto.

o abstracto.

Sueletenerun carcter impersonal

Diferencia entre acto administrativo

y contrato administrativo
ACTO ADMINISTRATIYO
Es una declaracin unilateral por
parte de la administracin pblica.
Prod uceefectos, no necesa riamen te

de ndole patrimonial.

CONTR.{TO ADMINTSTRATIVO
Es un acuerdo de voluntades entre
el administrado y la administracin

pblica.
Produce efectos patrimoniales.

O. PRECEDENTES ADMINISTRATIVOS
Constituirn precedentes en el mbito administrativo los actos administrativos que
al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con carcter g"n*.ul l"
legislacin, por lo que sus efectos no solo se aplican para un caso concreto sino para
casos posteriores similares.
Se define tambin como la cualidad que adquieren los actos administrativos resolutivos y que para asuntos particulares contienen interpretaciones o razonamientos
jurdicos de proyeccin general.

Para ser de observancia obligatoria deben reunir los siguientes requisitos:

Debe estar contenido en un acto administrativo, es decir, en un acto de

la autoridad concreto, especifico, que cree, modifique, extinga o interprete
derechos de un particular, no se puede establecer un acto reglamentario que
determine una actividad abstracta y general. Mientras el primero slo vincula
al particular y la autoridad, el segundo vincula a un nmero indeterminado de
personas.

Los criterios de interpretacin no debern ser modificados, excepto si se

considera que no es correcta la interpretacin anterior o es contraria al inters
general.

'
.

Dichos actos debern ser publicados conforme

a ley.

Una nueva interpretacin no podr aplicarse a situaciones anteriores,

salvo que fuera lo ms favorable a los administrados.

Esta institucin debe cliferenciarse de la prctica administrativa, que es

la costumbre, practica o uso administrativo, que en forma reiterada realizan las
autoridades baio determinados criterios

Captulo
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO:
ASPECTOS
GENERALES
1" DERECHo DE

perrcrN

derecho de los administrados a solicitaryobtener de laAdministracin conjunta

unitariamente un pronunciamiento, sobre cualquiera de estos extremos:

Es el

'
'
'

Reconocimiento de un derecho
Proteccin de un inters de naturaleza administrativa
Reparacin de un derecho conculcado

2. DEFINICIN DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El procedimiento administrativo constituye el conjunto de actos y diligencias
tramitados en las entidades, conducentes a la emisin de un acto administrativo
que produzca efectos jurdicos individuales o individualizables sobre intereses,
obligaciones o derechos de los administrados.
DELGADILLO y LUCERO sostienen que "El procedimiento administrativo constituye
la forma de expresin de la funcin administrativa. A travs de l se prepara, forma,
produce o ejecuta el acto que contiene la voluntad administrativa".s.
Igualmente, BARTRA define al procedimiento administrativo "como la serie de actos
que se inician con la presentacin de una solicitud o escrito, ante la administracin

25

DELCADILLO CUTIERREZ, Lus Humberto y LUCERO ESPINOZA, Manuel

R. Ob.cit. p. 407

'tor

citados por

ANACTETO CUERRERO, Vic-

pirblica, con el propsito o inters de lograr su pronunciamiento, que se materializa

generalmente en una Resolucin, accediendo o negando lo solicitado por el
ciudadano interesado"'6.
Por su lado, ROYO concepta el procedimiento administrativo, como "...1a serie
de trmites y formalidades exigidas para la realizacin de un acto administrativo,
otorgndole un doble propsito: perseguir, en primer lugar, la adecuada y correcta
marcha del ente administrativo; y, en segundo lugar, tutelar, preservar, los derechos
e intereses de los administrados, para que no sean afectados por la expresin de

voluntad de la administracin"'2.

El mismo autor sostiene que el procedimiento vendra a ser el camino, el iter

jurdicamente regulado. No es un acto compleio, sino un complejo de actos del
administrado y de la Administracin, de diverso valor, aunque con sustantividad
jurdica propia.'B
Asimismo, como seala MORN, ha de tenerse en cuenta que "...el procedimiento
administr.rtivo no es privativo de los organismos netamente administrativos
como el Poder Ejecutivo y los organismos autnomos, pues tambin aparece de
modo residual en aqr-rellos organismos que tienen como firnciones eminentes, la
legislativa y la jurisdiccional. Si bien en estos casos, su actividad predominante es la
que le cltorga su denominacin, tambin realizan actos y procedimientos de orden
administrativo, cuya delimitacin se produce por oposicin a los actos netamente
legislativos o jurisdiccionales, respectivamente (por ejemplo, cuando administran
su persona, realizan contrataciones, ejecutan su presupuesto, etc.)"'r.

finalidad:
constituir una garanta de los derechos de los administrados, materializando el
De acuerdo con Guzmn, el procedimiento administrativo tiene una doble

derecho de peticin y al mismo tiempo, asegurar la satisfaccin del inters general.

Esta segunda finalidad se condice con los principios de verdad material, eficacia o
in ormalismo y el concepto de simplificacin administrativa.r"

3. CARACTERSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Las caractersticas del procedimiento administrativo son:

Se funda en la

simplificacin, en la celeridad, en Ia eficacia, en la obietivi-

dad y en la seneillez de sus trmites.

Es escrito. El pedido que realice el administrado ante la autoridad debe ser
presentadaporescrito acompaado de un cargo;salvo que de manera excepcional
se permita la presentacin del pedido oralmente, lo cual posteriormente debe
ser ratificado por escrito en el ms breve tiempo.
26
27

28
29

3o

BARTRA CAVERO, /os. Procedimiento Administrativo. Lima. Editoral Huallaga. Tercera Edicin.1994.p.15
ROYO VILLANOVA, Antonio citado por BARTRA CAVERO, Jos. Ob.cit., p. tt

dem.
MoRN URBINA , Juan Carlos. ob. cit., p. 224
GUZMN runnUni chrstdn. Ob. Cit., p.44o

Economa procesal. Mediante el ahorro de tiempo, dinero y esfuerzo,

llegar a una decisin final oportuna y justa.

se

busca

Verdad material. Ella consiste en la realizacin de toclas las actuaciones

a llegar a la verdad de los hechos ocurridos, relacio nados a la peticin
o reclamo del administrado.

destinadas

La

iniciativa puede

ser de

parte o de oficio.

Derecho de defensa en todas las instancias administrativas, bajo responsabilidad y pena de nulidad.
Los funcionarios que intervienen ei-r el procedimiento tienen responsabilidad
personal y administrativa por las actuaciones irregulares y no ajustadas a

derecho que realicen.

Prevalece el

inters pblico sobre el inters palticuiar'.

Impulso de oficio.
Es

tuitivo.

Porque protege y orier-rta al reclamante o peticionario.

No es necesaria la intervencin del abogado. Salvo en la presentacin de

un recurso.
La presentacin de pruebas es
Es de

limitada (instrumental, rericial e inspeccin)

carcter pblico. Los expedientes deben estar al alcance de los intere-

sados.

4. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La importancia del procedimiento administrativo se justifica porque es una de las
manifestaciones del ejercicio de poder otorgadas a las er-rtidades admii'ristlatir,as,
adems de constituir la va que deben seguir los ciudadanos para acceder a
determinados derechos necesarios para llevar a cabo determinadas
Porello, losprincipiosque lodebenguiarel diseoy laejecucinde losprocediinientos
administrativgs estn orientados para que estos sean simples, y no se constituyan en
una exigencia extra legal o extremadamente rgida para los administrados. En ese
sentido, el artculo IV del Titulo Preliminar de la [,PAG '27444 establece los siguientes

principios:

4.r. Principio de Legalidad

Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitucir-r, a la t.ey y
al derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines
para los que les fueron conferidas. Este principio contiene a su vez cltros critelios, no

basta con sustentarse en las normas jurdicas; adems de ello, ningn acto inferior
puede dejar sin efecto lo dispuesto por una instancia superior, la imposibilidad de
conceder beneficios y privilegios y negar arbitrariamente derechos a otros.

El fribunal Constitucional hace referencia al principio de legalidad en la sentendel EXP. N.' 374r-zoo4-AAi'IC del 14 de noviembre de 2oo5, en los siguientes
trminos: "...e1 deber de respetar y preferir el principio jurdico de supremaca de la
Constitucin tambin alcanza, como es evidente, a la administracin pblica. Esta,
al igual que los poderes del Estado y los rganos constitucionales, se encuentran
sometida, en prinrer lugar, a la Constitucir-r de manera directa y, en segundo lugar,
al principio de legalidad, de conformidad con el artculo 5r.o de la Constitucin. De
modo tal que la legitimidad de los actos administrativos no viene determinada por
el respeto a la ley - ms an si esta puede ser inconstitucional- sino, antes bien, por
su vinculacin a la Constitucin. Esta vinculacin de la administracin a la Constitucin se aprecia en el artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, el cual, si bien forrnalmente ha sido denominado por la
cia

propia Ley como "Principio de legaiidadi,, r1 1 fondo no

tizacir-r de la supremaca iurdica de la Constitucin..."

es

otra cosa que la concre-

Asin-rismo, se puede califrcar al principio de legalidad como un instrumento de

medicin de la actuacin del Estado en sede administrativa, tanto en los casos en
que la Administracin concede derechos al administrado como cuando los limita.

Al respecto, cabe mencionar, el precedente de observancia obligatoria contenido en

la Resolucin Ne 182-1997|TDC de fecha 16 de julio de ry97, emitido por el Instituto
Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Inteleca travs de la Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal (actualmente Sala de Defensa de la Competencia Ne r) , la misma que tuvo su origen en
la denuncia interpuesta por la empresa Inversiol-res La Merced S.A" contra la Muni-

tual (INDECOPI)

cipalidad Provincial de Trujillo, y por la que

se establece la metodologa aplicable a

la evaluacin de la legalidad y racionalidad de las barreras adrninistrativas impuestas por la Administracin, diferentes a los tributos, a los agentes econmicos, las
cuales afectan el acceso o permanencia de los mismos en el mercado. En tal sentido,
a fin de determinar si una barrera burocrtica no arancelaria es ilegal, el Tribunal ha
establecido los siguientes criterios de anlisis: en primer lugar, determinar si la entidad adnrinistrativa es competente para dictar la exigencia cuestionada; en segundo
lugar, si se han cumplido con los procedimientos y formalidades para su creacin; y
en tercer lugar, si se jirstifica por ei inters pblico. Solo si la exigencia cuestionada
pasa el anlisis de legalidad, ser susceptible del ar-rlisis de racionalidad.

4.2.

Principio del Debido Procedimiento

Los administrados gozan de todos los derechos y garantas inherentes al Debido

ProcedirnientoAdministrativo, que comprende el derecho a exponersus argumentos,
a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisin motivada y fundada en
derecho,

sobre el particular, el Tribunal constitucional ha sealado que: "el debido

proceso comporta el cumplimiento de todas las garantas, requisitos y normas
de orden pblico que deben observarse en las instancias procesales de todos los
procedimientos, incluidos los administratvos, a frn de que las personas estn en
condiciones de defender adecuadamente sus detechos ante cualquier acto del
Estado que pueda afectarlos..." (Exp. No rg966-zoo5-HC/TC).
En el mismo sentido, se ha pronunciado el Tribunal en la sentencia del EXP. N."
374r-zoo4-AAlTC del r4 de noviembre de 2oo5, expresando que "El debido procedimiento en sede administrativa supone una garanta genrica que resguarda los
derechos del administrado durante la actuacin del poder de sancin de la administracin. Implica, por ello, el sometimiento de la actuacin admir-ristrativa a reglas
previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos an condiciclnamientos para que tales
prerrogativas puedan ser ejercitadas en la prctica'l

4.3.

Principio de Impulso de Oficio

l.as autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procediiniento y ordenar la

realizacin o prctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento
y resolucin de las cuestiones necesarias.

De la misma forma, BARTRA seala que "en virtud del principio de irnpulso de
oficio, la Administracin Pblica ejerce tanto un derecho como un deber, el cual se
traduce en la activacin del procedirniento hasta su culminacin con la expedicin
del correspondiente acto administrativor'.
Sin embargo, cabe resaltar que el principio de impulso de oficio no excluye la posibilidad del administrado de adoptar un papel activo en el procedimiento, colaborando
y gestionando las actuaciones necesarias para que ste culmine oportunamente.

4.4.

Principio de Razonabilidad

Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen

infracciones, in-rpongan sanciones o establezcan restricciones a los administrados,
deben adaptarse dentro de los lmites de la facultad atribuida y manteniendo la
debida propbrcin entre los medios a emplear y los fines pblicos que deba tutelar,
a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfaccin de su
cometido.

Al respecto, el Tribunal Constitucional ha sealado en la sentencia expida por el

Exp. No oogo-zoo4-AA/TC de fecha o5 de julio del zoo4, que "...La razonabilidad
implica que el acto estatal debe mantener su justificacin lgica y axiolgica en los
sucesos o circunstancias que fueran. As, la doctrina exige que se produzca una consonancia entre el hecho antecedente "creador" o "motivador" del acto estatal v el

31

BARTRA CAVERO, _/os.

Ob.cit. p.4o

hecho consecuente derivado de aquI. En consecuencia, la razonabilidad comporta

una adecuada relacin lgico-axiolgica entre la circunstancia motivante, el objeto
buscado y ei medio empleado..Jl

Principio de Imparcialidad

4.5.

Las autoridades administrativas actan sin ninguna clase de discriminacin

entre los administrados, otorgndoles tratamiento y tutela igualitarios frente al
procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento jurdico y con atencin al
inters general.
Deacuerdoa lo indicado porel Tribunal Constitucional el principio de imparcialidad,
aplicado al mbito jurisdiccional, posee dos dimensiones: una subjetiva y otra
objetiva. Sin embargo, esta clasificacin es vlidamente aplicable al procedimiento
administrativo. As, la imparcialidad subjetiva se referira a evitar cualquier tipo de
cornpromiso por parte de la Adrninistracin Pblica con una parte del procedirniento
o con el resultado del mismo. Por otra parte, la imparcialidad objetiva buscara evitar

una influencia negativa en la autoridad administrativa por parte de la estructura

del sistema, cuidando que este ofrezca las garantas suficientes para no tener dudas
respecto a su imparcialidad.

4.6"

Principio de Informalismo

Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la

admisin y decisin final de las pretensiones de los administrados, de modo que
sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales
que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no
afecte derechos de terceros o el inters pblico.

DROMI conceptualiza dicho principio como "la excusacin, a favor del interesado,
de la observancia de exigencias formales no esenciales y que se pueden cumplir
posteriormente. Obliga a una interpretacin benigna de las formalidades precisas
contenidas en el procedimiento";'.
Este principio supone una interpretacin favorable de las normas para promover el
desarrollo eficiente del procedimiento y la obtencin de una oportuna decisin final.
No obstante, dicha salvedad de formalidades encuentra sus lmites en la proteccin
del inters pblico y los derechos de terceros.

4.7.

Principio de Conducta Procedimental

La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y,

en general, todos los partcipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos
procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboracin y la buena fe.
Ninguna regulacin del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo
tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal.

)2

DROMI, Roberto. Ob. cit. p.9oo

4.8. Principio de Presuncin de Veracidad

En la tramitacin del procedimiento administrativo, se presume que los documentos
y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por la LPAG

responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presuncin admite
prueba en contrario.
No obstante, este principio se encuentra ntimamente ligado al principio de privilegio
de controles posteriores, por el cual la Administracin posee la facultad de poder
fiscalizar en va posterior toda la documentacin que el administrado presente.
De este modo, se invierte la carga de la prueba en el procedimiento, al ser que el
administrado ya no tiene que probar la verdad de las declaraciones y documentos
presentados, pues es la propia Administracin la llamada a acreditar la falsedad de
las mismas.

4.9. Principio de Celeridad

Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuacin de tal modo que
se dote al trmite de la mxima dinmica posible, evitando actuaciones procesales
que diculten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de
alcanzar una decisin en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del
respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.
Tal como indica MORN URBINA "l,a celeridad busca imprimir al procedimiento
administrativo la mxima dinmica posible, para alcanzar mayor prontitud entre el
inicio y su decisin definitiva, dotando de agilidad a toda la secuencia. El deber de
aceleramiento del procedimiento corresponde a todos los participes de ste, sean

autoridades, particulares, asesores, peritos, etc."3i

4.ro. Principio de Eficacia

Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realizacin no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisin
final, no disminuyan las garantas del procedimiento, ni causen indefensin a los
administrados.

El objeto del principio de eficacia en la actuacin administrativa, de acuerdo a

DROMI, "es hacer ms eficiente dicha actuacin; as como, la participacin de los
ciudadanos. Para tal fin, en virtud de este principio, se imponen reglas de celeridad,
sencillez y economa procesal.r+

ll
34

MORN URBINA, .)uan Carlos. Ob. Cit. p. 8o

DROMI, Roberto. Loc. cit.

4.n. Principio de verdad material

En el procedimiento, la autolidad admir-ristrativa competente deber verificar
plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deber
adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando
no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de
ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estar' facultada

a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que Ie son
propuestos por las partes, sin que ello signifique la sustitucin del deber probatorio
qr".o.."rponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estar obligada
i eiercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar tambin al

inters pblico.
El Tribunal de Solucin de Controversias del Organismo Supelvisor de Ia Inversin
en Energa, mediante Resolucin N" oo4-zoo3-TSCi o3-zoo3-T'SC-OSINERG de
fecha 1de noviembre de zoo3, indic que "conforme a este principio las actuaciones

administrativas deben estar dirigidas a la identificacin y esclarecimiento de los

hechos producidos y a constatar la realidad, independientemente de cmo hayan
sido alegadas, y, en su caso, probadas por los administrados'l Asimismo, el Tribunal
cirando a JUAN CARLOS MORN, estableci que "la Administracin tiene el
deber de adecuar su accionar a la verdad material, y superar de manera oficiosa, las
restricciones que las propias partes puedan plantear, deliberadamente o no".

4.r2. Principio de Participacin

Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los administrados
para acceder a la informacin que adrninistren , sin expresin de causa, salvo aquellas
que afectan la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que
expresamente sean excluidas pol ley; y extender las posibilidades de participacin
de los administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones pblicas que les
puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusin, el servicio de
acceso a la informacin y la presentacin de opinin.

4.r3.

Principio de simplicidad

Los trmites establecidos por la autoridad administrativa debern ser ser-rcillos,

debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos
debern ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.

Este principio implica dotar de sencillez a los trmites establecidos para llevar a
cabo los procedimientos administrativos, a fin de facilitar el acceso y la gestin por
parte del administrado, facilitando la organizacin de los mismos, todo ello en base
a los

principios de razonabilidad y proporcionalidad.

4.r4. Principio de uniformidad

La autoridad administrativa deber establecer requisitos similares para trmites
similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no sern
convertidos en la regla general. Toda diferenciacin deber basarse en criterios
objetivos debidamente sustentados.

4.r5. Principio de predictibilidad

La autoridad administrativa deber brindar a los administrados o sus representantes

informacin veraz, completa y confiable sobre cada trmite, de modo tal que a su
inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cul ser el
resultado final que obtendr.
Al respecto, MORN establece que "cumplir con el principio de predictibilidad en la
actuacin administrativa, exige que las autoridades entreguen informacin de cada
procedimiento que rena tres calidades: informacin cierta, informacin completa
e informacin confiable, con el objeto claro de generar en los administrados la
expectativa razonablemente fundada sobre cul ha de ser la actuacin del poder en
aplicacin del derecho y se retire cualquier riesgo de incertidumbre sobre la manera
en que ser tramitada y resuelta la situacin sometida a la decisin gubernativa. El
objeto del principio es que los administrados a partir de la informacin disponible
puedan saber a eu atenerse".;t
4.16.

Principio de privilegio de controles posteriores

La tramitacin de los procedimientos administrativos se sustentar en la aplicacin

de la fiscalizacin posterior; reservndose la autoridad administrativa, el derecho de

comprobar la veracidad de la informacin presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la informacin
presentada no sea veraz.

5. CLASIFICACIN
Tomando en cuenta que el procedimiento administrativo puede ser iniciado de
oflcio (por impulso de la propia autoridad administrativa), o a pedido de parte (por
los administrados para satisfacer o ejercer sus derechos o intereses); la LPAG ha
clasificado a los procedimientos iniciados a pedido de parte en procedimientos
de aprobacin automtica y procedimientos de evaluacin previa, sujetando ste
ltimo, en caso de falta de pronunciamiento oportuno por parte de la autoridad, a
silencio administrativo.
Los procedimientos de evaluacin previa sujetos a Silencio Administrativo Positivo
son: habilitacin de derechos preexistentes, la tramitacin de los recursos adminis-

35

MORON URBINA, Juan Carlos. Ob. Cit. p. 92

trativos que se inicien como consecuencia de un Silencio Administrativo Negativo y

todos aquellos que no afectan derechos o intereses legtimos de terceros (este tipo
de silencio administrativo constituye la regla general).
Los procedimientos de evaluacin previa sujetos a Silencio Administrativo Negativo

sonr cuando la solicitud verse sobre asuntos de inters pblico (salud, medio
ambiente, recursos naturales, seguridad ciudadana, sistema financiero, seguros'
mercados de valores, defensa nacional y patrimonio histrico cultural de la Nacin),
la tramitacin de los recursos administrativos, los procedimientos trilaterales,
procedimientos de inscripcin registral y aquellos en virtud a ley expresa (este tipo
de silencio administrativo constituye la regla excepcional).
5.r. Procedimiento de aprobacin automtica

El procedimiento de aprobacin automtica puede ser definido como aquel

procedimiento administrativo en el que la entidad administrativa no emite
pronunciamiento expreso confirmatorio de la solicitud del administrado,
entendindose aprobada con el solo cumplimiento, por parte del administrado,
de los requisitos legales y documentacin completa que exige el Texto nico
de Procedimientos Administrativos (en adelante, TUPA) de dicha entidad. En
consecuencia, la mencionada solicitud es considerada aprobada desde el mismo
momento de su presentacin ante la entidad administrativa siempre que cumpla
con los requisitos exigidos por el Texto nico de Procedimientos Administrativos
(en adelante, TUPA) de la entidad.
La constancia de la aprobacin automtica de la solicitud del administrado, consiste

en la copia del escrito o del formato presentado ante la autoridad administrativa,

conteniendo el sello oficial de recepcin, sin observaciones e indicando el nmero
de registro de la solicitud, fecha, hora y firma del agente receptor.
Del mismo modo, la LPAG establece a la fiscalizacin posterior como nica actuacin por parte de la Administracin, en base al principio de privilegio de controles
posteriores, por el cual la entidad administrativa queda obligada a verificar la autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las informaciones y de las
traducciones proporcionadas por el administrado.
Lo establecido para el procedimiento de aprobacin automtica, tiene su excepcin
en los casos de protedimientos de aprobacin automtica que requieran necesariamente de la expedicin de un documento para que el usuario pueda hacer efectivo
su derecho. Para tal efecto, la LPAG ha establecido un plazo mximo para la expedicin de dicho documento que es de cinco das hbiles.
Cabe mencionar que son procedimientos de aprobacin automtica aquellos con-

ducentes a la obtencin de licencias, autorizaciones, constancias y copias certificadas o similares que habiliten para el ejercicio continuado de actividades profesionaIes, sociales, econmicas o laborales en el mbito privado, siempre que no afecten
derechos de terceros.

La existencia de este tipo de procedimientos encuentra su razn de ser en los

principios de simplificacin administrativa, as como en el fomentar el ingreso de
los administrados a Ia formalidad.

5.2.

Procedimiento de evaluacin previa

El procedimiento de evaluacin previa, es llamado por parte de la doctrina como

el verdadero procedimiento administrativo, pues en l se llevan a cabo todas las
fases del procedimiento sealadas en la LPAG, entendidas como de instruccin,
substanciacin, probanza y finalmente el pronunciamiento de la Administracin.
En consecuencia, se requiere de un procedimiento por parte de la entidad, as como
la emisin de un pronunciamiento por parte de la misma.

HUAMN seala sobre el particular que 'A diferencia de lo ya estimado respecto del
procedimiento de aprobacin automtica, en el procedimiento de previa evaluacin
se hace necesario si una decisin intelectiva administrativa..." sr'. Adems, indica que
"No es un esquema de sola adecuacin a la Ley como ocurre con el otro procedimiento,... sino uno donde debe operar un esquema de expresividad administrativa."r
Por lo tanto, es vlido anotar que, en tanto la peticin del administrado esta sometida a evaluacin y pronunciamiento por parte de la autoridad administrativa, sta
quedar suspendida hasta que sea resuelto el trmite.

Asimismo, la LPAG ha establecido un plazo mximo para la evaluacin del procedimiento administrativo, el cual no puede exceder de treinta das hbiles desde su
inicio hasta que sea dictada la resolucin respectiva. Sin embargo, slo por ley o
decreto legislativo se podr establecer una duracin mayor al plazo sealado para
determinados procedimientos.
Por otra parte, el procedimiento de evaluacin previa se encontrar sometido a silencio administrativo negativo o positivo, segn sea el caso, cuando la autoridad
administrativa no emita pronunciamiento o contestacin a la peticin del administrado, configurndose la llamada inactividad formal de la Administracin.

Finamente, cabe sealar que tanto los procedimientos de aprobacin automtica

como de evaluacin previa, deben estar contenidos en el Texto nico de Procedimientos Administrativos - TUPA de cada entidad administrativa.

RECUERDA...

La simplicidad, uniformidad y predictibilidad

son

principios rectores de de Ia simplificacin administrativa.

Asimismo, la simplificacin administrativa se basa en:
el silencio administrativo, el principio de presuncin de

Jo HUAMN ORDEZ, Luis Alberto. Los Silencios Administrativos. Lima. lustitia. Primera Edicin. 2o1o. p. r1r
dem.

37

veracidad y la consiguiente fiscalizacin ex post y el rgimen del

TUPA.

El Texto nico de Procedimientos Administrativos - TUPA, es el

documento unificado de cada entidad administrativa que contiene

toda la informacin correspondiente a la tramitacin de los

procedimientos administrativos que se realicen ante sus distintas
dependencias.

El TUPA fue fruto de la Ley Marco para el Crecimiento de la

Inversin Privada, siendo concebido para brindar informacin
adecuada y transparente en cuanto a la existencia, requisitos y
costos de los distintos trmites que debe realizar la ciudadana
ante las autoridades administrativas. Constituye un instrumento
fundamental del sistema de simplificacin administrativa, en la
medida que en l se describen todos los procedimientos seguidos

ante una entidad de la Administracin Pblica, detallando los

requisitos, cobros, autoridad ante la que se presenta la solicitud,
entidad que resuelve lo solicitado, tipo de procedimiento, si procede
la interposicin de impugnaciones, entre otros.

La LPAG ha establecido que el TUPA de cada entidad debe ser

aprobado por Decreto Supremo del sector, Norma Regional de
mayor nivel, Ordenanza Municipal o Resolucin del Titular del
Orsanismo Constitucional Autnomo.

Captulo
SUJETOS DEL

PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
En el procedimiento administrativo intervienen como sujetos del mismo: el
Administrado y la autoridad administrativa ya que ambos interactan con la
finalidad de obtener el resultado de forma conjunta.
En palabras de MORN, son "dos sujetos los que conforman la relacin jurdicoprocedimental existente en cualquier procedimiento administrativo:

'

El rgano administrativo, representado por las autoridades partcipes en la

secuencia, decisin y ejecucin, asumiendo sucesivamente los roles de informante, instruclor y cjecutor.

'

El administrado o interesado en el procedimiento, actuando de modo activo

como pretensor o, de forma pasiva, como afectado o implicado por el desenvolvimiento de la voluntad estatal."B A ello agrega que "la preponderancia de
cualquiera de los posibles roles del administrado no soslaya que eventualmente,
cuando el inters pblico en juego lo requiera, pueda ser necesaria la participacin de otras personas para exponer sus intereses individuales relacionados con
la materia procesada"re, como veremos ms adelante.

1. LOS AMINISTRADOS
El administrado es entendido como la persona natural o jurdica que, cualquiera sea
su calificacin o situacin procedimental, participa en el procedimiento administra-

tivo. Ha de tenerse presente que una entidad pblica tambin puede intervenir en el
procedimiento como administrado, para lo cual deber someterse a las normas que
lo disciplinan en igualdad de facultades y deberes que los dems administrados.
l8

MORON URBINA, Juan Carlos. Ob. Cit. p. 280

)9

dem.

Quienes 1o promuevan como titulares

de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos.

Dentro de un procedimiento
administrativo, van a ser
considerados administrados :

Aquellos que, sin haber iniciado el

procedimiento, posean derechos o
intereses legtimos que pueden resultar afectados por la decisin a adoptarse.

Asimismo, son derechos de los administrados en al procedimiento administrativo:

'

La precedencia en la atencin del servicio pblico requerido, guardando

riguroso orden de ingreso.

'

Ser tratados con respeto, consideracin y en condiciones de igualdad con los

dems administrados.

'

Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitacin alguna,

salvo las excepciones de ley, a la informacin contenida en los expedientes de
los procedimientos administrativos en que sean partes y a obtener copias de los
documentos contenidos en el mismo, pagando el costo correspondiente.

'

Acceder a la informacin gratuita que deben brindar las entidades del Estado
sobre sus actividades orientadas a la colectividad, incluyendo sus fines,
competencias, firnciones, organigramas, ubicacin de dependencias, horarios
de atencin, procedimientos y caractersticas.

'

A ser informados en los procedimientos de oficio sobre su naturaleza, alcance y,

de ser previsible, del plazo estimado de su duracin; as como de sus derechos y
obligaciones en el curso de tal actuacin.

'

Participar responsable

progresivamente en la prestacin

y control de los

servicios pblicos.

'

Al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o actuacin y

exigirlo as a las autoridades.

'

Ser asistidos por las entidades para el

'

Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la entidad bajo

cuya responsabilidad son tramitados los procedimientos de su inters.

'

A que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a cabo en la
forma menos gravosa posible.

'

Al ejercicio responsable del derecho de formular anlisis, crticas

cumplimiento de sus obligaciones.

las decisiones y actuaciones de las entidades.

o a cuestionar

'
.

A exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su servicio, cuando

as corresponda legalmente.
Los dems derechos reconocidos por la Constitucin o las leyes.

En contraposicin con los derechos de los administrados en ei procedimiento

administrativo, estos y quienes participen en l tienen ciertos deberes generales que
debern respetar, los mismos que se traducen en:

'

Abstenerse de formular pretensiones o articulaciones ilegales, de declarar

hechos contrarios a la verdad o no confirmados como si fueran fehacientes, de
solicitar actuaciones meramente dilatorias, o de cualquier otro modo afectar el
principio de conducta procedimental.
Prestar su colaboracin para el pertinente esclarecimiento de los hechos.

'

Proporcionar a la autoridad cualquier informacin dirigida a identificar a otros

administrados no comparecientes con inters legtimo en el procedimiento.

'

Comprobar previamente a su presentacin ante la entidad, la autenticidad de la

documentacin sucednea y de cualquier otra informacin que se ampare en la
presuncin de veracidad.

Tercero Administrado

tramitacin de un procedimiento es advertida la existencia de terceros

determinados no comparecientes, cuyos derechos o intereses legtimos puedan
resultar afectados con la resolucin que sea emitida, dicha tramitacin y lo actuado
les deben ser comunicados mediante citacin al domicilio que resulte conocido, sin
interrumpir el procedimiento.
Si durante la

Respecto de terceros administrados no determinados, la citacin es realizada

mediante publicacin o, cuando corresponda, mediante la realizacin del trrnite
de informacin pblica o audiencia pblica.
Los terceros pueden apersonarse en cualquier estado del procedimiento, teniendo
los mismos derechos y obligaciones que los participantes en 1.

Mediante Resolucin No ooog-zoro/cEB-INDECoPI de fecha zr de enero de zoro,

dictada enrtud del Expediente No oooroT-zooglCEB llevado por la seora Marilia
Araujo Benites contra la Municipalidad Distrital de San Borja, la Comisin de
Eliminacin de Barreras Burocrticas del INDECoPI, se pronunci con respecto la
incorporacin del tercero administrado en el procedimiento administrativo, que en
dicho caso estaba constituido por la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML),
de la siguiente manera:
"Enaplicacin del citadoartculo 6oq, es deberdeesta Comisinponerenconocimiento
de los hechos cuestionados en el presente procedimiento a la MML (a travs de su
incorporacin como tercero administrado), debido a que el pronunciamiento final

que emita en el presente procedimiento puede afectar de algn modo la aplicacin

de la disposicin establecida por dicha entidad, pudindose evaluar su legalidad y/o
razonabilidad (...) Del mismo modo, segn lo dispuesto en la Ley del Procedimiento

Administrativo General, Ios terceros administrados incorporados dentro de un

procedimientoadministrativo tienen los mismos derechosyobligaciones que poseen
las partes, tales como la presentacin de los descargos respectivos e informacin
relevante para resolver el fondo del asunto'l

De la misma forma, la Comisin de Eliminacin de Barreras Burocrticas citando

a MORN seal que: 'A diferencia del proceso judicial, la nocin de tercero es
amplia en lo administrativo, por lo cual una vez que aquI, ingresa dentro de la
actuacin administrativa concreta, deja de tener esa calidad, adquiriendo carcter
de administrado, para todos sus efbctos. l)icha conversin se debe al reconocimiento

del inters pblico inherente a todo procedimiento gubernativo por el cual

la

relacin jurdico-procesal afecta de diversas firc1r1rS a otras personas distintas a

las originalmente relacionadas. [.a calidad de tercero slo permanece en tanto y
en cuanto aqul no intervenga o participe en el procedinliento. Cuando ingresa,
adquiere de pleno derecho carcter de administrado'l

2. LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA
La autoridad administrativa puede ser definida como el agente de las entidades
que bajo cualquier rgimen jurdico, y ejerciendo potestades pblicas conducen el
inicio, la instruccin, la sustanciacin, la resolucin, la ejecucin, o que de otro
modo participan en la gestin de los procedimientos administrativos.

Al igual que los administrados,

las autoridades administrativas tienen ciertos

deberes respecto al procedimiento administrativo, los cuales son:

Actuar dentro del mbito de su competencia y conforme a los fines para los que
les fueron conferidas sus atribuciones.

Desempear sus funciones siguiendo los principios del procedimiento administrativo.

Encausar de oficio el procedimiento, cuando advierta cualquier error u omisin

de los administrados, sin perjuicio de la actuacin que les corresponda a ellos.

Abstenerse de exigir a los administrados el cumplimiento de requisitos, la realizacin de trmites el suministro de informacin o la realizacin de pagos, no

previstos legalmente.

Realizar las actuaciones a su cargo en tiempo hbil, para facilitar a los administrados el ejercicio oportuno de los actos procedimentales de su cargo.

Resolver explcitamente todas las solicitudes presentadas, salvo en aquellos

procedimientos de aprobacin automtica.

Velar por Ia eficacia de las actuaciones procedimentales, procurando la simplificacin en sus trmites, sin ms formalidades que las esenciales para garantizar

el respeto a los derechos de los administrados o para propiciar certeza en las

actuaciones.
Interpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda el fin pblico al cual se dirigen, preservando razonablemente los derechos de los administrados.

Los dems previstos en la ley o derivados del deber de proteger, conservar y

brindar asistencia a los derechos de los administrados, con la finalidad de preservar su eficacia.

2.r. Competencia de la autoridad administrativa

La competencia, en palabras de BACACORZO, "es la facultad de conocer un asunto
con preferencia legal de in rgano respecto de otro"+o.

En materia administrativa la competencia puede ser definida como la potestad

que tiene la Administracin Pblica para decidir respecto de las reclamaciones o
peticiones que le son sometidas.
La competencia de las entidades tiene su fuente en la Constitucin y en la Ley, y es
reglamentada por las normas administrativas que de aquellas se derivan.

Asimismo, toda entidad

es competente para realizar las tareas materiales internas

necesarias para el eficiente cumplimiento de su misin y objetivos, as como para
la distribucin de las atribuciones que se encuentren comprendidas dentro de su

competencia.
Igualmente, es nulo todo acto administrativo o contrato que contemple la renuncia
a Ia titularidad, o la abstencin del ejercicio de las atribuciones conferidas a algn

rgano administrativo. En tal sentido, slo por ley mediante mandato fudicial
expreso, en un caso concreto, puede ser exigible a una autoridad no ejercer alguna
atribucin administrativa.
2.2. Criterios para

'

determinar la competencia

|errquica o de grado. Significa la categora de que est investido cada funcionario para solucionar un asunto o reclamo que le ha sido planteado.

'

Territorial.

Es el

mbito geogrfico donde el funcionario ejerce

sus

atribuciones

o responsabilidades.

'

Funcional. Por la naturaleza del cargo o la funcin que corresponda al funcionario.

'
40

Tiempo.

Se pueden crear rganos que tengan carcter temporal o permanente,

para que sean los encargados de determinadas materias administrativas.

BACACORZO, Custovo.

Ob.cit. 556

2.3.

Ejercicio de la competencia

El ejercicio de la cornpetencia es una obligacin directa del rgano administrativo

que la tenga atribuida como propia, salvo el cambio de competencia por motivos de
delegacin o evocacin.
El encargo de gestin, la delegacin de firma y la suplencia no suponen alteracin de
la titulalidad de la competencia.

No puede ser cambiada, alterada o modificada la competencia de las entidades

consagradas en la crnstitucin.

2.4. Conflicto con la F'uncin Jurisdiccional

Nos encontramos ante el supttesto de que una autoridad administrativa tiene conocinliento de que se est trarnitando, en sede jurisdiccional o judicial, una cuestin
litigiosa entre dos administradcts sobre determinadas relaciones de derecho privado
que plecisen ser esclarecidas previamente. Se solicitar al rgano jurisdiccional comunicacin sobre las actuaciones realizadas.
En ese caso, la autoridad administrativa se inhibir del conocimiento y se elevar en

consulta al superior jerrquico.

2.5. Situaciones Especiales

AVOCACTN DE

COMPETENCIA

Sucede cuando el superior jerrquico decide reemplazar a

una autoridad subalterna en el conocimiento o resolucin
de una materia pues por su rango est en condiciones y en
el deber de hacerlo. La resolucin de este acto ha de ser motivada.
Se da cuando las entidades, por circunstancias de ndole
tcnica, econmica, social o territorial que lo hagan conve-

DHTEGACION
DE

COMPETENCIA

niente, delegan a otras el ejercicio de competencia conferida a sns rganos. Sin embargo, son indelegables las atribuciones esenciales del rgano que justifican su existencia,
las atribuciones para emitir normas generales, para resolver
recursos administrativos en los rganos que hayan dictado
los actos objeto de recurso, y las atribuciones a su vez recibidas en delegacin.
Sucede cuando una entidad encarga lu

ENCARGO DE
GESTION

."uhr".in d" u*

tividades con carcter material, tcnico o de servicios de

competencia de un rgano a otros rganos o entidades por
razones de ecacia, o cuando la encargada posea los medirs idneos para su desempeo por s misma. El encargo
es formalizado mediante convenio. El rgano encargante
permanece con la titularidad de la competencia y con la
responsabilidad por ella.

;;.;.;"";-t

Se da cuando los titulales de los rganos ar

delegan mediante comunicacin escrita laa firma de actos
y decisiones de su competencia en sus inm
mediatos subalternos, o a los titulares de los rganos o unidades
ur
adrninistrativas que de ellos dependan, salvo en
ln caso d" r"=.,luciones de procedimientos sancionadores,s, o aquellas que
agoten la va administrativa. En este caso
so, el delegarrte
es el nico responsable y el delegado se lim
mita a firmar lo
resuelto por aquI.
I

DHLEGACIN
DE FIRMA

|
|

-t

TASUPTENCIA

ABSTENCIN O

INHIBICIN

Sucede cuando la persona titular no puede ha

hacersecargode
sus funciones y opera en forma plovisional
ll pala los casos
de vacancia y ausencia jr.rstificada que la lcy
cy establece. Sc
nombra al suplente que goza de todas las pre:
,renogativas del
titular er-r el cumplimiento de fur,ciores.

'talse del proceSucede cuando el funcionario decide aparta

dimiento o no entra en conocimiento de l
l debido a circunstancias de parentesco o afinidad (cuar
rarto y ,"gun.lo
grados, respectivamente); si tuvo ir-rtervenci
rcir c'omo abr,gado, testigo o perito en el procedimiento; ; si
s la lesolucin
pudiera favorecerlo en forma directa y pel's
:r'sonl v si tuvo

DE
COMPETENCIA

;_;*;l

Sucede cuando una autoridad consiciera qu

carse al conocimiento y sustanciacin de r-rn
ln procedimiento, es decir, considera ser incompetente y por
p ello, rel.nite
lo actuado al rgano que s considera comp
petente, aunque
est facultado a dictar las medidas cautela
:lares necesarias
para evitar daos que puedan ser irleparabl
bles.

Adrnite dos posibilidades: es positiva, cuando

c
varirs
funcionarios reclaman conocer del mismno erpediente
y uno de ellos requiere la inhibicin del otltro u otlos. Si
CONFLICTO DE
COMPETENCTA

consiente, enva lo actuado. En caso de negaativa, se remite

al

superior jerrquico para que dirima. Se denomina

conflicto de competencia negativo cuandoo una o varias

autoridades consideran que nos competentttes para llevar

adelante el procedimiento, en cuyo caso se si
sigue el nrismo
actuar que en el caso positivo.

relacin de servicio o de subordinacin cor

on los uarrl;trirtrados o los terceros con inters directo.

LA
DECTINATORIA

2.6. rganos Colegiados

Son aquellos que se encuentran constituidos por una pluralidad de personas por lo
que la toma de decisiones requiere de un acuerdo colectivo, debido a la necesidad de
una mayor deliberacin. Son ejemplos de rganos colegiados: los consejos directivos,
las comisiones y los tribunales administrativos.

Los tribunales administrativos resuelven en ltima instancia administrativa procedimientos de naturaleza contenciosa. La doctrina se halla dividida respecto a este
tema. Algunos niegan la existencia de al "jurisdiccin administrativa", afirman que
el Estado tiene una actividad administrativa o iurisdiccional, pero no puede ostentar
ambas cualidades. La Administracin no ejerce funcin jurisdiccional si sus actos en
algn caso se parecen por su contenido, no tiene el mismo rgimen jurdico, faltan
elementos como el carcter defrnitivo de la resolucin y el pronunciamiento por un
rgano imparcial e independiente.
Son efemplos de tribunales administrativos: el Tribunal de la Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual, el Tribunal Fiscal, el Tribunal Registral, el
Consejo de Minera, el Tribunal de Contrataciones del Estado, el Tribunal Administrativo de Solucin de Reclamos de Usuarios (perteneciente al OSIPTEL), el Tribunal del Servicio Civil, etc.

Captulo
DESARROLLO DEL
PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO
1. FORN,IAS DE INICIACION
La iniciacin del procedimiento administrativo, en palabras de GUZMN, "implica
un conjunto de actos destinados a establecer una relacin procedimental...entre
el administrado y la administracin. Como resultado de ello, los mecanismos de
iniciacin de los procedimientos administrativos son de lo ms variados, as como

los medios que pueden emplearse para ello"+'.

En tal sentido, la LPAG ha reconocido dos formas por las que el procedimier-rto puede
ser iniciado: de oficio por la entidad administrativa o a pedido del administrado.

En tal sentido, los procedimientos administrativos podrn ser iniciados de oficio

o a pedido de parte de manera indistir-rta, salvo que por disposicin legal o por
su finalidad corresponda ser iniciado exclusivamente de oficio o a instancia del
administrado.

r.r. Inicio de Oficio

un prcedimiento adtnlnistrativo es iniciado de oficio, cuando se le da
comienzo por propia decisin de la autoridad administrativa, sin intervencin ni
peticin directa dei administrado.
Se dice que

Esta actuacin de oficio de la Administracin, que da lugaral inicio del procedimiento

administrativo, slo puede ser realizada en los siguientes supuestos:

'

Por propia iniciativa de la autoridad superior, siempre que tenga competencia para ello.

41

CUZMAN NAPURi Christian. El Procedmiento Administrativo. Lima. ARA Editoriales E.l.R.L. 2o07.

p.l3

'

'

Por disposicin de autoridad superior que la fundamente en ese sentido.

Esto se da en el caso de una autoridad de inferior jerarqua, a quien se le da
la orden de iniciar de oficio el procedimiento administrativo, siempre que la
autoridad superior se encuentre directamente facultada para ordenarlo.
Por una motivacin basada en el cumplimiento de un deber legal, el cual
debe estar previsto en el ordenamiento jurdico.

'

Por el mrito de una denuncia. Es la informacin a Ia autoridad administrativa

competente de la existencia de una infraccin administrativa. Ha de tenerse en
cuenta que la denuncia realizada porel administrado no siempre es determinante
para el inicio del procedimiento administrativo de oficio ya que requiere de
la admisin a trmite por parte de la autoridad administrativa. Asimismo, el
administrado que interpone la denuncia no va a ser considerado como sujeto
del procedimiento por dicha actuacin.

'

Un supuesto adicional es el sealado por la doctrina, el cual se manifiesta en

la peticin de otros rganos administrativos, que no son competentes para
conocer un determinado caso, a la autoridad competente, a fin de que ste inicie
el procedimiento de oficio.

El inicio de oficio del procedimiento debe ser notificado a los administrados

determinados cuyos intereses o derechos protegidos puedan ser afectados por los
actos a ejecutar a fin de que stos puedan ejercer su derecho de defensa. Sin embargo,
esta obligacin tiene su excepcin en caso de la fiscalizacin posterior a solicitudes o
a su documentacin, acogidos a la presuncin de veracidad.
La notificacin que se realice al administrado afectado debe incluye Ia informacin
sobre la naturaleza, alcance y de ser previsible, el plazo estimado de la duracin
del procedimiento administrativo, as como de sus derechos y obligaciones en el
curso de tal actuacin. Dicha notificacin debe ser realizada inmediatamente
luego de emitida la decisin, salvo que la normativa autorice que sea diferida por su
naturaleza confidencial basada en el inters pblico.

r.z. Derecho a formular denuncias

Todoadministradb est facultado para comunicara la autoridad competenteaquellos
hechos que conociera contrarios al ordenamiento, sin necesidad de sustentar la
afectacin inmediata de algn derecho o inters legtimo, ni que por esta actuacin
sea considerado sujeto del procedimiento.
La denuncia deber exponer claramente la relacin de los hechos, las circunstancias
de tiempo, lugary modo que permitan su constatacin, la indicacin de sus presuntos

autores, partcipes y damnificados, el aporte de la evidencia o su descripcin para

que la administracin proceda a su ubicacin, as como cualquier otro elemento que
permita su comptobacin.

Asimismo, la presentacin de una denuncia por parte del administrado, obliga a la

autoridad administrativa a practicar las diligencias preliminares necesarias y, una
vez comprobada su verosimilitud, a iniciar de oficio la respectiva fiscalizacin.
El rechazo de una denuncia debe ser motivado y comunicado al denunciante, si
estuviese individualizado.

r.3.

Inicio de parte: Derecho de Peticin

Segn ANACLETO, el inicio del procedimiento administrativo a peticin de parte

se da "cuando es promovido por cualquier persona fsica o jurdica pblica o privada
que invoque un derecho subjetivo o un inters legtimo, ya que solo estos sujetos son
considerados como parte interesada en el procedimiento administrativo"+'.
En tal sentido, cualquieradministrado, individual o colectivamente, puede promover
por escrito el inicio de un procedimiento administrativo ante todas y cualesquiera
de las entidades, ejerciendo el derecho de peticin reconocido en el Artculo z inciso
zo) de la Constitucin Poltica del Estadoa;.
El derecho de peticin ha sido, en reiteradas ocasiones, materia de pronunciamiento
en va constitucional. As, el Tribunal Constitucional en la STC. ro4z-zooz-AAlTC
de fecha o6 de diciembre de zooz, establece que el derecho de peticin "constituye...

un instrumento o mecanismo que permite a los ciudadanos relacionarse con los

poderes pblicos y, como tal, deviene en un instituto caracterstico y esencial del
Estado democrtico de derecho'l
Este derecho comprende las facultades de presentar solicitudes en inters particular
del administrado, de realizar solicitudes en inters general de la colectividad, de
contradecir actos administrativos, las facultades de pedir informaciones, de formular

consultas y de presentar solicitudes de gracia.

De igual manera, la autoridad administrativa, en virtud del derecho de peticin,

tiene la obligacin de dar al interesado una respuesta por escrito dentro del plazo
legal.

Al respecto, el Tribunal Constitucional ha sealado en la sentencia dictada en virtud del Exp. N." 374r.-zoo4-AA/TC del r4 de noviembre de 2oo5 que "Tratndose del
ejercicio de un derecho subjetivo, el derecho de peticin impone, al propio tiempo,
una serie de obligaciones a los poderes pblicos. Esta obligacin de la autoridad
competente de dar al interesado una respuesta tambin por escrito, en el plazo
legal y bajo responsabilidad, confiere al derecho de peticin mayor solidez y eficacia, e implica, entre otros, Ios siguientes aspectos: a) admitir el escrito en el cual se
expresa la peticin, sin poner ninguna condicin al trmite; b) exteriorizar el hecho
42 ANACLETO CUERRERO, Vctor R. Ob.cit. p. 497
43 coNsT,TUclN PoLiTIcA DEL PER. Artculo 2".- inciso:o) "A formular peticiones, individual o colectivamente, Por escrito ante la autoridad competente, la que est obligada a dar al interesado una respuesta
tambin por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad. Los miembros de las Fuerzas Armadas y
de la Polica Nacional slo pueden ejercer individualmente el derecho de peticin,,.

de la recepcin de la peticin, extendiendo un cargo de ingreso del escrito; c) dar el

curso correspondiente a la peticin; d) resolver la peticin, motivndola de modo
congruente con lo peticionado, y e) comunicar al peticionante lo resuelto".

r.3.r .Facultades otorgadas por el derecho de peticin

A continuacin trataremos sobre las facultades que son otorgadas al administrado en
virtud del derecho de peticin, Ias mismas que han sido reconocidas expresamente
en la LPAG, y haremos referencia de los diversos pronunciamientos que ha realizado
el Tribunal Constitucional sobre el particular.

r.3.2. Solicitud en inters

particular del administrado

Cualquier administrado con capacidad jurdica tiene derecho a presentarse

o hacerse representar ante la autoridad administrativa, para
solicitar por escrito la satisfaccin de su ir-rters legtimo, obtenel la declaracin, el
reconocimiento u otorgamiento de un derecho, la constancia de un hecho, ejercer
una facultad o formular legtima oposicir.r.
personalmente

El Tribunal Constitucional denomina a la facultad de presentar una solicitud en

inters particular del administrado como peticin subjetiva, y seala que "Es aquella
que se encuentra referida a la solicitud individual o colectiva que tiene por objeto
el reconocimiento administrativo de un derecho administrativo; es decir, conlleva
a la admisin de la existencia de una facultad o atribucin para obrar o abstenerse

de obrar y para que el administrado peticionante haga exigible a terceros un

determinado tipo de prestacin o comportamiento...'l (Exp. N.' to4z-zooz-AAITC
del 6 de diciembre de zooz)
r.3.3. Solicitud en inters general de la colectividad
Las personas naturales o jurdicas pueden presentar peticin o contradecir actos
ante la autoridad administrativa competente, aduciendo el inters difuso de la sociedad.

Dicha solicitud, seala el Tribunal Constitucional: "...est destinada a exponer la

existencia deproblemas generales, trabasu obstculos normativos oviciosas prcticas
administrativas que afectan el acceso ciudadano a las entidades, a su relacin con
los titulares o funcionarios con capacidad de decisin, etc. En puridad, sirven
para exponer crticas y formular sugerencias para mejorar la calidad y extensin del
servicio administrativo'l (Exp. N." ro4z-zooz-MiTC del 6 de diciembre de zooz)

r.3.4. Facultad de contradiccin administrativa

Frente a un acto que supone que viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o
un inters legtimo, procede su contradiccin en la va administrativa en la forma
prevista en la ley, para que sea revocado, modificado, anulado o sean suspendidos
sus efectos.

Para que el inters, material o moral, pueda justificar la iitularidad del administrado,
debe ser legtimo, personal, actual y probado.

En cuanto al ejercicio de la facultad de contradiccin administrativa, el Tribunal

Constitucional, haindicadoque "...enelderecho nacional, el derechodecontradiccin
como un derecho genrico ejercitable contra los actos de la administracin, puede
concretarse a travs de los recursos administrativos cuando la legislacin as lo
establezca, o a travs del propio proceso contencioso-administrativo ante el Poder
Judicial'l (Exp. N.' 374t-zoo4-AAlTC del r4 de noviembre de zoo5)
r.3.5. Facultad de

solicitar informacin

El derecho de peticin incluye el de solicitar la informacin que obra en poder de las

entidades, siguiendo el rgimen previsto en la Constitucin y la Ley. Esta facultad es

llamada tambin peticin informativa.

Asimismo, a n de que los administrados puedan ejercer dicha facultad, las entidades deben establecer mecanismos de atencin a los pedidos sobre informacin
especfica y prever el suministro de ofrcio a los interesados, incluso va telef-nica, de
la informacin general sobre los temas de inters recurrente para la ciudadana.
El Tribunal Constitucional, ha definido a la peticin informativa como "...aquella
que se encuentra referida a la obtencin de documentacin oficial contenida en los
bancos informativos o registros manuales de la institucin requerida. En ese sentido,
la peticin...est destinada a obtener el suministro de datos estadsticos, dictmenes,
resoluciones, etc. que pudieran obrar en poder de un ente administrativo'l (Exp. N.'
ro4z-zooz-AA/TC del 6 de diciembre de zooz)
r.3.6. Facultad de formular consultas
El derecho de peticin incluye las consultas por escrito a las autoridades administrativas, sobre las materias a su cargo y el sentido de la normativa vigente que comprende su accionar, particularmente aquella emitida por la propia entidad. Esta facultad
es llamada tambin

peticin consultiva.

En tal sentido, indica el Tribunal Constitucional, la peticin consultiva "...est destinada a obtener una colaboracin instructiva acerca de las funciones y competencias
administrativas o sobre los alcances y contenidos de Ia normatividad o reglamentos

tcnicos aplicables al peticionante. Con ello se consigue eliminar cualquie, resquicio de duda o incertidumbre en torno a la relacin administracin-administrado'l
(Exp. N." ro4z-zooz-AA/TC del 6 de diciembre de zooz).
r.3.7. Facultad de

formular peticiones de gracia

Por la facultad de formular peticiones de gracia, el administrado puede solicitar al

titular de la entidad competente la emisin de un acto sujeto a su discrecionalidad o
a su libre apreciacin, o prestacin de un servicio cuando no cuenta con otro ttulo
legal especfico que permita exigirlo como una peticin en inters particular.

Por su parte, la autoridad administrativa debe comunicar al administrado la calidad

graciable de lo solicitado, Io cual es atendido directamente mediante la prestacin
efectiva de lo pedido, salvo disposicin expresa de la ley que prevea una decisin
formal para su aceptacin.

Este derecho se agota con su ejercicio en la va administrativa, sin perjuicio del

ejercicio de otros derechos reconocidos por la Constitucin.
Para el Tribunal Constitucional, la peticin gracial "Es aquella que se encuentra
referida a la obtencin de una decisin administrativa a consecuencia de la
discrecionalidad y libre apreciacin de un ente administrativo. Esta modalidad es
stricto sensu la que origin el establecimiento del derecho de peticin, en razn
de que Ia peticin no se sustenta en ningn ttulo jurdico especfico, sino que se
atiene a la esperanza o expectativa de alcanzar una gracia administrativa. A lo sumo,
expone como fundamento para Ia obtencin de un beneficio, tratamiento favorable
o liberacin de un perjuicio no contemplado jurdicamente, la aplicacin de la regla
de merecimiento'l (Exp. N.o ro4z-zooz-AAITC del 6 de diciembre de zooz)

2.

ASPECTOS RELEVANTES DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

z.r. Los escritos

puede definir al escrito como aquella peticin que realiza el administrado ante la
entidad administrativa competente, en ejercicio de su derecho de peticin y cumpliendo con los requisitos sealados por ley, a fin de satisfacer sus derechos o inteSe

reses.

Todo escrito que se presente ante cualquier entidad debe cumplir con ciertos
requisitos, a saber:

'

Nombres

apellidos completos, domicilio

y nmero de DNI o carn de

extranjera del administrado, y en su caso, la calidad de representante y de la

persona a quien represente.

La expresin concreta de lo pedido (fundamentos de hecho y de derecho) Lugar,

fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido.

La indicacin del rgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida.

La

'
.

direccin del lugar donde se desea recibir las notificaciones del procedimiento,
cuando sea diferente al domicilio real.
La relacin de los documentos y anexos que acompaa.

La identifrcacin del expediente de la materia, tratndose de procedimientos

ya iniciados

En cuanto a Ia presentacin del escrito, ste se har en papel simple y se deber

acompaar una copia del mismo, salvo que fuere necesario un nmero mayor
para notificar a terceros. Esta copia es devuelta al administrado con la firma de la
autoridad y el sello de recepcin que indique fecha, hora y lugar de presentacin, la
misma que tendr el mismo valor legal que el original.

z.z. Recepcin documental

Los escritos que los administrados dirigen a las entidades pueden ser presentados
de modo personal o a travs de terceros, ante las unidades de recepcin de:

'
.

Los rganos administrativos a los cuales van dirigidos.

Los rganos desconcentrados de la entidad. Esto en caso de que los administrados
que residan fuera de la provincia donde se ubica la unidad de recepcin de la

entidad competente.

Las autoridades polticas del Ministerio del Interior en la circunscripcin

correspondiente. Ello se dar cuando las entidades no dispongan de servicios
desconcentrados en el rea de residencia del administrado.

.
.

En las oficinas de correo. Esta modalidad no cabe para la presentacin de recursos administrativos ni en procedimientos trilaterales.

En las representaciones diplomticas u oficinas consulares en el extranjero,

tratndose de administrados residentes en el exterior.

Para los efectos de vencimiento de plazos, se presume que los escritos y comunicaciones presentados a travs del correo certificado, de los rganos desconcentrados y
de las autoridades del Ministerio del Interior, han ingresado en la entidad destinataria en la fecha y hora en que fueron entregados a cualquiera de las dependencias
sealadas.

Adicionalmente, los administrados estn facultados a solicitar que el envo de informacin o documentacin que le corresponda recibir dentro de un procedimiento,
sea realizado por medios de transmisin a distancia, tales como correo electrnico
o facsmil.
Asimismo, la transmisin de datos a distancia puede ser empleada por las entidades
administrativas para la recepcin de documentos o solicitudes, y remisin de sus
decisiones a los administrados. En dichos casos, se deber presentar fsicamente
el escrito o la resolucin respectiva dentro del tercer da, y con ello se le entender
recibida en Ia fecha de envo del correo electrnico o facsmil.
2.3. Observaciones a

documentacin presentada y subsanacin

En aplicacin del principio de informalismo, las entidades administrativas se

encuentran obligadas a recibir todos los formularios o escritos que los administrados
presentados, a pesar de que requieran de algn tipo de correccin, ya sea porque no

cumPlen con los requisitos de ley, no se acompaen los recaudos correspondientes

o se encuentren afectados por otro defecto u omisin formal.
En dichos casos, la unidad de recepcin de la entidad administrativa correspondiente
debe realizar las observaciones que no puedan ser salvadas de oflcio, en un solo acto
y por nica vez, otorgndole al adrninistrado el plazo mximo de dos dias hbiles
para subsanarlas.

Una vez que se ha realizado la subsanacin correspondiente o ingresado el escrito,

recibido a partir del documento inicial. Sin embargo, en los casos en
que el procedimiento confiera prioridad registral o se trate de un procedimiento
trilateral, la presentacin opera a partir de la subsanacin.
se considera

2.4. Representacin del

administrado

Existen diversas circunstancias por las que el administrado no puede dar personalmente trmite al procedimiento administrativo en el que es parte; para ello, ste
podr ser representado por otra persona, ante la autoridad, para que acte en l
y realice los actos propios a fin de llevarlo adelante. Sin embargo, ello no impide
que el propio administrado pueda intervenir en el procedimiento cuando 1o estime
conveniente, o cumplir con las obligaciones que exijan su comparecencia personal
de acuerdo a ley.

Existen diversas formas en el mbito administrativo para que el administrado pueda

dar poder, lo cual depender del tipo de podery las facultades que se otorguen:

Poder General mediante:

tramitacin ordinaria de
los procedimientos

Para la

Designacin de persona cierta en

el escrito

'

Carta poder con frrma del adminis-

trado

Poder Esecial
Para el desiqtimiento de la
pretensin o del procedimiento,
acogerse a las formas de
terminacin conyenconal del
procedimiento o, para el cobro de
dinero

'

med iante:

Documento privado con firmas legalizadas ante notario o funciona-

rio pblico autorizado

' Declaracin en

comparecencia

personal del administrado y representante ante la autoridad

2.5. El

expediente administrativo

MORN al respecto seala que "El elemento documental del procedimiento,

considerado en su expresin ms integral, es el erpediente administrativo, que
es menester implantar como mecnismo de seguridad formal para permitir, en
cualquier tiempo, obtener una visin global e inmediata de todas las actuaciones
realizadas durante su desarrollo, sea para fines de su instruccin, resolucin o
control administrativo'laa
La LPAG ha establecido ciertos criterios ha tomar en cuenta en la formacin del
exped iente admi

ist rativo.

En tal sentido, slo puede organizarse un erpediente para la solucin de un mismo

caso, para mantener reunidas todas las actuaeiones para resolver'

Asimismo, cuando se trate de solicitud referida a una sola pretensin, se tramitar

un nico expediente e intervendr y resolver una autoridad, que recabar de los
rganos o dems autoridades los informes, autorizaciones y acuerdos que sean
necesarios, sin plejuicio del derecho de los administrados a instar por s mismos los
trmites pertinentes y a aportar los documentos pertinentes.
Igualmente, cabe indicar que el contenido del expediente es intangible, no pudiendo introducirse enmendaduras, alteraciones, entrelineados ni agregados en los documentos, una vez que hayan sido firmados por la autoridad competente. .
Finalmente, si un expediente se extraviara, la administracin tiene la obligacin,
bajo responsabilidad de reconstruir el mismo, independientemente de la solicitud
del interesado, aplicndose para tal efecto las reglas contenidas en el Artculo t4o
del Cdigo Procesal Civil+, en lo que le fuera aplicable.

3.

FORMAS DE IMPULSAR EL PROCEDIMIENTO POR PARTE DEL

ADMINISTRADO

3.r. La acumulacin
La acumulacin en el procedimiento administrativo implica, segn GUZMN, ':..

la posibilidad de utilizar un solo procedimiento administrativo cuando tambin

podra empleatse varios, por la pluralidad de pretensiones o por la pluralidad de
sujetos que intervienen en el mismo..."at'.

44
45

MORN URBJNA, Juan Corlos. ob. cit. p. 458

CD\CO PROCESAL CIvlL. Artculo r4o "En caso de prdida o extravo de un expediente, el Juez ordenar
una investigacin sumaria con conocimiento de la Oficina de Control de la Magstratura del PoderJudicial,
De ser el caso, ordenar su recomposcin de oficio o a pedido de parte, quedando stas obligadas a entregar, dentro de tercer da, copias de los escritos y resoluciones que obren en su poder. Vencido el plazo
y con las copias de los actuados que tenga en su poder, el Juez las pondr de manifiesto por un plazo de

dos das, luego del cual declarar recompuesto el expediente. Si apareciera el expediente, ser agregado
al rehecho".

46

cuzMN NAPURi Christidn. ob.cit. p.9r

De la misma forma, el citado autor indica que "La acumulacin permite la reduccin
de los costos de tramitacin de los procedimientos, con relacin a los administrados
y la propia administracin. Ello propende, entonces, a la generacin de instituciones
administrativas ms eficientes..."+2.

La LPAG establece tres formas de acumulacin que puede presentarse en el

procedimiento administrativo. Estas son:
ACUMUI"{CTN

ACUMUI-{CIN

suBtlTIyA

otltTtYA

Se da

cuando en el proce-

dimiento administrativo,

varios

administrados
comparecen conjuntamente por medio de un
solo escrito, conforman-

do un nico expediente,
interesados en
obtener un mismo acto

al estar

administrativo. Esta
acumulacin no podr
llevarse a cabo si los intereses de los administrados que pretenden la
acumulacin son incompatibles.

Se presenta cuando en
un procedimiento administrativo se acumulan
en un solo escrito ms
de una peticin, siempre
que se trate de asuntos
conexos que permitan
tramitarse y resolverse
conjuntamente.
En este caso, a diferencia
del proceso judicial, no

se permite el planteamiento de pretensiones

ATUMULACIN DE
PRCEDIMIENTOS
Se da cuando Ia auto-

ridad

responsable de

la etapa instructiva

del

procedimiento, ya sea
por propia iniciativa o
a instancia de los administrados, dispone mediante resolucin irrecurrible, la acumulacin
de los procedimientos en

trmite que guarden conexin.

subsidiarias ni alternativas por parte del administrado.

Estos tipos de acumulacin se presentan en el escrito

inicial del procedimiento.

Si a criterio de la autoridad administrativa no existiera conexin o compatibilidad entre las peticiones planteadas en un escrito, se emplazar al(os)
administrado(s) para que presente peticiones por
separado, bajo apercibimiento de proceder de oficio
a sustanciarlas individualmente si fueren separables,
o en su defecto disponer el abandono del procedi-

miento.
3.2. Queia

por defectos de tramitacin

La queja, en el mbito administrativo, es definida como aquella garanta por la cual

los administrados pueden reclamar los defectos de tramitacin del procedimiento
administrativoy, en especial, los que supongan paralizacin, infraccin de los plazos

47

dem.

establecidos legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u omisin de

trmites que deben ser subsanados antes de la resolucin definitiva del asunto en la
instancia respectiva.

Ha de tenerse en cuenta que la queja en el procedimiento administrativo no es un

recurso impugnativo, sino un remedio procesal. Al respecto GARRILLO FALLA
afirma "no puede considerarse a la queja como recurso - expresin del derecho
a la contradiccin- porque al presentarse un escrito quejndose de uno o ms
fi,rncionarios, no se est tratando de conseguir la revocacin o modificacin de una
resolucin, sino que el expediente, que no marcha por negligencia de uno o ms
servidores pblicos o cualquier otro motivo no regular y justificado, sea tramitado
con la celeridad que las normas quieren y que el interesado espera"+8.
El trmite de la queja es el siguiente:

Ante el superior
jerrquico, citando

Al quejado para que

emita informe

Presentado al da
siguiente de solicitado

deber infringido y la
norma que lo elige

Dentro de los tres

dias siguientes de
presentada la queja

La queja en ningn caso suspender la tramitacin del procedimiento en que

se

haya presentado, y la resolucin que la resuelve es irrecurrible.

Del mismo modo, laautoridad que conoce de la quejapuede disponer motivadamente

que otro funcionario de similar jerarqua al quejado, asuna el conocimiento del

asunto.
En caso de declararse fundada la queja, se dictarn las medidas correctivas pertinentes respecto del procedimiento, y en la misma resolucin se dispondr el inicio de
las actuaciones necesarias para sancionar al responsable.

4. MEDIDAS CAUTELARES
Las medidas cautelares son definidas como aquellos instrumentos que el ordenamiento jurdico otorga con la finalidad de asegurar la eficacia de una resolucin
administrativa, que debido a la existencia de un peligro en la demora del procedimiento, podria causar un perjuicio irreparable para el administrado.
48.

CARRILLOFALLA,FernandocitadoporMORIURelru,q,

JuonCarlos.Ob.cit.p.475

ARIANO al respecto seala que "la tutela cautelar garantiza la posibilidad prctica
de Ia efectiva tutela...de nuestros derechos, desplegando la funcin de neutralizar
los probables daos que podran ocasionarse a la parte que tiene, probablemente, la
razn por o a causa de la duracin del proce(dimiento)"+".

4.r. Caractersticas
Las meddas catttelares tienen las siguientes caractersticas:

INSTRUMENTATES

Son dadas para asegurar el resultado de un procedimiento administrativo principal. Una vez generado dicho objetivo, las medidas cautelares caducan de pleno derecho.
Es por ello que, a diferencia del procesal civil, en el mbito administrativo, no existe un procedimiento cautelar.
En tal sentido, se podra decir que las medidas cautelares
son rnstrumentos para asegurar la eficacia de la resolucin administrativa.

PROVISORTAS

Implica que las medidas cautelares slo tendrn vigencia

hasta que se emita el pronunciamiento de fondo del procedimiento administrativo. Asimismo, son provisorias en
el sentido de que pueden ser levantadas o modificadas en
cualquier momento del procedimiento, ya sea de oficio o
a pedido de parte.
Para su emisin, la autoridad administrativa no realiza

SUMARIAS

PRECAUTORIAS

una evaluacin exhaustiva de las pruebas del procedimiento, al slo sustentarse en una evaluacin que le genere un juicio de probabilidad.
Tienen por finalidad asegurar la eficacia de la resolucin
dictada en virtud a un procedimiento administrativo; as
como, la posibilidad de su ejecucin.

4.2. Presupuestos
En el mbito administrativo dos son los presrlpuestos necesarios para dictar una
medida cautelar:
. Peligrcr en la Demo ra a Periculum in mora
Este presupuesto implica la necesidad de tomar una decisin debido a los riesgos
que pueda traer la duracin del procedimiento administrativo, para de esta manera
evitar que los efectos de la decisin final se tornen inoperables.

49

por ALONZO CHAVEZ, Henrry Morcos. Las medidas cautelares en el procedimiento administratvo ;Una prueba ms de que el tiempo vale ms que el dinero! En: Manual de la Ley del
Procedimiento Administrativo Ceneral. Lima. Caceta Jurdica. 2o11. p.82

AR/ANO DEHO, Eugenio citada

'Apariencia del Derecho o Fonus boni juris

Se

refiere a la apariencia o verosimilitud que debe contener el derecho invocado al

solicitar la tutela cautelar.

Al respecto, ALONZO CHVEZ indica que "Laverosimilitud implica la existencia de
una probabilidad de verdad. Ello permitir prever que la decisin del procedimiento
de fondo tendr relacin con aquel que solicita la medida cautelar. Esto significar
que Ia Administracin contar con elementos de juicio suficientes que le permitan
sumariamente tener esta apreciacin. Pues el desarrollo de una investigacin mayor
corresponde al procedimiento principal"5'.
4.3. Aspectos a

considerar

Las medidas cautelares pueden ser emitidas ya sea por un pedido expreso del
administrado hacia la autoridad administrativa, tanto dentro del procedimiento o
con la interposicin de la solicitud; como de oficio por la propia Administracin.
Esta es una de las diferencias que presentan las medidas cautelares otorgadas en el
mbito administrativo con las otorgadas en el mbito judicial, pues en ste ltimo,
las medidas cautelares solo pueden otorgarse a pedido de parte, salvo disposicin
distinta de la ley, como es el caso del artculo 6750 ' del cdigo Procesal civil,
referido a la asignacin anticipada de alimentos.
En cuanto a su oportunidad, la LPAG ha establecido expresamente que las medidas
cautelares sern emitidas dentro de un procedimiento administrativo ya iniciado.
Esta es otra gran diferencia con las medidas cautelares otorgadas en el proceso
judicial, debido a que en ste ltimo, las medidas cautelares pueden ser concedidas
tanto dentro como antes del inicio del proceso.
Sin embargo, excepcionalmente en el mbito administrativo, se podr conceder una
medida cautelar antes del inicio del procedimiento, solo en los casos de procedimientos especiales y cuando una norma expresa faculte a la autoridad administrativa para hacerlo.

Asimismo, la autoridad competente, es decir, el funcionario competente para decidir

el fondo del asunto, otorgar la medida cautelar mediante decisin motivada y en
base a elementos de iuicio suficientes. [,as medidas cautelares que se adopten tienen
que encontrarse establecidas en la ley u otras disposiciones jurdicas aplicables, y
no podr causar perjuicio de imposible reparacin a los administrados.

50

ALONZO CHAVEZ, Henrry Morcos. Ob.cit. p.86

51

CDIGO PRocEsAL

clvlL. Artculo t4o "En el proceso sobre prestacin de alimentos procede Ia medida de
asignacin anticipada de alimentos cuando es requerida por los ascendientes, por el cnyuge, por los hijos
menores con ndubitable relacin familiar o por los hijos mayores de edad de acuerdo con lo previsto en
los artculos 424,473y 483 del Cdigo Civil. En los casos de hijos menores con indubitable relacin familiar,

el juez deber otorgar medida de asignacin anticipada, actuando de oficio, de no haber sido requerida
dentro de los tres das de notificada la resolucin que admite a trmite la demanda. El juez seala el monto
de la asignacin que el obligado pagar por mensualidades adelantadas, las que sern descontadas de la
que.se establezca en la sentencia definitiva.,,

Variabilidad

4.4.

Las medidas cautelares podrn ser modificadas o levantadas durante el curso

del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias
sobrevenidas o que no pudieron ser consideradas en el momento de su adopcin.

4.5. Caducidad
Por otro lado, las medidas cautelares en el procedimiento administrativo van

caducar de pleno derecho, en las siguientes circunstancias:

Cuando se emite la resolucin que pone fin al procedimiento.

'
.

Cuando haya transcurrido el plazo fijado para su ejecucin.

Cuando haya transcurrido el plazo fijado para la emisin de la resolucin que

pone fin al procedimiento.

5. LA INSTRUCCIN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La instruccin es la fase del procedimiento administrativo por la cual la autoridad
administrativa va a realizar las diligencias necesarias para la determinacin,
conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba fundamentar
sus decisiones. Estas diligencias son realizadas de oficio por la autoridad a cuyo
cargo se tramita el procedimiento de evaluacin previa, sin perjuicio del derecho de
los administrados a proponer actuaciones probatorias.
La LPAG, por otra parte, ha establecido expresamente la prohibicin de realizar como

actos de instruccin: la solicitud rutinaria de informes previos, requerimientos de

visaciones o cualquier otro acto que no aporte valor objetivo a lo actuado en el caso
concreto, segn su naturaleza.

5.r. Alegaciones
Los administrados, a fin de dar a conocer su posicin en el procedimiento, pueden
en cualquier momento de ste formular alegaciones, aportar los documentos u otros
elementos de juicio, los que sern analizados por la autoridad, al resolver.

Existen casos espciales tales como los procedimientos administrativos sancionadores, o en caso de actos de gravamen para el administrado, en los que es necesario el
otorgamiento de un plazo perentorio no menor de cinco das para que el administrado pueda presentar sus alegatos o las correspondientes pruebas de descargo, a fin
de que se puede dictar resolucin.

5.2. Carga de la

prueba

GUZMN seala que "la actividad probatoria le corresponde fundamentalmente

a la entidad administrativa, establecindose entonces el principio de que la carga

de la prueba, es decir, la obligacin de probar los fundamentos que sustentan la

decisin, le corresponde a la Administracin y no a los administrados, sin perjuicio
de permitirle a estos acreditar los hechos que alegan"t'.
La carga de la prueba en el procedimiento administrativo se rige por el principio
de impulso de oficio, en virtud del cual las autoridades deben dirigir e impulsar de
oficio el procedimiento y ordenar la realizacin o pr'ctica de los actos que resulten
convenientes para su esclarecimiento y resolucin, lo cual implica la realizacin de
la actividad probatoria que estime necesaria.
Sin perjuicio de ello, la propia ley ha establecido que tambin corresponde a ios
administrados aportar pruebas mediante la presentacin de documentos e informes,
proponer pericias, testimonios, inspecciones y dems diligencias permitidas, o
aducir alegaciones.

Asimismo, la carga de la prueba tambin se va a regirse por el principio de verdad

material, por el cual la autoridad administrativa debe verificar plenar-nerrte los hechos que sirven de motivo a sus decisionesr por lo que deber adoptar todas las
medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido
propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
Sin embargo, la autoridad administrativa podr prescindir de actuacin de pruebas
cuando decida exclusivamente en base a los hechos planteados por las partes, si los
tienen por ciertos y congruentes para su resolucin.

5.3. Hechos no suietos a

actuacin probatoria

No estn sujetos a actuacin probatoria:

'

Los hechos pblicos o notorios.

'

Los hechos alegados por las partes cuya prueba consta en los archivos de la
entidad.

'

Los hechos sobre los que se haya comprobado con ocasin del ejercicio de sus
funciones, o sujetos a la presuncir'r deveracidad, sin peljuicio de su scalizacir-r
posterior..

5.4. Medios de

prueba

En cuanto a los medios de prueba dentro del procedimiento administrativo, l,a LPAG
ha establecido que los hechos invocados o que fireren conducentes para decidir un
procedimiento podrn ser objeto de todos los medios de prueba necesarios, salvo
aquellos prohibidos por disposicin expresa.

j2

CUZMAN NAPURI, Christian. Ob. cit. p.154

[.os medios de prueba

administrativo son:

que proceden particularrnente en el procedimiento

' Recabar antecedentes y documentos

Cuando hablamos de prueba documental, nos referimos a todo elemento que
pruebe algo, que confirme un hecho o acto vinculado al procedimiento. Segn
ENRIQIiE, se denomina documento "...a todo objeto susceptible de representar
una manifestacin del pensamiento, con prescindencia de la forma en que esa
representacin se exterioriza. Por lo tanto, no slo son documentos los que llevan
signos de escritura, sino tambin todos aquellos objetos que como los hitos,
planos, marcas, contraseas, maPas, fotografas, pelculas cinematogrficas, cintas
megatofnicas, videos, etctera, poseen la misma aptitud representativa"s. Es por
ello, que r-ro slo se consideran como prueba documental a los escritos sino a los
medios audiovisuales, artsticos, inforrnticos, etc'

En tal sentido, la autondad administrativa puede recabar de las autoridades

directarrtente competentes los documentos preexistentes o antecedentes que
estime conveniente para la resolucin del asunto, sin suspender la tramitacin
del expediente. Asimismo puede obtener la informacir-r que considere necesaria
incluso de los administrados, pero con las limitaciones que la propia ley establece
(ver articulo 40 y 41de la LPAG).
' Solicitar informes y dictmenes de cualquier tipo.
CASSAGNE seala, cou respecto a los informesy dictmenes como medios de prueba,

que "Dado el carcter esencialmente escrito del procedimiento administrativo,

los infolmes y dictmenes de los rganos tcnicos y de asesoramiento jurdico,
en la medida en que configuran el o los antecedentes que constituyen la causa
objetiva del acto, brindan al rgano que decide o resuelve, los elementos de juicio
imprescindibles pala que la resolucin a dictarse

se

encuentre provista de todas las

garantas de legitimidad y oportunidad.":'

I-os informes administrativos pueden ser solicitados ya sea a rganos consultivos
o a otros organismos de la Administracin Pblica, y pueden ser obligatorios o

facultativos y vinculantes o no vinculantes.

Asirrrismo, los dictmenes e informes se presumirn facultativos y no r,inculantes,
con las excepciones de ley
En cuanto a la peticin de los informes, las entidades podrn solicitar informes
que sean preceptivos en la legislacin o aquellos que juzguen absolutamente
indispensables para el esclarecimiento de la cuestn a resolver.

53

ENRIqUE PALACIO, Lino. Manual de Derecho Procesal Civil. Buenos Aires. LexsNexis Abeledo-Perrot. Deci-

54

moctava Ldicion. zoo4. p.424

CA55ACNE, J uan Corlos. Ob.cit. p.365

En caso de querer solicitar informes o dictmenes iegales, stcs solo sern

proporcionados cuando se trate exclusivamente de asuntos en los que el
fundamento jurdico de la pretensin sea razonablemente discutible, o los hechos
sean controveltidos jurdicamente, y que tal situacin no pueda ser dilucidada por
el propio instructor.

'

conceder audiencia a los adrninistrados, interrogar testigos y peritos, o

recabar, de los mismos, declaraciones por escrito.

Ello implica la intervencin de terceros en la actividad plobatoria de [a autoridad

administrativa. Veamos lo referente a la prueba testirnonial y pericial.
La prueba testimonial puede sel delinida como la participacin dc terceros en
el procedimiento, a fin de que brinden su declaracin sobre los hechos que han
percibido con sus sentidos (oido, vista, tacto, etc.), absolviendo de manera verbal
los interrogatorios respectir os.

LEDESMA seala que el testimonio "es la narracin que uria pel'solla hace de los
hechos por ella conocidos, para dar conocimiento de los misrnos a otros. Su ftincin
es la de representar un hecho pasado y hacerlo presente a la mente de quien
escucha. La persona, con sus sentidos, su memoria y su lenguaje, cuenta acerca de
la existencia del hecho, de la forma en que este sucedi, y de los peculiares matices
que lo rodearon."
En el procedimiento administrativo, el proponente de la pruetra de testigos tiene
la carga de la comparecencia de los rnismos en el lugar', fecha y hora fijados. Si el
testigo no concurriera sin justa causa, se prescindir de su testimonicl

Igualmente, la administracin puede ir-rterrogar libremente a los testigosy, en caso de

declaraciones contradictorias, podr disponer careos, au11 con los adrninistrados.
En cuanto a la prueba pericial, GUZMN indica que "L,a pericia, prueba pericial
o peritaje implica la emisin de un medio probatorio, de naturaleza tcnica y que
implica el empleo de conocimientos especiales por parte de quien se designe para el
efecto, y respecto de situaciones que lo ameriten...";r,

Losadministrados estn facultadosdeproponerladesignacin deperitos, asumiendo

y debiendo en el mismo momento indicar los aspectos tcnicos
soble los qrre stos deben plonunciarse.
el costo respecti','o,

Sin embargo, la LPAG ha establecido la abstencin de la autoridad administrativa

para contratar peritos por su parte, pudiendo solo solicitar informes tcnicos de
cualquier tipo a su personal o a las entidades tcnicas aptas para dicho fin, rle
preferencia a las facultades de las universidades pblicas.
55

LEDESMA NARVA EZ, Marianella. Comentarios ai Cdigo Procesal Civil. Lima. Caceta Jurdica.

Edicin. :oo8. p.8rz

CUZMN NAPURi Christidn. ob cit. p.18o

fomo L primera

. Consultar documentos

actas.

La autoridad administrativa tiene la facultad de actuar estos medios de prueba de

oficio cuando lo estime conveniente. Del mismo modo, los administrados tambin
podrn ofrecer documentos y actas como medios probatorios incluso cuando no los
tengan en su poder.

' Practicar inspecciones oculares

GUZMN indica respecto a las inspecciones oculares, que stas "implican el
apersonamiento de la autoridad a un lugar especfico a fin de comprclbar un hecho
situacin determinada. Ahora bien, el concepto de inspeccin ocular resulta ser
restrictivo, pues el funcionario administrativo, no solo utiliza la vista para observar
la situacin o hecho, sino tambin el resto de los sentidos";7.

6,

LA FACULTAD DE LOS CIUDADANOS DE CONTROLAR LA

ACTIVI DAD AD M I N I STRATIVA

6.r. Administracin abierta

Segn MORN "La participacin de los administrados en Ia actividad administrativa persigue reforzar las posibilidades de control de la sociedad civil sobre la Administracin, para completar los esfi.rerzos, reorientar el alcance del inters pblico
desplazndolo de aquello que es determinado por la Administracin y sus funcionarios, para comprender los intereses de la sociedad civil directamente, y finalmente,
legitimar la actividad del poder administrativo"s8.
En tal sentido, la ley ha desarrollado dos formas de participacin de los ciudadanos
en la etapa instructiva del procedimiento, audiencia a los administrados y el perodo
de informacin pblica, adems de los medios de acceso a la participacin en los

asuntos pblicos establecidos por otras normas.

6.2.

Audiencia pblica

l-a audiencia pblica constituye una formalidad esencial para la participacin efectiva de terceros indeterminados en la formacin de la decisin de la autoridad administrativa en determinados procedimientos administrativos, siendo una oportunidad para que stos puedan emitir su opinin en aquellos casos en que el acto al que
conduzca el procedimiento administrativo sea susceptible de afectar sus derechos
o intereses, tales como en materia medio ambiental, ahorro pblico, valores culturales, histricos, derechos del consumidor, planeamiento urbano y zonificacin; o
cuando el pronunciamiento sobre autorizaciones, Iicencias o permisos que el acto
habilite incida directamente sobre servicios pblicos.
57

58

CUZMAN NAPURi, Christdn. Ob. ct. p.171

MORN URBINA, .)uan (orlos. ob.cit. p. 512

Al constituir, la audiencia pblica, una formalidad esencial previa a la emisin de

Ia decisin final de la Administracin, su no realizacin acarrea Ia nulidad del acto
administrativo final que se dicte.
No menos
de 3 das

cotwocA?o*.tA

Debe

indicar:

'
'
'

Autoridadconvocante.

'

Plazos para inscripcin

Objeto.
Da, lugar y hora de realizacin.
de participantes.

Domicilio y telfono de la
entidad convocante.

AUDITNCIA

Cualquier tercero, sin legitimacin especial est habilitado para presentar informacin

La autoridad

instructora

verificada. requerir el anlisis

de nuevas pruebas y expresar

debe explicitar, en los fundamentos de su decisin, de

qu manera ha tomado las
opiniones de la ciudadana

su opinin.

y, en su caso, las

La comparecencia no otorga
la condicin de participante

razones
para su desestimacin.

en el procedimiento.

La no asistencia no impide a
los legitimados en el procedimiento como interesados, a
presentaralegatos, o recursos
contra Ia resolucin.

Las informaciones y opiniones manifestadas poseen carcter consultivo y no vinculante para la entidad.
No procede formular interpelaciones a la autoridad.

Asimismo, una vez transcurrido el plazo mximo de duracin del procedimiento

administrativo (treinta das desde que es iniciado el procedimiento hasta que
sea dictada la resolucin respectiva), sin que se haya llevado a cabo la audiencia
pblica, se dar operatividad al silencio administrativo negativo, sin perjuicio de la
responsabilidad de las autoridades obligadas a su convocatoria.

6.3. Perodo de

informacin pblica

El perodo de informacin pblica se da en aquellos casos en los que la autoridad

administrativa tiene que resolver asuntos de inters general distintos a los previstos
para la audiencia pblica, cuando ste aprecie objetivamente que la participacin de
terceros no determinados pueda coadyuvar a la comprobacin de cualquier estado,
informacin o de alguna exigencia legal no evidenciada en el expediente por la

autoridad
Este perodo tendr una duracin no menor de tres ni mayor de cinco das hbiles,
a fin de que la autoridad administrativa pueda recibir, por los medios ms amplios

posibles, las manifestaciones de ios terceros sobre el asunto, antes de resolver el

procedimiento.
El perodo de informacin pblica corresponde ser convocado particularmente antes

de aprobar normas admnistrativas que afecten derechos e intereses ciudadanos,

o para resolver acerca del otorgamiento de licencias o autorizaciones para ejercer
actividades de inters general, y para designar funcionarios en cargos principales
de las entidades, o incluso tratndose de cualquier cargo cuando se exija como
condicin expresa poseer conducta intachable o cualquier circunstancia anloga.
La convocatoria, desarrollo y consecuencias del perodo de informacin pblica se
sigue supletoriamente por las normas de audiencia pblica.

7. FORMAS DE CONCLUSIN DEL PROCEDIMIENTO

El procedimiento administrativo puede finalizar por:

Las resoluciones que se pronuncian sobre el fondo del asunto

'
'
.
.

El desistimiento

'

Acuerdos adoptados como consecuencia de conciliacin

La declaracin de abandono

El silencio administrativo positivo

El silencio administrativo negativo, en el caso establecido por ley

transaccin

extrajudicial

.
'

La prestacin efectiva de lo pedido a conformidad del administrado en caso de

peticin graciable.
La resolucin que declare el fin del procedimiento por causas sobrevenidas que
determinen la imposibilidad de continuarlo

A continuacin trataremos sobre cada uno de ellos.

7.r. Pronunciamiento sobre el fondo del asunto

La resolucin administrativa es el acto administrativo que se pronuncia sobre el
fondo de lo pedido por el administrado, la cor-rtroversia o una incertidumbre jurdica,
constituye la forma normal y usual de ponerle fin al procedimiento administrativo.

Asimismo, a fin de que dicha resolucin tenga validez, deber cumplir con los
requisitos de los actos administrativos, los mismos que son: la competencia, el
objeto o contenido, la finalidad pblica y la motivacin.
De igual manera, en los procedimientos iniciados a peticin del interesado, la
resolucin debe ser congruente con las peticiones formuladas por ste, sin que en
ningn caso pueda agravar su situacin inicial y sin perjuicio de la potestad de la
administracin de iniciar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.

Desistimiento

7.2.

BARTRA define al desistimiento como "el derecho conferido a quien inici un

procedimiento, plante una impugnacin, etc. para apartarse voluntariamente del
mismo. En tal virtud, solo puede ser invocado por el interesado, comprendiendo
todas las pretensiones articuladas";s.
La LPAG, ha divido el tema del desistimiento en dos formas:

'
'

El desistimiento del procedimiento o de la pretensin

'

El desistimiento del procedimiento y de la pretensin

El desistimiento de actos y recursos administrativos

ET DTSISTIMIENTO

DEt

HT DESISTIMIENTO DE

tA

PROCIDIMIET\ITO

PRETENSIN

ste implica la culminacin del procedimiento administrativo, sin embargo, no impide que el administrado con posterioridad pueda plantear
nuevamente igual pretensin en otro

Si bien este tipo de desistimiento pone

fin al procedimiento administrativo,

est implica el no poder promover
posteriormente otro procedimiento
por el mismo objeto y causa.

procedimiento.
El desistimiento, tanto del procedimiento como de la pretensin, podr hacerse por
cualquier medio que permita su constancia y deber sealar su contenido y alcance;
as como el tipo de desistimiento de que se trate. En caso de que el administrado no
lo precise, se considera que se trata de un desistimiento del procedimiento.

De la misma forma, el desistimiento se podr realizar en cualquier momento antes

de que se notifique la resolucin final en la instancia, y slo afectar a quienes lo

hubieren formulado
Por su parte, la autoridad en cuanto al desistimiento planteado por el administrado

tiene las siguientes opciones:

j9

'
'

Aceptar de plano el desistimiento y declarar concluido el procedimiento.

'

Continuar de oficio el procedimiento si del anlisis de los hechos considera que

podra estarse afectando intereses de terceros o la accin suscitada por la iniciacin del procedimiento extraase inters general. En ese caso, la autoridad
podr limitar los efectos del desistimiento al interesado y continuar el procedimiento.

Rechazar el dlsistimiento y continuar el procedimiento si terceros interesados

apersonados en el mismo, instasen su continuacin en el plazo de diez das
desde que fueron notificados del desistimiento.

BARTRA CAVERO, Jos.

Ob.cit.

p.132

El desistimiento de actos y recursos

EI, DESISTIMIENTO DE

A{TOS

Los administrados se encuentran facultados de poder desistirse de algn

acto que hayan realizado en el procedimiento administrativo, no implicado
propiamente un desistimiento del procedimiento. Esto puede ser realizado
antes de que dicho acto haya producido efectos.

7.3.

administrativos
Et DESI$TIMIENTS Ng RECURSOS
ADMINISTru$IVOS
Tambin puede ser materia de desistimiento los recursos administrativos interpuestos en el procedimiento,
siempre que se realicen antes de que
se notifique la resolucin final en la
instancia, determinando que la resolucin impugnada quede firme, salvo que
otros administrados se hayan adherido
al recurso, en cuyo caso slo tendr
efecto para quien lo formul.

Abandono

El abandono irnplica la falta de inter's por parte del administrado de impulsar

el procedimiento iniciado de parte y hacerlo avanzar, lo cual se manifiesta en el
incumplimiento de aign trmite que le hubiera sido requerido, producindose de
esta manera su paralizacin por el perodo de treinta das establecido en la norma.
HUAMN seala que el abandono "Muestra pues el desinters en llegar a acceder a
una respuesta peticionada, y siendo as, tal desinters que es del propio interesado
tiene por objetivo que el procedimiento se convierta en un trmite muerto que

est apilado junto muchos otros y que inoperante la actividad administrativa

agotando medios y gasto humano que puede eventualmente ser de uso de otros
procedimientos, lgicamente en beneficio de administrados diligentes."6'
El abandono del procedimiento ser declarado por la autoridad administrativa de
oficio o a pedido de parte mediante resolucin que ser notificada y contra la que
proceden los recursos administrativos pertinentes.

7.4. Falta de pronunciamiento de la Administracin: Silencio

Administrativo

El silencio administrativo puede ser definido, tomando en consideracin las palabras

de GARCA,'como "una presuncin o ccin legal porvirtud de la cual, transcurrido

determinado plazo sin resolucin expresa de la administracin y producidas ciertas
circunstancias se entender, o podr entenderse, denegada u otorgada la solicitud o
fundado o infundado el recurso formulado"6'.

Asimismo, DANS indica que "...el silencio administrativo opera como una tcnica
destinada a garantizar que el particular no quede desprotegido o privado de toda

60 HUAMN ?RDEZ, Luis Alberto. ob.cit. p 148.

6i CARCATREVTJANO CARNICA, Eduordo citado por OCHOA CARDICH, Csor. El silencio administrativo y su evo. lucin legislativa. En: Advocatus nueva poca. Revista de los alumnos de la Facultad de Derecho y Ciencias
Polticas de la Universidad de Lima. Segunda entreda. Ao ll..2ooo. p.74

garanta judicial frente a la Administracin muchas veces renuente a pronunciarse

precisamente para evitar el control de sus decisiones'16'

El silencio de la administracin, de acuerdo a su naturaleza jurdica, puede ser

clasificado de dos maneras: silencio administrativo positivo, el cual va a constituir
un verdadero acto administrativo; y silencio administrativo negativo, considerado
como una mera ficcin legal.

Del mismo modo, es preciso indicar que el silencio administrativo tiene para todos
los efectos el carcter de resolucin que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de
la potestad de nulidad de oficio que tiene la entidad administrativa.

DANS lo define como "un

mecanismo de garanta procesal de los particulares, tiene

Defrnicin

por objetivo evitar que la Administracin eluda el control

jurisdiccional mediante

en mora en el cumplimiento

simple expediente de permanecer inactiva sin resolver el

procedimiento iniciado por el
particular'l *

de sus funciones y un "premio"

el silencio

El silencio administrativo positivo ser aplicado en los procedimientos de evaluacin previa, cuando se trate de algunos

Excepcionalmente,

aplicable en aquellos casos en

los que se afecte significativa-

mente el inters pblico, incidiendo en la salud, el medio

ambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana, el
sistema financiero y de seguros, el mercado de valores, la
defensa comercial; la defensa
nacional y el patrimonio histrico cultural de la nacin, en

*
**

nistracin Pblica que incurre

ei

administrativo negativo ser

62

En palabras de ROJAS LEO "El

silencio admi nistrativo positivo es visto como una especie o
forma de "sancin" a la Admi-

para el solicitante que obtiene

un pronunciamiento de aprobacin de su pedido por imperio de Ia ley..." **

de los siguientes supuestos:

a) Solicitudes cuya estimacin

habilite para el ejercicio de

derechos preexistentes

para el desarrollo de actividades econmicas que requieran autorizacin previa

del Estado, salvo los casos

de silencio administrativo

DANS ORDtZ, lorge. EI silencio administrativo como tcnica de garanta del particularfrente a la inacti.
vidad formal de la Administracin. En: lus Et Veritas. Nmero 11. Ao Vll. p. 227
DANS ORDEz, Jorge. Ob.ct. p.227
ROJAS LEO, Juan Francisco. El silencio administrativo en el Per y las debilidades de una ilusin. En: Manual de la Ley del Procedimiento Administrativo Ceneral. Lima. Caceta Jurdica. 2c^11. p.jz

aquellos procedimientos trilaterales y en los que generen

obligacin de dar o hacer del

b) Recursos destinados a cuestionar la desestimacin de

Estado; y autorizaciones para

operar casinos de juego y m-

una solicitud o actos administrativos anteriores, salvo

los casos de silencio admi-

quinas tragamonedas.

nistrativo negativo.

Asimismo, ser de aplicacin

para aquellos procedimientos
por los cuales se transfiera facultades de la administracin

c) Procedimientos en los cua-

pblica, y en aquellos procedi-

administrados distintos del

mientos de inscripcin registral.

peticionario, mediante la
limitacin, perjuicio o afec-

En materia tributaria y aduanera, el silencio adm inistratir o

se regir por sus leyes y normas

les la trascendencia de la
decisin final no pueda repercutir directamente en

tacin a sus intereses o derechos legtimos.

especiales.

En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados a impugnar

la imposicin de una sancin

estarn sujetos al silencio administrativo negativo. Cuando
el administrado haya optado
por la aplicacin del silencio
administrativo negativo, ser
de aplicacin el silencio administrativo positivo en las
siguientes instancias resolutivas.

Efectos

El silencio administrativo negativo permite que transcurrido el plazo establecido en

la ley, el afectado pueda impugnar la lalta de pronunciamiento y acudir a la instancia

Los procedimientos administrativos, sujetos a silencio administrativo positivo, se considerarn automticamente

aprobados si, vencido el plazo
establecido o mximo, la en-

superior hasta agotar lava ad-

tidad no hubiera emitido el

pronunciamiento correspondiente, no siendo necesario

ministrativa. Incluso por este

mecanismo, se le permite satisfacer la exigencia de agotar
la va administrativa y puede,

expedirse pronunciamiento o

documento alguno para que

vlidamente, acceder al control

judicial de los actos de la Administracin Pblica mediante

la

correspondiente demanda

contencioso administrativa"

el administrado pueda

hacer

efectivo su derecho, bajo responsabilidad del funcionario o

servidor pblico que lo requiera.

Igualmente, aun cuando opere

el silencio administrativo negativo, la administracin mantiene la obligacin de resolver,

bajo responsabilidad, hasta que
se le notifique que el asunto ha
sido sometido a conocimiento

de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos.

Finalmente, el silencio administrativo negativo no inicia el

cmputo de plazos ni trminos
para su impugnacin.

7.5.

Conciliacin y Transaccin extrajudicial

La conclusin del plocedimiento por acuerdos adoptados en conciliacin o transaccin extrajudicial que se pronuncien en dicho sentido, es una manera de poner
fin a los procedimientos trilaterales, los cuales pueden ser definidos como aquellos
procedimientos administrativos en los que existen intereses contrapuestos de dos o
ms administrados.

El artculo zz8 numeral r de la LPAG, seala lo siguiente respecto a la conciliacin

y transaccin extrajudicial: "En los casos en los que la Ley lo permita y antes de que
se notifique la resolucin final, la autoridad podr aprobar acuerdos, pactos, convenios o contratos de los administrados que importen una transaccin extrajudicial
o conciliacin, con el alcance, requisitos, efectos y rgimen jurdico especfico que
en cada caso prevea la disposicin que lo regule, pudiendo tales actos poner fin al
procedimiento administrativo y dejar sin efecto las resoluciones que se hubieren
dictado en el procedimiento. El acuerdo podr ser recogido en una resolucin ad-

ministrativa'1

coNcr LIACrN EXTRA'UDTCTAL

TRANSACCIN EXTRA'UD I CIA L

Constituye un medio alternativo para

la resolucin de conflictos, a travs del
cual las partes resuelven directamente

intervencin de un tercero neutral y

Constituye tambin un medio alternativo de solucin de conflictos, por

el cual las partes solucionan su controversia mediante el otorgamiento
concesiones recprocas, y sin la inter-

califi cado denominado conciliador.

vencin de terceros.

su controversia mediante

la

Ha de tenerse presente que los derechos que sean materia de conciliacin o

transaccin extrajudicial deben ser de libre disposicin. Del mismo modo, el
acuerdo que se adopte debe ser homologado por la autoridad administrativa y no
debe afectar derechos de terceros.

7.6. Laprestacin efectiva de lo pedido en

virtud a una peticin de

gracia

Es necesario en este punto recordar lo referente a una de las facultades que nos

otorga el derecho de peticin a los administrados: el de presentar solicitudes de

gracia. Como se vio anteriormente en virtud de la peticin de gracia, el administrado
puede solicitar al titular de la entidad competente la emisin de un acto sujeto a su
discrecionalidad o a su libre apreciacin, o prestacin de un servicio cuando no
cuenta con un ttulo legal especfico que permita exigirlo como una peticin en

inters particular.
En dicho caso, la autoridad debe comunicar al administrado la calidad graciable
de lo solicitado y atenderlo directamente mediante la prestacin efectiva de lo
pedido, no siendo necesario que el funcionario competente emita una resolucin o
pronunciamiento sobre la peticin del administrado, salvo disposicin expresa de la
ley que prevea una decisin formal para su aceptacin.

7.7. Causas sobrevenidas que determinen la imposibilidad de continuar

el procedimiento
Finalmente, otra de las formas de ponerle frn al procedimiento, es dado por la
autoridad administrativa medianteuna resolucin que sepronuncie en dicho sentido,
debido a causas sobrevenidas que determinen la imposibilidad de continuarlo.
HUAMN seala sobre el particular que "...esta discrecionalidad de la que venimos
hablando no es de modo alguno arbitrariedad de los entes pblicos, pues para declarar
concluido el procedimiento se hace necesario un medio de prueba, de acreditacin
del hecho o hechos generadores del cierre, por llamarlo as, del procedimiento"6;.

63

HUAMN oaotz, Luis Alberto. Ob.cit. p 127

8. EJECUCION DE RESOLUCIONES
8.r. Ejecutividad y Ejecutoriedad. Definicin y diferencia

A fin de tratar sobre la ejecucin de las resoluciones administrativas, es preciso

hacer la diferencia entre los conceptos de ejecutividad y ejecutoriedad del acto
administrativo.
La ejecutividad, por una parte, es definida como aquel atributo que posee el acto
administrativo emitido vlidamente, para producir por s mismos todos sus efectos
jurdicos. Dicho de otra manera, consiste en Ia virtud del acto administrativo para
lograr el objetivo por el que fue emitido.
Segn DLAZ,laejecutividad "es aquella envirtud de la cual, los actos administrativos
definitivamente firmes, es decir, los que agotaron la va administrativa, producen
los efectos perseguidos por su emanacin. La ejecutividad es la idoneidad del acto
administrativo para obtener el objetivo para el cual ha sido dictado. La ejecutividad
propiamente dicha est constituida por la condicin especial de estos actos cuya

eficacia implica actuaciones y operaciones materiales a ser cumplidos por el

propio rgano que lo dict o por cualquier otro rgano actuante dentro de la esfera
administrativa, en trminos resumidos, la ejecutividad est materializada en el
efecto legtimo y directo del acto administrativo."6+
Por otro lado, la ejecutoriedad implica la posibilidad de la Administracin Pblica de
hacer efectivos los efectos del acto administrativo, sin necesidad de que sta tenga
que recurrir a otra entidad a fin de que la misma ratifique o haga efectivo el acto.
sta, indica TIRADO "...alude a una caracterstica que nicamente es predicable de
aquellos actos administrativos que impongan una obligacin (de dar, hacer o no
hacer) a un administrado y que, en funcin de su contenido obligacional, puede
permitir, llegado el caso, su ejecucin forzada en caso de negativa del sujeto
administrado"6;.

En tal sentido, el citado autor, estableciendo la diferencia entre ejecutividad y

ejecutoriedad, indica que 'l..si bien todos los actos administrativos son ejecutivos,
slo algunos (aquellos que contengan una obligacin) podrn ser ejecutorios y,
justamentd por esta caracterstica, aquellos actos administrativos ejecutorios que
no sean cumplidos voluntariamente pro el obligado podrn ser objeto de ejecucin
forzosa..."66

64 DAZ GUEVARA, Judn )os. La ejecutoriedad del acto administrativo. En: Manual de la Ley del Procedimiento
Administrativo General. Lima. Caceta -Jurdica. zorr. p.tr6
65 TIRADO BARRERA, )os Antonio. La ejecucin forzosa de los actos administrativos. En: La Ley de Procedimiento Administrativo Ceneral. Diez aos despus. Lima. Palestra Editores. 2o11. p.t6o.
66 dem. p. r6r.

Eiecutoriedad del acto administrativo

8.2"

l)e acuerdo a la LPAG los actos administrativos tendrn carcter ejecutorio, salvo
disposicin legal expresa en contrario, mandato iudicial o que estn sujetos a
condicin o plazo conforme a ley.
En tal sentido, la ejecutoriedad y efectividad del acto administrativo se perder,
salvo norma expresa en contrario:

'
.

Por suspensin provisional conforme a ley.

Cuando se cumpla la condicin resolutiva a que estaban sujetos de acuerdo

l"y.

Cuando transcurridos cinco aos de adquirido firmeza, la administracin no ha

iniciado los actos que le competen para ejecutarlos.
a

Encasodeque el administrado oponga al inicio de laejecucin delactoadministrativo

la prdida de su ejecutoriedad, la cuestin debe ser resuelta de modo irrecurrible en
sede admiistrativa por la autoridad inmediata superior, de existir, previo informe
legal sobre la materia.

8.3. Eiecucin Forzosa

La ejecucin forzosa, es definida, de acuerdo a SOPENA GIL, como el "medio jurdico por el cual se logra la satisfaccin del acreedor cuando este no se consigue a travs
de la prestacin del deudor y es necesario conseguir aquella satisfaccin independientemente de la voluntad del obligado, venciendo su contraria voluntad."r';

GUZMN seala que "la ejecucin forzosa es el mecanismo a travs del cual la Administracin Pblica procura el cumplimiento de las obligaciones y deberes generados respecto de los administrados en un acto administrativo, ante la negativa del
administrado de cumplir espontneamente con las mismas'168
Por otro lado, a fin de que la autoridad administrativa pueda proceder a la eiecucin
forzosadeactos administrativos,yaseaa travs de suspropiosrganoscompetentes,
o de la Polica Nacional del Per, debe cumplir ciertas exigencias, las mismas que se
detallan a continuacin:

Que se trate de una obligacin de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de

la

entidad

'
.

Que la prestacin sea determinada por escrito de modo claro e ntegro.

Qrr" se haya requerido al administrado el cumplimiento espontneo de la

prestacin, bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo especficamente

Que tal obligacin derive del ejercicio de una atribucin de imperio de la entidad
o provenga de una relacin de derecho pblico sostenida con la entidad.

aplicable.

67
68'

Jordi citado por D|AZ GUEVARA, Juon Jos' Ob.cit. p'118

CUZMN NAPURI, Christion. Ob.cit. p.lz9

SOPENA CIL,

'

Que no se trate de acto administrativo que la Constitucin o la ley exijan la

intervencin del Poder Judicial para su ejecucin.

Una vez que la autoridad haya emitido su decisin de autorizar la ejecucin administrativa, cumplindose todas las exigencias sealadas anteriormente, sta debe
ser notificada a su destinatario antes de iniciarse la misma.

Igualmente, la autoridad puede notificar el inicio de la ejecucin sucesivamente a

la notificacin del acto ejecutado, siempre que se facilite al administrado cumplir
espontneamente la prestacin a su cargo.
8.3.r. Medios de eiecucin forzosa
La ejecucin forzosa por Ia entidad se efectuar respetando siempre el principio de
razonabilidad, por los siguientes medios:

E ECUCTN
COACTIVA

Esta se da en caso la autoridad administrativa tuviera

que procurarse la ejecucin de una obligacin de dar,
hacer o no hacer, siguiendo el procedimiento previsto
por la Ley N' 2697g- Ley del Procedimiento de Ejecucin
Coactiva, su Texto nico Ordenado aprobado por el
Decreto Supremo No or8-zoo8-]Us, y su Reglamento
aprobado mediante Decreto Supremo N'o69-zoo3-EF.

Proceder cuando se trate de actos que por no ser

ETECUCIN

SUBSIDIARIA

personalsimos puedan ser realizados por sujeto distinto

del obligado. En este caso, la entidad realizar el acto,
por s o a travs de las personas que determine, a costa

del obligado
Estas son impuestas reiteradamente por perodos suficientes para que el administrado cumpla con lo ordenado, slo cuando por ley se autorice, en la forma y

cuantia que sta determine, y para la ejecucin de determinados actos.

Los supuestos en que la multa coercitiva procede son:

MULfA
COERCITI\A

'

Actos personalsimos en que no proceda la compulsin sobre la persona del obligado.

'

Actos en que, procediendo la compulsin, la adn-rinistracin no la estimara conveniente.

'

Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar

otra persona.

Cabe mencionar que la multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal
carcter y compatible con ellas.

COMPUTSTON
SOBRE LAS
PERSONAS

Esta se da en caso de actos administrativos que impongan una obligacin personalsima de no hacer o soportar, siempre que la ley expresamente lo autorice, y respectando la dignidad y a los derechos de las personas
reconocidos en la Constitucin Poltica.

Si los actos fueran de cumplimiento personal, y no

fueran ejecutados, darn lugar al pago de los daos y
perjuicios que se produjeran, los que se debern regular

judicialmente.
Finalmente, en cuanto a la ejecucin forzosa deber tenerse en cuenta que si fueran
varios los medios de ejecucin aplicables, se elegir el menos restrictivo de la libertad

individual.

Ca

tulo
REVISION DE
LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS

El ordenamiento jurdico ha previsto diversos mecanismos de revisin de los actos

en va administrativa.
Por un lado, los actos administrativos pueden ser revisados por la propia entidad, en
sede administrativa, siempre que no hayan sido objeto de confirmacin por sentencia

judicial firme; y por otro lado, pueden ser cuestionados por los administrados
mediante los recursos administrativos.

La finalidad de dicha revisin es contralar las actuaciones de la Administracin

Pblica y permitirle un funcionamiento eficiente.
Al respecto, RIZO-PATRN y PATRONI indican que "la revisin de los actos en sede
administrativa cumple un doble objetivo o propsito. Por un lado, se configuran
como garantia respecto al destinatario del acto administrativo, en la medida en
que le asegura la posibilidad de reaccionar frente a los actos administrativos que
lo perjudican. Por otro lado, plantea un privilegio para la Administracin Pblica,
evitando con ello que resulte sorpresivamente encausada ante los rganos de la

jurisdiccin coritencioso-administrativa."6q

A continuacin trataremos sobre cada uno de los mecanismos de revisin de los

actos administrativos en sede administrativa, diferencindolos en aquellos ejercidos
por la propia Administracin Pblica y aquellos que ejerce el administrado.

69

y PATRONIyIZQUERRA, rsula. La Revisin de los Actos en va administrativa.

En: Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo General, Libro homenaje a Jos Alberto Bustamante
Belaunde. Lima. UPC. 2oog.p.349.

PATRN LARRABURRE, Jdvier

1. POR LA PROPIA ADMINISTRACION

r.r. Rectificacin de Errores Materiales
La autoridad adrninistrativa tiene la facultad de poder rectificar, con efecto
retroactivo, los errores materiales o aritmticos contenidos en los actos
administrativos, pudindolo hacer en cualquier momento, de oficio o a instancia de
los administrados.
La rectificacin de errores de un acto administrativo por parte de la autoridad, no
puede conllevar la alteracin de lo sustancial de su contenido ni el sentido de la
ecisin. Por lo tanto, dicha rectificacin no va a implicar ni la invalidez del acto

administrativo ni la extincin de sus efectos.

Asirismo, la ley no establece mayor formalidad para la rectificacin de errores que
adoptar la misma a las formas y modalidades de comunicacin o publicacin que
corresponda para el acto original.

r.z. Nulidad de Oficio

Mediante la nulidad de oficio del acto administrativo, de acuerdo a BACA ONETO,
"...Ia Administracin Pblica anula, sin necesidad de que lo solicite un particular,
un acto vlido, viciado desde su nacimiento. Se trata, por tanto, de una reiterada
originaria del acto. Esta potestad, de la que carecen los particulares, encuentra su
justifrcacin en la autotutela de la Administracin Pblica, que le permite hacerse
fusticia por s misma..."r'. En consecuencia, implica que la entidad administrativa
pueda declarar la nulidad de su propio acto, siempre que incurra en las causales de
nulidad sealadas en artculo roq de la LPAG, aun cuando hayan quedado firmes,
siempre que agravien el inters pblico.
Segn GUZMAN, "la nulidad de oficio de los actos administrativos tiene sustento,
en primer lugar, en el inters pblico, nico supuesto habilitante que permite que
la autoridad adrninistrativa pueda invocar su propio error para obtener la invalidez
de un acto, supuesto impensable en el mbito del derecho privado, puesto que
pertenece a la llamada doctrina de los actos propios...Por otro lado, la nulidad de
oficio es tambin un mecanismo de control de la Administracin que permite que
esta ltima emplee mecanismos para controlarse a su interior..."z'

La nulidad de;un acto administrativo puede ser declarada de ofrcio por parte de
la autoridad, an cuando haya quedado flrme, al incurrir el acto en alguna de las
causales de nulidad sealadas en el artculo ro de la LPAGT', siempre que agravie el
inters pblico.

7o
71
72

EACA ONETO, Vctor Sebdstn

Ob.cit. p.

114.

CUZMN rtnpuni Christian. ob.cit. p.250 y 251.

LpAC. Artculo lo" Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguien-

tes:

'1.

La contravencin a la Constitucin, a las leyes o a las normas reglamentarias.

Autoridad competente para declarar la nulidad de oficio

En principio, la nulidad de oficio slo puede ser declarada por el funcionario
jerrquico superior al que expidi el acto que se ir-rvalida. Sin embargo, en caso
que la autoridad que haya emitido el acto no estuviera sometida a subordinacin
jerrquica, la nulidad deber sel declarada por resolucin del mismo funcionario.

La autoridad adrnir-ristrativa, adems de declarar la nulidad, est facultada,

si

cuanta con los elemenlos suficientes para ello, de resolver sobre el fondo del asunto.
En este caso, este extremo slo podr ser objeto de reconsideracin. Cuando no
sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispondr la reposicin del
procedimiento al momento en que el vicio se produjo.

Un caso particular,

es el de la declaracin de nulidad de los actos administrativos

emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes especiales, competentes
para resolver controversias en ltima instancia administrativa; la cual slo puede
declarase en sede administrativa por el propio consejo o tribunal con el acuerdo

unnime de sus miembros.

Prescripcin para declarar la nulidad de oficio

La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe
al ao, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos. Sin embargo,
en caso haya prescrito dicho plazo, slo procede demandar la nulidad ante el Poder

Judicial va el proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda

se

interponga dentro de los dos aos siguientes a contar desde la fecha en que prescribi
la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa.
En cuanto a la declaracin de nulidad de oficio de los actos administrativos por
parte de los consejos o tribunales regidos por leyes especiales, esta atdbucin slo
podr ejercerse dentro del plazo de un ao contado desde la fecha en que el acto es
notificado al interesado. Tarnbin procede que el titular de la Entidad demande su
nulidad en la via de proceso contencioso administrativo, siempre que la dernanda
se interponga dentro de los tres aos siguientes de notificada la resolucin emitida
por el consejo o tribunal.

r.3. Revocacin
RIZO-PATRN y PATRoNI indican al respecro que "La LpAG ha dererminado
como regla general la irrevocabitidad de los actos administrativos que declaren o
constituyan derechos o intereses legtimos a favor del administrado, siempre que
la autoridad pretenda desvincularse de dichos actos administrativos po, ,uror1",
z.

EI defecto o la omisin de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservacin del acto a que se refiere el Artculo 14.
3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobacin automtica o por slencio
administrativo postivo, por los qr-re se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento turdico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentacn o tramites esenciales para su
adquisicin.
4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infraccin penal, o que se dicten como consecuencia
de'la misma".

de oportunidad, mrito o conveniencia... En ese sentido, el derecho administrativo

peruano garantiza la estabilidad jurdica, tanto de aquellos actos administrativos
que se limiten a acreditar relaciones o situaciones existentes sin alterarlas como de
aquellos actos administrativos que crean, modifrcan o extingan relaciones o situaciones iurdicas."z
No obstante, como toda regla tiene una excepcin, la ley ha previsto la procedencia
de la revocacin de los actos administrativos, con efectos a futuro, en determinados
casos, a saber:

Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una

norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en
dicha norma.

Cuando sobrevenga la desaparicin de las condiciones exigidas legalmente para

la emisin del acto administrativo cuya permanencia sea indispensable para la
existencia de la relacin jurdica creada.

Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente

a los destinatarios del acto y siempre que no se genere periuicios a terceros.

Asimismo, cabe anotar que la revocacin slo podr ser declarada por la ms alta
autoridad de la entidad competente, previa oportunidad a los posibles afectados
para presentar sus alegatos y evidencia en su favor.
El Tiibunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del INDECOPI, a travs de la Sala de Defensa de la Competencia Ns r, ha emitido pronunciamiento respecto a la revocacin de los actos administrativos mediante el precedente
de observancia obligatoria contenido en la RESOLUCIN 1535-zoro/SCTINDECOPI
del 3 de mayo de 2oro.
Este Tribunal ha definido a la revocacin como "... un mecanismo de revisin de
oficio de actos administrativos, a travs del cual la autoridad reevala los requisitos
de validez de tales pronunciamientos a efectos de verificar si las condiciones necesarias para su existencia han permanecido en el tiempo. Por ejemplo, si a raz de
un cambio de zonificacin se vuelven incompatibles los giros de algunos negocios,
la administracin puede seguir el procedimiento de revocatoria de las licencias de
funcionamiento otorgadas prerriamente, en tanto tales negocios ya no cumplen con
los requisitos exigidos para funcionar. Asimismo, la revocacin puede suponer un
desconocimiento parcial de las prerrogativas reconocidas a los particulares. Si en el
ejemplo anterior solo se volvieran incompatibles algunos de los giros de un negocio,
la autoridad podra revocar parcialmente la licencia, en aquellos extremos que ahora
no cumplen con las exigencias de la nueva zonificacin."

Entre los precedentes de observancia obligatoria establecidos por el Tribunal,

podemos destacar los siguientes:

"Constituyen revocaciones indirectas el impedimento o restriccin deI ejercicio

de los derechos o intereses conferidos por un acto administrativo, sin que exista

..-.-__B

PATRN LARRABURRE, Jdver y PATRONIyIZQUERRA, rsulo. Ob.cit' p'356

un pronunciamiento expreso desconociendo tales prerrogativas. Todas

las

revocaciones indirectas son ilegales, porque ello implica que la administracin

no sigui el procedimiento establecido en los artculos 2o3 y zo5 de la Ley
27444".

"Cuando el cambio de circunstancias que origina la revocacin es atribuible

al propio administrado, no resulta aplicable el procedimiento de revocacin
regulado en los artculos zo3n y zo5o de IaLey 27444"

Indemnizacin por revocacin

Cuando la revocacin origine perjuicio econmico al administrado, la resolucin
que la decida deber contemplar lo conveniente para efectuar la indemnizacin
correspondiente en sede administrativa.
El Tribunal Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual, tambin se ha
pronunciado respecto a la indemnizacin por revocacin en el citado precedente de
observancia obligatoria, estableciendo que:

'

"En los casos que corresponda otorgar indemnizacin, sta debe compensar
los perjuicios econmicos originados hasta la notificacin al administrado
de la resolucin de revocacin. Las inversiones efectuadas posteriormente
no deben ser contempladas en la resolucin de revocacin como parte de la
indemnizacin."

'

"Cuando se origine perjuicios econmicos indemnizables, la resolucin de

revocacin deber sealar como mnimo la cuanta de la compensacin y la
autoridad encargada de efectuar el pago.

'

"La indemnizacin se paga de manera integral, en dinero en efectivo y es exigible

a partir de la emisin de la resolucin de revocacin."

Finalmente, cabe anotar que los actos incursos en causal para su revocacin o
nulidad de oficio, pero cuyos efectos hayan caducado o agotado, sern materia de
indemnizacin en sede judicial, dispuesta cuando quede firme administrativamente
su revocacin o anulacin.

2. POR

EL

ADMINISTRADO

2.r. Recursos Administrativos

Los recursos administrativos pueden ser definidos como aquellos medios de defensa
que posee el administrado para contradecir en la va administrativa aqul acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o inters legitimo.

RUIZ DE APODACA establece que "...los reculsos frente a los actos y resoluciones
administrativas, son mecanismos de control de la actividad de las Administraciones
Pblicas para asegurar que en su actuacin se ajustan al ordenamiento jurdico y
garantizar la proteccin de los derechos de los admir-ristrados fiente al ejercicio de
las potestades exorbitantes que tienen atribuidas las Admir-ristraciones Pblicas."7a
De la misma forma, el citado autor indica "El recurso administrativo es el acto por el
que un particular promueve fbrmalrnente la revisin de un acto administrativo ante
la misma Administracin autora del acto recurrido".;s

Por su parte, CASSAGNE hace rc'ferencia del recurso administrativo como "toda
impugnacir-r en trmino de un acto adrninistrativo...tendiente a otrtener (del rgano
emisor del acto, de su superior jerrquico o de quin ejerce el control de tutela) la
revocacin, modificacin o saneamiento del acto administrativo que segn 1, le
causa agravio o lesin en forma ilegtima'l;6
De acuerdo con Guzmn, "la posibilidacl de enrplear los recursos adlninistrativos
es una garanta de alcance lin'ritado. Ello ocurre en palticular porque los recursos
administrativos se interponen ante la propia adrrinistracin y son resueltos por
la misma, razn por la cual el ente administrativo se convierte a la vez en iuez y
parte. (...) Por otro lado, la obligacion de agotar la va administrativa, cuando sta se
encuentra regulada, resulta ser una carga para el adn-iinistrado, ms que un privilegio

a su favor, mxime si se establece colno requisito para acceder al contencioso

administrativo'l;;
2"2. Elementos

caractersticos

Los elementos que caracteriza a todo recurso administrativcr, siguiendo lo establecido

por CABRERAy QUINTANA;8, son:

Est fijado pol ley. Las partes no pueden emplear medios irnpugnatorios
distintos a lo que establece la ley.

'
.

Tiene como finalidad la irnpugnaciort de Ltll acto adnrtnistlatir tl"

un acto. Consiste en una declalacin de voltrrrtad de los particulares para

solicitar Ia anulacin o la refbln'ra de los actos administrativos. Es el ejercicio
Es

ef:ecrir o

) concleto a I ecurrir.

Es una facfultad o derectro. El aclministlado puede y tiene que ejercer la irnpug-

nacin.
74

75

RUIZ DE APODACA ESPINOSA, Ange]. Los Re.ursos en el Derecho Administrativo: Fundamento y aproxi'
macin a tos Sistemas Espaol y Peruano. En: Temas Actuales de Derecho Administrativo. Lima. Editora

Normas Legales SAc.2006" p.l27

dem. p.rz8

citado por MONSERRAT A. FON l. Ob.cit. p.215

cuzMN NAPUR' chrstan. Ob. cit., zofi, p,735.
78 CABRERA VSQUEZ, Morco Antono y QUINIANA V/VANCO, Roso. Lecciones de Derecho Administrativo Lec'
cn 11: Los Recursos Impugndtvos Administrativos en Ia Ley del Procetlimiento Adrlnstrdtvo Ceneral N'
27444:Va Administratvd. Lima. Ediciones Legales lberoamericana E.l.R.L. 2oo5. p.26
76
77

CASSACNE

Debe interponerse dentro del plazo establecido en la ley.

Se

dirige ante un rgano administrativo.

Constituye una actividad de control sobre

la actuacin de la

autoridad

administrativa para verificar si sta se sujeta al derecho.

2.j. Actos impugnables

Slo son impugnables:

'

Los actos definitivos que ponen fin a la instancia.

'

Los actos de trmite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensin.

En caso de que el administrado quiera contradecir los restantes actos de trmite, stos
debern alegarse para su consideracin en el acto que ponga fin al procedimiento, y
podrn ser impugnados con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga
conu a el acto deFnitir o.

Por otro lado, los actos que sean reproduccin de otros anteriores que hayan quedado
firmes, y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en
tiempo y forma, no son susceptibles de ser impugnados.

2.4. Clases de Recursos

Administrativos

Los recursos administrativos son:

RECURSO DE
RECONSIDERACIN

RECURSO DE

APELACIN

RECURSO DE
REYTSIN

El recurso de reconsi-

El recurso de apelacin

deracin es un recurso
opcionai, por lo que su
no interpos.icin no impide el ejercicio del re-

ser interpuesto cuan-

El recurso de revisin
constituye un recurso

do la impugnacin:

excepcional.

'

ste se interpondr ante

una tercera instancia de

Se sustente en dife-

cul'so de apelacin.

rente interpretacin
de las pruebas pro-

ste deber ser inter-

ducidas.

puesto aute el mismo rgano que dict

el primer acto que es
materia de la impugnacin.

'

Cuando se trate de
cuestiones de puro
derecho.

competencia nacional,
si las dos instancias an
teriores flueron resueltas por autoridades que
no son de competencia

La nica condicin para I e ste deber dirigirse a I nacional, debiendodirisu trmite, es que el I la misma autoridad que I girse a la misma autorirecurso se sustentarse I expidi el acto que se I dad que expidi el acto
en nueva prueba, I impugna para que eleve I que se impugna para
salvo en los casos de I lo actuado al superior I que eleve lo actuado al

actos administrativos I ierrquico.

emitidos por rganos

superior ierrquico.

que constituyen nica

instancia, en lo cuales
no es requerida.

Aspectos a considerar

2.5.

En cuanto al escrito del recurso, este deber:

'
.

Indicar el acto del que

'

Ser autorizado por letrado.

se

recurre.

Cumplir con los requisitos de los escritos.

Igualmente, el error en la calificacin del recurso por parte del recurrente no ser
obstculo para su tramitacin siempre que del escrito se deduzca su verdadero
carcter.

Del mismo modo, deber tenerse presente que los recursos administrativos slo
podrn ser ejercidos por una sola vez en cada procedimiento administrativo y nunca
simultneamente.
Con respecto a los plazos del recurso, el administrado tiene el plazo de quince
das perentorios para interponerlo, y la autoridad administrativa treinta das para
resolverlo.

2.6. Suspensin de la ejecucin

cualquier recurso, no suspender laejecucin del acto impugnado,
con excepcin de los casos en que una norma legal establezca Io contrario.
La

interposicin

de

Sin embargo, la autoridad a quien competa resolver el recurso podr suspender de

oficio o a peticin de parte la ejecucin del acto recurrido cuando concurra alguna
de las siguientes circunstancias:

a)

Que Ia ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.

b)

Que se aprecie objetivamente la existencia de un vicio de nulidad trascendente.

La decisin de la suspensin se adoptar previa ponderacin suficientemente

razonada entre el perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la suspensin
y el perjuicio que causa al recurrente Ia eficacia inmediata del acto recurrido.

Al disponerse la suspensin podrn adoptarse las medidas que sean necesarias para
asegurar la proteccin del inters pblico o los derechos de terceros y la eficacia de
la resolucin impugnada.

La suspensin se mantendr durante el trmite del recurso administrativo o el

correspondiente proceso contencioso-administrativo, salvo que la autoridad
administrativa o judicial disponga lo contrario si se modifican las condiciones bajo
las cuales se decidi.

2.7. Resolucin

El pronunciamiento de la autoridad sobre los recursos de impugnacin podr

plantearse en alguna de las siguientes formas:
RESOLUCIN

ESTIMATORIA

RESOTUCIN
DESESTIMATORIA

Se expedir cuan-

Se expedir cuan-

do la

autoridad
no se encuentra
de acuerdo con la

autoridad

administrativa
se encuentre de

do la

licitud del admi-

peticin del administrado, emi-

nistrado en todo o

tiendo un parecer

en parte.

adverso a
citado.

acuerdo con la so-

lo soli-

RESOLUCINDE

RESOTUCIN DE

NADMISIBILIDAD

NULIDAD

Se expedir cuan-

do la

autoridad

no pueda pronunciarse porque, segn el tipo de recurso presentado,

no se haya inclui-

do los documentos o informacio-

nes

requeridos

para su admisin.

Se expedir cuan-

do la

autoridad

advierte la nulidad. Como consecuencia de ello,

no solamente la
declara sino adems se pronuncia
sobre el asunto de

fondo en funcin
al principio de celeridad.

3. ACTO FIRME
El acto firme puede ser definido como el acto que se convirti en irrecurrible por
que se dejaron transcurrir los plazos para su impugnacin mediante los recursos
administrativos respectivos.

MORN indica al respecto que: "en sede administrativa se dice que un acto ha
adquirido firmeza cuando contra dicho acto no procede recurso administrativo, ni
tampoco procede la interposicin de una demanda contencioso-administrativa. Pero
a diferencia de la autoridad de cosa juzgada que es inimpugnable e inmodificable,
los actos administrativos aun cuando sean firmes siempre podrn ser modificados o

revocados en sedeAutoridad Administrativa. Al respecto, VEDEL seala lo siguiente:

"Nos podramos sentir tentados a pensar que, cuando una decisin ejecutoria est
a cubierto de todo recurso, especialmente porque el plazo del recurso por exceso de
poder ha expirado, adquiere una especie de autoridad de cosa juzgada. En realidad
no es as: r) Una sentencia que ha adquirido fuerza de cosa juzgada no puede retirarse
jams, incluso aunque el juez se arrepienta. Por el contrario, una decisin ejecutoria

puede ser objeto de revocacin o de derogacin en las condiciones definidas

anteriormente..."

".zs

Para comprender mejor dicha afirmacin, el citado autor presenta el siguiente

ejemplo: "...si Ia autoridad administrativa deniega la licencia de conducir a un
administrado pues este no aprob algunos de los exmenes previos, el administrado
puede volver a solicitar la licencia y de aprobar todos los exmenes, la autoridad
administrativa no tendra reparo alguno en otorgarle la licencia solicitada."s.

4. ACTOS QUE CAUSAN ESTADO

Los actos que causan estado pueden ser definidos como aquellos actos que agotan la
va administrativa, y por tanto, slo pueden ser recurribles en va jurisdiccional.

Segn GUZMN, "desde un punto de vista formal, el agotamiento de la via

administrativa implica la posibilidad de recurrir al Poder Judicial a travs de
proceso contencioso administrativo. Desde el punto de vista material, asimismo,
impide que la controversia vuelva a discutirse en sede administrativa por accin del
administrado'18'
En tal sentido, son actos que agotan la va administrativa:

79

'

El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnacin ante una

autoridad u rgano jerrquicamente superior en la va administrativa o cuando
se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por
interponer recurso de reconsideracin, en cuyo caso la resolucin que se expida
o el silencio administrativo producido con motivo de dicho recurso impugnativo
agota la via administrativa.

'

El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la

interposicin de un recurso de apelacin en aquellos casos en que se impugne
el acto de ura autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica.

'

El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposicin de un recurso de revisin.

'
'

El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos.

Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos regidos
por leyes especiales.

MORON URBINA, Juan Carlos.Ob.cit.p.631 y 632

8o

dem.

81

CUZMN ti,atUni, christian. Ob.cit. p.u 88

Captulo
EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO
TRILATERAL
1

. CONCFPTO
El procedimiento trilateral es el procedimier-rto administrati."'o contencioso seguido
entre dos o ms administrados ante las entidades de la administracin y para las
personas jurdicas bajo el r'girnen privado que prestan servicios pblicos o ejercen
funcin administrativa, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del
Estado. De acuerdo a lo establecido por la LPAG, el procedimiento trilateral se rige
por 1o dispuesto en el Captulo I del Ttulo IV de la Ley No 27444 y en lo dems
por lo previsto en dicha norma respecto al procedimiento administrativo general.
Sin embargo, respecto de los procedimientos administrativos trilaterales regidos
por leyes especiales, la Ley tiene nicamente carcter supletorio y regula aquello la
norma especial no refiera expresamente.
Debe tenerse presente que, al mencionar a los administrados, no solo nos referimos
a los particulares, sino tambin a las enticlades pblicas que puedan intervenir en
el procedimiento como administrado, para lo cual deberr-r someterse a las normas
que lo disciplinan en igualdad de facultades y debeles que cualquier ciudadano.

HERNNDEZ establece que el procedimiento triiateral "se trata de la intervencin

de tres intereses diferentes al interior d,e un mismo procedimiento, cuya finalidad
es definir una incertidumbre juridica, restituir un derecho subjetivo afectado o

solucionar'rlna controversia ante la Administracin Pblica que acta como un

juzgador imparcial respecto de las pretensiones de las partes, pero teniendo en
cuenta que lo que la motiva a actuar e intervenir es un inters pblico...Entonces,
queda afirmado que el procedimiento trilateral es un procedimiento contencioso,
en el que existen dos o ms intereses en conflicto seguidos ante la administracin
y ante los particulares que ejercen funcin adininistrativa, la administracin que es
quien resuelve no

82

es

parte en conflicto'l8'

procedimiento administrativo trilateral: Ia Administracin como rbitro cuasijurisdiccional. En: Manual de la Ley del Procediiento Administrativo Ceneral. Lima. Caceta Jurdi
HERNANDEZ HUAMANAHU/, Hctor. El

ca. 2o11. p.39

Como se puede apreciar, lo esencial de este tipo de procedimiento es que su finalidad

es resolver una controversia, por lo que la autoridad administrativa realizar su
facultad cuasijurisdiccional para resolver dicho conflicto de intereses. El elemento
diferencial entre esta facultad y la funcin jurisdiccional radica en que la primera
se realiza en sede administrativa y no en sede judicial por lo que hay inexistencia de
cosa juzgada; en consecuencia, la resolucin administrativa tendr el carcter de
cosa decidida, ya que puede ser cuestionada mediante una demanda contenciosa

administrativa.

2. SUJETOS
En el procedimiento irilateral intervienen los siguientes sujetos:

RECLAMADO

RTCLAMANTE
Es la persona que

inicia

el procedimiento presentando su reclama-

ENTIDAD
ADMINISTRdTIVA

Cualquiera de los em-

Le corresponde resolver

plazados.

la controversia; asimis-

cin.

mo, puede favorecer

o facilitar la solucin
conciliada a su controversia.

3. CARACTERISTICAS
En base a lo establecido por MORN, sealamos como las caractersticas ms
notables del procedimiento trilateral:

Son objeto de instruccin y resolucin por organismos ajenos al Poder Judicial,

pero dentro de la Administracin Pblica, y generalmente bajo la forma de

tribunales administrativos.

.
.
.

El sector encargado de conocer el caso cuenta con algunas facultades propias de

la jurisdiccin como la notio, vocatio, coercio, iudicium y executio.

Las decisiones producidas a travs del procedimiento administrativo generan

precedentes, por lo general.

Los procedimientos trilaterales pueden ser compositivos y de resolucin

imperativa, los primeros adoptan como prioridad un rol de facilitador de la
comunicacin entre las partes, y los segundos tienden a una estructura dialctica
concordante con el tradicional ejercicio de Ia autoridad.

Asimismo, cabe anotar que el procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en

la LPAG; sin embargo, en los casos de procedimientos administrativos trilaterales
regidos por leyes especiales, dicha ley tendr nicamente carcter supietorio.

tn
H/\J

a 4)

Se declarar rebelde.

La

TRASTADO
RECLAI\ADO

Administracin
permitir la en- ACTUAC

trega de la contesta DE
cin luego del venP'azo'

,/]"o"u -"5imienIo(IeI
rn- Presclnclr
trdentrode los t
-\
'
lnacuvectry1,;'.;;;;;,;;" lcoruresrecr$ poracuerdo
raspartes'
'
. Requisitos
ros
""- ----"'-"-)

de

escritos, nombre

X:'1i,::tf,"o:o]::

lucin d todos ios

asuntos controvertidos de hecho y de

direccin de cada
reclamado, moti-

-derecho.

y la peticin de
-sanciones
u otrosvos

'

. Las

Ofrecer y adjuntar

pruebas.
podr
solicitar aclaracin
de la reclamacin
de admitirla.
(anexos)

'

CAUTELARES

procecli-

miento trilateral, de oficio o

pedido de parte.

Antes de notificada, cuando la

ley lo permita,

la

autoridad

podr
aprobar acueldos,
pactos, convcnios

o contratos

importen

que
una

transaccin extra-

juclicial

liacin

o onci-

pudiendo
poncr fin al procc

dimiento.

reclamacirn tr
la rplica y son re-

Sin embalgo,

sueltas con la reso-

ofrcio si considera
que poclr'a estarse
alcctando intere
ses de terceros o

lucin final.
El reclamado podr presentar una

continuar

lcr

cle

replica

la accin suscitada

va.

iniciacin
del procedimient<r
entraase inters

alegando
vioLrciones a la legislarin lcspccti

En cualquier etapa del

DE QUIEN

CONOCE

cuestiones
conjunta y nicamente al io.,t"rtu.

la

La autoridad

.MEDIDAS

RESOLUCIN

podr'

La rplica a

las

ijl:::t'1'Jff:"1:
"" "ril

p"r*ir;".

por la

general.

Apelacin
Procede contra
resolucin final
emitida por rgano subordi-

nado jerrquicamente.

'Reconsiderae

in

Procede contra

resolucin flnal emitida por

rgano que no

tiene superior
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Captulo
EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRI\TIVO
SANCIONAD()R
1. PROCEDIM

IENTO ADM I NISTRATIVO SANCIONADOR

El procedimiento administratir'^ sancionadol ss i pror:eclinrieno r,lisriplinario

travs del cual Ia Administracin eiece su potesfad sancionadora.

ste se encuentra disciplinado por lo disprlcstr en la T,PAC. lo que irnplica tambin

la facultad que se atriLluye a cualquiera cle las err.tidacles p.rr.l establecel infracciones
administrativas y las consecLlentes sanciones a los aclmini,qtr.r:los. Sin embargo,
en el caso de procedimientos establecidos en le1'es cspei'ialr:s, la-q disposiciones
de la ley general sern aplic.edas con carcter supletorio, sin perjr.ricio de que en
dichos procedimientos se rbserven los principios cle la pntestad sancionadora
administrativa, asi como la estrLlctltra y garantas previstas para cl prrrcedirliento

administrativo sancicln ad rr'.

De igual manera, cahe anotar qrre los pror-edjlrient()s qlle se ligen por leyes
especiales no podrn imponer condiciones nrenos f.rvcllables a los ..clntinistrados,
que las previstas en la LPAG.

Caracteres del procedimiento sancirnad nr

El procedin-riento administrativo sancionador ce r.rlactenza p()l

'

'

Diferenciar en su estructLlra entre ia ar.rtorirlad instn.r<'tora,v la que decide la

aplicacin de la sancirin, c'rrando l.r olganiza,:.irin de la entirlcl lo pclnrita.

'

Considerar que los hechos cleclarado-s rrobados prrr resolnciones irrdiciales

firmes vinculan a las entidades en el ploceclimiento.

'

Notificar a los administraclos los hechos que se le irnptrten, l.r calific.rcin de

las infracciones, las sanciones quc se le pudiera imponer, asi cornc la autoridad
'competente para imponer la sancirin y la norrna que atribLrr';: tal competencia.

Otorgar al administrado un plazo de cinco das para formular sus alegaciones

y utilizar los medios de defensa correspondientes, sin que la abstencin del

ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento de juicio en contrario
su situacin.

2.

P9TESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIN

PUBLICA

Al hablar del ius puniendi del Estado hacemos referencia a la potestad o facultad
que tiene ste para aplicar las sanciones correspondientes en caso de evidenciar la
contravencin al ordenamiento jurdico. Dicha potestad puede ser ejercida a travs
de los jueces penales en el caso de comisin de delitos o de la Administracin Pblica
en el caso de infracciones.
Er-r

tal senticlo, la potestad sancionadora de la Administracin puede ser definida,

en palabras de VERGARAY y GMEZ, como "el poder jurdico que posee la

Administracin Pblica pala castigar a los administrados, cuando estos lesionan
determinaclos bienes jurdicos reconocidos por el marco constitucional y legal
vigente. Esta potestad, mediante la represin de ciertas conductas, busca incentivarel
respecto y cumplimiento del ordenamiento jurdico, desincentivando la realizacin
de infracciones'l8
Por su parte, OSSA indica que "La potestad sancionadora de la administracin se
desenvuelve dentro del mbito de los ms dismiles hechos, actos y actividades
conrplejas de los particulares y de la misma administracin. Est dirigida a reprimir
aquellas conductas tlansgresoras de la normativa propia de la administracin y est
sujeta, por lo dems, a las limitaciones constitucionales y legales que se establecen
en la Carta fundamental y en las disposiciones que la regulan."8+
La potestad sancionadora de la Administracin Pblica en nuestro pas, no ha sido
reconocida directamente por nuestra Constitucin. Sin embargo, dicha falta de
referenciaexpresanopuedeimplicarsunegacin. Sobreelparticular, PEREIRA,citando
a DANS, sostiene que "la ausencia de reconocimiento constitucional expreso de la
potestad sancionadora de la administracin, no se deriva necesariamente su rechazo,
ya que al igual que otras importantes instituciones del derecho administrativo como
la autotutela, tampoco encuentran un reconocimiento constitucional explcito y sin
embargo, no es posibleprescindir de ellas todavez que resultan consubstancial o
connatural al ejercicio de las funciones administrativas'18;

8l

y los principios del procedimiento sancionador. En: Sobre la Ley del Procedimiento Administrativo Ceneral, Libro homenaje a Jos
Alberto Bustamante Belaunde. Lma. UPC. 2009. p.403
84 OSSA ARBELEZ, Jaime. Derecho administrativo sancionador, Una aproximacin dogmtica. Bogot. Legis.
Segunda Edcin. 20o9.p.i25
85 PEREiRA CHUMBRE, Roberto. La potestad sancionadora de Ia administracin y el procedimiento administrativo sancionador en la Ley N" 27444, En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo Ceneral.
VERCARAy BJAR, Vernica y GMEZ APAC, Hugo. La potestad sancionadora

Lima. ARA Editores. Primera Edicin. 2o01.p.282

3.

REGLAS QUE RI9EN LA FACULTAD SANCIONADORA DE LA

ADMINISTRACION

El ejercicio de la potestad sancionadora correspor-rde a las autoridades administrativas a quienes le hayan sido expresamente atribuidas por disposicin legai o reglamentaria, sin que pueda asumirla o delegarse en rgano distinto.
En cuanto a la determinacin de responsabilidad, las sanciones administrativas que
sean impuestas al administrado por la autoridad administrativa, en ejercicio de su
potestad sancionadora, deben ser compatibles con la exigencia de la reposicin de la
situacin alterada por el mismo a su estado anterior, y con la indemnizacin por los

daos y perjuicios ocasionados, los que sern determinados en el proceso judicial

correspondiente. En los casos que el curnplimiento de las obligaciones previstas

en una disposicin legal corresponda a varias personas conjuntamente,

stos

respondern en forrna solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan, y de

las sanciones que se inrpongan.

Con respecto a la facultad para deterrninar la existencia de ir-rfracciones administrativas, sta prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio
del cmputo de los plazos de prescripcin respecto de las dems obligaciones que
se deriven de los efectos de la comisin de la infraccin. En caso que ello no hubera
sido determinado, dicha facultad prescribir a los cuatro aos.
EI cmputo del plazo de prescripcin comenzar a partir del da en que la infiaccin
se hubiera cometido o desde que ces, si fuera una accin continuada. Asimisn-ro,
ste slo se suspender con Ia iniciacin del procedimiento sancionador a travs de
la notificacin al administrado de los hechos constitutivos de infraccin que les sean

imputados a ttulo de cargo. Dicho cmputo deber reanudarse inmediatamente

si el trmite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por ms de
veinticinco das hbiles, por causa no imputable al administrado.

De acuerdo con Guzmn, "las sanciones administrativas que se impongan al

administrado son compatibles con la exigencia de la reposicin de la situacin
alterada por el mismo a su estado anterior, as como la indemnizacin por los daos
y perjuicios ocasionados, siendo que estos ltimos sern detelminados en el proceso

judicial correspondiente... debiendo aclarar que la indemnizacin tiene naturaleza

resarcitoria mas no punitiva ni sancionatoria'l8"
Finalmente, los administrados deben plantear la prescripcin por va de defensa y la
autoridad debe resolverla sin ms trn-rite que la constatacin de los plazos, debiendo
en caso de estimarla fundada, disponer el inicio de las acciones de responsabilidad
para dilucidar las causas de la inaccin administrativa.

86

cUzMN NAPUR' Christian. ob. cit., zorr, p.8oo.

4, I,S PRIi',I(.IPI(JS DE I.A PO-I-HS'1AD SANCIONADORA

L.a

poiestacl srrtioralola de la \cltirirrist.racin se regir adicionalmente, por los

clue a cciutirtr-racin se detllan:

principitis espr:ci.iles

:-

Slo pol norrna con rango de ley cabe atribuir a ias entidacles aclrninistrativas la potestad sancionadora y la de

j p.".'"r las sanciotrcs aplicables a un administrado, las

I nrrsrnas que L'n ningn caso pueden habilitar a disponer
TEGALTDAD

] la plivacin cle libertacl.

I Ceut.'ttrf establece cre el plirrcipio de legalidad "es un
I lrrnite al eiclcicitr del poder punitivo del Estado, ya que
] irriplica rlue la Administracin Pblica no pueda actuar
ori i.lisrrcr:inalidd absoluta. ni mucho menos afectar
I

1,,. 11sr,,.'r,. ti rrtl.r

pa, t,.' L'll

rleritales de los administlados que son

ttll I,tr.r':rr.dttlilli\tlJti\o."

-.;
t. a aplira.ii.rr ilt s.tr-rcit.ties por parte-,,-de la autoridad adDEBIDO
PROCEDIMIENTO

irrirrist ratir , debi'r' sr-rjrtarse al proceclirniento establecido \ l crsprr t.ri l.rs r,alantias irtherentes al debido proceso.
Al re specto, la citada autora irrdica qr-re "El debido proce-

dimiento cs un plir-icipio que garantiza el correcto desarloIlo clel plocedinriento administrativo sancrionador, es
decir, que las actuaciones realizadas por la Administracirr se iealicen srn soslayar los derechos que el ordenar.niento .jui"idico concede al administrado'l'

lmplica clue la conlisin de la conducta sancionable no

resulte rns venlaios i)]l'a el infiactor que cr-rrnplir las
nolnr.ls infr ingirl.rs ti asrrmil la sancin.
No obstrttr'. ls s.ruciones qLte seal! aprlicadas por la auto-

ridad drbei'n

seir

propoi'citlnaies al incumplimiento cali-

ficackr conro ii'rii'icuin, debiendo clbservar los siguientes

critelicrs de gladuacion de sancin sealados en orden de

prelacitin:

RAZONABILIDAD

' La giavedcl clel dao.

. F.l pt:rltrir io ecotrrjmic() causado
" I a lel.,ctie ion 1i o coritinuiclad en la comisin

de la

tl lLr'crrrt

l,s cilcunst.rncias de la conrisit-ln

F,i berreficiti ileg,almentc obtenido

l-.r eristerrcia o rro de ilrtencior"ralidad

la conducta

cltl itt{rrctt'r
"

CAPCiIA'R;;'MUNDO,(Jlivi: Blanca. L.os prrficiprr,rs dei procedirrierrto administrativo sancionadorcomo

gararrtas dei adninistrdo frente la facultd puniti'/a (Jel Estado. En: Manual de Ia Ley del Procedimrentb Administ.atvo Cerrer1. Lirna. Cacet liircjrca- 1o11. p.191

Slo constituyen infracciones las previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificacin,

sin admitir interpretacin extensiva o analoga. Igualmente, las disposiciones reglamentarias no pueden
constituir nuevas conductas sancionables a las previstas
legalmente, salvo los casos en que la ley pennita tipificar
por va reglamentaria.

El Tribunal Constitucional en la sentencia dictada en

viltud del Expediente No 63or-zoo6-PA/TC del r3 de

TIPICIDAD

agosto de zoo8, estableci la diferencia entre este principio y el principio de legalidad al sealar que "...no debe
identilicarse el prir-rcipio de legalidad con el principio de
tipicidad, pues el primero se satisface cuando se cumple con la previsin de las infracciones y sanciones en

la

ley., mientras que el segundo, se constituye como la

precisa definicin de la conducta que la ley considera
como falta, resultando este el lmite que se impone al
legislador penal o administrativo, a efectos de que las
prohibiciones que definen sanciones, sean estas penales
o adn-rinistrativas, estn redactadas con un nivel de precisin suficiente que permita comprender sin dificultad
lo que se est proscribiendo bajo amenaza de sancin en
una determinada disposicin legal'l

IRRETROACTT-

WDAD

Implica la aplicacin de las disposiciones sancionadoras

vigentes en el momento de incurrir el administrado en
la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean
ms favorables.

CONCURSO DE
INFRACCIONES

t
CONTINUACIN
DE
TNFRACCIONES

En el caso de que una misma conducta califique como

ms de una infraccin se deber aplicar la sancin prevista para Ia infraccin de mayor gravedad.
Para determinar la procedencia de la imposicin de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan tt'anscurrido por lo menos treinta das hbiles desde la fecha de la
imposicin de la ltima sancin y que se acredite haber
solicitado al administrado que demuestre haber cesado
la infraccin dentro de dicho plazo.

No obstante la LPAG, ha establecido ciertos casos en los

que no se puede atribuir el supuesto de continuidad y/o
la in-rposicin de la sancin respectiva bajo sancin de

nulidad:

riiBi:ili;i

lliiiiiiiiiii;ii tli :i i4riiliiiliii

Cuando se encuentre en trmite un recurso administrativo interpuesto dentro del plazo contra el acto
administrativo mediante el cual se impuso la ltima
sancin administrativa.
Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recado en acto administrativo firme.

CONTINUACIN
DE

Cuando Ia conducta que determin la imposicin

de la sancin administrativa original haya perdido el
carcterde infraccinadministrativapor modifi cacin
en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicacin de
principio de irretroactividad.

TNFRACCIONES

Implica que la responsabilidad sobre la infraccin sanCAUSALIDAD

cionable administrativamente debe recaer en la persona

que realiza la conducta omisiva o activa que la constituya.

Se presume que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en

contrario.
PRESUNCIN DE

LICITUD

Sobre el particular, cabe indicar que dicho principio es

expresin en sede administrativa del principio constitucional de presuncin de inocencia, el cual establece
que toda persona es considerada inocente mientas no se
haya declarado judicialmente su responsabilidad.
La autoridad administrativa est impedida de imponer
sucesiva o simultneamente una pena y una sancin
administrativa por el mismo hecho en los casos en que
exista identidad de sujeto, hecho y fundamento. Dicha
prohibicin se extiende tambin a las sanciones
administrativas, salvo Ia concurrencia del supuesto de
conti n uacin de infracciones.

NON

BTS

IN IDEM

OSSA indica que "para que real y efectivamente tenga

lugar la violacin del non bis in dem, es imprescindible
que la pluralidad sancionatoria entre a operar sobre una

triple identidad: (...)

.
.
.

Eadem personae.ldentidad de sujeto...

Eademres. Identidaddefundamentosdeordenfctico,
o sea los hechos constitutivos de la infraccin...
Eadem causa petendi. La coincidencia causal o fundamento..."('

!n

rDE
NOTIFICACIO
AL POSIBLE
SANCIONADO
Se realiza de ofi-

Es por esclito y

cio.

debe contener:

Antes se pueden

realizar

'Calificacin

tacin puede ser

' Autoridad

sentarlos

no
rnenor a 5 das
hbiles

dc

l)os opciones:

ra. Puede reco

lectar pruebas

r.

de oficio.

' Nornra que

z.

Sanciona.

No

tuye

consti
infrac-

Ser notificada

para

La

administrado
a quien fbr'-

->

3 2A
j

af
2 \)n

JV

la
de
sanciones ms
graves para el
sancionado.

;.
H-

imposicin

E-r

3-
Eu
f.

RESOLUCION

PROPUESTA
DE

ACTUACIONES

RESOLUCIN
Concluida sta

Por el r'gano instructor.

Dos opciones:
r) Sancionar:

Debe indicar la con-

ducta probada

que

constituye infraccin,
norma de la sancin y

z)

.\)

ti

JE

-+

Lrl

v
AA
oFl
0;\J

(*) Rc,IT.o INSTRUCToR * RcRNo RESoLUTOR

RECOLECCI

cf

,D-

* F-'

determinar

tencia.

trmite.

!z:

-o \J\^
. OU

que interponga no podr

mul solicitucl
o denuncia.

le

otorga compe-

7o
3 P-

resolucin

de los recursos

cin.

sancionar.

admitida

Por la autoridad instructo-

la infi'accirin.

realizada a travs
de una denuncia,
la misma que tiene que se

Plazo para pre-

tdos.

investigacin, ave
riguacin o inspeccin. La impu-

DE

HECHOS

' Hechos'inrpu-

actua-

ciones previas de

-8
c!

EXAMEN

sancin propuesta.
No constituye infraccin.

Por r'gano resolutor.

Puede

ordenarlas

siempre que
indispensables.

sean

RSSOLUCION

DE QUIEN

CONOCE LA

oJ
*z
;+
o
v

gU
q<
o-

g2
0J-

aQ
5-l

;>
o-J
O'(

;o

'
o

rD

lTl

6. MEDIDAS CAUTELARES
La autoridad que instruye el procedimiento podr disponer la adopcin de medidas
de carcter provisional que aseguren Ia eficacia de la resolucin final que pudiera
recaer.

Las medidas que se adopten debern ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y

necesidades de los objetivos que se pretende garantizar en cada supuesto concreto.
El cumplimiento o ejecucin de las medidas de carcter provisional que en su caso
se adopten, se compensarn, en cuanto sea posible, con la sancin impuesta.

RECUERDAQUE...
Si bien el Derecho Penal y el Procedimiento Administrativo Sancionador son manifestaciones del ius punendi del
Estado, sin embargo presenta elementos diferenciadores
relevantes: el primero de ellas comprende el ejercicio de funcin
jurisdiccional, mientras que el segundo, de funcin administrativa;
la naturaleza de la responsabilidad en el mbito penal es subjetiva mientras que en el mbito sancionador es objetiva (el dolo o la
culpa no es determinante para establecer la responsabilidad del infractor); finalmente, el derecho penal es de ltima ratio.

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Procedimiento Administrativo General, Libro homenaje a Jos Alberto Bustamante Belaunde. Lima. UPC. zoog

),
4.
5.

medio..
5.3. Por publicacin
cualquier otro

5.4.Notificacinapluralidaddeinteresados
5.5. Notificaciones

defectuosas

............34
......................34
........................35
.........................35

nsr-ACTOADMTNISTRATIVO

6.

EXTTNCTN

7.

NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS......................................

7t

Yalidez del acto

.......................35

administrativo..................

7.2. Causales de Nulidad

36

....................36
...............37

7.3. Otros aspectos de la NuIidad.................. .........................38

nulidad.......
........................38
.........................38
7.5. Alcances de la Nulidad.......
8. CONSERVACIN DELACTO ADMINTSTRATIVO. ..............3e
7.4. Efectos de la declaracin de

9.

DIFERENCIA DELACTO ADMINISTRATIVO CON LAS

OTRAS FORMAS JURDTCAS ADMINISTRATTVAS ..................................40

to. PRECEDENTES

ADMINISTRATIVOS............

........................ 4r

CAPITULO 6.- PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:

GENERALES
r. DERECHO DE PETICIN.............

ASPECTOS

..........................43
.....................43

Z. DEFINICIN DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.............

3.

......,.., 43

CARACTERISTICAS DEL PROCEDTMIENTO ADMrNISTRATtyO..........44

4.

PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ............. ......... 45

4.r. Principio
4.2. Principio

Legalidad................
del Debido Procedimiento.................

de

.............46

4.3. Principio de Impulso de Oficio

..................47

4.4. Principio de Razonabilidad

................'..'....+7

Imparcialidad..........

...............48

4.6. Principio de Informalismo...........

...............48

4.5. Principio de

Procedimental............
de Presuncin de Veracidad .............

4.7. Principio de Conducta

.'.............'48

4.8. Principio

..............'49

4.9. Principio de Celeridad..................

Eficacia
de Verdad Material

.-..-..-.--...49

...'...........49

4.ro. Principio de

4.rr. Principio

Participacin...........
de Simplicidad ............

4.r2. Principio de
4.r3. Principio

Uniformidad.............
4.r5. Principio de Predictibilidad
4.r4. Principio de

4.16.

5.

................+5

... ... ... ... ... ... .. 50

...............50
................5o
...............5r
........................51

Principio de Privilegio de Controles Posteriores..................................5r

CLASIFICACIN.............

.................51

5.r. Procedimientodeaprobacinautomtica...........................................52
5.2. Procedimiento de evaluacin

previa.......

........................53

CAPTULO 7.- SUJETOS DEL PROCEDIM IENTO ADMINISTRATIVO .............

r.

55

.........................55
ADMINISTRADOS............
z. LAAUTORIDAD ADMINISTRATIVA.............. ......................58
LOS

z.r.

Competencia de la autoridad administrativa......................................59

z.z. Criterios para determinar la competencia

2.3. Ejercicio de la competencia

......................59
........................6o

2.4. Conflicto con la Funcin

2.5. Situaciones
2.6. rganos

Jurisdiccional................. .........6o
Especiales.................
...............6o

Colegiados

...............62

CAPTULO S.- DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO .............

r.

FORMAS DE

.....................63

INICIACIN.............

....................63

r.1. Inicio de Oficio..........

r.z.

Derecho a formular

r.3. Inicio

.............63

denuncias

de parte: Derecho de

..................64

Peticin..

........65

r.3.r .Facultades otorgadas por el derecho de peticin........................66

r.3.2. Solicitud en inters particular del administrado............. ...........66
r.3.3. Solicitud en inters general de la colectividad ............ ...............66

administrativa
informacin..................

r.3.4. Facultad de contradiccin

r.3.5. Facultad de solicitar

r.3.6. Facultad de formular

consultas..

r.3.7. Facultad de formular peticiones de

z.

.........67
.......67

gracia.....

........67

ASPECTOS RELEVANTES DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO.............
z.r.

Los

..........68

escritos

........6g

z.z. Recepcin documental

2.3. Observaciones

................

...............69

a documentacin presentada y subsanacin .............69

administrado............
administrativo................

2.4. Represntacin del

2.5. El expediente

3.

.............66

.......................7tl
............................7r

FORMAS DE IMPULSAR EL PROCEDIMIENTO PoR PARTE DEL

...........
................7t

ADMINISTRADO

3.r.

La

acumulacin

3.2. Queja por defectos de

.......................7r

tramitacin................

..................72

4.

CAUTELARES................
4.1. Caractersticas
4.2. Presupuestos............
4.3. Aspectos a considerar...................
4.4. Variabilidad..........^..
4.5. Caducidad.................

...................73

MEDTDAS

5.

..............'.........74
...............74

...........'."75
..'..'.........76
'..'..........76

LA TNSTRUCCIN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATTYO ........76

Alegaciones...............
5.2. Carga de la prueba

..'."........76

5.r.

5.3. Hechos no sujetos

actuacin

.....'.........'..76

probatoria.'.

..'..'..'..........76

5.4. Medios de prueba....

...'....'.'....76

LA FACULIAD DE LOS CIUDADANOS DE CONTROLAR

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA....

abierta.........
6.2. Audiencia pblica
6.3. Perodo de informacin pblica..

..........'..8o

.'............'.'.....8o

6.r. Administracin

........'.........8o
......'--...... 8r

FORMAS DE CONCLUSIN DEL PROCEDIMIENTO.............,................ 8Z

7.r. Pronunciamiento sobre el fondo del

asunto

...........'......82

............
7.3. Abandono................

.............83

7.2. Desistimiento

7.4. Falta de pronunciamiento de

..........'....84
la

Administracin:

..............
y Transaccin extrajudicial

...............84

Silencio Administrativo

7.5. Conciliacin

7.6. Laprstacin efectiva de lo pedido

peticin de gracia

en

........'..'............87

virtud a una
......"...........88

7.7. Causas sobrevenidas que determinen Ia imposibilidad

de continuar el procedimiento.............

s.

EIECUCIN ne

RESOLUCIONES.............

......88
........89

8.r. Ejecutividad y Ejecutoriedad. Definicin y diferencia............'...........89

8.2. Eiecutoriedad del acto

administrativo................

............90

8.3. Ejecucin

Forzosa

..................9o

8.3.r. Medios de ejecucin

forzosa

............ 9r

cApTULo 9.- REVrstN DE LosACTosADMrNrsrRATrvos.......................e3

r.

POR LA PROPIAADMINISTRACION

r.r.

Rectificacin de Errores

.........

Materiales

r.z. Nulidad de Oficio.....

.........................94
...........g4
..............94

Revocacin...............
.."............95
z. POR ELADMINISTRADO
............e7
z.r. Recursos Administrativos............
...............97
z.z. Elementos caractersticos...........
................98
2.3. Actos impugnab1es...................
.................. 99
2.4. Clases de Recursos Administrativos..............
................. 99
2.5. Aspectos a considerar...................
............. 1oo
2.6. Suspensin de la ejecucin.
...................... roo
2.7. Resolucin...............
.............. ro1
........... rol
3. ACTO FIRME
......................rtl2
a. ACTOS QUE CAUSAN ESTADO
r.3.

CAPITULO To.- EL PROCEDIMIENTO ADMIN ISTRATIVO TRI LATERAL .,.....Io3

r. CONCEPTO ..............
z. SUJETOS
3. CARACTERSTICAS
4. DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO.

................."..ro3
..................1c4

..."................ro4
.........1o5

CAPTULO u.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR..ToT

r.
z.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ......................ro7

POTESTAD SANCIONADORA DE LAADMINISTRACINI
PBLICA ...............
....................... ro8

3.

REGLAS QUE RIGEN TA FACULIAD SANCIONADORA DE LA

ADMINISTRACIN

............

........ro9

4. LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA....... ".............'.. 1ro

5.

DESARROLLO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR............
MEDIDAS CAUTELARES................

...'..'.........113

..................rr4

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en los talleres grficos de Editorial San Marcos situados en
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