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PUCSP
MESTRADO EM DIREITO
So Paulo
2011
MESTRADO EM DIREITO
So Paulo
2011
Banca Examinadora
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AGRADECIMENTOS
RESUMO
O presente trabalho tem por objeto o estudo do devido processo legal e suas
implicaes no processo administrativo disciplinar. Parte-se da contextualizao do Devido
Processo Legal no ordenamento jurdico brasileiro e de uma breve descrio histrica do
princpio e da sua anlise, tomando por base o fenmeno da constitucionalizao do Direito.
O estudo do processo administrativo disciplinar feito, inicialmente, a partir de
abordagem geral desse processo na esfera federal, sob a tica da Lei 8112/90, com a anlise
de cada uma de suas fases, passando-se, aps, ao estudo dos princpios que conferem
concretude ao Devido Processo Legal, bem como as consequncias da sua incidncia no
processo em estudo.
O trabalho compreende, assim, o estudo dos princpios concretizadores do Devido
Processo Legal, quais sejam: contraditrio e ampla defesa, juiz natural, razoabilidade e
proporcionalidade e, por fim, a razovel durao do processo.
Nos itens em que os mencionados princpios so estudados, buscou-se conceitu-los e
examinar seus fundamentos, sentido e alcance nos processos de aplicao de sanes
disciplinares, de modo a constatar a sua incidncia nos casos concretos, bem como o
entendimento dos Tribunais Superiores sobre a matria.
ABSTRACT
The present work aims the study of the Due Process of Law and its implications in
administrative disciplinary proceedings. It starts with the background of Due Process in the
Brazilian legal and a brief historical description of the principle and its analysis, based on the
phenomena of constitutionalization of the law.
The study of administrative disciplinary proceedings is made, initially from the
general approach of this process at the federal level, from the perspective of Law 8112/90,
with the analysis of each of its phases, moving after, the study of principles that give
concreteness to the Due Process of Law as well as the consequences of its impact on the
process under study.
The work contains, therefore, the study in furtherance of the principles of due process
of law, namely: contradictory and full defense, natural judge, reasonableness and
proportionality and, finally, a reasonable duration of proceedings.
In items where the above principles are studied, sought to conceptualize them and
examine its foundations, scope and direction in the processes of disciplinary sanctions in
order to verify their impact in specific cases, as well as the understanding of the Superior
Courts on the matter.
Keywords: due process of law - administrative disciplinary proceedings - civil servants - Law
8112/90 - contradictory - legal defense - natural judge - a reasonable duration of process fairness - proportionality.
SUMRIO
INTRODUO
Julgamento........................................................................................................54
10
11
administrativo disciplinar..............................................................................119
CONCLUSES......................................................................................................................141
REFERNCIAS .....................................................................................................................145
12
INTRODUO
13
Desde a sua origem, o princpio do devido processo legal tem ocupado papel de
destaque na cincia do Direito, tendo sido incorporado pelos textos constitucionais vigentes
de diversos pases, entre eles o Brasil.1
Inicialmente circunscrito ao processo penal, o devido processo legal estendeu-se, ao
longo dos anos, ao processo civil e ao processo administrativo, como forma de garantir s
partes envolvidas em todas essas modalidades procedimentais um processo legal e legtimo,
plenamente apto, portanto, a culminar numa sentena justa.2
O princpio em comento foi objeto de relevante desenvolvimento pela doutrina e
jurisprudncia estrangeira e nacional, o que permitiu considervel alargamento de seu sentido
e alcance, correspondentes tanto construo de seu aspecto substantivo, como tambm sua
incidncia nos processos civil e administrativo.
Como se sabe, essa evoluo do princpio do devido processo legal fruto de uma
longa trajetria histrica, sobre a qual trataremos, com mais vagar, nos itens subsequentes
deste captulo. Antes disso, porm, cabe enfatizar que o fenmeno da constitucionalizao do
Direito, ao contribuir para uma nova leitura e interpretao dos dispositivos legais luz da
Constituio, acaba por conferir ao devido processo legal um grau de importncia ainda maior
do que aquele de outrora.
Diante disso, abordaremos, na sequncia, o mencionado fenmeno, sobretudo em
relao ao Direito Administrativo, para, a partir dele, analisar especificamente o princpio do
devido processo legal.
Antes da promulgao da Constituio Federal de 1988, e j antevendo a previso expressa do Devido Processo
Legal no novo texto constitucional, bem como a sua importncia para o ordenamento, Carlos Roberto Siqueira
Castro, jurista que acompanhou os trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte, elaborou interessante obra a
respeito da clusula, na qual afirmou : Permite-se antecipar que a solene e promissora reverncia prestada a
esse instituto pela vindoura e fecunda Constituio far com que o mesmo se transmude em breves dias numa
garantia nominada e explcita em nosso Direito Constitucional, qui a mais importante dentre todas as
demais, isto se explorada doravante e com sabedoria e superioridade por toda a classe jurdica responsvel
pela afirmao diuturna na supremacia da Lei Maior. (O Devido Processo Legal e a Razoabilidade das Leis
na Nova Constituio do Brasil.Rio de janeiro: Forense, 2005, p. 05)
2
CASTRO, Carlos Roberto Siquera. O Devido Processo Legal e a Razoabilidade das Leis na Nova Constituio
do Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 2005 p. 34.
14
15
Em consonncia com esse entendimento, Luis Roberto Barroso7 esclarece que, nesse
ambiente, a Constituio, situando-se no centro do sistema jurdico, deixa de servir apenas
como parmetro de validade para a ordem infraconstitucional e passa a funcionar tambm
como vetor de interpretao dos demais ramos do Direito, nos quais se inclui, por evidente, o
Direito Administrativo objeto de estudo na presente dissertao.
Assim, no que tange especificamente ao Direito Administrativo, o mesmo autor
sustenta que a centralidade da dignidade da pessoa humana e a preservao dos direitos
fundamentais contriburam para uma relevante alterao na qualidade da relao entre a
Administrao Pblica e os administrados, repercutindo na superao ou reformulao de
alguns paradigmas tradicionais desse ramo do Direito, dos quais podemos destacar, para os
fins do presente estudo, a vinculao do administrador Constituio e no apenas lei
ordinria.8 Haveria, por assim dizer, uma superao do dogma da onipotncia da lei
administrativa e sua substituio por referncias diretas a princpios expressa ou
implicitamente consagrados no ordenamento constitucional.9
Nesse sentido, Luis Roberto Barroso leciona:
6
16
Certamente, tarefa das mais tormentosas conceituar o que se deve entender por
devido processo legal. A uma, porque no h qualquer consenso, quer na doutrina, quer na
jurisprudncia. A duas, pois muitos estudiosos questionam a utilidade desse esforo em
conceitu-lo, haja vista que, segundo eles, isso poderia contribuir para uma indevida restrio
ao amplo sentido e alcance j albergados pelo referido princpio.
Na esteira desse entendimento, assevera Egon Bockmann Moreira:
os estudiosos no alcanam unidade quanto sua definio, contedo
e limites. O que, uma vez mais, demonstra a essencial amplitude do
due process of law a impossibilidade de seu enclaustramento em
10
17
12
MOREIRA, Egon Bockmann, Processo Administrativo: princpios constitucionais e a Lei 9.784/99. 4. ed.,
atual., rev. e aum., So Paulo : Malheiros, 2010, p. 254.
13
CASTRO, Carlos Roberto Siquera. O Devido Processo Legal e a Razoabilidade das Leis na Nova
Constituio do Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 176 - 177.
14
POUND , Roscoe. The Administrative aplication of legal Standards Catinella, La Corte Suprema federale,
Cedam, p. 60, apud DANTAS, San Tiago. Problemas de Direito Positivo. Rio de Janeiro, Forense, 1953.
15
A ponto de Nelson Nery Jr. afirmar, de forma categrica, que: bastaria a Constituio Federal de 1988 ter
enunciado o princpio do devido processo legal, e o caput e a maioria dos incisos do art. 5 seriam
absolutamente despiciendos. De todo modo, a explicitao das garantias fundamentais derivadas do devido
processo legal, como preceitos desdobrados nos incisos do art. 5, CF, uma forma de enfatizar a
importncia dessas garantias, norteando a administrao pblica, o Legislativo e o Judicirio para que
possam aplicar a clusula sem maiores indagaes (Princpios do Processo Civil na Constituio Federal. 6.
ed. rev. ampl. e atual. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 41).
18
Nessa poca, a aludida garantia destinava-se proteo dos direitos dos homens livres
- bares e proprietrios de terra que integravam a nobreza daquele pas - em face dos abusos
provenientes da Coroa inglesa (Rei Joo sem Terra), de tal modo que os direitos relativos
vida, liberdade e propriedade daqueles somente poderiam ser suprimidos pelas regras
constantes da lei da terra ou do direito costumeiramente aceito.
J a expresso due process of law (devido processo legal) apareceu pela primeira vez
anos depois, com o advento do Statute of Westminster of the Liberties of London de 1354,
segundo o qual:
nenhum homem deve ser condenado sem julgamento. Alm disso,
nenhum homem, de qualquer camada social ou condio, pode ser
retirado de sua terra ou propriedade, nem conduzido, nem preso, nem
deserdado, nem condenado morte, sem que seja trazido responder
pelo devido processo legal. (grifo nosso).17
Paralelamente ao desenvolvimento terico e prtico do aludido princpio na Inglaterra,
este encontrou ressonncia no direito norte-americano, tendo sido positivado na Constituio
dos Estados Unidos de 1787 por meio da Emenda V de 1791, segundo a qual: nenhuma
pessoa deve [...] ser privada da vida, liberdade ou propriedade sem o devido processo legal..18
A Emenda XIV de 1868, por sua vez, estendeu a aplicao da clusula, que at ento
era destinada somente ao governo central, tambm aos Estados da Federao, ampliando o seu
alcance naquele pas.
Nesse diapaso, importante observar que, no obstante a sua origem inglesa, foi nos
Estados Unidos que o significado do devido processo legal foi objeto de importantes avanos
e desdobramentos, impulsionados principalmente pela jurisprudncia norte-americana. Por
intermdio dos julgados proferidos pela Suprema Corte desse pas, o princpio em anlise
deixou de ser visto como uma garantia de cunho meramente processual e passou a servir
16
No free man shall be taken, imprisioned, desseised, outlawed, banished, or in any way destroyed, nor will we
proceed or send against him, except by the lawful judgement of his peers or by the law of the land
17
None shall be condemned without trial. Also, that no man, of what estate or condition that he be, shall be put
out of land or tenement, nor taken or imprisoned, nor disinherited, nor put to death, without being brough to
answer by due process of law (grifo nosso)
18
no person shall [...] be deprived of life, liberty or property, without due process of law
19
como um instrumento destinado a coibir todo tipo de arbitrariedade perpetrada pelo Poder
Pblico em geral, inclusive o legislador (aspecto substantivo).19
Depois de ter sido contemplado pela Constituio estadunidense, o princpio do devido
processo legal irradiou-se para os textos constitucionais de diversos pases, entre eles o Brasil.
No caso brasileiro, embora j se admitisse, antes de 1988, a existncia tcita do
devido processo legal em nosso ordenamento jurdico, foi somente com o advento da
Constituio Federal vigente que houve a sua previso expressa, espancando qualquer dvida
a respeito de sua aplicao ou no ao direito ptrio. Assim, consta no artigo 5, inciso LIV da
Carta Magna brasileira: ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido
processo legal.
Feito esse breve escoro histrico acerca do princpio do devido processo legal,
passamos, a seguir, a tratar de seus aspectos.
Jos Celso de Mello Filho20 elenca as garantias que seriam decorrentes do princpio
do devido processo legal em seu aspecto processual, quais sejam:
a) direito citao e ao conhecimento do teor da pea acusatria;
b) direito a um rpido e pblico julgamento;
c) direito ao arrolamento de testemunhas e notificao destas para
comparecimento perante os tribunais;
d) direito ao procedimento contraditrio;
e) direito de no ser processado, julgado ou condenado por alegada infrao
s leis editadas ex post facto;
f) direito plena igualdade com a acusao;
g) direito de no ser acusado nem condenado com base em provas
ilegalmente obtidas ou ilegitimamente produzidas;
h) direito assistncia judiciria, inclusive gratuita;
i) privilgio contra a auto-incriminao;
j) direito de no ser subtrado ao seu juiz natural
No item seguinte trataremos especificamente dos aspectos processual e substantivo do devido processo legal.
Constituio Federal anotada. So Paulo: Saraiva, 1984, p. 341.
20
Essa constatao, segundo o autor, fez com que as fronteiras do devido processo legal
fossem dilatadas, de forma que:
a lei e o ato administrativo podem ser contrrios ao devido processo legal
no porque violaram a vida, liberdade ou propriedade atravs da viso
autnoma e estrita do fenmeno processo. Mais do que isso, atos estatais
podem produzir agresses de fundo ao devido processo legal quando seu
contedo sobre no guarnecer determinados interesses pblicos, atinge
direitos protegidos constitucionalmente.22
21
22
Processo administrativo: princpios constitucionais e a Lei 9.784/1999. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 232.
Processo administrativo: princpios constitucionais e a Lei 9.784/1999. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 241.
21
Como soa evidente, tambm incide o princpio do devido processo legal substantivo
sobre os atos emanados do Poder Executivo, o que se verifica, com mais frequncia, em
relao quelas condutas praticadas pelos agentes pblicos (ou a ele equiparados) no exerccio
do poder de polcia. Nessas hipteses, compete ao Poder Judicirio examinar, sob a tica da
clusula em comento, se esta teria sido ou no observada no caso concreto.
Sobre o tema, j assentou o Supremo Tribunal Federal:
Sanes polticas no direito tributrio. Inadmissibilidade da utilizao, pelo
poder pblico, de meios gravosos e indiretos de coero estatal destinados a
compelir o contribuinte inadimplente a pagar o tributo (Smulas 7025, 32326 e
54727 do STF). Restries estatais, que, fundadas em exigncias que
transgridem os postulados da razoabilidade e da proporcionalidade em
sentido estrito, culminam por inviabilizar, sem justo fundamento, o
exerccio, pelo sujeito passivo da obrigao tributria, de atividade
econmica ou profissional lcita. Limitaes arbitrrias que no podem ser
impostas pelo estado ao contribuinte em dbito, sob pena de ofensa ao
substantive due process of Law.28
De se notar que essa faceta do devido processo legal tem realado o papel conferido ao
Poder Judicirio nessa seara, como registra Carlos Roberto Siqueira Castro:
23
22
Diante do acima exposto, resta claro que o princpio do devido processual legal, em
seu duplo aspecto (processual e substantivo), detm incomensurvel importncia para a
preservao dos direitos fundamentais dos indivduos, incidindo tanto nos processos judiciais,
como administrativos, conforme veremos a seguir.
29
23
tem sido reafirmado pelo Supremo Tribunal Federal, especialmente naquelas hipteses
relativas a punies disciplinares ou mesmo a restries de direito em geral.30
Assim, embora o devido processo legal assuma grande importncia nos processos
administrativos disciplinares objeto do presente estudo, dado que envolve a aplicao de
sanes disciplinares, a eles no se restringem, tambm se fazendo incidir nos processos
administrativos em geral. Paradigmtico, nesse sentido, o voto do Ministro Marco Aurlio no
Recurso Extraordinrio 199.733 (DJ 30/04/1999), ao consignar:
[...] o vocbulo litigante h de ser compreendido em sentido lato, ou seja, a
envolver interesses contrapostos. Destarte, no tem sentido processual de
parte, a pressupor uma demanda, uma lide, um conflito de interesses
constante de processo judicial. Este enfoque decorre da circunstncia de o
princpio estar ligado, tambm, aos processos administrativos. A presuno
de legitimidade dos atos administrativos milita no s em favor da pessoa
jurdica de direito privado, como tambm do cidado que se mostre, de
alguma forma, por ele alcanado. Logo, o desfazimento, ainda que sob o
ngulo da anulao, deve ocorrer cumprindo-se, de maneira irrestrita, o que
se entende como devido processo legal (lato sensu), a que o inciso LV do
artigo 5 objetiva preservar. O contraditrio e a ampla defesa, assegurados
constitucionalmente, no esto restritos apenas queles processos de
natureza administrativa que se mostrem prprios ao campo disciplinar. O
dispositivo constitucional no contempla especificidade [...]
30
Como exemplo, citamos o seguinte trecho do voto exarado pelo Ministro Marco Aurlio no Recurso
Extraordinrio 158.543, T 2, j. 30/08/1994, DJ 6/10/1995: tratando-se da anulao de ato administrativo cuja
formalizao haja repercutido no campo de interesses individuais, a anulao no prescinde da observncia
do contraditrio, ou seja, da instaurao de processo administrativo que enseja a audio daqueles que tero
modificada situao j alcanada.
31
Desde al punto de vista adjetivo, el debido proceso legal se refiere al derecho a ser odo; en materia de
decisiones individuales, se trata de una larga serie de requisitos ampliamente divulgados, pero no siempre
cumplidos. Es jurdicamente necesario poder conocer las actuaciones que se refieren a uno derecho a la vista y
fotocopia de un expediente -, hacerse asistir o representar por letrado, ofrecer y producir la prueba de descargo
de que uno desea valerse, controlar la produccin de la prueba de cargo y de descargo, alegar sobre ella,
presentar escritos etc.Todo ello, como cuestin fundamental, debe poder hacerse antes del dictado de la
resolucin que versar sobre los derechos o intereses que afectan o puedan afectar a la persona de que se trata,
24
Alm dessas garantias decorrentes do devido processo legal sob o aspecto processual,
o mesmo jurista acrescenta o direito a uma deciso suficientemente motivada, bem como o
direito de recorrer a uma instncia imparcial e independente (um rgo judicial), com vistas a
obter uma reviso suficiente e adequada dos fatos levados em conta pela Administrao
Pblica e do direito aplicvel, o que no impediria, segundo o autor, a existncia de meios
alternativos de soluo de conflitos, tais como tribunais administrativos, mediao e
arbitragem.32
Em se tratando do princpio do devido processo legal substantivo no Direito
Administrativo, compreendido, segundo Agustn Gordillo, como a garantia de razoabilidade
dos atos estatais e privados praticados no exerccio das funes administrativas pblicas,
afirma o jurista argentino que, de um modo geral, ele foi inicialmente aplicado s leis, depois
s sentenas judiciais e, finalmente, aos regulamentos e atos administrativos. De acordo com
suas palavras:
Se transcendente o lado adjetivo do devido processo (garantia de defesa),
tanto mais ainda o substantivo, como garanta de razoabilidade dos atos
estatais e privados praticados no exerccio de funes administrativas
pblicas. No campo de aplicao do principio da razoabilidade em alguns
pases foi primeiro as leis no controle de constitucionalidade que todos os
juzes realizam, naqueles sistemas concebidos, como o nosso, semelhana
do norteamericano e da passou a ser tambm as sentenas judiciais toda
a construo jurisprudencial sobre a sentena arbitrria -, para chegar, por
fim, aos regulamentos e ao ato administrativo. Esta pelo menos a ordem
histrica j que no a lgica - que o desenvolvimento e aplicao do
principio da razoabilidade tm ocorrido no direito argentino.33
Portanto, o princpio do devido processo legal, em sua dupla acepo, deve ser
obedecido e resguardado em todo e qualquer processo administrativo, especialmente naqueles
para que su eficacia no se vea disminuida. 31 (Tratado de derecho administrativo. 7. ed. Belo Horizonte: Del
Rey; Fundacin de Derecho Administrativo, 2003, p. VI - 32. T.1)
32
Tratado de derecho administrativo. 7. ed. Belo Horizonte: Del Rey; Fundacin de Derecho Administrativo,
2003, p. VI - 32. T.1.
33
Si trascendente es el lado adjetivo del debido proceso (garanta de defensa), tanto o ms aun lo es sustantivo,
como garanta de razonabilidad de los actos estatales y privados dictados en ejercicio de funciones
administrativas pblicas. El campo de aplicacin del princpio de razonabilidad en algunos pases fue primero
las leyes en el control de constitucionalidad que todos los jueces realizan, em aquellos sistemas concebidos,
como el nuestro, a semejanza del norteamericano y de all pas a ser tambin las sentencias judiciales toda
la construccin jurisprudencial sobre la sentencia arbitraria -, para llegar por fin a los reglamentos y al acto
administrativo.Este es por lo menos el ordem histrico ya que no el lgico que el desarrollo y aplicacin del
princpio de razonabilidad ha tenido en el derecho argentino. (Tratado de derecho administrativo. 7. ed. Belo
Horizonte: Del Rey; Fundacin de Derecho Administrativo, 2003, p. VI - 34. T.1).
25
26
1. Conceito
O processo administrativo disciplinar pode definido pelo artigo da Lei 8112/90 como
o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infrao praticada no exerccio
de suas atribuies, ou que tenha relao com as atribuies do cargo em que se encontre
investido.34
34
Fabio Medina Osrio denomina infraes morais aqueles tipos descritos nos estatutos disciplinares e que
sancionam condutas privadas sob a justificativa de proteo do setor pblico, como o caso do dever imposto
ao servidor no artigo 116, inciso IX, da Lei 8112/90 manter conduta compatvel com a moralidade
administrativa. Conclui o autor que: outorgar ao princpio jurdico da moralidade administrativa ou aos
tipos sancionadores de condutas eticamente reprovveis um sentido to amplo ao ponto de abarcar todo e
qualquer ato imoral dos agentes pblicos, com a devida vnia de entendimento diverso, equivaleria a liquidar
com o Estado Democrtico de Direito e seu pilar de legalidade. Se o administrador ou agente publico somente
pode agir fundado em lei, a mera inobservncia de um preceito moral no poderia acarretar-lhe sanes.
Anote-se, nesse terreno movedio, que o prprio administrado ficaria exposto a aes administrativas
amparadas na moralidade e no na juridicidade, se acaso resultasse admitida a confuso progressiva entre as
instncias . (Direito administrativo sancionador. 3. ed., rev., atual e ampl. So Paulo:Revista dos Tribunais,
2009, p. 236).
35
Artigo 5, inciso LV, da Constituio Federal.
27
36
Segundo Fbio Medina Osrio o sistema de punies disciplinares possui suas prprias peculiaridades, apesar
de ser inegvel que subsiste m regime de princpios gerais do Direito Administrativo Sancionador aplicvel
tambm s sanes disciplinares (Osrio, Fbio Medina. Direito Administrativo Sancionador. 3 ed. ver atual e
ampl. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, p. 226)
37
VITTA, Heraldo Garcia. A sano no direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 35.
38
VITTA, Heraldo Garcia. A sano no direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 35.
39
O artigo 41, 1, I, da Constituio Federal, com a redao conferida pela EC 19/98 preceitua que: 1 O
servidor pblico estvel s perder o cargo: I - em virtude de sentena judicial transitada em julgado; II mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa. Portanto, a Carta Constitucional
expressa ao impor a observncia de processo administrativo disciplinar com observncia da ampla defesa ou
sentena judicial transitada em julgado, quando se trata de imposio de pena de demisso a servidor estvel.
40
Sobre o tema importante transcrever trecho da deciso do Superior Tribunal de Justia, segundo a qual
nula a sano que no foi precedida de regular procedimento administrativo disciplinar (Tribunal, RO
7449/MA , T.6, Rel. Min. Anselmo Santiago, DJU 30/03/1998).
41
Preceitua a Smula n 20 do STF que: necessrio processo administrativo, com ampla defesa, para
demisso de funcionrio admitido por concurso.
42
Leciona Celso Antonio Bandeira de Mello ser obrigatria a instaurao de processo administrativo (ou
procedimento, como enuncia) quando a providncia administrativa a ser tomada disser respeito a matria
que envolva litgio, controvrsia sobre direito do administrado ou implique imposio de sanes
(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 27. ed. rev., ampl. e atual. So
Paulo: Malheiros, p. 511).
43
GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 16 ed. So Paulo: Saraiva, 2011, p. 190.
28
apenado sem a sua observncia, na tentativa de evitar perseguies pessoais ou polticas com
a imposio de sanes arbitrrias e ao exclusivo critrio do superior hierrquico.44
A ttulo de exemplo, citamos o caso do agente pblico que exerce poderes de
fiscalizao, do procurador que emite parecer jurdico e at mesmo do servidor que participa
de comisso processante. certo que, em muitas situaes, a atividade desses indivduos
interfere em interesses de terceiros, os quais, uma vez sentindo-se prejudicados, poderiam
iniciar verdadeira perseguio contra o agente pblico. O processo administrativo disciplinar
tem por escopo, justamente, evitar situaes como esta, garantindo que o servidor atue de
forma independente e imparcial, sempre na busca do interesse pblico.
importante mencionar que, se por um lado, o ordenamento evita a perseguio do
servidor pelo superior hierrquico, garantindo a observncia do processo administrativo
disciplinar, por outro preconiza a obrigatoriedade da sua abertura, caso se verifique a
ocorrncia da infrao. O superior, portanto, tem o dever-poder de apurar as irregularidades
praticadas pelos seus agentes, apurando as faltas, fixando a responsabilidade e, sendo o caso,
aplicando e executando a sano.
Nesse sentido, ensina Celso Antnio Bandeira de Mello: uma vez identificada a
ocorrncia de infrao administrativa, a autoridade no pode deixar de aplicar a sano. Com efeito,
h um dever de sancionar, e no uma possibilidade discricionria de praticar ou no tal ato.45-46
45
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 27. ed. rev. ampl. e atual. So
Paulo: Malheiros, 2010, p. 526.
46
Celso Antnio Bandeira de Mello, tratando do tema em outra ocasio, tambm observou que: A
responsabilizao dos servidores pblicos dever genrico da Administrao e especfico de todo chefe, em
relao a seus subordinados [...] Assim, cabe concluir que uma vez reconhecida competente que servidor
pblico incorreu em comportamento infracional obrigatria a aplicao da correspondente sano
(Discricionariedade, vinculao e sano aplicvel a servidor pblico. Revista Trimestral de Direito Pblico,
So Paulo, n. 40, p. 182 -185, 2002).
47
Sobre a distino entre processo e procedimento, ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro: No se confunde
processo com procedimento. O primeiro existe como instrumento indispensvel para o exerccio da funo
administrativa; tudo o que a Administrao Pblica faz, operaes materiais ou atos jurdicos fica
documentado em um processo.; cada vez que ela for tomar uma deciso, executar uma obra, celebrar um
contrato, editar um regulamento, o ato final sempre precedido de uma serie de atos materiais ou jurdicos,
29
Segundo Hector Escola,51 a melhor diferenciao dos conceitos aquela que leva em
conta o contedo teleolgico do processo, na medida em que o processo tem como
caracterstica essencial a busca por um ato final e conclusivo, enquanto o procedimento,
despido dessa finalidade, cinge-se exteriorizao das formalidades do processo.
Lucia Valle Figueiredo conceitua o processo em sentido estrito como aquele em que a
litigiosidade ou as acusaes se encontrarem presentes, obrigando-se observncia do
consistentes em estudos, pareceres, informaes, laudos, audincias, enfim, tudo o que for necessrio para
instruir, preparar e fundamentar o ato final objetivado pela Administrao.
O procedimento o conjunto de formalidades que devem ser observadas para a prtica de certos atos
administrativos; equivale a rito, a forma de proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um processo
administrativo. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Dieito Administrativo, 24 ed, So Paulo: Atlas Editora,
2010, p. 628)
48
Ao tratar dos conceitos de procedimento e processo administrativo, Daniel Muller Martins identifica cinco
posies doutrinarias e afirma que se tratam de conceitos distintos, sendo o procedimento uma sucesso
legalmente condicionada de atos administrativos relativamente autnomos encadeados mediante relao de
causalidade e instrumentalmente ordenados concretizao da funo administrativa. Quanto ao processo,
afirma que a sua anlise no pode se limitar doutrina do Direito Administrativo, devendo se estender ao
Direito Processual chegando concluso que o processo administrativo uma instituio jurdica de perfil
prprio e deve ser compreendido como conduto jurdico da relao jurdica administrativa mediante a
sucesso legalmente condicionada de atos e fatos administrativos relativamente autnomos, encadeados
mediante rel.ao de causalidade e instrumentalidade ordenados concretizao participativa da funo
administrativa (Aspectos jurdico-temporais do processo administrativo: uma leitura luza da garantia
constitucional durao razovel, So Paulo, 2007, p. 73-75)
49
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24. ed. rev. ampl. e atual.Rio de
Janeiro, Lumen Juris, 2010, p. 128.
50
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. 2. ed, rev atual e ampl. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2009, p. 384.
51
Nas palavras do autor: Proceso y procedimiento son, em efecto, conceptos juridicos diferentes y que, por
tanto, deben ser distinguidos. [...] indubitabelmente, el modo ms exacto de diferenciar los conceptos de
proceso y procedimiento, es aqul que hace fincar la distincin en la circunstancia de que la idea de proceso
esta caracterizada por consistir en una valorizacin de tipo teleolgico, mientras la de procedimiento es
exclusivamente una idea de tipo forma (Escola, Hector. Tratado General de Procedimiento Administrativo.
2 ed. Buens Aires, Depalma, 1981).
30
52
FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de direito administrativo. 9. ed. rev. ampl. e atual.. So Paulo: Malheiros,
2008, p. 437
53
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 28. ed. rev. e atual. So Paulo:
Malheiros: 2010, p. 829.
54
Artigo 149 da Lei 8112/90.
55
A Jurisprudncia vem reconhecendo a nulidade do processo administrativo disciplinar no qual um dos
membros da comisso processante tenha atuado como testemunha na sindicncia, tendo em vista que a sua
imparcialidade encontra-se viciada. Nesse sentido: TRF 2 Regio - Processo n 9602006226/RJ, T. 2, rel.
Des. Federal Castro Aguiar, DJU 12/11/1996.
31
56
Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro. 37 ed. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 738.
32
todos os entes da federao editar norma especfica sobre a matria (artigo 24, inciso XI, da
CF).
1.2.2 Oficialidade
administrativo
disciplinar,
os
agentes
pblicos
responsveis
pelo
seu
1.2.3 Informalismo
57
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo. 24 ed.,So Paulo: Atlas Editora, p. 629.
33
disciplinares e tributrios. por isso que grande parte dos entes federativos possui lei que
rege os processos disciplinares, a fim de que sejam respeitadas as garantias de ampla defesa e
contraditrio do servidor.
Interessante notar o ensinamento da Ilustre Professora Lcia Valle Figueiredo, no
sentido de que este preceito somente possui validade a favor do administrado (no caso do
processo disciplinar, do acusado) e desde que no se esteja a tratar de processos que envolvam
terceiros, como os concorrenciais.58
Tal afirmao justifica-se pelo fato de que a informalidade contra o acusado poderia
importar violao ao seu direito ampla defesa e contraditrio e, em ltima instncia, ao
devido processo legal. Do mesmo modo, o princpio da informalidade no se aplica aos
processos concorrenciais, posto que poderia ensejar o benefcio unilateral de uma das partes
em detrimento da outra.59
No se pode confundir informalidade com desleixo, de modo a no comprometer a
mnima ordenao necessria e desejvel a todo e qualquer processo administrativo
disciplinar.
1.2.4 Publicidade
58
FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de direito administrativo. 9. ed. rev. ampl. e atual. So Paulo: Malheiros,
2008. p. 451.
59
Da a razo para Maral Justen Filho afirmar que Existe uma espcie de presuno jurdica. Presume-se
que a observncia das formalidades inerentes licitao acarretar a mais adequada e satisfatria
realizao dos fins buscados pelo Direito (Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 11.
ed. So Paulo : Dialtica, 2005, p. 43 - 44.)
34
De acordo com o princpio da verdade material, deve a Administrao Pblica utilizarse de todos os meios de prova lcitos e legtimos de que tenha conhecimento, a fim de apurar
as faltas cometidas pelos agentes pblicos e embasar eventual aplicao de pena cabvel no
caso concreto.
No bastaria, assim, a mera verdade formal, com a qual o processo civil normalmente
se contenta. Nesse sentido, percebe-se a estreita relao entre o processo disciplinar e o
processo penal, posto que ambos importam na aplicao de sano ao cidado.60
O Ttulo III da Lei 8.112/90, que compreende os artigos 40 a 115, trata dos direitos de
titularidade dos servidores pblicos federais, discorrendo sobre seus vencimentos, vantagens
(indenizaes, gratificaes e adicionais), frias, licenas, afastamentos, concesses, tempo de
servio e direito de petio.
O artigo 116 da Lei 8.112/90, por sua vez, disciplina em seus incisos todos os
deveres a serem cumpridos pelos servidores, sob pena de incorrer nas penalidades previstas
no artigo 127 da mesma lei.
A respeito do dever consagrado no artigo 116, inciso VI da Lei 8.112/90 (Art. 116.
So deveres do servidor: [...] VI levar ao conhecimento da autoridade superior as
irregularidades de que tiver cincia em razo do cargo), o Superior Tribunal de Justia j
decidiu que este no confere ao servidor a possibilidade de instaurar sindicncia ou processo
administrativo disciplinar contra terceiros. Eis o acrdo:
RECURSO ORDINRIO. MANDADO DE SEGURANA. SERVIDOR
PBLICO. DIREITO INSTAURAO DE SINDICNCIA OU
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR CONTRA TERCEIROS.
INEXISTNCIA.
60
Sobre a matria, valemo-nos dos ensinamentos da Professora Lcia Valle Figueiredo, quando afirma que: A
verdade material princpio especfico do processo administrativo, como tambm o do processo penal
(princpio inquisitivo) (Curso de direito administrativo. 9. ed. rev. ampl. e atual. So Paulo: Malheiros, 2008.
p. 450).
35
Ainda sobre os deveres do servidor, houve outro caso interessante julgado pelo
Superior Tribunal de Justia a respeito de um advogado da Unio que se passou por terceiro
para prestar determinado concurso pblico. Nessa hiptese, aquela Corte entendeu que houve
violao ao artigo 116, inciso IX da Lei 8.112/90 (Art. 116. So deveres do servidor: [...] IX
manter conduta compatvel com a moralidade administrativa), alm de configurar
improbidade administrativa, nos seguintes termos:
MANDADO DE SEGURANA. PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR. PRISO EM FLAGRANTE DE ADVOGADO DA
UNIO QUE PRETENSAMENTE SE FEZ PASSAR POR OUTRA
PESSOA EM CONCURSO PBLICO. PLEITO DE TRANCAMENTO.
TESE DE FALTA DE JUSTA CAUSA PARA A INSTAURAO DO
PROCESSO
POR
ATIPICIDADE
DA
CONDUTA.
NOCARACTERIZAO. PREVISIBILIDADE DA CONDUTA EM TESE
NA LEGISLAO DISCIPLINAR APLICVEL. NULIDADE DA
PORTARIA. NO-OCORRNCIA. FUNDAMENTAO SUFICIENTE.
DIREITO LQUIDO E CERTO NO EVIDENCIADO.
1. No se vislumbra a atipicidade da conduta que, em tese, pode
perfeitamente assumir adequao tpica, amoldando-se ao disposto nos
arts. 116, inciso IX e 132, inciso IV, ambos da Lei n. 8.112/90, este
ltimo c.c. o art. 11, inciso V, da Lei n. 8.429/92.
2. Embora o pretenso ato ilcito no tenha sido praticado no efetivo
exerccio das atribuies do cargo, mostra-se perfeitamente legal a
instaurao do procedimento administrativo disciplinar, mormente
porque a acusao impinge ao Impetrante conduta que contraria
frontalmente princpios basilares da Administrao Pblica, tais como a
moralidade e a impessoalidade, valores que tem, no cargo de advogado
da Unio, o dever institucional de defender.
3. Malgrado no tenham sido reproduzidos na Portaria Instauradora os
fundamentos para dar suporte acusao, houve expressa ratificao ou
mesmo adeso das razes declinadas no relatrio do Procedimento
Correicional Extraordinrio, que passaram, desse modo, a integrar o ato,
motivo pelo qual no se verifica a alegada ausncia de fundamentao. Tanto
est claramente indicada qual a conduta a ser investigada que o acusado est
exercendo neste mandamus, com toda amplitude possvel e sem nenhuma
restrio, seu direito de insurgir-se contra os fundamentos que deram origem
instaurao do procedimento.
61
STJ, RMS 21.418/DF, T.5, Rel. Ministro FELIX FISCHER, j. 08/05/2007, DJ 11/06/2007, p. 336.
36
3. As esferas de responsabilidade
A redao do artigo 121 da Lei 8112/90 clara ao dispor que o servidor responde
civil, penal e administrativamente pelo exerccio irregular de suas atribuies.
Parte expressiva da doutrina, ao tratar do tema, preconiza que a atuao irregular do
servidor pode ensejar a sua responsabilidade em trs esferas63 distintas: administrativa, penal
e civil.64- Nesse sentido, ensina Luciana Sardinha Pinto:
62
63
STJ, MS 11.035/DF, 3 Seo, rel. Min. Laurita Vaz, j. 14/06/2006, DJ 26/06/2006, p. 116.
Jos Roberto Pimenta Oliveira, ao tratar dos sistemas de responsabilidade, ensina: Denomina-se sistema de
responsabilidade, o conjunto de normas jurdicas que delineiam, com coerncia lgica, a existncia de um
sistema impositivo de determinadas consequncias jurdicas contra o sujeito infrator e/ou terceiros, levando-se
em conta a prvia tipificao do ato infracional e das sanes imputveis, o processo estatal de produo, e os
bens jurdicos ou valores constitucionalmente protegidos com sua institucionalizao normativa. Como
sistema, o plexo deve ser dotado de unidade e coerncia, em vista da finalidade normativa que categoriza.
Como subconjunto normativo, sujeita-se prvia conformao de suas estruturas s injunes principiolgicas
superiores materiais e formais contidas na Constituio. A ttulo de elemento comum, tais sistemas se
aproximam pela forma como se revelam na dinmica da ordem jurdica, partindo de uma conduta funcional
violadora da norma jurdica. Um sistema de responsabilizao erigido pelo Direito a partir de quatro
elementos nomativos centrais: configurao do ilcito, delimitao das consequncias jurdicas, bens jurdicos
protegidos e processo estatal impositivo. (OLIVEIRA, Jos Roberto Pimenta. Autonomia Constitucional da
Improbidade Administrativa,Tese ( Doutorado em Direito), Pontificia Universidade Catolica de So Paulo,
2009, p.. 77)
64
De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro O servidor pblico sujeita-se responsabilidade civil, penal e
administrativa decorrente do exerccio do cargo, emprego ou funo. Por outras palavras, ele pode praticar
atos ilcitos no mbito civil, penal e administrativo (Curso de Direito Administrativo. 23. ed. So Paulo:
Atlas, 2010, p. 611).
37
Entendemos, contudo, que aps a edio da Lei 8429/92 foi criada nova esfera de
responsabilidade, por ato de improbidade administrativa, perfazendo quatro esferas s quais o
servidor66 se sujeita. H autores que defendem a existncia de outras esferas de
responsabilidade dos agentes pblicos, como o caso de Jos Roberto Pimenta Oliveira, que
elenca nove esferas de responsabilidade do agente pblico.67
No mbito administrativo, a responsabilidade do servidor resulta de ato omissivo ou
comissivo por ele praticado no desempenho de seu cargo ou funo (artigo 124 da Lei
8.112/90). A apurao de tal ato decorre da sindicncia ou do processo administrativo
disciplinar, os quais, por serem tratados de forma especfica no presente estudo, dispensam
maiores comentrios nesse ponto.
Na seara penal, o servidor que cometer qualquer crime ou contraveno penal que lhe
for imputado nessa qualidade (artigo 123 da Lei 8.112/90) estar sujeito ao processo penal,
destinado a apurar a autoria e materialidade da infrao penal em questo, nos termos
preconizados pelo Cdigo de Processo Penal.
Nesse campo, os casos mais frequentes envolvem os crimes praticados por funcionrio
pblico contra a Administrao Pblica, tipificados nos artigos 312 a 326 do Cdigo Penal.
interessante notar que, para efeitos penais, considera-se funcionrio pblico todo
aquele que, embora transitoriamente ou sem remunerao, exerce cargo, emprego ou funo
pblica (artigo 327 do Cdigo Penal), a ele se equiparando tambm aquela pessoa que exerce
cargo, emprego ou funo em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora
65
A responsabilidade civil do servidor por danos causados ao errio luz do direito pblico contemporneo:
Consideraes, In FORTINI,Cristiana (Org.). Servidor Pblico: estudos em homenagem ao Professor Pedro
Paulo de Almeida Dutra. Belo Horizonte: Frum, 2009, 225-250, p. 230.
66
Vale mencionar que o artigo 1 da Lei 8429/90 dispe expressamente que o ato de improbidade administrativa
pode ser praticado por qualquer agente pblico, servidor ou no.
67
O Autor indica cinco esferas gerais autnomas de responsabilidade dos agentes pblicos, quais sejam: a
responsabilidade por ilcito civil, a responsabilidade por ilcito penal comum, a responsabilidade por ilcito
eleitoral, a responsabilidade por irregularidade de contas e a responsabilidade por ato de improbidade
administrativa. Na sequncia, arrola outras quatro esferas especiais autnomas de responsabilidade dos agentes
pblicos: a responsabilidade poltico-constitucional, a responsabilidade poltico-legislativa, a responsabilidade
administrativa e, por fim, a responsabilidade pela prtica de discriminao aleatria dos direitos e liberdades
fundamentais. (OLIVEIRA, Jos Roberto Pimenta. Autonomia Constitucional da Improbidade Administrativa,
Tese ( Doutorado em Direito), Pontificia Universidade Catolica de So Paulo PUC/SP, 2009.)
38
certo que a indenizao possui, tambm, carter sancionatrio, inibidor da prtica de novos comportamentos
transgressivos. Nesse sentido: STJ, Resp 23.746-SP, T 4, rel. Min Slvio Figueiredo Teixeira, j 28/03/2005,
DJU 02/10/1995
69
Art. 46, Lei 8.112/90: As reposies e indenizaes ao errio, atualizadas at 30 de junho de 1994, sero
previamente comunicadas ao servidor ativo, aposentado ou ao pensionista, para pagamento, no prazo mximo
de trinta dias, podendo ser parceladas, a pedido do interessado. (Redao dada pela Medida Provisria n
2.225-45, de 4.9.2001)
1o O valor de cada parcela no poder ser inferior ao correspondente a dez por cento da remunerao,
provento ou penso. (Redao dada pela Medida Provisria n 2.225-45, de 4.9.2001)
2o Quando o pagamento indevido houver ocorrido no ms anterior ao do processamento da folha, a
reposio ser feita imediatamente, em uma nica parcela. (Redao dada pela Medida Provisria n 2.22545, de 4.9.2001)
3o Na hiptese de valores recebidos em decorrncia de cumprimento a deciso liminar, a tutela
antecipada ou a sentena que venha a ser revogada ou rescindida, sero eles atualizados at a data da
reposio (Redao dada pela Medida Provisria n 2.225-45, de 4.9.2001)
39
Isso no significa, porm, que a Administrao Pblica deva responder por todo e
qualquer prejuzo causado por seus agentes a terceiros, como defendem os adeptos da teoria
integral. Em verdade, a teoria do risco administrativo prega somente a desnecessidade de a
vtima comprovar a culpa ou dolo do agente pelo evento danoso, o que no impede, portanto,
que a Administrao possa se eximir da qualquer responsabilidade caso comprove alguma
causa excludente desta, como, por exemplo, a culpa exclusiva da vtima.
De toda forma, como estamos a abordar a responsabilidade civil do servidor pblico, o
que relevante, nesse passo, constatar que, no obstante a responsabilidade objetiva do
Estado, este poder, via regressiva, exigir indenizao daquele que causou o dano, caso tenha
ocorrido por culpa ou dolo. O direito de regresso, na hiptese, est consagrado tanto nos
dispositivos acima transcritos (artigo 37, 6 da Constituio Federal e artigo 43 do Cdigo
70
40
Civil), como tambm reforado pelo artigo 122, 2 da Lei 8.112/90, ao consignar que, no
caso de dano causado a terceiros, responder o servidor perante a Fazenda Pblica, em ao
regressiva.
Cabe destacar, ainda, que a obrigao do servidor de reparar o dano estende-se aos
sucessores e contra eles ser executada, at o limite do valor da herana recebida (artigo 122,
3 da Lei 8.112/90).
Com relao aos atos de improbidade administrativa, a Lei 8429/92 os dividiu em trs
grupos, a saber: a) atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilcito
(art. 9), b) atos de improbidade administrativa que importam prejuzo ao Errio (art. 10) e c)
atos de improbidade administrativa que atentam contra os princpios da Administrao
Pblica (art. 11). As sanes correspondentes encontram previso no artigo 12 do mesmo
diploma legal, sendo que os artigos 5 e 6 prevem a obrigao de reparao integral do
dano, bem como o perdimento de bens ou valores ao agente pblico ou terceiro beneficiado
que vier a se enriquecer ilicitamente.
Finalmente, imperioso ressaltar que, em princpio, no h qualquer impedimento
para a cumulao das sanes civis, penais e administrativas, e at mesmo as sanes por ato
de improbidade administrativa, haja vista que as esferas de responsabilidade so
independentes entre si (artigo 125 da Lei 8.112/90 e artigo 12, caput, da Lei 8429/90). Tratase do chamado princpio da autonomia das instncias.71 A nica ressalva seria no caso de
71
A esse respeito, veja-se o seguinte acrdo do Superior Tribunal de Justia (grifos nossos): MANDADO DE
SEGURANA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO. AUDITOR FISCAL DA RECEITA FEDERAL.
ENRIQUECIMENTO ILCITO. REMESSA DE VALORES PARA O EXTERIOR, SEM DECLARAO DE
IMPOSTO DE RENDA. CONDUTA MPROBA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR PAD.
PROVA EMPRESTADA DO JUZO CRIMINAL. OBSERVNCIA DO CONTRADITRIO. INDEPENDNCIA
DAS INSTNCIAS CIVIL, PENAL E ADMINISTRATIVA. PENA DE DEMISSO IMPOSTA PELA
ADMINISTRAO. AUSNCIA DE ILEGALIDADE. DIREITO LQUIDO E CERTO INDEMONSTRADO. 1.
A anlise das ponderaes lanadas pelo Impetrante concernentes m interpretao dos fatos pela
Autoridade Administrativa demandam, necessria e inequivocamente, revolvimento das provas examinadas no
PAD, o que sabidamente vedado na estreita via do mandamus. 2. O direito lquido e certo, passvel de ser
arguido na via mandamental, deve ser demonstrado com prova documental pr-constituda, prescindindo de
dilao probatria. Precedentes. 3. No h qualquer impeo ao aproveitamento no PAD de provas produzidas
no Juzo criminal, desde que devidamente submetidas ao contraditrio, como ocorreu no caso em tela.
Precedentes. 4. Embora possam se originar a partir de um mesmo fato, a apurao de falta administrativa
realizada no PAD no se confunde com a ao de improbidade administrativa, esta sabidamente processada
perante o Poder Judicirio, a quem cabe a imposio das sanes previstas nos incisos do art. 12 da Lei n.
8.429/92. H reconhecida independncia das instncias civil, penal e administrativa. 5. A pena de demisso
no exclusividade do Judicirio. Na realidade, dever indeclinvel da Administrao apurar e,
eventualmente, punir os servidores que vierem a cometer ilcitos de natureza disciplinar. 6. A conduta do
servidor tida por mproba no precisa estar, necessria e diretamente, vinculada com o exerccio do cargo
pblico. Com efeito, mesmo quando a conduta perpetrada fora das atividades funcionais, se ela evidenciar
incompatibilidade com o exerccio das funes do cargo, por malferir princpios basilares da Administrao
Pblica, sim passvel de punio na esfera administrativa, inclusive com a pena mxima de demisso,
mormente como no caso em apreo em que o servidor, Auditor Fiscal da Receita Federal, apresenta
enriquecimento ilcito, por acumular bens desproporcionais evoluo do patrimnio e da renda fato esse,
41
absolvio criminal que negue a existncia do fato ou sua autoria, conforme prev o artigo
126 da Lei 8.112/90.72
Leciona, a propsito, Jlio Cezar Lima Brando:
segundo o princpio da autonomia das instncias, pelo exerccio irregular de
suas atribuies o servidor ser responsabilizado civil, penal e
administrativamente, sem que isso constitua bis in idem, e a condenao ou
absolvio em uma instncia no repercute na outra, exceto se a absolvio
criminal negar a existncia do fato ou sua autoria73
alis, que tambm est em apurao na esfera penal , remetendo significativo numerrio para conta em
banco na Sua, sem a correspondente declarao de imposto de renda. Inteligncia do art. 132, inciso IV, da
Lei n. 8.112/90, c.c. o art. 11 da Lei n. 8.429/92. 7. Segurana denegada. Agravo regimental prejudicado
(MS 12.536/DF, Rel. Ministra LAURITA VAZ, TERCEIRA SEO, julgado em 28/05/2008, DJe
26/09/2008). No mesmo sentido (grifos nossos): ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA
PREVENTIVO. SERVIDOR PBLICO. PROCESSO DISCIPLINAR. DEMISSO. INDEPENDNCIA ENTRE
AS INSTNCIAS PENAL E ADMINISTRATIVA. A independncia entre as instncias penal e administrativa,
consagrada na doutrina e na jurisprudncia, permite Administrao impor punio disciplinar ao
servidor faltoso revelia de anterior julgamento no mbito criminal, mesmo que a conduta imputada
configure crime em tese. (Precedentes do STF e do STJ.) Segurana denegada (MS 8.044/DF, 3 Seo, rel.
Ministro Felix Fischer, j. 12/06/2002, DJ 05/08/2002, p. 198).
72
Sobre a matria, vale destacar os seguintes acrdos (grifos nossos): RECURSO ORDINRIO EM MANDADO
DE SEGURANA. POLICIAL CIVIL. PAD. DEMISSO. LEI N 7.366/80 DO ESTADO DO RIO GRANDE
DO SUL, ART. 81, INCISOS XXXVIII E XL. PECULATO. ABSOLVIO PENAL. INSUFICINCIA DE
PROVAS. INCOMUNICABILIDADE ENTRE INSTNCIAS. AUTORIDADE PROCESSANTE. ACERVO
FTICO. VALORAO. ESFERA ADMINISTRATIVA. CONDENAO. POSSIBILIDADE. AMPLA DEFESA
E CONTRADITRIO. OBSERVNCIA. PENALIDADE. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE.
APLICAO. VALIDADE. I - A doutrina e jurisprudncia ptrias so unnimes em reconhecer o princpio
da incomunicabilidade entre as instncias administrativa e penal, ressalvadas as hipteses em que, nessa
ltima, reste caracterizada a inexistncia do fato ou a negativa de autoria - situao, porm, no
vislumbrada na espcie. II - In casu, a aplicao da penalidade de demisso do recorrente teve por base a
valorao das provas produzidas no mbito do processo administrativo disciplinar, que, observando os
princpios da ampla defesa e do contraditrio, no apresenta mcula capaz de lev-lo nulidade. III
Hiptese em que a cominao da pena pautou-se em critrios de razoabilidade e proporcionalidade,
lastreados na gravidade dos atos praticados pelo recorrente, devidamente contemplados na motivao
exarada pela autoridade administrativa. Recurso ordinrio desprovido (RMS 30.590/RS, T.5, Rel. Ministro
FELIX FISCHER, j. 20/05/2010, DJe 07/06/2010). E ainda: MANDADO DE SEGURANA.
ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEMISSO. MANDADO DE
SEGURANA. ALEGAO DE CERCEAMENTO DE DEFESA NO CONFIGURADO. OBSERVNCIA
AOS PRINCPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITRIO. SEGURANA DENEGADA. 1. O
processo administrativo disciplinar dos servidores pblicos civis da Unio est regulado na Lei n. 8.112/90, e,
por ser especfico em rel.ao ao processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal,
previsto na Lei n. 9.784/99, no se aplica subsidiariamente ao caso concreto. 2. A repercusso da absolvio
criminal na instncia administrativa somente ocorre quando a sentena proferida no Juzo criminal nega a
existncia do fato ou afasta a sua autoria. 3. Alegaes que exigem dilao probatria so insuscetveis de
ser examinadas neste juzo de cognio sumria, em que imprescindvel a prova pr-constituda dos fatos. 4.
Mandado de segurana denegado (MS 7.379/DF, 3 Seo. rel. Ministro HLIO QUAGLIA BARBOSA, j.
08/03/2006, DJ 20/03/2006, p. 191).
73
Comentrios ao estatuto do servidor pblico federal atualizado: Lei 8.112/90: direitos, deveres, proibies,
vantagens, processo disciplinar, seguridade social e aposentadoria. Curitiba: Juru, 2010, p. 229.
42
43
forma pormenorizada, sobre cada uma das penalidades dispostas no artigo 127 da lei em
estudo e determinam o modo a respeito de como devam ser aplicadas, os rgos competentes
para faz-lo, enfim, sobre tudo que diz respeito responsabilizao do servidor.
Questo de grande relevncia envolvendo os ilcitos e penalidades aplicveis aos
servidores diz respeito ao princpio da tipicidade, decorrente dos princpios da legalidade e da
segurana jurdica. Embora saibamos que a tipicidade ocupa papel de destaque principalmente
no Direito Penal, certo que esta tambm encontra guarida no Direito Administrativo
Disciplinar, uma vez que o servidor deve saber, de antemo, quais condutas por ele praticadas
podero ensejar eventuais penalidades, de modo a evitar qualquer arbitrariedade atinente
pretenso punitiva do Estado nesse campo. Como aponta Fbio Medina Osrio:
sem a garantia da tipicidade, com seus consectrios, os cidados, as
pessoas atingidas ou potencialmente afetadas pela atuao
sancionatria estatal ficam expostas s desigualdades, a nveis
intolerveis de riscos de arbitrariedade e caprichos dos Poderes
Pblicos.76
Por essa razo, acrescenta o mesmo autor que:
os tipos devem ser claros, suficientemente densos, dotados de um mnimo
de previsibilidade, quanto ao seu contedo. No basta estruturar condutas
proibidas em normas intoleravelmente imprecisas e vagas, ainda que se
admitam clusulas gerais e conceitos ou termos jurdicos indeterminados. A
previsibilidade bsica de condutas proibidas uma das finalidades que ho
de ser perseguidas pelos tipos sancionadores. Se tal finalidade no vier a ser
atendida, provvel que o intrprete esteja perante uma figura ofensiva
legalidade e tipicidade, princpios constitucionais imanentes ao devido
processo legal punitivo. O tipo possui a fundamental misso de demarcar o
ilcito objeto da norma sancionadora, configurando, formal e materialmente,
a esfera do proibido. No se trata de funo de importncia secundria,
porque, ao contrrio, ocupa o centro das garantias constitucionais outorgadas
aos acusados em geral.77
76
77
Direito administrativo sancionador. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 211.
Direito administrativo sancionador. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 215.
44
5 Sindicncia
78
A concepo das denominadas relaes de sujeio especial surgiu na Alemanha, no fim do Sculo XIX, e foi
inicialmente defendida no Direito Brasileiro por Otto Mayer, que a conceituou como a dependencia que se
estabelece, em favor de um determinado fin de la Administracin Pblica, para todos aquellos que entren em
esa prevista estructura especial ( Deutsches verwaltungrecht, 3 ed., 1924, apud ANABIARTE, Alfredo
Gallego. Las rel.aciones especiales de sujecin y el prcipio de la legalidad e de la Administracin, p. 14)
79
Direito administrativo sancionador. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 227.
80
A sano no direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 93.
45
81
CRETELLA JR, Jos. Direito administrativo brasileiro, 2 ed. So Paulo: Forense, 2002, p. 743.
MEIREL.LES, Hely Lopes, Direito administrativo brasileiro. 37. ed., So Paulo: Malheiros, 2010, p. 749/750.
83
Nas palavras de Livia Maria Armentano K. Zago, a sindicncia constitui pea preliminar e informativa, que
deve ser promovida quando os fatos no estiverem definidos ou faltarem elementos da sua autoria. No comporta
o contraditrio e tem carter sigiloso, no obstante o interessado, vulgarmente denominado sindicado, pelo
interesse que o legitima, pode estar acompanhado de advogado, tirar xerox de peas do processo e, at,
apresentar ou solicitar provas. (ZAGO, LIVIA Maria Armentano K. Processo administrativo disciplinar. In:
MEDAUAR, Odete (Coord). Processo administrativo: aspectos atuais. So Paulo: Cultural Paulista, 1998, p.
398)
84
GASPARINI, Digenes. Direito administrativo.14. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 1036.
85
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Princpios constitucionais do processo administrativo disciplinar. So
Paulo: Max Limonad, 1998, p. 92.
82
46
COSTA, Jos Armando da. Direito disciplinar: temas substantivos e processuais. Belo Horizonte: Frum ,
2008, 492
87
Nesse sentido, segue julgado do Superior Tribunal de Justia: 1. A sindicncia que vise apurar a ocorrncia de
infraes administrativa, sem estar dirigida, desde logo, aplicao de sano, prescinde da observncia dos
princpios do contraditrio e da ampla defesa, por se tratar de procedimento inquisitorial, prvio
acusao e anterior ao processo administrativo disciplinar. (MS 7983/DF, 3 Seo, rel. Ministro Hlio
Quaglia Barbosa, j. 23/02/2005, DJ 30/03/2005, p. 131).
88
Romeu Felipe Bacellar Filho tambm faz aluso a essa espcie de sindicncia tratando-a como espcie de
processo administrativo disciplinar de rito sumrio ao afirmar: Relembre-se que a sindicncia tratada no
texto aquela destinada, desde o incio,a apurar fato determinado cuja autoria j imputvel a servidor
determinado. Trata-se de sindicncia que assume o papel de processo administrativo disciplinar de rito
sumrio, para aplicao de penas mais leves (Princpios constitucionais do processo administrativo
disciplina. So Paulo: Max Limonad, 1998).
89
CARVALHO. Antonio Carlos Alencar. Manual de processo administrativo disciplinar e sindicncia: luz da
jurisprudncia dos Tribunais Superiores e da casustica da Administrao Pblica. Braslia: Fortium, 2008, p.
336.
47
6.1 Instaurao
STF: MS 22791/MS ,Pleno, rel. Min Cesar Peluso j. 13/11/2003, DJU 11/01/2004.
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Princpios constitucionais do processo administrativo disciplina. So
Paulo: Max Limonad, 1998, p. 312.
92
A Lei 8112/90 expressamente determina que o ato de instaurao necessita ser publicado ( art. 151, inciso III).
93
Nesse
sentido:
MANDADO
DE
SEGURANA.
PROCESSO
ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR.CONCLUSO. EXCESSO DE PRAZO. AUSNCIA DE PREJUZO. PORTARIA DE
INSTAURAO DO PAD. PUBLICAO EM BOLETIM INTERNO. [...]III - vlida publicao de
portaria que instaura processo administrativo disciplinar e, a fortiori, da portaria que prorroga o PAD, em
91
48
49
autoridade que dela tomar conhecimento. J decidiu o Supremo Tribunal Federal pela
admissibilidade de denncia annima, conforme trecho que segue transcrito:
Comunicao de fatos graves que teriam sido praticados no mbito da
Administrao Pblica. Situaes que se revestem, em tese, de ilicitude
(procedimentos licitatrios supostamente direcionados e alegado pagamento
de dirios exorbitantes). A questo da vedao constitucional do anonimato
(CF, art. 5, IV, in fine), em face da necessidade tico-jurdica de
investigao de condutas funcionais desviantes. Obrigao estatal que,
imposta pelo dever de observncia dos postulados da legalidade, da
impessoalidade e da moralidade administrativa torna inderrogvel o cargo de
apurar comportamentos eventualmente lesivos ao interesse pblico. Razes
de interesse moral em possvel conflito com a exigncia de proteo
incolumidade moral das pessoas (CF, art5 5, X). O Direito Pblico subjetivo
do cidado ao fiel desempenho, pelos agentes estatais, do dever de probidade
constituiria ua limitao externa aos direitos da personalidade? Liberdades
em antagonismo. Situao de tenso dialtica entre princpios estruturantes
da ordem constitucional Coliso de direitos que se resolve em cada caso
ocorrente, mediante ponderao dos valores e interesses em conflito.
Liminar indeferida.98
6.2 Inqurito
98
50
6.2.1 Instruo
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos .Manual de Direito Administrativo. 24. ed. rev. ampl. e atual. Rio de
Janeiro, Lumen Juris, 2007, p. 911.
51
6.2.2. Defesa
102
CARVALHO, Antonio Carlos Alencar. Manual de processo administrativo disciplinar e sindicncia: luz da
jurisprudncia dos Tribunais Superiores e da casustica da Administrao Pblica. Braslia: Fortium, 2008, p.
558.
103
Sobre a especificao da conduta objeto de apurao no processo administrativo disciplinar e as respectivas
sanes em tese aplicveis, decidiu o STJ: O delineamento ftico das irregularidades na indiciao em
processo administrativo disciplinar, fase em que h a especificao das provas, deve ser pormenorizado e
extremamente claro, de modo a permitir que o servidor acusado se defenda adequadamente.Apresenta-se
inaceitvel a defesa a partir de uma conjuno de fatos extrada dos autos.[...] Assim, h flagrante
cerceamento de defesa e, portanto, violao ao devido processo legal e aos princpios da ampla defesa e do
contraditrio, em razo da circunstncia de que a iminente pena de demisso pode vir a ser aplicada ao
impetrante pela suposta prtica de acusaes em relao as quais no lhe foi dada oportunidade de se
defender.(MS 13.110/DF, 3. seo, rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima , j. 14/05/2008, DJe 17/06/2008)
104
CARVALHO, Antonio Carlos Alencar. Manual de processo administrativo disciplinar e sindicncia: luz da
jurisprudncia dos Tribunais Superiores e da casustica da Administrao Pblica. Braslia: Fortium, 2008, p.,
p. 559.
105
COSTA, Jos Armando da. Direito disciplinar: temas substantivos e processuais. Belo Horizonte: Frum,
2008, p. 510.
106
Art. 161, 2: Havendo dois ou mais indiciados o prazo ser comum de 20 (vinte) dias.
52
Com efeito, para que o exerccio do contraditrio e do direito de defesa por parte do
acusado sejam amplos, fundamental que ele possa trazer aos autos os meios de prova que
entender pertinentes, de forma fundamentada, como j mencionamos. Isso porque deve ser
conferido ao servidor o direito de influenciar na tomada de deciso da autoridade competente,
trazendo ao processo todos os elementos de convencimento possveis.
Sublinha Odete Medauar que integra tambm a ampla defesa o direito de solicitar a
produo de provas, de v-las realizadas e consideradas.111 Por outro lado, ressaltando a
107
Antes de proceder citao por edital do servidor indiciado deve a comisso realizar todos os atos que
estejam ao seu alcance na tentativa de localizar o indiciado. Nesse sentido: STJ RMS 17.986/GO, rel. Min
Gilson Dipp, DJ 02/02/2004.
108
Artigo 164, caput, da Lei 8112/90
109
Acerca da defesa do indiciado em processo administrativo disciplinar o Supremo Tribunal Federal editou a
sumula vinculante n. 05, que preceitua: a falta de defesa tcnica por advogado no processo administrativo
disciplinar no ofende a Constituio.
110
Manual de processo administrativo disciplinar e sindicncia: luz da jurisprudncia dos Tribunais
Superiores e da casustica da Administrao Pblica. Braslia: Fortium, 2008, p. 600.
111
MEDAUAR, Odete. A processualidade no direito administrativo. 2. ed ev. ampl. e atual. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2008, p. 128.
53
6.2.3. Relatrio
112
Ibidem , p. 128.
54
6.3 Julgamento
CARVALHO, Antonio Carlos Alencar. Manual de processo administrativo disciplinar e sindicncia: luz
da jurisprudncia dos Tribunais Superiores e da casustica da Administrao Pblica. Braslia: Fortium, 2008,
p.630.
114
BRANDO, Julio Cezar Lima. Comentrios ao Estatuto do Servidor Pblico Federal atualizado: Lei
8112/90. Curitiba: Juru, p. 342.
115
De acordo com os Tribunais Superiores o julgamento fora do prazo estabelecido na Lei 8112/90 no conduz
nulidade do processo administrativo disciplinar, caso no se demonstre o prejuzo para o servidor no caso
concreto (STJ MS 9.384/DF, S 3 ,rel. Min Gilson Dipp, J 23/06/2004, DJ 16/08/2004 e STF MS
22.127,Pleno, rel. Min Ellen Gracie, j. 30/06/2005, DJ 19/08/2005).
55
116
Em sentido oposto est a opinio de Julio Cezar Lima Brando, que afirma: O julgamento da autoridade
administrativa est vinculado ao relatrio elaborado pela comisso processante, exceto quando contrario
prova dos autos.) Comentrios ao Estatuto do Servidor Pblico Federal atualizado: Lei 8112/90. Curitiba:
Juru, 2010, p. 292.)
117
CARVALHO, Antonio Carlos Alencar. Manual de processo administrativo disciplinar e sindicncia: luz
da jurisprudncia dos Tribunais Superiores e da casustica da Administrao Pblica. Braslia: Fortium, 2008,
p. 646.
118
Nesse sentido: STJ, MS 10.827/DF, S 3, Rel. MIn. Helio Barbosa, j 14/12/2005, DJ 06/02/2006.
56
1.1. Conceito
A Constituio dispe, em seu artigo 5, inciso LV, que aos litigantes, em processo
judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa,
com os meios e recursos a ela inerentes.
intima relao, sendo certo que a sua interao to grande a ponto de ser difcil separ-los
com preciso.119-120
119
Mandado de segurana - sano disciplinar imposta pelo Presidente da Repblica - demisso qualificada admissibilidade do mandado de segurana - preliminar rejeitada - processo administrativo-disciplinar garantia do contraditrio e da plenitude de defesa - inexistncia de situao configuradora de ilegalidade do ato
presidencial - validade do ato dimensrio - segurana denegada. 1. A Constituio brasileira de 1988
prestigiou os instrumentos de tutela jurisdicional das liberdades individuais ou coletivas e submeteu o
exerccio do poder estatal - como convm a uma sociedade democrtica e livre - ao controle do Poder
Judicirio. Inobstante estruturalmente desiguais, as relaes entre o Estado e os indivduos processam-se, no
plano de nossa organizao constitucional, sob o imprio estrito da lei. A rule of law, mais do que um simples
legado histrico-cultural, constitui, no mbito do sistema jurdico vigente no Brasil, pressuposto conceitual do
estado democrtico de direito e fator de conteno do arbtrio daqueles que exercem o poder. E preciso evoluir,
cada vez mais, no sentido da completa justiciabilidade da atividade estatal e fortalecer o postulado da
inafastabilidade de toda e qualquer fiscalizao judicial. A progressiva reduo e eliminao dos crculos de
imunidade do poder h de gerar, como expressivo efeito consequencial, a interdio de seu exerccio abusivo.
O mandado de segurana desempenha, nesse contexto, uma funo instrumental do maior relevo [...]. 2. A
nova Constituio do Brasil instituiu, em favor dos indiciados em processo administrativo, a garantia do
contraditrio e da plenitude de defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (art. 5, LV). O legislador
constituinte consagrou, em norma fundamental, um direito do servidor pblico oponvel ao poder estatal. A
explcita constitucionalizao dessa garantia de ordem jurdica, na esfera do procedimento administrativo
disciplinar, representa um fator de clara limitao dos poderes da administrao pblica e de correspondente
intensificao do grau de proteo jurisdicional dispensada aos direitos dos agentes pblicos (STF, Mandado
de Segurana n. 20999/DF, relator Min. Celso de Mello, j. 21/03/1990, DJ 25/05/1990 p. 4605).
120
Celso Ribeiro Bastos tambm trata dessa rel.ao bastante estreita entre os princpios do contraditrio e ampla
defesa, ao afirmar que: A ampla defesa s estar plenamente assegurada quando uma verdade tiver iguais
possibilidades de convencimento do magistrado, quer seja ela alegada pelo autor, quer pelo ru. s
alegaes, argumentos e provas trazidos pelo autor necessrio que corresponda uma igual possibilidade de
gerao de tais elementos por parte do ru. O contraditrio, por sua vez, se insere dentro da ampla defesa.
Quase que com ela se confunde integralmente na medida em que uma defesa hoje em dia no pode ser seno
contraditria. O contraditrio pois a exteriorizao da prpria defesa. A todo ato produzido caber igual
direito da outra parte de opor-lhe ou de dar-lhe a verso que lhe convenha, ou ainda de fornecer uma
interpretao jurdica diversa daquela feita pelo autor.Da o carter dialtico do processo que caminha
atravs de contradies a serem finalmente superadas pela atividade sintetizadora do juiz .(BASTOS, Celso
Ribeiro. Curso de direito constitucional. 21. ed. So Paulo : Saraiva, 2000, p. 227).
57
Portanto, o termo acusados em geral utilizado pela Constituio deve ser interpretado
em seu sentido mais amplo, ou seja, para abrigar todas as situaes em que haja imputao a
algum de falta ou conduta ilcita, e no apenas no sentido mais restrito, da possibilidade de j
haver acusao formal a deflagrar o inqurito administrativo ou a ao penal.
Diante disso, certo que o contraditrio e a ampla defesa no se limitam mais aos
procedimentos administrativos em que haja acusados, mas estende suas garantias a todos os
processos administrativos, ainda que neles no haja acusados, mas simplesmente litigantes, ou
seja, sempre que houver controvrsia.
121
MEDAUAR, Odete. A processualidade no direito administrativa, 2. ed ev. ampl. e atual. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2008, p. 103.
122
Na Constituio anterior, de 1969, o contraditrio s er previsto de forma expressa para os processos penais,
como possvel aferir do artigo 153, pargrafo 16, que dispunha: a instruo criminal ser contraditria,
observada a lei anterior, no relativo ao crime e pena, salvo quando agravar a situao do ru.
123
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 21. ed. So Paulo : Saraiva, 2000, p. 227-228.
58
desnecessrio, pois, que o conflito seja qualificado pela pretenso resistida, uma vez
que neste caso haver a lide e o processo jurisdicional. suficiente que os partcipes do
processo administrativo se apresentem em posies antagnicas. Ora, litgio menos que lide
em seu sentido tcnico, pois significa to somente a controvrsia. Assim, possvel haver
litigantes sem qualquer acusao, de forma que, seja nos processos administrativos punitivos
ou no punitivos, impe-se a aplicao das garantias do contraditrio e da ampla defesa.
Passamos, ento, ao estudo do contedo de cada um desses princpios constitucionais.
Nelson Nery Junior conceitua o contraditrio nos seguintes termos:
Por contraditrio deve entender-se, de um lado, a necessidade de dar
conhecimento da existncia da ao e de todos os atos do processo s partes,
e, de outro, a possibilidade de as partes reagirem aos atos que lhes sejam
desfavorveis. Garantir-se o contraditrio significa, ainda, a realizao da
obrigao de noticiar (Mitteilungspflicht) e da obrigao de informar
(Informationspflicht) que o rgo julgador tem, a fim de que o litigante
possa exteriorizar suas manifestaes. Os contendores tm direito de deduzir
suas pretenses e defesas, de realizar as provas que requereram para
demonstrar a existncia de seu direito, em suma, direito de serem ouvidos
paritariamente no processo em todos os seus termos. 124
Por sua vez, ensina Andr Ramos Tavares, manifestando, tambm, a direta relao
entre os princpios:
Contraditrio decorrncia direta da ampla defesa, impondo a conduo
dialtica do processo (par conditio). Ademais, pode-se seguramente
afirmar que o princpio do contraditrio vincula-se ao princpio maior da
igualdade substancial.
[...]
Todo o ato ou fato produzido ou reproduzido no processo por qualquer de
suas partes deve dar ensejo ao direito da outra de se opor, de debater, de
produzir contraprova ou fornecer verso, ou interpretao daquele ato ou
fato apresentado.125
NERY JUNIOR, Nelson. Princpios do processo na Constituio Federal: processo penal, civil e
administrativo. 9. ed. ev, ampl. e atual. com as novas smulas do STF (simples e vinclulantes) e com anlise
sobre a relativizao da coisa julgada. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, p. 206.
125
Curso de direito constitucional. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
126
MEDAUAR, Odete. A processualidade no direito administrativa, 2. ed ev. ampl. e atual. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2008, p. 101
59
127
Nas palavras de Egon Bockmann Moreira, o princpio do contraditrio assegura ao particular a possibilidade
de influenciar a atividade da Administrao e o dever desta de auxiliar, de forma sempre isonmica, as partes
da relao jurdico-processual (Processo administrativo: princpios constitucionais e a Lei 9.784/1999, 4 ed.
So Paulo: Malheiros, 2010, p. 285).
128
Processo administrativo: princpios constitucionais e a Lei 9.784/1999, 4 ed. So Paulo: Malheiros, 2010, p.
312-313.
129
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 525.
60
provas que vierem luz no curso do processo.130 Dessa regra deriva o direito do interessado
de ter acesso aos autos do processo e saber o que dele consta, ou seja, parte deve ser
facultado o exame de toda a documentao constante dos autos.
importante mencionar que o direito de acesso ao processo administrativo mais
amplo do que o de acesso ao processo judicial; neste, em regra, apenas as partes e seus
defensores podem exercer o direito; naquele, qualquer pessoa titular desse direito, desde que
tenha algum interesse atingido por ato constante do processo ou que atue na defesa do
interesse coletivo ou geral, no exerccio do direito informao assegurado pelo art. 5, inciso
XXXIII, da Constituio. certo, ainda, que o direito de acesso ao processo no se confunde
com o direito de vista, que somente assegurado s pessoas diretamente atingidas por ato
da Administrao, para possibilitar o exerccio de seu direito de defesa131.
O direito audincia dos interessados, tambm derivado do contraditrio, consiste na
possibilidade da parte manifestar o prprio ponto de vista sobre os fatos, documentos,
interpretaes e argumentos apresentados pela Administrao e por outros sujeitos. A se
incluem o direito paritrio de requerer provas, desde que demonstrada a sua pertinncia e
utilidade na apurao dos fatos e o direito a um prazo suficiente para o preparo das
observaes a serem contrapostas.132
Por fim, o dever de motivao da deciso proferida no processo administrativo, que,
por sua vez, deriva no s do contraditrio, mas tambm do dever geral de motivao dos atos
administrativos, consiste na obrigao da autoridade administrativa explicitar os fundamentos
fticos e jurdicos da sua deciso, possibilitando parte aferir que as razes por ela
manifestadas foram analisadas, bem como verificar a racionalidade e juridicidade da deciso,
de forma a evitar o arbtrio da Administrao.
Da mesma forma que o contraditrio e que o prprio devido processo legal, a ampla
defesa tambm teve incidncia, inicialmente, apenas nos processos penais, sendo
posteriormente estendida aos processos cveis e, num terceiro momento, aos processos
administrativos disciplinares, pois neles se apreendia de modo claro a situao de um sujeito
acusado de determinada conduta e passvel de sofrer uma sano. Depois, a garantia foi
130
MEDAUAR, Odete. A processualidade no direito administrativo. 2. ed. rev., atual.e ampl. So Paulo: RT.
2008, p. 110.
131
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o direito de acesso ao processo s pode ser restringido por razes de
segurana da sociedade e do Estado, hiptese em que o sigilo deve ser resguardado (art. 5, XXXIII da
Constituio). possvel, tambm, restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade
ou o interesse social o exigirem (art. 5, LX). 131 (DI PIETRO, Maria Silvia Zanella. Direito administrativo,
23. ed. p. 627-628)
132
MEDAUAR, Odete. A processualidade no Direito Administrativo. 2.ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2008, p.112.
61
Andr Ramos Tavares, ao tratar da ampla defesa tambm discorre sobre as garantias
que a integram:
Ampla defesa o asseguramento de condies que possibilitam ao ru
apresentar, no processo, todos os elementos de que dispe.
Entre as clusulas que integram a garantia da ampla defesa encontra-se o
direito defesa tcnica, a fim de garantir a paridade de armas (par
conditio), evitando o desequilbrio processual, a desigualdade e injustia
processuais.
Tambm integra a ampla defesa o direito de ser informado da acusao
inicial (o que praticamente um pressuposto para que haja direito de
defesa), e de todos os fatos arrolados, assim como do impulso oficial e dos
demais atos da outra parte, o que envolve o direito publicidade ou, no caso
de processo sigiloso, o direito de acesso (processo que corra em segredo de
Justia, como algumas questes atinentes ao Direito de Famlia e
menores).134
134
62
1.2. Instaurao
Ao tratar do tema, na esteira do julgado acima, Sebastio Jos Lessa registra que a
instaurao do processo disciplinar no pode ser feita sem a existncia de justa causa ou sem a
indispensvel sustentao ftica e jurdica, o que significaria atuao desarrazoada e arbitrria
notificao; a segunda, para informar a deciso quanto regularidade do auto de infrao e da imposio da
penalidade, com a data do pagamento (art. 281, caput). Neste sentido a Smula 312 do STJ: No processo
administrativo para imposio de multa de trnsito so necessrias as notificaes da autuao e da aplicao
da pena
decorrente da infrao. (MEDAUAR, Odete. A processualidade no Direito
Administrativo. 2.ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p.122).
137
BRANDO, Julio Cezar Lima. Comentrios ao estatuto do servidor pblico federal atualizado: Lei 8112/90.
Curitiba: Juru, 2010, p. 281.
138
A instaurao do processo disciplinar indica que a Administrao presume a ilicitude do fato e a sua autoria,
como bem indica Romeu Felipe Bacellar filho, fundamentando-se no artigo 146, da Lei 8112/90.
(BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Princpios constitucionais do processo administrativo disciplina. So
Paulo: Max Limonad, 1998, p. 216)
139
STJ MS 9004/DF, 3 Seo, rel. Min Paulo Medina, DJU 02/02/2004.
63
Alm da indispensvel justa causa, os fatos imputados ao servidor devem ser descritos
de forma minuciosa na portaria de instaurao, indicando-se os dispositivos legais tidos por
violados e as correspondentes sanes em tese aplicveis, de forma a permitir que o acusado,
no momento oportuno, defenda-se de forma ampla.
No suficiente a referncia genrica a irregularidades, nem mesmo a referncia
somente a um ou a diversos dispositivos legais que teriam sido violados pelo servidor, uma
vez que tais situaes, por certo, dificultariam a defesa do acusado, que se veria
impossibilitado de defender-se de capitulao jurdica ou descrio genrica de fatos.
Srgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari assinalam que o primeiro requisito para que
algum possa exercitar o direito de defesa de maneira eficiente saber do que est sendo
acusado.142 Enfatizam, ainda, que no suficiente uma informao genrica, preciso fazer
chegar ao acusado uma explicao detalhada, que lhe possibilite elaborar uma defesa
efetiva.143
De fato, as garantias decorrentes da ampla defesa impem que o conhecimento da
acusao deve ser amplo, sem surpresas ou armadilhas ao acusado, sendo inadmissvel falar
140
LESSA, Sebastio Jos. Temas prticos de processo administrativo disciplinar. Braslia: Braslia Jurdica,
2005, p. 164-165.
141
AC 2555996, TRF 4 Regio, T.3, Rel. Des. Federal Luiza Dias Cassales., DJU 02/02/2000, p. 101.
142
FERRAZ, Srgio; DALLARI, Adilson Abreu. Processo Administrativo. 2 ed. So Paulo, Malheiros, 2007,
p. 90.
143
FERRAZ, Srgio; DALLARI, Adilson Abreu. Processo Administrativo.2 ed. So Paulo, Malheiros, 2007, p.
90.
64
144
CRUZ, Jos Raimundo Gomes da. O controle jurisdicional do processo disciplinar. So Paulo: Malheiros,
1996, p. 300.
145
STJ , MS n 1.074. T 2, relator Min. Peanha Martins, j. 02/12/1991, DJU 30/03/1992.
146
STJ MS 13133/DF, 3 Seo, relator. Min Arnaldo Esteves Lima, j13/05/2009. DJU 04/06/2009.
147
STJ MS 8297/DF, 3 Seo, rel. Min. Gilson Dipp . j. 10/12/2003, DJU 16/02/2004.
65
artigo 161 somente ocorrer depois da fase inicial de coleta de provas, que inclui a oitiva de
testemunhas e o interrogatrio do servidor.
Ora, no h dvidas que referidos atos so meios de prova e defesa colocados
disposio do acusado, que poder utiliz-los em seu favor no decorrer do processo,
efetuando perguntas s testemunhas ou mesmo silenciando-se no seu depoimento, sendo certo
que a utilizao desses meios fica prejudicada pelo desconhecimento dos fatos imputados ao
servidor e correspondente capitulao legal, ferindo, assim, o seu direito defesa, que deve
ser amplo, consoante determina a Constituio da Repblica.
Ademais, como bem observa Romeu Felipe Bacellar Filho, j na fase instrutria do
processo disciplinar o servidor assume a condio de acusado e, se a instaurao j no
significasse uma acusao, no seria possvel ter um acusado na instruo, fase que
imediatamente a sucede.148
66
Essa citao no se confunde com aquela descrita no artigo 161, 1, da Lei 8112/90
que realizada aps o trmino da instruo, nas situaes em que a comisso processante
conclui pela existncia de culpa do servidor e realiza o seu indiciamento.
Na opinio de Romeu Felipe Bacellar Filho, o processo disciplinar s admite uma
citao, que aquela acima denominada citao inaugural. Para esse autor o ato descrito no
artigo 161 mero chamamento para que o servidor acusado apresente razes escritas de
defesa, uma vez que ele j estava integrado relao processual.
Os nossos Tribunais j se manifestaram pela indispensabilidade da citao do acusado
antes da fase de instruo no processo disciplinar, como possvel verificar dos julgados
abaixo:
No processo administrativo disciplinar, indispensvel que se proporcione
ao servidor processado, esteja ele j indiciado (art. 161, 1, da Lei
8.112/90) ou ainda como simples acusado (na fase de instruo do inqurito
administrativo), o direito ampla defesa e ao contraditrio, devendo-se
chamar o acusado ao feito desde o seu incio, para que tenha oportunidade de
acompanhar a instruo. Precedentes do c. STF. Segurana concedida.149
149
150
STJ - MS 30876 -, rel. Min. Fernando Gonalves. Braslia, DF, 22/05/2002. STJ, Braslia, 2007.
TRF 2 Regio AC n 9302028259/RJ, T.3, rel. Des. Arnaldo Lima, v.u., j. 11/07/1995, DJ 16/11/1995.
67
No sendo localizado o servidor,151 admitida a sua citao pela via postal, com aviso
de recebimento, aplicando-se o disposto no artigo 26, 3, da Lei 9784/99. Caso, ainda assim,
seja frustrada a citao do acusado, por se encontrar em local desconhecido, deve-se proceder
sua citao por edital, publicado no Dirio Oficial e em jornal de grande circulao
distribudo na regio da sua ltima residncia.
Caso o servidor, citado por edital, no comparea ao processo, dever ser nomeado
defensor dativo para o seu acompanhamento, sob pena de nulidade.
Leciona Romeu Felipe Bacellar Filho que a citao deve ser oportuna e tambm
adequada, ou seja, trata-se de ato que deve no s chamar o acusado ao processo, mas
inform-lo dos fatos imputados, conferindo a ele acesso portaria de instaurao onde a
Administrao descreve a acusao de forma minuciosa e motivada, pois desta maneira,
estar o servidor capacitado a participar da fase instrutria (cumprindo a finalidade de
equilbrio entre os sujeitos processuais).152
A Administrao Pblica deve observar o prazo mnimo de trs dias teis entre a
citao do acusado e a realizao da audincia de instruo, conforme observam os artigos 26,
2 e 41 da Lei 9784/99, aplicvel em razo do silncio da Lei 8112/90 acerca do tema.153-154
1.3 Instruo
151
Via de regra, o servidor citado em seu local de trabalho. possvel, no entanto, que esteja licenciado ou
mesmo aposentado, situaes nas quais a localizao do acusado torna-se mais dificultosa.
152
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Princpios constitucionais do processo administrativo disciplina. So
Paulo: Max Limonad, 1998, p. 234.
153
Artigo 69 da Lei 9784/90.
154
Nesse sentido: o causado deve ser intimado com antecedncia mnima de trs dias teis , mencionando-se
data, ora e local de realizao do ato (STJ MS 10.468/DF, S 3, rel. Min Maria Thereza de Assis Moura, j.
27/09/2006, DJU 30/10/2006.
68
podendo
indeferir
os
pedidos
considerados
impertinentes
ou
procrastinatrios ou ainda que nenhum interesse possuam para o esclarecimento dos fatos.
Vale a pena transcrever trechos de decises do Superior Tribunal de Justia:
Havendo a comisso processante indeferido a oitiva das testemunhas
arroladas pelo impetrante, considerao de que se tratava de medida
protelatria, sem qualquer fundamentao outra, escolhendo duas dentre as
dez testemunhas arroladas, de se reconhecer a ocorrncia de cerceamento
de defesa.157
J decidiu o STJ que cabe ao acusado demonstrar a rel.evncia da prova testemunhal requerida, a fim de que
possa justificar possvel cerceamento de defesa, na hiptese de indeferimento da prova requerida pelo
presidente da comisso (STJ MS 7066/DF, 3. Seo, rel. Min Hamilton Carvalhido, j. .... DJU 16/12/2002 0).
156
Acerca da motivao dos atos realizados no decorrer do processo administrativo disciplinar, ressalta Egon
Bokmann Moreira que Na medida em que a ampla defesa no pode ser compreendida como singela garantia
formal ou abstrata, mas como um dos aspectos da participao efetiva do interessado no aclaramento e
formao da deciso da Administrao faz-se necessrio o pleno conhecimento das razes dos atos
administrativos, pois somente assim poder manifestar-se a respeito deles. Mais a frente afirma o autor,
citando julgado celebre do Supremo Tribunal Federal, afirma o autor que A motivao o que nos permite
distinguir entre o arbtrio e o julgamento. A lei no concedeu arbtrio; deu competncia para julgar Quem
julga deve motivar suas decises. (MOREIRA, Egon Bockmann. Processo administrativo: princpios
constitucionais e a Lei 9.784/1999. So Paulo : Malheiros, 2010, p. 372)
157
STJ MS 8431/DF, 3. Seo , rel. Min Hamilton Carvalhido, j 23/04/2003 , DJU 23/06/2003.
69
Mandado de Segurana n. 10.468/DF, T. 3 rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, j. 27/09/2006 DJ
30/10/2006 p. 237.
159
A semelhana com a jurisprudncia j aludida neste trabalho est no no reconhecimento da nulidade pela
Corte Superior nos casos em que no ficar demonstrado que a inobservncia da formalidade legal efetivamente
causou o prejuzo ao servidor acusado.
160
No mesmo sentido tambm observa Leo da Silva Alves que estando o fato demonstrado por outro meio de
prova, a oitiva de testemunhas poder ser considerada medida suprflua e, por consequncia, a nulidade poder
deixar de ser considerada (ALVES, Lo da Silva. Prtica de processo disciplinar. Braslia: Braslia Jurdica,
2001, p. 189)
161
STJ MS 7736/DF, S 3, rel. MIn Felix Fischer, j. 24/10/2001, DJU 04/02/2002.
70
Acerca das provas obtidas por meios ilcitos decidiu o Supremo Tribunal Federal:
A ao persecutria do Estado, qualquer que seja a instncia de poder
perante a qual se instaure, para revestir-se de legitimidade, no pode apoiarse em elementos probatrios ilicitamente obtidos, sob pena de ofensa
garantia constitucional do due process of law, que tem, no dogma da
inadmissibilidade das provas ilcitas, uma de suas mais expressivas
projees concretizadoras no plano do nosso sistema de direito positivo. A
Exclusionary Rule consagrada pela jurisprudncia da Suprema Corte dos
Estados Unidos da Amrica como limitao ao poder do Estado de produzir
prova em sede processual penal. A Constituio da Repblica, em norma
revestida de contedo vedatrio (CF, art. 5, LVI), desautoriza, por
incompatvel com os postulados que regem uma sociedade fundada em bases
democrticas (CF, art. 1), qualquer prova cuja obteno, pelo Poder
Pblico, derive de transgresso a clusulas de ordem constitucional,
repelindo, por isso mesmo, quaisquer elementos probatrios que resultem de
violao do direito material (ou, at mesmo, do direito processual), no
prevalecendo, em consequncia, no ordenamento normativo brasileiro, em
matria de atividade probatria, a frmula autoritria do male captum, bene
retentum. Doutrina. Precedentes.165
162
71
166
A justificativa para essa posio adotada pelo Supremo foi extrada da teoria norte-americana dos frutos da
rvore envenenada (fruits of the poisonous tree). De acordo com ela, as provas obtidas por meios ilcitos
(rvore envenenada) contaminam as que so exclusivamente delas decorrentes (frutos da rvore
envenenada), que, assim, no podero dar ensejo a qualquer investigao ou instruo processual.
167
Merecem destaque, ainda, as lies da doutrina no sentido de que, em hipteses excepcionais, as partes
podero se valer de provas ilcitas, levando-se em conta as peculiaridades do caso concreto e o princpio da
proporcionalidade entre os bens jurdicos em questo, considerando que uma das caractersticas dos direitos
fundamentais justamente a sua limitabilidade (ARAUJO, Luiz Alberto David; NUNES JR, Vidal Serrano.
Curso de direito constitucional. 5. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2001,p. 140-141.). Em que pese esse
entendimento doutrinrio, o STF confere, geralmente, amplo alcance ao art. 5, LVI, CF, rejeitando, muitas
vezes, a aplicao do princpio da proporcionalidade em detrimento daquele. (Nesse sentido: STF - HC
80.949, T 1, rel. Min. Seplveda Pertence, j. 30/10/2010, DJ 14/12/01).
168
STF, RE 251.445, T 2, rel. Min.Celso de Mello, DJ 03/08/00
169
STF, AP 307, T 1, rel. Min. Ilmar Galvo, j 11/01/95, .DJ 13/10/95
170
O STF vem admitindo a utilizao das denominadas provas emprestadas no processo administrativos
diciplinares, que so aquelas provas produzidas em outro processo e transmitidas, no caso, para a via
administrativa disciplinar. Nesse sentido: podem ser usadas, em procedimento administrativo disciplinar,
contra a mesma ou mesmas pessoas em rel.ao s quais foram colhidos ou contra outros servidores cujos
supostos ilcitos teriam despontado colheita dessas provas (STF MS 21.330, Pleno rel. Min Marco
Aurlio, Rel. p/ acrdo Min. Ilmar Galvo, j. 08/10/1993, DJ 11/12/1992). No mesmo sentido j decidiu o
STJ: A prova emprestada, que admitida dentro do conjunto probatrio quando submetida ao princpio do
contraditrio, no foi considerada pela comisso processante ou pela autoridade impetrada para aplicao
da penalidade de demisso, no havendo falar em nulidade do processo disciplinar por esse motivo. (MS
10470/DF, 3 Seo, rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, j. 13/12/2006, DJ 18/06/2007, p. 242)
171
Prova Emprestada. Penal. Interceptao telefnica. Escuta ambiental. Autorizao judicial e produo para
fim de investigao criminal. Suspeita de delitos cometidos por autoridades e agentes pblicos. Dados obtidos
em inqurito policial. Uso em procedimento administrativo disciplinar, contra outros servidores, cujos
eventuais ilcitos administrativos teriam despontado colheita dessa prova. Admissibilidade. Resposta
afirmativa a questo de ordem. Inteligncia do art. 5, inc. XII, da CF, e do art. 1 da Lei federal n 9.296/96.
72
73
Sobre o tema, afirma Romeu Felipe Bacellar Filho que: a Administrao no pode
interpretar o silencio do acusado, no processo administrativo disciplinar, como presuno de
culpabilidade.176
Depois de produzidas todas as provas documentais, testemunhais e periciais, bem
como o interrogatrio do acusado, d-se o encerramento da instruo processual. Nesse
momento pode a comisso processante concluir que o servidor no praticou os fatos apurados,
recomendando autoridade competente a sua absolvio sumria.
A concluso da comisso tambm pode ser no sentido de que os fatos foram
praticados pelo aceusado e, nesse caso, dever realizar a tipificao da conduta, procedendo
ao indiciamento do acusado, com a especificao dos fatos imputados e das respectivas
provas,177 consoante determina o artigo 161 da Lei 8112/90.
176
74
Com efeito, como bem manifestado por esse autor, a situao anloga ao instituto
denominado Mutatio Libelli na seara do Direito Processual Penal, positivado no artigo 384 do
Cdigo de Processo Penal, que justamente determina a reabertura do prazo para a defesa na
hiptese de surgir no processo fato novo que importe na alterao da classificao legal do
ilcito (no caso do processo penal, do crime). Esse o entendimento do Superior Tribunal de
Justia sobre o assunto, conforme deciso abaixo transcrita:
O artigo 168, caput, e seu pargrafo nico, da Lei 8112/90, possibilita, tosomente, autoridade pblica, discordar, de maneira motivada, da pena
sugerida pela comisso mas, nunca, alterar a indiciao do servidor. 3.
Embora a autoridade administrativa no tenha que acatar a capitulao da
infrao realizada pelos rgos e agentes auxiliares, no processo disciplinar
encontra-se vinculada aos fatos apurados e indicados pela comisso
processante, durante a fase de julgamento. Precedentes. Por outro lado, resta
comprovado o prejuzo dos recorrentes com a Mutatio Libelli, haja vista a
imputao do fato segundo o qual agiram no exerccio de funo pblica
circunstncia essencial para a tipicidade dos ilcitos administrativos e,
consequentemente, da aplicao da pena de demisso. 5. O processo
administrativo disciplinar encontra-se eivado de vcio da inobservncia do
contraditrio e da ampla defesa.178
178
STJ, RESP 617103/PR, 2003/0205673-1, T. 6, rel. Min Paulo Medina, j. 07/02/2006, DJU 22/05/2006, p.
255.
179
TRF 4 Regio REOMS n 970462230-9/SC, DJ de 02/08/2000
75
1.4. Defesa
76
181
Curso de direito administrativo. 9. ed. rev. ampl. e atual.. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 439.
Notcia
publicada
no
sitio
do
Supremo
Tribunal
Federal,
em
www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=175280
182
24/03/2011
77
78
1.5 Relatrio
185
79
acusado e nova abertura de prazo para apresentao de defesa, sob pena de afronta aos
princpios do contraditrio e ampla defesa.
Portanto, caso a comisso verifique, no momento da elaborao do seu relatrio final,
que novos fatos podem ser imputados ao servidor, dever realizar aditamento ao termo de
indiciamento, com nova descrio das imputaes e sanes, concedendo ao acusado novo
prazo para apresentao de defesa escrita.188
Por fim, ainda no que diz respeito ao relatrio, resta salientar que, ao contrrio do que
prev a Lei 9784/99,189 a Lei 8112/90 silente quanto possibilidade de apresentao de
razes finais pelo servidor antes do julgamento pela autoridade administrativa.
Diante do silncio da lei, como regra tal garantia no concedida ao acusado, o que
ensejou a impetrao de Mandados de Segurana, sob o argumento de cerceamento de defesa
do servidor, no mesmo sentido da tese defendida por Romeu Felipe Bacellar Filho:
Com efeito, uma lei que preveja alegaes finais da acusao e no preveja
alegaes finais de defesa ser inconstitucional por quebrar o liame
contraditrio a unir a atuao dos sujeitos processuais. A situao de
inscontitucionalidade ainda mais grave quando as alegaes finais de
acusao cumprem um papel decisivo no processo. o caso da Lei 8112/90
ao determinar que imediatamente aps o relatrio, o processo disciplinar seja
remetido autoridade que determinou a instaurao.
Lembre-se: o contraditrio vai alm da oportunidade de ser ouvido antes da
deciso final, para constituir-se na oportunidade de influir no iter formativo
do convencimento do julgador.190
80
1.6 Julgamento
191
RMS 26226/DF, T. 1 rel. Min Carlos Britto. J. 20/05/2008, DJ. 29/05/2007; No mesmo sentido: STJ MS
11221/DF, S 3, rel. Min Felix Fischer, 14/06/2006, DJ 28/08/2006.
192
De acordo com deciso proferida pelo Superior Tribunal de Justia inexiste qualquer determinao legal no
sentido de que o indiciado seja intimado pessoalmente do rel.atrio final elaborado pela comisso
processante, no havendo falar, assim, em violao do princpio do devido processo legal ( MS 8259/DF, 3
Seo, rel. Min Hamilton Carvalhido, j 26/06/2002., DJ 10/02/2003).
193
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24. ed. So Paulo: Atlas, 2010, p. 641.
81
possvel aplicar a pena ao servidor com base na verdade sabida, nos casos em que se tratasse
da aplicao de sanes mais brandas, como as penas de suspenso ou repreenso.
certo que o instituto no mais prevalece diante do que dispe o artigo 5, inciso LV,
da Constituio Federal e das garantias do contraditrio e ampla defesa nos processos
administrativos disciplinares, devendo ser reconhecida a inconstitucionalidade do dispositivo
legal que o prev.
Nesse sentido, anota o Professor Celso Antonio Bandeira de Mello que:
a exigncia do devido processo legal se incompatibiliza
inteiramente com a aplicao de sanes com base na chamada
verdade sabida, que seria o conhecimento pessoal e direto da
infrao por parte de quem deva proceder imposio da sano, ou a
notoriedade de determinado fato. Romeu Bacellar Filho [...] afirma,
com inequvoca procedncia, que: formou-se um consenso
doutrinrio acerca da inconstitucionalidade da verdade sabida. A
Constituio de 1988 exige, incondicionalmente, o processo
(procedimento em contraditrio) para aplicao de sano disciplinar
de qualquer espcie e seja qual for o conjunto probatrio que a
Administrao Pblica disponha para tanto.194 (Grifos nossos).
1.7 Recurso
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 27. ed. rev. e atual. So Paulo:
Malheiros: 2010, p. 794.
195
Em sentido diametralmente oposto est a posio adotada por Julio Cezar Lima Brando ao afirmar que pelo
fato de a Constituio Federal no prever a garantia do duplo grau de jurisdio administrativa, o recurso
administrativo deve, necessariamente, estar previsto em lei e existir vinculo hierrquico entre o juzo a quo e o
ad quem (BRANDO, Julio Cezar Lima. Comentrios ao estatuto do servisor pblico federal atualizado:
Lei 8112/90. Curitiba: Juru, 2010, p. 196.
82
verificar do julgado do Superior Tribunal de Justia, no qual se decidiu que: o duplo grau de
jurisdio administrativa ou pluralidade de instncias, corolrio da ampla defesa e
contraditrio, direito do administrado.196-197
Vale ressaltar que tal direito somente no existir se o procedimento for iniciado por
autoridade do mais alto escalo administrativo ou se for proposto perante ela. Neste caso,
caber apenas ao interessado pedido de reconsiderao; se no atendido, restar buscar as vias
judiciais.198
O direito interposio de recurso encontra previso no artigo 107 da Lei 8112/90 e no
artigo 60 da Lei Geral de Processo Administrativo da Unio, aplicvel subsidiariamente ao
processo administrativo. Como bem observa Egon Bockmann Moreira, para que possa
interpor o recurso administrativo o interessado dever ostentar legitimidade processual
(requisito subjetivo) e ter sucumbido quanto a algum dos pedidos deduzidos no processo
(requisito objetivo).199
196
83
De acordo com Antonio Carlos Alencar de Carvalho, que aborda o tema ao tratar
especificamente dos processos disciplinares, admissvel a reforma, em sede de recurso
administrativo, para agravar a situao do acusado recorrente, como verificamos do excerto
abaixo:
cabe, pois, o agravamento da situao do recorrente na via administrativa,
uma vez respeitada a prvia manifestao do servidor recorrente, em caso de
possvel reformatio in pejus do ato recorrido, com o desfazimento, por
razes de mrito ou de legalidade, da pena originariamente imposta pela
autoridade hierarquicamente inferior e a posterior aplicao de penalidade
mais severa pela autoridade superior, competente para julgar o recurso
interposto.200
Egon Bockmann Moreira, por sua vez, entende ser vedada a reformatio in pejus nos
processos administrativos ao afirmar que:
essa alternativa espontnea no concebvel no processo administrativo. O
rgo recursal no pode inovar a deciso, acrescentando a ela prejuzo ou
agravo dantes inexistentes. A interposio de recurso administrativo no
autoriza que se acrescente novo gravame deciso recorrida, causando ao
recorrente um prejuzo at ento indito no processo. Na medida em que a
pea recursal estabelece limites cognio do rgo julgador, ele no pode
ampliar ex officio a matria a ser conhecida no recurso, incluindo parcela da
deciso que no foi submetida sua apreciao. 201
Sustentam os autores haver uma nica possibilidade de a deciso ser agravada, que a
descrita no pargrafo nico do artigo 64 da Lei 9.784/99, o que no seria verdadeira hiptese
de reformatio in pejus, uma vez que o Estado-Julgador, em razo do princpio da legalidade e
da busca pela verdade material, diante da possibilidade de ver agravada a situao do
200
CARVALHO, Antonio Carlos Alencar de. Manual de processo administrativo disciplinar e sindicncia: luz
da jurisprudncia dos Tribunais Superiores e da casustica da Administrao Pblica. Brasilia: Fortium, 2008
201
MOREIRA, Egon Bockmann. Processo administrativo: princpios constitucionais e a Lei 9.784/1999. 3. ed.
So Paulo: Malheiros, 2010, p. 378.
84
recorrente, dever cientific-lo para que formule as suas alegaes, sob pena de nulidade e
com indicao clara e precisa dos pontos de possvel agravamento.
Finalmente, segundo Anglica Petian202, a vedao da reforma da deciso recorrida em
prejuzo do recorrente princpio implcito na Constituio, que encontra fundamento no
Devido Processo Legal e no admite restrio por lei infraconstitucional.
Entendemos que a vedao reformatio in pejus decorre do devido processo legal e do
princpio da ampla defesa, no sendo admissvel que a parte seja surpreendida, sem a
observncia do contraditrio, com deciso mais gravosa sua situao anterior, ainda que a
parte contrria no tenha recorrido. As disposies legais em sentido contrrio, portanto, sero
inconstitucionais.
Analisando os julgados do Superior Tribunal de Justia sobre o tema, verificamos
haver decises mais antigas no sentido da admissibilidade da aplicao de sano mais
gravosa pela autoridade hierarquicamente superior, em sede de recurso administrativo. As
decises mais recentes da Corte Superior, no entanto, esto no sentido da vedao da
reformatio in pejus, especialmente nos processos administrativos disciplinares, como
podemos verificar dos julgados abaixo:
Mandado de Segurana. Servidor Pblico Civil. Processo Administrativo
Disciplinar. Sindicncia preliminar. Contraditrio.Ilegalidade. No
ocorrncia. Prescrio parcial da pretenso punitiva. Reformatio in pejus.
No ocorrncia
[...]
IV - possvel autoridade julgadora discordar do relatrio final elaborado
pela Comisso Disciplinar, sem que isso importe indevida reformatio in
pejus, desde que o faa de forma fundamentada, como se verifica na
espcie, nos termos dos artigos 168 e 169 da Lei n 8.112/90. (grifos
nossos).203
PETIAN, Anglica. Regime jurdico dos processos administrativos e restritivos de direito. So Paulo:
Malheiros, p. 204.
203
STJ, ROMS 29/RJ; T.2, rel. Min Amrico Luz , j, 17/09/1994, DJ de 21/11/1994.
204
MS 14.039/DF, 3 Seo. rel. Ministro Felix Fischer, j. 24/06/2009, DJe 07/08/2009.
85
recorrente, este dever ser previamente cientificado para que se manifeste antes da deciso.
A melhor interpretao a que conjuga os dois dispositivos. Consideramos, assim, que
o a nica hiptese de agravamento da deciso a que advm de uma nulidade, de um vcio da
deciso recorrida. Nesse caso, antes da deciso dever a parte ser previamente intimada para
se manifestar, observando o contraditrio e a ampla defesa.
206
2.
2.1 Origem
De acordo com a doutrina majoritria,207 o princpio do juiz natural surgiu, sob essa
formulao, na Carta Constitucional francesa de 1814, segundo a qual ningum poder ser
subtrado de seus juzes naturais.208
A seu turno, Romeu Felipe Bacellar Filho afirma que:
o princpio do juiz natural consectrio da experincia inglesa desde a
Magna Carta de 1215 at a Petiton of Rights de 1968 e a Constituio dos
EUA de 1776. A Lei de Organizao Judiciria de 1790, fruto da Revoluo
Francesa, estabeleceu a garantia do juiz natural. A garantia do juiz
competente constitui-se, nesta primeira fase, sinnimo de liberdade civil,
para mais tarde ser compreendida como garantia processual.209
RMS 3252/RS, T.6, rel. Mini. Pedro Acioli, rel. p/ Acrdo Ministro Adhemar Maciel, j.30/11/1994, DJ
06/02/1995, p. 1372.
206
Nesse sentido, Srgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari. Processo Administrativo. 2 ed. So Paulo: Malheiros,
2007, p. 246.
207
MARQUES, Jos Frederico. Instituies de direito processual civil. Campinas: Millennium, 1999, p. 172;
MARCON, Adelino. O princpio do juiz natural no processo penal. Curitiba: Juru, 2004, p. 60; GOMES, Luiz
Flvio. Apontamentos sobre o princpio do juiz natural. Revista dos Tribunais, So Paulo, n. 703, maio 1994.
208
Na verso original: nul ne pourra tre distrait de ses juges naturels.
209
Princpios constitucionais do processo administrativo disciplinar. So Paulo: Max Limonad, 1998, p. 287.
86
ele, to-somente um esboo do mesmo ao prever o direito do processado ser julgado por seus
pares, o que estaria mais atrelado qualidade dos juzes e mesmo a um critrio de
competncia territorial, mas ainda sem qualquer relao com a vedao do juiz post
factum.210
Em nosso ordenamento jurdico, o princpio em comento esteve presente em todos os
textos constitucionais brasileiros,211 salvo na Constituio de 1937, da qual foi suprimido.
No plano internacional, vale destacar o comando do artigo 10 da Declarao Universal
dos Direitos do Homem de 1948, que sob a rubrica de tribunal independente e imparcial,
tambm salvaguardou o princpio do juiz natural ao estipular:
toda pessoa tem direito, em condies de plena igualdade, de ser ouvida
publicamente e com justia por um tribunal independente e imparcial, para a
determinao de seus direitos e obrigaes ou para o exame de qualquer
acusao contra ela em matria penal.212
Fcil notar, assim, a dimenso e importncia ocupada pelo princpio do juiz natural,
como forma de assegurar s partes o direito de serem processadas e julgadas perante a
210
Direito e razo: teoria do garantismo penal. Trad. Ana Paula Zomer; Fauzi Hassan Choukr; Juarez Tavares e
Luiz Flavio Gomes. So Paulo: RT, 2002, p. 473.
211
O princpio do juiz natural foi previsto no art. 179, incisos XI (ningum ser sentenciado, seno pela
autoridade competente, por virtude de lei anterior, e na forma por ela prescrita) e XVII ( exceo das
causas, que por sua natureza pertenam a juizos particulares, na conformidade das leis, no haver foro
privilegiado, nem comisses especiais nas causas cveis, ou crimes) da Constituio de 1824; art. 72, 15
(ningum ser sentenciado seno pela autoridade competente, em virtude de lei anterior e na forma por ela
regulada) e 23 ( exceo das causas que, por sua natureza, pertenam a juzos especiais, no haver foro
privilegiado) da Constituio de 1891; art. 113, 25 (no haver foro privilegiado nem tribunais de exceo;
admitem-se, porm, juzos especiais em razo da natureza das causas) e 26 (ningum ser processado, nem
sentenciado seno pela autoridade competente, em virtude de lei anterior ao fato, e na forma por ela prescrita)
da Constituio de 1934; art. 141, 26 (no haver foro privilegiado nem juzes e tribunais de exceo) e
27 (ningum ser processado nem sentenciado seno pela autoridade competente e na forma de lei anterior)
da Constituio de 1946; art. 150, 15 (a lei assegurar aos acusados ampla defesa, com os recursos a ela
inerentes. No haver foro privilegiado nem tribunais de exceo) da Constituio de 1967 e art. 5, incisos
XXXVII (no haver juzo ou tribunal de exceo) e LIII (ningum ser processado nem sentenciado seno
pela autoridade competente) da Constituio de 1988.
212
No original: everyone is entitled in full equality to a fair and public hearing by an independent and impartial
tribunal, in determination of his rights and obligations and of any criminal charge against him.
87
autoridade competente, qual seja, aquela abstratamente designada por lei anterior ao fato
submetido a julgamento.
2.2 Conceito
Destarte, exige-se, por este princpio, a pr-fixao legal da competncia dos rgos
jurisdicionais, segundo critrios abstratos, para o julgamento das causas que lhe so
submetidas.
De acordo com Luiz Alberto David Arajo e Vidal Serrano Nunes Jr, s se pode falar
em juiz natural quando observados os seguintes requisitos:
a) s podem ter funo jurisdicional os integrados ao Poder Judicirio;
b) existncia de critrios que permitam a determinabilidade do juzo ou
tribunal competente;
c) observncia estrita das normas regimentais de distribuio do
processo.215
88
Cabe destacar, ainda, a posio de Ada Pelegrini Grinover, segundo a qual o princpio
do juiz natural implica: a) a vedao de juzos extraordinrios, constitudos aps o fato (ex
post facto); b) a proibio de subtrao do juiz constitucionalmente competente; c) a proibio
de julgamento por rgo constitudo aps a ocorrncia do fato; d) a necessidade de observar a
ordem taxativa de competncia dos juzes pr-constitudos.217
Da anlise dessas posies extradas da doutrina ptria, notamos a imprescindibilidade
de observncia das regras de competncia previstas no ordenamento jurdico, como destaca
Alexandre de Moraes ao tratar do princpio do juiz natural:
O referido princpio deve ser interpretado em sua plenitude, de forma a
proibir-se no s a criao de tribunais ou juzos de exceo, mas tambm de
respeito absoluto s regras objetivas de determinao de competncia, para
que no seja afetada a independncia e imparcialidade do rgo julgador218.
Evita-se, desse modo, a instituio de juzos ou tribunais de exceo (ad hoc), tal
como indica o art. 5, XXXVIII, CF. Da a razo para se falar que o princpio do juiz natural
extrai-se da interpretao conjugada dos incisos XXXVII e LIII do texto constitucional,os
quais prevem, respectivamente: no haver juzo ou tribunal de exceo e ningum ser
processado nem sentenciado seno pela autoridade competente.
Por tribunal de exceo, deve-se entender, segundo Jos Afonso da Silva aquele que
criado ad hoc, isto , apenas para o caso, e post facto, ou seja, depois da ocorrncia do
fato objeto do processo e do julgamento.220
A instituio desses tribunais traz, principalmente, o problema da parcialidade do
rgo jurisdicional, j que dirigido ao julgamento de um caso determinado do passado, razo
pela qual Pinto Ferreira j alertava que a sua vedao imprescindvel manuteno do
prprio regime democrtico:
217
O princpio do juiz natural e sua dupla garantia: o processo em sua unidade. Rio de Janeiro: Forense, 1984,
v. 2, p. 39.
218
Direito Constitucional. 19. ed. So Paulo : Atlas, 2006, p. 76.
219
TAVARES, Andr Ramos. Curso de direito constitucional. 7. ed. So Paulo : Saraiva, 2010, p. 708.
220
Comentrio contextual Constituio. 7. ed. So Paulo : Malheiros, 2010, p. 138.
89
221
90
pblico, de parte dos juzes envolvidos em desvio de verbas pblicas para socorrer loja
manica.
Sustentou-se, na exordial, que a imposio da mencionada sano ao impetrante teria
violado o princpio do juiz natural, uma vez que os fatos ensejadores da punio teriam
ocorrido em momento anterior ao da promulgao da Emenda Constitucional n. 45/2004 - que
previu a instalao do Conselho Nacional de Justia - e tambm da instalao efetiva deste
Conselho, que se deu em 14/06/2005. Alegou-se, assim, que o Conselho Nacional de Justia
teria sido institudo e instalado ex post facto, configurando verdadeiro tribunal de exceo.
Contudo, esse argumento no foi acolhido pelo Pretrio Excelso, sob a justificativa de
que a criao do Conselho Nacional de Justia, tal como ocorre com a criao de varas
especializadas, conquanto tenha ocorrido posteriormente aos fatos em questo, no incorreu
em qualquer casusmo, mas, pelo contrrio, teria sido previsto por norma constitucional geral,
abstrata e impessoal. Vale transcrever, nesse sentido, os trechos mais relevantes do acrdo
em questo:
[...] a anlise do contexto emergente deste processo mandamental, no
entanto, parece revelar que esse postulado fundamental [juiz natural] no
teria sido transgredido pelo Conselho Nacional de Justia, pois a jurisdio
censria que lhe foi cometida adveio de norma impregnada de estatura
constitucional e que, por veicular prescrio geral, impessoal e abstrata, no
permitiria substantivar a alegao de que aquele rgo administrativo,
posicionado na estrutura institucional do Poder Judicirio, equivaleria a um
tribunal ad hoc.
Ao contrrio, tudo parece sugerir que o Conselho Nacional de Justia teria
agido de modo rigorosamente impessoal, praticando, de maneira regular,
atos includos na esfera constitucional de suas atribuies, no se
registrando, em consequncia, qualquer atuao ultra vires do rgo ora
apontado como coator.
Vale enfatizar, no ponto, que a instituio do Conselho Nacional de Justia
tem suporte em diploma normativo revestido de autoridade constitucional e
que foi promulgado sem qualquer conotao de ndole casustica, dotado de
eficcia geral e qualificado, quanto aos seus destinatrios, por critrio de
evidente indeterminao subjetiva, circunstncias essas que, aparentemente,
descaracterizariam a alegao de que o rgo em questo subsumir-se-ia
noo de tribunal de exceo.
Registre-se, ainda que o Supremo Tribunal Federal, quer por seu Plenrio
(HC 88.660/CE, Rel. Min. Crmen Lcia), quer por suas Turmas (HC
91.253/MS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski HC 91.509/RN, Rel. Min.
Eros Grau, v.g.), j proclamou que a criao de varas especializadas para o
processo e julgamento de determinados ilcitos penais, embora determinada
por ato posterior prtica do delito, no transgride o princpio do juiz
natural, pelo fato de inexistir, com a adoo de tal providncia ex post
facto, qualquer regulao casustica ou estabelecida ad personam, a
significar, portanto, que, mesmo tratando-se de processo de ndole judicial (e
de carter penal), a ulterior instituio de rgo judicirio especializado
ratione materiae no representa, por si s, ofensa ao postulado da
91
2.3. Elementos
225
226
STF, MS 28712 MC/DF, T 2., rel. Min. Celso de Mello, j. 06/05/2010, DJ 10/07/2010.
Princpios do processo na Constituio Federal: processo civil, penal e administrativo. 9. ed. So Paulo : RT,
2009, p. 167.
227
Constituio Federal anotada. 6. ed. rev. atual. e amp. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 245.
92
Como aponta Gustavo Senna Miranda,228 a doutrina tradicional sempre sustentou que
o princpio do juiz natural seria composto somente por dois elementos, a saber: a) proibio
aos tribunais extraordinrios ex post factum (proibio de comisso) e b) proibio de
transferncia de uma causa para outro tribunal (proibio de avocao).
Contudo, segundo o mesmo autor, parcela expressiva da doutrina atual, seguindo as
lies de Jorge de Figueiredo Dias,229 tem sustentado que o contedo do aludido princpio
composto pelo seguinte trinmio: a) plano da fonte, vale dizer, somente a lei pode instituir o
juiz e fixar-lhe a competncia, sempre, por evidente, em consonncia com os ditames da
Constituio Federal; b) referncia temporal, no sentido de que toda pessoa somente poder
ser processada e julgada por um juzo preexistente ocorrncia dos fatos a serem submetidos
a julgamento e c) ordem taxativa de competncia, ou seja, a competncia fixada ao juzo
responsvel pelo julgamento da causa deve ter sido prvia e taxativamente delimitada na
Constituio Federal ou na lei em vigor no momento da propositura da ao.
J Romeu Felipe Bacellar Filho acresce aos trs elementos acima indicados mais dois,
quais sejam: a) respeito abrangncia funcional e b) respeito quanto ao plano da
imparcialidade.230
Em relao ao primeiro (abrangncia funcional), esclarece o autor que o tema envolve,
basicamente, dois aspectos: um deles, de ordem subjetiva, relacionado s regras atinentes
imparcialidade da autoridade responsvel pelo processamento e julgamento da causa e o
outro, de cunho objetivo, relativo aos rgos e agentes de que se exige a predeterminao
legal e racional de competncia.231
Quanto ao plano da imparcialidade, destaca que o juiz natural a autoridade imparcial,
de modo que a imparcialidade substancia requisito subjetivo, ligada diretamente pessoa do
julgador.232
Nesse diapaso, interessante observar que Romeu Felipe Bacellar Filho insere o
elemento da imparcialidade no contedo do princpio do juiz natural, a exemplo de Nelson
Nery Jr., segundo o qual:
a garantia do juiz natural tridimensional. Significa que: 1) no haver juzo
ou tribunal ad hoc, isto , tribunal de exceo; 2) todos tm o direito de se
228
Princpio do juiz natural e sua aplicao na lei de improbidade administrativa. So Paulo: RT, 2007, p. 89.
Direito processual penal. Coimbra: Coimbra, 2004, p. 322-323.
230
Princpios constitucionais do processo administrativo disciplinar. So Paulo : Max Limonad, 1998, p. 289
296.
231
Princpios constitucionais do processo administrativo disciplinar. So Paulo : Max Limonad, 1998, p. 293
294.
232
Princpios constitucionais do processo administrativo disciplinar. So Paulo : Max Limonad, 1998, p. 291.
229
93
233
Princpios do processo na Constituio Federal: processo civil, penal e administrativo. 9 ed. So Paulo: RT,
2009, p. 126.
234
CUNHA, Leonardo Jos Carneiro da. Anotaes sobre a garantia constitucional do juiz natural. In: FUX,
Luiz; NERY JUNIOR, Nelson; WAMBIER, Tereza Arruda (orgs.) Processo e Constituio: estudos em
homenagem ao Professor Jos Carlos Barbosa Moreira. So Paulo: RT, 2006, p. 506.
235
Princpio do juiz natural e sua aplicao na lei de improbidade administrativa. So Paulo: RT, 2007, p. 89.
236
CINTRA, Antonio Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cndido Rangel. Teoria
Geral do Processo. 26. ed. So Paulo : Malheiros, 2010, p. 58
94
237
Nesse sentido, a posio de Nelson Nery Jr (Princpios do processo na Constituio Federal: processo civil,
penal e administrativo. 9. ed. So Paulo: RT, 2009, p. 131). Na mesma linha, o magistrio de Anglica Arruda
Alvim: a clusula inserta no inc. LIII, do art. 5, no distingue entre processo judicial e administrativo, sendo
lcito concluir, portanto, que abrange as duas hipteses, abrangendo, por conseguinte, as autoridades
administrativas, quando se trate de procedimento administrativo (Princpios constitucionais do processo.
Revista de Processo, So Paulo, n. 74, abr./jun. 1994, p. 35).
238
Princpios do processo na Constituio Federal: processo civil, penal e administrativo. 9. ed. So Paulo : RT,
2009, p. 130.
239
O Superior Tribunal de Justia j destacou, em um de seus julgados, que o ideal de justia no constitui
anseio exclusivo da atividade jurisdicional. Deve ser perseguido tambm pela Administrao, principalmente
quando procede a julgamento de seus servidores, no exerccio do poder disciplinar (MS 12.991/DF, 3 seo,
rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, j. 27/05/2009, DJe 03/08/2009).
240
Princpio do juiz natural e sua aplicao na lei de improbidade administrativa. So Paulo: RT, 2007, p.81
(Coleo Temas Fundamentais de Direito, v. 5).
241
Curso de Direito Administrativo, 9 ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 449.
95
2.4.1 Instaurao
Como pontuamos, na fase de instaurao, toda e qualquer autoridade que tiver cincia
de irregularidade no servio pblico obrigada a promover a sua apurao imediata, mediante
sindicncia ou processo administrativo disciplinar (art. 143 da Lei 8.112/90), desde que, por
evidente, haja justa causa para tanto.
Nesse ponto, vale lembrar que constitui dever do servidor levar ao conhecimento da
autoridade superior as irregularidades de que tiver cincia em razo do cargo (art. 116, VI da
Lei 8.112/90), bem como representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder (art. 116,
XII da Lei 8.112/90), representao esta que ser encaminhada pela via hierrquica e
242
Princpios constitucionais do processo administrativo disciplinar. So Paulo : Max Limonad, 1998, p. 301.
96
apreciada pela autoridade superior quela contra a qual formulada (art. 116, pargrafo nico
da Lei 8.112/90).
Observa-se, assim, que, nesses casos, cabe autoridade superior, entendida como o
administrador natural, apurar a irregularidade que chegou ao seu conhecimento, instaurando
a sindicncia ou processo administrativo disciplinar.
Por esse motivo, outros meios que no a sindicncia ou processo administrativo
disciplinar no so vlidos para a apurao de responsabilidade disciplinar do servidor.
Seguindo esse entendimento, transcrevemos o acrdo do Superior Tribunal de Justia
a seguir, no qual restou consignada a inadequao do inqurito policial para tal fim:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO
CIVIL. PENALIDADE DISCIPLINAR E RESSARCIMENTO AO
ERRIO. DEVIDO PROCESSO LEGAL.
NECESSIDADE. INQURITO POLICIAL MILITAR. INSTRUMENTO
INADEQUADO.
RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E IMPROVIDO.
1. O Inqurito Policial Militar instrumento inadequado para a apurao da
responsabilidade administrativa de servidor pblico civil. O art. 148 da Lei
8.112/90 estabelece o processo administrativo disciplinar como instrumento
prprio para a averiguao da responsabilidade de servidor pblico por
infrao praticada no exerccio de suas funes.
2. O art. 141 da Lei 8.112/90 prev, por outro lado, as autoridades
competentes para a aplicao das penalidades disciplinares. As
determinaes nele contidas devem ser observadas em ateno ao princpio
do juiz natural (art. 5, LIII, da Constituio Federal), que deve ser
respeitado tambm nos processos administrativos.
3. O desconto em folha de pagamento, para fins de ressarcimento ao errio,
deve ser precedido de autorizao do servidor pblico ou procedimento
administrativo em que sejam assegurados o contraditrio e a ampla defesa,
sob pena de violao aos arts. 153 da Lei 8.112/90 e 5, LV, da Constituio
Federal.
4. O mero depoimento do servidor acusado na qualidade de testemunha
representa ofensa s garantias do contraditrio e da ampla defesa, o que
acarreta a nulidade do procedimento administrativo que culminou na sua
punio e na exigncia de ressarcimento ao errio.
5. Recurso especial conhecido e improvido.243
Ainda em se tratando da instaurao do processo administrativo disciplinar, interessante citar
recente acrdo do Supremo Tribunal Federal, em sede do qual foi decidido que o processo
administrativo disciplinar instaurado pelo Tribunal Regional Federal da 2 Regio relativo a um
magistrado deveria ser suspenso, uma vez que, quando da instaurao e consequente ordem de
afastamento preventivo do acusado, no se observou a participao exclusiva de membros efetivos do
243
STJ, REsp 671.348/RJ, T.5, rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, j. 10/05/2007, DJ 28/05/2007, p. 387.
97
Tribunal, tal como exige a Constituio,244 posto que contou com a participao de juzes convocados
do 1 grau de jurisdio.
Assim, constou no aludido acrdo:
[...] no possvel a convocao de magistrados de 1 grau para compor
insuficincia de quorum do Tribunal Pleno, ou de seu rgo especial, em
votao de instaurao de processo administrativo disciplinar e de eventual
afastamento do processado, ainda que exista previso normativa do
Regimento Interno do Tribunal ou da Lei de Organizao Judiciria local. A
nica convocao possvel para o julgamento de processos disciplinares
de desembargadores, por serem membros efetivos do Tribunal, para integrar
o rgo especial, sob pena de violao do princpio do juiz natural [...].245
2.4.2 Instruo
Conforme preceitua o art. 93, inciso X da Constituio Federal: Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do
Supremo Tribunal Federal, dispor sobre o Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princpios: [...]
inciso X: as decises administrativas dos tribunais sero motivadas e em sesso pblica, sendo as
disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros.
245
STF, MS 27980 MC / DF, T 2 , rel. Rel. Min. Crmen Lcia, j. 04/08/2009.
98
Nesses casos, interessante notar que o Superior Tribunal de Justia tambm se vale
das disposies da Lei 9.784/99 para firmar esse posicionamento, de modo a reforar que a
competncia irrenuncivel (artigo 11) e no pode ser objeto de delegao quando a matria
for exclusiva do rgo ou autoridade (artigo 13, inciso III).
Assim, s poderemos falar em respeito ao princpio do juiz natural na fase de instruo
do processo administrativo disciplinar caso sejam observadas tanto as disposies contidas na
246
Art. 53 da Lei 4.878/65 (grifos nossos): Ressalvada a iniciativa das autoridades que lhe so
hierrquicamente superiores, compete ao Diretor-Geral do Departamento Federal de Segurana Pblica, ao
Secretrio de Segurana Pblica do Distrito Federal e aos Delegados Regionais nos Estados, a instaurao
do processo disciplinar.
1 Promover o processo disciplinar uma Comisso Permanente de Disciplina, composta de trs membros de
preferncia bacharis em Direito, designada pelo Diretor-Geral do Departamento Federal de Segurana
Pblica ou pelo Secretrio de Segurana Pblica do Distrito Federal, conforme o caso (grifos nossos).
247
Art. 399 do Decreto n. 59.310/55: os membros das Comisses Permanentes de Disciplina tero o mandato
de seis meses, prorrogvel pelo tempo necessrio ultimao dos processos disciplinares que se encontrem
em fase de indiciao, cabendo o estudo dos demais aos novos membros que forem designados.
248
STJ, MS 13250/DF, S3, rel. Ministro Felix Fischer, j. 05/12/2008, DJe 02/02/2009.
99
Lei 8.112/90, como os comandos legais prprios de cada carreira pblica, sem se olvidar da
aplicao subsidiria dos ditames da Lei 9.784/99, que disciplina as normas atinentes ao
processo administrativo em geral no mbito federal.
Apesar disso, a Lei 8.112/90 no apenas permite a instalao de Comisses
Provisrias, admitindo a investidura de seus membros posteriormente aos fatos a serem por
elas apurados, como ainda sequer disciplinou, de forma detalhada, a forma como deve se dar a
escolha de seus membros.
A esse respeito, Romeu Felipe Bacellar Filho faz severa crtica:
nesta seara, de duvidosa inconstitucionalidade a previso de Comisses
Provisrias pela Lei 8.112/90. Nesse caso, a investidura de seus
componentes posterior ao fato tido por irregular (art. 149), tendo-se, aqui,
verdadeiro Tribunal de Exceo. A Lei prev a possibilidade de criao de
um juzo posterior ao fato e especialmente designado para a resoluo de
um caso em concreto. De outro lado, no h nenhuma regra objetiva para a
escolha dos membros da Comisso, remetendo-se este encargo ao puro
arbtrio da autoridade competente para a instaurao do processo
disciplinar ou da sindicncia [...] abre-se perniciosa possibilidade da
designao dos membros direcionar-se para condenao ou absolvio. O
risco de prejulgamento evidente, capaz de tornar ilusrios os efeitos de
participao do servidor acusado. O juiz acidental, ao contrrio do
permanente, gera a presuno da parcialidade.249
Princpios constitucionais do processo administrativo disciplinar. So Paulo : Max Limonad, 1998, p. 313 e
314.
100
implique na ofensa ao princpio do juiz natural, que exige, por sua vez, a pr-constituio do
juzo.
Alias, no por outro motivo que Romeu Felipe Bacellar Filho faz a seguinte
exortao:
j tempo das comisses serem designadas em carter permanente e a
investidura de seus componentes antecederem ao acontecimento tido por
irregular. Esta providncia, compatvel com o princpio do juiz natural, a
um lado diminuiria a suscitao de impedimentos e suspeies e, por outro
lado, evitaria as designaes dirigidas com o intuito preconcebido de punir
ou absolver.250
250
101
Princpios constitucionais do processo administrativo disciplinar. So Paulo : Max Limonad, 1998, p. 324.
Dispe o mencionado dispositivo legal: Art. 384. Encerrada a instruo probatria, se entender cabvel nova
definio jurdica do fato, em consequncia de prova existente nos autos de elemento ou circunstncia da
infrao penal no contida na acusao, o Ministrio Pblico dever aditar a denncia ou queixa, no prazo de 5
(cinco) dias, se em virtude desta houver sido instaurado o processo em crime de ao pblica, reduzindo-se a
termo o aditamento, quando feito oralmente. 1 o No procedendo o rgo do Ministrio Pblico ao
aditamento, aplica-se o art. 28 deste Cdigo. 2o Ouvido o defensor do acusado no prazo de 5 (cinco) dias e
admitido o aditamento, o juiz, a requerimento de qualquer das partes, designar dia e hora para continuao da
audincia, com inquirio de testemunhas, novo interrogatrio do acusado, realizao de debates e julgamento.
3o Aplicam-se as disposies dos 1o e 2o do art. 383 ao caput deste artigo. 4o Havendo aditamento,
cada parte poder arrolar at 3 (trs) testemunhas, no prazo de 5 (cinco) dias, ficando o juiz, na sentena,
adstrito aos termos do aditamento. 5o No recebido o aditamento, o processo prosseguir.
253
Vale transcrever os mencionados comandos legais: Art. 134. defeso ao juiz exercer as suas funes no
processo contencioso ou voluntrio: I - de que for parte; II - em que interveio como mandatrio da parte,
oficiou como perito, funcionou como rgo do Ministrio Pblico, ou prestou depoimento como testemunha;
III - que conheceu em primeiro grau de jurisdio, tendo-lhe proferido sentena ou deciso; IV - quando nele
estiver postulando, como advogado da parte, o seu cnjuge ou qualquer parente seu, consanguneo ou afim, em
linha reta; ou na linha colateral at o segundo grau; V - quando cnjuge, parente, consanguneo ou afim, de
alguma das partes, em linha reta ou, na colateral, at o terceiro grau; VI - quando for rgo de direo ou de
administrao de pessoa jurdica, parte na causa. Pargrafo nico. No caso do n o IV, o impedimento s se
verifica quando o advogado j estava exercendo o patrocnio da causa; , porm, vedado ao advogado pleitear
no processo, a fim de criar o impedimento do juiz. Art. 135. Reputa-se fundada a suspeio de parcialidade do
juiz, quando: I - amigo ntimo ou inimigo capital de qualquer das partes; II - alguma das partes for credora ou
devedora do juiz, de seu cnjuge ou de parentes destes, em linha reta ou na colateral at o terceiro grau; III herdeiro presuntivo, donatrio ou empregador de alguma das partes; IV - receber ddivas antes ou depois de
iniciado o processo; aconselhar alguma das partes acerca do objeto da causa, ou subministrar meios para
atender s despesas do litgio; V - interessado no julgamento da causa em favor de uma das partes. Pargrafo
nico. Poder ainda o juiz declarar-se suspeito por motivo ntimo. Art. 136. Quando dois ou mais juzes forem
252
102
103
Desta feita, embora conste na Lei 8.112/90 uma nica hiptese de impedimento
relativa aos membros da Comisso (artigo 149, 2
259
150, que a Comisso exercer suas atividades com independncia e imparcialidade, o que
exige uma interpretao sistemtica do ordenamento jurdico, destinada a vedar qualquer tipo
ou espcie de parcialidade pelos componentes da Comisso Processante, tal como acima
exposto.260
conveniente ressaltar, ainda, que a exigncia de estabilidade relativa aos servidores
que comporo a Comisso (artigo 149, caput da Lei 8.112/90261) tambm tem por
fundamento assegurar a independncia e imparcialidade de seus membros, dado o fundado
risco de que aqueles servidores no estveis possam estar sujeitos a todo tipo de ingerncia
externa quando de sua atuao na conduo do processo administrativo disciplinar, seja por
parte de seus superiores hierrquicos, seja do prprio servidor investigado ou acusado.
De fato, no h dvidas de que a estabilidade assegura a imparcialidade e
independncia do administrador quando da tomada de decises, uma vez que, como adverte
Ana Paula Oliveira vila:
258
104
105
2.4.3 Julgamento
267
esclarece, de forma suficiente, quais seriam as autoridades responsveis pelo julgamento dos
106
recursos interpostos pelo servidor condenado, sendo que a mesma falta de clareza tambm
pode ser constatada pela leitura do artigo 167, 1 e 2 da lei.268
Esses apontamentos justificam a pertinente observao feita por Romeu Felipe
Bacellar Filho, quando afirma, ao tratar dessa problemtica, que o princpio do juiz natural
resta prejudicado onde a competncia difusa e dificilmente identificvel a priori .269
Nessa linha, conclui o mencionado jurista:
o agente administrativo acusador no pode decidir o processo administrativo
disciplinar. Entretanto, a Lei 8.112/90 deixa aberta a possibilidade da
autoridade instauradora do processo disciplinar julgar os recursos
interpostos contra decises da Comisso na fase instrutria (art. 107, da Lei
8.112/90) ou decidir ao final o processo (art. 166, da Lei 8.112/90). H
infringncia direta ao princpio do juiz natural pois, objetivamente, o ofcio
da tese no pode ser confundido com o ofcio da sntese; subjetivamente,
porque quem acusa no pode decidir.270
Art. 167. No prazo de 20 (vinte) dias, contados do recebimento do processo, a autoridade julgadora proferir
a sua deciso. 1o Se a penalidade a ser aplicada exceder a alada da autoridade instauradora do processo,
este ser encaminhado autoridade competente, que decidir em igual prazo. 2o Havendo mais de um
indiciado e diversidade de sanes, o julgamento caber autoridade competente para a imposio da pena
mais grave.
269
Princpios constitucionais do processo administrativo disciplinar. So Paulo : Max Limonad, 1998, p. 313.
270
Princpios constitucionais do processo administrativo disciplinar. So Paulo : Max Limonad, 1998, p. 325.
271
Estabelece o mencionado artigo: Art. 168. O julgamento acatar o relatrio da comisso, salvo quando
contrrio s provas dos autos. Pargrafo nico. Quando o relatrio da comisso contrariar as provas dos autos,
107
deste contrariar a prova dos autos), estaria indicando, ao menos em princpio, a natureza
vinculante do parecer elaborado pela Comisso Processante.
Entretanto, a doutrina, de forma amplamente majoritria, sustenta que o relatrio em
questo detm natureza meramente opinativa, no vinculando a deciso a ser tomada pela
autoridade julgadora.272
De acordo com Alosio Zimmer Jnior:
De fato, no a autoridade administrativa obrigada a acatar o parecer da
comisso no que se refere pena a ser aplicada. Pode adotar soluo diversa,
visto que o servidor defende-se dos fatos que lhe so imputados. Faz-se
necessrio, porm, em qualquer caso de agravao ou de atenuao da pena
sugerida, que a deciso seja fundamentada.273
Esse pensamento compartilhado por Edmir Neto de Arajo, que defende, de forma
incisiva, a natureza opinativa do relatrio da Comisso, nos seguintes termos:
No relatrio, a Comisso ou o presidente do procedimento no deve acusar
nem defender (embora quase sempre isso ocorra), mas elaborar a crtica
completa e fria de todos os fatos apurados, mais a sua concluso sobre a
responsabilidade do indiciado, indicando a disposio legal transgredida, para
remessa autoridade competente. No prejulgamento, nem apreciao do
mrito, mas apenas concluso e proposta, que aponte a legalidade de uma
possvel punio. [...]
Trata-se de manifestao que possui a natureza jurdica de ato de
administrao consultiva, que vai informar, elucidar e sugerir providncias de
administrao ativa, ao contrrio do ato decisrio, que no vinculado
proposta que o relatrio contm, e caracteriza-se como ato administrativo
constitutivo, que pode modificar situao jurdica anterior.274
a autoridade julgadora poder, motivadamente, agravar a penalidade proposta, abrand-la ou isentar o servidor
de responsabilidade.
272
Em sentido contrrio, Jlio Cezar Lima Brando sustenta que o julgamento da autoridade administrativa est
vinculado ao rel.atrio elaborado pela comisso processante, exceto quando contrrio s provas dos autos
(Comentrios ao estatuto do servidor pblico federal atualizad: Lei 8112/90. Curitiba: Juru, 2010, p. 348).
273
Curso de direito administrativo. 3. ed. So Paulo : Mtodo, 2009, p. 501.
274
Curso de direito administrativo. 5. ed. So Paulo : Saraiva, 2010, p. 935.
275
Curso de direito administrativo. 5. ed. So Paulo : Saraiva, 2010, p. 937.
108
julgadora quando da prolatao de sua deciso. Nesse sentido, a lio de Jos dos Santos
Carvalho Filho:
A comisso apenas opina, mas para tanto, dever expor detalhadamente os
fundamentos de seu opinamento. Esses fundamentos so de suma
importncia porque a autoridade decisria, como hbito, limita-se a acolher
esse fundamentos e utiliz-los como motivo de sua deciso, seja para aplicar
a sano ao servidor, seja para concluir que a hiptese no a de de
apenao276
276
Manual de Direito Administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 851.
MS 27700/DF, T 2, rel. Min. Eros Grau, j. 12/12/2008, DJe 30/01/2009.
278
O princpio da impessoalidade da administrao pblica. Rio de Janeiro : Renovar, 2004, p. 150.
277
109
3.1. Origem
110
111
O devido processo legal e a razoabilidade das leis na nova Constituio do Brasil. Rio de Janeiro : Forense,
1989, p. 3.
283
BVerfGE 19, 342. (SCHWABE, Jrgen. Cincuenta aos de jurisprudncia del tribunal constitucional federal
alemn. Trad. Marcela Anzola Gil. Colombia : Ediciones Jurdicas Gustavo Ibez, 2003, p. 94-95).
112
No mesmo sentido:
No mbito do direito constitucional, que o acolheu e reforou, a ponto de
imp-lo obedincia no apenas das autoridades administrativas, mas tambm
de juzes e legisladores, esse princpio acabou se tornando consubstancial
prpria idia de Estado de Direito pela sua ntima ligao com os direitos
fundamentais, que lhe do suporte e, ao mesmo tempo, para se realizar. Essa
interdependncia se manifesta especialmente nas colises entre bens ou
valores igualmente protegidos pela Constituio, conflitos que s se resolvem
de modo justo ou equilibrado fazendo-se apela ao subprincpio da
proporcionalidade em sentido estrito, o qual indissocivel da ponderao
de bens e, ao lado da adequao e necessidade, compe a
proporcionalidade em sentido amplo.286
113
Na mesma linha:
O subprincpio da adequao (Geeignetheit) exige que as medidas
interventivas adotadas se mostrem aptas a atingir os objetivos pretendidos.
[...]
O subprincpio da necessidade (Notwendigkeit oder Erforderlichkeit)
significa que nenhum meio menos gravoso para o indivduo revelar-se-ia
igualmente eficaz na consecuo dos objetivos pretendidos [...]
De qualquer forma, um juzo definitivo sobre a proporcionalidade da medida
h de resultar da rigorosa ponderao e do possvel equilbrio entre o
significado da interveno para o atingido e os objetivos perseguidos pelo
legislador (proporcionalidade em sentido estrito).288
em
sentido
estrito),
haver
cumprimento
do
princpio
da
287
Interpretao constitucional e direitos fundamentais: uma contribuio ao estudo das restries aos direitos
fundamentais na perspectiva da teoria dos princpios. Rio de Janeiro : Renovar, 2006, p. 312-313.
288
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 322.
289
No obstante o termo razovel tenha sido introduzido em nosso texto constitucional pela Emenda
Constitucional n. 45/2004, que inseriu no rol do artigo 5 o direito razovel durao do processo nos mbitos
114
judicial e administrativo verificamos que o seu alcance bastante restrito, j que adstrito matria processual,
mais especificamente ao lapso temporal de seu trmite.
290
Temas de Direito Pblico (estudos e pareceres). Rio de Janeiro: Renovar, 1997, v.1, p. 495.
291
Artigo 111. A administrao pblica direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado,
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade,
motivao, interesse pblico e eficincia. (grifos nossos).
292
Art. 13. A atividade de administrao pblica dos Poderes do Estado e a de entidade descentralizada se
sujeitaro aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficincia e razoabilidade.
1. A moralidade e a razoabilidade dos atos do Poder Pblico sero apuradas, para efeito de controle e
invalidao, em face dos dados objetivos de cada caso. (grifos nossos).
293
Art. 25. A administrao pblica, em todos os nveis e de qualquer dos Poderes do Estado e dos Municpios,
estruturar-se- e funcionar em obedincia aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
transparncia, razoabilidade, publicidade, eficincia e ao seguinte [...] (grifos nossos).
115
sistema constitucional, j que inserido na clusula do devido processo legal substantivo, como
j tivemos a oportunidade de registrar na presente dissertao.
Em se tratando do seu conceito, observamos que, diante do elevado grau de
subjetivismo e vagueza do que se deva entender por razovel, no h qualquer consenso
acerca de seu significado.
De toda forma, estamos com Lus Roberto Barroso, segundo o qual o princpio da
razoabilidade consiste:
em um mecanismo para controlar a discricionariedade legislativa e
administrativa. Trata-se de um parmetro de avaliao dos atos do Poder
Pblico para aferir se eles esto informados pelo valor superior inerente a todo
ordenamento jurdico: a justia. Mais fcil de ser sentido do que conceituado,
o princpio habitualmente se dilui num conjunto de proposies que no o
libertam de uma dimenso bastante subjetiva. razovel o que seja
conforme a razo, supondo equilbrio, moderao e harmonia; o que no seja
arbitrrio ou caprichoso; o que corresponda ao senso comum, aos valores
vigentes em dado momento ou lugar.294
294
116
Registra, inclusive, que nos Estados Unidos, embora sem referncia expressa ao termo
razoabilidade, comum o exame da constitucionalidade dos atos do Poder Pblico levandose em conta os elementos da adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito
(tal como analisamos alhures), a indicar a fungibilidade entre os princpios em estudo. De
acordo com o constitucionalista, esse controle de constitucionalidade exercido pelos juzes e
tribunais norte-americanos se daria por meio de, por assim dizer, trs testes, a saber: a) teste
de mera racionalidade; b) teste de aferio severa e c) teste de nvel intermedirio. A
respeito deles, discorre o autor:
O teste da mera racionalidade (mere rationality ou rational basis) dos
atos governamentais o mais fcil de ser superado, bastando a demonstrao
de se tratar de um fim legtimo (legitimate state objective) e de um meio
minimamente adequado (rational relation) [...]
O teste de aferio severa (strict scrutiny) o mais difcil de ser superado
e, normalmente, sua aplicao conduz inconstitucionalidade da norma. Para
superar este teste, necessria a demonstrao de se tratar de um fim
imperioso (compelling objective) e de um meio necessrio, inexistindo
alternativa menos restritiva (no less restrictive alternatives). [...]
Por fim, o teste de nvel intermedirio (middle-level review) situa-se, como
o nome sugere, a meio caminho entre os dois primeiros. Sua utilizao exige a
demonstrao de que o fim pblico invocado seja importante (important
objective) o que significa mais do que a apenas legtimo e menos do que
imperioso e que o meio escolhido tenha uma relao substantiva com o fim
isto , um meio-termo entre meramente racional e indispensvel.297
296
117
Suzana de Toledo Barros ainda mais enftica a esse respeito, quando anota:
O princpio da proporcionalidade [...] como construo dogmtica dos
alemes, corresponde a nada mais do que o princpio da razoabilidade dos
norte-americanos, desenvolvido mais de meio sculo antes, sob o clima de
maior liberdade dos juzes na criao do direito.299
298
Temas de Direito Pblico (estudos e pareceres). Rio de Janeiro : Renovar, 1997, v.1, p. 495.
O princpio da proporcionalidade e o controle de constitucionalidade das leis restritivas de direitos
fundamentais. Braslia: Braslia Jurdica, 1996, p. 54.
300
STF, RE 200844 AgR / PR, T.2, rel Min. Celso de Mello, j. 25/06/2002, DJ 16-08-2002.
299
118
Teoria dos princpios: da definio aplicao dos princpios jurdicos. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p.
94-103.
302
FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de direito administrativo. 9. ed. rev. ampl. e atual. So Paulo: Malheiros,
2006, p. 50.
303
FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de direito administrativo. 9. ed. rev. ampl. e atual. So Paulo: Malheiros,
2006, p. 50 e 51.
304
O princpio da proporcionalidade e o direito tributrio. So Paulo: Dialtica, 2000, p. 85 90.
119
120
descritas na lei, como ocorre com o abandono de cargo. A maior parte delas
fica sujeita discricionariedade administrativa diante de cada caso concreto;
a autoridade julgadora que vai enquadrar o ilcito como falta grave,
procedimento irregular, ineficincia no servio, incontinncia pblica,
ou outras infraes previstas de modo indefinido na legislao estatutria.
Para esse fim, deve ser levada em considerao a gravidade do ilcito e as
consequncias para o servio pblico.
Por isso mesmo, na punio administrativa, a motivao do ato pela
autoridade julgadora assume fundamental relevncia, pois por essa forma
que ficar demonstrado o correto enquadramento da falta e a dosagem
adequada da pena.305
305
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24. ed. So Paulo : Atlas, 2010, p. 598.
FERREIRA, Daniel. Teoria geral da infrao administrativa a partir da Constituio Federal de 1988. Belo
Horizonte: Frum, 2009, p. 253-254.
307
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 9 ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 473.
306
121
manter um mnimo de segurana jurdica ao servidor, que dever previamente saber se a sua
conduta infringe, ou no, a lei308. Sobre o tema, observa Fbio Medina Osrio:
Sem dvida, o tipo sancionador deve conter grau mnimo de certeza e
previsibilidade acerca da conduta reprovada, o que exige do intrprete uma
movimentao racional pautada por critrios de razoabilidade e
proporcionalidade na definio do contedo proibitivo da norma jurdica.
Tampouco cabe uma deslegalizao completa em matria sancionadora, de
modo que a lei possa abrir espao para uma atuao administrativa inferior
arbitrria, ilimitada e descontrolada, sem o necessrio status para restringir
liberdades individuais. A processualizao das decises pblicas, dentro de
cnones de razoabilidade e celeridade, um instrumento de progresso nos
controles e gesto qualificada, em busca de uma tutela equilibrada dos
direitos em jogo.309
308
Observa tambm Celso Antnio Bandeira de Mello, ao tratar do tema, que: A configurao das infraes
administrativas, para ser vlida, h de ser feita de maneira suficientemente clara, para no deixar dvida
alguma sobre a identidade do comportamento reprovvel, a fim de que, de um lado, o administrador possa
estar perfeitamente ciente da conduta que ter de evitar ou que ter de praticar para livrar-se da incurso em
penalizaes e, de outro, para que dita incurso, quando ocorrente, seja objetivamente reconhecvel.
(BANDEIRA DE MELO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 28. ed. So Paulo : Malheiros, p.
860).
309
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. 3. ed. So Paulo: RT, 2009, p. 222.
122
123
Esse pensamento tambm compartilhado por Jos Roberto Pimenta Oliveira no que
diz respeito ao princpio da razoabilidade, quando assevera:
A razoabilidade encontra um campo ilimitado de abrangncia no exerccio
das competncias administrativas, onde faz imperar sua fora normativa
informadora e conformadora dos cometimentos estatais, e do qual retira sua
operatividade ampla para instrumentalizar o controle jurdico da
movimentao do aparelho administrativo. Vislumbra-se, assim, que nada
em termos de produo jurdico-administrativa (polticas pblicas,
regramentos, atos, contratos, procedimentos, etc.) capaz de se subtrair dos
efeitos jurdicos limitadores positivos e negativos do princpio da
razoabilidade, na conformao do modo pelo qual so harmonizados,
sopesados e hierarquizados os diversos interesses jurdicos enfrentados no
desempenho da atividade administrativa.315
314
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 114.
315
Os Princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito administrativo brasileiro. So Paulo :
Malheiros, 2006, p. 184 (Coleo Temas de Direito Pblico, v. 16).
124
STJ, MS 8693/DF, S 3, rel. Ministra Maria Thereza de Assis Moura, j. 23/04/2008, DJU 08/05/2008.
125
4.1. Origem
Inspirado na clebre lio de Ruy Barbosa no sentido de que justia atrasada no
justia, seno injustia qualificada e manifesta,319 o Poder Constituinte Derivado, por meio
da Emenda Constitucional 45/04, inseriu no rol de Direitos Fundamentais do artigo 5 da
Constituio o inciso LXXVIII, assegurando a todos, no mbito judicial e administrativo, a
317
318
126
razovel durao do processo, bem como os meios que garantam a celeridade da sua
tramitao.
Indubitavelmente, a previso desse direito fundamental decorre da notria demora
verificada na tramitao dos processos judiciais e administrativos em nosso Pas, bem como
dos efeitos nocivos que esse retardamento gera aos litigantes, ao Estado e sociedade como
um todo.
Como bem observa Gustavo Senna Miranda:
de fato, da justia tardia deriva um estranho e paradoxal sentimento de
impunidade, por parte da sociedade, e de injustia ou desproporo, por parte
do ru, seja quando a demanda julgada procedente ou improcedente.
totalmente equivocado, portanto, o bolorento ditado popular de que a justia
tarda, mas no falha. A cada dia, reclama-se, como visto, uma justia mais
clere e efetiva, porm com respeito ao contedo mnimo de garantias
fundamentais do processo.320
A mesma preocupao foi objeto de registro feito por Cndido Rangel Dinamarco, ao
obtemperar:
os males de corroso e frustrao que o decurso do tempo pode trazer vida
dos direitos constituem ameaa efetividade da promessa de tutela
jurisdicional, contida nas Constituies modernas e ameaa to grave e to
sentida, que em tempos atuais se vem firmando que tal garantia s se
considera efetiva quando for tempestiva.321
Princpio do juiz natural e sua aplicao na lei de improbidade administrativa. So Paulo : RT, 2007, p. 379
(Coleo temas fundamentais de direito, v. 5).
321
Fundamentos do processo civil moderno. So Paulo : Malheiros, 2002, v. 2, p. 894.
322
Tempo do processo civil e direitos fundamentais. So Paulo: Letras Jurdicas, 2010, p. 122.
127
O direito constitucional jurisdio. In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo (coord.). As garantias do cidado
na Justia. So Paulo: Saraiva, 1993, p. 31-51.
324
O direito fundamental razovel durao do processo. Braslia: Braslia Jurdica, 2006, p. 94-95.
325
Curso de direito constitucional. 7. ed. So Paulo : Saraiva, 2010, p. 706.
128
129
326
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 7. ed., Coimbra:
Almedina, 2003, p. 506.
327
Durao razovel do processo e reformas da lei processual civil. In: FUX, Luiz; NERY JUNIOR, Nelson;
WAMBIER, Tereza Arruda (orgs.). Processo e Constituio. Estudos em homenagem ao Professor Jos
Carlos Barbosa Moreira. So Paulo : RT, 2006, p. 196.
328
Curso de direito constitucional. 7. ed. So Paulo : Saraiva, 2009, p. 706.
130
Por essa razo, temos que incumbe ao intrprete realizar um juzo de ponderao, a
fim de verificar se, em determinado caso concreto e luz das peculiaridades por ele
apresentada, a durao do processo beira ou no as raias da irrazoabilidade.
Como constata Odete Medauar:
Evidente que a palavra razovel traz nsitas as idias de equilbrio, de
ponderao, de dosagem, de justo. Assim, por exemplo, para assuntos
simples, repetitivos ou sobre os quais incidem orientaes firmadas, os
prazos de tramitao ho de ser curtos. Para os casos dotados de verdadeira
complexidade, o lapso temporal deve ser mais amplo, mas no infinito329
329
O princpio da razovel durao do processo administrativo. In: MEDAUAR, Odete; SCHIRATO, Vitor
Rhein (orgs.). Atuais rumos do processo administrativo. So Paulo: RT, 2010, pginas inicial-final, p. 100.
330
STF, HC 85.237, deciso mocrtica, Min. Celso de Mello, j. 11/02/2005, DJ 29/04/05.
331
STF, HC 89.168, T1, rel. Min. Crmen Lcia, j 26/09/2006, DJ 20/10/06.
131
e aplicador do direito possa lhe conferir o exato significado e alcance, a depender das
circunstncias envolvidas no caso em apreo.
relevante anotar que a ampla defesa pode ser maculada tambm pela
exacerbao do tempo de transcurso do procedimento. Para nos limitarmos
apenas a uma das repercusses gravosas ao ru, indiscutvel que a lentido
processual dificulta a busca da verdade real e restringe a produo
332
Tutela cautelar e tutela antecipada: tutelas sumrias e de urgncia (tentativa de sistematizao). 3. ed. So
Paulo: Malheiros, 2003, p. 114-115).
132
333
O direito fundamental razovel durao do processo. Braslia : Braslia Jurdica, 2006, p. 94.
Reforma do Judicirio e efetividade da prestao jurisdicional. In: TAVARES, Andr Ramos. LENZA, Pedro
e ALARCN, Pietro de Jess Lora (orgs.). Reforma do Judicirio analisada e comentada. So Paulo: Mtodo,
2005, p. 35.
335
O princpio da razovel durao do processo administrativo. In: MEDAUAR, Odete; SCHIRATO, Vitor
Rhein (orgs.). Atuais rumos do processo administrativo. So Paulo: RT, 2010, 100 - 107, p. 102.
334
133
134
135
Diante disso, verifica-se que variados podero ser esses meios destinados a
assegurar a celeridade da tramitao do processo, a depender de regulamentao por lei
infraconstitucional.
Como exemplo de leis processuais publicadas logo aps a edio da Emenda
Constitucional n. 45/2004, podemos citar as seguintes:
a) Lei 11.187/05 (restringe o uso do recurso de agravo de instrumento);
b) Lei 11.276/06 (autoriza o juiz a no receber o recurso de apelao quando a sentena
estiver em consonncia com smula do Superior Tribunal de Justia ou do Supremo
Tribunal Federal);
c) Lei 11.277/06 (permite ao juiz dispensar a citao do ru quando a matria
controvertida for de direito e, no juzo, j tenha sido prolatada sentena de total
improcedncia em outros casos idnticos);
d) Lei 11.280/06 (faculta aos tribunais a disciplina da prtica e comunicao oficial dos
atos processuais por meios eletrnicos);
e) Lei 11.313/06 (aplica os institutos da transao penal e da composio dos danos civis
quando, por conexo ou continncia, os processos dos Juizados Especiais Criminais
estaduais ou federais so reunidos perante o juzo comum ou o tribunal do jri);
f) Lei 11.232/05 (estabelece a fase de cumprimento de sentena, de modo a agilizar a
execuo fundada em ttulo judicial);
340
A razovel durao do processo na perspectiva dos direitos humanos. In: ALMEIDA, Jorge Luiz de. A
Reforma do Poder Judicirio: uma abordagem sobre a emenda constitucional n. 45/2004. So Paulo:
Millennium, 2006, p. 101.
136
Diante desse contexto, certo que, no obstante todas as dificuldades que se possam
apresentar na busca de um prazo razovel de tramitao do processo, trata-se de um objetivo
de extrema relevncia a ser alcanado, motivo pelo qual dever ser perseguido por todos
aqueles que lidam com os efeitos nocivos de sua morosidade (operadores e aplicadores do
direito, jurisdicionados, servidores do Poder Judicirio, etc.) ou mesmo pelos que, de algum
modo, possam contribuir para tal desiderato do Poder Constituinte Derivado (membros dos
Poderes Legislativo e Executivo, doutrinadores e demais cientistas do Direito, etc.).
Feitas essas consideraes, conclumos esse tpico com as palavras de Pietro de Jess
Lora Alarcn, as quais seguem o raciocnio do que fora at aqui exposto:
So realmente mltiplos os desafios de natureza legislativa que devero ser
enfrentados. Dificuldades h no prprio Estado, oriundas dos que se opem
s mudanas democrticas e que se beneficiam da lentido judicial. Contudo,
tambm forte a voz dos que propugnam por uma justia mais eficiente. A
inteno da reforma transparece: acelerar a prestao jurisdicional
eliminando obstculos, favorecendo o trmite processual rpido e seguro,
promovendo reformas que impeam que a tardana possa ao final eliminar a
primazia da Justia.341
Assim como ocorre com o princpio do devido processo legal, o nosso texto
constitucional expresso ao assegurar o princpio da razovel durao do processo nos
mbitos judicial e administrativo.
Desse modo, dvida no paira acerca da incidncia do aludido princpio ao processo
administrativo em geral, abrangendo, dessa forma, o processo administrativo disciplinar.
Segundo Odete Medauar:
Em essncia, princpio da razovel durao do processo administrativo visa
tramitao sem delongas deste, sem extensos perodos de paralisao, para
341
137
que a deciso seja tomada no menor prazo possvel ou para que sejam
cumpridos os prazos fixados em normas. Por outras palavras, este princpio
traduz a exigncia de acelerao temporal da tomada de decises em
processos administrativos.342
Desta feita, no se pode admitir, luz do princpio em exame, que os prazos previstos
em lei sejam considerados imprprios, no sentido de que o seu descumprimento pelos
rgos e demais entes da Administrao Pblica ou quem lhe faa as vezes pudesse no ser
objeto de qualquer sano ou responsabilidade.
At porque os princpios da legalidade e da eficincia, aos quais a Administrao
Pblica se submete por fora do disposto no artigo 37, caput da Constituio Federal,
exigem no s que os prazos fixados em lei sejam efetivamente cumpridos, como tambm que
o sejam da forma mais otimizada e gil possvel.
Esse entendimento vem sendo adotado por alguns julgados do Superior Tribunal de
Justia, que, quando invocado, tem reconhecido a violao ao princpio da razovel durao
do processo administrativo em diversas oportunidades.
Como exemplo, citamos o acrdo a seguir transcrito, que tratou do trmite do
processo administrativo de concesso ou no de anistia:
MANDADO
DE
SEGURANA.
CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRATIVO. PEDIDO DE ANISTIA INDEFERIDO. RECURSO.
PRAZO RAZOVEL PARA APRECIAO.
PRINCPIO DA EFICINCIA.
1. A dilao probatria estranha ao mbito de cabimento do mandado de
segurana.
2. A todos assegurada a razovel durao do processo, segundo o princpio
da eficincia, agora erigido ao status de garantia constitucional, no se
podendo permitir que a Administrao Pblica postergue, indefinidamente, a
concluso de procedimento administrativo.
3. A despeito do grande nmero de pedidos feitos ao Ministro da Justia e
dos membros da Comisso de Anistia, seu rgo de assessoramento, serem
pro bono, aqueles que se consideram atingidos no perodo de 18 de setembro
de 1946 a 5 de outubro de 1988, por motivao exclusivamente poltica, no
podem ficar aguardando, indefinidamente, a apreciao do seu pedido, sem
expectativa de soluo num prazo razovel.
4. Ordem parcialmente concedida.343
O princpio da razovel durao do processo administrativo. In: MEDAUAR, Odete; SCHIRATO, Vitor
Rhein (orgs.). Atuais rumos do processo administrativo. So Paulo: RT, 2010, p. 100 - 107, p. 100.
343
STJ, MS 12.847/DF, 3 Seo. rel. Ministro Hamilton Carvalhido, j. 28/03/2008, DJU 05/08/2008.
138
ENCERRAMENTO - ANALOGIA - APLICAO DA LEI 9.784/99 POSSIBILIDADE - NORMA GERAL - DEMORA INJUSTIFICADA.
1. A concluso de processo administrativo fiscal em prazo razovel
corolrio do princpio da eficincia, da moralidade e da razoabilidade da
Administrao pblica.
2. Vivel o recurso analogia quando a inexistncia de norma jurdica vlida
fixando prazo razovel para a concluso de processo administrativo impede a
concretizao do princpio da eficincia administrativa, com reflexos
inarredveis na livre disponibilidade do patrimnio.
3. A fixao de prazo razovel para a concluso de processo administrativo
fiscal no implica em ofensa ao princpio da separao dos Poderes, pois no
est o Poder Judicirio apreciando o mrito administrativo, nem criando
direito novo, apenas interpretando sistematicamente o ordenamento jurdico.
4. Mora injustificada porque os pedidos administrativos de ressarcimento de
crditos foram protocolados entre 10-12-2004 e 10-08-2006, h mais de 3
(trs) anos, sem soluo ou indicao de motivao razovel.
5. Recurso especial no provido.344
Tambm foi objeto de apreciao pelo Superior Tribunal de Justia alguns casos
envolvendo a demora do trmite do processo administrativo envolvendo pedidos de
autorizao de funcionamento formulado por rdios comunitrias, tendo a referida Corte
reconhecido que o retardo de sua tramitao no teria o condo de impedir funcionamento
provisrio daquelas. o que consta nos dois acrdos a seguir:
ADMINISTRATIVO.
RDIO
COMUNITRIA.
PROCESSO
ADMINISTRATIVO. PEDIDO DE AUTORIZAO. MORA DA
ADMINISTRAO. ESPERA DE CINCO ANOS DA RDIO
REQUERENTE. VIOLAO DOS PRINCPIOS DA EFICINCIA E DA
RAZOABILIDADE. [...] 3. Merece confirmao o acrdo que julga
procedente pedido para que a Unio e a ANATEL se abstenham de impedir
o funcionamento provisrio dos servios de radiodifuso, at que seja
decidido o pleito administrativo da recorrida que, tendo cumprido as
formalidades legais exigidas, espera j h cinco anos, sem que tenha obtido
uma simples resposta da Administrao. 4. A Lei 9.784/99 foi promulgada
justamente para introduzir no nosso ordenamento jurdico o instituto da
Mora Administrativa como forma de reprimir o arbtrio administrativo, pois
no obstante a discricionariedade que reveste o ato da autorizao, no se
pode conceber que o cidado fique sujeito uma espera abusiva que no
deve ser tolerada e que est sujeita, sim, ao controle do Judicirio a quem
incumbe a preservao dos direitos, posto que visa a efetiva observncia da
lei em cada caso concreto. 5. O Poder Concedente deve observar prazos
razoveis para instruo e concluso dos processos de outorga de autorizao
para funcionamento, no podendo estes prolongar-se por tempo
indeterminado, sob pena de violao dos princpios da eficincia e da
razoabilidade. 6. Recursos parcialmente conhecidos e desprovidos.345
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. MANDADO DE
SEGURANA. AUTORIZAO PARA FUNCIONAMENTO DE RDIO
344
STJ, REsp 1091042/SC, T.2, rel. Ministra ELIANA CALMON, j. 06/08/2009, DJe 21/08/2009.
345
STJ, REsp 690811/RS, T.1, rel. Ministro Jos Delgado, j. 28/06/2005, DJ 19/12/2005, p. 234.
139
346
STJ, REsp 1062390/RS, T.1, rel. Ministro Benedito Gonalves, j. 18/11/2008, DJe 26/11/2008.
140
A fixao, por lei, de todos esses prazos nos fazem concluir que, sob o prisma do
direito fundamental razovel durao do processo no mbito do processo administrativo
disciplinar, estes ho de ser fielmente observados pelos membros da Comisso Processante e
pela autoridade julgadora, sob pena de responsabilidade daqueles que os descumpriram.
A esse respeito, assevera Odete Medauar:
Devem ser previstas consequncias, para o agente pblico, ante o
descumprimento de prazos, tais como advertncia, perda de pontos em
avaliao de desempenho ou produtividade para fins de promoo ou acesso.
Por outro lado, consagrao constitucional do direito razovel durao do
processo pode ensejar, contra o Estado, nos termos do art. 37, 6, da CF,
ao judicial de responsabilidade civil por danos causados pela demora de
processo administrativo, como j ocorre em pases como Espanha e
Frana.347
347
O princpio da razovel durao do processo administrativo. In: MEDAUAR, Odete; SCHIRATO, Vitor
Rhein (orgs.). Atuais rumos do processo administrativo. So Paulo: RT, 2010, p. 102-103.
348
Estabelece esse dispositivo legal: Art. 57. O recurso administrativo tramitar no mximo por trs instncias
administrativas, salvo disposio legal diversa.
349
O princpio da razovel durao do processo administrativo. In: MEDAUAR, Odete; SCHIRATO, Vitor
Rhein (orgs.). Atuais rumos do processo administrativo. So Paulo: RT, 2010, p. 102-103.
141
CONCLUSES
1.
O devido processo legal, nos seus aspectos adjetivo e substancial, deve ser
que possui ntima relao com o princpio da igualdade das partes e assegura a participao
ativa dos interessados no processo na formao da deciso final.
8.
audincia dos interessados e o dever de motivao da deciso. possvel afirmar, pois, que o
princpio do contraditrio contempla o direito informao, o direito de manifestao e o
direito de ver os seus argumentos considerados.
142
9.
das suas alegaes, de forma a sustentar suas pretenses ou alegaes de defesa, com a
consequente possibilidade de produzir provas e interpor recursos em face da deciso judicial
ou administrativa.
10.
causa para a instaurao do processo administrativo disciplinar, devendo o ato ser motivado
demonstrando-se a existncia de indcios mnimos da ocorrncia de infrao disciplinar, sob
pena do seu trancamento.
11.
obtidas por meios ilcitos, devendo ser indeferidas, sempre mediante deciso fundamentada da
autoridade administrativa. O elemento essencial da prova ilcita a violao dos direitos
fundamentais. A ilicitude da prova se caracteriza pela violao de direito subjetivo de
natureza pblica ou privada do sujeito envolvido no fato objeto da prova. No se admite que
algum seja julgado, em sede judicial ou administrativa, com base em provas ilcitas.
13. Sendo o ato de indiciamento um juzo inicial de culpabilidade do acusado no
processo administrativo disciplinar, possvel a sua alterao, com a excluso, incluso ou
modificao dos fatos constantes do ato. Nesse caso, porm, indispensvel que se confira
nova oportunidade de defesa ao servidor acusado, sob pena de afronta aos princpios do
contraditrio e da ampla defesa.
14. Distinta da situao descrita no item acima aquela em que, diante dos mesmos
fatos descritos no ato de indiciamento, a prpria Comisso Processante no seu relatrio, ou
mesmo a Autoridade administrativa julgadora, manifestem nova interpretao capitulando os
fatos apurados em dispositivo legal distinto, e concluindo pela ocorrncia de falta funcional
diferente da constante do ato de indiciamento, seja ela mais branda ou mais gravosa ao
acusado. Nesse caso, ocorrendo apenas nova tipificao legal dos fatos, desnecessria a
reabertura de prazo para a defesa, no ocorrendo qualquer ofensa aos princpios
constitucionais do contraditrio e ampla defesa.
15. De acordo com a smula vinculante n 5 do STF A falta de defesa tcnica por
advogado no processo administrativo disciplinar no ofende a Constituio. Sem esquecer da
obrigatoriedade da sua observncia pelos nossos Tribunais, entendemos que a defesa tcnica
143
regras de
144
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