UNIVERSIDAD JOSE CARLOS

MARIATEGUI
FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS
EMPRESARIALES Y PEDAGGICAS
ESCUELA PROFESIONAL DE ECONOMIA

DIVERSIFICACION PRODUCTIVA
DOCENTE: FERNANDO ANTONIO VALDZ FLOR
ALUMNOS:
ERICK CONDORI VENTURA
LAURA RODRIGUEZ C
LUIS MIGUEL FERNANDEZ E.
ERIKA CALIZAYA VENTURA

MOQUEGUA PERU
2016

INDICE
ndice..1
Introduccin...2
CAPITULO I
Diagnostico situacional de la economa peruana......3
1.- CONDICIONANTES DEL PNDP.....6
La situacin de la economa peruana...6
La productividad....6
Diferencia de productividad entre regiones...8
Diferencia de productividad entre sectores....9
Diferencias de productividad entre empresas segn el tamao.11
El empleo....12
La distribucin....15
La diversificacin Productiva.17
El contexto externo.20
El contexto institucional..20
CAPITULO II
Plan nacional de diversificacin productiva.21
2.1.- Objetivos....21
2.1.1 Objetivos especficos..21
2.2. Estrategias para la diversificacin..22
2.3. Institucionalidad de la diversificacin productiva25
2.4. Articulacin del plan nacional de diversificacin productiva con otras polticas de
gobierno..26
2.5. Ejes del plan nacional de diversificacin productiva.33
2.5.1. Eje uno promocin de la diversificacin productiva33
Lnea de accin 1: estrategias de integracin a cadenas de valor globales..35
Lnea de accin 2: atraccin de inversin extranjera directa...36
Lnea de accin 3: desarrollo del emprendimiento innovador.....37
Lnea de accin 4: incorporacin de la innovacin en la estrategia empresarial.........38
Lnea de accin 5: calidad como soporte para la diversificacin.40
2.5.2. Eje dos adecuacin de regulaciones y simplificacin administrativa.......41
2.5.3. Eje 3: expansin de la productividad....43

INTRODUCCION

El desempeo de la economa peruana ha mejorado sustancialmente en las

ltimas dos

dcadas. Esto se ha visto reflejado en altas tasas de crecimiento y acumulacin de reservas

internacionales, bajas tasas de inflacin, una mayor solidez fiscal, una mejora en la
calificacin de rating crediticio de la deuda soberana1, una consolidacin del ambiente
empresarial y reducciones sustantivas en la tasa de pobreza monetaria.
Sin embargo, junto a estos slidos indicadores macroeconmicos, el pas convive con
indicadores menos promisorios que representan verdaderos desafos: alta heterogeneidad
productiva, altas tasas de informalidad laboral, y poca diversificacin productiva, lo que pone
en riesgo el crecimiento econmico de largo plazo. Es as que la economa peruana necesita
identificar e impulsar nuevas

actividades productivas que sean motores adicionales del

crecimiento y promuevan una mayor

diversificacin econmica, que permitan reducir su

vulnerabilidad externa, mejorar su rendimiento y maximizar sus posibilidades de sostener un

crecimiento econmico a largo plazo. Si bien el pas cuenta con gran potencial que an no ha
sido plenamente aprovechado, existe el riesgo de perder mucho de lo avanzado si se cae en la
complacencia o se comete el error de pensar que el futuro est asegurado.
Por ello, el actual Gobierno del Per, a travs del Ministerio de la Produccin, ha diseado el
Plan Nacional de Diversificacin Productiva (PNDP), como una estrategia de Estado para la
generacin de nuevos motores de crecimiento econmico, la cual exige articular esfuerzos con
los sectores competentes.
Es importante tomar en cuenta que el Gobierno del Per viene diseando e implementando un
conjunto de estrategias complementarias para mejorar las capacidades productivas de la
economa. Los esfuerzos considerados prioritarios en la agenda del Gobierno en los temas de
salud, educacin, modernizacin del Estado, servicio civil y seguridad resultan ser

muy

relevantes para este objetivo, tanto por su carcter transversal como porque son servicios que
muchas veces solo pueden ser provistos por el Estado. Asimismo, las iniciativas destinadas a
hacer ms eficiente el gasto pblico que permitirn una mayor expansin de la infraestructura
fsica y social, y la diversificacin productiva, objeto de este documento son tambin relevantes
para la mejora de las capacidades productivas de la economa.

CAPITULO I
DIAGNOSTICO SITUACIONAL DE LA ECONOMIA PERUANA

A pesar de su notable desempeo especialmente en la ltima dcada y del impulso positivo que
recibe de los sectores vinculados a los recursos naturales, la economa peruana requiere generar
otros motores de crecimiento que le permitan mantener tasas de crecimiento altas y hacerla
menos vulnerable a cambios en el contexto externo. La capacidad para generar dichos motores
y, por ende, para lograr una mayor diversificacin productiva, determinar en gran medida el
xito de la economa peruana en el mediano y largo plazo.
Los pases que han logrado transitar de ingresos medios a ingresos medios-altos se han
diversificado. La evidencia emprica seala que en el tramo de ingresos medios, las economas
se diversifican antes de lograr niveles de ingresos medios- altos, despus de lo cual nuevamente
acentan su especializacin (Rodrik, 2004). Ms an, no existe evidencia de un pas cuya
economa tenga un componente importante de recursos naturales, sea pequea y est alejada de
los principales mercados mundiales, que haya dado el salto hacia el desarrollo sin diversificar
su produccin (Benavente, 2014)2.
Lgicamente, los recursos naturales seguirn siendo un motor fundamental en la economa
peruana. El objetivo de diversificar no es antagnico a ello. Lo que se necesita es un mejor
entendimiento de los obstculos para pasar de ser una economa basada en estos recursos
hacia una con mayor capacidad de transformacin productiva.
Al tiempo de ser ineludible, la diversificacin productiva es tambin un gran desafo. Para
lograrla, deben corregirse persistentes fallas de mercado y de Estado propias de economas en
desarrollo que impiden a las unidades productivas dar el salto necesario para competir en la
economa global. Esto se acenta por la fragilidad institucional y las modestas capacidades
burocrticas peruanas. Asimismo, se requiere tomar en cuenta otras barreras al crecimiento,
particularmente en el mbito regional.
Desde una perspectiva conceptual, las principales fallas de mercado consideradas en

la

denominada poltica industrial moderna se originan en la presencia de distintos tipos de

externalidades, las mismas que han sido adecuadamente resumidas por Rodrik (2004). Las
externalidades tecnolgicas, necesarias para la reestructuracin productiva de un pas en
desarrollo, estn relacionadas con la escasez de cientficos e ingenieros, la ausencia de
laboratorios de investigacin y desarrollo, y la inadecuada proteccin de los derechos de
propiedad, todas las cuales limitan las posibilidades tecnolgicas de la economa.
Por su parte, las externalidades de informacin, necesarias para el inicio de nuevas
actividades por estar relacionadas con el descubrimiento de las estructuras de costos. El
proceso de hallar nuevas oportunidades de produccin es muy costoso para

quienes

deciden enfrentarlo. En caso fallen,

los innovadores deben asumir todo

el

costo

econmico del fracaso. De tener xito, debern compartir su descubrimiento con

otros emprendedores que los imitarn. As, muchos se ven desincentivados a innovar.
Es ms rentable imitar que innovar. Por lo tanto, el mercado fomenta un nivel de
innovacin menor a lo socialmente deseable.

Finalmente, las externalidades de coordinacin de inversiones y provisin oportuna de

insumos pblicos estn asociadas con potenciales economas a escala. Se refieren a
que existen posibilidades de producir nuevos productos o implementar nuevos
procedimientos que necesitan de grandes inversiones que muchas veces no puede
afrontar un solo emprendedor. Se necesita una coordinacin con otros emprendedores
y/o con el Estado.
Adems, existen otras barreras al crecimiento, como las referidas a la brecha de
infraestructura fsica y social (diversas complementariedades), as como al costo del
financiamiento. De esta manera, las fallas de mercado son muy diversas y se originan
en una variedad de factores como la escasez de capital humano, problemas de
apropiabilidad y de riesgos no asegurables.
La existencia de fallas de mercado justifica contemplar la intervencin del Estado para
subsanarlas, sobre todo

cuando estas generan distorsiones sustanciales en

la

economa. Sin embargo, la decisin de intervenir y el tipo y escala de dicha

intervencin van a estar determinados por
intervenciones pblicas deben ayudar

las

capacidades del

perfeccionar el

Estado. Las

funcionamiento del

mercado, no a suplantarlo. En ese sentido, debe considerarse que, al igual que

existen fallas de mercado, existen fallas de Estado, entre las que se puede identificar
bsicamente tres: las tcnicas, las polticas y las burocrticas.
Las fallas de Estado tcnicas surgen de regulaciones sectoriales que generan costos
innecesarios a las

empresas, con la consecuente mayor

ilegalidad. Estas fallas

informalidad e incluso

ocurren, entre otras razones, por la existencia de visiones

parciales de las actividades de las empresas en un contexto de poca coordinacin en

diferentes instancias del Gobierno, por la propia inconsistencia entre los estndares
y las regulaciones, el bajo grado de sofisticacin de las empresas y el alto nivel de
heterogeneidad en los sectores productivos.
Las

fallas

de

Estado

polticas estn tambin referidas a dos

problemas

fundamentales relacionados a la toma de decisiones de poltica econmica. Uno de

ellos ha sido tradicionalmente la falta de grupos de inters con influencia en ciertos
sectores. El otro problema es el de muchos grupos de inters, en lo que tcnicamente
se denomina el problema de agencia comn. El equilibrio poltico en el primer caso

es polticas pblicas subptimas en reas como educacin, salud, seguridad, pobreza

rural, entre otras. En el segundo caso, el equilibrio se da con avances en las reas
donde los grupos de inters estn de acuerdo y hay progreso limitado o nulo en las
reas en las que estn en desacuerdo. Por lo tanto, en los distintos mbitos del
Gobierno,

la estructura de incentivos sealada causa una dbil poltica de

competencia, bajos niveles de efectividad de los instrumentos de poltica,

inversin en investigacin y desarrollo, bajos niveles
conocimientos, ineficiencia del

poca

de transferencia de

gasto, impuestos y regulaciones inadecuados, una

provisin subptima de insumos de diversa ndole y menores niveles de

apropiabilidad en las unidades productivas.

Existen

tambin las

limitaciones de la burocracia, tercera falla

de Estado, que

impiden una mejor relacin entre los sectores privado y pblico, lo que se
traduce en prdida de oportunidades para las empresas y para la economa.
Estas limitaciones de la burocracia se originan en factores como la precariedad del empleo, la
fragilidad institucionalidad que en el proceso poltico originan el empleo pblico partidario,
formas de financiamiento injustificadas y problemas de captura a nivel de los Gobiernos locales
y regionales, e incluso en el mbito del Gobierno nacional.

En ese sentido, el Plan Nacional de Diversificacin Productiva no solo debe consistir en un

mejor diagnstico y en poner a disposicin instrumentos de poltica que permitan resolver las
fallas de mercado y de Estado. Tambin debe consistir en la construccin de una capacidad
burocrtica que haga operativos los instrumentos y permita implementar una poltica industrial
moderna.
Existen algunas otras consideraciones relevantes para un plan de diversificacin. Primero, la
necesidad de contar con un Estado un poco ms activo debe considerar los lmites que imponen
la institucionalidad existente y la importancia de mantener una slida poltica macroeconmica.
Adems, debe tener en cuenta las lecciones de la historia econmica peruana (y
latinoamericana): por un lado, la limitacin en el largo plazo impuesta por estrategias
basadas nicamente en recursos naturales; por el otro, los lmites y riesgos de la planificacin e
inversin pblica como ejes del crecimiento.
Segundo, para

que

sean ptimas, las

polticas pblicas deben ser

coherentes

intersectorialmente y poder sostenerse en tiempo. De otra manera, no cumplirn su objetivo.

Tercero, es fundamental comprender lo esenciales que resultan la cooperacin estratgica entre
los sectores privado y pblico, el mayor potencial de conocimiento por parte del sector pblico
de las unidades productivas, la identificacin de los efectos de las ganancias de productividad y

del crecimiento propio sobre la gama de productos y la diversificacin de la economa, as como

reconocer el potencial del comercio regional.

Cuarto, no puede perderse de vista la dependencia de eventos pasados (path dependence3)

derivada de factores como la existencia de inversiones que no pueden recuperarse (costos
hundidos), las economas a escala del sistema y la interrelacin tcnica4. Todo ello impide a
ciertas economas dar los pasos siguientes considerados como lgicos o esperados, y permite
explicar por qu existen diferencias en especializacin de pases similares. Tambin permite
entender por qu hay un margen para la poltica econmica sectorial.
Finalmente, vale la pena insistir en que los pases que constituyen historias de desarrollo
exitosas comparten como elemento comn el crecimiento econmico sostenido, acompaado de
incrementos importantes en su productividad y competitividad. Apalancando sus ventajas,
lograron transformaciones econmicas estructurales hacia actividades de alto valor agregado
que les permitieron mejorar los niveles de vida de su poblacin.

1. CONDICIONANTES DEL PNDP

LA SITUACIN DE LA ECONOMA PERUANA

La economa peruana ha tenido un desempeo notable en el transcurso de la ltima dcada. En

este perodo ha pasado a ser un caso exitoso de estabilidad y crecimiento con indicadores que
destacan ntidamente en el contexto regional. As, entre los aos 2004 y 2013 registr la menor
tasa de inflacin promedio (2.9%) y entre 2004 y 2011 tuvo la mayor reduccin de la pobreza
monetaria (ms de 30 puntos porcentuales).
LA PRODUCTIVIDAD
La productividad agregada de las economas de la regin es uno de los objetos centrales
en los estudios latinoamericanos recientes6 y una preocupacin permanente en el diseo
de las polticas pblicas. En el Per, este indicador viene atravesando por un perodo de
crecimiento que se ha hecho gradualmente sostenible. No obstante, el nivel es bajo en
promedio y bastante heterogneo entre regiones, empresas, sectores, y al interior de los
mismos.

La productividad agregada, como se aprecia en el grafico anterior, ha sufrido

importantes fluctuaciones en los ltimos cincuenta aos. En los sesenta exhibi una
tendencia creciente, pero en las siguientes dos dcadas sufri una cada abrupta y
sostenida que llev al Per a retroceder en su nivel de productividad.
Esta tendencia se revierte a comienzos de los noventa, como resultado de las reformas
estructurales que se ejecutaron en el pas. A partir de entonces, la productividad ha
seguido una tendencia al alza que se ha hecho ms ntida en la ltima dcada, luego de
la crisis internacional por la que atravesaron numerosas economas de la regin ad
portas del ao 2000.

Sin embargo, los avances alcanzados en trminos de productividad agregada no han

sido suficientes para que el Per cierre las brechas de productividad respecto de otros
pases de la regin y menos an respecto de un pas desarrollado como Estados Unidos,
como se muestra en el Grfico 4. Debe indicarse, adems, que Latinoamrica ha
sufrido un rezago relativo respecto de otras economas emergentes dinmicas, entre
ellas las del sudeste de Asia.

Este hecho cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que aproximadamente la mitad
de las diferencias de ingresos entre los pases es explicada por diferencias en
productividad (Lederman y Maloney, 2004). Sin embargo, el Per, como otras
economas en desarrollo, no solo debe enfrentar el reto de elevar la productividad
agregada, sino que, como se ha sealado, simultneamente debe reducir las amplias
brechas de productividad existentes entre regiones, entre sectores econmicos y entre
empresas de una misma industria.

Las sustanciales brechas de productividad que presentamos a continuacin dan cuenta

del espacio para nuevas y mejores polticas que activamente faciliten el crecimiento de
la productividad de todos los sectores, especialmente en aquellos sectores ms
rezagados. As, la reduccin de las diferencias de productividad ir de la mano del
crecimiento de la economa y de su productividad agregada. En la medida en que estas
brechas de productividad sean cerradas, otras disparidades entre regiones, sectores y
grupos de la sociedad, sern tambin reducidas.
DIFERENCIAS DE PRODUCTIVIDAD ENTRE REGIONES
Una primera mirada a las brechas de productividad en el pas corresponde a las
desigualdades intersectoriales de productividad. El Grfico 5 presenta el producto
medio por trabajador, aproximado por el Valor Agregado Bruto (VAB) promedio del
sector, y la proporcin de la fuerza laboral total empleada en cada sector, en 2004 y

2012. En l se muestran dos caractersticas importantes del estado de la productividad.

En primer lugar, la amplia y persistente heterogeneidad existente entre sectores en
2004. En segundo lugar, se tiene que los sectores menos productivos son los que
ocupan a una fraccin mayor de la fuerza laboral y, si bien ha habido algn avance en
trminos de la reasignacin de la fuerza laboral hacia sectores ms productivos, este
cambio ha sido modesto.

Las importantes diferencias intersectoriales de productividad en 2004 y en 2012

reflejan una

caracterstica histrica de la economa nacional. Para mostrar la

evolucin de dichas diferencias intersectoriales en el largo plazo, se puede resumir la

heterogeneidad productiva en una medida de desigualdad, en particular, la T-Theil8.
Esta es til porque nos permite concentrarnos en la fraccin de la heterogeneidad
productiva que corresponde nicamente a las diferencias intersectoriales (y no a la
desigualdad existente dentro de cada sector).
DIFERENCIAS DE PRODUCTIVIDAD ENTRE SECTORES

Aunque reveladora, la inspeccin de las diferencias de productividad entre sectores a

nivel nacional esconde importantes diferencias regionales, tanto

en niveles

de

productividad como en el desempeo reciente. Por ejemplo, si se centra la atencin en

dos regiones relativamente similares en su dotacin de recursos naturales, como
Cajamarca y Arequipa, es posible notar dos historias muy distintas en trminos de la
evolucin de la productividad.

En el Grfico 7 se presenta el producto medio por sector en Arequipa (panel a) y

Cajamarca (panel b), en 2004 y 2012, a fin de mostrar la evolucin ms reciente de la

productividad en ambas regiones. Aunque en 2004 el sector ms productivo de

Arequipa lo era menos que el ms productivo de Cajamarca, la productividad era ms
alta en promedio y sustancialmente ms homognea entre sectores de la primera
regin. La evolucin de las productividades sectoriales en dicho perodo no revirti este
patrn de brechas de productividad en ambas regiones: en Cajamarca, la de los sectores
ms productivos cay (en el caso de la minera) o se estanc, y la de los sectores menos
productivos creci poco en comparacin a sus equivalentes arequipeos, pese a que
estos comenzaron en niveles de productividad ms altos.

As, en

2012, los

trabajadores cajamarquinos eran en

promedio 65% menos

productivos que los arequipeos, y esta diferencia era an ms marcada para ciertos
sectores que ocupan a importantes grupos de la fuerza laboral. Por ejemplo, en 2012 el
sector agropecuario era el menos productivo de Cajamarca (S/. 2,450 anual por
trabajador), mientras que en Arequipa era el quinto ms productivo, con 7.6 veces
ms productividad.

En el largo plazo, los distintos desempeos regionales en cuanto a la evolucin de la

productividad resultan en una economa que muestra excesiva heterogeneidad espacial
en trminos de su productividad. El Grfico 8 da cuenta de esto, al presentar el producto
medio de los trabajadores por regin del pas, en 2004 y 2012. En primer lugar, en esos

10

aos de crecimiento de la productividad nacional, los departamentos de la sierra pasaron

a un tramo superior de productividad, aunque quedaron rezagados Hunuco

Apurmac. Igualmente, los departamentos de la costa centro y sur han avanzado a un

tramo superior de productividad. No obstante, un grupo importante de departamentos
est estancado en el mismo tramo de productividad en el que estaba en 2004, como los
de la selva o los del norte, y con una modesta evolucin en el tiempo.
De ese modo, hoy el pas cuenta con solo unas pocas regiones con niveles de
productividad medios y altos, mientras que el nivel en la mayora est muy por debajo
de promedio nacional. Adems, como discutimos anteriormente, dentro de estas
regiones coexisten sectores de productividades altas con aquellos de productividades
muy bajas, que emplean a la mayora de la fuerza laboral. Tal es el caso de Moquegua,
donde el PBI per cpita es muy alto porque refleja fundamentalmente la alta produccin
minera. Las historias de Arequipa y Cajamarca muestran, adems, la importancia de la
evolucin sectorial dentro de cada regin para explicar la evolucin de su productividad
agregada.
DIFERENCIAS DE PRODUCTIVIDAD ENTRE EMPRESAS SEGN EL TAMAO

En la Tabla 1 se aprecia el valor agregado por trabajador para los distintos tamaos de
empresa, de acuerdo con la informacin reportada en el Censo Econmico 2008. Se observa
que tanto la media como la mediana crecen a medida que se considera empresas con mayor
nmero de trabajadores. As, se encuentra que la mediana del valor agregado generado por
un trabajador empleado en una microempresa donde se concentra la gran parte de los
establecimientos corresponde solo al 8.5% del VAB por trabajador empleado en una
empresa grande. En las pequeas empresas, donde se ubica el segundo mayor grupo de
establecimientos, este porcentaje es 53.1%.

11

 EL EMPLEO
En los ltimos aos, el Per ha experimentado un incremento de la poblacin
econmicamente activa (PEA). Debido a factores demogrficos, el nmero de personas en
capacidad de producir en relacin a la poblacin total ha venido en aumento. Este
incremento registrado en la PEA ha venido de la mano con una mayor demanda de trabajo
en la ltima dcada. En consecuencia, se podra sealar al aumento del empleo como una de
las consecuencias del crecimiento econmico reciente, como se muestra en el Grfico 9.

Sin embargo, una caracterstica persistente del mercado laboral peruano son las altas tasas
de trabajadores informales concentrados en actividades de baja productividad. El Grfico
10, presentado por Daz (2014), muestra distintas series de empleo informal y producto
medio por trabajador. Se observa que, a pesar de que el empleo informal medido segn (i)
una definicin legalista, (ii) la definicin de la OIT y (iii) como empleo no informado
desciende en la dcada, la gran mayora de la PEA ocupada an es informal. Cabe anotar,
sin embargo, que el descenso en la informalidad ha ido acompaado por un incremento en
la productividad por trabajador. Esta evidencia es consistente con la visin que vincula
informalidad con segmentos tradicionales y de baja productividad.

12

A nivel internacional, la CEPAL y la OIT (2013) indican que en 2011 el Per fue el segundo
pas de la regin con mayor informalidad laboral urbana, situndose nicamente despus de
Honduras. Esto se puede observar en el Grfico 11.

De forma consistente con los datos reportados por la OIT, una estimacin reciente realizada por
el INEI (2014) indica que en el perodo 2007-2012 el sector informal entendido como las
unidades productivas que no estn registradas en la administracin tributaria absorbi en
promedio 59% del total del empleo y aport solo el 19% del PBI, dado el menor nivel de
productividad que caracteriza a este segmento de la economa (tanto en actividades
agropecuarias como no agropecuarias), basado sobre todo en unidades productivas muy
pequeas que generan la mayor parte del empleo de forma precaria.

13

En este caso, el empleo informal (que no cuenta con beneficios laborales) represent en el ao
2012 un preocupante 74.3% de la PEA ocupada (considerando la actividad principal). El 57%
fue empleo informal en el sector informal, y 17.3% fue empleo informal en el sector formal.
Para el caso de las actividades no agropecuarias, el empleo informal es un poco menor, pero an
muy alto, pues asciende a 66.7% de la PEA ocupada.
Sin embargo, este no es el nico problema relacionado al empleo. En el Per, la demanda
laboral tiene dificultades para encontrar empleados calificados y la oferta de servicios de
capacitacin de alta calidad es limitada. Asimismo, las inversiones de las empresas por buscar
capacitar y mejorar las cualificaciones de la mano de obra son relativamente escasas, segn se
infiere del ranking de capacitacin a nivel de pases latinoamericanos

Por el lado de la oferta laboral, la composicin segn niveles educativos se concentra

mayoritariamente en personas que no tienen estudios superiores completos. Este grupo
represent el 79.8% de la PEA total en 2012, y ha descendido muy poco respecto al ao 2004,
cuando equivala al 84.1% del total. La oferta de mano de obra con educacin superior
universitaria y no universitaria completa solo llega al 20% del total, aproximadamente. Este
mercado laboral poco calificado y con escasa capacitacin laboral se constituye en serio
limitante para la mejora de la productividad y la diversificacin econmica.

14

 LA DISTRIBUCION
Las diferencias en la productividad de los trabajadores son consistentes con las
desigualdades en sus ingresos, lo que determina distancias distributivas importantes y
persistentes. En el Grfico 12 se muestra una medida usual de la desigualdad en la
distribucin de ingresos, el coeficiente de Gini, en dos versiones: en una primera, construido
a partir de los ingresos declarados en las encuestas de hogares, lo que subestima la totalidad
de los ingresos de la economa, debido a que los hogares con mayores ingresos no
responden o subreportan sus datos de ingresos en las encuestas; y, en una segunda,
corrigiendo la cifra anterior con la informacin de cuentas nacionales14. En ambos casos,
desde 2004 en adelante ha habido una clara reduccin en la desigualdad de ingresos, aunque
es menos marcada cuando se considera la correccin por cuentas nacionales. No obstante,
en el largo plazo, la desigualdad no se ha reducido significativamente, con un coeficiente de
Gini corregido, en niveles por encima de 0.60, similares a los reportados para el Per hace
treinta o incluso cuarenta aos (Milanovic, 2005 y 2013).

En la lnea de lo discutido anteriormente, la desigualdad tambin es marcada entre distintas

regiones. En el Grfico 13 se muestra la evolucin de la desigualdad de ingresos de los

15

departamentos del Per usando la T-Theil y el coeficiente de variacin (ponderado por la

participacin de cada regin en la poblacin nacional). Como se observa, ambas medidas se
redujeron sustancialmente desde mediados de los setenta hasta inicios de los noventa, lo que
refleja la convergencia hacia abajo en los ingresos per cpita del pas, como resultado de
la crisis de mediados de los setenta y la dcada perdida de los ochenta. Desde entonces, la
evolucin de la economa ha sido tal que la desigualdad entre las regiones se ha mantenido
relativamente estable, aunque con algn crecimiento en la ltima dcada. No obstante, esta
evolucin oculta el proceso de polarizacin y segregacin espacial del ingreso entre la
dcada del ochenta y la primera dcada del siglo XXI, estudiado por Escobal y Ponce
(2012), de acuerdo con el cual la capacidad adquisitiva ha evolucionado mucho ms
favorablemente en las grandes ciudades que en ciudades menores y pueblos.

Sin embargo, la desigualdad en el Per no solo se da a nivel de ingresos. Existe tambin una
importante desigualdad en trminos de las oportunidades que tienen los ciudadanos para
desarrollarse como personas. En el Grfico 14 se muestra el ndice de Oportunidades
Humanas, que mide qu tan lejos est un pas de proveer una determinada canasta de bienes
y servicios bsicos a todos sus ciudadanos, as como las probabilidades que tiene un nio de
acceder a dicha canasta (Molinas et l., 2012). Un mayor valor representa un pas con
mayores oportunidades.
A nivel latinoamericano, el Per queda muy por detrs del promedio en cuanto las
oportunidades que tienen sus ciudadanos. Solo supera a Guatemala, El Salvador, Nicaragua
y Honduras, cuyos niveles de PBI per cpita son muy inferiores al nuestro. Pases de
ingresos similares, como Ecuador y Colombia, muestran niveles superiores al del Per.
Como se ha visto, existen problemas estructurales en el pas que impiden que todos sus
ciudadanos alcancen niveles similares en materia de ingresos, oportunidades y calidad de

16

vida. Esto obedece a la existencia de un marco institucional poco inclusivo que no logra
integrar en el crecimiento econmico a un mayor porcentaje de la poblacin.
La importancia de la desigualdad se observa en las consecuencias lgicas de una sociedad
que contempla una distribucin que considera injusta. Aqu es donde surge el desorden
social. En ese sentido, la desigualdad deja de preocuparnos solo por ser funcional al
crecimiento econmico, sino que ella es, por s misma, un mal pblico (Figueroa, 2011).

LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA
En su diagnstico sobre el crecimiento peruano, Hausmann y Klinger (2008) sealan que la
evolucin de nuestra economa en las ltimas dcadas ha estado determinada por las
fluctuaciones en la inversin del sector minero-energtico. Los autores sealan, adems, que
la estructura del aparato productivo y de la canasta exportadora del pas se ha transformado
poco en las ltimas dcadas.
Esta ltima observacin podra ser aparentemente inconsistente con el crecimiento de las
exportaciones no tradicionales, cuyo volumen en la actualidad es 2.6 veces el que tenan
hace diez aos. Sin embargo, se debe notar que gran parte de la canasta de exportaciones no
tradicionales tiene bajos niveles de sofisticacin. Por ejemplo, actualmente el 66% de las
exportaciones agropecuarias no tradicionales son frutas y legumbres que no pasan por
mayor procesamiento.
Para poner el crecimiento de nuestras exportaciones no tradicionales en perspectiva, tiene
sentido ver el Grfico 15. En l se muestra la composicin de las exportaciones peruanas de

17

los ltimos treinta aos y su grado de complejidad, medido por el ndice de Complejidad
Econmica. Un color ms oscuro implica un mayor grado de complejidad. Dos
conclusiones evidentes saltan a la vista: primero, la composicin de las exportaciones
peruanas no ha cambiado mucho en las ltimas dcadas. Segundo, la canasta exportadora es
todava poco sofisticada.

En el Grfico 16 la composicin de exportaciones peruanas puede ser contrastada con la

evolucin y complejidad de las exportaciones coreanas Estas claramente muestran un
cambio sustancial en composicin y una alta y creciente complejidad.

18

Una manera de resaltar el poco grado de sofisticacin de la canasta exportadora peruana es a

travs del contenido tecnolgico de nuestras exportaciones. Al respecto, la CEPAL elabora
el ndice de Intensidad Tecnolgica de las Exportaciones, el cual clasifica los niveles
tecnolgicos en funcin de las actividades de investigacin y desarrollo, algunos criterios
vinculados a especializacin y la proporcin de cientficos e ingenieros que participan en
estas actividades. El Grfico 17 resalta el bajsimo porcentaje de manufacturas de tecnologa
media y alta en el Per.

19

 EL CONTEXTO EXTERNO

La globalizacin de los procesos productivos implica la necesidad de disear una estrategia

productiva que responda a las caractersticas de la economa mundial. El proceso de
recuperacin de la crisis financiera de 2008 ha sido relativamente lento, sobre todo en los pases
desarrollados, que en su conjunto han exhibido una tasa de crecimiento ligeramente superior al
1% en 2013. En contraste, los pases en desarrollo crecieron a una tasa superior al 4% ese
mismo ao.
Hay algunos eventos salientes poscrisis. Primero, las amplias repercusiones de la crisis sobre el
mercado laboral de los pases avanzados han determinado la implementacin de medidas
orientadas a fomentar ganancias de productividad en el sector privado. De esta manera, las
economas se hacen continuamente ms competitivas, lo que puede ser observado en la
creciente competencia que enfrentan productos peruanos como los textiles. Se hace evidente,
entonces, la necesidad de implementar medidas orientadas a moderar el impacto del sector
externo sobre nuestra tasa de crecimiento y conducentes a reducir la brecha de conocimientos
tecnolgicos en un contexto en el que las economas de frontera estn ganando productividad.
Es particularmente el caso de los Estados Unidos, donde la combinacin de una reduccin
sustancial en el costo de la energa con avances en robtica, nanotecnologa y biotecnologa
estn teniendo impactos sustanciales en su competitividad.
EL CONTEXTO INSTITUCIONAL
Para lograr un adecuado diseo de la estrategia de diversificacin es necesario tener en cuenta
tambin la dotacin institucional en la economa. Son particularmente relevantes el
funcionamiento de los poderes polticos, la situacin del Poder Judicial, las capacidades
burocrticas y, en general, las costumbres y normas asociadas a las reglas de juego.
Por ello, es importante determinar qu tipo de polticas productivas son consistentes con las
fallas de Estado, especialmente las de tipo poltico. La fragilidad institucional que subyace a la
debilidad de las burocracias estatales debe ser tomada en cuenta en la seleccin de instrumentos
de poltica. Con burocracias dbiles, la vulnerabilidad a problemas de captura se eleva.
Naturalmente, en el muy corto plazo la dotacin institucional de un pas no suele transformarse
rpidamente. Pero es necesario trabajar hacia el fortalecimiento institucional en el mediano y
largo plazo. Una manera de enfrentar aunque parcialmente el problema es mejorando las
capacidades tcnicas de la burocracia. Ello permitir un diseo e implementacin ms
adecuados de las polticas. Mejores polticas, a su vez, fortalecern la credibilidad de las
instituciones, lo que permitir atraer a cuadros tcnicos superiores. Todo ello podra generar un
crculo virtuoso de progreso institucional y mejores polticas, como ocurri con la
macroeconoma.

20

CAPITULO 2
PLAN NACIONAL DE DIVERSIFICACION PRODUCTIVA

En las secciones anteriores hemos enfatizado en los beneficios de disear una estrategia de
diversificacin productiva que ayude a sostener una tasa de crecimiento econmico elevada,
aumente la generacin de empleo de calidad, reduzca la dependencia de los precios de materias
primas y promueva la transformacin productiva necesaria para transitar hacia un pas de
ingresos altos.
Naturalmente, la

estrategia de

diversificacin productiva debe ser

entendida como un

elemento del conjunto de polticas pblicas que promueven el desarrollo de las capacidades
productivas. Este plan busca articular el conjunto de iniciativas y reformas que estn siendo
desarrolladas por otros sectores y niveles del Gobierno. En este sentido, pretende ser un plan
maestro que oriente el accionar pblico y privado hacia la generacin de una mayor capacidad
productiva y transformadora en el pas.
2.1. OBJETIVOS
El Plan Nacional de Diversificacin Productiva tiene como objetivo principal impulsar el
crecimiento de mediano y largo plazo a travs de la generacin de una mayor capacidad
productiva y transformadora, que lleve a la diversificacin y la sofisticacin econmica, la
reduccin de la dependencia de los precios de materias primas, la mejora de la productividad,
el aumento del empleo formal y de calidad, y un crecimiento econmico sostenible de largo
plazo. Esto se traducir en mayores niveles de bienestar para todos los peruanos.
El impacto esperado del PNDP, al igual que el impacto de las reformas estructurales que se
vienen impulsando desde el Gobierno en materia de educacin, salud, modernizacin de la
gestin pblica, reforma del servicio civil, infraestructura, entre otros, es principalmente de
mediano y largo plazo. Sin embargo, algunas de sus acciones puedan tener efectos en un
horizonte ms corto. De esta manera, mientras las acciones relacionadas con la mejora de
regulaciones y simplificacin de procesos administrativos que afectan a las empresas son
generalmente puntuales y tienen efectos que se harn evidentes en el corto y mediano plazo, las
acciones referidas a la promocin de la diversificacin y la expansin de la productividad se
implementarn a lo largo de perodos ms largos se trata de procesos ms que de acciones
especficas y recin harn evidentes sus impactos en el mediano y largo plazo.
2.1.1 OBJETIVOS ESPECIFICOS
Lograr tasas de alto crecimiento econmico que sean sostenibles en el largo plazo.
Como resultado de la generacin y consolidacin de nuevos motores de crecimiento
econmico, aumentara el potencial que tiene el Per para crecer a tasas sostenibles en
el largo plazo. Gracias a esto, se espera que el PBI per cpita peruano ajustado por
paridad de poder de compra) en alrededor segn metodologa del Banco Mundial se

21

incremente de 10,900 en la actualidad a un poco ms de 17,000 dlares en 2021 y casi

30,000 dlares en 2030. Esto ltimo significara estar a los niveles de Israel de la
actualidad, y por encima de los niveles de Grecia y Portugal hoy. Para lograr este
objetivo, el crecimiento del PBI deber ser en promedio 7% desde el 2015.
Acentuar la transformacin productiva necesaria para transitar hacia el nivel de
ingresos medios-altos y reducir la dependencia de la economa peruana por los
recursos naturales.
Se espera que el impulso de nuevas actividades productivas que sean motores del
crecimiento econmico genere una mayor diversificacin de la canasta exportadora. Se
espera tambin que, como consecuencia directa del PNDP, las exportaciones no
tradicionales aumenten en 5,000 millones de dlares hacia 2021 y en 18,000 millones de
dlares para 2030. Esto se dara en adicin al crecimiento inercial en exportaciones no
tradicionales.
Reducir las brechas regionales de productividad.
En el ao 2012 el promedio del valor agregado por trabajador de todas las regiones del
Per, sin considerar Lima, represent el 47% del valor agregado por trabajador en la
capital. Se pretende que las acciones del plan se orienten hacia la convergencia regional,
de modo que este ratio se incremente en diez puntos porcentuales a 2021 y en veinte
puntos porcentuales a 2030.
Aumentar el empleo formal y de calidad, reduciendo la informalidad.
Se plantea que las acciones del Plan Nacional de Diversificacin Productiva, en
conjunto con las medidas tomadas por otras instituciones del Gobierno y futuras
acciones, reduzcan la informalidad laboral e incrementen el empleo de calidad. De esta
manera, respecto a la tasa de informalidad laboral actual (68.6% de la PEA en 2012
segn el OIT), se espera que se registre una reduccin de diez puntos porcentuales para
el ao 2021 y de veinte puntos porcentuales adicionales al ao 2030.

2.2. ESTRATEGIAS PARA LA DIVERSIFICACION.

Para el cumplimiento de los objetivos de corto, mediano y largo plazo, el Plan Nacional de
Diversificacin Productiva se sostiene sobre tres ejes estratgicos, que orientan el diseo de
polticas.
EJE 1 PROMOCIN DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA.

Busca, mediante la identificacin y el diagnstico de fallas de mercado especficas, una

mayor diversificacin y, cuando sea necesario, una mayor sofisticacin del aparato
exportador (y productivo en general) de bienes y servicios. Este primer eje debe
implementarse con mucha disciplina para

22

evitar caer en errores del pasado. Sus

objetivos deben estar acotados, debe evitar priorizar sectores de manera arbitraria y
debe recoger informacin tanto sectorial como regional para identificar intervenciones
ptimas de poltica que catalicen el proceso de diversificacin. Asimismo, dado que el
mercado domstico tiene an una dimensin relativamente pequea, la diversificacin
productiva debe estar guiada por la demanda externa (actual y potencial).
EJE

REDUCCIN

DE

SOBRECOSTOS

REGULACIONES

INADECUADAS.
En segundo lugar, el plan contiene un eje orientado a adecuar regulaciones ineficientes
que puedan existir, especialmente aquellas asociadas a la denominada regulacin
social (seguridad, salud, medioambiente). Asimismo, en este eje se busca simplificar
los procesos administrativos en general. El objetivo central de este segundo eje es hacer
que los principios bsicos de la regulacin social que son muy necesarios se apliquen
de la manera ms pertinente y eficiente posible, lo cual no significa reducir los costos de
las empresas de manera indiscriminada
EJE 3 EXPANSIN DE LA PRODUCTIVIDAD INSTRUMENTOS
DIFERENCIADOS.
Este eje busca promover un aumento sustancial de la productividad. Si bien este eje es
fundamental para el desarrollo econmico en general, resulta particularmente relevante
en una economa como la peruana, que se caracteriza por una amplia heterogeneidad
productiva a nivel inter e intrasectorial, exacerbada por el sector informal. Esto genera
sustanciales brechas de productividad. Las polticas de mejora de la productividad
buscan entender mejor el porqu de dichas brechas y prescribir medidas de poltica que
apunten a proveer insumos en un sentido amplio del trmino a las empresas para
reducir sus costos. Las medidas destinadas al aumento sustancial de la productividad se
dirigen al conjunto de la economa. Por ello, benefician tambin al sector no transable y
a los sectores rezagados y de baja productividad.
De otro lado, el PNDP involucra necesariamente y de manera articulada a un
conjunto amplio de actores de los mbitos privado y pblico, en todos sus sectores y
niveles. El conjunto de actores involucrados vara para cada eje estratgico, y depende
de las competencias que aquellos tengan en relacin con los objetivos de los ejes.

23

CUADRO DE LOS EJES

La operatividad de la estrategia que se aprecia en el grfico anterior consta de tres

elementos principales:
instrumentos de poltica
grupos tcnicos
instrumentos metodolgicos
Los instrumentos de poltica son variados y siguen estndares en poltica de desarrollo
productivo. El conjunto de ellos comprende clusters, parques industriales, esquemas de
capacitacin, esquemas de subsidio a la investigacin y desarrollo, diversos programas de
desarrollo de proveedores, entre otros.
Los grupos tcnicos sern la principal instancia para recoger el aporte de los sectores pblico
en sus tres niveles , privado y acadmico que sirva como insumo para el diseo de polticas.
Dentro de estos, destaca la participacin de los Gobiernos subnacionales.
Las entidades del Gobierno nacional coordinarn con los Gobiernos regionales y locales
de acuerdo a sus

competencias la implementacin en el territorio de las acciones

contempladas en el plan. Especficamente mediante actividades como la identificacin de

recursos que

se

puedan utilizar

en

acciones vinculadas al plan,

la programacin

presupuestaria de los recursos, la estandarizacin de la provisin de bienes y servicios (mediante

capacitacin y asistencia tcnica), el monitoreo de las acciones, entre otras.

24

Los instrumentos metodolgicos, por su parte, estn compuestos por estudios econmicos y
sistemas de informacin y medicin. Entre los estudios econmicos, los diagnsticos de las
barreras al crecimiento regional (o estudios regionales) son una herramienta esencial y de
carcter transversal que permitir identificar parte importante de la agenda de poltica en cada
uno de los tres ejes. Otros estudios especficos tambin juegan un rol esencial, como los de
identificacin de sectores con potencial para insertarse en cadenas globales de valor, los de
demanda mundial actual y potencial, o el estudio de las brechas de productividad considerando
benchmarks internacionales.
Los sistemas de medicin e informacin son tambin un elemento importante de la estrategia y
un insumo esencial para los estudios econmicos. La agenda metodolgica es variada. Pasa por
el reforzamiento de instrumentos existentes, como el potenciamiento de las estadsticas
industriales. Asimismo, la consolidacin de la encuesta de innovacin y la creacin de nuevos
instrumentos, como la encuesta de percepcin de regulaciones o la encuesta de la empresa.
Algunos de estos instrumentos como este ltimo, por ejemplo son transversales.

Debe

sealarse que

las

distintas polticas diseadas

implementadas deben ser

complementadas con instrumentos de seguimiento y evaluacin.

2.3. INSTITUCIONALIDAD DE LA DIVERSIFICACION PRODUCTIVA
El sostenimiento en el tiempo de las intervenciones intersectoriales y territoriales del PNDP
exige contar con la institucionalidad adecuada. Ello implica la existencia de tres instancias para
la coordinacin, el diseo y la implementacin de polticas: (1) la Comisin Multisectorial
Permanente para la Diversificacin Productiva (CMDP), con sus correspondientes

grupos

tcnicos vinculados a cada eje, (2) los propios sectores del Gobierno nacional y los Gobiernos
regionales, segn sus competencias, y (3) los entes o brazos ejecutores.
La Comisin Multisectorial Permanente para la Diversificacin Productiva tiene como objeto
coordinar la implementacin del Plan Nacional de Diversificacin Productiva. Es una instancia
cuyo nfasis esta en generar nuevos motores de crecimiento, identificar potencialidades para
insertar la produccin en las cadenas de valor globales, y alinear esfuerzos a nivel intersectorial
y territorial. Tiene entre sus funciones:
Realizar el seguimiento y la evaluacin de la implementacin del Plan Nacional de
Diversificacin Productiva.
Realizar propuestas para la mejora de los objetivos y las medidas especficas, as como
las metas y los indicadores del PNDP.
Elaborar reportes de

los

avances y los

implementacin del PNDP.

25

resultados alcanzados respecto de

la

La CMDP, como mxima instancia, estar integrada por el Ministro de la Produccin (quien
la presidir), el Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Economa y Finanzas, el
Ministro de Comercio Exterior y Turismo, el Ministro de Agricultura y Riego, el Ministro de
Energa y Minas, el Ministro de Transportes y Comunicaciones, y un representante de los
gremios empresariales. La CMDP podr realizar coordinaciones con otros sectores del Poder
Ejecutivo, u otras entidades del sector pblico y privado.
El Ministerio de la Produccin, a travs de la Direccin General de Estudios Econmicos,
Evaluacin y Competitividad Territorial del Viceministerio de Mype e Industria actuar como
Secretara Tcnica del CMDP. Esta estar a cargo de proponer a la comisin el diseo de los
planes de accin para la ejecucin del Plan Nacional de Diversificacin Productiva y las
medidas normativas necesarias para alcanzar las metas y los objetivos trazados. Liderar la
ejecucin del plan en coordinacin con los agentes clave involucrados y realizar el
monitoreo de las actividades establecidas en este, correspondientes a los organismos
involucrados en su ejecucin.

Los grupos tcnicos de la CMDP se conforman para temas especficos, vinculados a los tres ejes
del plan, en el marco del objeto y funciones de la comisin. Los grupos tcnicos estarn
integrados por representantes de las unidades tcnicas del Gobierno (en sus tres niveles), as
como por especialistas del sector privado o de la sociedad civil.
Los brazos ejecutores son las unidades que hacen operativos los instrumentos de poltica,
segn las

instrucciones de

la CMDP. En la ltima

dcada, estos entes han sido

progresivamente impulsados (desde el Ministerio de la Produccin, por ejemplo, se cuenta con

el Instituto Tecnolgico de la Produccin (ITP) y la red de Centros de Innovacin Tecnolgica
(CITE), Innvate Per, Start-Up Per, INACAL, entre otros).
De otro lado, las acciones de mediano y largo plazo, sern implementadas por las entidades
que la CMDP defina en el marco del diseo de polticas estratgicas de diversificacin.
As, podrn incorporarse como entidades ejecutoras las direcciones generales de ministerios
sectoriales (los ministerios que

integran el consejo podrn asumir, en el marco de sus

competencias, el desarrollo y la implementacin de polticas especficas), entidades y programas

pblicos, entre otros.
2.4.

ARTICULACIN

DEL

PLAN

NACIONAL

DE

DIVERSIFICACIN

PRODUCTIVA CON OTRAS POLTICAS DE GOBIERNO

Para sostener el crecimiento econmico y lograr el desarrollo del pas, el PNDP requiere
articularse a las principales polticas pblicas que hoy dirigen las acciones del Gobierno. Existen
dos niveles de polticas que impactan. Un primer nivel est dado por aquellas polticas que
fortalecen sustantivamente las capacidades productivas del pas, y un segundo nivel por
polticas ms puntuales que aumenten la diversificacin. En el primer caso, se requiere mejorar

26

sustancialmente, tanto en trminos de cobertura como de calidad, los servicios de educacin,

salud y seguridad y la poltica social. Asimismo, es necesario seguir adelante con el proceso de
fortalecimiento institucional. Un pas con una institucionalidad dbil y con mano de obra poco
educada tiene pocas probabilidades de lograr el desarrollo econmico. Naturalmente, estos
factores fundamentales no mejorarn repentinamente y es posible que no tengan un efecto
inmediato sobre el crecimiento de la economa. En ese sentido, el fortalecimiento de las
capacidades fundamentales de la economa debe

ser

complementado con polticas ms

puntuales, directamente diseadas a aumentar la diversificacin.

Es as que el segundo nivel comprende el diseo

de polticas orientadas a promover la

diversificacin productiva. Este segundo tipo de polticas se justifica por la existencia de fallas
de mercado y de Estado que limitan o incluso impiden el proceso de diversificacin, en el mejor
de los casos, se alcanza un nivel de diversificacin considerablemente menor al deseable. Las
experiencias de xito internacionalmente reconocidas en trminos de desarrollo econmico
identificadas en Asia y en la periferia europea estn referidas bsicamente a procesos de
industrializacin manufacturera. En la mayora de los casos mencionados, el Estado privilegi
ciertos sectores e hizo intervenciones agresivas con instrumentos de mercado como subsidios y
exoneraciones, por mencionar algunos. Ese tipo de intervenciones requieren conocer a
profundidad el tipo de falla de mercado que se pretende corregir, as como tener en cuenta los
incentivos de los agentes de la economa al momento de disear e implementar las polticas. De
ah la importancia de contar con slidos instrumentos metodolgicos y coordinacin estrecha a
nivel de las instancias tcnicas del sector pblico.
Teniendo en cuenta el marco anterior, a continuacin se realiza un breve recuento de las
principales polticas pblicas implementadas por el Gobierno en los ltimos aos y que se
espera tengan efectos en los siguientes que se articulan o son complementarias al PNDP, y cuya
progresiva efectividad resultan cruciales para el logro de los objetivos de este plan.
POLTICA FISCAL. Actualmente, la poltica fiscal se ha centrado en mejorar la
eficiencia del gasto pblico. Con este objetivo se han implementado medidas orientadas
al fortalecimiento de las finanzas pblicas mediante el perfeccionamiento del marco
macrofiscal vigente y medidas orientadas a reforzar las burocracias tcnicas y retener
al personal altamente calificado de los poderes Ejecutivo y Judicial va reformas en la
estructura salarial.
Una de las reformas diseadas por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) ha
sido la elaboracin de una nueva regla de gasto fiscal estructural, la cual toma en cuenta
los ingresos fiscales permanentes y cclicos. Con esto, los ingresos extraordinarios
como aquellos provistos por los recursos mineros sern ahorrados para

ser

gastados luego, en los momentos de menor expansin econmica. Esta regla le

27

otorgar al gasto una dinmica ms prudente y generar opciones de respuesta fiscal

ante

choques econmicos. Paralelamente, existen iniciativas

para

mejorar la

eficiencia del gasto, mediante la implementacin del Presupuesto por Resultados, la

cual permitir financiar desembolsos en infraestructura social y fsica sin deteriorar la
solvencia fiscal.
POLTICA NACIONAL DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA.
Tiene el objetivo de orientar, articular e impulsar en todas las entidades pblicas el
proceso de modernizacin hacia una gestin por resultados que impacte positivamente
en el bienestar del ciudadano y el desarrollo del pas. Este modelo de gestin pblica
moderna descansa en

cinco

pilares: (i) polticas pblicas, planes estratgicos y

operativos, que deben ser dictados previa una definicin de objetivos claros que
reflejen las prioridades del pas y permitan que el Estado acte de manera coherente y
articulada; (ii) presupuesto por resultados, que busca mejorar la calidad del gasto a
travs de un uso eficiente y eficaz de los recursos; (iii) gestin por procesos,
simplificacin administrativa y organizacin institucional, orientada a una gestin por
procesos que

contribuya a la

simplificacin administrativa y modernice el

funcionamiento de las entidades pblicas; (iv) servicio civil meritocrtico, que busca
lograr la profesionalizacin de la funcin pblica para atraer a personas capacitadas
basndose en principios de mrito e igualdad de oportunidades, y (v) sistema de
informacin, seguimiento, evaluacin y gestin del conocimiento, orientado a contar
con informacin til y oportuna para realizar un adecuado seguimiento y evaluacin de
las actividades.

La diversificacin productiva requiere que las entidades del Estado funcionen de

manera articulada, descentralizada y gil, de modo que las intervenciones sean
integrales y oportunas. En ese sentido, esta poltica resulta fundamental.
POLTICA EDUCATIVA. Una de las principales lneas de accin de la reforma
educativa consiste en elevar el presupuesto del sector hasta el 6% del PBI (aumento
anual de 0.25% del PBI). Esta reforma se estructura sobre la base de cuatro ejes. El
primero est dado por la revaloracin de la carrera docente, propsito que se buscar
lograr con medidas como la implementacin de la reforma magisterial y la ampliacin
de la cobertura de los programas de capacitacin. El segundo eje est dado por la
modernizacin y la descentralizacin de la gestin educativa. Una de las medidas ms
importantes en esta lnea est dada por la asignacin de mayores herramientas de
gestin a los directores, as como la ampliacin de sus competencias en el manejo del
personal docente. El tercer eje consiste en el reforzamiento de los aprendizajes,

28

propsito que se busca alcanzar mediante la implementacin de seis colegios de alto

rendimiento y el programa Rutas Solidarias.

El cuarto eje, por su parte, est constituido por la mejora de la infraestructura educativa
y tiene como una de sus principales lneas de accin el impulso de alianzas pblicoprivadas para financiar proyectos que reduzcan la brecha de infraestructura educativa.
En lo que respecta a la educacin superior, se busca fomentar la inversin pblica y
privada en Institutos y Escuelas de Educacin Superior Tecnolgicos (IEST) y dar
continuidad a los programas de becas y crdito educativo como Beca 18, que en 2014
permitir que 19,500 jvenes en condicin de pobreza y con elevado rendimiento
acadmico, tengan oportunidades para salir de la pobreza, desarrollar sus capacidades y
aportar productivamente al pas. La diversificacin productiva requiere contar con una
fuerza laboral de calidad, mejor educada tanto a nivel de educacin bsica como a nivel
tcnico y profesional.

Por otra parte, con la finalidad de mejorar la calidad educativa de las entidades
universitarias en el pas, se aprob la Ley Universitaria, cuya aplicacin rige para las
universidades pblicas, privadas, nacionales y extranjeras, y busca normar la creacin,
el funcionamiento, la supervisin y el cierre de las mismas. Como parte de
estamejoraeducativasepromuevelaacreditacindelacalidaddelasuniversidades.

La

existencia de institutos de investigacin ser considerada como un criterio favorable en

este proceso. Asimismo, las universidades privadas (asociativas y societarias) debern
reinvertir sus excedentes y utilidades, respectivamente, en mejorar la calidad educativa
en aspectos como infraestructura, investigacin e innovacin en ciencia y tecnologa,
as como en capacitacin y proyeccin social.
POLTICA DE COMERCIO EXTERIOR. El Ministerio de Comercio Exterior y
Turismo, como rector del

Sector Comercio Exterior, desarroll los

primeros

instrumentos de planificacin sectorial desde la apertura y estabilizacin econmica

realizada en los noventa mediante el Plan Estratgico Nacional Exportador 20032013
(PENX). Este tiene como objetivo principal incrementar sostenidamente la exportacin
de bienes y servicios, y promover la imagen del Per en el exterior como destino de
inversiones y turismo.

Se viene realizando la actualizacin del PENX a 2021, la cual culminar en 2014. El

nivel de ejecucin del PENX al cierre de 2013 ha sido del 85%, contando con un nivel
de implementacin regional (a travs de los 25 Planes Regionales de Exportacin) por
encima del 87%. El PENX ha sido fundamental para la insercin de las empresas

29

peruanas en cadenas de valor globales, la bsqueda y promocin de nuevas

oportunidades de exportacin, y la insercin del Per a nivel internacional a travs de
los acuerdos comerciales.

De esta manera, el Per cuenta actualmente con 17 acuerdos comerciales vigentes con
52 pases y ha negociado o viene negociando acuerdos que incrementarn la cantidad de
socios comerciales a 62 pases. Por otro lado, se han realizado acciones de
simplificacin de procesos y trmites administrativos vinculados mediante la Ventanilla
nica de Comercio Exterior

(VUCE), que a julio de 2014 incorpora 258

procedimientos que han significado ahorros anuales de hasta 65 millones de soles y de

al menos 15% en trminos de reduccin de tiempos, as como ms de 26,000 empresas
atendidas. Asimismo, se ha fortalecido tcnicamente a las Oficinas Comerciales en el
Exterior (OCEX).

Todas estas acciones buscan fomentar la generacin de capacidades bajo un enfoque

de cultura exportadora y el desarrollo de buenas prcticas comerciales.
POLTICA DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES. La poltica actual del
sector est enfocada en la reduccin de la brecha de infraestructura que facilitar la
inversin privada y la generacin de un crecimiento inclusivo. De esta manera, los
proyectos de infraestructura de transportes y comunicaciones en marcha y futuros, que
entre 2012 y 2016 habrn sumado una inversin de ms de 32,000 millones de soles,
buscan resolver la problemtica tanto de las zonas urbanas ms pobladas, como de las
regiones ms alejadas de los principales mercados.

Desde el sector existe una visin integral de las infraestructuras de transportes y los
servicios que se prestan a travs de ellas. As, la gestin del sistema de transportes
tiene una perspectiva multimodal donde la infraestructura no es un fin en s misma
sino un medio para que se realicen servicios de transporte, seguros, eficientes y de
calidad, a travs de diversos medios: carreteras, ferrovas, cabotaje, etc.

Dentro de dicha poltica se inserta el Plan de Desarrollo de los Servicios Logsticos de

Transporte, que busca generar una propuesta de desarrollo de mediano a largo plazo
para fortalecer la logstica interna y as aprovechar las oportunidades del mercado
internacional. En el marco del mencionado plan se priorizaron veintids corredores
logsticos a partir de la identificacin de las
demandantes de servicios logsticos de transporte.

30

principales actividades productivas

Por su parte, la relevancia del acceso a los servicios de informacin y

telecomunicaciones para el crecimiento econmico es fundamental. El Gobierno viene
desarrollando medidas para la expansin de Internet de banda ancha a las distintas
regiones del pas. En ese sentido, se ha avanzado sustantivamente las concesiones para
la instalacin y el desarrollo de la Red Dorsal Nacional de Fibra ptica, que tiene por
finalidad integrar a todas las capitales de las provincias del pas, as como el despliegue
de redes de alta capacidad que integren a todos los distritos, a fin de hacer posible su
masificacin en todo el territorio nacional, en condiciones de competencia. Este
proyecto fue puesto en etapa de promocin mediante la Ley N. 29904 "Promocin de
la Banda Ancha y construccin de la Red Dorsal Nacional de Fibra ptica" del ao
2012. La diversificacin productiva requiere de avances progresivos pero sustanciales
en estas materias que elevan directamente la eficiencia y productividad tanto

de

personas como de empresas, reduciendo las altas brechas vigentes.

POLTICA DE CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN. En la medida en
que la CTI es un pilar esencial para la diversificacin productiva, esta poltica se
articula en diversos frentes al PNDP. Precisamente, uno de los objetivos del Plan
Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin es promover el desarrollo y la
transferencia de innovaciones tecnolgicas en las empresas, elevando la competitividad
productiva y el valor agregado con criterio de sostenibilidad econmica y ambiental.
El CONCYTEC, como ente rector del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin (SINACYT), tiene entre sus funciones la de desarrollar y ejecutar
programas de CTI orientados a la formacin, el perfeccionamiento, la retencin y la
colaboracin de cientficos y tecnlogos, as como el apoyo de la investigacin
universitaria para la promocin de proyectos de innovacin, transferencia, difusin,
intercambio y divulgacin de la ciencia, la tecnologa y la innovacin.
POLTICA AMBIENTAL. El Ministerio del Ambiente, como ente rector del
sector ambiente, promueve el uso sostenible de los recursos naturales. Teniendo en
cuenta la importante capacidad y gran potencial que tiene el Per para el desarrollo de
actividades econmicas basadas en recursos naturales20, el cuidado de dichos recursos
y la preservacin de la calidad ambiental son preocupacin fundamental del sector. El
Plan Nacional

de Diversificacin

Productiva se articula a la Poltica Ambiental

especialmente en su objetivo 5: Lograr el desarrollo ecoeficiente y competitivo de los

sectores pblico y privado, promoviendo las potencialidades y oportunidades
econmicas y ambientales nacionales e internacionales.

31

Es importante mencionar que existen grandes oportunidades para el crecimiento de

nuevos motores en la economa a partir del uso eficiente de los recursos naturales y
de la biodiversidad. En esa lnea, dicho crecimiento deber estar alineado a los
enfoques de desarrollo sostenible, crecimiento verde y produccin ms

limpia

promovidos desde el MINAM. Resulta muy relevante en este punto tambin la gestin
sostenible de los recursos hdricos, promovida por el Ministerio de Agricultura y Riego.
POLTICA

DE DESARROLLO E INCLUSIN SOCIAL. El Ministerio

de

Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS) ejerce la rectora de la poltica de desarrollo e

inclusin social en el pas, encaminada a reducir la pobreza, las desigualdades, las
vulnerabilidades y los riesgos sociales en aquellas brechas que no pueden ser cerradas
por la poltica social

universal regular, de

competencia sectorial. La Estrategia

Nacional de Desarrollo e Inclusin Social Incluir para Crecer reconoce el trabajo

articulado intersectorial e intergubernamental como factor

vital para reducir las

brechas existentes en el pas y mejorar las condiciones de vida de la poblacin. Dicha

estrategia considera acciones en torno a cinco ejes estratgicos: 1) nutricin infantil,
2) desarrollo infantil temprano, 3) desarrollo integral de la niez y la adolescencia, 4)
inclusin econmica y 5) proteccin al adulto mayor.
El PNDP se relaciona a la estrategia Incluir para Crecer especialmente en el eje de
inclusin econmica, el cual busca desarrollar las capacidades productivas de las
familias en situacin de vulnerabilidad econmica a travs del proyecto Haku Wiay,
que provee asistencia tcnica, capacitacin y equipamiento con activos productivos
esenciales, a la vez que fomenta el uso de servicios de ahorro y crdito. Asimismo, el
Fondo para la Inclusin Econmica en Zonas Rurales (FONIE) financia la inversin
en infraestructura bsica como caminos vecinales, conexiones de agua y saneamiento, y
electricidad. Todo ello permitir que las familias puedan incrementar su productividad
y contribuyan al desarrollo local.
POLTICA DE SEGURIDAD. El principal reto del Ministerio del Interior es
la profesionalizacin y la reestructuracin de la Polica Nacional del Per, aspecto
fundamental para

reducir los

niveles

de corrupcin e ineficiencia y luchar

efectivamente contra la delincuencia. Algunas de las medidas implementadas con este

objetivo son los mayores recursos destinados a la seguridad ciudadana, la
modernizacin de los procesos de investigacin criminal, el fortalecimiento de sus
servicios de inteligencia, la provisin de nuevo equipamiento, el establecimiento de
nuevos centros penitenciarios, la modernizacin de las comisarias, la mejora en la
capacidad de lucha contra la criminalidad organizada, entre otros. Todas estas medidas

32

requieren un alto nivel de coordinacin entre las

instituciones y una mejor

comunicacin entre el Estado y los ciudadanos.

POLTICA DE SALUD. En 2013 se aprobaron una serie de decretos legislativos
orientados a implementar la reforma del sector salud con el objetivo de universalizar
la proteccin social en salud, de manera que, progresivamente, toda la poblacin se
beneficie de la accin del Estado para mejorar los determinantes de su situacin de
salud, acceda a ms y mejores cuidados de salud, y no corra el riesgo de empobrecerse
como consecuencia de cuidar su salud o sanar su enfermedad. Incluye medidas de
extensin del seguro pblico, de ampliacin y fortalecimiento de

la

oferta de

servicios, de mayor acceso a medicamentos, una poltica de planificacin multianual

de inversiones y una nueva poltica de remuneraciones que incentiva
distribucin geogrfica del recurso humano y garantiza un mejor

una mejor
desempeo.

Asimismo, contempla el fortalecimiento institucional del Ministerio de Salud y de la

Superintendencia Nacional de Salud.

Esta poltica es relevante para el PNDP en la medida que la salud es un determinante

fundamental del capital humano y tiene influencia directa sobre la productividad.
2.5. EJES DEL PLAN NACIONAL DE DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA
En el contexto del diagnstico de la economa peruana presentado en el captulo anterior, el Plan
Nacional de Diversificacin Productiva est organizado en tres grandes ejes, compuestos por
lneas de accin, cada uno de los cuales contiene acciones especficas. Se propone, adems, el
diseo institucional necesario para su implementacin.
2.5.1. EJE UNO PROMOCIN DE LA DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA
Como se mencion en el Captulo 1, la economa peruana se ha diversificado recientemente,
sobre todo tras el notable crecimiento de las exportaciones agroindustriales. No obstante, el
Per sigue teniendo una canasta exportadora relativamente poco sofisticada debido a la alta
participacin de los minerales.
En la medida que la economa peruana ha sostenido una estrategia de crecimiento basada en la
explotacin de recursos naturales, la evolucin favorable de los precios internacionales de los
minerales en la dcada previa ha permitido al pas crecer rpidamente y resolver muchos de los
problemas relevantes que lo aquejaban. Sin embargo, la evidencia emprica muestra que no se
puede mantener esta estrategia de crecimiento en el largo plazo, sin modificaciones o
complementos. Un segundo factor

por considerar es que la profundizacin del comercio

internacional y los acuerdos comerciales han generado sistemas de produccin que trascienden
fronteras. Alrededor del

60% del

comercio internacional corresponde al de bienes y

servicios intermedios utilizados en las distintas etapas de los procesos productivos.

33

Esta fragmentacin ha dado lugar a las llamadas cadenas de valor globales, que consisten en
sistemas de produccin internacionales (regionales o mundiales) organizados para optimizar la
produccin, el marketing y la innovacin. Localizan productos, procesos y funciones en
diferentes pases, y buscan beneficios por diferencias de costo, tecnologa y logstica, etc. En
consecuencia, la insercin en cadenas de valor globales puede servir como un importante
medio para la creacin de capacidad productiva en pases en desarrollo mediante la difusin
tecnolgica y la acumulacin de conocimientos especializados.
Un factor adicional, como la literatura econmica muestra, es que un bajo grado de
diversificacin suele originarse en fallas de mercado y que, por lo tanto, constituye un resultado
ineficiente.
En este contexto, cmo lograr que la economa peruana se diversifique teniendo en cuenta
estos factores? Para resolver este problema es prioritario tener una estrategia que siga las
siguientes lneas de accin:
Insertar las unidades productivas en las cadenas de valor de la economa global (no
tratar de producir todo el valor internamente). Para ello se debe identificar dichas
cadenas y demandas potenciales, y disear los mecanismos para identificar brechas de
productividad por sector en relacin a la economa global, de manera articulada con los
sectores competentes.
Favorecer el desarrollo de un ecosistema de emprendimientos innovadores donde las
empresas interactan de manera dinmica produciendo ideas de negocio, habilidades y
recursos financieros como no financieros.
Contribuir a la competitividad empresarial a travs del fomento de las actividades
de I+D+i con impacto directo y rpido en el sector productivo. El propsito debe ser
incrementar el grado de eficiencia en la produccin de los productos ya existentes pero,
sobre todo, la creacin de nuevos

productos. Este

componente debe

centrarse

especialmente en fomentar la adopcin de nuevas tecnologas en actividades con

potencial exportador, as como en tecnologas bsicas de impacto transversal.
Mejorar los estndares de produccin y la eficiencia de las empresas a travs del
desarrollo de la infraestructura para la calidad, a fin de facilitar su acceso a mercados
internacionales, as como la transferencia tecnolgica del exterior.

Fomentar los procesos de diversificacin y sofisticacin empresarial implica desarrollar y

perfeccionar un conjunto de condiciones tcnicas, econmicas e institucionales que potencien
el quehacer de las empresas en cada uno de los sectores econmicos del pas. En muchas
ocasiones, la inexistencia de un sistema adecuado de incentivos se traduce en una mayor
dificultad para lograr que las entidades pblicas, las empresas privadas y las instituciones
acadmicas provean y faciliten el acceso a servicios y recursos especializados que conllevan el

34

crecimiento de la actividad productiva, su perfeccionamiento tecnolgico y el desarrollo de

nuevas iniciativas de negocio.
Es relevante mencionar que el crecimiento econmico que se busca impulsar debe seguir
criterios de eficiencia en el uso de los recursos naturales (hdricos, energticos, biolgicos, etc.).
De esta manera, la dimensin ambiental se incorpora a las polticas de desarrollo productivo
promovidas con este plan.
Cabe aadir que la promocin de la diversificacin no implica una seleccin ex ante de
sectores. El plan cuenta con criterios para priorizar nuevas actividades productivas. El primero
es el estudio de identificacin y priorizacin de sectores con potencial de crecimiento, que
permitirn determinar qu sectores tienen un potencial que ya se empieza a manifestarse en
altas tasas de crecimiento, pero todava no son macroeconmicamente relevantes, y cules, a
pesar de tener potencial, an no logran despegar. El segundo son los estudios regionales, que
evidenciarn las barreras al crecimiento en las regiones y los sectores que pueden contribuir a
reducirlas. Con esos criterios de priorizacin se evaluarn las acciones necesarias para eliminar
fallas de mercado (i.e. pueden requerirse incentivos para la innovacin) o fallas de Estado (i.e.
puede ser necesario cambiar la normatividad).
LNEA DE ACCIN 1: ESTRATEGIAS DE INTEGRACIN A CADENAS DE VALOR
GLOBALES
Comprende acciones para insertar a las empresas peruanas de sectores con potencial de
crecimiento en cadenas globales de valor, ya sea

mediante la elaboracin de agendas que

atiendan las principales barreras que limitan el crecimiento de los sectores, como mediante
la provisin de informacin con carcter de bien pblico. Involucra un alto grado de
participacin del sector privado organizado. Adems, requiere una serie de estudios previos que
permitan identificar cadenas, potencialidades y capacidades.
Agenda estratgica para el desarrollo de sectores con potencial de crecimiento
A partir del

estudio de

identificacin de

nuevos

motores de

crecimiento se

determinarn actividades econmicas de la industria y/o servicios con potencial de

integrarse a cadenas de valor globales y aprovechar los mercados internacionales con
alto crecimiento. Dichos sectores debern actualmente estar insertados a una cadena de
valor global o potencialmente poder insertarse a una existente.
La identificacin permitir proponer una agenda estratgica para el desarrollo de
sectores (planes sectoriales), en reas temticas relacionadas con recursos humanos,
marco normativo, fortalecimiento de la industria, promocin de la industria,
infraestructura. Asimismo, se propondr una estrategia para mejorar los mecanismos
de coordinacin pblico-privados de largo plazo que facilite la sostenibilidad en la
implementacin de los planes sectoriales. Se contar con, por lo menos, tres planes
sectoriales en 2015.

35

 Difusin de informacin sobre demandas potenciales

El objetivo de esta iniciativa es dar a conocer, mediante informes peridicos,
informacin relevante sobre las demandas sectoriales de los principales socios
comerciales y otras economas para que las empresas de distintos sectores puedan tener
conocimiento sobre oportunidades de negocio e inversiones en el exterior, actuales o
futuras. En ese

sentido, son complementarios a las agendas estratgicas para

el

desarrollo de sectores.
Para ello

se

coordinar con

el Ministerio

de Comercio Exterior

y Turismo

(MINCETUR), y se elaborarn distintos informes que sern difundidos mediante

plataformas de informacin y las dems entidades relacionadas al comercio exterior,
tanto nacionales como internacionales. Para 2014, se difundir un primer informe, y
se continuar con la difusin de nuevos informes en los aos siguientes.
Agenda para la superacin de brechas de productividad con sociosComerciales
A partir de la medicin de brechas de productividad de los sectores productivos en
relacin a los niveles alcanzados por pases desarrollados y los principales socios
comerciales del Per, se estimar la magnitud de estos problemas para disear una
agenda de actividades para los sectores con mayores necesidades en relacin a este
tema.
A 2015, se contar con una propuesta de actividades y/o medidas especficas para
enfrentar brechas en productividad en distintos sectores.
LNEA DE ACCIN 2: ATRACCIN DE INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA
Transformar la estructura productiva en una ms diversa y sofisticada requiere conocimiento
vinculado a dnde conseguir las mejores materias primas, cmo transformarlas y agregarles
valor, bajo qu estrategias y en qu mercados venderlas, entre muchas otras variables. En la
actualidad, en el pas an no se cuenta con gran parte del conocimiento para producir bienes
complejos.
Este conocimiento ya existe en otras partes del mundo y una manera eficaz de obtenerlo es a
travs de la inversin extranjera directa (IED). Los beneficios de la IED, ms all del estmulo
macroeconmico inicial derivado de la propia inversin, incluyen la transferencia tecnolgica,
las mejoras en el capital humano y el desarrollo de las empresas locales. La experiencia
internacional seala que los vnculos de las empresas multinacionales con proveedores locales
son el principal canal de transferencia tecnolgica, ya que las empresas extranjeras pueden
brindar capacitacin, asistencia tcnica e informacin para mejorar la calidad de los productos
de los proveedores. Mientras tanto,

las

mejoras en el capital humano son resultado del

entrenamiento y aprendizaje en el trabajo del personal que las multinacionales contraten, pero
sobre todo suelen ser consecuencia de los esfuerzos deliberados del Gobierno en materia

36

educativa para atraer IED. Por su parte, el desarrollo empresarial se manifiesta con las ganancias
de eficiencia producto de efectos demostracin o derrame (OCDE, 2002).
El Per tiene un conjunto de ventajas para atraer IED, como su ubicacin geogrfica estratgica
en la costa central de Amrica

del Sur, un entorno macroeconmico estable y una gran

diversidad de recursos naturales. Esto ha favorecido el ingreso de considerables flujos de

inversin extranjera en minera en las ltimas dos dcadas, por ejemplo. Sin embargo, a fin de
mostrarse ms

atractivo a la IED intensiva en conocimiento, el pas

requiere ser

ms

proactivo en cuanto a sus polticas de atraccin de IED, las que deben orientarse a atender
potenciales cuellos de botella que podran enfrentar los inversionistas extranjeros.
Es importante notar que ello no implica un tratamiento diferenciado a la inversin extranjera
respecto de la inversin nacional21, sino que lo que se busca es maximizar la inversin que
tenga efectos sobre la generacin de capacidades en la economa local y, en esa lnea, la IED
es fundamental. Tales polticas pueden incluir el desarrollo de infraestructura crtica, el
entrenamiento de la mano de obra en determinadas habilidades, la mejora de regulaciones
especficas, entre otros.
Articulacin institucional para atraer IED que

permita transferir conocimiento

En coordinacin con el MEF y el MINCETUR, el Ministerio de la Produccin facilitar

el aterrizaje de inversiones privadas en sectores productivos intensivos en conocimiento.
Es as que adoptar medidas y coordinar con los dems sectores del Gobierno para
solucionar limitaciones y dificultades que puedan tener los empresarios extranjeros para
la materializacin de sus inversiones.
LNEA DE ACCIN 3: DESARROLLO DEL EMPRENDIMIENTO INNOVADOR
Los emprendimientos innovadores utilizan la tecnologa como fundamento para desarrollar sus
ideas

o modelos de negocio.

Hablar

de desarrollar un entorno favorable para el

emprendimiento innovador significa consolidar los esfuerzos que ha venido desarrollando el

Estado y buscar completar el conjunto de instrumentos de financiamiento y servicios que
requiere un emprendedor innovador para despegar.
El objetivo, naturalmente, es que los emprendimientos apoyados operen en el mercado y sean
rentables. Es por ello que esta lnea de accin est estrechamente vinculada con la Agenda de
Competitividad 2014-2018 del CNC, en cuanto a la meta de que a 2018 al menos 20% de un
total de 500 emprendimientos que reciben apoyo del Estado, estn operando en el mercado.
Consolidacin de Start-Up Per en emprendimientos
Start-Up Per es una iniciativa liderada por Ministerio de la Produccin con el objetivo
de promover el surgimiento y la consolidacin de nuevas empresas que ofrezcan
productos y servicios innovadores, con contenido tecnolgico, que tengan proyeccin
internacional y ofrezcan potencial para generar empleos de calidad.

37

Se dar continuidad a esta iniciativa con el lanzamiento de al menos dos concursos

anuales en el perodo 2014-2016. En 2014 se financiar a 48 emprendimientos; en
2015, a 100; mientras que en 2016, a 120.
Fortalecimiento de incubadoras de negocios
Los emprendedores no solo necesitan capital; tambin requieren de redes, contactos,
asesora, entre otros

servicios orientados a gestar un

negocio financiera y

comercialmente viable. Por ello, y con el propsito de reducir el riesgo de mortalidad

empresarial22, se realizar un diagnstico de la oferta actual de incubadoras y, para
su fortalecimiento, se presentar una propuesta que implique la generacin de alianzas
estratgicas con centros de

investigacin empresarial.

Este

programa ser

implementado en el perodo 2015-2016. Asimismo, se dar continuidad y reforzarn

las lneas de financiamiento para incubadoras que ofrece el programa Start-Up Per,
donde la meta es financiar veinte incubadoras a 2016.
Promocin de financiamiento mediante inversionistas ngeles
Se disear un sistema de incentivos para la conformacin de redes de inversionistas
ngeles23. Asimismo, se buscar promover la participacin de COFIDE en la
promocin de este tipo de actividades. Instrumentos similares se han desarrollado con
xito en Chile, Colombia y Mxico. En 2015, PRODUCE presentar una propuesta para
el desarrollo de este esquema de financiamiento
LNEA DE ACCIN 4: INCORPORACIN DE LA INNOVACIN EN LA
ESTRATEGIA EMPRESARIAL

Para avanzar en la diversificacin es necesaria una agenda de fomento a la innovacin

empresarial, pues no debe perderse de vista que los pases que innovan son los que crecen, y no
al revs (BID, 2010). De esta manera, se busca que las empresas incorporen la innovacin
como herramienta de apoyo permanente al desarrollo de sus estrategias competitivas. En esta
lnea de accin se concentran las acciones que se refieren a la promocin de la innovacin.
implementacin y consolidacin de lneas de concursos de innovacin de empresas
Se buscar posicionar a nivel nacional los concursos de innovacin a fin de financiar un
mayor nmero de proyectos de innovacin productiva presentados por las empresas a
nivel individual

o asociadas con universidades u otras entidades. Asimismo,

se

promover que el desarrollo de nuevas o mejores tecnologas en productos, servicios y

procesos garantice un ingreso exitoso en el mercado y mejore el desempeo de las
empresas. Se lanzarn dos concursos por ao.
Mecanismos de apoyo a la formulacin de proyectos de innovacin

38

Disear proyectos de innovacin que puedan acceder a un fondo requiere de apoyo y

orientacin. Para ello se propone generar capacidades para la asesora en la formulacin
de proyectos en entidades pblicas y privadas. Esta tarea debe ser ejecutada por
entidades distintas a los ejecutores de los fondos, a fin de asegurar la transparencia y la
independencia en los concursos que administran.
implementacin de nuevas lneas de concursos de innovacin
Se propone completar la base de apoyo para la generacin y realizacin de nuevos
emprendimientos con potencial de crecimiento en el pas. Actualmente se cuenta con
financiamiento para la investigacin aplicada y la innovacin, mas no para otros
aspectos necesarios para

llevar los resultados de los proyectos al mercado. En ese

sentido, a 2016 se implementarn las siguientes lneas de financiamiento:

Desafos tecnolgicos
Equipamiento para empresas
Sistemas de gestin de innovacin para empresas
agendas de innovacin sectorial
La diversificacin requiere esfuerzos coordinados entre las empresas. Se busca que las
mejoras individuales puedan reflejarse en progresos sectoriales, que

reduzcan las

limitaciones que genera la dispersin geogrfica, entre otros aspectos. Para ello, se
propone incentivar que, de manera asociativa, las empresas realicen estudios profundos
de sus brechas en relacin a sus principales competidores internacionales, para as
construir agendas y estrategias de innovacin. Estas sern vitales para orientar y
afinar los instrumentos de poltica. A 2016, se construirn diecisis agendas de
innovacin sectorial.
Repatriacin de investigadores
Gracias a un fondo de tres millones de dlares, en 2014 se implementar un programa
de becas que impulsar la repatriacin de investigadores peruanos residentes en el
extranjero, especializados en gestin e innovacin industrial, con el objetivo de
insertarlos en empresas y universidades.
De manera complementaria, se buscar atraer a investigadores, cientficos u
otrostcnicosespecializadosenlossectoresconpotencial(independientemente

de

su

nacionalidad). Para ello, previamente se determinar cules son las limitaciones para
que ellos trabajen en el Per: falta de demanda de las empresas o centros de
educacin, bajo nivel salarial, dificultad para el reconocimiento de ttulos, mayores
facilidades migratorias para familiares, entre otras.
seguimiento y evaluacin continua de fondos para la innovacin
Tal como se seal anteriormente, la estrategia de diversificacin productiva est
orientada por una lgica de eficiencia en el gasto y canalizacin de resultados. Por ello,

39

se considera importante estudiar y retroalimentar los resultados de la ejecucin de los

fondos destinados a la innovacin. Como primer paso, se realizar la evaluacin del
FIDECOM y un sondeo peridico de satisfaccin de usuarios.
Programa de Formacin de Asesores en Generacin de Patentes
Impulsar exitosamente la investigacin aplicada y la innovacin requiere asegurar la
transferencia de sus resultados al mercado. Para ello se propone desarrollar acciones
orientadas a la generacin de una oferta adecuada (en trminos tcnicos y econmicos)
de servicios de asesora en patentes en el pas. El desarrollo de esta oferta facilitar la
apropiacin de la innovacin por parte de empresas, instituciones e individuos
innovadores, lo que contribuir a un uso ms eficiente de los recursos pblicos y
privados invertidos en actividades de ciencia, tecnologa e innovacin (CTI).

En 2014 se crear un Programa de Formacin de Asesores en Generacin de Patentes

en coordinacin con las universidades, el mismo que ser implementado a partir de
2015. A 2016 se habrn brindado 2,000 servicios de bsqueda del estado de la tcnica
(BET) y se habrn elaborado 2,000 informes preliminares de patentabilidad (IPP) y 400
diagnsticos de valoracin de la patente (DVP).
LNEA

DE

ACCIN

5:

CALIDAD

COMO

SOPORTE

PARA

LA

DIVERSIFICACIN
La

experiencia de

las

economas desarrolladas

da

cuenta de

una

especial

preocupacin por el desarrollo temprano de los sistemas de apoyo a la calidad. Dichos

pases disponen de instituciones de slida trayectoria y especializacin para llevar a
cabo las actividades de normalizacin, acreditacin, evaluacin de la conformidad y
metrologa.
Se estima que la implementacin de herramientas de calidad en pases con el nivel de
ingresos del Per permite incrementar en 66% el valor agregado de los bienes y
servicios producidos, y que la implementacin de reformas emprendidas en este campo
podra contribuir a la variacin del PBI nacional de 0.82% a 2.1% (AENOR, 2012)24.
Disponer de un adecuado sistema de apoyo a la generacin y adopcin

de

estndares de calidad facilita la agregacin de valor a los bienes y servicios, permite

la reduccin de los costos de produccin y genera condiciones favorables para los
aumentos de productividad y competitividad de empresas y sectores. Adicionalmente,
los sistemas de calidad

apoyan

los procesos de transferencia y adopcin

de

tecnologas, favorecen el acceso a mercados internacionales a travs del cumplimiento

de estndares de calidad y aseguran la proteccin de los consumidores y del
medioambiente.
Implementacin del Instituto Nacional de Calidad (INACAL)

40

El

INACAL agrupar a

las

oficinas

existentes

vinculadas al

sistema de

normalizacin, acreditacin y metrologa (que sern transferidas desde el INDECOPI)

en una nueva institucionalidad que dar a estos pilares de la calidad una mayor
visibilidad frente a los diferentes actores y usuarios.

El INACAL tendr estrecha vinculacin al Consejo Nacional para la Calidad, el cual

tendr participacin del sector pblico (incluyendo participacin de los Gobiernos
subnacionales) y privado (empresarios, academia, representantes de los consumidores),
convirtindose en la instancia para el establecimiento de consensos en materia de
poltica de promocin de la calidad, as como para el seguimiento a la implementacin
de la poltica.
A fin de lograr un mayor impacto en su actuacin, el INACAL contar con un
presupuesto adecuado para la difusin y la promocin de la cultura de la calidad, el
fomento de la oferta de servicios vinculados a la infraestructura de la calidad y la
coordinacin con los diferentes actores pblicos, privados, acadmicos y de la sociedad
civil, para atender sus necesidades en esta materia.
El INACAL se implementar entre 2014 y 2015.
Desarrollo de normas tcnicas
El cumplimiento de los estndares nacionales, regionales e internacionales en la
produccin y comercializacin de bienes y/o servicios facilita las transacciones a nivel
nacional e internacional y, en consecuencia, propicia el crecimiento econmico y el
desarrollo sostenible del pas.
A 2016 el INACAL elaborar y aprobar ms de 1,700 normas tcnicas peruanas25,
sobre la base de los requerimientos de los diferentes actores de mercado.
2.5.2. EJE DOS ADECUACIN DE REGULACIONES Y SIMPLIFICACIN
ADMINISTRATIVA
Este eje tiene como objetivo reducir fallas de Estado, en muchos casos vinculadas con la
regulacin social; es decir, aquella que busca limitar los riesgos a la seguridad de los
trabajadores, la salud de los consumidores y al cuidado del medioambiente derivados de las
actividades productivas. Estos riesgos surgen de problemas de informacin derivados de una
percepcin imperfecta de ellos por parte de los trabajadores o de externalidades causadas por la
operacin de las unidades productivas.
El Estado puede intervenir en el mbito de la regulacin social mediante la puesta en
funcionamiento de un esquema de penalidades, la creacin de mecanismos que provean
informacin, la implementacin de regulaciones directas a travs de parmetros o estndares
que pueden incluso llegar a la eleccin de la tecnologa, por citar solo algunos ejemplos.

41

Asimismo,

por ejemplo, la actividad

reguladora del Estado

se ejerce en al mbito

laboral, donde la intervencin se justifica por la existencia de fallas de mercado, tales como la
asimetra en el poder de negociacin entre empleadores y trabajadores, los problemas de
informacin dispar en la relacin laboral, que en algunos casos afectan al empleador y, en
otros, al empleado, adems de externalidades de diversa ndole.
En principio, la actividad reguladora del Estado va la emisin de controles reglamentarios,
requisitos administrativos, exigencias de informacin estadstica y contable, entre otros
debera permitir cuidar el inters pblico, corregir las fallas de mercado sealadas y articular
las distintas actividades econmicas del pas. Sin embargo, la eleccin de las soluciones
tomadas puede no ser la adecuada, por varias razones.
En primer lugar, muchas veces los riesgos no son tan importantes en la prctica como lo son en
la conceptualizacin del problema. En segundo lugar, muchas veces

ocurre que la eleccin

entre las diferentes opciones para solucionar determinada falla de mercado no es la correcta.
En tercer lugar, el diagnstico puede ser

inadecuado y, en consecuencia, las soluciones

propuestas no llegan a resolver el escollo en cuestin. En cuarto lugar, puede darse el caso que
no exista realmente una falla de mercado.
Las intervenciones mal diseadas o basadas en un diagnstico errado pueden incluso exacerbar
la magnitud de los problemas y generar otras fallas de mercado, como la seleccin adversa, y/o
acentuar la informalidad y el rentismo. Asimismo, pueden causar problemas de eficiencia en la
economa es posible lograr ms con los mismos recursos, reducir la productividad y hacerla ms
heterognea, encarecer costos operativos y crear costos de transaccin, etc. Todo ello atenta
contra el bienestar de los ciudadanos.
Es preciso enfatizar la adecuacin de las regulaciones ineficientes e inefectivas no implica
reducir los estndares observados, sino que, por el contrario, puede hacerse manteniendo o
incluso mejorando los niveles de proteccin efectiva al trabajador, al consumidor, y al
medioambiente, con ganancias importantes de eficiencia en el proceso. En ese sentido, se
hace doblemente importante identificar aquellas fallas de Estado donde estas ocurran, para
resolverlas pronta y adecuadamente.
Las fallas de Estado se producen por distintos motivos. Las tcnicas surgen de regulaciones
sectoriales que resuelven inadecuadamente las fallas de mercado en los mbitos laboral, de
salud, de seguridad y medioambiental. Estas son explicadas, entre otras razones, por la
existencia de visiones parciales de las actividades de las empresas en un contexto de escasa
coordinacin entre las diferentes instancias pblicas, por la inconsistencia entre los estndares
exigidos y las regulaciones implementadas, por el bajo grado de sofisticacin de las empresas
y por el alto nivel de heterogeneidad existente en las industrias.

42

Estos

problemas se

exacerban por

la existencia de fallas

de Estado

polticas. Las

regulaciones afectan a empresas pequeas o medianas que no tienen representacin en el

espacio poltico (ausencia de stakeholders). Las fallas en el sistema poltico tambin generan
fallas burocrticas. La debilidad burocrtica puede resultar en una adaptacin inadecuada de
legislaciones adoptadas de otras economas (anlisis, pertinencia en la secuencia de polticas,
razonabilidad, viabilidad, efectos no deseados, sentido de oportunidad) o en la implementacin
incorrecta del proceso de desarrollo productivo debido al no aprovechamiento de los desarrollos
tecnolgicos existentes o a la falta de un anlisis de la ingeniera de los procesos de produccin.
2.5.3. EJE 3: EXPANSIN DE LA PRODUCTIVIDAD
La productividad en la economa peruana ha crecido en la ltima dcada y ha consolidado
as su recuperacin iniciada en dcadas pasadas, desde la implementacin de las reformas
estructurales. Sin embargo, todava muestra niveles relativamente bajos, especialmente cuando
se considera la productividad promedio, como lo sugieren diferentes estudios comparativos
entre las economas de la regin. Asimismo, presenta una importante heterogeneidad tanto
entre sectores productivos como al interior de las industrias. Este tercer eje tiene como objetivo
fundamental impulsar la productividad y reducir su heterogeneidad, aumentando su nivel en
los sectores o segmentos de industria donde estn rezagados.
Dentro de cada industria, las ganancias de productividad estn determinadas por cuatro factores:
por la contribucin de las ganancias de productividad de cada una de las empresas, por las
ganancias de participacin de las empresas con mayor nivel de productividad, por la salida de
empresas con bajo nivel de productividad y, finalmente, por la entrada de empresas con un alto
nivel de productividad.
La apertura comercial implementada en el contexto de las reformas estructurales de la dcada
de los noventa cre varios mecanismos para la mejora de la productividad. Entre ellos (i)
las ganancias de productividad por la nivelacin de las disparidades tecnolgicas y el acceso a
insumos de mejor calidad; (ii) las ganancias de productividad causadas por la reasignacin de
factores de produccin hacia las industrias donde su uso tiene un mayor valor, y (iii) las
ganancias de productividad por los efectos intraindustria derivados de los cambios en la
participacin de las empresas que se acentan con la entrada y salida de empresas28.
Entre estos dos ltimos efectos, Rodrik (2010) seala que la economa peruana ha tenido
ganancias de productividad al interior de las industrias, pero que ha mostrado pocas
ganancias de productividad derivadas de la migracin de trabajadores de sectores menos
productivos a otros ms productivos. Esta escasa contribucin de la transformacin estructural
es consistente con Hausmann y Klinger (2008), quienes sealan que la recuperacin del sector
minero energtico est a la base del notable desempeo de la economa peruana.
La dinmica de la productividad parece estar limitada por este rasgo del crecimiento de la
economa peruana y por los importantes dficits en infraestructura social (especialmente en

43

educacin y salud), por la conectividad y la infraestructura fsica de la economa. La

decisin de la administracin actual de enfrentar decididamente estas carencias resultar en
impactos a mediano o largo plazo. Un aspecto notable, aunque no particular del Per, es la
persistencia de la heterogeneidad productiva. Los productores menos eficientes solo son
parcialmente reemplazados por los ms eficientes. Ello puede ser evidencia de problemas de
competencia en las industrias o de factores como la diferenciacin de productos, la localizacin
geogrfica o el abasteciendo del tramo de demanda con menor preferencia de calidad por parte
empresas menos productivas.

Sin embargo, otra explicacin a la heterogeneidad es la existencia de un importante sector no

transable, que son los que presentan mayores tasas de crecimiento de la productividad. La
evidencia emprica indica que la dispersin de la productividad es mayor en industrias que no
estn afectadas por la competencia externa.

La complejidad de la problemtica de la productividad sugiere la necesidad de una estrategia

integral. Por ello es necesario abordar el problema en al menos tres frentes:
La provisin de insumos cuya disponibilidad es baja o inexistente y cuya provisin
eleve la productividad del trabajo: infraestructura, servicios de comercializacin,
servicios pblicos, entre otros.
La reduccin de costos que permita expandir la oferta de las unidades productivas:
mecanismos

de

competencia,

conglomerados

con

economas

externas,parquesindustrialesconmejorescondicionesdeprecios(electricidad para clientes

libres, conectividad, agua y saneamiento, bienes races, entre otros) y un uso eficiente
de los recursos.
La transferencia de conocimientos y tecnologa que permita replicar mejores estndares
de productividad en segmentos de las industrias (pueden ser tambin geogrficos)
donde exista una brecha sustantiva.
Estos componentes resuelven diversas fallas de mercado. En el caso de la provisin de
insumos, se resuelven fallas de Estado y de mercado que tienen su origen en la ausencia de
stakeholders y en la existencia de externalidades de coordinacin para la provisin de insumos
pblicos y privados, respectivamente. En el caso de los costos de los insumos, se resuelve la
falla generada por la ausencia de competencia y la consecuente ineficiencia causada por el
poder de mercado. Asimismo, las externalidades de coordinacin para la implementacin de
formas de organizacin de menores costos. En el caso de la transferencia de conocimientos y
tecnologa, se resuelve la falla de externalidades tecnolgicas en adicin a las que existen en el
caso de los insumos.

44

Todas estas fallas generan que la gran mayora de las empresas, sobre todo las mypes,
presenten un serio retraso en la adopcin y el uso de tecnologas en la aplicacin de estndares
de calidad y normas tcnicas, as como una limitada capacidad de innovacin de productos y
procesos.
Un elemento comn a estos tres componentes del plan de productividad es la falla de Estado
referida a la capacidad burocrtica, que debe ser reforzada notablemente para implementar
una estrategia de productividad.

45