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Democracia y Representacin
Master de Ciudadana y Derechos Humanos
Nuevas ideas entorno a la gestin pblica: la relacin entre las tradiciones
democrticas y los modelos de gestin.
El presente ensayo tiene por finalidad plantear una reflexin respecto a la necesidad de
una mayor participacin ciudadana en torno al proceso o ciclo de las polticas pblicas.
Para esto, el texto se divide en tres momentos: 1) Una comparacin entre los principales
elementos tericos de democracia liberal y republicana, 2) una breve revisin de los
modelos ms relevantes de gestin pblica anglosajona en la definicin del actual Estado
Relacional y la forma en que se corresponden con las teoras sobre la democracia y 3)
Plantear las crticas que ofrece el modelo del Nuevo Servicio Pblico y la Gestin Publica
Deliberativa a la tradicin anglosajona de la gestin.
1. Dos teoras de la democracia
Si bien podemos encontrar diversas definiciones de democracia, todas estas tienen en
comn el reconocimiento de un conjunto de individuos libres que en relativa igualdad
influyen polticamente en la toma de decisiones que pueden afectarlos y a la sociedad en
su conjunto de forma directa o indirecta (Ovejero, 2008). No obstante, como seala
Ovejero (2008) las diferencias entre la tradicin liberal y republicana de la democracia se
encuentra en la forma en que abordan los siguientes aspectos 1) La relacin ciudadano y
libertad, 2) el grado y alcance de la participacin y 3) los criterios en la toma de
decisiones.
Toda reflexin en torno a la democracia siempre debe iniciar por la pregunta sobre el
sujeto que compone a toda sociedad, pues es a partir de este en la que se establecen las
instituciones orientadas a su conatus sese conservandi. En este sentido encontramos el
primer choque entre la ideologa liberal, que surge durante los siglos XIX y XX, con la
tradicin repblicana de la democracia, en tanto considera que esta ltima esta
obsesionada de una forma nostlgica con las nociones de virtud y participacin cvica
(Pettit, 2004). Es as como el liberalismo no contempla otro individuo ms que el homo
economicus, un sujeto de racionalidad instrumental que procura siempre la maximizacin
de su utilidad y que, al hacerlo, si seguimos a Adam Smith, esto se reproduce en la
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deben complacer los intereses de sus votantes. Por lo tanto, un sistema democrtico liberal
debe dar a los representantes las condiciones para negociar y modificar sus criterios
conforme cambian los intereses de su electorado.
Este cuerpo de gobierno se encuentra vinculado a su base electoral por los criterios que
seala Sartori (2005), a saber: a) la receptividad que tienen los representantes respecto a
las demandas de los ciudadanos y la forma que se ajustan sus programas de gobierno a
las mismas b) los mecanismos de rendicin de cuentas a los que deben sujetarse tanto los
representantes como los dems funcionarios pblicos no elegidos democrticamente y c)
la posibilidad de ser removidos de su mandato, aunque como seala Sartori siempre en
casos delimitados, como lo es por medio del castigo electoral.
A modo de resumen podemos decir que la tradicin liberal de la democracia se plantea
como un sistema poltico compuesto por individuos que buscan la maximizacin de la
utilidad y el reconocimiento de su libertad negativa por medio de sus derechos civiles.
Este sistema parte de un grado de participacin reducida en donde la base electoral elige
a representantes polticos que negocian y modifican sus propuestas polticas teniendo
como criterios de decisin los intereses individuales agregados de la sociedad en su
conjunto.
Ahora bien, el republicanismo parte de una concepcin radicalmente distinta del sujeto
poltico, pues parte de una comprensin similar a la que Scheler (1938) denominara
concepto esencial del humano aduciendo al concepto ya elaborado por Aristteles del
Zoon Politikon, un ser racional el cual a diferencia de otros seres se procura un fin para
s y sus semejantes: la felicidad en tanto naturaleza (o forma desarrollada) del ser humano.
La felicidad como fin en s misma, requiere el cultivo de dos virtudes de la tica y la
razn, as como de bienes externos como lo es la amistad y por tanto planteando la
necesidad de constituirse en comunidad.
De lo anterior podemos abstraer una primera conclusin: la tradicin republicana de la
democracia se basa en la virtud como sustrato de toda democracia y de la no dominacin
como supuesto de toda libertad (Gargarella & Ovejero, 2005). Lo que como seala
Ovejero (2008: 267) debe ser entendida como la disposicin de actuar de acuerdo a las
consideraciones de la justicia y una demanda antropolgica mucho ms grande la que
supone la negociacin, pues actuar bajo la consideracin de la justicia siempre supone
dejar en un segundo plano los intereses individuales, pues solo de esta forma se puede dar
lugar a buenas leyes (Pettit, 2004:124)
Esta se constituye en otra gran diferencia con la tradicin liberal de la democracia, en
tanto en este caso las libertades no son interrumpidas por la ley, sino que emanan de esta
ley en la que los ciudadanos participan. En este sentido, el republicanismo parte de un
concepto de libertad positiva, pues la pregunta que hace el republicanismo no se
corresponde con la pregunta que soy libre de hacer? sino con la pregunta por quien
estoy gobernado?, siendo que a diferencia de los planteamientos de la tradicin liberal,
el republicanismo busca atribuir derechos polticos a cuantos ciudadanos sea posible,
planteando la idea de seguir elegir seguir aquellas leyes que se aceptan de forma racional
(Berlin, 1993: 214).
Ahora bien, la tradicin republicana si bien demanda un mayor grado de participacin
directa por parte de la comunidad poltica, no quiere decir que prescinda de toda
posibilidad de representacin como plantea Sartori (2005: 25), sino por el contrario, como
seala Bernard Manin (1998), la diferencia entre los sistemas puramente representativos
y los sistemas directos tienen que ver con el mtodo de seleccin y por tanto el
republicanismo acepta la dualidad intrnseca de los mecanismos representativos: una
constitucin mixta de perfecta combinacin deberamos de ser capaces de ver
democracia y oligarqua a ya la vez a ninguna de ellas (Manin, 1998: 160). En este
sentido la representacin en el ideario republicano siempre comporta una idea de igualdad
en tres sentidos: 1) aritmtica en tanto distribuya los cargos respecto a los talentos y el
esfuerzo, 2) de resultados al proporcionar a todas porciones iguales y 3) de oportunidad
que como muestra Manin (1998: 30) al hablar del sorteo en Atenas, puede ser entendida
como la garanta de que cualquier persona sin importar sus caractersticas pudiese optar
por un cargo dentro de la elite poltica.
Es pues que podemos resumir la tradicin republicana de la democracia como un sistema
poltico compuesto por ciudadanos que por medio de las virtudes cvicas buscan el bien
comn, as como la atribucin de libertad positiva por medio de la garanta de sus
derechos polticos. Este sistema parte de un grado de participacin alta en donde la base
electoral participa de forma directa, as como eligiendo a sus representantes que deliberan
aquellas leyes que repercuten en un mayor grado de justicia e igualdad para la comunidad.
Por Administracin Pblica es pertinente comprender que existen dos concepciones de la misma: uno
orgnico, el cual comprende aquel conjunto de rganos del Estado o personas jurdicas estatales y una
concepcin material que recoge el conjunto de actividades directivas y operativas que los miembros de una
organizacin llevan a cabo para realizar de manera eficaz y eficiente las decisiones que la alta direccin de
una organizacin ha tomado (Brewer-Carias, 2004; Aguilar, L.F).
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En este caso es entendida como las relaciones estratgicas entre actores mediadas por los arreglos
institucionales y la gobernabilidad que comprende la capacidad de un sistema a gobernarse a s mismo, es
decir la relacin ms efectiva entre las necesidades de una poblacin y las capacidades de un sistema
sociopoltico (Prats, 2003; Kenneth, 2010).
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Luego ser redefinida como el tercer sector, en marcos de la NGP, en donde las juntas de accin colectiva
son fundamentales para lograr un sentido de propiedad, el cual es fundamental para que una poltica pblica
tenga un real impacto en la sociedad (Osborne & Gaebler, 1996).
Para Weber, esto se constituye como la autoridad legal-racional, es decir que los individuos aceptan la
autoridad del superior de manera racional en tanto creen en la legitimidad de las normas que profieren este
ejercicio de poder.
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Siendo que el nivel superior de la organizacin posee mayores responsabilidades en comparacin de los
niveles inferiores.
forma directa y comparten sus valores, es el modelo ideal propio a la reforma del
Estado durante la dcada de 1990, siendo una burocracia eficiente, autnoma y
altamente competente (BID, 2006).
No obstante, en un contexto cambiante como la dcada de 1970, la inflexibilidad
inherente a este modelo, as como la presin por parte de elites polticas y privadas, inicio
el proceso de desmantelamiento de los Estados de Bienestar por lo que durante la dcada
de 1980 surgi una corriente de pensamiento que planteara una visin empresarial del
gobierno6 configurando la base terica para que posteriormente se diera lugar a la NGP
acuada por Hood (1991), en su ensayo A Public Management For All Seasons? en el
cual daba cuenta de diversas reformas que tuvieron lugar durante el gobierno de Margaret
Thatcher, dichas reformas consistan en la reduccin del gasto pblico, y la privatizacin
parcial o completa de la prestacin de servicios.
Es en esta transicin que surge el modelo del Estado Relacional, que adopta las siguientes
caractersticas: 1) la promocin de la competencia entre sus miembros, 2) la capacitacin
de los ciudadanos, ahora entendidos como clientes, 3) el nfasis en los resultados debido
a la definicin de misiones y objetivos y 4) la descentralizacin de las competencias,
siendo que el sector pblico adopta un rol de catalizador que integra la accin de los otros
sectores; privado y no gubernamental, quienes por medio de la negociacin establecen la
agenda pblica basada en sus intereses y recursos (Osborne & Gaebler, 1996). A su vez
partiendo de la hiptesis de que una orientacin empresarial a la gestin del sector pblico
lograra una mejor relacin costo-beneficio para el gobierno sin tener repercusiones
negativas en otras reas de la accin del Estado (Osborne & Gaebler, 1996).
En este sentido la NGP en consonancia con la tradicin liberal de la democracia sustenta
la relacin con los ciudadanos bajo la nomenclatura de principal-agente, relacin en la
que un principal encarga la agencia de sus intereses a un agente, el cual recibe una
remuneracin por la correcta gestin de los mismos. No obstante esta relacin se
encuentra sometida a dos problemas importantes: 1) el riesgo moral, en tanto las personas
estn dispuestos a correr mayores riesgos siempre y cuando las consecuencias negativas
de su actuacin son asumidas por un tercero (principal) y 2) la seleccin adversa,
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Es importante resaltar la diferencia entre una visin empresarial (o talante empresarial de lo pblico) a
una administracin privada de lo pblico, como aclaran algunos tericos (Osborne y Gaebler, 1996), existe
una profunda diferencia entre la gestin pblica y la privada, pues las motivan intereses radicalmente
distintos y segundo la inexistencia de una competencia para el gobierno (monopolio de servicios) supone
que estn en marcos de accin tambin distintos.
Aguilar (S.F) presenta una crtica respecto a este punto en tanto las dinmicas propias de la NGP, al
centrarse en la relacin principal agente, y esta encontrarse sujeta a problemticas tales como la asimetra
de la informacin como a la racionalidad limitada, han centrado los estudios en el agente y la labor de
agencia descuidando al principal.
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A su vez Denhardt & Denhardt (2000) plantean que los mecanismos competitivos a largo plazo no generan
funcionarios responsables y comprometidos, cosa que si se logra con respeto.
cliente, resto capacidad de incidencia del mismo en torno a las decisiones pblicas, pues
como sealan Denhardt & Denhardt (2000) el papel del ciudadano en la NGP es el de la
jerarquizacin de preferencias.
Es as como surge la idea de la Nueva Gobernanza Publica, entendida como un proceso
coordinado de actores, mediado por instituciones con el nimo de alcanzar objetivos
definidos y discutidos de forma colectiva. En este sentido la Nueva Gobernanza Publica,
puede entenderse como la operacionalizacin de redes de actores pblicos y privados, de
recursos y conocimientos para contribuir a la estabilidad de una sociedad de una forma
eficiente y a su vez asegurar su legitimidad (Le Gals, 2009).
Esta idea de gobernanza parte de 2 corrientes de la gobernanza, que respondan a las
deficiencias del modelo de la NGP: 1) La gobernanza corporativa, que como seala
Bachmaier (2007) se basa en la concrecin de objetivos econmicos mediante procesos
sociales, de carcter flexible y orientados al aprendizaje institucional, concertados con los
stakeholders. A su vez plantea la implementacin de controles internos y externos que
permitan conocer, prevenir y gestionar los posibles riesgos, 2) El Buen Gobierno o Buena
Gobernanza, en la que se plantea la gobernanza como contrapeso a la accin
gubernamental, centrndose en la necesidad de transparencia en la toma de decisiones y
rendicin de cuentas (Jolly, 2010).
En este sentido y como plantea Le Gales (2009), la gobernanza no supone un remplazo
de las ideas de la NGP, sino una respuesta a las crticas presentes en la misma, haciendo
nfasis en la dimensin contingente, como en la accin local por medio de la articulacin
de redes entorno a los problemas considerados pblicos. A su vez, el Estado mantiene el
rol de catalizador entre los stakeholders, facilitando de forma transparente la negociacin
de inters y recursos, as como creando mecanismos para ampliar las redes de actores.
3. El Nuevo Servicio Pblico y la Gestin Publica Deliberativa como un cambio
de enfoque
Durante el gobierno de Clinton en la dcada de 1990 y con motivo a las fuertes
privatizaciones impulsadas por el Estado Relacional y la NGP, apareci una corriente
dentro de las polticas pblicas que reivindicaba las ideas republicanas de la democracia,
denominada como el Nuevo Servicio Pblico (NSP) por sus mximos exponentes
Denhardt & Denhardt (2000) y se estructuraba como una alternativa tanto al modelo
burocrtico como a la NGP y sustentada en tres pilares:
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Modelos
comunitarios
y de sociedad
civil:
Como
mencionbamos
Por lo que no comprende un proceso de re-racionalizacin como la NGP, dado que no se pretende hacer
lo mismo de forma ms eficiente, efectiva o eficaz.
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Recordemos al dilogo en el sentido propuesto por Habermas (1981) como una reflexibilidad
intersubjetiva, en la cual el individuo apropia actitudes de otros, lo cual no se limita a los simples gestos,
sino cuando estos pasan a ser smbolos significantes configurando dentro del individuo un otro
generalizado.
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Siguiendo la corriente neoinstitucionalista, las organizaciones son la dimensin fenomnica de las
instituciones (reglas de juego), siendo estas las que determinan los incentivos y oportunidades y las
organizaciones surgen para dar provecho de los mismos (North, 1989).
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Por descentralizacin se puede entender el proceso por medio del cual se derogan de un nivel central,
capacidades y competencias, remplazando as la autoridad por relaciones de corresponsabilidad en donde
las partes no se encuentran subordinadas jerrquicamente (UNDP, 1999).
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de decisiones de la misma sin tener que forzar los espacios de deliberacin 13. Si bien la
confianza y el dilogo pueden suponer una mayor creatividad y sentido de pertenencia
dentro de la gestin, tambin plantea ciertos riesgos en tanto puede presentarse lo que
Brugu considera parlisis organizativa, en gran medida por una difuminacin de
responsabilidades en una descentralizacin no controlada (Brugu, 2004).
Paralelo a la transicin de autoridad a confianza, se plantea una transicin del
direccionamiento14 a la mediacin. La mediacin pretende evitar la anterior difuminacin
de responsabilidades y por otro lado establecer un liderazgo no autoritario que articule el
actuar desde el centro de la red, involucrando a un grupo persistente y estructurado de
organizaciones o individuos autnomos, comprometidos en un dilogo poltico e
inmersos en un ambiente cambiante en el cual los actores de la red intercambian abierta
y confiadamente informacin y perspectivas respecto a los problemas pblicos (Jones,
Hesterly & Borgatti, 1997; Wilikilagi, 2009). En este sentido y partiendo de la idea de
mediacin el rol del gestor pblico pasa a ser el responsable de generar la confianza de la
que hablamos inicialmente al conducir las deliberaciones, como tambin garantizar el
buen funcionamiento de la gestin al dar una buena gestin en red. Por lo anterior
podemos entonces deducir que dentro de la GPD el rol del gestor pblico se redefine de
el que sabe cmo hacer las cosas a aquel que sabe articular, aprovechar y sobretodo
provocar los dilogos respecto a problemas pblicos manteniendo la red activa, al
gestionar la informacin, mantener el compromiso de cada uno de los actores, regular
conflictos emergentes y creando los marcos contractuales de la intermediacin (Brugu,
2004).
4. Conclusiones
En el transcurso de este texto, hemos revisado dos tradiciones importantes de la
democracia, contrastando las diferencias en torno a la comprensin de ciudadano, as
como de libertad que dan lugar a los mecanismos representativos y de participacin de
una y otra. Hemos visto que estas tradiciones a su vez tienen una fuerte influencia en los
modelos de gestin pblica, siendo que la NGP al partir de la idea del ciudadano movido
por inters egostas, as como de la maximizacin de las libertades negativas plantea una
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Para Brugu (2004) la formalizacin, es decir la creacin de espacios donde los miembros de una
organizacin se ven obligados a participar y a su vez al dilogo, no implica deliberacin per se, en tanto los
miembros pueden no sentir representacin en lo que se dice en dichos espacios.
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Por direccionamiento comprenderemos el mecanismo propio a las estructuras jerrquicas en la cual se da
la distribucin de responsabilidades y funciones dentro de una organizacin (Brugu, 2004).
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reduccin del Estado, dando lugar al Estado Relacional como catalizador de los intereses
de los sectores privados y no gubernamentales.
Por su parte la tradicin republicana de la democracia tuvo una gran influencia en la
constitucin del NSP y la GPD como alternativas a la lgica liberal de la gestin pblica,
partiendo de la virtud cvica como motor de la participacin y la toma de decisiones. En
este sentido, tanto la NSP y la GPD, comprenden una transicin de una gestin pblica
predominantemente vertical en la que los actores con mayores recursos posean una
mayor influencia en la toma de decisiones a una gestin de carcter horizontal, basada en
el dialogo y en la construccin de mecanismos que garanticen el igual acceso e influencia
en la toma de decisiones por parte de los actores involucrados. Es en este sentido que vale
la pena recordar las palabras de Subirats, pues iniciativas como el NSP y la GPD nos
recuerdan que la exclusin social no est inscrita de forma fatalista en el destino de
ninguna sociedad. Como no lo est ningn tipo de desigualdad o marginacin. Al
contrario, la exclusin es susceptible de ser abordada desde los valores, desde la accin
colectiva, desde la prctica institucional y desde las polticas pblicas.
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