Gesto pblica democrtica no contexto do Mercosul

Titulo

Wanderley, Luiz Eduardo - Autor/a

Autor(es)

Raichelis, Raquel - Autor/a

Los rostros del Mercosur. El difcil camino de lo comercial a lo societal

En:

Buenos Aires

Lugar

CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales

Editorial/Editor

2001

Fecha
Coleccin

Gestion publica; Sociedad Civil; Integracion Regional; Democracia; Estado; Reforma

Temas

del Estado; Argentina; Brasil; Mercosur, Mercado Comun del Sur; Paraguay; Uruguay
;
Captulo de Libro

Tipo de documento

http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/clacso/gt/20101026063514/8wanderley.pdf

URL

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Gesto pblica democrtica no contexto do Mercosul

c Luiz Eduardo Wanderley* e Raquel Raichelis**

nalisar o tema da gesto pblica democrtica requer um esforo de

conceituao mais rigorosa do que entendemos por esfera pblica nos
marcos democrticos, e de gesto com a indicao de como os
governos e novos atores da sociedade civil ocupam o espao pblico.

A construo do pblico: algumas referncias conceituais

Um dos eixos conceituais que sero objeto de problematizao e de anlises
crticas no presente Projeto, refere-se idia de gesto pblica e do conceito de
pblico disseminado no discurso e na prtica dos atores e organizaes sociais,
que apontam a necessidade de proceder a uma reviso dos seus significados. H
mltiplas e contraditrias concepes sobre o pblico que precisam ser levadas
em conta, o que implica considerar necessariamente critrios de carter poltico
e/ou valorativo.
Analisar a gesto pblica frente aos processos de integrao regional implica
conceber a gesto de aes pblicas como respostas a necessidades sociais que
tm origem na sociedade e so incorporadas e processadas pelo Estado em suas
diferentes esferas de poder (federal, estadual e municipal).
*

**

Socilogo, Livre Docente em Sociologia da Educao pela USP. Professor titular da PUC-SP. Ex-Reitor da PUCSP(1984-88).
Assistente Social, Doutora em Servio Social pela PUC/SP.Vice-Reitora Acadmica da PUC/SP.Especialista em
Polticas Sociais e Projetos de Gesto Pblica.

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Los rostros del Mercosur

Trata-se, assim, da formulao, implementao e gesto de polticas pblicas,

concebidas como linhas de ao coletiva que concretizam direitos sociais, por
meio dos quais so distribudos ou redistribudos bens e servios em resposta a
demandas da coletividade (Potyara Pereira, 1996: 130).
Embora as polticas pblicas sejam de competncia do Estado, no so
decises impositivas e injunes do governo para a sociedade, mas envolvem
relaes de reciprocidade e antagonismo entre essas duas esferas.
Portanto, mesmo considerando-se a primazia do Estado pela conduo das
polticas pblicas, a participao ativa da sociedade civil nos processos de
definio e controle da sua execuo fundamental para a consolidao da sua
dimenso efetivamente pblica.
Para tanto, necessria a construo de uma nova noo de interesse pblico:
- que torne a gesto pblica mais permevel s demandas emergentes da
sociedade;
- que reduza a tendncia do Estado, do poder burocrtico e de agentes sociais
privilegiados de monopolizar as esferas de deciso poltica.
A conceituao de pblico tem larga tradio histrica que permite contrastar
dois modelos cannicos: o espao pblico grego e o espao pblico moderno
(Wanderley, 1996). As grandes linhas que marcam as transformaes estruturais
da esfera pblica so estudadas por Habermas (1984) e no cabe aqui retoma-las.
No entanto, desse perodo de longa durao, vale ressaltar uma dinmica
crescente de interpenetrao do pblico pelo privado e vice-versa. Por um lado,
tem havido a publicizao do privado, quer pela interveno dos poderes
pblicos na regulao da economia, quer pelo aumento da interveno estatal em
todos os domnios sociais, incluindo a regulao dos comportamentos dos
indivduos. E por outro, uma privatizao do pblico, expressa pela apropriao
privada dos recursos pblicos, pelos contratos coletivos entre organizaes
sindicais, pelas coalizes partidrias etc. (Bobbio, 1987). Segundo Habermas
(1984: 167), a inter-relao dialtica das duas tendncias assinala a decadncia da
dimenso pblica: ela penetra esferas cada vez mais extensas da sociedade e, ao
mesmo tempo, perde a sua funo poltica, ou seja, submeter os fatos tornados
pblicos ao controle de um pblico crtico.
No caso dos pases latino-americanos, a vasta literatura acumulada pelo
pensamento poltico crtico aponta para a existncia de diferentes modalidades de
combinao entre o estatal e o privado na formao e desenvolvimento do
capitalismo no continente, expressando uma verdadeira simbiose entre o pblico
e o privado na conformao dos Estados nacionais.
O resultado a pouca presena de esfera pblica em que os diferentes
interesses sociais pudessem estar representados no plano das decises polticas.
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Luiz Eduardo Wanderley e Raquel Raichelis

O intenso processo de privatizao e feudalizao dos Estados nacionais na

Amrica Latina revela o processo de modernidade inconclusa, que associou
continuamente patrimnio e poder, gerando a cultura de apropriao do pblico
pelo privado (Martins, 1994).
Em decorrncia, as concepes polares e reducionistas que opem Estado e
mercado, Estado e sociedade, economia e poltica precisam ser revistas luz dos
processos histricos por meio dos quais o estatal e o privado mesclaram-se de tal
forma a impedir a consolidao da esfera pblica. Assim, na crise atual vivida
pelos pases da Amrica Latina, imbricam-se novos e antigos problemas no
equacionados, ameaando de eroso a frgil noo de pblico, que nem chegou
efetivamente a constituir-se em patamares mais slidos.
A construo da esfera pblica apresenta-se, assim, como um imenso desafio,
tendo em vista a dissociao entre Nao e Estado, ou a Nao que no se
reconhece no Estado. A constituio, na Amrica Latina, de Estados sem
cidados implica que a existncia de um poder poltico central no correspondeu
criao de uma nao, entendida como a construo de uma sociabilidade
minimamente necessria para legitimar o exerccio deste poder. Esta a crise de
governabilidade que temos enfrentado durante todo este sculo, com diferentes
feies (Fleury, 1994: 235).
Nesses termos, a existncia da esfera pblica supe um movimento de
publicizao das aes pblicas na direo da construo de uma nova
institucionalidade que implica a criao de espaos pblicos, nos quais sujeitos
sociais investidos de representatividade social possam disputar lugares de
reconhecimento poltico de suas demandas.
A publicizao configura assim, um processo que impregna o tecido social,
direcionado pela correlao de foras polticas que se estabelece entre atores
sociais e que permite mobilizar espaos de representao, interlocuo e
negociao. Envolve, portanto, novas formas de articulao entre Estado e
sociedade civil, em que interesses coletivos possam ser explicitados e
confrontados.
A esfera pblica, da forma como a estamos concebendo, precisa ser
construda e tecida nas relaes entre Estado e sociedade civil, e no interior
dessas duas instncias de poder, no sentido de ultrapassar a dicotomia estatal
privado com a instaurao de uma esfera capaz de introduzir transformaes,
nos mbitos estatizados e privados da vida social, resultando da um novo
processo de interlocuo e deciso pblicas.
Ou seja, cada vez mais o pblico no se reduz ao estatal, nem este capaz,
pelo processo de privatizao que ocorre nesta esfera, de representar o interesse
pblico. Por outro lado, o privado tambm no se reduz a esfera puramente
mercantil, pois aglutina um variado nmero de sujeitos, movimentos e
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Los rostros del Mercosur

organizaes sociais que atuam como mediadores polticos, quando vocalizam

demandas coletivas que necessitam confluir para arenas pblicas de interlocuo
em que diferentes projetos possam ser debatidos e negociados, criando-se
condies para a explicitao dos conflitos e viabilizao de consensos.
Por meio da publicizao, criam-se assim possibilidades de superar a viso
to arraigada no pensamento poltico que concebe Estado e sociedade como
instituies polares envolvidas em um jogo de soma zero, em que apenas se
vislumbram ganhadores ou perdedores.
Na observao de Diniz (1999: 99): Segundo o paradigma tecnocrtico,
amplamente dominante, a meta da eficcia da ao governamental, entendida em
termos de maximizao da autonomia do crculo restrito que controla as decises,
tendo em vista a consecuo dos resultados almejados, sobrepor-se-ia a todas as
demais consideraes de natureza tica ou poltica. Questes como o
universalismo de procedimentos, a publicidade das aes e dos critrios
administrativos, a responsabilidade pblica dos decisores, os requisitos
democrticos da consulta e da negociao ficariam em segundo plano, a despeito
da amplitude dos interesses envolvidos.
Reduz-se, assim, a viabilidade de conformao de esferas pblicas
democrticas por meio das quais a sociedade civil organizada possa penetrar a
institucionalidade estatal, inserir suas demandas, interferir nos modos em que a
coisa pblica gerida e administrada e exercer o controle social sobre as decises
que lhes dizem respeito.
Assim, a expresso esfera pblica (utilizaremos indistintamente esfera e
espao pblicos com o mesmo sentido) aqui adotada num significado
abrangente que engloba as relaes entre o econmico e o poltico, o estatal e o
privado, o pblico no-estatal. A esfera pblica concebida como inerente
democracia, cujo princpio organizativo est jungido liberdade de expresso,
contendo dimenses polticas e culturais, espao aberto no qual se exprimem
todos aqueles que se autorizam a falar publicamente.
Cunill Grau (1998), em estudo sobre o pblico na tica das relaes entre o
Estado e a sociedade, prope dois significados para a noo de pblico: um
topogrfico e outro normativo.
Em seu significado normativo, o conceito de pblico remete ao interesse de
todos e ao reconhecimento do direito de todos participao na coisa pblica.
Isso interpela a sociedade e no apenas o Estado.
Em seu sentido topogrfico, o conceito de pblico considera os espaos em
que ele pode ser realizado. Assim, indaga Cunill Grau: Onde so adotadas as
decises que interessam a todos? A quem cabe produzir e proteger os bens
pblicos?
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Luiz Eduardo Wanderley e Raquel Raichelis

Em outros termos, perguntamos: quem opera a universalizao da cidadania,

dos direitos, deveres e obrigaes?
A prpria sociedade civil que, na perspectiva neoliberal, reduzida a um
conjunto de organizaes sociais, disseminando-se a imagem de uma sociedade
auto-regulada atravs do mercado, que torna suprfluo e at indesejvel o Estado,
conduzindo anulao da poltica?
Devemos considerar que a viso neoliberal, da forma como tem se
expressado em vrios pases da Amrica Latina, reconhece e at estimula a autoorganizao da sociedade civil, mas acaba reforando a defesa de interesses
particularistas, pulverizando a organizao de sujeitos polticos coletivos e
substituindo-os pela ao de grupos de presso ou lobbies, bloqueando, assim, a
constituio de esferas pblicas como instncias mediadoras e globalizadoras da
poltica.
Ou o Estado autonomizado da sociedade e protegido das presses do jogo da
poltica para preservar a racionalidade burocrtica do reduzido crculo de
decisores e anular os mecanismos de controle social?
Essa viso, segundo Diniz, se levada s ltimas conseqncias, conduziria a
reforma do Estado a um impasse terico, pois apontaria a incompatibilidade entre
eficincia estatal e fortalecimento democrtico.
como se a governabilidade das economias de mercado na era da
globalizao e a plenitude democrtica obedecessem a lgicas antagnicas,
a maximizao do primeiro tipo de objetivo implicando o sacrifcio do
segundo (Diniz, 1999: 100).
Se as questes de universalizao da cidadania tradicionalmente remetem ao
Estado, cada vez mais, pelas razes que vimos expondo, interpelam a sociedade,
principalmente no contexto atual de reforma do Estado, em que crescentemente
so transferidas responsabilidades pblicas estatais para organizaes sociais,
incluindo-se a o chamado terceiro setor.
A perspectiva adotada , pois, que o conceito de pblico remete
crescentemente tanto ao Estado quanto sociedade, em um mesmo movimento,
simultaneamente complementar e contraditrio.
Mas, como j observado, o pblico no um dado a priori, mas uma
construo social, um resultado a ser alcanado na luta poltica democrtica. O
Estado virtualmente considerado (...) como espao de realizao do pblico,
mas s na medida em que represente a sociedade e possibilite que ela se
desenvolva. Por outro lado, o pblico remete auto-realizao da sociedade e,
portanto, aponta para a possibilidade de que as necessidades coletivas sejam
autonomamente satisfeitas a partir da sociedade, mas sem que isto implique que
o Estado abdique de suas responsabilidade. Assim, pois, por este enfoque, o n
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Los rostros del Mercosur

crtico a ser investigado o carter das relaes entre Estado e sociedade, com a
sociedade no o Estado no papel de protagonista (Cunill Grau, 1998: 275).
Considerando esse quadro, tanto o controle da sociedade organizada sobre o
Estado, quanto os espaos em que esse controle se realiza so peas chaves na
constituio da esfera pblica, e supe a criao de uma cultura poltica que
institua a alteridade, ou seja, a sociedade dotada de representao e
protagonismo.
Vinculando a noo de pblico com a democracia e a cidadania, vale registrar
a opinio de Hebert de Souza:
O pblico o que nos permite hoje escapar desse dilema entre privado e
estatal, entre mercado e Estado, entre o direito de uns poucos e o de todos.
Nesse sentido, o pblico o espao da solidariedade, da igualdade, da
participao, da diversidade, da liberdade. Enfim, o pblico a expresso
da democracia aplicada ao conceito do que deve e pode ser universal. Mas
tambm um modo de pensar a reorganizao da nossa sociedade marcada
por esta dicotomia entre o privado e o estatal. No estamos propondo que
no haja espaos privados, onde cada pessoa possa exercitar sua
privacidade e defender seus direitos. Essa seria uma forma de totalitarismo
do social sobre o pessoal, ou individual. Tambm no estamos propondo a
eliminao do estatal, naquilo que s o Estado pode e deve se
responsabilizar, como as questes de segurana, a garantia dos direitos, a
proteo contra o abuso do privado sobre o pblico. Estamos propondo que
o democrtico seja abrangente, que o pblico seja a forma democrtica de
existir e equacionar os problemas de todos, em que a cidadania se realiza
em toda sua universalidade (Souza, H. de, 1995: 3).
Para finalizar essas idias iniciais, vale um registro de novos conceitos que
tem origem no contexto da reformulao social e poltica que est em andamento
em vrios pases, e cuja traduo em portugus exige ainda uma adequao.
o caso de empowerment, que os hispano-americanos j traduzem como
empoderamiento, no sentido de resgate do poder poltico pela sociedade; de
stakeholder, ou seja, de ator social que tem um interesse numa determinada
deciso; de advocacy, que representa o original etimolgico de ad-vocare, de
criar capacidade de voz e defesa a uma causa, a um grupo social; de
accountability, ou seja, da responsabilizao dos representantes da sociedade em
termos de prestao de contas; de devolution, recuperao da capacidade poltica
de deciso pelas comunidades, como contraposio ao conceito de privatizao;
tambm de entitlement, de self-reliance e tantos outros. Alm do conceito-chave
de governance, que envolve capacidade de governo do conjunto dos atores
sociais, pblicos e privados, em que o conceito tradicional de governana, tal
como existe no Aurlio, tem de ser reconstrudo (Dowbor, 1999).
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Luiz Eduardo Wanderley e Raquel Raichelis

Linhas norteadoras da investigao

Diante do exposto nesta primeira aproximao ao tema, destacamos as
categorias que orientam a anlise do significado de pblico e de esfera pblica,
como base estratgica para a investigao.
Dentre os atributos centrais da esfera pblica referidos diretamente s
relaes entre o Estado e a sociedade civil, delineamos os abaixo assinalados,
considerados como um conjunto dinmico e articulado:
- Visibilidade social, no sentido de que as aes governamentais e dos
diferentes atores sociais devem expressar-se com transparncia, no apenas
para os diretamente envolvidos, mas para todos os implicados nas decises
polticas. Supe publicidade e fidedignidade das informaes que orientam
as deliberaes nos espaos pblicos de representao.
- Controle social, que significa o acesso aos processos que informam
decises da sociedade poltica, viabilizando a participao da sociedade civil
organizada na formulao e na reviso das regras que conduzem as
negociaes e arbitragens sobre os interesses em jogo, alm da fiscalizao
daquelas decises segundo critrios pactuados.
- Representao de interesses coletivos, que implica a constituio de sujeitos
polticos ativos, que se apresentam na cena pblica a partir da qualificao de
demandas coletivas, em relao s quais exercem papel de mediadores.
- Democratizao, que remete ampliao dos fruns de deciso poltica
que, ampliando os condutos tradicionais de representao, permite incorporar
novos sujeitos sociais como portadores de direitos legtimos. Implica a
dialtica entre conflito e consenso, de modo que interesses divergentes
possam ser qualificados e confrontados, derivando da o embate pblico
capaz de gerar adeso em torno das posies hegemnicas.
- Cultura pblica, que supe o enfrentamento do autoritarismo social e da
cultura privatista de apropriao do pblico pelo privado, remetendo
construo de mediaes scio-polticas dos interesses a serem reconhecidos,
representados e negociados na cena visvel da esfera pblica.

Redefinies do Estado na tica da sociedade civil - desafios da esfera pblica

A defesa de um processo de publicizao crescente incide sobre o debate da
natureza atual do Estado na formao econmico-social capitalista, bem como
das suas funes especficas. Apenas para referenciar as finalidades do presente
Projeto com este instigante debate, trazemos luz algumas contribuies de
estudiosos que enfatizam em suas anlises o foco do pblico, que vm adensar a
reflexo sobre o chamado espao pblico no-estatal.
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Los rostros del Mercosur

Revisitando as idias trazidas ao Seminrio Internacional sobre Sociedade e

Reforma do Estado (So Paulo, maro 1998), Sousa Santos faz uma estimulante
anlise do relacionamento entre trs pilares da regulao social na modernidade
ocidental, afirmando que o princpio da comunidade consegue destronar a
hegemonia que os outros dois pilares, o princpio do Estado e o princpio do
Mercado, partilharam at agora com diferentes pesos relativos em diferentes
perodos (1998: 6).
Na ocasio, este autor relaciona o princpio da comunidade com o Terceiro
Setor, para sugerir uma hiptese sobre a emergncia de uma nova concepo do
Estado. Na linha de um Estado em parceria com a Sociedade Civil, ele diz: Do
meu ponto de vista, estas transformaes so to profundas que, sob a mesma
designao de Estado, est a emergir uma nova forma de organizao poltica
mais vasta que o Estado, de que o Estado o articulador e que integra um
conjunto hbrido de fluxos, redes e organizaes em que se combinam e
interpenetram elementos estatais e no estatais, nacionais, locais e globais
(Sousa Santos, 1998: 13).
Alis, boa parte da nova regulao social ocorre por subcontratao poltica
com diferentes grupos e agentes em competio, veiculando diferentes
concepes dos bens pblicos e do interesse geral (Sousa Santos, 1998: 14). O
que abre um campo para visualizar aspectos da reforma do Estado em andamento
no Brasil e que veremos mais frente. O princpio da comunidade se rege pela
lgica da reciprocidade, e o princpio do Estado se rege pela lgica da cidadania.
Mas, o Estado no mais o garantidor do interesse geral, o Estado um
interesse setorial sui generis, cuja especificidade consiste em assegurar as regras do
jogo entre interesses setoriais. Enquanto sujeito poltico, o Estado passa a
caracterizar-se mais pela sua emergncia do que pela sua coerncia. Da o ser
adequado conceb-lo como novssimo movimento social (Sousa Santos, 1998: 14).
Na sua anlise sobre o estgio atual em que se encontra o debate e a
efetivao da reforma do Estado, Sousa Santos identifica duas concepes
opostas, que designa por Estado-empresrio e Estado-novssimo movimento
social.
No caso do Estado-empresrio, dominante na primeira fase de reforma do
Estado, prope-se a mais estreita articulao entre o princpio do Estado e o
princpio do mercado, com claro privilgio deste ltimo.
Os objetivos podem ser resumidos pelas recomendaes de privatizar todas
as atividades que no sejam exclusivas do Estado e submeter as aes da
administrao pblica a critrios de eficincia, eficcia, criatividade,
competitividade e servio aos consumidores prprios do mundo empresarial.
Emerge da a figura do cidado-consumidor.
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Luiz Eduardo Wanderley e Raquel Raichelis

Na segunda concepo, o Estado-novssimo-movimento social, a idia diretriz

que diante do poderoso engrandecimento do mercado, tanto o princpio do
Estado quanto o princpio da comunidade, no podem isoladamente garantir a
sustentabilidade de interdependncias no mercantis, sem as quais a vida em
sociedade se converte numa forma de fascismo societal (Sousa Santos, 1998: 13).
Nesta perspectiva, prope-se que na articulao entre Estado e comunidade,
a primazia seja desta ltima.
No entanto, esta suposta descentralizao do Estado no conjunto da rede de
articulaes, segundo o autor, significa no uma perda de fora do Estado, mas a
mudana da qualidade desta fora.
Em suas palavras: Se certo que o Estado perde o controle da regulao
social, ganha o controle da meta-regulao, ou seja, da seleo, coordenao,
hierarquizao e regulao dos agentes no-estatais que, por sub-contratao
poltica, adquirem concesses do poder estatal. A natureza, o perfil e a orientao
poltica do controle da meta-regulao so agora os objetos principais da luta
poltica, a qual ocorre num espao pblico muito mais amplo que o espao
pblico estatal, um espao pblico no-estatal de que o Estado apenas um
componente ainda que um componente privilegiado. (Sousa Santos, 1998: 14,
grifos nossos).
Nessa nova configurao poltica, as lutas pela democratizao da esfera
pblica ocorrem tanto pela democratizao da meta-regulao quanto pela
democratizao interna dos agentes no-estatais da regulao.
Outra contribuio para as reflexes sobre as transformaes do Estado
contemporneo a perspectiva do Estado Rede proposta por Castells (1998).
Estudando o local na era global traz contribuies diretas para a anlise do
Estado, em especial no mbito dos governos subnacionais. Afirma que h
dificuldades para controlar os fluxos globais e que tanto os governos locais e
regionais (estaduais) quanto o nacional se diferenciam sobretudo em termos de
capacidade de interveno. Em suas palavras, as intervenes mais eficazes hoje
so as que se produzem em rede e de forma coordenada.
De grande interesse para os objetivos da nossa investigao, Castells postula
que os governos subnacionais apresentam um maior potencial de flexibilidade
para adaptar-se e negociar com os fluxos globais. Ademais, pueden expresar
mejor las identidades culturales de um territorio, establecer mas facilmente
mecanismos de participacin e informacin, y generar movilizaciones simblicas
comunitarias (Castells, 1998: 9).
Dissertando sobre a natureza do Estado, o autor comenta que est surgindo um
novo tipo de Estado que redefine o Estado-Nao. El Estado que denomino
Estado red se caracteriza por compartir la autoridad (o sea la capacidad
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Los rostros del Mercosur

institucional de imponer una decisin) a lo largo de una red de instituciones. Una

red, por definicin, no tiene centro, sino nodos, de diferentes dimensiones y con
relaciones inter-nodales que son frecuentemente asimetricas (Castells, 1998: 11).
Dessa rede institucional participam os estados-nao e instituies supranacionais, instituies regionais e locais, e instituies no governamentais. Este
tipo de Estado parece ser el mas adecuado para procesar la complexidad creciente
de relaciones entre lo global, lo nacional y lo local, la economia, la sociedad y la
poltica, en la era de la informacin (Castells, 1998: 11). O que assegura
descentralizao e coordenao numa mesma organizao complexa. El Estado
red es el Estado de la era de la informacin, la forma poltica que permite la
gestin cotidiana de la tensin entre lo local y lo global (Castells, 1998: 11).
Castells enfatiza ainda que o grau de eficincia das administraes estatais,
nas diferentes esferas de poder, depende sobretudo da sua capacidade para
processar e difundir a informao e garantir que a deciso seja compartilhada, lo
qual implica capacidad tecnologica, recursos humanos adecuados y una
estrucutura administrativa apta para asimilar este funcionamiento flexible de una
geometria variable de la poltica (1998: 11).
Para o autor a fora motriz da idia de Estado rede a difuso do poder dos
centros para o poder de redes, exercido conjuntamente pelos diferentes atores
parciais, porm autnomos em seus territrios e competncias, e sempre referidos
ao entorno institucional composto de relaes horizontais e verticais.
Desse processo emerge o Estado rede, que um novo tipo de Estado, que sem
eliminar o Estado nao, o redefine, na medida em que compartilha sua
competncia e capacidade de impor uma deciso rede de instituies
envolvidas.
Na mesma perspectiva, sugere-se que uma das redes fundamentais a das
relaes intergovernamentais: os entes federativos precisam constituir
mecanismos de parceria e cooperao para a realizao de suas polticas
(Abrcio & Ferreira Costa, 1998: 5).
Contudo, o papel desse novo Estado no funcionamento da rede interna e
externa precisa ser melhor discutido, pois o que est em questo a estruturao
de uma nova forma poltica do Estado.
Como observa Castells, el estado, en sus distintos niveles, es el principal
instrumento del que hoy por hoy disponen los ciudadanos para controlar la
globalizacin em funcion de sus valores e intereses. Por ello, la adecuacion del
instrumento, la administracion del estado, a las tareas complejas que requiere el
extraordinario proceso de cambio social y tecnologico que vivimos, es la
condicion previa a cualquier capacidade de intervencion estrategica publica, a
cualquier reforma social (1998: 12).
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Luiz Eduardo Wanderley e Raquel Raichelis

Por fim, o autor chama ateno para a necessidade de combinar oito

princpios de funcionamento na administrao do Estado rede:
O da subsidariedade, no qual a gesto administrativa deve ser
descentralizada o mximo possvel, articulando instncias nacionais e
supra-nacionais;
O da flexibilidade na organizao e atuao da administrao;
O da coordenao, que inclui formas de hierarquia nas quais se mantm as
regras de subordinao democraticamente estabelecidas;
O da participao cidad, que funciona mais eficazmente no mbito local;
O da transparncia administrativa, que exige controles internos e externos;
O da modernizao tecnolgica da administrao;
O da transformao dos agentes administrativos, qualificando-os e
remunerando-os adequadamente;
O da retroalimentao na gesto, com avaliaes que corrijam erros.
Um dado fundamental na redefinio do Estado e aporte essencial para uma
nova viso do pblico passa pelo social. Vrios estudiosos e declaraes de
organismos internacionais, j antes e aps a crise originada pelas ondas
especulativas, registram esse ponto crucial. Ya Thurow alertaba contra a
hegemonia extremada do Mercado, dizendo que os mercados livres tambm
tendem a produzir nveis de desigualdade nos salrios que so politicamente
incompatveis com o governo democrtico.
Kliksberg (1996), ancorado em dados do PNUD, da UNICEF e da CEPAL,
afirma que h uma demonstrao categrica de que melhorias nos indicadores
econmicos no significam melhoria automtica na vida da gente, j que o
desenvolvimento econmico no se translada mecanicamente populao.
Enfocando a dcada dos anos 80, ele registra que mesmo coexistindo crescimento
econmico e melhores equilbrios macroeconmicos houve uma piora sria na
situao social das maiorias.
Pode-se afirmar que as questes sociais ocasionadas pelos modos de
produo e de desenvolvimento na Amrica Latina, gerando desigualdades
sociais imensas e disparidades regionais agudas, com as seqelas de misria,
pobreza, violncia entre outros males, constituem um aguilho para o novo estado
democrtico que se quer construir.A questo social pode ser considerada o juzo
tico da democracia, sem a sua resoluo o pblico se esvanece e a democracia
vira uma fico.

165

Los rostros del Mercosur

Esfera pblica no Brasil

Nosso enfoque o de que a sociedade brasileira, em termos histricos e
estruturais, vive de um modo singular as contradies entre o estatal e o privado,
integrando e dissolvendo componentes tradicionais e modernos, nas quais a
concepo republicana de pblico no atinge a sua maioridade.
O pblico (no sentido de estatal) na histria brasileira foi marcado, como
inmeros autores tm destacado, pela dominao oligrquica da troca como
favor, base de um entranhado clientelismo. Por outro lado, at os dias de hoje, o
pacto das oligarquias com as chamadas elites modernas vem assegurando a
estabilidade do poder vigente. Numa simbiose tpica, persistem relaes de troca
de favores polticos por benefcios econmicos e de favores econmicos por
benefcios polticos. Mesclam-se o velho e o novo, sem rupturas radicais.
Considerando as imensas desigualdades e injustias sociais predominantes
no pas, questiona-se se possvel formatar uma esfera pblica que assegure a
ordem pblica tendo por balizamento a garantia dos direitos bsicos para todos.
Acredita-se que sim, considerando-se as transformaes societrias observadas
nas ltimas dcadas.
Na sociedade em geral, pela confirmao e concretizao da nova cidadania
assegurada na Carta Constitucional de 1988. Na sociedade poltica, pelas
propostas de reforma do Estado, reforma poltica e refundao da Federao que,
contudo, vm enfrentando enormes resistncias e sendo adiadas ou limitadas ao
extremo. E principalmente pela mudana profunda da funo do fundo pblico na
regulao econmica, que Oliveira (1990) chama de regulao truncada. Na
sociedade civil, pela criao de espaos pblicos ampliados (como no oramento
participativo), nos mltiplos fruns sobre os mais diversos temas (habitao,
sade, direitos humanos, meio ambiente etc.), nos distintos movimentos sociais
pela constituio de novos sujeitos sociais e implementao de novas formas de
gesto pblica abertas participao popular, e de novas formas de negociao
deles com os governos, colocando na agenda poltica demandas, reivindicaes,
distribuio de recursos, responsabilidades dos atores envolvidos. Nas relaes
de trabalho, com a criao das Cmaras Setoriais. No campo empresarial, com o
fortalecimento do chamado Terceiro Setor.
Na busca de caminhos, alguns dos quais j indicados, podem ser apontados
alguns dos desafios a serem enfrentados no movimento de construo e
consolidao da esfera pblica no Brasil.
A democratizao simultnea da Sociedade Civil e do Estado. O que passa
pela consolidao da democracia representativa, na sua dimenso polticoinstitucional, mas que deve avanar para formas de democracia direta e
semi-direta, e progressivamente atingir patamares superiores da democracia
econmica e social. Se necessrio desmistificar a posio de que tudo
166

Luiz Eduardo Wanderley e Raquel Raichelis

deriva do Estado, preciso tambm vencer a satanizao do Estado, dandolhe a primazia nas tarefas urgentes de um desenvolvimento humano e
sustentvel.
O equacionamento da questo social, entendida como a superao das
desigualdades e injustias. O que significa a resoluo de questes
originadas por problemas scio-econmicos (desemprego, subemprego,
economia informal, pobreza etc.), por problemas scio-polticos (apatia,
corrupo clientelismo, autoritarismo, participao etc.) e por problemas
scio-culturais (analfabetismo, diversidade cultural, respeito diferena,
etnias, gnero etc.).
O fortalecimento de fruns ampliados de participao social, como os
Conselhos, em todos os nveis de atuao, sob formas de organizao,
representao e funcionamento que assegurem a sua democratizao e uma
slida repartio de poder nas aes decisrias.

Estado e esfera pblica no Brasil-desafios gesto publica democrtica

Diferentes abordagens comprovam os descompassos e desajustes que
incidem nas relaes entre a administrao pblica, a organizao poltica e a
sociedade nacional, desde a formao do Estado brasileiro. Neste sentido, a
gesto pblica estratgica afetada por processos histricos e estruturais, tais
como, a modernizao conservadora, a recorrncia de surtos autoritrios, o
clientelismo, a corrupo institucionalizada, um Estado precocemente atrofiado e
multifacetado cujas ligaes com os interesses da sociedade basicamente foram
permeadas por duas orientaes uma racional-legal e outra patrimonialista, e
uma mquina administrativa desigual e desequilibrada que se caracteriza pelas
tenses e dissociaes entre a administrao direta e indireta.
Uma das caractersticas bsicas do Estado brasileiro a ausncia de um
efetivo controle social da tecnocracia toda poderosa e auto-suficiente que
distancia, quando no ignora, a dinmica poltica. De certo modo, esta situao
faz distanciar o Estado da sociedade e sancionar, cada vez mais, a prevalncia do
Executivo dos demais poderes da Repblica. Fenmeno que permeia no s a
esfera federal mas as instncias dos Estados subnacionais (estadual e municipal).
Nos anos 90, surge um novo surto de reformismo quantitativo. Cada vez
mais, contudo, setores importantes da sociedade poltica e da sociedade civil
tomam conscincia da necessidade de que a gesto pblica deve atingir,
concomitantemente, a sociedade, o Estado e a poltica. Ademais da reforma dos
aparelhos do Estado, em andamento, da reforma poltica que mantida em
banho-maria, faz-se necessria a reforma do pacto federativo de modo a reduzir
o conflito regional, dar acabamento descentralizao esboada pela
167

Los rostros del Mercosur

Constituio de 1988 e devolver ao Executivo federal o papel de gestor noburocrtico de programas e polticas, encarregado de planejar, implementar,
acompanhar e avaliar o desempenho dos diversos entes pblicos (Mare, Plano
Diretor: 21).
Pode-se afirmar que uma reforma do Estado e uma reforma da administrao
so indissociveis, e que elas requerem uma profunda reviso da racionalidade
imperante, das funes e prticas estatais, das instituies polticas, de um novo
padro de relacionamento entre o Estado e a sociedade civil, e de uma nova tica
pblica.
Numa conjuntura em que o mote dominante o da desconstruo do Estado,
o desafio est na reconstruo do Estado pela qual ele seja posto como eixo
estruturante do processo democratizador, que tenha por norte o social e o pblico.
A gesto pblica se concretiza tanto por parte dos governos subnacionais que
para isso necessitam aperfeioar a sua gesto estratgica (compreendendo a
capacidade de governo, a governana e a governabilidade, nos termos de Carlos
Matus), objetivando atingir patamares crescentes de publicizao segundo os
parmetros aqui delineados, quanto nas novas formas de parceria de gesto
poltica (Offe, 1992). O modelo de anlise empregado por Offe o de uma teoria
da ao coletiva na qual a dinmica das estruturas de poder e dada pela
organizao dos interesses do capital e do trabalho.
Para o caso brasileiro, no mbito dos governos nacional e subnacionais, a
gesto pblica exige uma democratizao do Estado, um Estado para a sociedade
civil o que significa um redesenho do Estado. No podemos, por exemplo,
desconsiderar a face gerencial da crise atual. Ela aponta para o desempenho mais
propriamente administrativo do Estado e sugere, fortemente, que algumas das
dificuldades presentes podem ser enfrentadas com o que se costuma chamar de
tecnologias de gesto, algo referido ao incremento de habilidades e
conhecimentos tcnicos com os quais se pode melhorar a performance do aparato
pblico. Mas o problema do Estado tem tambm uma face mais propriamente
referida s suas estruturas, ao padro organizacional e cultura que tipifica suas
instituies (...) H ainda, uma dimenso constitucional (...) que se traduz em
reviso ou reforma da Constituio. E h, enfim, uma face imediatamente
poltica, vinculada s capacidades societais, s filosofias e aos estilos de governo,
s relaes Estado/sociedade, aos valores pblicos e democrticos, ao sentido da
poltica e de suas instituies, dentre as quais o Estado (Nogueira, 1999).
No mbito da gesto poltica com parcerias entre governos e setores da
sociedade civil, ela requer a democratizao da sociedade civil que assuma
responsabilidades de carter pblico. Para indicar experincias nesse campo, o
oramento participativo tem gerado contribuies democrticas de dupla mo,
trazendo alteraes significativas quer nas aes estatais, quer nas aes dos
168

Luiz Eduardo Wanderley e Raquel Raichelis

setores sociais envolvidos (Pontual, 2000). Outra experincia de especial

importncia tem sido a dos Conselhos representativos (tutelares e de outra
natureza) que abarcam um amplo leque de atividades (Raichelis, 1998). Um
movimento crescente compe o chamado Terceiro Setor, que atua em carter
supletivo buscando a dinamizao de polticas pblicas nas reas de sua atuao,
como por exemplo no espao da escola pblica (Fundaes Cenpec, Orsa, Ayrton
Senna, etc.), e algumas ONGs. Um segmento conhecido por suas implicaes no
debate sobre essa temtica diz respeito s instituies de ensino particular que so
denominadas de filantrpicas ou comunitrias, sem finalidades de lucro e que
recebem recursos pblicos.
No mbito estrito da Sociedade Civil, surgem foras multiformes que agem
no sentido do fortalecimento da mesma face o Estado ou face o Mercado, ou a
ambos. Por um lado, elas criam espaos de publicizao na busca de hegemonia
entre si, em seus campos especficos de atuao e na opinio pblica, por meio
da criao de grupos de presso para atingirem interesses setoriais (caso do
Grupo Brasil, que ser estudado nesta investigao) e de conseguir maior
visibilidade nos meios de comunicao de massa. Por outro lado, constituem
redes (de ONGs, associaes profissionais, sindicatos e centrais de empresrios e
de trabalhadores, universidades etc.), com a inteno de alcanar uma maior
integrao social e regional entre as instituies envolvidas e de se capacitarem
para influir nas polticas dos Estados nacionais e do Mercosul em especial.

O pblico no-estatal na proposta governamental federal

conveniente, neste ponto, trazer algumas reflexes sobre o processo de
reforma do Estado brasileiro, na concepo exposta no Plano Diretor. Nele, h
uma distino entre a reforma do Estado, que engloba as vrias reas do governo
e o conjunto da sociedade brasileira, e a reforma do aparelho do Estado voltada
para a administrao pblica em sentido amplo. Pretende-se uma redefinio do
papel do Estado que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento
econmico e social pela via da produo de bens e servios, para fortalecer-se na
funo de promotor e regulador desse desenvolvimento (Mare, Plano
Diretor:17). Para abandonar as anteriores funes de execuo assumidas pelo
Estado brasileiro, objetiva-se transferir para o setor privado as atividades que
podem ser controladas pelo mercado. Em conseqncia, generalizou-se o
processo de privatizao de empresas estatais. E busca-se uma descentralizao
de certas atividades servios competitivos ou no-exclusivos do Estado para
um setor pblico no-estatal.
Partindo de uma anlise de trs modelos bsicos de administrao pblica,
que so sucessivos no tempo mas persistem interligados na prtica, quais sejam a
administrao pblica patrimonialista, a administrao pblica burocrtica e a
169

Los rostros del Mercosur

administrao pblica gerencial, opta pelo ltimo, considerado o mais moderno e

que caracterizado pelos valores de eficincia e qualidade na prestao de
servios pblicos e pela dinmica de uma cultura gerencial nas organizaes.
A administrao pblica gerencial tem por referncia a administrao de
empresas, da qual contudo se diferenciaria pela cobrana de impostos, pelo
controle de polticos eleitos e pelo interesse pblico. Afirmando que o modelo
burocrtico tem qualidades vlidas a serem mantidas mas que historicamente
gerou defeitos graves, diz que o paradigma gerencial contemporneo,
fundamentado nos princpios da confiana e da descentralizao da deciso,
exige formas flexveis de gesto, horizontalizao de estruturas, descentralizao
de funes, incentivos criatividade (...) acrescentam-se os princpios de
orientao para o cidado-cliente, do controle por resultados, e da competio
administrada (Mare, Plano Diretor: 34 e 24).
No Plano so distinguidos quatro setores, dentre os quais o ncleo
estratgico, as atividades exclusivas seriam de competncia prpria do Estado,
os servios no-exclusivos (prestados por universidades, hospitais, museus,
centros de pesquisa) seriam de competncia dividida em que o Estado atua
simultaneamente com organizaes privadas e as pblicas no-estatais, e a
produo de bens e servios para o mercado que rea das empresas.
Uma novidade na proposta do governo est no destaque dado propriedade
pblica no-estatal, constituda pelas organizaes sem fins lucrativos, que no
so propriedade de nenhum indivduo ou grupo e esto orientadas diretamente
para o atendimento do interesse pblico (Mare, Plano Diretor: 54), que seria a
adequada para o setor no-exclusivo ou competitivo do Estado.
Vale constatar que no elenco dos rgos estratgicos da reforma pretendida
so citados a Cmara da Reforma e seu Comit Executivo, a Casa Civil da
Presidncia da Repblica, os Ministrios da Administrao Federal e Reforma do
Estado, do Planejamento e Oramento e o da Fazenda, e apenas o Conselho da
Reforma do Estado para a articulao com a Sociedade Civil, sendo este um
rgo de natureza consultiva.
A apropriao da noo pblico no-estatal, como est incorporada no Plano
Diretor, reduz consideravelmente o seu alcance e o contedo, se levarmos em
conta outras elaboraes de cientistas sociais. Nos termos explcitos do texto, sem
ignorarmos que outros sentidos podem ser defendidos pelos seus autores em
outros mbitos, sustenta-se que os chamados servios no-exclusivos devem ser
transferidos atravs de um programa de publicizao, transformando as atuais
fundaes pblicas em organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito
privado, sem fins lucrativos, que tenham autorizao especfica do Poder
Legislativo para celebrar contrato de gesto com o Poder Executivo e assim ter
direito dotao oramentria (Mare, Plano Diretor: 58).
170

Luiz Eduardo Wanderley e Raquel Raichelis

Dentre os objetivos estabelecidos, a participao da sociedade dar-se-ia pelos

seguintes meios: Lograr adicionalmente um controle social direto desses
servios por parte da sociedade atravs dos seus conselhos de administrao.
Mais amplamente, fortalecer prticas de adoo de mecanismos que privilegiem
a participao da sociedade tanto na formulao quanto na avaliao do
desempenho da organizao social, viabilizando o controle social (Mare, Plano
Diretor: 58). Como se infere, a nfase dada nas organizaes sociais e a
participao societria se liga ao acompanhamento da dinmica delas pela via dos
conselhos de administrao. Em seguida, ao tratar da parceria entre o Estado, a
prpria organizao social e a sociedade a que serve, indica que essa sociedade
poder participar, minoritariamente, do financiamento pela compra de servios e
doaes.
Pretende-se, ademais, que a participao da sociedade se d na mudana da
dimenso cultural administrativa no Pas, pela parceria e cooperao entre
administradores e funcionrios pblicos, entre governo e sindicatos de
funcionrios. Outras medidas contemplam a profissionalizao e a valorizao do
servidor pblico, estimulando aes de co-gesto, desenvolvimento de recursos
humanos, e o melhor atendimento dos cidados e suas necessidades, atuando nas
reas de simplificao de obrigaes de natureza burocrtica, facilitando o
sistema de recebimento de reclamaes e sugestes, implementando um sistema
de informao, buscando eliminar as filas.
Em nossa compreenso, a publicizao se funda numa viso ampliada de
democracia, tanto do Estado quanto da Sociedade Civil, e na implementao de
novos mecanismos e formas de atuao, fora e dentro do Estado, que otimizem a
participao de modo a que ela seja a mais representativa possvel da sociedade
em seu conjunto e de grupos especficos. Nestes ltimos, destacam-se os
Conselhos, que so resultantes de experincias j testadas positivamente em
vrias regies do Brasil e se constituem em um de seus formatos inovadores.

Ampliao da esfera pblica brasileira

No caso brasileiro, em alguns governos sub-nacionais, esto em andamento
uma multiplicidade de experincias que incorporam organizaes da sociedade
civil, como ONGs, movimentos populares, associaes de moradores, sindicatos,
entidades empresariais, universidades, entidades sociais, cientficas e culturais,
etc., em processos de produo e prestao de servios e de gesto de polticas e
programas, nas quais tem-se ensaiado diferentes modalidades de controle
socializado sobre as aes pblicas estatais.
Tem ganhado notoriedade, inclusive em mbitos latino-americano e
internacional, as experincias de oramento participativo levadas a cabo
171

Los rostros del Mercosur

notadamente por administraes municipais, que expem, em espaos pblicos

constitudos para tal fim, decises sobre as prioridades oramentrias a serem
implementadas, possibilitando a constituio de uma pedagogia de participao
cidad.
Segundo Pontual (1999) e Kliksberg (1999: 23), cerca de 70 municpios
brasileiros esto comeando a realizar experincias de oramento participativo
inspiradas na proposta original de Porto Alegre iniciada em 1989.
Los resultados han sido sorprendentes y han echado por tierra los
vaticinios pesimistas augurados por algunos sectores, que vean como una
heterodoxia inadmisible la entrega de una cuestin tan tcnica y delicada
como el presupuesto, a un proceso de participacin popular (Kliksberg,
1999: 24).
Pontual (1999: 114-116), mesmo reconhecendo enormes limites para a sua
implantao e consolidao, elenca os aspectos positivos engendrados pelas
experincias de oramento participativo. Extraindo deles aqueles que dizem
respeito mais diretamente aos objetivos deste projeto, destacamos alguns
aspectos da sua contribuio.
Para ele, a adoo do oramento participativo por parte da administrao
pblica possibilita: maior transparncia administrativa e o abandono de prticas
clientelistas; o fim da intermediao na aplicao dos recursos pblicos; a
alocao de recursos pblicos passa a ser decidida a partir de critrios objetivos,
pblicos e impessoais, definidos pelos prprios participantes do processo; maior
eficincia e eficcia na gesto pblica, a partir de novas metodologias de
administrao e planejamento que proporcionam um maior controle dos recursos
e da coisa pblica e, tambm, um melhor aproveitamento de escassos recursos
governamentais; ao introduzir maior racionalidade no planejamento da ao
governamental, potencializa a governabilidade dos governos locais, atravs da
agregao de novos agentes polticos na negociao da ao governamental; o
incremento das exigncias de accountability (responsabilizao na prestao de
contas), que passam a requerer das administraes pblicas uma reviso dos seus
parmetros de governana; o exerccio de uma cidadania ativa; a prtica da
democracia participativa, atravs da experimentao de novas formas de
exerccio da democracia direta e da re-oxigenao da democracia representativa.
No campo das relaes de trabalho, as cmaras setoriais tambm poderiam
ser lembradas como uma experincia significativa de tentativa de
estabelecimento de novas formas de gesto pblica favorecedoras da negociao
e entendimento entre governo, empresrios e trabalhadores, no mbito da
definio de polticas econmicas setoriais.
Ribeiro Guimares afirma que seu carter inovador est na orientao de um
novo quadro de relaes entre Estado, capital e trabalho. As cmaras sinalizam
172

Luiz Eduardo Wanderley e Raquel Raichelis

que possvel um novo modelo de gesto do Estado, baseado na negociao das

polticas pblicas (...) a troca da poltica sindical do conflito para o confronto
propositivo, representada pelas cmaras, no significa uma guinada de direo,
mas sim um avano sobre a estratgia em vigor (...) a partir desta inovao, so
possveis alguns desdobramentos de grande importncia. O mais evidente, neste
momento, diz respeito (re)definio das regras do tipo de desenvolvimento
industrial e econmico, que passem pela redistribuio dos ganhos e pelo
estabelecimento de perspectivas de mdio e longo prazos. Dentro dessa
possibilidade, o governo contar com um amplo mecanismo para implementar
suas polticas, pois, como detentor da capacidade de fixar os parmetros da
poltica econmica (juros, cmbio etc.), pode negociar em cada uma das cmaras
os investimentos, as competitividades e o emprego, assumindo e cobrando
compromissos dos demais atores (1994: 18-19).
No contexto da gesto pblica das polticas sociais, outra modalidade de
articulao entre estatal e privado na direo do pblico tem sido a experincia
dos conselhos de gesto das polticas sociais, prtica que vem se desenvolvendo
especialmente no mbito da poltica de seguridade social nas reas da sade e da
assistncia social, dos conselhos de direitos da criana e do adolescente,
conselhos tutelares, conselhos de educao e outros como os de reforma urbana,
poltica ambiental, etc. Muitos desses conselhos foram institudos nos mbitos
federal, estadual e municipal.
Esses conselhos que se organizam em diferentes setores, significam uma
experincia em construo no que se refere a uma nova institucionalidade nas
prticas de gesto pblica que buscam articular a ao organizada e
compartilhada de atores da sociedade civil e do Estado.
Outros atores importantes nesse campo so as organizaes no
governamentais. Caracterizadas como organizaes privadas, formais, sem fins
lucrativos, auto-governadas e com participao voluntria de membros, pelo
menos do corpo diretor, elas atuam em inmeras atividades: mediaes e
assessorias nos campos educacional, poltico, tcnico, legal, informacional e
similares; articulaes entre a sociedade civil e o Estado; apoio material, de
servios, de construo de conhecimento (pesquisa) e de solidariedade a causas
humanitrias e de respeito ao meio ambiente; formao de redes entre
experincias semelhantes, organizaes e movimentos afins ou complementares;
e outras atividades no campo da cidadania (Scherer-Warren, 1994).
As ONGs se organizam em mltiplas redes, como as temticas (a mais
expressiva foi a da Eco/92 no Rio de Janeiro), de informaes (as ligadas aos
direitos humanos tiveram e tm um papel importante na Amrica Latina), de
reflexes. Estruturam-se, ainda, em fruns e associaes (no Brasil, temos a
Associao Brasileira de ONGs a ABONG).
173

Los rostros del Mercosur

Sob diferentes ngulos possvel reconhecer a importncia dessas novas

estratgias de gesto pblica, o que no quer dizer que se desenvolvam sem
dificuldades e ambigidades.
A considerao de tais experincias e as possibilidades de extrapolao e
multiplicao para outros campos da ao governamental, pode nos auxiliar a
superar concepes polares, que ora enfatizam o plo das virtualidades expressas
pela sociedade civil, ora funcionam como satanizao do Estado. No caso
brasileiro, em que est em processo de efetivao um projeto de reforma do
Estado que define o pblico como no-estatal, as exigncias tericas e polticas
de ampliar e aprofundar essa discusso se tornam ainda mais prementes.
Em todas essas experincias, os temas relacionados ao controle social so
objeto de problematizao. Questes como visibilidade, publicidade e
transparncia das aes, dos recursos pblicos e das decises polticas,
fidedignidade e difuso das informaes, no apenas para os grupos diretamente
envolvidos, constituio de novos sujeitos polticos, seu acesso esfera pblica
por meio da legitimidade e representatividade da participao, ampliao e
democratizao dos fruns de deciso poltica, instituio de uma cultura
pblica que supere o poder burocrtico do Estado, o autoritarismo social e a
cultura privatista de apropriao do pblico pelo privado, so alguns dos mais
importantes temas que emergem quando se trata da construo da esfera pblica.
Por outro lado, discutir a democratizao das decises polticas no mbito da
gesto pblica sem considerar a economia e as relaes de poder, significa
permanecer no plano formal, despojando a democracia de contedo histrico.
Sobretudo na Amrica Latina, e em especial no Brasil, onde os nveis de
desigualdade e de excluso social se aprofundam, em um contexto legalinstitucional que conta hoje com amplo dispositivo de normas legais que definem
mecanismos de participao e controle social.
Um tema central no movimento de democratizao diz respeito, portanto,
questo social, entendida de forma ampla na sua relao com os processos de
produo e reproduo social responsveis pelas desigualdades, subordinaes e
excluses entre naes, regies, classes, etnias, gnero.
Portanto, as possibilidades de publicizao dos processos de integrao
regional remetem aos problemas de integrao social existentes no interior de
cada pas. Uma hiptese que pode ser aventada a que sem avanos slidos nos
processos de incluso social surgiro instabilidades na dinmica de construo
democrtica, como j possvel constatar observando a situao poltica de
alguns pases do continente.
No caso dessa pesquisa, examinar o carter das relaes entre Estado e
sociedade na conduo de polticas de integrao regional, sob a tica da
presena de atores da sociedade civil na definio da agenda poltica e nas
174

Luiz Eduardo Wanderley e Raquel Raichelis

decises estratgicas a ela concernentes, considerando o quadro complexo das

questes levantadas, poder contribuir para elucidar alguns dos desafios relativos
incorporao da dimenso internacional e latino-americana na gesto pblica
estratgica de governos sub-nacionais.

Perspectivas de uma esfera pblica no Mercosul

Neste ponto, pode-se estabelecer duas hipteses que valem para a realidade
mais ampla e para o estudo aqui pretendido. A primeira a de que quanto maior
for a esfera pblica democrtica em cada Estado membro, maior ser a
possibilidade de uma integrao regional abrangente. Em outras palavras, se
houver uma maior integrao entre Estado e Sociedade Civil, nos termos
anteriormente postos, a tendncia ser a de que as demandas dos povos
envolvidos e dos agentes mais participantes propiciem o surgimento de
mecanismos e de uma dinmica mais democrtica no Mercosul em seu conjunto,
gerando um processo que v alm do mercado comum em curso para a
constituio de parcerias efetivas e slidas em outros campos.
Exemplos positivos nesse sentido podem ser encontrados na mobilizao
feita pelas centrais sindicais nacionais e mesmo regionais, reivindicando sua
presena nos organismos constitutivos do Mercosul que, apesar de todas as
dificuldades conhecidas, tiveram algum sucesso. Como tambm no caso da
atuao de alguns partidos polticos que exigiram um maior comprometimento de
seus governos na consolidao da integrao almejada. Exemplos negativos tm
sido o de certos setores empresariais no interior de seus pases pressionando por
maior protecionismo, bem como o de um nacionalismo estreito que defende que
a populao s compre produtos nacionais, ou que pe obstculos integrao
dos imigrantes o que tem gerado diversos conflitos.
A segunda hiptese a de que quanto maior for o processo de publicizao
existente nas instituies e diretrizes do Mercosul, maior a possibilidade de
avanar em conquistas pblicas nos Estados membros. A hiptese sugere que na
medida em que se fortaleam as instncias ora existentes e se possa progredir
para instncias supra-nacionais com poder de influenciar as decises nacionais
sobre determinados assuntos como o caso da Unio Europia, esse processo
poder criar constrangimentos fortes que afetem a soberania nacional no sentido
de uma maior democratizao. O exemplo mais prximo e explcito aconteceu
com o Paraguai, no momento em que os governos dos demais pases
coordenaram uma tomada de posio propondo eventuais represlias no caso de
se instalar uma instabilidade poltica no democrtica naquele pas.
Discutir a democratizao das decises polticas no mbito da esfera pblica
sem considerar a economia e as relaes de poder, significa permanecer no plano
175

Los rostros del Mercosur

formal, despojando a democracia de contedo histrico. Sobretudo na Amrica

Latina, e em especial no Brasil, onde os nveis de desigualdade e de excluso
social se aprofundam, em um contexto legal-institucional que conta hoje com
amplo dispositivo de normas legais que definem mecanismos de participao e
controle social.
Determinadas iniciativas em curso na Regio indicam que h um movimento
crescente de discusso e de participao ativa de mltiplos setores sociais da
sociedade civil, na construo da integrao regional pretendida. Inicialmente,
pode ser destacado o Movimento pela Integrao dos povos do Cone Sul da
Amrica Latina, que rene entidades sindicais, populares, de pesquisa e de
assessoria. Mantendo uma posio crtica ao Mercosul, entendido apenas como
mercado comercial, e buscando uma integrao mais completa das sociedades
envolvidas. No campo da democracia defendem que ela se faa do local e
nacional para o subregional, compatibilizando mecanismos de participao
popular com instituies representativas. Ademais, que haja uma democratizao
do Estado submetendo-o ao monitoramento e controle da sociedade civil
organizada (Declarao de Porto Alegre, Arruda, 1992: 78-79).
Contando com a participao de representantes das centrais sindicais dos
pases componentes e lutando por consolidar alianas regionais e mesmo
internacionais, iniciou-se en 1995 um processo de desenvolvimento de um
Programa Comum de Formao para o Mercosul, otimizando a utilizao da infraestrutura das centrais e socializando as experincias metodolgicas e temticas.
Nos congressos das centrais sindicais e reunies importantes com referncias
diretas ao Mercosul, inmeros pontos de fortalecimento da gesto pblica so
elaborados. Um instrumento sugestivo tem sido as Cartas das centrais aos
presidentes dos pases do Mercosul. Citando objetivos enunciados no Tratado de
Assuno acelerar os processos de desenvolvimento com justia social, os
signatrios comentam que ele no est sendo cumprido na atual mecnica de
funcionamento. Dentre as propostas apresentadas, afirma-se que necessrio a
elaborao de polticas sociais, de proteo e promoo de emprego e capacitao
profissional, bem como tratamento dos problemas trabalhistas e sociais sob a
tica da solidariedade e fortalecimento dos atores sociais, estabelecendo mbitos
de participao e negociao de solues de conflitos existentes. O que implica
na reviso das estruturas em funcionamento.
O setor empresarial tem se mobilizado e articulado para defender os
interesses de brasileiros nos pases vizinhos, como o caso do Grupo Brasil
(que ser analisado por um dos subprojetos envolvidos nesta pesquisa), com
atuao destacada na Argentina e iniciando no Peru.
Tambm no mbito das profisses universitrias observa-se importante
mobilizao de algumas categorias profissionais que buscam articulaes que
176

Luiz Eduardo Wanderley e Raquel Raichelis

permitam a livre circulao de profissionais pelos pases integrantes do Mercosul.

Derivam da demandas emergentes, relacionadas s necessidades de
redimensionamento do mercado de trabalho e de criao de parmetros mnimos
comuns relacionados formao e ao exerccio profissional nesses pases.
Esse processo tambm vem produzindo novas instncias organizativas e
declaraes pblicas dos compromissos assumidos. A ttulo de exemplo,
mencionamos o Comit Mercosur de Organizaciones Profesionales de Trabajo
Social o Servicio Social, que em 12/04/97 elaborou a Declaracin de La Plata:
el Servicio Social em la consolidacin del compromiso democratico en el
Mercosur, Nesse evento, que reuniu organizaes profissionais do Brasil,
Uruguai e Argentina, objetivou-se a ampliao do escopo meramente comercial
presente na proposta de criao do Mercosul, pela introduo da discusso sobre
uma alternativa para o desenvolvimento integral dos povos, com a participao
da sociedade.
No mbito cultural, se no h uma coordenao de polticas culturais,
algumas iniciativas tm mostrado as potencialidades existentes para uma
integrao mais efetiva. O documento importante para a integrao cultural do
Mercosul o Protocolo de Integrao Cultural (Consejo Mercado Comn
11/1996). O Protocolo reconhece que a cultura constitui um elemento primordial
dos processos de integrao, estabelece que os estados-parte se comprometem
a promover a cooperao e o intercmbio entre suas respectivas instituies e
agentes culturais (artigo 1), priorizando as aes culturais que expressem as
tradies histricas, os valores comuns e as diversidades dos pases membros do
Mercosul (artigo 2).Uma iniciativa diz respeito ao aumento expressivo de cursos
de lngua espanhola no Brasil, e a recproca verdadeira para a lngua portuguesa
nos demais pases (caso da Argentina), ainda que com menos vigor nos demais
pases. Na rea artstica, o intercmbio de artistas de teatro, cinema, dana tem se
intensificado. Na rea do ensino superior, alm da organizao de vrias frentes
de colaborao mtua, com presena de professores e de estudantes nas
instituies dos pases membros, cursos interinstitucionais, muitas disciplinas
procuram dar uma viso sobre a Amrica Latina e o Mercosul e amplia-se a
procura de livros publicados na lngua materna. Ainda que no haja uma ateno
maior s indstrias audiovisuais, existem iniciativas do tipo: tratamento
aduaneiro especial para produtos culturais (Grupo Mercado Comn 122/96);
bolsas para jovens artistas; programa de intercmbio de jovens escritores; mostras
itinerantes de fotografia; edies co-financiadas de escritores relevantes do
Bloco; estabelecimento da Casa do Mercosul Cultural em Colnia, Uruguai;
iniciativas relacionadas com a preservao do patrimnio histrico comum.
Todas essas intervenes formuladas pela representao de setores sociais
representativos para o fortalecimento institucional do Mercosul possuem um
amplo desdobramento social e poltico, e buscam estimular a ampliao da esfera
177

Los rostros del Mercosur

pblica no mbito da cooperao e da integrao regional. Representam, assim,

propostas da sociedade civil que visam garantir uma dimenso social e uma
perspectiva democrtica integrao regional, apoiadas na criao de novos
fruns e organismos de gesto pblica do Mercosul, abertos participao da
sociedade em suas decises.

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