UNIVERSIDADE FEDERAL DO ABC - UFABC

PROGRAMA DE ESTUDOS DE PS-GRADUAO EM PLANEJAMENTO

E GESTO DO TERRITRIO

DISSERTAO DE MESTRADO

RAQUEL PAIVA GOMES

AVANOS, IMPASSES E DESAFIOS DO TRABALHO SOCIAL NO MBITO

DOS PROGRAMAS FEDERAIS DE URBANIZAO DE FAVELAS

SANTO ANDR SP
2013

PROGRAMA DE ESTUDOS DE PS-GRADUAO EM PLANEJAMENTO

E GESTO DO TERRITRIO
REA DE CONCENTRAO: POLTICAS E INSTRUMENTOS
DE PLANEJAMENTO E GESTO DO TERRITRIO

RAQUEL PAIVA GOMES

AVANOS, IMPASSES E DESAFIOS DO TRABALHO SOCIAL NO MBITO

DOS PROGRAMAS FEDERAIS DE URBANIZAO DE FAVELAS

Dissertao de Mestrado apresentada ao

Programa de Ps-Graduao da Universidade
Federal do ABC, como requisito parcial para
obteno do ttulo de mestre em Planejamento
e Gesto do Territrio, sob a orientao do
Professor Doutor Artur Zimerman.

SANTO ANDR SP
2013

Gomes, Raquel Paiva.

Avanos, impasses e desafios do trabalho social desenvolvido no mbito
dos programas federais de urbanizao de favelas.
194p.
Bibliografia
Dissertao (mestrado). Universidade Federal do ABC, Santo Andr,
2013.
Orientador: professor Doutor Artur Zimerman
Palavras chaves: trabalho social, urbanizao de favelas, HBB e PAC.

Este exemplar foi revisado e alterado em relao verso original, de acordo com as
observaes levantadas pela banca no dia da defesa, sob responsabilidade nica do
autor e com a anuncia de seu orientador.

Santo Andr, 24 de julho de 2013.

Assinatura do autor (a):

Assinatura do orientador:

Dedico este trabalho aos meus pais, Dona

Marinalva e Seu Valdeci, que reuniram a
coragem de deixar suas razes baianas e a
fora para edificar sua prpria morada
na cidade grande. Obrigada pela vida.
Amo muito vocs!

AGRADECIMENTOS
Muitas pessoas contriburam para a concretizao deste trabalho, mas devo agradecer
especialmente quelas que efetivamente foram essenciais nesta jornada.
Primeiramente gostaria de explicitar minha gratido aos meus familiares,
especialmente ao meu marido Jos, minha cunhada Michela, ao meu irmo Ronaldo e aos
meus pais Dona Marinalva e Seu Valdeci, por me apoiarem e principalmente por cuidarem
das minhas filhas, Isabelle e Maria Clara, enquanto realizava a pesquisa e a dissertao. Sem
vocs, efetivamente eu no teria conseguido fechar esse ciclo da minha vida.
Agradeo tambm:
Aos professores do curso de Planejamento e Gesto do Territrio, pela qualidade,
seriedade e empenho com que conduziram este programa de ps-graduao.
A todos os colegas da turma do mestrado pela troca de conhecimentos, gostosa
amizade e inmeras manifestaes de apoio e solidariedade. Valeu!
s professoras Maria de Fatima C.M. Gomes, Neusa Cavalcante Lima e Rosangela
Paz, por lerem meu projeto de pesquisa, enviar material bibliogrfico e contriburem com
sugestes muito assertivas.
As minhas colegas de trabalho do Tribunal de Justia de So Paulo pela fora,
compreenso e incentivo.
Ao professor Artur Zimerman, pela orientao.
s professoras Dirce Koga e Rosana Denaldi pelas valiosas contribuies conferidas
na ocasio da qualificao, e posteriormente pelo apoio e incentivo na reta final deste
trabalho. Vocs foram demais!
Ins Magalhes, Ana Claudia Rossbach, Elzira Leo, Kleyd Taboada, Tassia
Regino, ao Edson Ortega, Marta Cirera, Vanda Regina, ao Shedd Pegaz, ao Vagner
Lamonica, Mirela Santos, Comisso de Moradores do ncleo Naval e a todos os
participantes ativos da pesquisa. Muito obrigada por concederem parte de seu tempo e
conhecimento. Espero que meu trabalho consiga refletir a riqueza das experincias das quais
tive oportunidade de conhecer.
Brenda, que com muito esmero transcreveu as entrevistas e me auxiliou na reviso
deste trabalho, muito obrigada pelo seu empenho e dedicao e Bela pela formatao.
Isabelle e Maria Clara espero que a minha ausncia e o esforo empreendido sejam um
dia um motivo de orgulho para vocs.

Urbaniza-se? Remove-se?
So 200, so 300 as favelas cariocas?
O tempo gasto em conta-las tempo de outras surgirem.
800 mil favelados ou j passa de um milho?
Enquanto se contam, ama-se em barraco e a cu aberto,
novos seres se encomendam ou nascem revelia.
Os que mudam, os que somem, os que so mortos a tiro
so logo substitudos.
Onde haja terreno vago onde ainda no se ergueu
um caixoto de cimento esguio (mas se vai erguer)
surgem trapos e panelas, surge fumaa de lenha
em jantar improvisado.

Urbaniza-se? Remove-se?
Extingue-se a pau e fogo?
Que fazer com tanta gente brotando do cho, formigas
de formigueiro infinito?
Ensinar-lhes pacincia, conformidade, renncia?
Cadastr-los e fich-los para fins eleitorais?
Prometer-lhes a sonhada, mirfica, rsea fortuna
distribuio (oh!) de renda?
Deixar tudo como est para ver como que fica?
Em seminrios, simpsios, comisses, congressos, cpulas
de alta prosopopia elaborar a perfeita e divina soluo?

Um som de samba interrompe to srias indagaes,

e a cada favela extinta ou em um bairro transformada,
com direito a pagamento de COMLURB, ISS, Renda,
outra aparece, larvar, rastejante, insinuante,
de gente que qual gente: amante, esperante, lancinante,
O mandamento da vida explode em riso e ferida.

Carlos Drummond de Andrade

Crnica das Favelas Nacionais
Jornal do Brasil, 06/10/1979.

RESUMO

A presente dissertao de mestrado apresenta uma anlise da evoluo do trabalho social ao

longo das intervenes do Estado nas favelas e assentamentos precrios. O estudo produziu
ainda uma reflexo sobre as expectativas, os impasses e entraves do trabalho social
desenvolvido no mbito dos projetos integrados de urbanizao de favelas, na viso dos
principais sujeitos envolvidos no planejamento e execuo dos atuais programas federais PAC
e Habitar Brasil BID. Observa-se que a partir da dcada de 1990, multiplicam-se as
experincias de urbanizao de favelas por todo pas, deixando de ser visto como um
programa alternativo para se consagrar como modelo de interveno pblica no mbito dos
governos municipais e estaduais. Nesse perodo, o trabalho social ganhou importncia
estratgica e assumiu a responsabilidade pelos processos participativos e organizativos, pela
articulao de programas e aes, bem como, suporte e apoio nas intervenes fsicas,
principalmente nos projetos que envolvem remoes, realocaes e remanejamentos das
famlias. A execuo das obras acabou tendo um peso poltico e institucional muito maior em
relao s demais aes previstas nos projetos de urbanizao ficando as intervenes sociais
geralmente focadas apenas na mobilizao da populao para assegurar informaes relativas
s obras e remanejamentos. Assim, os processos instaurados com o trabalho social guardam
semelhanas se no for idntico aos de desenvolvimento e organizao comunitria realizados
nas dcadas de 1950 e 1960. Nas duas experincias avaliadas ocorreram incompatibilidade
entre os tempos da implementao e a falta de estrutura de gesto adequada ao programa. J o
PAC, a partir dos anos 2000, destinou recursos considerveis tanto para a urbanizao dos
assentamentos precrios quanto tambm aumentou o percentual destinado ao trabalho social.
As avaliaes realizadas recentemente sobre este programa demonstram que a baixa
capacidade institucional de estados e municpios ainda um entrave para os projetos de
urbanizao de favelas. Alm disso, agrega-se a terceirizao (inclusive do trabalho social) e a
prpria precarizao das relaes de trabalho, tanto por conta da reduo progressiva dos
quadros profissionais das prefeituras, quanto pela forma precria que os funcionrios
terceirizados so contratados, sem garantia dos direitos trabalhistas, com uma carga excessiva
de trabalho alm de baixos salrios. Constata-se ainda que o governo federal embora
reconhea a baixa capacidade institucional de estados e municpios para operacionalizar os
programas federais, no deu continuidade aos investimentos para superar este entrave. A
sobreposio das obras fsicas em relao s outras dimenses que envolvem os projetos
integrados tambm continua sendo um desafio a ser superado. Outra questo ainda presente
a falta de articulao entre as diferentes dimenses (ambiental, social e fundiria) previstas no
PAC e a prpria intersetorialidade necessria para assegurar, posteriormente a incluso social
e a proviso de outros servios nas reas urbanizadas. A perspectiva territorial e intersetorial
presente no discurso e nos documentos oficiais pouco dialoga com as sistemticas
desenvolvidas na operacionalizao dos projetos de urbanizao. A lgica setorial ainda a
que prevalece e o territrio no o lugar comum para pensar as intervenes. A concepo
subjacente ainda de planejar de forma centralizada, tendo os municpios pouca ou nenhuma
mobilidade para criar ou propor arranjos diferentes na consecuo dos objetivos do HBB ou
do PAC.
Palavras-chave: Urbanizao de favelas. Projetos integrados. Trabalho social. PAC e HBB.

ABSTRACT

This current Masters dissertation presents an analysis of the evolution of social work
throughout the state interventions in slums and squatter settlements. The study has produced a
reflection on expectations, impasses and obstacles of social work developed in the context of
integrated slum urbanization projects, regarding to the main subjects involved in planning and
executing programs on current federal PAC and Dwell Brazil IDB. It is observed that from
the 1990s the experiences of slum urbanization multiply throughout the country, no longer
being seen as an alternative program to devote itself as a model of public intervention in the
context of state and local governments. During this period, social work gained strategic
importance and assumed responsibility for participatory and organizational processes, for the
articulation of programs and actions, as well as support in physical interventions, mainly in
projects involving removals, reassignments and relocation of families. The execution of the
works ended up having a much higher political and institutional weight, regarding to other
planned actions in urbanization projects, getting social interventions often focused only on the
mobilization of the population to ensure information to the works and relocations. Thus the
proceedings with social work hold similarities if it is not identical to development and
community organization processes conducted in the 1950s and 1960s. In two experiments
were evaluated the incompatibilities occurred between the time of implementation and the
lack of appropriate management structure to the program. Otherwise, the Program to
Accelerate Growth, known as PAC, allocated considerable resources both for the slums
urbanization as also increased the allocated percentage to social work. The evaluations
recently conducted demonstrate the low institutional capacity of states and municipalities is
still an obstacle for slums urbanization projects. Furthermore, it aggregates to outsourcing
(including social work) and the very precariousness of labor relations, both due to the
progressive reduction of professional staff of municipalities, as for the precarious way that
outsourced employees are hired without guarantee of labor rights with an excessive workload
in addition to low wages. It was also noted, although the federal government recognizes the
low institutional capacity of states and municipalities to operate federal programs, it didn't
continue the investments to overcome this obstacle. The overlap of the physical works
regarding other dimensions that involve integrated projects also remains a challenge to be
overcome. Another issue still present is the lack of coordination between the different
dimensions (environmental, social and land policies) in the program itself and the needed
intersectoral relation to ensure further social inclusion and the provision of other services to
these territories. The territorial and intersectoral perspectives present in the discourse and
official documents slightly dialogue with the developed systematic operationalization of
urbanization projects. The sectoral logic is still prevailing and the territory is not the
commonplace to think about interventions. The adjacent conception is still to plan centrally,
having the municipalities few or no mobility to "create" or propose different arrangements in
attaining the objectives of HBB or PAC.
Keywords: Slum urbanization. Integrated projects. Social work. PAC. HBB.

LISTA DE QUADROS

Quadro 1

Sntese das intervenes Trabalho social (1930-1960)................................. 102

Quadro 2

Sntese das intervenes Trabalho social (1970-1980)................................ 127

Quadro 3 -

PAC e Trabalho social: Expectativas, Impasses e Desafios na Viso dos

Diferentes Atores ............................................................................................ 177

SUMRIO

1 INTRODUO ................................................................................................................... 12
2 ANTECEDENTES DO TRABALHO SOCIAL NO CONTEXTO DA
REFORMA URBANA E SOCIAL ....................................................................................... 29
2.1 QUESTO URBANA E HABITACIONAL: BREVE HISTRICO ............................... 29
2.2 MODERNIZAO DA ASSISTNCIA: UM PROJETO EDUCATIVO PARA
CONTROLE DOS TRABALHADORES ................................................................................ 34
2.2.1 Trabalho social na rea urbana habitacional: primeiros ensaios de uma
prtica ...................................................................................................................................... 38
2.3 MODERNIZAO DA ASSISTNCIA SOCIAL NO CONTEXTO NORTEAMERICANO .......................................................................................................................... 42
2.4 PLANEJAMENTO URBANO E TRABALHO SOCIAL: MEDIAES DO
ESTADO PARA CONTER E AMENIZAR A QUESTO URBANA E
HABITACIONAL .................................................................................................................... 47
3 A REFORMA SOCIAL E URBANA NO CONTEXTO BRASILEIRO ....................... 51
3.1 PARTICULARIDADES DA QUESTO URBANA E HABITACIONAL NO
BRASIL .................................................................................................................................... 52
3.2 O TRABALHO SOCIAL E AS INTERVENES URBANAS E
HABITACIONAIS: 1930 A 1960 ............................................................................................ 56
3.2.1 As primeiras experincias no setor habitacional ........................................................ 59
3.2.2 Trabalho social: os primeiros estudos sobre as favelas .............................................. 63
3.2.3 As primeiras intervenes pblicas com relao s favelas....................................... 68
3.3 TRABALHO SOCIAL E A INFLEXO NORTE-AMERICANA NO
DESENVOLVIMENTO DAS INTERVENES JUNTO AS FAVELAS: ENSAIOS
PARA O DESENHO DE UMA INTERVENO NO MBITO NACIONAL .................... 73
3.3.1 Primeiras experincias que aplicaram o mtodo DOC no mbito das polticas
habitacionais ........................................................................................................................... 78
3.4 URBANIZAO DA FAVELA BRS DE PINA: UMA ALTERNATIVA
FRENTE AOS PROCESSOS AUTORITRIOS DE REMOO ......................................... 94
3.5 VOLTA DA ONDA REMOCIONISTA - AO GOVERNAMENTAL NAS
FAVELAS SOB A REPRESSO DITATORIAL................................................................... 98
4 REGIME MILITAR E A DEMOCRATIZAO: NOVOS ATORES E
VELHOS DESAFIOS PARA O TRABALHO SOCIAL .................................................. 105

4.1 TRABALHO SOCIAL: ALGUNS REGISTROS DESSE PERODO ............................ 106

5 A DIMENSO SOCIAL DOS PROGRAMAS DE URBANIZAO DE
FAVELAS E SEUS IMPACTOS NO COMBATE A POBREZA URBANA (1990 E
ANOS 2000): UMA AGENDA DE PESQUISA EM CONSTRUO ............................ 130
5.1 O TRABALHO SOCIAL DESENVOLVIDO EM ALGUMAS EXPERINCIAS
DE URBANIZAO DE FAVELAS DESENVOLVIDA NOS ANOS 90 E 2000 ............. 133
5.2 TRABALHO SOCIAL: AVANOS, IMPASSES E DESAFIOS RECENTES.............. 145
5.3 PROGRAMA DE ACELERAO DO CRESCIMENTO O TRABALHO
SOCIAL TAMBM INDUTOR DE DESENVOLVIMENTO LOCAL? ............................. 156
5.4 ALGUNS ENSAIOS DE AVALIAO DO TRABALHO SOCIAL PERODO
RECENTE (2010 - 2013) ....................................................................................................... 159
5.6 PAC E TRABALHO SOCIAL: NA VISO DOS DIFERENTES SUJEITOS QUE
COMPE O PROCESSO ...................................................................................................... 167
6 CONSIDERAES FINAIS ............................................................................................ 181
REFERNCIAS ................................................................................................................... 195

11

Captulo 1

12

1 INTRODUO

Passaram-se quase seis dcadas desde que a primeira experincia de urbanizao

desenvolvida na favela Brs de Pina comeou a incorporar no s a possibilidade de sua
consolidao como parte da cidade, mas tambm a promover processos de participao
envolvendo os moradores do local no desenvolvimento dos projetos de melhoria habitacional,
na implementao de infraestrutura urbana, bem como a integrar aes com vistas a promover
o desenvolvimento socioeconmico das famlias e a assegurar a posse da rea seus
moradores com a possibilidade de regularizao fundiria (CODESCO1, 1966). Essa
experincia representou uma alternativa concreta frente s intervenes pblicas tradicionais
que promovem processos truculentos e por vezes desumanos de remoo.
Observa-se, portanto que
As soluo para favelas envolveu sempre uma disputa entre a remoo dos
moradores ou a urbanizao do ncleo com a permanncia dos mesmos, da
qual participaram a Igreja Catlica, profissionais urbanistas e assistentes
sociais, alm dos moradores organizados, durante muitos anos. Aos poucos,
as prticas de urbanizao ganharam espao sobre o domnio antes absoluto
das prticas de remoo violenta, sendo que uma das experincias pioneiras
foi o processo de luta para urbanizao da favela Brs de Pina, na cidade do
Rio de Janeiro, que teve incio na dcada de 1960. (MARICATO, 2011:67)

A partir dessa experincia seguiram-se vrias outras, intensificadas em funo

principalmente da resistncia dos moradores contra as remoes foradas, sobretudo na
dcada de 1980. Nesse perodo vrias cidades foram palco de ampla organizao popular dos
movimentos de luta por moradia, impulsionadas pela participao democrtica decorrente da
luta contra ditadura, que com apoio de instituies da ala progressista da Igreja Catlica
(Pastoral das favelas) e de militantes polticos e intelectuais de correntes progressistas e de
esquerda, passaram a reivindicar a urbanizao das reas faveladas das principais cidades do
pas, a exemplo de Recife, Diadema e Belo Horizonte.
O direito moradia digna, a segurana de permanncia nas reas ocupadas e
consolidadas, com a regularizao da posse passam a ser pauta das discusses dos fruns
populares, tcnicos (conselhos profissionais) e acadmicos e por consequncia dos espaos
polticos.

Companhia de Desenvolvimento de Comunidade rgo responsvel por intermediar as relaes entre os

moradores das favelas em urbanizao e o Banco Nacional de Habitao BNH. A CODESCO era uma empresa
subsidiria da COPEG - (Companhia de Desenvolvimento do Estado da Guanabara) foi presidida por Marcilio
Marques Moreira e tinha como subsecretrio executivo Silvio Ferraz, a empresa era composta por 40
funcionrios, a maioria arquitetos, engenheiros e assistentes sociais.

13

Nesse contexto de luta e mobilizao agrega-se o Movimento Nacional de Reforma

Urbana, que participou ativamente da Assembleia Constituinte que culminou na promulgao
da Constituio Cidad em 1988. Seus artigos 182 e 183 definiram quatro eixos fundamentais
da poltica urbana: (i) a obrigao e primazia do Estado em assegurar os direitos urbanos a
todos os cidados; (ii) a funo social da propriedade, ou seja, a submisso da propriedade
sua funo social, prevalecendo o interesse pblico sobre o individual; (iii) o direito cidade
e a cidadania, traduzindo-se na garantia de acesso e partilha dos benefcios da urbanizao por
parte de toda a populao e (iv) a gesto democrtica da cidade, pela institucionalizao da
participao direta da sociedade nos processos de gesto urbana.
Muitos governos locais empreenderam esforos e recursos em diversos programas que
passaram, inclusive, a inspirar a literatura acadmica. Inmeros projetos de pesquisa foram
desenvolvidos, principalmente por profissionais que, de alguma forma, contriburam para a
elaborao, implementao e avaliao dessas experincias. Destacam-se as produes de
Hereda (1991) sobre a urbanizao da favela de Alagados, em Salvador; Denaldi (1999 e
2001), que empreendeu uma avaliao dos programas de urbanizao de favelas
desenvolvidos pelas cidades de Diadema e Santo Andr; DAlessandro (1999), que avaliou a
poltica de urbanizao de favelas da cidade de So Paulo no perodo de 1989-1992, Medeiros
(1999), que avaliou a ao multiprofissional no mbito do programa Bairrinho sub programa
do Favela-Bairro e Pereira (2008) que empreendeu o estudo de caso da urbanizao de duas
favelas no mbito do Programa Favela Bairro.
Denaldi (2003) e Cardoso (2005), posteriormente, ao realizar um balano dos
programas de urbanizao de favelas desenvolvidos no mbito municipal pelas principais
cidades das regies metropolitanas do pas ao longo das dcadas de 1980 e 1990, sintetizam o
conjunto das experincias desenvolvidas identificando a evoluo e os impasses dos
programas, inclusive qualificando cada perodo e os patamares alcanados pelas intervenes.
Os dois autores classificam que os programas desenvolvidos nas dcadas de 1980,
num primeiro momento, no se fundamentavam em projetos urbansticos mais detalhados e
abrangentes, consistiam em investimentos pulverizados em obras pontuais de infraestrutura
urbana, acesso a servios pblicos essenciais (gua, esgotamento sanitrio, energia eltrica), e
reordenamento e parcelamento do solo no conjunto de assentamentos precrios nas cidades,
alcanando baixos patamares de qualidade na urbanizao (DENALDI, 2003, p. 113).
Em 1990 a existncia das favelas passou a ser legalmente reconhecida e sua
urbanizao viabilizada por um modelo de interveno pblica, inclusive como parte da

14

soluo habitacional para as pessoas e famlias de baixa renda e da possibilidade de sua

consolidao com a adoo de padres urbansticos especiais (DENALDI, 2003).
O fio condutor de todas essas experincias a conscientizao, desde os primeiros
programas de urbanizao, de que a favela representa um fato urbano consolidado e,
portanto, um patrimnio habitacional que deve ser recuperado e desenvolvido.
Coloca-se, portanto, nfase nos aspectos do projeto urbanstico visando a melhorar
os padres qualitativos e as caractersticas morfolgicas dos assentamentos; o
projeto integrado da rea substituiu os projetos pontuais das intervenes da
primeira gerao, definindo mtodos e instrumentos de projetos e gesto das
informaes (NOVARA, 2003, p. 14).

A Conferncia Mundial realizada em Istambul+5 e organizada em 1996 pela

Organizao das Naes Unidas -ONU reafirmou essa tendncia quando props aos pases e
s cidades uma agenda Habitat II, que traou como meta a erradicao da pobreza urbana.
Para tamanho desafio recomendou o planejamento das aes a partir do modelo upgrading de
interveno, envolvendo as dimenses social, econmica, ambiental e fsica nos projetos de
urbanizao. Os conceitos ainda muito controversos de sustentabilidade e de eficincia urbana
passaram a orientar o planejamento das cidades com o intuito de melhorar a qualidade e
manter o equilbrio das relaes econmicas, produtivas, sociais e ambientais.
Nesse perodo, municpios e estados com alguma capacidade de endividamento,
comearam a captar recursos internacionais, momento que se multiplicam as experincias de
urbanizao e regularizao de favelas pelo pas. Uma nova gerao de programas Favela
Bairro (Rio de Janeiro), Guarapiranga (So Paulo), Alvorada (Belo Horizonte), Projeto Novos
Alagados, posteriormente denominado de Ribeira Azul (Bahia), Vila Bairro (Teresina), Plano
de Desenvolvimento Local Riacho Doce e Pantanal (Belm), Projeto Terra (Vitria), Plano
Global Especfico (Belo Horizonte) e Santo Andr Mais Igual (Santo Andr) comearam a
articular intervenes fsicas-urbansticas s aes sociais, ambientais e de regularizao
fundiria atravs de projetos integrados tendo alm da proviso de infraestrutura urbana e
servios pblicos essenciais, o enfrentamento da pobreza urbana e incluso social como
objetivos centrais.
Observa-se em todos esses programas a incluso de diversas formas de participao
comunitria na formulao e implementao dos projetos integrados, como parte da estratgia
de desenvolvimento das intervenes. Embora, o xito, a intensidade e grau de participao
da populao varie muito em cada caso.
Ao avaliar os programas desenvolvidos na dcada de 90, Rosana Denaldi (2003)
observa que h uma elevao do patamar tcnico da interveno em favelas. Os municpios
passam a elaborar projetos globais de interveno e a incorporar, pelo menos na inteno,

15

as dimenses social, econmica e ambiental com o trabalho social. Alguns projetos inclusive
preveem a construo de equipamentos sociais - centros comunitrios, creches, escolas, alm
de obras com vistas a melhorar o desenvolvimento econmico local. Porm, as obras de
infraestrutura urbana tem um peso poltico e institucional muito maior do que o das demais
aes previstas nos projetos integrados. A autora observa que as intervenes sociais
geralmente concentram-se mais no apoio mobilizao da populao e suporte execuo
das obras, ficando, portanto a participao restrita oferta de informaes sobre o programa e
acompanhamento das obras.
Abiko et al. (2007) tambm realizaram uma avaliao dos programas de urbanizao
de favelas (Projeto Refavela) e criaram um manual de orientaes para as aes de
urbanizao, inclusive estabelecendo critrios operacionais para o desenho e implementao
dos projetos integrados de urbanizao de favelas:

Importncia de insero urbana dos empreendimentos em seus diversos

aspectos;

Participao das famlias envolvidas, em suas diferentes formas, como meio de

legitimao, informao e melhoria na qualidade do processo e do produto;

Necessidade de envolvimento de profissionais experientes e habilitados na rea

social em todas as etapas;

Reflexo, para cada situao, do grau de detalhamento de projeto mais

adequado, se bsico ou executivo;

Planejamento e implementao das aes de forma a garantir a execuo das

atividades dentro do cronograma estabelecido, evitando, inclusive, a quebra de
acordos e compromissos com as partes envolvidas;

Estudo de alternativas de financiamento que possam contemplar a utilizao de

contrapartidas provenientes dos beneficiados (ABIKO et al., 2007, p. 07).

Observa-se que a participao entendida como um componente que legitima a

interveno e garante sua eficincia. Nota-se tambm que os estudos e avaliaes das
experincias de urbanizao e regularizao de favelas, concentram-se especificamente no
componente fsico e urbanstico, no desenho operacional, ou seja, h poucos estudos e
avaliaes sobre a dimenso social e ambiental dos programas, que envolve a execuo do
trabalho social e articulao com outros programas sociais.

16

No mbito federal, os anos 2000 inauguram mais um novo ciclo para a urbanizao de
favelas, que se torna uma das linhas programticas do governo federal para o atendimento
habitacional. Os projetos integrados passam a ser considerados como ao prioritria e
estratgica, alm de se constituir uma soluo para o problema urbano habitacional da
populao moradora dos assentamentos precrios.
A partir de um acordo de emprstimo com o Banco Interamericano de
Desenvolvimento BID (1999), o governo federal deu continuidade ao programa Habitar
Brasil - HBB e incorpora outras demandas aos projetos de urbanizao.
O oramento do programa HBB previa recursos da ordem de 470 milhes e tinha
como meta atender 128 municpios, incluindo as principais cidades das regies
metropolitanas, com previso de investir, em cada municpio, uma mdia de 5,6 milhes. At
setembro de 2000, 82 municpios firmaram contrato com o subprograma Desenvolvimento
Institucional DI e seis municpios haviam contratado financiamento do subprograma
Urbanizao de Assentamentos Precrios UAS.
Ainda que a verba federal para a urbanizao integrada de assentamentos precrios
com o HBB tenha sido significativamente ampliada, continuou sendo irrisria frente
demanda e a desvios em sua destinao; alm de sua aplicao enfrentar dificuldades
operacionais tais como: no contratao das obras por parte dos municpios (mesmo tendo
recursos disponveis); exigncias excessivas do programa; baixa capacidade institucional dos
municpios; constantes mudanas nos normativos e regulamentos do programa entre outros
entraves.
Assim, embora a descentralizao, inclusive amplamente defendida com a
promulgao da Constituio Cidad, tenha reduzido os gargalos da excessiva centralizao
ocorrida nos governos militares e proporcionado uma maior democratizao no nvel
municipal, Sydow, Sano e Abrucio (2010) argumentam que muitos municpios ainda no
dispem de condies financeiras, administrativas e polticas para assumir essa nova condio
de realizar a gesto local dos programas federais, muito menos oferecer as contrapartidas
exigidas.
Mesmo com tantos entraves, na avaliao de Taboada (2009) o programa Habitar
Brasil BID HBB possua uma estrutura programtica que definia objetivos claros, sua
execuo deveria ser realizada por equipes multidisciplinares, tambm era exigida a criao
de uma unidade de gerenciamento do programa, os projetos eram integrados por aes fsicas
(projeto urbanstico e obras) e sociais, incluam a preocupao com a sustentabilidade
ambiental e social do projeto, bem como, a questo da regularizao fundiria.

17

A autora menciona, ainda, que o HBB determinava contedos mnimos para o

Trabalho Social em torno de trs eixos: Mobilizao e Organizao Comunitria, Educao
Sanitria e Ambiental, e Gerao de Trabalho e Renda. Tambm era exigida a execuo de
trabalho social como contrapartida dos municpios junto s famlias nas fases anteriores s
obras, durante e aps essas. Havia definio de recursos de repasse por famlia, corrigveis
pelo IPCA (ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo) e o programa exigia avaliao
participativa do projeto aps um perodo de doze meses de sua concluso (matriz de avaliao
construda e pactuada com todos os atores que participavam do projeto).
Com a mudana de comando do governo federal em 2002, os problemas habitacionais
e urbanos passam a ser enfrentados por um novo arranjo institucional com a criao do
Ministrio das Cidades, em 2003, que instituiu um departamento especfico para a
urbanizao e regularizao de assentamentos precrios DUAP (Departamento de
Urbanizao de Assentamentos Precrios).
A atual Poltica Nacional de Habitao de Interesse Social, criada em 2004, define
como um de seus objetivos promover a urbanizao, regularizao e insero dos
assentamentos precrios cidade, bem como indica as seguintes diretrizes especficas para a
urbanizao desses espaos:

Garantia do princpio da funo social da propriedade, respeitando-se o direito da

populao permanecer nas reas ocupadas por assentamentos precrios ou reas
prximas, que estejam adequadas ambiental e socialmente, preservando vnculos
sociais com o territrio, o entorno e sua insero na estrutura urbana, considerando a
viabilidade econmico- financeira das intervenes;
Promoo do atendimento populao de baixa renda, aproximando-se ao perfil do
dficit qualitativo e quantitativo e com prioridade para populao com renda at 03
salrios mnimos;
Promoo e apoio s intervenes urbanas articuladas territorialmente, especialmente
programas habitacionais de infraestrutura urbana e saneamento ambiental, de
mobilidade e transporte, integrando programas e aes das diferentes polticas,
visando garantir o acesso moradia adequada e o direito cidade;
Estmulo aos processos participativos locais que envolvem a populao beneficiria,
especialmente nas intervenes de integrao urbana e regularizao fundiria;
Atuao coordenada e articulada dos entes federativos por meio de polticas que
apresentem tanto um carter corretivo, baseadas em aes de regularizao fundiria,
urbanizao e insero social dos assentamentos precrios; quanto preventivo, com
aes voltadas a ampliao e universalizao do acesso a terra urbanizada e a novas
unidades habitacionais adequadas;
Atuao integrada com as demais polticas pblicas ambientais e sociais para garantir
a adequao urbanstica e socioambiental das intervenes, no enfrentamento da
precariedade urbana e da segregao espacial que caracterizam esses assentamentos;
Definio de parmetros tcnicos e operacionais mnimos de interveno urbana, de
forma a orientar os programas e polticas federais, estaduais e municipais, levando-se
em conta as dimenses fundiria, urbanstica e edilcia, a dimenso da precariedade
fsica (risco, acessibilidade, infraestrutura e nvel de habitabilidade) e dimenso da
vulnerabilidade social, compatveis com a salubridade, a segurana e o bem estar da
populao, respeitando-se as diferenas regionais e a viabilidade econmicofinanceira das intervenes;

18

Estmulo ao desenvolvimento de alternativas regionais, levando em considerao as

caractersticas da populao local, suas manifestaes culturais, suas formas de
organizao e suas condies econmicas e urbanas, evitando-se solues
padronizadas e flexibilizando as normas, de maneira a atender s diferentes realidades
do pas.
(BRASIL, MCIDADES. Poltica Nacional de Habitao. 2004. P. 34-35)

Essas diretrizes foram reafirmadas com a aprovao da Lei Federal N 11.124/05, que
institui o Sistema e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social SNHIS/FNHIS e
seu conselho gestor2.
A estratgia inicial do governo federal era melhorar a capacidade institucional dos
municpios, que em 2003 era considerada limitada, pois apenas 20% deles detinham
capacidade operacional para receber recursos federais (ARRETCHE et al.). Alm disso, de
acordo com Maricato (2011) o Ministrio das Cidades buscando contornar as rgidas
restries oramentrias, conseguiu um aumento do oramento do FGTS (Fundo de Garantia
por Tempo de Servio) e SBPE (Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo) para
financiamento de moradias e aprovao do Conselho Curador do FGTS que restringia os
subsdios s pessoas com faixas de renda situadas abaixo de cinco salrios mnimos.
Em 20073, o governo federal instituiu o Programa de Acelerao do Crescimento PAC, criando, na avaliao de Bonduki (2009), as condies, pelo menos financeiras, para
ganhar escala nos programas habitacionais e gerar efeitos estruturais, na perspectiva de
enfrentar e reverter, os problemas sociais, urbanos e ambientais relacionados com o quadro
dos assentamentos precrios no Brasil, estimado em 3,2 milhes de domiclios, entre favelas,
cortios e loteamentos irregulares em situao de precariedade.
O PAC constituiu-se num plano de investimentos em diversas reas, sendo uma delas
a de Infraestrutura Social e Urbana, que inclui diversos programas: urbanizao de
assentamentos precrios, assistncia tcnica, proviso habitacional e desenvolvimento
institucional. Aprovado pela Portaria N 411 de 28 de agosto de 2008, o Manual de Instrues
para a Aprovao e Execuo dos Programas e Aes do Ministrio das Cidades inseridos no
PAC prev as seguintes aes: Apoio Melhoria das Condies de Habitabilidade de
Assentamentos Precrios; Apoio ao Poder Pblico para Construo Habitacional para
2

A lei n 11.124/05 que institui o FNHIS/SNHIS originrio de um projeto de lei de iniciativa popular, entregue
ao Congresso Nacional em 1990, contendo mais de 1 milho de assinaturas de eleitores.
3
Nesse mesmo ano, o Ministrio das Cidades contrata a elaborao do Plano Nacional de Habitao sendo
finalizado em 2010. O PLANHAB apresenta estratgias para equacionar as necessidades habitacionais do pas
at 2023. A estimativa que o dficit habitacional acumulado at 2006 seja de 7,9 milhes de moradia e que o
Brasil precise de mais de 27 milhes de residncias novas nos prximos 15 anos. Para tamanho desafio, o plano
prev a necessidade de aportar no mnimo 2% do oramento federal para habitao de interesse social, durante
15 anos. (PAZ, 2010)

19

Famlias de Baixa Renda, e Apoio Elaborao de Planos Habitacionais de Interesse Social

(MCIDADES, 2008, p. 04).
Efetivamente, o PAC composto por dois grandes eixos que norteiam sua
implantao, um com obras na rea de infraestrutura, como hidreltricas e estradas, e outro
direcionado para a urbanizao de favelas e saneamento bsico.
At 2007, o governo federal investiu 8,9 bilhes do Oramento Geral da Unio (OGU)
em 183 projetos ou obras de Urbanizao de Favelas. A maior parte dos recursos foi destinada
regio sudeste e a maioria dos projetos concentra-se nas regies metropolitanas de So
Paulo e Rio de Janeiro.
Os investimentos corroboram com o estudo de Marques et al. (2008) Assentamentos
Precrios no Brasil Urbano, contratado pelo Ministrio das Cidades e realizado pelo CEM
(Centro de Estudos da Metrpole) /CEBRAP (Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento),
indicando que na Regio Sudeste concentra-se numericamente a maior parte dos
assentamentos precrios pas. As Regies Metropolitanas do Rio de Janeiro e de So Paulo
somavam 1.292.667 domiclios ou, em mdia, 16,5% dos domiclios, e 4.860.499 pessoas ou,
em mdia, 18% da populao, em reas precrias. A capital metropolitana do Rio de Janeiro
tinha 392.405 ou 21,78% dos domiclios em assentamentos precrios, assim como 1.390.075
pessoas ou 23,95% da populao nessa situao. J na capital metropolitana de So Paulo,
370.956 domiclios e 1.459.648 pessoas encontravam-se em assentamentos precrios, o que
representava em termos proporcionais, 12,55% e 14,29%, respectivamente.
Os recentes dados do Censo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica)
publicados em 2010 identificaram 6.329 aglomerados subnormais em 323 municpios e
indicam que 11,42 milhes de pessoas vivem em assentamentos precrios no pas, ou seja,
cerca de 6% da populao brasileira no dispe de acesso moradia digna e/ou servios
pblicos essenciais (infraestrutura, saneamento, esgotamento sanitrio, drenagem, etc.). A
maioria dos assentamentos precrios est concentrada em um grupo de 20 regies
metropolitanas (RMs) - so 88,6%, ao todo, sobretudo na RM de So Paulo (596.479
pessoas), na do Rio (520.260), de Belm (291.771), Salvador (290.488) e Recife (249.432).
Uma das explicaes possvel para este fenmeno a concentrao demogrfica e a maior
oferta de emprego no municpio-ncleo ou na capital.
Diante de tamanho desafio, Bonduki (2009) tambm prev que os investimentos
federais encontraro fortes limites na capacidade institucional dos municpios, podendo no
gerar os resultados que ambiciona diante do grave quadro de precariedade habitacional do

20

pas. Embora o cenrio em relao aos investimentos federais seja muito positivo persistem
ainda inmeras dificuldades institucionais relativas gesto local.
Para o professor Eduardo Cesar Leo Marques (2009), pesquisador do Centro de
Estudos da Metrpole -CEM, trs grandes desafios esto colocados para a questo urbana e
habitacional no pas: (i) a contradio da prpria poltica urbana e habitacional federal
(presidencialismo de coalizo)4; (ii) o imenso estoque da precariedade habitacional urbana, o
qual est associado com as estruturas fundirias e a prpria segregao socioespacial das
cidades, as quais so politicamente conflituosas e operacionalmente lentas para enfrentar esse
grande desafio e (iii) o alto custo das intervenes urbanas e sua difcil operacionalizao,
necessitando de amplos contingentes financeiros e da constituio de capacidades
administrativas e tcnicas de gesto.
Nesse sentido, acredita-se que outra questo importante que se coloca com o PAC o
aumento considervel de recursos destinados ao trabalho social, que se tornou um
componente obrigatrio dos programas habitacionais e urbanos do governo federal. O valor
de 2.5% a 5% dos recursos destinados s obras, um aumento substancial em relao aos 0,5%
previstos no HBB. Isso significa que cerca de R$ 500 milhes esto sendo destinados
exclusivamente ao atendimento da dimenso social e ambiental do programa de urbanizao
de assentamentos precrios, importando em novos desafios para estados e municpios na
operacionalizao dos projetos integrados.
O primeiro desafio talvez resida na prpria definio e expectativas em relao a este
componente. O termo trabalho social utilizado h muito tempo e para uma grande
diversidade de atividades e intervenes. Seu uso bastante comum nas polticas sociais5.
Todavia, a anlise das bibliografias sobre o assunto demonstra que suas definies alm de
escassas, so muito abrangentes e desprovidas de elementos capazes de facilitar sua
compreenso no mbito dos programas urbanos habitacionais.
Observa-se que muitas vezes o termo confundido, no por acaso conforme veremos
no captulo 3 desse trabalho, com Servio Social e at mesmo com Assistncia Social. Por
4

O texto Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional Brasileiro publicado por Sergio Abranches
(1988), procura sintetizar a especificidade do sistema poltico brasileiro, que combina no somente representao
proporcional, multipartidarismo e presidencialismo imperial, como tambm organizao do Executivo com
base em grandes coalizes poltico-partidrias e regionais. justamente essa combinao que caracteriza,
segundo o autor, o regime poltico-institucional brasileiro como um presidencialismo de coalizo. Isso quer
dizer que, no Brasil, sem base de apoio poltico no Congresso Nacional, um governo no se torna capaz de
viabiliza suas iniciativas no processo de implementao da poltica estatal.

5
Polticas sociais entendidas como sntese de uma confrontao e articulao de interesses de foras sociais
diversas, um conjunto de regulaes e intervenes do Estado, definidas em um jogo de interesses e
condicionadas historicamente, por processos econmicos, polticos e sociais. (PAZ, 2010)

21

essa razo importa esclarecer que Servio social, situa-se no campo das Cincias Sociais
Aplicadas, trata-se de uma profisso de carter interventivo inscrita na diviso social e tcnica
do trabalho e seus profissionais, assistentes sociais, geralmente compem as equipes tcnicas
que realizam o planejamento, execuo e avaliao das polticas sociais e do prprio trabalho
social (aqui entendido enquanto conjunto de atividades especficos afeto a determinada
poltica pblica). Assistncia Social, por sua vez, uma poltica social, no contributiva, que
compe o Sistema de Seguridade Social, composto pelo Sistema nico de Sade SUS,
Sistema nico de Assistncia Social SUAS e pela Previdncia Social.
O presente estudo considera a definio proposta pelo Instituto de Estudos Especiais
IEE da PUC-SP, a que melhor define atualmente o conceito de trabalho social.
Trata-se de um conjunto de aes inclusivas com carter socioeducativo, adequadas
realidade socioeconmica e cultural da populao e s caractersticas da rea de
interveno, afinadas com os princpios da Poltica Pblica de Habitao, com as
diretrizes dos programas e desenvolvidas em articulao com todos os agentes
sociais envolvidos nos processos de deciso, implantao e controle dos programas
de moradia (IEE-PUCSP, 2003).

Para Raichelis, Oliveira e Paz (2010), essa perspectiva de trabalho social assume uma
direo tica e poltica, em funo de promover a participao, fomentar a ao coletiva e o
exerccio cotidiano do protagonismo da populao, seja socializando informaes, investindo
na formao cidad para apropriao de novos valores e conceitos de morar e conviver no
espao urbano seja no planejamento, articulao e integrao de outras aes e polticas
pblicas.
Para as autoras as intervenes pblicas na rea urbana habitacional devem ser
precedidas e acompanhadas de um trabalho social sistemtico e contnuo, que objetive a
promoo da incluso social, do acesso cidade e aos servios pblicos, e que estimule e
fomente a participao cidad6.
As reflexes de Dirce Koga (2009) tambm ajudam a entender o conceito. Para a
autora o trabalho social constitui-se em uma gama de aes e intervenes localizadas em
determinado territrio e, ao mesmo tempo, precisa se conectar s outras polticas sociais e
cidade. individualizado quando necessrio campo da interveno direta, e ao mesmo tempo
remete-se s lutas pelos direitos sociais e construo coletiva da cidadania e da cidade.
Um definio recente cunhada por Maria do Carmo Brant de Carvalho (2011) indica
que o trabalho social uma mediao necessria implementao territorializada de projetos
6

Participao cidad entendida enquanto processo complexo e contraditrio entre sociedade civil, Estado e
mercado, mas que pressupe partilha de poder, explicitao de conflitos e o estabelecimento de pactos sociais.

22

da poltica social, instalando canais de comunicao e participao entre moradores do

territrio e a poltica pblica em implementao.
Estudo recente, coordenado pelo consultor Francesco Villa Rosa para o Banco
Interamericano de Desenvolvimento BID e o Cities Alliance (Aliana das Cidades)
intitulado Urbanizao de favelas: lies aprendidas no Brasil identificou quatro eixos
comuns ao trabalho social desenvolvido na nova gerao de programas de urbanizao:

Apoio a intervenes fsicas;

Incluso social e desenvolvimento local;

Fortalecimento das organizaes da sociedade civil;

Fomento participao das comunidades nas decises e no controle social.

O estudo salientou ainda que no existem no Brasil padres metodolgicos

estabelecidos e codificados de intervenes sociais em Urbanizao de Favelas, em que, a um
determinado tipo de ao, corresponde um dado resultado.
At mesmo porque no h avaliaes significativas sobre a efetividade, eficincia e
eficcia do trabalho social junto aos programas de urbanizao de favelas dessa nova gerao
de projetos integrados (CARDOSO, 2005) nem uma anlise mais crtica em relao ao
conjunto de pesquisas j empreendidas em relao ao tema.
Nesse sentido, a presente dissertao tm os seguintes objetivos: (i) Analisar a
evoluo do trabalho social ao longo das intervenes propostas pelo Estado para as favelas;
(ii) Contribuir com a sistematizao das informaes e produes acadmicas acerca do
trabalho social desenvolvido nos programas federais de urbanizao de favelas e (iii) Produzir
uma reflexo sobre os limites, desafios e entraves do trabalho social nos atuais programas
federais de urbanizao de favelas PAC e Habitar Brasil BID. Para tanto, partiu-se dos
seguintes pressupostos:

A realidade est em permanente movimento e transformao, portanto no um

conjunto de coisas prontas. Apresenta-se ainda de maneira complexa, como um
todo inter-relacionado e no como um conjunto de situaes e processos
isolados.

23

Todo conhecimento cientfico tem sempre um carter aproximado e provisrio,

portanto, a pesquisa social se faz por aproximaes sucessivas junto ao objeto e
sujeitos da pesquisa.

O objeto de estudo e/ou o sujeito da pesquisa possui conscincia histrica

No apenas o investigador que tem a capacidade de dar sentido ao trabalho
intelectual. Todos os seres humanos (...) em geral, so capazes de explicitar as
intenses de seus atos, projetar e planejar o futuro. (DESLANDES, 1993)

Inexiste Cincia neutra, todas passam por interesses e vises de mundo criadas
historicamente.

O presente estudo insere-se no campo da pesquisa social de natureza exploratria

explicativa. Seu objeto de estudo dispe de poucas produes acadmicas pulverizadas em
diversas reas do conhecimento. Para construo do referencial de analise, foi necessrio
consultar, alm da bibliografia, profissionais com experincia prtica no planejamento,
implantao e operacionalizao de programas de urbanizao de favelas. Para tanto, o estudo
compreendeu uma fase exploratria que envolveu:

Pesquisa bibliogrfica disciplinada, crtica e ampla (MINAYO, 1998) com

vistas a levantar o estado da arte das produes relacionadas ao trabalho social
desenvolvido no mbito dos programas de urbanizao de favelas. Foram
consultados os peridicos nas reas de Servio Social e Planejamento Urbano e
Regional, totalizando 42 estudos composto por artigos, dissertaes e trabalhos
de concluso de curso;

Trabalho preliminar de campo que envolveu contato com informantes-chave

representantes do Ministrio das Cidades, Caixa Econmica Federal, Cities
Alliance-BID, consultores e especialistas, professores, bem como membros das
equipes tcnicas que participaram diretamente da operacionalizao dos
programas HBB e/ou PAC;

Pesquisa documental com vistas a coletar os normativos, relatrios de avaliao

dos programas e demais publicaes tcnicas do Ministrio das Cidades e do
BID referentes aos programas de urbanizao de favelas e ao Trabalho social;

24

Anlise do arcabouo documental dos Programas HBB e PAC, especificamente

as exigncias e diretrizes para elaborao do PTTS Projetos Tcnicos do
Trabalho social.

Durante a fase exploratria da pesquisa, principalmente no contato com os

informantes-chave, foram sinalizadas algumas problemticas.
A primeira refere-se s prprias definies, expectativas e objetivos atribudos ao
trabalho social, concebidos pelo governo federal e pelas agncias multilaterais de
financiamento internacional para os programas de urbanizao de favelas, que no expressam
a realidade das aes desenvolvidas pelos municpios. A intersetorialidade e a articulao das
demais polticas sociais ainda um objetivo muito distante nas intervenes.
Outra questo que mesmo que os municpios tenham constitudo conselhos, fundos e
secretarias especficas para gerir os programas habitacionais, a qualidade e a quantidade dos
recursos humanos das prefeituras so deficientes. Muitas cidades tm lanado mo dos
contratos firmados com o governo federal para suprir sua deficincia operacional,
terceirizando o trabalho social, o que tem gerado uma srie de entraves.
Verifica-se, ainda, que, embora tenha ocorrido um significativo aumento dos recursos
destinados ao trabalho social, as aes, em grande maioria dos projetos, so subsumidas s
obras. Nota-se ainda que o significado e o lugar dado a este conjunto de aes/intervenes
ainda visto como acessrio complementar e subalterno ao projeto arquitetnico e ao projeto
de execuo das obras (infraestrutura e edificao de moradias).
A intersetorialidade e a integrao das aes ainda so desafios a ser superados tanto
pelas equipes tcnicas que operacionalizam o programa, quanto pelo prprio desenho
operacional do PAC.
Os eixos de ao obrigatrios do trabalho social preconizados nas normativas dos
programas de urbanizao de favelas HBB e PAC Educao Sanitria e Ambiental,
Participao e Organizao Comunitria, e Gerao de Trabalho e Renda ainda reproduzem
um conjunto de intervenes similares as das dcadas de 1950 e 1960, fundamentado em uma
matriz conceitual ortodoxa e conservadora, portanto defasados frente aos desafios que
emergem atualmente na operacionalizao dos projetos integrados.
A eficincia do trabalho social medida somente pelo mtodo descrito no Projeto
Tcnico do Trabalho social e pelas formalidades administrativas exigidas pelos programas,
principalmente pela Caixa Econmica Federal e no por sua qualidade e resultados
alcanados junto s comunidades/populao participante. O desenho institucional e

25

operacional dos programas acontece a priori e independe da realidade e especificidades

territoriais apresentadas pelas reas de interveno escolhidas pelos municpios, no
respeitando a diversidade e heterogeneidade das comunidades, contrapondo-se inclusive as
diretrizes da poltica nacional em vigor.
Na tentativa de compreender esses sinais alguns questionamentos se impuseram:
Por que o trabalho social voltou a ganhar importncia e a ser incorporado de forma
oficial, inclusive com aporte de recursos, nos programas habitacionais e urbanos
(especialmente nos programas de urbanizao de favelas), ser que as motivaes so as
mesmas das experincias passadas, se no o que mudou? Qual a percepo dos atores sobre o
trabalho social no perodo recente? Qual a expectativa em relao aos resultados que ele
pode produzir? E quais os principais entraves e desafios percebidos em relao aos programas
em curso? Ao longo da trajetria de mais de cinco dcadas de experincias de urbanizao de
favelas houve uma ressignificao do trabalho social?
Para tentar responder estas questes, empreendemos um trabalho de campo que
envolveu a coleta de documentos e informaes que pudesse descrever como o trabalho social
passou a fazer parte das intervenes do Estado no enfrentamento da questo urbana e
habitacional. Concomitantemente foram realizadas entrevistas individuais com os principais
atores que participam e/ou participaram, de alguma forma, da construo dos programas de
urbanizao de favelas federais no perodo recente (concepo, metodologia, lgica e ciclos),
da sua implementao e de sua execuo.
A partir da trajetria dos sujeitos envolvidos, introduzimos os principais temas que
poderiam responder as indagaes e inquietaes desta pesquisa. Os principais sujeitos
consultados foram: Representantes do Ministrio das Cidades (Secretria Nacional de
Habitao, membros do DUAP Departamento de Urbanizao e Assentamentos Precrios/
Gerncia do Trabalho social), consultora do Cities Alliance/BID, ex-consultoras do programa
HBB e PAC, ex-gestor do programa HBB, profissionais com ampla experincia na gesto e
execuo de programas habitacionais, especialmente urbanizao de favelas.
Com o consentimento de todos os participantes, as entrevistas foram registradas com o
uso de um gravador e, posteriormente transcritas.
Tambm foi realizada uma roda de conversa com a equipe tcnica da Secretaria de
Habitao e Desenvolvimento Urbano do Municpio de Diadema, que acumula experincia na
implementao e gesto de um dos programas mais antigos de urbanizao de favelas e que
possui experincia recente na gesto dos programas Habitar Brasil BID Jardim Nordeste e
PAC Naval. O objetivo principal da entrevista conjunta era captar a opinio da equipe sobre

26

os principais entraves, avanos e desafios que o trabalho social e o prprio programa de

urbanizao (seja com financiamento do HBB ou PAC) tm enfrentado recentemente. Alm
disso, tambm foi possvel participar de uma reunio entre representantes da prefeitura e
moradores do ncleo habitacional Naval em processo de urbanizao pelo programa PAC,
acompanhar as reivindicaes e observar a mudana empreendida pela obra no local.
Tambm trouxeram insumos importantes para o trabalho, participao da
pesquisadora no debate provido pelo Conselho Regional de Servio Social sobre a temtica
em questo Trabalho social no mbito dos programas federais de urbanizao de favelas e
Oficina realizada pelo Ministrio das Cidades sobre a Reviso da Norma Operacional n 08, a
qual versa sobre a operacionalizao do trabalho social no mbito dos programas federais
urbanos e habitacionais.
Por fim, selecionamos algumas avaliaes recentes acerca do trabalho social
desenvolvido em alguns programas de urbanizao de favelas empreendidas no perodo de
2005 a 2013, para verificar os principais avanos, desafios e entraves.
Os resultados desse trabalho esto organizados nesta dissertao composta alm dessa
introduo de mais cinco captulos. O segundo captulo procurou identificar as conexes entre
o trabalho social e as intervenes do Estado na organizao do espao urbano e dos
trabalhadores, no contexto europeu e norte-americano do sculo XIX, com vistas a
compreender as origens da questo urbana habitacional e situar alguns exemplos das
intervenes sociais realizadas nesse contexto para posteriormente verificar como, no Brasil,
importamos tais modelos e solues.
O terceiro captulo trouxe as particularidades da questo urbana e principalmente o
problema da falta de moradia popular no Brasil. Observou-se que as intervenes do Estado
no perodo de 1930 a 1960 fundamentaram-se nos modelos criados no velho continente. O
trabalho social, por sua vez, nasceu no contexto da industrializao, relacionado ao projeto
educativo necessrio adaptao das famlias e do prprio trabalhador lgica capitalista
de produo e acumulao.
No quarto captulo a proposta foi identificar como o trabalho social evoluiu ao longo
das intervenes do Estado principalmente em relao s favelas perpassando pelo perodo
que compreende o final da dcada de 1960 a 1980.
No quinto captulo observa-se que os programas de urbanizao desenvolvidos na
dcada de 1990 e anos 2000 ganham uma nova misso a de combater a pobreza urbana. Nesse
perodo, o trabalho social assume posio estratgica e passa a estruturar as intervenes

27

fsicas urbansticas, alm de se fundamentar na utopia mobilizadora do milnio

Desenvolvimento Local Integrado Sustentvel - DLIS.
Por fim, apresenta-se uma sntese da institucionalizao do trabalho social
desenvolvido nos programas de urbanizao de favelas, suas limitaes, as expectativas
criadas em torno de seus objetivos, os impasses que persistem nessas intervenes e seus
avanos.

28

Captulo 2

29

2 ANTECEDENTES DO TRABALHO SOCIAL NO CONTEXTO DA REFORMA

URBANA E SOCIAL
Todas as palavras so portadoras de idias (e ideais), so plenas de significados.
Estes, porm, alojados em seu interior, no se manifestam de pronto nem se revelam
de imediato. preciso procur-los na dinmica do processo histrico, descobri-los
nas tramas constitutivas do real (MARTINELLI, 2000, p. 29).

Tanto o planejamento urbano quanto o trabalho social guardam em si estreita conexo

com os processos de migrao e crescimento urbano e industrial das cidades, bem como com
as diferentes formas de interveno do Estado e das classes dominantes, seja para conter e
reprimir a organizao dos trabalhadores, ou para atender, ainda que parcialmente, suas
reivindicaes.
A partir de um breve histrico, esse captulo procura identificar as conexes entre o
trabalho social e as intervenes do Estado na organizao do espao urbano e da nova classe
proletria urbana, no contexto europeu e norte-americano com vistas a compreender as
origens da questo urbana habitacional e situar alguns exemplos das intervenes sociais
realizadas nesse contexto para posteriormente verificar como, no Brasil, importamos ou no
tais modelos e solues.

2.1 QUESTO URBANA E HABITACIONAL: BREVE HISTRICO

Para apreender as origens do problema habitacional e urbano, necessariamente temos

que remeter ao processo de formao e desenvolvimento do prprio sistema capitalista, que se
materializou na configurao espacial das cidades e nos processos de trabalho ainda no final
do sculo XVIII, conforme elucida Engels (1783) e, posteriormente, reafirma Lefebvre
(1999), ao definir os espaos urbanos como expresso concreta das relaes sociais, e,
portanto das lutas de classes.
Para tanto, lembra-nos Martinelli (2000), importante ter clareza sobre a definio,
significados e atribuies dados ao prprio termo Capitalismo, que, enquanto categoria
histrica, se configura como determinado modo de produo, marcado no apenas pela troca
monetria, mas essencialmente pela dominao do processo de produo e organizao da
sociedade pelo capital.

30
O capitalismo como modo de produo passa a se assentar em relaes sociais de
produo capitalista, marcadas fundamentalmente pela compra e venda da fora de
trabalho, tornada mercadoria como qualquer outra, pois a base do sistema que traz
como exigncias implcitas a existncia de meios de produo sob forma de
mercadoria e o trabalho assalariado. (...) O modo de produo capitalista definia,
assim, uma forma especfica e peculiar de relaes sociais entre os homens, e entre
estes e as foras produtivas, relaes mediatizadas pela posse da propriedade privada
e dos meios de produo. Definia tambm, como consequncia, uma nova estrutura
social, pois a concentrao da propriedade dos meios de produo nas mos de uma
classe representava apenas uma minoria da sociedade determinava o aparecimento
de outra classe, constituda por aqueles que nada tinham, a no ser sua prpria fora
de trabalho (MARTINELLI, 2000, p. 29).

O Capitalismo em sua fase mercantil impulsionou o surgimento de uma nova classe

social a burguesia, o que tambm permitiu a conquista de poder poltico e econmico. Em
contrapartida, os trabalhadores foram obrigados a se submeterem ao trabalho assalariado,
inclusive com amparo legal do Estado.

(...). Expulsos da terra os camponeses acabavam por se subordinar s exigncias dos

donos do capital, que protegidos pela legislao Tudor podiam recrutar mo-de-obra
sob compulso e denunciar s autoridades aqueles que se recusassem a trabalhar em
virtude de suas condies ou da exiguidade do salrio legal (MARTINELLI, 2000,
p. 32-3).

A mo-de-obra livre e sujeita ao trabalho assalariado surgiu com a dissoluo da

produo por ofcio, vigente no feudalismo. A vida domstica e o trabalho foram redefinidos
ao mesmo tempo para se concentrar na reproduo da famlia nuclear.
Ao analisar o desenvolvimento do Capitalismo, Ball (1981) observa que as
transformaes nas relaes de classe ocorridas, principalmente na Inglaterra, no incio do
sculo XIX, impactaram diretamente na proviso da moradia, em especial para os
trabalhadores.
O referido autor lembra que, historicamente, durante o regime feudal, a maioria dos
camponeses construa suas prprias casas (madeira, barro e/ou pedra), e os trabalhadores das
reas urbanas viviam, geralmente, nas oficinas ou casas de seus mestres (guildas). O espao
domstico nesse perodo de quase todas as camadas sociais era limitado, o lar no era o
centro da vida e, geralmente, configurava- se em um ou dois cmodos, mesmo para os
proprietrios de terras e pequenos comerciantes da poca.
Com a crise do modo de produo feudal, decorrente da intensa difuso das transaes
monetrias, e a desintegrao da estrutura social caracterizada pela autoridade e propriedade
de terra (arrendamento) que se realizava mediante condio de vassalagem e prestao de

31

servios e rendas, o capitalismo mercantil desenvolveu-se e a moradia passou a ser uma

mercadoria cara para a grande maioria dos trabalhadores.
A compra e venda de habitao no era exclusividade de um modo particular de
produo; contudo, a proviso de moradias na forma de mercadoria s se generalizou com a
separao entre a moradia e o local de trabalho, condio esta diretamente relacionada ao
prprio modo de produo capitalista.
Durante o processo de transio do Feudalismo para o Capitalismo mercantil,
especificamente na Inglaterra entre os sculos XVII e XVIII, a forma de proviso habitacional
ganhou complexidade e a interferncia de novos atores: o construtor para o mercado, os
proprietrios de terra e os proprietrios de casas de aluguel (locatrios). Nesse perodo, a
construo para mercado j era ineficiente dado o prprio processo produtivo, o preo da terra
e os riscos das transaes que envolviam a produo habitacional.
Ball (1981) esclarece que o Capitalismo acabou dominando a produo da habitao
na forma do speculative house builder (construtor para o mercado) e a emergente
dominao deste tipo de construtor e do proprietrio de casas de aluguel foram processos que
se reforaram mutuamente. Os primeiros grupos sociais a acessarem a habitao na forma de
mercadoria e num mercado especfico se encontravam nos extremos da pirmide social: os
pobres urbanos e os ricos.
Com o declnio do feudalismo, os pobres submetidos a empregos temporrios ou
desempregados s conseguiam acessar um local para morar caso alugassem acomodaes de
baixa qualidade ou invadissem cmodos. A construo mal feita e os cortios (slum
landlardism) proviam a primeira modalidade e as sucessivas promulgaes de leis tentavam
impedir a ltima (BALL, 1981. p. 15).
Os ricos, por sua vez, demandavam acomodaes elegantes. Com a dissoluo do
sistema de patronagem, os poderosos e grandes lordes feudais, a corte, seus funcionrios e a
nobreza de modo geral demandavam do mercado empreendimentos habitacionais especficos.
Com a rpida expanso da classe de comerciantes e, posteriormente, dos capitalistas, surge
tambm uma demanda por acomodaes domsticas independentes, nas cidades nas quais se
instalavam os negcios.

Como sempre a classe trabalhadora teve que pagar um alto preo: como consumidor
arcando com os altos custos da moradia, e como contingente de trabalhadores da
construo subordinados ao capital de uma indstria onde a explorao da mais valia
absoluta foi fundamental para sua lucratividade (BALL, 1981, p. 14).

32

Gestadas as bases do Capitalismo mo-de-obra livre, diviso social do trabalho,

propriedade privada e dominao dos meios de produo por uma determinada classe social
a Revoluo Industrial veio consolidar as transformaes no modo de produo, na
configurao da sociedade e da prpria cidade. Com os avanos tecnolgicos, principalmente
aps a inveno das mquinas a vapor e mecnicas, consuma-se a ruptura entre os processos
de trabalho e os meios de produo.
O novo modo de produo capitalista passou a exigir a concentrao dos trabalhadores
nos arredores das fbricas e nas indstrias, impulsionando o surgimento das cidades
industriais.
Ball (1981) enfatiza que nesse perodo os primeiros capitalistas alugavam moradias a
seus operrios, pois no tinham outra opo se no a de prover habitao sua fora de
trabalho, dada a prpria localizao de suas indstrias e fbricas. Os industriais ao criar as
vilas operrias (company housing) tambm auxiliaram na formao de uma fora de trabalho
saudvel e passiva. Este investimento era determinado pela natureza do processo de
produo. Um dos objetivos das vilas operrias era manter uma fora de trabalho de boa
qualidade e estvel, sobretudo qualificada o que na poca era algo escasso. Ao mesmo tempo,
o investimento em habitao era uma opo lucrativa ao capitalista que investia parte do
excedente de seus lucros. Dessa maneira, alguns industriais da poca tornaram-se grandes
proprietrios de casas de aluguel e assim permaneceram enquanto obtiveram vantagem, tanto
para a reproduo da fora de trabalho, como para o investimento do capital.
Ao final do sculo XIX os investimentos na construo de casas operrias para aluguel
se tornaram menos lucrativos, devido ao alto custo da construo e da terra. Os novos capitais
foram redirecionados para outras reas da habitao, havendo uma queda brutal do
investimento, que se refletiu na falta de moradias para os trabalhadores.

O crescimento de algumas reas urbanas foi dramtico, entre os censos de 18111821 a populao da cidade de Shelfield cresceu 23% e a populao de Manchester
42%. Durante quase toda a dcada de 1820, quase toda a populao dos novos
centros industriais cresceram acima de 45%. Nem todo este aumento populacional se
alojou em moradias novas, bem longe disso (BALL, 1981, p. 24).

As cidades industriais impuseram uma nova configurao espacial da produo e

modificaes significativas no contexto social, passando a urbanizao a ser uma varivel da
industrializao capitalista.

33
As precrias vilas operrias, construdas com frequncia em locais inadequados
qualidade de vida, porm amoldadas s exigncias do capitalismo, correspondiam as
grandes construes arquitetnicas verdadeiros smbolos da burguesia invadiam os
espaos geogrficos dando-lhes uma nova conformao. A emergncia das cidades
respondia, assim, s exigncias do capital, que impunha uma ocupao diferenciada
do solo social, definida essencialmente a partir da posse privada dos bens
(MARTINELLI, 2000, p. 41).

Frederich Engels, com base em uma pesquisa emprica realizada nas vilas operrias de
Londres, redigiu seu clssico texto A situao da Classe trabalhadora na Inglaterra (18201885), (amplamente citado nas produes acadmicas, diga-se de passagem) no qual
explicitou as precrias condies de vida e de habitao do operariado urbano no decurso do
sculo XIX. Atribuiu a crise ao primeiro estgio de desenvolvimento do modo de produo
capitalista, marcada pela fase concorrencial, provocada principalmente pela industrializao,
baixos salrios e urbanizao, que atraiu uma grande quantidade de migrantes para a cidade,
sem a mediao do Estado.
Posteriormente, Engels (1872) analisou o problema da moradia proletria, em trs
artigos publicados em um jornal alemo Volkstat, no qual teceu criticas as solues
propostas pelos tericos sociais e pela burguesia industrial europeia da poca. Em sua analise,
o filosofo chegou as seguintes concluses sobre a questo:

Uma sociedade no pode existir sem crise de moradia, quando a grande massa dos
trabalhadores s dispe, exclusivamente de seu salrio, quer dizer, da soma dos
meios indispensveis sua subsistncia e sua reproduo quando as novas
melhorias mecnicas retiram o trabalho das massas dos operrios; quando crises
industriais violentas e cclicas determinam, por um lado, a existncia de um
verdadeiro exrcito de reserva de desempregados e, por outro lado, joga
momentaneamente na rua a grande massa dos trabalhadores; quando estes esto
amontoados nas grandes cidades e isto, num ritmo mais rpido do que o da
construo de moradias nas circunstncias atuais e que, por rpidos e mais ignbeis
que sejam os pardieiros, sempre se encontram locatrios para eles; quando, enfim, o
proprietrio de uma casa, na qualidade de capitalista tem no s o direito, mas
tambm, em certa medida, graas concorrncia, o dever de obter de sua casa, sem
escrpulos, os aluguis mais altos. Neste tipo de sociedade, a crise da moradia no
um acaso, uma instituio necessria; ela no pode ser eliminada, bem como suas
repercusses sobre a sade, etc., a no ser que a ordem social por inteiro, de onde ela
decorre, transforme-se completamente (ENGELS, 1987, p. 12-13).

Em Cidades do amanh, Peter Hall (1996) tambm apresenta a conjuntura

econmica, poltica e social (e at mesmo ambiental) da cidade vitoriana no perodo 1880 a
1900, e os reflexos da revoluo industrial na organizao do trabalho e da prpria vida dos
operrios e de suas famlias. A questo habitacional nesse perodo tornou-se um dos
principais problemas das cidades de modo geral. Com efeito, Londres, assim como outras
cidades da Europa (Paris, Berlim) e, posteriormente, na Amrica do Norte (Nova York)

34

sofreram as consequncias do intenso fluxo migratrio provocado pelos processos de

industrializao e urbanizao. Nesse perodo, as primeiras indstrias geralmente se
instalavam nos centros das cidades, provocando um intenso adensamento, que por sua vez
diminua a oferta de terrenos urbanos a preos acessveis para a produo de moradia para os
trabalhadores. A escassez de moradias populares intensificava a oferta de cortios, onde se
amontoavam vrias famlias que no podiam arcar com os custos de um abrigo. Quando
isso no era possvel, milhares de pessoas passaram a viver pelas ruas das cidades.
O artigo jornalstico The Bitter Cry of Outcast London de Andrew Mearn (1883)
publicado anonimamente denunciou as precrias e indignas condies de vida da populao
operria. Descreveu, de forma impactante, a vida nos cortios e a falta de salubridade das
moradias, bem como explicitou que a grande maioria dos trabalhadores no recebia salrios
suficientes para custear uma moradia digna. Ao final de seu artigo, Mearn ressaltou que, na
falta de alternativas para sobreviver, as pessoas que residem nos cortios so levadas
criminalidade, prostituio e a toda sorte de maus hbitos.
A precariedade das relaes e condies de trabalho, as longas jornadas de trabalho
que chegavam at 18 horas por dia- os baixos salrios, a explorao de mulheres e crianas e
a omisso da sociedade de modo geral e principalmente das autoridades pblicas em relao
questo culminaram na organizao do movimento operrio, que causou preocupao na
burguesia industrial e no prprio comando da Igreja Catlica, em virtude de uma suposta
ameaa comunista/socialista que rondava as cidades.
Com a propagao da teoria de Karl Marx e com a conquista do direito de se organizar
sindicalmente, os trabalhadores passaram a reivindicar espao nas decises polticas e a
construir a possibilidade de superao da ordem vigente. Greves, manifestaes e toda sorte
de tenses sociais comearam a influenciar a opinio pblica, que por sua vez impulsionou
a reforma social e a criao da legislao social moderna.

2.2 MODERNIZAO DA ASSISTNCIA: UM PROJETO EDUCATIVO PARA

CONTROLE DOS TRABALHADORES
Com o agravamento da questo social7, frente exploso da pobreza, e s
circunstncias histricas e sociais advindas da Revoluo Industrial, membros da alta

7
Para Netto (2001), a expresso questo social passou a ser utilizada por volta de 1830, para evidenciar um
fenmeno novo, fruto da primeira etapa de industrializao na Europa ocidental o pauperismo que atingia em
larga escala a populao trabalhadora no contexto da emergncia do capitalismo urbano industrial.

35

burguesia ligados Igreja, incentivados pelas autoridades locais, se uniram com o objetivo de
estudar e reformar o sistema de assistncia social pblica da Inglaterra; movimento
semelhante ocorreu na Frana, Alemanha e posteriormente, nos Estados Unidos.

Autodenominando-se os Reformistas Sociais, esses filantropos, retomando o

clssico lema medieval de assistncia Fazer bem o bem (RICHMOND, 1950,
XV), pretendiam desenvolver formas de atendimento aos problemas sociais que
incidiam sobre a numerosa classe trabalhadora e repercutiam na totalidade do
processo social (MARTINELLI, 2000, p. 64).

O movimento de reforma social congregava intelectuais, jornalistas, religiosos e

filantropos os quais tinham em comum a ideia de melhorar as condies de vida dos
trabalhadores por meio da criao de sistemas de proteo social, reformulao das leis
trabalhistas e a implantao de projetos de melhoria habitacional, ou seja, sade, educao e
moradia eram os fatores necessrios para que os prprios trabalhadores pudessem superar a
pobreza e suas vulnerabilidades, ignorando, portanto, a questo da explorao e dos baixos
salrios pagos pelas indstrias. Os reformistas muitos deles tambm socialistas no
acreditavam na revoluo dos trabalhadores como a melhor forma de superar o capitalismo,
confiavam que por meio de reformas gradativas e processuais, as contradies do sistema
iriam ser superadas.
Os reformadores tambm argumentavam que modernizar a assistncia social e
organizar o espao nas cidades era necessrio para combater os males das cidades industriais,
seus bairros e periferias. Era necessrio opor remdios a esses males, fazer uma nova
organizao: modernizar a assistncia (GILLARD, 1939, p. 14). O que demandava
empreender uma mudana radical nos costumes da classe proletria e, essa mudana no
dependia apenas da proviso de habitaes, mas das condies gerais da vida urbana. A
racionalizao da cidade e a expanso dos subrbios eram fator essencial para a educao
popular na luta contra a moradia insalubre, as doenas e os vcios.
As configuraes do trabalho que se impunham nesse perodo, condicionava a
construo de novas relaes sociais, pois era necessrio fixar os trabalhadores em seus locais
de moradia, regular sua vida privada quanto aos horrios, alimentao, hbitos e economia
domstica, enfim assegurar sua reproduo social, criando artificialmente a necessidade de
construir novas relaes comunitrias, principalmente de solidariedade e ajuda-mtua.
Concomitante a esse processo, surgem inmeras as primeiras pesquisas sociolgicas,
realizadas sistematicamente, com o objetivo de esquadrinhar as precrias condies de vida
das classes operrias e apreender seus costumes, cultura, e principalmente conhecer a maneira

36

como gastavam seus salrios. Evidenciam-se as produes de Baro de Grando, lder do

movimento filantrpico na Frana, que publicou um livro chamado Manuel du visiteur du
pauvre (1820), no qual indica a necessidade de proceder a uma classificao geral dos pobres
e descreve uma compreenso das necessidades segundo trs ideias-chaves: em primeiro lugar,
a amplitude das necessidades (dimenso quantitativa); em segundo, sua natureza (distribuio
qualitativa, alimentao, alojamento, cuidados), e em terceiro, sua durao: certas
necessidades so s vezes transitrias, como quando ocorre uma doena ou uma demisso.
Outros casos, porm, so permanentes ou de longa durao, como as necessidades dos
invlidos ou pessoas com esprito fraco (BALEN, 1983, p. 55).
Ducptiaux (1855) publicou Budgets conomiques des classes ouvrires en Belgique:
subsistances, salaires, population, rsultats de la premire enqute statistique sur le budget
des mnages, resultando no primeiro levantamento estatstico sobre oramentos familiares.
Frederic Le Play (1886) que realizou uma espcie de verificao sequencial de modo a
descrever as relaes das famlias com seu ambiente fsico e social estudo monogrfico. Os
itens abordados pela pesquisa se referiam: lugar, sistema de trabalho, propriedade, formas de
riqueza, remunerao, poupana, e s principais categorias sociais de organizao com as
quais as famlias deveriam lidar no grupo-bairro, ou seja, organizaes formais, comunidade,
cidade, provncia, estado racial em essncia, dando origem aos primeiros estudos de
comunidade.
Charles Booth (1889), filantropo e pesquisador social, publicou Labour and Life of the
People (1889), uma espcie de cartografia social da pobreza. Sua obra teve influncia sobre o
Servio Social americano e a escola de Sociologia de Chicago e, mais tarde, na disciplina de
estudos comunitrios e no Instituto de estudos de comunidade no norte da Inglaterra, o qual
formar posteriormente os postulados do mtodo de Desenvolvimento de Comunidades.
De acordo com Valladares (2005) os estudos estatsticos (denominados tambm como
inquritos e/ou estatstica social) passaram a orientar a ao do Estado, bem como a ser
instrumento de poder e controle dos trabalhadores e suas famlias; os dados e informaes
produzidos deram fora aos argumentos e ao debate da Reforma Social no sculo XIX.
Assim:

Todos os recantos da vida social deviam ser submetidos ao processo de

normalizao e jurisdicionados pela razo cientifica progressista, que implicou na
necessidade de novos saberes e novas profisses correlatas aos campos da Reforma
Social (RIBEIRO, 2009, p. 323).

37

Os estudos mencionados eram analisados luz de duas grandes tendncias produzidas

pelos economistas Adam Smith e Ricardo quanto forma de enfrentamento dos graves
problemas advindos da instaurao e expanso da industrializao capitalista a Escola
Humanitria e a Escola Filantrpica.

A Escola Humanitria a que lastima o lado mau das relaes de produo atuais.
Para tranquilidade de sua conscincia, esfora-se para amenizar o mais possvel os
contrastes reais; deplora sinceramente as penrias do proletariado e a desenfreada
concorrncia entre os burgueses; aconselha os operrios a ser sbrios, trabalharem
bem, ter poucos filhos; recomenda aos burgueses que moderem seu furor na esfera
de produo. A escola Filantrpica a escola humanitria aperfeioada. Nega a
necessidade de antagonismos; quer converter todos os homens em burgueses e
aplicar a teoria, desde que esta se diferencie da prtica e no contenha antagonismos.
evidente que na teoria fcil fazer abstraes das contradies que se encontram a
cada momento na realidade. Essa teoria equivaleria, ento, realidade idealizada.
Em consequncia, os filantropos querem conservar as categorias que expressam as
relaes burguesas, porm sem os antagonismos que constituem a essncia dessas
categorias inseparvel delas (MARX apud MARTINELLI, 2000, p. 64).

Os economistas dessas duas escolas no trabalhavam com remota possibilidade de

alterao do sistema econmico vigente e no vislumbravam alternativa concreta de
superao das contradies, a no ser amenizar os efeitos da industrializao, reformar
gradualmente o sistema e moralizar as relaes entre capitalistas e trabalhadores.
Para Martinelli (2000), a racionalizao da prtica social tem para a burguesia o
objetivo principal de estabelecer as bases para seu projeto hegemnico de domnio de classe e
criar estratgias de sustentao capazes de assegurar a irreversibilidade do Capitalismo, ou
seja, utilizando-se da facilidade do acesso dos agentes da filantropia famlia operria, a
classe dominante pretendia submeter o proletariado s exigncias da sociedade burguesa e
desmobilizar suas reivindicaes coletivas.

Burguesia, Igreja e Estado uniram-se em um compacto e reacionrio bloco poltico,

tentando coibir as manifestaes dos trabalhadores eurocidentais, impedir suas
prticas de classe e abafar sua expresso poltica e social. Na Inglaterra, o resultado
material e concreto dessa unio foi o surgimento da Sociedade de Organizao da
Caridade em Londres, em 1869, congregando reformistas sociais que passavam
agora a assumir formalmente, diante da sociedade burguesa constituda, a
responsabilidade pela racionalizao e pela normatizao da prtica da assistncia
social. Surgiram, assim, no cenrio histrico, as primeiras assistentes sociais, como
agentes executores da prtica da assistncia social, atividade que se profissionalizou
sob a denominao de Servio Social, acentuando seu carter de prestao de
servios (MARTINELLI, 2000, p. 66).

As primeiras ideias pr-urbanistas nascem nesse contexto, e seu maior representante

Charles Fourier, prope o planejamento da cidade e das habitaes coletivas, preocupando-se

38

com as condies mnimas de higiene, salubridade, iluminao e ventilao das moradias. A

cidade ideal pensada em sua funcionalidade como um organismo vivo, cujas partes devem
estar em harmonia e equilbrio.
A criao de uma nova ordem social e a racionalizao do ambiente urbano impem a
necessidade da racionalizao da assistncia social e a criao de um projeto educativo
relativo aos trabalhadores urbanos e a suas famlias para viver nas cidades. Ao se constituir, a
assistncia social elegeu seu pblico alvo - a classe operria urbana. (TOPALOV, 1996)
A assistncia pblica e a caridade filantrpica passam a atender os indigentes, os
irrecuperveis, os improdutivos e politicamente inofensivos. A classe operria, por sua vez,
constitua-se um grupo ameaador, que sob risco de subverso e organizao potencial de
revoluo, comeou a conquistar direitos sociais e ter suas reivindicaes atendidas por meio
das polticas sociais.
Para Ribeiro e Cardoso (1994), as caractersticas desta Reforma Social so o abandono
progressivo da filantropia e a substituio por noes jurdicas de direito social, passando o
Estado a ser entendido enquanto responsvel em assegurar os padres mnimos de vida que o
mercado no consegue atender.

2.2.1 Trabalho social na rea urbana habitacional: primeiros ensaios de uma prtica

Concomitante ao processo de racionalizao da assistncia social, em 1884, criada a

Comisso Real para Moradias das Classes Trabalhadoras, que realizou uma srie de estudos
para identificar o problema habitacional e indicar formas de enfrent-lo.
Segundo Peter Hall (1996, p. 27), esta comisso formada por intelectuais do
movimento de reforma social concluiu que o problema habitacional no podia ser enfrentado
sem a interveno do Estado nada efetivo se pode realizar em qualquer escala mais ampla.
E isso fato..
Em 1887 foi realizado em Londres o primeiro levantamento social moderno. A
pesquisa foi aplicada por jovens assistentes sociais voluntrios junto populao dos
cortios. Os resultados da pesquisa sugeriram uma classificao dos pobres, dos dignos aos
indignos de auxlio governamental. Outros estudos foram agregados e apresentados
Comisso Real, que confirmaram que os empregos mal remunerados levavam os
trabalhadores e suas famlias a uma situao de miserabilidade, o que os obrigavam a viver
em locais insalubres e precrios e despender boa parte de seus recursos no pagamento de

39

aluguis, geralmente extorsivos, o que, por sua vez, provocava a superlotao dos cortios e
alta taxa de mortalidade, principalmente de crianas, entre outros tantos problemas sociais.
A interveno estatal para solucionar a questo da habitao operria no era
consensual entre os reformadores e pensadores da poca, tanto que inicialmente a comisso
elaborou apenas um arcabouo jurdico para tratar a questo habitacional e urbana - Lei
Sanitria (Criada em 1848 - aps recorrentes epidemias de clera, que matou milhares de
pessoas esta lei definiu normas e regulamentos para o saneamento bsico e tratamento de
esgotos), Lei Torrens (Lei para Moradias de Artesos e Operrios, de 1868, que permitia s
autoridades locais construrem novas moradias para as classes trabalhadoras) e a Lei Cross
(Lei para a Melhoria das Moradias de Artesos e Operrios, de 1875, que permitia a
demolio de vastas reas ocupadas por habitaes inadequadas e o realojamento de seus
moradores).
Por longo tempo este conjunto de leis permaneceu letra morta. Posteriormente, em
1885 foi promulgada uma nova Lei para a construo de moradias para os trabalhadores, que
fomentava a produo de moradias pelo mercado e por outras organizaes sociais de auxlio
mtuo; tambm foi ampliada a antiga Lei para Casas de Cmodos, de 1851, todavia o
problema persistiu, pois as autoridades locais no se mobilizaram para atender a contento s
demandas urgentes.
Alm do conjunto de leis, as primeiras intervenes fsicas por parte do Estado foram
no sentido de erradicar os cortios e loteamentos irregulares. A edificao de moradias era
bem inferior ao nmero de remoes realizadas, o que provocou um aumento exponencial dos
cortios. Assim, o Ministrio Ingls articulou aes de higiene, inquritos domiciliares, ao
social e assistncia aos moradores dos cortios.
Karl Marx ao tratar da questo argumentou:

Os operrios expulsos pela demolio de suas antigas moradas no abandonam de

todo sua paroquia, ou se estabelecem o mais prximo possvel dela, nos seus limites.
Eles procuram naturalmente alojar-se na vizinhana de seus locais de trabalho, de
onde resulta que a famlia que tinha dois quartos forada a conformar-se com um
s. Mesmo quando o aluguel mais alto, a nova morada pior que a outra, j ruim
que os expulsaram. A metade dos operrios de Strand j se vem obrigados a
caminhar duas milhas para chegar ao servio (...). O certo que toda medida de
policia que, como aconteceu at agora em Londres, expulsa os operrios de um
bairro mediante a demolio das casas no habitveis, s serve para amonto-los de
modo pior em outro (In: CHOAY, 2002, p. 149).

Na tentativa de contribuir para resoluo da questo, Octavia Hill (1838-1912),

membro do partido socialista cristo e filantropa, foi uma das pioneiras no enfrentamento do

40

problema da moradia proletria e na formulao do trabalho social no mbito habitacional.

Membro fundador da Sociedade de Organizao de Caridade, Hill participou ativamente da
Comisso Real e liderou o movimento em pr da criao de parques e espaos de convivncia
pblicos (jardins e praas) nos bairros operrios. Em 1864, valendo-se de sua rede de amigos
influentes comeou a reformar imveis abandonados e cortios deteriorados nos bairros
pobres de Londres e destin-los ao atendimento dos operrios e suas famlias. Por meio de
conhecimentos exmios em contabilidade, ofereceu aos colegas proprietrios retornos
garantidos de 5% ao ms sobre os valores arrecadados com a locao de seus imveis, para
tanto recrutou um corpo de voluntrias, geralmente mulheres oriundas de classe mdia dos
crculos de caridade, para orientao e cobrana dos aluguis.
O gerenciamento social habitacional, assim denominado por Octavia Hill, envolvia a
reforma e manuteno das edificaes e a cobrana pessoal dos aluguis por meio de friendly
visitours aos operrios. Alm disso, oferecia atividades educativas (principalmente a questo
da higiene e organizao domstica) para crianas e mulheres, fomentava a formao de
poupanas comunitrias entre os trabalhadores, entre outras aes com vistas a educar o
trabalhador e sua famlia a viver sob a nova lgica das cidades.
Conforme assinala Walker (2006) Hill inicialmente tentou reduzir a superlotao e
expulsou os inquilinos inadimplentes ou imorais (tinha certa tolerncia com os alcoolatras e
menos com as prostitutas). Ela insistia na extrema pontualidade e diligncia" no pagamento
semanal do aluguel. Frequentemente delegava reparos ou trabalhos de limpeza para os
inquilinos que no conseguiam assumir o pagamento regular como forma de juros de mora
e\ou ainda expulsava os inquilinos que insistissem num comportamento perturbador da
ordem. Os valores arrecadados com os aluguis eram destinados ao pagamento de taxas,
reformas e seguros, e, principalmente repassar aos proprietrios dos imveis os valores
prometidos. Os recursos excedentes eram utilizados nos reparos e melhorias, conforme
sugeriam os moradores.
O detalhado sistema de trabalho criado por Hill foi apresentado a Comisso Real para
Moradias dos Trabalhadores (1884-1885 p. 91). A filantropa descreveu minunciosamente as
questes de saneamento, drenagem, limpeza e contabilidade dos empreedimentos (chegando a
cerca de 2000 inquilinos). O sistema previa uma abordagem individualizada, pois na viso de
Octavia Hill a boa habitao e a melhoria sustentada s poderiam ser alcanadas tendo foco,
programas de pequena escala, onde os dilemas de cada famlia fossem compreendidos e
tratados de forma integral.

41

A elaborao de solues adequadas para os problemas enfrentados pelos pobres s

seria possvel com base em um conhecimento abrangente das "circunstncias de cada caso. O
gerenciamento dirio das moradias a fizeram perceber que os conhecimentos adquiridos
atravs de constante e sistemtica coleta de informaes eram essenciais para uma abordagem
individualizada adequada para o alvio de pobreza e diminuio da caridade. Foi atravs do
"conhecimento exato e abundante", "vigilncia contnua" e uma "grande quantidade de
observao" que as descobertas foram feitas a respeito da melhor forma de ajudar os pobres a
se auto-ajudar.
No por menos que nos crculos socialistas radicais Octavia Hill era alvo de
inmeras criticas em funo dos seus inqueritos invasivos e da vigilncia moral praticada por
seus mtodos sobre a vida privada dos operrios e de suas famlias. A ameaa constante de
despejo e cobrana semanal dos aluguis criavam o ambiente de coerso, alienao e tutela. O
trabalho oscilava entre a disciplina assertiva/coersiva ou assistncia simptica/amigvel.
Mas, a filantropa argumentava:

Sinto-me convencida que o disciplinamento da nossa imensa populao pobre deve

ser efectuada por influncia individual, e que este poder pode transform-los de uma
multido de pobres e semi-indigentes em um corpo de trabalhadores autodependentes (HILL, 1883b, p. 25 apud WALKER, 2006).

Ao analisar o trabalho de Octavia Hill e de seu corpo de voluntrias, Walker (2006)

conclui que de alguma forma as aes empreendidas tiveram algum impacto na vida das
famlias, alm disso, esta forma de gerenciamento da questo da habitao operria teve
grande influencia na formulao de polticas governamentais na rea habitacional e na gesto
da pobreza urbana. Alm disso, acrescenta que foi muito importante para as prprias
mulheres, que ao demonstrarem competncia no trabalho filantrpico, inicialmente apenas
reconhecido como "a profisso de caridade", impulsionou sua profissionalizao o que mais
tarde ir se expandir na forma de trabalho remunerado consolidando-se as profisses
socioassistenciais.
Nesse contexto, surgem tambm as primeiras escolas de Servio Social, geralmente
ligadas a Igreja Catlica ou Protestante, em Amsterd 1899, seguida da Inglaterra em 1903 e
posteriormente na Frana, em 1911. Tendo como marco principal o ensino da modalidade
interventiva de ajuda psicossocial individualizada, a racionalizao e organizao da
assistncia social e as aes socioeducativas no mbito da educao comunitria e familiar.

42

importante considerar que a Frana teve um importante papel muito importante na

disseminao da profisso mundialmente sendo uma espcie de plo irradiador da vertente
catlica do Servio Social. Nas dcadas de 1920 e 1930 houve uma grande expanso do
Servio Social Europeu, seja nas aes profissionais e em seu processo organizativo enquanto
classe profissional. Desse modo,

medida que se institucionalizava, exigia de seus agentes procedimentos tcnicos e

eficientes capazes de exercer controle sobre as classes subalternas o controle social e
poltico determinado pelas classes dominantes. A ao social se tornava cada vez
com mais clareza uma ao poltica de conteno e represso dos trabalhadores,
vistos pela burguesia como perigo eminente. As assistentes sociais cabiam tarefa
de afastar esse perigo, esvaziando o contedo poltico de suas reinvindicaes
coletivas, exercendo um controle sobre as manifestaes do proletariado
(MARTINELLI, 2000, p. 121).

2.3 MODERNIZAO DA ASSISTNCIA SOCIAL NO CONTEXTO NORTEAMERICANO

O movimento reformista das cidades expande-se para fora do continente europeu. A

Sociedade de Organizao da Caridade, com o lema Esmolas no, mas um amigo. inaugura,
em 1882, a primeira sede americana na cidade de Nova York nos EUA. A expanso das
Sociedades de Organizao da Caridade foi to rpida que, em 1907, o nmero de
organizaes chegava a 180 no pas. Sua principal bandeira de luta era a organizao
cientfica da assistncia social e a expanso da organizao mundialmente.
Estas organizaes passaram a contar com um nmero expressivo de agentes sociais,
tornando-se fundamental a capacitao desses profissionais para o enfrentamento da questo
social, que nesse perodo se agravava, dadas as crises cclicas do Capitalismo.
Em 1907, foi inaugurada a primeira Escola de Filantropia Aplicada nos EUA, na qual
Mary Ellen Richmond, uma das precursoras do Servio Social americano, cunhou, pela
primeira vez, o termo Trabalho social (Social Work), conceituando-o como uma operao
essencial para a reintegrao do homem na sociedade (MARTINELLI, 2000, p. 109).
Essa nova denominao da assistncia social para trabalho social contribua para
ratificar a ideia de que se tratava de uma prtica criada para atender aos trabalhadores e a suas
famlias, e de que o agente profissional tambm era um trabalhador.
Martinelli (2000) observa que a criao da Escola e de seus respectivos cursos de
formao foram fundamentais para a sistematizao do ensino do trabalho social, bem como
para o seu processo de profissionalizao e institucionalizao. Sob a responsabilidade das

43

Sociedades de Organizao da Caridade, os cursos de formao dos agentes sociais

voluntrios passaram a ser ministrados de forma regular. Os contedos ministrados
fundamentavam-se no aprendizado cientfico da filantropia e na concepo dominante de que
os problemas sociais estavam diretamente relacionados ao problema de carter dos
indivduos, tendo o trabalho social a tarefa de realizar aes eminentemente reintegradoras e
reformadoras do carter dos sujeitos que demandavam interveno.
O trabalho social, nesse perodo, compreendia dois nveis de ao: um mais
individualizado, por meio de visitas domiciliares que tinham como objetivo principal verificar
as condies de vida dos trabalhadores e realizar aes educativas in loco (Social Case Work),
e o segundo nvel de ao compreendia intervenes de carter socioeducativas promovendo
prticas de educao familiar e social, s quais posteriormente foram agregadas as aes de
higiene e sade (Group Work and Organization Community).
O trinmio - higiene, educao e sade - que caracterizava o Servio Social na poca,
foi o que impulsionou a criao de novos campos de atuao, especialmente nas reas da
Educao, Sade e Vigilncia Sanitria e Planejamento Urbano e Habitacional.
Os cursos de formao de agentes sociais expandiram-se pelos EUA e em 1915, s a
cidade de Nova York j contava com cerca de quatro mil agentes sociais atuando
profissionalmente em instituies pblicas, nas quais predominantemente utilizavam a
abordagem individual por meio de visitas domiciliares e entrevistas para a emisso do
diagnstico social e das propostas de cura e reintegrao dos sujeitos ordem social
vigente.
Em 1916, ocorreu tambm na cidade de Nova York a I Conferncia Nacional de
Trabalho social. Nesse evento, foi aprovada a proposta de Mary Richmond em relao
denominao dos trabalhos desenvolvidos pelas Sociedades de Organizao da Caridade
americanas, que passou a receber a denominao oficial de Trabalho social, e seus agentes, de
trabalhadores sociais.
Ao fazer uma anlise do processo de profissionalizao do Servio Social nos EUA,
Bastos (1988) identifica divergncias poltico-ideolgicas no campo de estudos da rea social
e da atuao, que se agrupavam em dois movimentos: o da formao das Sociedades de
Organizao da Caridade, representada por Mary E. Richmond, fundamentado no
Darwinismo social e na mnima interveno do Estado, e o da implantao dos Settlement
Houses, centros comunitrios nos bairros da periferia8, onde residia a grande massa de
8

Aps a crise de 1929, o governo dos EUA empreendeu ao longo de vrios anos programas de Urban
Renewal Administration demolindo favelas e bairros deteriorados (denominadas de zonas decadentes das

44

imigrantes, liderada por Jane Addams, primeira assistente social ganhadora do Nobel da Paz
(1931), que defendia a maior interveno do Estado nos problemas sociais e sua
democratizao.
Os centros comunitrios prestavam diversos servios comunidade imigrante,
principalmente em relao cultura e formao profissional. Alm de se dedicar formao
de lideranas e organizar movimentos para reivindicar a proviso de servios pblicos e
polticas sociais do Estado para o bem-estar social.

O Settlement Movement originou-se do trabalho voluntrio de pessoas engajadas,

especialmente universitrios, em trabalhos comunitrios na periferia das grandes
cidades, onde se aglomeravam os imigrantes europeus. O movimento a era
coordenado em casas alugadas, que funcionavam como centros comunitrios. Jane
Addams e Lilian Wald representam os expoentes desse movimento, que tinha
concepo distinta das Charity Organization Societies sobre o papel do setor pblico
na organizao do sistema de bem-estar social, alm de outras diferenas (BASTOS,
1988, p. 09).

Para alm dos casos individuais, os usurios dos Centros Sociais (a maioria
imigrantes), sob a coordenao da assistente social Florence Kelley e inspirados pelas
pesquisas empricas de Charles Booth realizadas em Londres, procederam coleta de
informaes nas residncias dos operrios dos guetos da cidade de Chicago, observando as
caractersticas das edificaes e realizando entrevistas com os moradores a respeito da
densidade domiciliar, da origem tnica da famlia, dos salrios recebidos pelo chefe familiar e
do tempo estimado do contrato de trabalho firmado com seus empregadores. Os resultados da
pesquisa foram publicados em 1895 resultando no livro Hull-House Maps and Papers,
antecipando e estabelecendo tambm o interesse pela questo urbana e habitacional dos
primeiros socilogos da Escola de Chicago. Os objetivos principais desses levantamentos era
alm de socializar informaes, incentivar que os prprios moradores, ao participar da
pesquisa, pudessem formular respostas e reivindicar seus direitos e melhorias para o seu
bairro, o que culminou no Settlement Movement.
Esse movimento lutava pela ampliao da interveno do Estado em relao s
polticas sociais. A pauta de reivindicaes inclua: construo de habitaes populares;
treinamento vocacional financiado pelo Estado; fundos pblicos utilizados para contratar
atendentes de creche e criar refeitrios nas escolas e assegurar que as refeies servidas s

cidades) e passou a empregar assistentes sociais e/ou subvencionar instituies sociais para o
desenvolvimento de aes educativas. Os que saiam das casas (sob protesto) velhas e os que entravam nas
novas casas necessitavam de um desenvolvimento pessoal que os adaptasse s novas estruturas (BIDDLE,
1972).

45

crianas nas creches no provessem da assistncia particular, forando as autoridades

escolares a assumires a responsabilidade; construes de playgrounds e ginsios pblicos e
planejamento urbano. Empenhou-se ainda em aprimorar a Lei do Inquilinato fazendo
reivindicaes nas cmaras municipais e assembleias legislativas, pois tinham a crena que a
atividade poltica estava intimamente relacionada ao trabalho social.
Nesse mesmo perodo, Jane Addams realizou uma anlise dos mtodos e prticas dos
administradores municipais -especialmente dos prefeitos- e apontou as consequncias da
corrupo poltica, o que gerou grande repercusso nacional e foi considerada uma
contribuio importante para as transformaes necessrias na esfera local de governo.
Muitos centros comunitrios, por exemplo, conseguiram a estatizao das linhas de bonde e
metr, o que se refletiu na melhoria da prestao do servio.
Constata-se que Europa e EUA construram e seguiram trajetrias diferentes no que se
refere profissionalizao do trabalho social. Enquanto que, o Social Work americano
enfatizava a busca de conhecimentos cientficos em outros ramos da Cincia, como a
psicologia, a psicanlise, a medicina e, at mesmo o direito, para fundamentar suas
intervenes individuais e coletivas reformadoras. Na Europa, o Social Service no
necessariamente aderiu integralmente abordagem americana, privilegiando o dilogo com as
cincias sociais especialmente com a sociologia compreensiva e a antropologia, mas
principalmente com as doutrinas sociais da Igreja Catlica.
As reflexes de Martinelli (2000) indicam que as lideranas das Sociedades de
Organizao da Caridade europeias passaram a conceber que, mais importante que controlar e
ajustar os conflitos individuais das pessoas era obter uma compreenso da estrutura da
sociedade, dos problemas que ocorriam e como estes impactavam em sua prpria organizao
e funcionamento. Desse modo:

A linha psicanaltica do Servio Social americano foi substituda na Europa pela

sociolgica, assim como a abordagem individual cedeu lugar grupal. O
pensamento sociolgico, que florescia na Europa, nesses anos iniciais do sculo XX,
era, porm, um pensamento nitidamente conservador. A influncia de Auguste
Comte (1798-1857), Fredric Le Play (1806-1882) e mile Durkheim (1858-1917)
ainda tinha um peso bastante significativo (...). O pensamento conservador,
associado ao forte vnculo com a Igreja Catlica, que foi se tornando presena
dominante no Servio Social europeu, trouxe para a prtica social, ainda com maior
nfase, a dimenso de controle, represso e do ajustamento (dos trabalhadores e suas
famlias) aos padres estabelecidos pela sociedade burguesa constituda
(MARTINELLI, 2000, p. 116).

Para reafirmar o conservadorismo, em 1928, ocorreu a primeira Conferncia

Internacional de Servio Social em Paris, reunindo representantes de 42 pases e delegados,

46

tanto de obras sociais pblicas quanto particulares. O evento discutiu conceitos, definies e
procedimentos para o trabalho social e apresentou uma definio que se tornou clssica
durante duas dcadas:
A expresso Servio Social abrange todo o esforo visando aliviar os sofrimentos
procedentes da misria, recolocar os indivduos e as famlias em condies normais
de existncia, prevenir os flagelos sociais, melhorar as condies sociais e elevar o
nvel de existncia, seja pelo servio social dos casos individuais, seja pelos servios
sociais coletivos, seja pela ao legislativa e administrativa da coletividade, seja
pelas pesquisas e inquritos sociais (GILLARD, 1939, p. 21).

Nesta perspectiva, o trabalho social passou a abarcar a assistncia e previdncia social,

a ao social (aqui entendida como embrionria do Desenvolvimento e Organizao de
Comunidade) e aes de higiene e educao (Educao sanitria e ambiental). No mbito da
assistncia e previdncia social, agregavam-se as organizaes sociais para construo de
moradias mais baratas, que passaram a contratar assistentes sociais.

As obras de assistncia e auxlio mtuo servem-se tambm da assistente social para

adaptar de forma adequada o socorro a cada misria, para individualizar o auxlio,
para ultrapassar o estgio da ao paliativa, atacar a misria em suas fontes e fazer
apelo para lutar contra ela no conjunto dos organismos de preveno, de
beneficncia e de higiene (...). pela visita s famlias e pelo contato prolongado
com elas que o assistente social cumpre sua misso. O mtodo mais geralmente
empregado o seguinte: inqurito profundo sobre a situao sanitria, econmica,
moral do assistido e dos seus, pesquisas dos fatores de indigncia, de molstia, de
delinquncia, tutela judiciosa, firme e discreta para readaptar o protegido e os seus a
uma vida normal e independente. (GILLARD, 1939, p. 82).

Verifica-se que mtodo semelhante proposto por Octavia Hill tambm foi utilizado
nos EUA. De acordo com Hillman (1974), em 1898 surgiu em Nova York o primeiro Comit
de Habitao da Sociedade de Servio Comunitrio, tornando a questo da habitao uma
demanda crescente nos EUA. Nas principais cidades do pas foram surgindo Associaes e
Conselhos Comunitrios que atuavam por meio de inquritos e de pesquisas, manifestando-se
sobre questes normativas e legislativas referente habitao, bem como questes inerentes
ao planejamento urbano. Juntamente s aes destas associaes e dos programas
governamentais, eram implementadas propostas de educao sanitria; educao de adultos;
educao familiar e defesa civil.

Todas as associaes, praticamente, numa ou outra ocasio, procuraram compilar

um cdigo de habitao, legalmente estabelecido e socialmente desejvel, e tentaram
convencer as autoridades competentes da necessidade de manter e impor esses
padres. Realizam inquritos, demonstrando o alto custo social das favelas; servem
como consultores em questes legislativas e problemas financeiros da comunidade,
relacionando-os habitao (BUNZEL apud HILLMAN, 1974, p. 277).

47

O professor Maycon Payne (2002) afirma que historicamente o trabalho social,

denominado por ele de trabalho comunitrio, prosperou nas organizaes americanas e
britnicas combinando mtodo de trabalho em casos e em grupos. Estas organizaes
permitiam que estudantes universitrios de classe mdia trabalhassem nas reas da classe
operria, conhecendo a realidade local (por meio de inquritos), funo particularmente
importante para construo do Estado de bem estar social. O autor refere ainda que o
melhoramento das localidades pobres era acompanhado de um trabalho de assistncia
social.
No incio do sculo, nesta Amrica considerada progressista pela maioria dos
analistas, surgem vrias instituies tendo em vista o desenvolvimento de cruzadas
contra os males da sociedade industrial. Nos aspectos que nos interessam mais de
perto, duas tendncias so ressaltadas: a reforma municipal com o objetivo de
transformar o sistema poltico local considerado clientelista e ineficaz, atravs da
racionalizao da administrao fundada no princpio da gesto empresarial e da
cincia social; b. a reforma habitacional, distinguindo-se os housing reformers,
contrrios proliferao de sub-habitaes e dos maus hbitos de seus habitantes, e
o city planning, que prega a adoo de princpios de uso e controle do solo,
principalmente o zoneamento (RIBEIRO e CARDOSO, 1994, p. 78).

2.4 PLANEJAMENTO URBANO E TRABALHO SOCIAL: MEDIAES DO ESTADO

PARA CONTER E AMENIZAR A QUESTO URBANA E HABITACIONAL

Em sntese, verifica-se que nunca houve efetivamente um planejamento e uma

organizao espacial justa das cidades para receber e comportar tamanho fluxo migratrio
provocado pela urbanizao. O valor dos imveis no permitia o acesso dos trabalhadores,
que, por sua vez, acabavam resolvendo seu problema de moradia aglomerando-se em cortios
e moradias precrias ao redor das fbricas e das minas de carvo. A concentrao dos
trabalhadores e de suas famlias nestes locais denunciou a explorao e os baixos salrios
pagos pelas indstrias. Estes locais, por sua vez, passaram a representar uma ameaa concreta
tanto prpria sobrevivncia das classes trabalhadoras bem como das dominantes em virtude
das tenses sociais (delinquncia, epidemias, fome, etc.) quanto da eminente possibilidade de
revoluo.
As respostas para conter a ameaa passavam pela interveno do Estado, da Igreja e
dos prprios capitalistas, que cederam as propostas e reivindicaes do movimento de reforma
social, o qual impulsionou a criao de uma srie de intervenes para minimizar os efeitos
causados pelo modo de produo vigente.

48

O professor Jos Paulo Netto (2000) ao avaliar a reforma social indica que esse
movimento:

Consubstancia uma projeo socialista inteiramente ao gosto dos novos estratos

mdios e facilmente digervel pelo conservadorismo da burguesia monopolista.
Propondo um socialismo que se desenvolve no interior do prprio marco burgus
(ou seja: sem supor uma ruptura com ele) mediante estatizao, a municipalizao e
a poltica fiscal, os fabianos estabelecem um projeto poltico gradualista e
parlamentar-constitucional e se lanam num ambicioso esforo de divulgao e
difuso de suas idias (Gustafsson, 1975:203) que, graas ao prestigio de algumas
lideranas como Shaw, por exemplo, encontra significativa repercusso na opinio
pblica (NETTO, 2000, p. 65).

Ou seja, mesmo com a reforma as estruturas inerentes ao Sistema Capitalista so

preservadas, no superando a lgica da explorao e a prpria contradio da relao entre
capital e o trabalho.
A reforma social impulsionou a organizao do Estado para interveno junto
questo social. Na medida em que o Estado criou as polticas sociais ocorreu
profissionalizao do Social Service europeu e, posteriormente do Social Work americano e
do prprio Planejamento Urbano/Habitacional que iro contribuir na operacionalizao do
modelo disciplinante e repressivo que ser forjado para construir a nova ordem urbana e as
prprias cidades.
A transformao fsica das cidades, sua organizao espacial ir contribuir
definitivamente na manuteno das relaes sociais vigentes. Esse processo, por sua vez,
dependeu de um projeto pedaggico coercitivo capaz de adaptar o trabalhador e sua famlia,
no contexto urbano industrial, criando novos hbitos e cultura com vistas a uma maior
produtividade e aceitao da lgica capitalista.
Christian Topalov (1996) ao estudar a realidade europeia afirma que a interveno
estatal sobre a questo social passou a se diluir nos diversos problemas sociais, que se
materializam em diferentes categorias velhos indigentes, crianas e mes sem recursos,
desempregados, vagabundos, deficientes mentais, entre outras e estas passam a serem
tratadas setorialmente no mbito de saberes especficos, especialidades profissionais com
tcnicas prprias de interveno. Assim, o trabalho social situa-se no ramo do saber da
sociologia emprica, pois:

Nasce das enquetes operrias e urbanas realizadas inicialmente pelos missionrios

da filantropia, que logo depois comearo a ser chamados de assistentes sociais, ou
pelos administradores das instituies de superviso das famlias pobres. (...) A
longa tradio das enquetes de bairros e, mais tarde, da ecologia urbana, partem da

49
mesma premissa. Cada disciplina retm o encadeamento causal, os elementos
transformveis pela prtica reformadora, especializada a que proporcionar uma
linguagem especializada deixando de forma os elementos que escapam de seu
mbito (TOPALOV, 1996, p. 34-5).

Dialogando com o autor citado, Netto (2005) afirma que somente no estgio
monopolista do sistema capitalista que as sequelas da questo social sero objeto da ao
estatal por meio das polticas sociais. Esta ao, por sua vez, tende a fragmentar e parcializar a
questo social, tratando suas refraes setorialmente e a partir do atendimento individual,
transformando as demandas em problemas de ordem moral e psicossocial, despolitizando seu
contedo e desmobilizando as possveis reivindicaes das classes trabalhadoras.
Os problemas urbanos e a escassez habitacional revela a contradio do Estado liberal
e do prprio capitalismo, quando evidencia que o mercado nunca conseguiu atender e suprir
de forma eficiente a demanda por moradia da populao mais pobre e muito menos de pagar
salrios capazes de atender minimamente as necessidades bsicas de sobrevivncia dos
trabalhadores. Nesse sentido, a interveno estatal se afirmou como fundamental para atender
e subsidiar a demanda por habitao ignorada pelos mercados, bem como suprir a renda dos
trabalhadores, de forma indireta, por meio da assistncia social e demais polticas sociais.

50

Captulo 3

51

3 A REFORMA SOCIAL E URBANA NO CONTEXTO BRASILEIRO

O significado social (das profisses), suas demandas, tarefas e atribuies, deve ser
buscado dentro das tramas das relaes que constituem a vida social e,
particularmente, nas respostas que a sociedade e Estado constroem, frente s
necessidades sociais dos homens, em suas dimenses materiais e culturais
(YASBEK, 2004, p. 13).

Os problemas urbanos e, em particular, a crise da moradia popular, guardam suas

especificidades no contexto brasileiro e tm sua gnese no prprio processo de colonizao,
que permitiu uma grande concentrao fundiria nas mos de poucos proprietrios de terra.
Estes so determinados por uma matriz estrutural e histrica, denominada por Jos de Souza
Martins (2013), como cativeiro da terra.
Agrega-se desigual distribuio da terra, a abolio da escravatura, que alforriou
milhares de pessoas, contudo sem assegurar o mnimo de condies objetivas para que
pudessem ser efetivamente livres.
Acrescentam-se ainda as pssimas condies de vida existentes na zona rural, em
virtude dos baixos salrios, a falta de apoio aos pequenos agricultores e o arcasmo das
tcnicas de cultivo, bem como a crise da lavoura cafeeira, que culminou no incio do processo
de industrializao que no final do sculo XIX impulsionou grande massa de trabalhadores a
ocupar subitamente as grandes cidades.
Nesse complexo processo, apontam-se as cidades do Rio de Janeiro e So Paulo como
os maiores centros industriais do pas, que enfrentam todas as sequelas decorrentes da
acelerada urbanizao. nas tramas das cidades, como nos alerta Vera S. Telles (2006), que
as caractersticas predatrias da urbanizao revelam-se: expanso da ocupao irregular do
solo urbano, crescimento exponencial do favelamento e das zonas perifricas das cidades
cumuladas da falta de acesso a servios pblicos essenciais e principalmente da subtrao dos
direitos bsicos de cidadania das populaes moradoras destes locais.
Essa urbanizao predatria combinada generalizao da precariedade do trabalho
nas cidades conforma o Estado de exceo permanente, que inaugura um novo modo de
produo da periferia do capitalismo, em que a informalidade tornou-se regra (OLIVEIRA,
2003).
Em menos de cem anos, a economia brasileira passou por uma rpida transio de um
modelo econmico agrrio-exportador para industrial. Na periferia do Capitalismo, o Brasil
desenvolveu sua economia de forma dependente e tardia, o que imps uma organizao
catica de nossas cidades, deixando milhares de pessoas, especialmente as classes

52

trabalhadoras, em pssimas condies de vida. Para resolver a questo urbana,

principalmente a questo da moradia, os modelos criados no velho continente foram
amplamente utilizados pelos reformadores sociais brasileiros, que no se configurou em um
movimento to organizado e nem explcito como ocorreu na Europa e EUA. O Brasil no
conseguiu assumir ou mesmo se aproximar da configurao assumida pelos Estados nos
pases desenvolvidos como veremos a seguir.

3.1 PARTICULARIDADES DA QUESTO URBANA E HABITACIONAL NO BRASIL

O processo de urbanizao no pas ocorreu de forma acelerada e transformou o

cenrio: as antigas cidades no atendiam as exigncias da industrializao e suas demandas.
Destaca-se, nesse contexto, a precariedade das habitaes, sobretudo da populao mais
pobre, que tambm no recebia salrios suficientes por conta da superexplorao da sua fora
de trabalho para o custeio de uma moradia digna, obrigando a maioria a lanar mo de
estratgias das mais variadas e criativas para morar: favelas, cortios, palafitas, mocambos,
casas de cmodos, vilas populares, entre outras.
Inicialmente no Brasil o padro de habitao popular era orientado pelo aluguel e pela
produo rentista, conforme assinala Nabil Bonduki (2011). Alguns industriais inspirados no
modelo ingls tambm criaram algumas vilas operrias9 com a finalidade de abrigar sua mo
de obra especializada. Dessa maneira, a questo da moradia operria passou a no ser s
objeto da filantropia empresarial, mas se constituiu em uma estratgia do capital tanto para o
controle de sua fora de trabalho como em investimento imobilirio.

Existiram tambm, casos nas quais as casas eram erguidas por empresas e situavamse fora das cidades, configurando um ncleo residencial isolado: (...) muitas
empresas criaram no s vilas, mas verdadeiras cidadelas, porque se estabeleciam
em locais isolados, onde inexistia mercado de trabalho ou cidades capazes de
concentrar trabalhadores e oferecer o mnimo de servios e equipamentos urbanos
(BONDUKI, 2011, p. 48).

No incio do sculo XX, expandem-se, no Brasil, as favelas e multiplicam-se os

cortios (subdiviso de moradias em um nmero possvel de cubculos) enquanto espao de
habitao coletiva das camadas empobrecidas da populao. O cortio passou a ser, ento,
uma atividade de grande rentabilidade para o especulador uma vez que, para a maior parte da
populao, torna-se a nica opo possvel de moradia.
9

O livro de Eva Blay (1982) Eu no tenho onde morar faz um detalhado resgate da produo de Vilas
Operrias no Estado de So Paulo.

53

Especificamente a partir de 1920, com as transformaes econmicas advindas do

crescimento industrial, o modelo vigente de concentrao dos trabalhadores ao redor das
fbricas e indstrias, progressivamente, cedeu lugar a uma urbanizao caracterizada pela
segregao socioespacial10.
Com a intensificao da industrializao, cresce, rapidamente, o nmero de
trabalhadores, aumentando a presso sobre a oferta de moradias populares. Terrenos
destinados s vilas operrias comeam a ser valorizados e, com a acelerao do fluxo
migratrio, aumentou o excedente da fora de trabalho na cidade, tornando, para as empresas,
o investimento em habitao operria um custo, portanto no lucrativo.
Dessa forma, as empresas acabaram transferindo para o Estado os custos relacionados
moradia, ao transporte e a servios de infraestrutura urbana de seus trabalhadores, e as vilas
operrias foram desaparecendo. A questo da moradia passou ento a ser resolvida pelas
relaes econmicas do mercado imobilirio, ocorrendo um rompimento do padro de
habitao popular baseada no aluguel para um modelo de periferizao e/ou favelizao.
Assim como recomenda Proudhon11, a aquisio da casa prpria comeou a ser
propagada como soluo para conter o problema dos aluguis e da falta de moradia.
Entretanto, o trabalhador no ganhava o suficiente para adquirir uma moradia no mercado
imobilirio formal.
Nabil Bonduki (1998) destaca que, na cidade de So Paulo, a soluo predominante
encontrada pelos trabalhadores foi o loteamento e a autoconstruo na periferia; enquanto
que, no Rio de Janeiro, se intensifica o processo de favelizao, principalmente com a
ocupao dos morros e encostas da cidade (GOMES, 2005), nicos locais disponveis para
abrigar os trabalhadores (prximos de seus locais de trabalho), que no dispunham de renda
suficiente para adquirir uma moradia nos bairros centrais. Em Recife, proliferam-se os
mocambos, moradias construdas artesanalmente com materiais rsticos (latas, cip, folhas,
etc.) e amplamente utilizados pelos trabalhadores informais da cidade (lavadeiras, pedreiros,
biscateiros, etc.).

10

Na avaliao de Luiz Cesar Queirz Ribeiro a segregao socioespacial um processo em que [...] a
diferenciao das classes sociais transformada em separaes fsicas e simblicas que dificultam a
sociabilidade, intensificam a fragmentao das identidades coletivas e inferiorizam certos segmentos sociais.
Segundo o autor, a separao/aproximao fsica de grupos sociais integram o mecanismo especfico de
reproduo das desigualdades de oportunidades de participar na distribuio da riqueza gerada na sociedade.
(2010, p.32)
11

Frederich Engels (1874) ironiza a proposta de Proudhon ao se contrapor no seu texto Como a burguesia
resolve a crise da moradia operria.

54

Seguindo a ortodoxia liberal da no interveno no mercado, o Estado brasileiro

incentivava a produo privada de moradia e limitava-se a tratar a questo social e suas
diversas manifestaes como caso de polcia. O problema habitacional, por exemplo, passou a
ser atacado com o controle sanitrio das moradias, por meio inicialmente da promulgao
de leis e cdigo de posturas e obras, a execuo direta de obras de saneamento e urbanizao
da rea central com implementao de redes de gua e esgoto. Contudo:
A estratgia de visitas domiciliares e desinfeces em nada contriburam, porm,
para melhorar as pssimas condies de moradia e sade dos trabalhadores, ou
eliminar suas causas: pobreza, superexplorao e baixos salrios, subnutrio, falta
de saneamento e de moradias dignas. Gerados por uma ordem social e econmica
injusta, esses problemas permaneceram intocados. Os higienistas enxergavam na
prpria moradia as origens dos males e contra ela se voltaram suas armas. Por fim
concebia o trabalhador pobre como um ser ignorante, sem moral, higiene e bons
costumes (...). Os trabalhadores necessitam ser vigiados, controlados e reeducados
em seus hbitos e moral (BONDUKI, 2011, p. 28).

Assim foram as primeiras polticas urbanas e habitacionais cuja inspirao foi retirada
da legislao sanitria europeia e em seus planos de embelezamento das cidades. O Plano
Agache (1930) elaborado por ocasio da Reforma Pereira Passos no Rio de Janeiro e o Plano
de Avenidas (1930) desenvolvido em So Paulo so exemplos da interveno do Estado que
se fundamentou no movimento City beautiful cujo modelo representado nos Planos de
Melhoramento e Embelezamento das cidades de Versalhes, Washington e Haussmann. As
intervenes decorrentes destas grandes obras acabaram por expulsar milhares de pessoas e
fomentar a formao de favelas e loteamentos irregulares.
O urbanista Flavio Villaa (1999) esclarece que nesse perodo, nem era utilizado
propriamente o termo planejamento urbano, pois usualmente as intervenes eram
denominadas de embelezamento urbano e foi sob a gide dos modelos estticos europeus
que nasceu o planejamento urbano lato sensu brasileiro.
Na avaliao do professor Luiz Cesar de Queirz Ribeiro (2001), esses planos de
embelezamento urbano em geral dedicavam-se a intervenes localizadas ou setoriais. Os
novos urbanistas concebiam a cidade como locus da desordem nacional, expresso do atraso
diante da modernidade das metrpoles internacionais.

Nesse contexto, as intervenes urbanas visaram principalmente criar uma nova

imagem da cidade, em conformidade com os modelos estticos europeus, permitindo
s elites dar materialidade aos smbolos de distino relativos sua nova condio.
A modernizao torna-se, ento, o princpio organizador das intervenes. Essa
modernizao ter, todavia, como principal caracterstica a no universalidade. De
fato, as novas elites buscavam desesperadamente afastar de suas vistas e das vistas

55
dos estrangeiros o populacho inculto, desprovido de maneiras civilizadas. As
reformas urbanas criam uma cidade para ingls ver (RIBEIRO, 2001, p. 142).

Com o acelerado processo de urbanizao das cidades, a interveno do Estado impsse como uma condio para o desenvolvimento industrial (financiamento, criao da
infraestrutura urbana e social e regulao inicial da relao capital x trabalho). As refraes da
questo social passam ento a ser tratadas como problemas sociais e econmicos, o que por
sua vez demanda solues de ordem tcnica-racional.
E com a preocupao de que a fora de trabalho mal paga vivendo em condies
insalubres, moradias coletivas e lotadas, sofrendo doenas, enfrentando precrias condies
de trabalho, que o Estado, sob o comando de Getlio Vargas, empreendeu um conjunto de
aes no sentido de assumir a regulao das tenses sociais.
Para tanto, consolidaram-se as leis do trabalho (CLT), definiu-se o valor do salrio
mnimo, a regulao dos sindicatos por ramo de categoria e a criao de seus Institutos de
Aposentadoria e Penses IAPs, entre outras aes de cunho controlador, assistencial e
paternalista, denominadas por Ldia Medeiros (2011) como cooptao seletiva dos
trabalhadores.
Para a autora o projeto getulista de nao combinou aes no sentido de criar um
sistema de proteo social exclusivamente destinado aos setores organizados da classe
trabalhadora com a preocupao de assegurar assistncia e previdncia social, com vistas a
amparar os trabalhadores em caso de perda de sade e incapacidade para o trabalho. Alm
disso, criou o Ministrio da Educao e Sade para resolver as questes relacionadas
alimentao, moradia e educao, como meio de difundir valores como o culto
nacionalidade, disciplina moral e do trabalho. Em sntese,

O Estado passa a intervir diretamente nas relaes entre o empresariado e a classe

trabalhadora, estabelecendo no s uma regulamentao jurdica do mercado de
trabalho, atravs de legislao social e trabalhista especficas, mas gerindo a
organizao e prestao dos servios sociais, como um novo tipo de enfrentamento
da questo social. Assim, as condies de vida e de trabalho dos trabalhadores j no
podem ser desconsideradas inteiramente na formulao de polticas sociais como
garantia de bases de sustentao do poder de classe sobre o conjunto da sociedade
(IAMAMOTO & CARVALHO, 2000, p. 77-78).

Especificamente em relao questo da moradia, o governo federal congelou os

aluguis e atribuiu aos Institutos de Aposentadoria e Penses - IAPs o poder de construir,
comercializar e locar habitaes, com vistas a atender a classe operria formalmente
constituda, ou seja, somente aquelas com carteira assinada. Desse modo:

56
Nas representaes dos intelectuais orgnicos do Estado Novo, as polticas sociais
no campo do consumo habitacional tinham, portanto, sentido estratgico, pois, ao
mesmo tempo, aumentavam a capacidade do trabalhador e produziam a paz social
pela preservao da famlia. A classe operria nascente pensada como fora
produtiva e como base da poltica de sustentao do Estado, a ser integrada na
sociedade poltica por meio de mecanismos corporativos da cidadania regulada
(SANTOS, 1979). A ela foram dirigidos os conjuntos proletrios e os
financiamentos habitacionais institutos de previdncia (...). O urbanismo desse
perodo busca intervir na cidade legal para nela produzir smbolos da presena do
novo ator integrador da nao: o Estado Novo (RIBEIRO, 2001, p. 145).

As classes trabalhadoras dos setores informais (a grande maioria) moradores das

favelas e outros assentamentos precrios, por sua vez, foram alvo de aes dbias por parte do
Estado. Quando ocupavam reas sujeitas valorizao imobiliria, as favelas e assentamentos
precrios foram alvo de aes de desfavelamento e erradicao, sendo seus moradores
transferidos para Parques Proletrios Provisrios, Vilas operrias ou Conjuntos Habitacionais
perifricos. Quando no, o Estado agiu de forma complacente e tolerante, apenas observando
o crescimento destas reas, decretando leis e cdigos de obras, contudo sem proceder ao
atendimento desta populao ou mesmo promovendo a regulao e controle do uso do solo.
Sob o discurso do progresso, a construo do espao urbano brasileiro foi maquiada,
ocultando, com suas edificaes monumentais e grandes avenidas por onde circula o grande
capital, a massa de trabalhadores espoliados de sua cidadania e de seus direitos sociais
fundamentais. O planejamento das cidades, alheio participao das classes subalternas,
revelou seu carter autoritrio e excludente.
Para conter a revolta, a desordem e assegurar a paz social, fez-se necessrio a
construo de um grande projeto pedaggico para educar os trabalhadores e suas famlias a
aceitar sua excluso dos processos de deciso em relao ao seu prprio destino e a ver como
algo natural a desigualdade social e espacial das cidades.

3.2 O TRABALHO SOCIAL E AS INTERVENES URBANAS E HABITACIONAIS:

1930 A 1960

Na medida em que o Estado comea a constituir as polticas sociais e a dar a elas um

carter estratgico, surge o trabalho social, denominado no Brasil como servio social, e por
vezes confundido com assistncia social (poltica pblica especfica). Esta confuso no
apenas semntica, mas revela o carter difuso e por vezes indefinido, que essa profisso
adquire junto s polticas pblicas setoriais.

57

O servio social, enquanto categoria profissional inserida na diviso social e tcnica

do trabalho surgiu por iniciativa da Igreja Catlica e no contexto da inaugurao das polticas
sociais da Era Vargas. Constituiu-se inicialmente em um dos braos da Ao Social Catlica
para conter os avanos do iderio comunista e propagar a f crist e, posteriormente alcana
posio estratgica na operacionalizao das polticas sociais e no controle social dos
trabalhadores. Nesse sentido,

As transformaes sociais trabalhistas, os conflitos de classe patronal e da massa

operria, foram propicias ao (surgimento) do Servio Social, que se enquadrava na
funo do Estado Moderno, o qual deseja implantar. E ao Servio Social se
interessava evitar os males decorrentes da infiltrao de doutrinas extremistas, que
enfraqueciam a nao (PINHEIRO 1985, p. 41).

com essa misso evitar os males das doutrinas extremistas e movidos pela
preocupao de um retorno da onda grevista ocorrida no perodo de 1917-1920 e com a
crescente organizao sindical dos trabalhadores, que o Centro de Estudos e Ao Social de
So Paulo (CEAS), inaugurado em 1932, promove um Curso Intensivo de Formao Social
para Moas12, sob a coordenao das cnegas de Santo Agostinho, constituindo-se a primeira
iniciativa de formao de trabalhadores sociais.
Em 1936, Maria Kiechl e Albertina Ramos, participantes do referido curso, concluem
a formao na Escola de Servio Social da Blgica, e quando retornam ao Brasil fundam a
primeira Escola de Servio Social de So Paulo, juntamente com a assistente social Odila
Cintra Ferreira, formada na tradicional Escola Catlica da Frana.
No Rio de Janeiro em 1937 foi inaugurado o Instituto Educao Familiar, que
comeou a ministrar um curso com durao de dois anos. Assim, nos moldes franceses, surge
o curso de Servio Social sob a direo da assistente social Germaine Marsoud, religiosa da
Congregao das Filhas do Corao de Maria. Posteriormente, estas duas escolas (Rio e So
Paulo) sero absorvidas pela Pontifcia Universidade Catlica PUC.
Dois anos depois, inaugurado o Instituto de Servio Social de So Paulo, outra
escola destinada a homens e com a oferta de bolsas gratuitas, subsidiadas pelo Estado. Essa
iniciativa partiu da necessidade do prprio Estado expandir a ao profissional para outros
espaos institucionais.

12

O curso foi ministrado pela assistente social belga Adele Lenoux da Escola Catlica de Servio Social de
Bruxelas e se propunha a oferecer formao tcnica para a prtica da Ao Social. (PINHEIRO, 1985, p.
41).

58
Os Relatrios Anuais da Escola de Servio Social (SP) demonstram que, a partir de
1941 e durante um largo perodo, o percentual de bolsistas (no Instituto de Servio
Social) raramente era inferior a 30%, chegando momentaneamente a se constituir
maioria. Os principais patrocinadores dessas bolsas eram o Estado e as grandes
instituies paraestatais como Prefeituras Municipais, o Departamento Nacional de
Previdncia (e os diversos Institutos de Aposentadoria e Caixas de Penses), a
Legio Brasileira de Assistncia LBA, o Servio Social da Indstria (SESI),
Servio Social de Aprendizagem Nacional (SENAI) entre outras (IAMAMOTO &
CARVALHO, 2000, p. 178).

Ainda na dcada de 1940, foram criadas as escolas de Servio Social e Enfermagem

Ana Nery e a Escola Tcnica de Servio Social Cecy Dodsworth (conhecida como escola da
prefeitura), ambas tambm na capital federal. E assim,

Durante os anos 1930, pela primeira vez, a Prefeitura do Rio de Janeiro comeou a
empregar assistentes sociais (...). Aps jornalistas, engenheiros, mdicos, urbanistas,
as assistentes sociais aparecem, ento, como um novo tipo de ator importante na
histria do conhecimento das favelas. Mais uma vez se faz notar a influncia
europeia e, malgrado a orientao nacionalista do governo Vargas quanto ao Servio
Social, o Brasil segue exemplo do velho continente (VALLADARES, 2005, p. 57).

Verifica-se que as primeiras escolas de servio social no tinham o mesmo propsito e

nem buscavam formar profissionais com um perfil determinado. Contudo, o corpo docente era
formado essencialmente por militantes catlicos e uma srie de agentes ligados
intelectualidade estadonovista. (NASCIMENTO, 2008) A maioria dos alunos, neste perodo,
era do sexo feminino e se constitua de jovens de classes sociais mais elevadas, j com alguma
militncia nas obras sociais catlicas.
O referencial terico e as propostas metodolgicas iniciais dos cursos de servio social
no Brasil conferiram profisso uma herana cultural com fortes marcas confessionais,
como destaca (MARTINELLI, 2005), pois se fundamentavam, principalmente na matriz
franco-belga, no iderio neotomista, nas teorias personalistas humanistas e, sobretudo nas
encclicas papais Rerun Novarum (Divulgada pelo papa Leo XIII em 15/05/1891) e
Quadragesimo Anno (Divulgada pelo papa Pio XI em 15/05/1931)13. Segundo YASBEK
(2000, pg.23) esse arranjo terico doutrinrio reitera para profisso o caminho do
pensamento conservador.

13

Num esforo de sntese, as encclicas conformam a Doutrina Social da Igreja Catlica. A primeira
posiciona-se criticamente contra a soluo proposta pelo socialismo, afirmando a propriedade privada como
um direito natural, que procede da generosidade divina. O documento tambm faz critica a acumulao
desigual da riqueza e a explorao dos trabalhadores. Indica a necessidade de unio das classes sociais com
vistas a harmonia e superao dos problemas sociais. A outra encclica convoca os intelectuais e
profissionais catlicos a se empenhar e cuidar da questo social, por meio da Ao Social.

59
A profisso nasce articulada com um projeto de hegemonia do poder burgus
gestado sob o manto de uma grande contradio, buscou-se afirmar-se
historicamente como pratica humanitria, sancionada pelo Estado e protegido pela
Igreja, e mistificada pela iluso de servir (MARTINELLI, 2005, p. 118).

Nesse perodo, o servio social era definido como um um conjunto de esforos feitos
para adaptar o maior nmero possvel de indivduos vida social ou para adaptar as condies
de vida social s necessidades dos indivduos (VIEIRA, 1980, p. 142) e concebido como
uma misso, um servio sociedade, que estava na dependncia de uma vocao
especfica de seus agentes, a quem competia, conforme expresso muito utilizada na poca:
Fazer o bem, bem feito, o que significava realizar um trabalho de ajuda com competncia
tcnica, com base em princpios filosficos e morais, que seriam transmitidos pelos
assistentes sociais, por meio de aes educativas para seus clientes.
A institucionalizao do servio social no mbito federal ocorreu em 1938, com a
criao do Conselho Nacional de Servio Social vinculado ao Ministrio da Educao e
Sade, que tinha a tarefa de organizar as aes profissionais em todo pas.
Inicialmente a interveno dos profissionais assistentes sociais constituiu-se num
prolongamento das intervenes da Igreja (Ao Social Catlica), a qual preconizava aes de
ordem paliativa, curativa e preventiva. A questo social era considerada um problema moral a
ser enfrentado a partir de um enfoque individualista, psicologista e moralizador, que
responsabilizava os sujeitos pelos problemas sociais que vivenciavam. A atuao prtica
desenvolvida pelos primeiros assistentes sociais era voltada organizao da assistncia
social (distribuio de auxlios materiais), educao popular (formao moral e domstica) e
pesquisa social (inquritos domiciliares).
Assim, o assistente social o profissional demandado para dar conta do
mecanismo assistencial que permeia as polticas de corte social, fazendo frente a uma
diversificada demanda de aes assistenciais em geral na condio de tcnico
subalterno (YAZBEK, 2003, p. 150).

3.2.1 As primeiras experincias no setor habitacional

A Associao do Lar Proletrio14, criada em 1936, foi o primeiro laboratrio do
Servio Social nesta rea. Tratava-se de uma sociedade civil de amparo social com fins
beneficentes e visava promover a construo de habitaes populares, higinicas e

14

A presidente de honra da associao era Sra. Dona Darci Sarmanho Vargas.

60

confortveis, singulares e coletivas, nas zonas urbanas e suburbanas do Distrito Federal, para
vend-las a prestaes mdicas e em longo prazo a moradores pobres e com famlias,
preferencialmente quelas que habitam as favelas.
A referida instituio contratou assistentes sociais recm-formadas que promoveram
um rigoroso inqurito social, que se constituiu em um levantamento detalhado das
condies socioeconmico das famlias (analisavam-se inclusive ficha policial e condies de
sade dos pretendentes) para posterior seleo daquelas que poderiam residir nos conjuntos
habitacionais a serem edificados pela associao. A pesquisa abrangeu cerca de mil famlias,
o que era um nmero considervel para os padres da poca (NASCIMENTO, 2008).
A seleo das famlias, na avaliao dos assistentes sociais, era determinante para o
sucesso do empreendimento habitacional. Dava-se preferncia s famlias com maior
possibilidade de educao moral, social e higinica. Alm do cadastramento, seleo, e
posterior acompanhamento dos moradores, durante as mudanas para as novas moradias, os
assistentes sociais tambm realizavam atividades de cunho educativo e recreativo
bibliotecas coletivas, grmios esportivos, cinema, grupo de escoteiros, cursos de economia
domstica, organizao do lar, oramento domstico e nutrio.
As obras para edificao do empreendimento habitacional denominado Vila Proletria
Darcy Vargas tiveram incio em 1939, previa a edificao de 238 casas com trs tipologias
diferentes, as quais foram construdas em trs etapas e encerradas em 1943. Aps a ocupao
do empreendimento, o Servio Social de Casos prosseguiu com o acompanhamento das
famlias, fazendo a ingerncia direta na vida cotidiana dos moradores, especialmente das
mulheres e das crianas.
No mbito governamental, Abujamra (1967) refere-se capital paulista e ao prprio o
governo do Estado de So Paulo como pioneiros nas aes de desfavelamento e assistncia
populao moradora das favelas. Em 1935, a Lei n 2.497/35 criou o Departamento de
Assistncia Social do Estado, tendo como uma de suas atribuies orientar e desenvolver a
investigao e o tratamento das causas e efeitos dos problemas individuais e sociais que
necessitavam de assistncia, organizando para tal, quando oportuna, escolas de Servio
Social (IAMAMOTO & CARVALHO, 2000, p. 174). Posteriormente, o departamento
organiza uma Seo especfica de Assistncia Social, que tinha como finalidade:

Realizar o conjunto de trabalhados necessrios ao reajustamento de certos

indivduos ou grupos s condies normais de vida e organiza para tal: o Servio
Social dos casos Individuais, a Orientao Tcnica das Obras Sociais, o Setor de
Investigao e Estatstica e o Fichrio Central de Obras e Necessitados. O mtodo

61
central a ser aplicado definido como sendo o Servio Social de casos Individuais
(...) (IAMAMOTO & CARVALHO, 2000, p. 175).

Com o objetivo de racionalizar a assistncia social, o governo do Estado procurou

reforar e centralizar sua participao junto s organizaes da sociedade civil regulando suas
atividades filantrpicas assistenciais. O que tornou as instituies privadas cada vez mais
dependentes em virtude de todas as exigncias documentao burocrtica, subvenes, etc.
e demandas de servios por parte do prprio poder pblico estadual, que se davam por meio
de convnios e cooperaes. Concomitantemente, as profissionais de destaque vindas das
instituies particulares e das escolas de Servio Social foram cooptadas e passaram a
compor os quadros tcnicos e conselhos consultivos das instituies estatais de coordenao e
execuo da poltica estadual de assistncia social pblica.
Posteriormente em 1960, o estado forma a Comisso Estadual de Desenvolvimento,
estrutura responsvel pela coordenao das aes sociais e das intervenes realizadas nas
favelas. A comisso era composta por diversas organizaes civis e religiosas voluntrias,
bem como por diferentes rgos governamentais e suas principais atribuies eram de
realizar:

O levantamento e coordenao das organizaes privadas, aproximadamente 50

(que atuavam nas favelas de So Paulo), pelo congelamento das favelas, controle da
chegada de imigrantes, levantamento socioeconmico de todos os ncleos, bem
como, dos terrenos do Estado e da Prefeitura que estivessem disponveis; ainda
levantamento topogrfico e sanitrio das reas (ABUJAMRA, 1967, p. 17).

Observa-se que muitos dos procedimentos e os prprios termos utilizados, como por
exemplo, congelamento das favelas, compe o repertrio atual dos profissionais que atuam
na rea habitacional, conforme se constata nas experincias de trabalho social premiadas pela
Caixa Econmica Federal Melhores Prticas 2011-2012 (categoria Trabalho social e
Urbanizao de Assentamentos Precrios).
A falta de articulao dos diferentes nveis de governo e planejamento das aes junto
s favelas j era denunciada por Abujamra (1967), presentes at os dias atuais, quando
afirmou que diferentes rgos pblicos estaduais participavam do processo de
desfavelamento: Servio Social do Estado, Juizado de Menores, Departamento de Imigrao e
Colonizao, Servio de Proteo Previdenciria do Estado (8 Delegacia), Secretaria da
Sade e Assistncia Social do Estado e seus vrios departamentos, Limpeza Pblica da
Prefeitura, Secretaria de Segurana Pblica por meio da guarda civil, Fora Pblica e Polcia

62

Feminina. Contudo, todos operavam isoladamente suas aes, cada um dentro de suas
prprias finalidades e atribuies.
Em So Paulo, os assistentes sociais tambm desenvolviam junto aos bairros operrios
uma srie de aes sociais nos Centros Familiares organizados pelo CEAS, os quais passaram
a ser conveniados a Secretaria Estadual de Assistncia Social. Nestes espaos eram mantidos
diversos servios, como planto para o atendimento de interessados, bibliotecas infantis,
reunies educativas para adultos, curso primrio para proteger as crianas cujas mes so
obrigadas a trabalhar fora, cursos de formao familiar (moral e formao domstica para o
lar), restaurante para operrios. Alm disso, cabia ao Servio Social o tratamento dos casos, o
qual era basicamente feito atravs de encaminhamentos, colocao em empregos, abrigo
provisrios para necessitados, regularizao da situao legal da famlia (casamentos) e
fichrio dos assistidos. Os profissionais dedicavam-se, por meio de inquritos familiares, a
diversos levantamentos nos bairros operrios, pesquisando as condies de moradia, situao
sanitria, econmica e moral (promiscuidade, alcoolismo, desocupao, etc.) do proletariado.

Os Centros Familiares organizados pelos CEAS, em convnio com o Departamento

de Servio Social Estadual, funcionavam a partir de 1940 em bairros operrios e que
deveriam constituir em modelos de prtica de Servio Social (...). Sua finalidade
seria a de separar as famlias das classes proletrias, prevenindo sua desorganizao
e decadncia procurando elevar seu nvel econmico e cultural por meio de servios
assistenciais e educacionais (IAMAMOTO & CARVALHO, 2000, p. 190).

Na medida em que o Estado comeou a acessar informaes sobre a realidade das

vilas operrias, cortios e favelas tm incio o movimento em prol da casa proletria, que
passou a criticar a falta de habitaes populares e os aluguis elevados. Concomitante a esse
movimento, ocorrem as Jornadas de Habitao Econmica e a questo da moradia comea a
ser considerada um problema de ordem multidisciplinar. Os encontros para discutir a questo
contaram com a presena de engenheiros, arquitetos, advogados, urbanistas, socilogos,
demgrafos, empresrios, escritores, inclusive de assistentes sociais. A anlise de Nabil
Bonduki (2011) indica que muitos destes profissionais tinham uma viso reduzida da questo
habitacional, por vezes preconceituosa, moralista e assistencialista. Outros, porm
acreditavam na racionalidade tcnica absoluta para resolver os problemas sociais.

63

3.2.2 Trabalho social: os primeiros estudos sobre as favelas

Identificadas como legtimas conhecedoras do povo as assistentes sociais sero

responsveis pelo levantamento dos diversos aspectos da vida popular, subindo morros e
favelas, entrando em cortios e bairros operrios.
Muitas das experincias vividas nos primeiros campos de estgio curricular,
principalmente nas cidades do Rio de Janeiro e So Paulo, resultaram em trabalhos de
concluso de curso, alguns inclusive com notoriedade acadmica, que se constituram nos
primeiros estudos empricos sobre as favelas e as condies dos trabalhadores mais pobres.
Permeados de uma viso conservadora, limitada e por vezes preconceituosa, esses estudos
representavam o pensamento vigente das classes dominantes na poca. Por outro lado, alguns
insights e proposies das precursoras do servio social foram muito pertinentes para a poca.
Destacam-se as produes Maria Igns Penteado - O problema da Habitao
Operria - e de Lucy Pestana Silva - Um cortio em um bairro operrio, apresentados ao
Instituto Social em So Paulo, em 1938. Essas alunas realizaram estgios nos Centros
Familiares do CEAS, que procediam a diversos inquritos nas vilas operrias onde atuavam
para verificar as condies da moradia operria. Os levantamentos constataram a precariedade
das condies sanitrias, a alta densidade domiciliar (qualificada como uma forma promscua
de morar), com as quais conviviam os trabalhadores e suas famlias. As informaes inclusive
tiveram tratamento estatstico, assim como foram elencadas as consequncias morais da
superlotao das moradias. A m habitao colabora para existncia de muitos problemas,
como a delinquncia, a corrupo dos costumes, etc. (...) Os problemas de desajustamento
moral nos cortios dos bairros operrios de 1 para cada 2,7 de seus habitantes
(IAMAMOTO & CARVALHO, 2000, p. 206).
O clssico Impresses de um assistente social sobre o trabalho na favela de Maria
Hortncia do Nascimento Silva15, publicado em 1942, outra produo que merece evidncia.
Utilizado como referncia em vrias produes acadmicas sobre as favelas do Rio de Janeiro
(PARISSE, 1969; LEEDS; LEEDS, 1978; VALLA, 1984; VALLADARES, 2005)
considerada a primeira pesquisa emprica realizada em favela. Configura-se em um estudo de
caso das intervenes realizadas pela prefeitura do Distrito Federal por meio de um Centro
15

A assistente social Maria Hortncia concluiu o Curso de Servio Social em 1942 ministrado pela Escola
Tcnica de Servio Social Cecy Dodsworth ligada a Prefeitura do Distrito Federal e realizou estgio
curricular obrigatrio na Secretaria Geral de Sade e Assistncia Social do Distrito Federal,
especificamente no Departamento de Assistncia Social, o qual deu inicio a um trabalho junto aos
moradores da favela do Largo da Memria.

64

Social, que foi construdo na Favela do Largo da Memria. A interlocuo e o levantamento

detalhado das condies de vida das famlias serviram de base para posterior remoo e
realocao dos favelados em Parques Proletrios Provisrios, at que novas moradias salubres
e higinicas fossem construdas.
Na primeira parte do trabalho, Maria Hortncia indica como causas principais da
favelizao da cidade os salrios insuficientes dos trabalhadores, que, geralmente, no tinham
qualificao profissional e pouca ou nenhuma escolaridade. Alm de fazer referncia alta do
preo dos aluguis na cidade. Afirmou, ainda, que as ocupaes faveladas prximas ao centro
ocorriam em funo das famlias terem acesso a servios, equipamentos pblicos e a seus
respectivos locais de trabalho. Indicando desse modo, que:

A causa principal da formao das favelas , como se pode compreender facilmente,

a misria, em todos seus aspectos. a misria do homem doente que no consegue
produzir o necessrio; do malandro que no se esfora para ganhar o suficiente; do
incapaz que no sabe manter-se; do pai de famlia numerosa, cujo salrio no
equivale aos gastos; das famlias desamparadas por abandono ou morte do chefe;
enfim, de todos aqueles, que incapazes de lutar como os outros, ali se refugiam para
se deixarem viver com um mnimo de gastos possveis (SILVA, 1942, p. 14).

Observa-se que na segunda parte do trabalho, a autora apresenta o histrico das

intervenes com os moradores do Largo da Memria e relatrio fruto dos inquritos
realizados anteriormente, no qual apontava a existncia de 300 barracos, onde residiam 1.200
pessoas, sendo 50% dos chefes de famlias operrios e 25% empregadas domsticas.
Diferentemente do imaginrio preconceituoso da poca, constata-se que a maioria dos
moradores da favela era trabalhadores.
Maria Hortncia passou a compor a equipe do Departamento de Servio Social - DSS,
como estagiria, e realizou a atualizao cadastral dos moradores, acrescentando outras
questes a ficha de inqurito (investimentos realizados na melhoria dos barracos, renda,
escolaridade, ocupao). Para tanto, foi instalado na favela um planto que funcionava de
segunda a sexta-feira das 9h s 11h. A atualizao das informaes identificou aumento
considervel quanto ao nmero de famlias, perfazendo um total de 637 barracos.
O trabalho menciona ainda que o referido departamento tambm realizou um
levantamento das instituies e servios de caridade que poderiam prestar socorros aos
favelados fichrio de obras sociais alm de um mapeamento da rea uma espcie de
topografia dos barracos bem como, o estudo social de cada famlia dossiers onde
constava a identificao dos responsveis que realizaram o cadastro; a identificao da

65

composio familiar; os dados socioeconmicos; o diagnstico da situao proposta de

tratamento para resoluo do problema e os resultados alcanados pelas aes empreendidas.
Para Maria Hortncia esse momento abriria uma oportunidade para o Servio Social
mostrar sua eficincia, pois a questo das favelas empolga o governo no momento, se ns a
resolvermos impor-nos-emos e ensinaremos a todos o quanto podemos realizar. Se
desempenharmos bem, outras tarefas nos sero confiadas e nossos campos de ao se
estendero (SILVA, 1941, p. 45).
Outro ponto interessante do trabalho de Maria Hortncia a abordagem que ela faz da
questo fundiria dos terrenos ocupados pela favela. A regio do Largo da Memria era de
propriedade da prefeitura e o local seria valorizado com o desmonte da favela, o que na
opinio da assistente social traria vantagens para a cidade. Por outro lado, argumentou que os
moradores precisariam ser encaminhados, com o mnimo de perdas, para onde fosse possvel
recomear a vida.
Destarte oportunidade de abrir espaos de atuao para o Servio social, a
perspectiva do trabalho junto s famlias era de corrigir as anomalias sociais empregando o
mtodo de acompanhamento de casos (Social Case Work), evidenciando a importao no s
do mtodo, mas do seu carter conservador16. Neste contexto, o Servio Social era uma obra
educativa, com vistas a estudar a situao real e julgar as necessidades da populao mais
pobre e torn-la capaz. Maria Hortncia atribui especializao (e seus conhecimentos
tcnico-cientficos) a capacidade de oferecer sugestes para a resoluo dos casos individuais
e coletivos.

A educao, na ordem dos valores, deve ser o primeiro, pois quase nada adiantar
darmos uma casa ao operrio, se ele no sabe servir-se dela, mas cronologicamente
far-se- depois. (...) O primeiro cuidado deve ser colocar a famlia num ambiente
normal para ento poder adapt-la s novas condies de vida (SILVA, 1941, p. 89).

Posteriormente, a partir da atualizao dos inquritos sociais, a prefeitura do Rio de

Janeiro deu incio ao desmonte da favela e remoo dos moradores passou a ser de
responsabilidade do Departamento de Assistncia Social. A ao foi articulada ao Ministrio
da Viao e Transportes, que se encarregou da locomoo das famlias e seus pertences, e ao

16

Estudo recente de Ricardo Lara (2011) indica que a recepo acrtica das Cincias Sociais e Humanas
marcou o incio do Servio Social. As abordagens europeias, em especial a interpretao durkeimiana do
sistema de diviso do trabalho, a peculiar teorizao sobre o normal e o patolgico e sua relao com as
matrizes do pensamento catlico integram as bases tericas do Servio Social em uma tica restauradora e
moralista.

66

Ministrio da Agricultura, que procedeu a identificao de terras desocupadas para realocao

provisria e futuro reassentamento das famlias em moradias definitivas.
A professora Lcia do Prado Valladares (2005) encontrou semelhanas desta
interveno com os modelos europeus e aponta:
Em relao tcnica utilizada (dossis, fichas de visitas feitas s famlias,
diagnstico do caso e propostas de soluo), observamos uma grande semelhana
como o mtodo de trabalho das assistentes sociais europeias (Barret-Ducrocp, 1991;
Guerrant e Rupp, 1978). J quanto s solues aplicadas, percebemos o peso das
orientaes clientelistas, marcado ela frequncia de cartas de recomendao de
empregos, mdicos, hospitais, escolas e internatos, servios a que os pobres
dificilmente teriam acesso sem recomendao (VALLADARES, 2005, p. 60).

Em 1945, a assistente social Fernanda Barcellos apresentou trabalho de concluso de

curso semelhante ao da colega Maria Hortncia. A pesquisa foi realizada nas favelas que
ocupavam o Morro do Cavalo e Campo do Ipiranga e foi motivada para satisfazer a ordem
do interventor federal no Estado do Rio de Janeiro, que desejava conhecer o modo de vida dos
ocupantes destas reas para distribuir casas populares de uma vila operria, cujo planejamento
estava em execuo. Segundo a autora, as favelas foram formadas aps exploso de uma
fbrica de armao em Niteri, que acabou deixando muitas famlias desalojadas, o que
culminou posteriormente com a ocupao das referidas reas. Utilizando tambm inquritos
domiciliares elaborou o perfil socioeconmico dos moradores analisando raa e
nacionalidade; escolaridade e alfabetizao, tipo de ocupao e salrio, caractersticas psicosociolgicas, religio e servio militar, alimentao, sade e traos gerais.
Ao descrever os hbitos morais, as condies de higiene e a organizao social dos
moradores, Barcellos (1945) o fez de maneira bastante negativa e at mesmo preconceituosa.
Em contrapartida, verifica-se que a autora faz reflexes sobre as causas do surgimento de
favelas e aponta a questo da valorizao imobiliria dos centros urbanos, a ocupao destes
por grandes construes, alm do aumento rpido da densidade da populao por conta da
migrao.
Por fim, a autora apresentou uma proposta para a implantao de um Centro Social no
campo do Ipiranga para prestar vrios servios dos quais elenca: 1) de interao, responsvel
por empregos, reempregos, expediente e distribuio de moradias; 2) de controle domiciliar e
estudos sociais, assistncia social, visitadoras visita a pedido inquritos suplementares,
pesquisas, acervo social e estatstica; 3) de educao popular professores, chefes de
escoteiros, bandeirantes, cursos industriais, escola primria e pr-primria, curso de estudo e

67

recapitulao; 4) de alimentao a idosos, escolares, invlidos, tuberculosos, convocados e

doentes; e 5) mdico e dentista, raios-X, pr-natal e farmcia.
Uma dcada depois, Fernanda Barcellos em sua tese de livre docncia, retomou os
estudos nas referidas favelas e realizou uma anlise bastante criteriosa das condies de vida
de seus moradores. Ao final em suas consideraes indica necessidade de transformar as
favelas em Vilas Operrias, erguendo-as no mesmo local quando possvel ou rea prxima.
Enfatizou a necessidade da preparao educativa de seus habitantes para ocupar as novas
moradias e a manuteno de um Centro Social, descrito anteriormente, denominado como
rgo socializador.
Observa-se que a autora de maneira visionria fez sugestes que esto sendo
praticadas atualmente. Na maioria das reas em urbanizao, nas quais no possvel a
edificao de moradias unifamiliares, esto sendo erguidos conjuntos habitacionais
verticalizados, e a preparao educativa, denominada de trabalho social, tornou-se inclusive
exigncia governamental.
Outra produo importante que marcou essa poca a experincia no mbito no
governamental descrita por Juliana Domingues Santamaria sob o ttulo O Servio Social no
Morro da Providncia apresentado no 1 Congresso Brasileiro de Servio Social realizado
em 1947. O trabalho descreveu a criao de um posto de Servio Social no Morro da
Providncia considerada a primeira favela do Rio de Janeiro. O local era gerenciado pela Obra
da Fraternidade da Mulher Brasileira (O.F.M.B) cujo objetivo principal era elevar o nvel
cultural e higinico da favela. Ao descrever as aes, a autora relata que as atividades duraram
aproximadamente 02 anos. Inicialmente foi organizado um plano de ao, que teve incio
quando a equipe contatou o lder da comunidade, que aceitou a proposta da entidade e cedeu
um espao na sede da escola de samba da comunidade para a instalao de um planto.
A autora descreve que no incio dos trabalhos ningum se interessou em procurar o
local, inclusive afirma que os moradores olhavam com certa desconfiana a iniciativa. Refere
ainda que a equipe ao estabelecer uma relao de amizade com o lder, soube que este nutria o
sonho que sua filha se tornasse enfermeira, e ento a O.F.M.B fez seus contatos e conseguiu
que a jovem ingressasse como auxiliar na equipe de enfermagem de um hospital da regio,
vindo posteriormente a se formar. Esta relao de amizade e favor assegurou que os trabalhos
prosseguissem.
Visando conquistar a confiana dos moradores, as assistentes sociais iniciaram um
trabalho com as crianas formando um clube de leitura e tambm oferecendo atividades
ldicas e educativas. Pouco a pouco, o espao foi sendo organizado e a populao local foi se

68

relacionando com as profissionais da O.F.M.B. Aos poucos as aes foram se expandindo e as

assistentes sociais conseguiram realizar um inqurito domiciliar junto s famlias moradores
da favela. As concluses do levantamento revelaram alm da alta densidade domiciliar, a
precariedade das condies de moradia e baixa condio socioeconmica, que a grande
maioria das famlias dispunha para manuteno da prpria sobrevivncia.
Sobre as origens da populao, a autora argumenta que boa parte eram funcionrios
dos portos que escalaram o Morro da Providncia em ocasio de apuros e dificuldades
econmicas e sociais. Ali ficaram relegados ao mais criminoso abandono pelas prprias
autoridades cujo dever zelar pelo bem pblico (SANTAMARIA, 1947, p. 236).
Os trabalhos na favela foram ampliados e no posto foi instalado um ambulatrio
mdico que realizava cerca de 30 consultas por dia, uma escola de alfabetizao de crianas
(na qual era oferecida alimentao como forma de incentivar a frequncia das crianas) e
adultos, uma biblioteca; alm disso, era oferecido tambm assistncia religiosa e ocorria a
distribuio de cestas de natal, alm de serem realizadas missas aos domingos. A misso
tambm realizou obras pontuais colocando guias e sarjetas nas ruas da favela e distribuiu
materiais para a melhoria de alguns barracos.
Em seu estudo A compreenso da pessoa humana na gnese do Servio Social no
Brasil: uma influncia neotomista a assistente social Olegna de Souza Guedes (2000) faz
uma citao, que revela o pensamento predominante no servio social em relao questo da
habitao.
A famlia, ambiente natural formao dos homens, fica comprometida em quadros
familiares que se constituem em ambientes promscuos e sem formao moral os
quais, muitas vezes, devem-se: precariedade de habitaes como os cortios,
situaes como a de concubinato, abandono do lar pelo chefe, me solteira,
separao de cnjuges, menores pervertidos e alcoolismo. O trabalho sobre a famlia
que vive nestas condies deve comear pelo prprio homem, o qual, para viver
dignamente, precisa possuir o mnimo de bem-estar. Assim, o trabalho educativo
como o gosto pela ordem e o asseio deve ser acompanhado da viabilizao de uma
habitao aconselhvel (TELLES apud GUEDES, 1940b, p. 9).

3.2.3 As primeiras intervenes pblicas com relao s favelas

A bandeira da habitao aconselhvel e higinica impulsionou diversas aes pelo

pas, com vistas a extinguir o mal que assolava as cidades. Com essa perspectiva a cidade
de Recife, com liderana do Mdico Amaury Medeiros, criou o Departamento de Sade e
Assistncia em 1936, com o objetivo principal de combater os mocambos, classificados, na
poca, como insalubres, desconfortveis, smbolos da desordem, ameaa sade
pblica, alm de enfeiar a paisagem da cidade. Como soluo para o problema, a secretaria

69

props a construo de Vilas Operrias de modo a criar uma nova cultura em relao
moradia na cidade. Para tanto, defendia:

A casa , pois, instituio modelar, a ser difundida entre a gente humilde e que est
ligada a uma srie de exigncias e dispositivos de controle: desde a constituio
legal da famlia residente obrigatoriedade de se saber ler e escrever; da garantia da
manuteno, limpeza e conservao do prdio ao impedimento de reformas,
sublocao, cesso de uso, etc; proibio de se cuspir no cho ou colocar pregos nas
paredes ou mesmo de se criar quaisquer animais; desde o funcionamento de um
sistema de visitao, inspeo e premiao ao estabelecimento de um regime de
recolhimento; da represso ao alcoolismo interdio de certas prticas de convvio
comunitrio, festas, palestras, reunies, etc. etc. (LIRA, 1994, p. 745).

Para o professor Jos Lira (1994) a matriz de pensamento que orientava esta
concepo a das cidades-jardins, a qual propunha a substituio das moradias antihiginicas, com o objetivo maior de acabar com a insalubridade, a promiscuidade e a
indisciplina, e a constituio de bairros para a populao destes locais preferencialmente bem
longe da rea central.
Entre os anos 1937-1940, o interventor estadual de Pernambuco nomeado por Getlio
Vargas, Agamenon Magalhes iniciou uma verdadeira cruzada contra os Mocambos para ele
Lutar contra os Mocambos, lutar contra o comunismo17 - pois os consideravam potenciais
espaos de mobilizao e permevel s ideologias exticas. Em 1938, organizou uma
Comisso Censitria, no intuito de esquadrinhar as condies de vida dos habitantes destes
espaos. Na poca, foram contabilizados 45 581 mocambos (contra pouco mais de 20 000
casas de tijolos); destes apenas 3000 foram adquiridos pelos prprios moradores. Do total de
moradores, apenas 3,3% estavam desempregados. Os homens, na sua maior parte, eram
artesos, operrios, comercirios, empregados no setor de transportes; as mulheres, na sua
maior parte, lavadeiras, cozinheiras, empregadas domsticas.
Em 1939, foi criada a Liga Social contra o Mocambo (que em 1945 passou a ser
denominada como Servio Social contra os Mocambos), instituio denominada de carter
humanitrio, destinada a promover a extino deste tipo de moradia e a incentivar a
construo de casas populares dotadas de condies higinicas e de fcil aquisio. Os dados
divulgados na imprensa oficial da poca mencionam que a liga construiu um total de 5.707
17

A expanso dos grupos comunistas no Brasil, fortalecidos pela consolidao do regime sovitico, causava
um temor generalizado. E justamente sob a alegao de conter o "perigo vermelho", o presidente Vargas
declarou estado de stio em fins de 1935, seguido pela declarao de estado de guerra no ano seguinte, em
que todos os direitos civis foram suspensos e todos aqueles considerados "uma ameaa paz nacional"
passaram a ser perseguidos. O governo federal, com plenos poderes, perseguiu, prendeu e torturou sem que
houvesse qualquer controle por parte das instituies ou da sociedade. Em 1936, foram presos os lderes
comunistas Lus Carlos Prestes e Olga Benrio. Olga, que era judia, seria mais tarde deportada grvida pelo
governo Vargas para a Alemanha, e morreria nos campos de concentrao nazistas.

70

casas na capital e 8.109 no Interior. Incentivadas a participar da liga, as usinas de acar

construram 6.824 casas no perodo 1939-1943. Alm das vilas operrias, tambm foram
ministrados cursos de culinria, de corte e costura, instalados centros educativos, postos
mdicos e dentrios.
Mas, segundo estudiosos os nmeros de demolies de mocambos foi muito alm do
nmero de moradias construdas, o que deixou milhares de famlias sem ter onde morar.
Muito embora a abordagem de Recife para a questo dos mocambos tenha sido
louvada, inclusive pelo presidente da repblica na poca, durante a pesquisa no logramos
xito em encontrar registro mais detalhados das aes empreendidas e os profissionais
envolvidos nesta ao. A bibliografia consultada faz referncia a um trabalho de concluso de
curso da assistente social Luiza A. de Penha que versar sobre Habitao Popular: um estudo
do Distrito Federal, apresentado na Escola de Servio Social de Pernambuco em 1946, o qual
no foi possvel acessar, mas que talvez possa descrever as intervenes realizadas neste
perodo no mbito do servio social.
A ao contra os mocambos empreendida por Recife inspirou a capital federal (na
poca situada no Rio de Janeiro) e So Paulo a realizar aes semelhantes, como veremos a
seguir.
Em outubro de 1940, a assistente social Maria Luiza Fontes Ferreira, formada pelo
Instituto Social, passou a compor a equipe do Departamento de Sade e Assistncia da
prefeitura do Rio de Janeiro, e muito interessada pela questo das favelas, organizou um
Centro Social, que se instalou em um barraco na Favela do Largo da Memria no Rio de
Janeiro. Com o auxlio de funcionrios do governo, empreendeu, por meio de inquritos
domiciliares, a tentativa de resolver o problema favela.

Este inqurito foi feito de casa em casa, sendo cada famlia submetida a um
interrogatrio, de que constavam os seguintes dados: nome, situao, sexo, cor,
idade, estado civil, nacionalidade, profisso, local de trabalho, ordenado.
Infelizmente, porm a assistente social no conseguiu levar avante seu projeto
(SILVA, 1942, p. 48).

Talvez por gozar de maior prestgio e influncia poltica (amigo de Agamenon

Magalhes), o mdico Victor Tavares em 1940 foi nomeado chefe do Departamento de
Servio Social e elaborou o primeiro Plano Oficial intitulado de Esboo para o Plano de
Estudo para a Soluo do Problema das Favelas do Rio de Janeiro, constituindo-se a
primeira ao do poder pblico no Rio de Janeiro para resoluo do problema habitacional.
Atendendo solicitao da Secretaria Geral de Sade e Assistncia, o mdico realizou um

71

diagnstico das favelas, provavelmente incorporando os dados levantados pelo Servio

Social, sugerindo as seguintes medidas de controle, (curiosamente algumas dessas medidas
so utilizadas at os dias atuais):

a)

Controle da entrada de indivduos de baixa condio social na cidade;

b)

Oferta de recursos para seu retorno aos locais de origem;

c)

Fiscalizao severa e controle das ocupaes nas favelas;

d)

Fiscalizao dos indivduos acolhidos pelas instituies de amparo assistencial;

e)

Promoo de forte campanha de reeducao social dos moradores das favelas de

modo a corrigir hbitos pessoais e incentivar a escolha melhor da moradia.

Alm desses controles, sugeriu a criao dos Parques Proletrios Provisrios, para
atender as famlias moradoras das favelas, enquanto eram produzidas moradias definitivas.
Para tanto, articulou-se a alguns Institutos de Aposentadorias e Penses e outras
organizaes para a edificao de conjuntos habitacionais. As intervenes no se tratavam
apenas de remover os favelados e prover moradias higinicas, mas atend-los prximo a seus
locais de origem e tambm dar assistncia e educar os habitantes para que eles prprios
modificassem suas prticas, adequando-se a um novo modo de vida capaz de assegurar sade
fsica e moral (VALLADARES, 2005).
Os Parques Proletrios (1938-1945) construdos no Rio de Janeiro ocupam lugar de
destaque nas produes acadmicas. A tese de Jaqueline de Cassia O. Lima (2006) procedeu a
um estudo detalhado dessa interveno, afirmando que os tcnicos do Servio Social da
Prefeitura do Rio de Janeiro acreditavam que no era adequado mudar o ambiente dos
favelados radicalmente, sendo necessrio um perodo de readaptao fiscalizada, e por esta
razo sugeriram a construo das moradias transitrias.
A autora ao tomar contato com documentos oficiais e fichas18 de adeso aos parques,
constatou que os indivduos que se inscreviam eram fotografados, tinham suas impresses
digitais registradas, faziam exames de raios x, recebiam atendimento mdico, eram vacinados
e tinham sua vida particular examinada, para depois, ento, serem alocados em suas novas
habitaes mais higinicas.
Aps a mudana, as famlias eram acompanhadas e a gesto dos parques era realizada
pela Secretaria Municipal de Sade e Assistncia, especificamente pelo Departamento de
18

Observa-se que as fichas inquritos e os estudos socioeconmicos realizados, anexados ao trabalho tambm
guardam muitas semelhanas com os empregados atualmente pelos assistentes sociais.

72

Assistncia Social, o qual contava com o Servio de Reeducao Familiar, coordenado pela
assistente social professora Maria Isolina Pinheiro.
Ao avaliar o Servio de Reeducao Familiar empreendido junto aos parques a
assistente social Maria Isolina Pinheiro afirmou:

Esse Servio conseguiu junto s famlias e filhos resultados extraordinrios quanto

educao higinica; frequncia escolar, espirito de cooperao e disciplina. As
visitadoras sociais, penetrando nos lares, conseguiram modificar, de modo geral o
ambiente domstico. Pela manh, era um prazer ver-se o incio da limpeza
domstica. Foram institudos vrios prmios para a casa mais higinica e agradvel,
sendo a votao feita pelos prprios moradores (PINHEIRO, 1985, p. 27).

Alm desse servio, os parques contavam com dispensrios, escolas, centros sociais,
equipamentos esportivos, creches e posto de polcia. A tutela e administrao cotidiana
destes locais eram realizadas por uma equipe de assistentes sociais, que alm da seleo
rigorosa das famlias, monitoravam in loco o comportamento e a vida cotidiana de seus
moradores.
Assertivamente Lcia do Prado Valladares (2005) indica que provavelmente a proposta
dos Parques Proletrios brasileiros foi inspirada nos Centros de Trnsito franceses. Constatase que na Frana, aps a segunda guerra mundial, ganha fora um discurso sobre a
necessidade de dispor de uma moradia de transio, como meio de facilitar a insero e a
educao das famlias consideradas inadaptadas a residir definitivamente nos conjuntos
habitacionais produzidos pelo poder pblico.

A passagem pelo centro de transito era acompanhada por uma ao em torno do

comportamento dos habitantes, a fim de que eles pudessem utilizar de modo normal,
como um bom pai de famlia e de forma aburguesada, as moradias que lhe seriam
posteriormente oferecidas. O centro de transito distingue-se dos centros
emergenciais pelo fato de que ele no se destinava aos seus abrigos ou mal
abrigados, mas aos inadaptados, aqueles que necessitavam de uma interveno
social alm da proviso de moradia (ROMAM, 2005, p. 206).

Ao final da gesto, os parques foram sendo progressivamente abandonados, e se

transformaram novamente em verdadeiras favelas. Os terrenos mais valorizados onde foram
edificados despertaram a cobia imobiliria e, a maioria das famlias foi removida para
conjuntos habitacionais distantes de seus locais de origem, provocando uma srie de outros
problemas, inclusive o do retorno s favelas, tanto em razo dos custos adicionais que o novo
padro de moradia impunha quanto pela busca de suas antigas referncias, redes de
sociabilidade e solidariedade.

73

importante registrar que nesse contexto, ocorreu uma reduo de 30% no nmero de
casas-de-cmodos, que chegava a corresponder a 22,8% das unidades domiciliares. Da
mesma forma, pode-se constatar que o nmero absoluto de cortios e casas-de-cmodos
reduziu-se de 3.041, em 1906, para 2.967, em 1920 e para apenas 1.047 em 1945. Entre 1941
e 1947 as intervenes urbansticas no Rio de Janeiro resultaram numa onda de demolio
estimada de 2.400 prdios residenciais, desalojando uma populao estimada de 18.200
pessoas e levando, mais uma vez, a uma escalada expressiva dos preos fundirios,
especialmente nas reas centrais (MELLO, 1992 apud TROMPOWSKY), consequentemente
impulsionando o aumento do nmero de ocupaes e o surgimento de novas favelas.
Em sntese, o trabalho social nesse perodo caracteriza-se por aes assistencialistas
(no sentido de produzir dependncia e no propor solues definitivas), principalmente
voltadas a classificar e selecionar as famlias por meio de rigorosos inquritos. Agregam-se
ainda aes voltadas a educao familiar, com o objetivo principal de corrigir os hbitos das
populaes faveladas, considerados inadequados. Alm disso, a conquista da confiana dos
moradores, a instalao de centro social/ planto social nas favelas e bairros operrios
parecem ser tarefas e estratgias importantes da ao.
Essas aes representam uma matriz de pensamento e ao que dialoga com as
perspectivas reacionrias, conservadoras e higienistas. Nas intervenes junto s favelas, o
servio social partia do princpio que as populaes pobres no sabiam utilizar a prpria
moradia de forma adequada. Os detalhados e rigorosos inquritos realizados prestavam-se a
investigar as condies de moradia, situao sanitria, econmica e moral (situao civil,
promiscuidade, alcoolismo, desocupao, etc) dos favelados. As aes educativas tinham
como principal objetivo o enquadramento disciplinador e coercitivo, destinado a moldar
formas, valores, hbitos e padres de relacionamento. Os assistentes sociais eram os
profissionais chamados a fazer a seleo e controle social dos pobres e a fazer a gesto
clientelista da pobreza.

3.3 TRABALHO SOCIAL E A INFLEXO NORTE-AMERICANA NO

DESENVOLVIMENTO DAS INTERVENES JUNTO AS FAVELAS: ENSAIOS PARA
O DESENHO DE UMA INTERVENO NO MBITO NACIONAL

Com o intenso processo de favelizao ocorrido nos principais centros urbanos do

pas, o servio social ganhou novos desafios e assumiu novas configuraes em funo,
principalmente, da influncia das misses americanas e organismos internacionais, que

74

atingiu, diretamente, o governo brasileiro, que vinha estruturando uma nova burocracia e a
constituio de novos arranjos institucionais para lidar com a questo urbana e habitacional.
A ideologia do desenvolvimento fruto da expanso do imperialismo ps-guerra
passou a ganhar fora, e o paradigma do planejamento tcnico e apoltico, propagado em
mbito nacional e regional, tambm ganhou fora no Brasil e nos demais pases da Amrica
Latina.

A ideologia desenvolvimentista se define, assim, por meio da busca da expanso

econmica, no sentido de prosperidade, riqueza, grandeza material, soberania em
ambiente de paz poltica e social, e de segurana quando todos os esforos de
elaborao de poltica (econmica) e trabalho so requeridos para eliminar o
pauperismo e a misria, elevando-se o nvel de vida do povo como consequncia do
crescimento econmico atingido (YAMAMOTO, 2001, p. 341).

Cabe-nos ressaltar ainda que, a partir de 1945, a relao entre Brasil e EUA estreitouse no s no nvel macroeconmico, mas, sobretudo na esfera poltica e acadmica por meio
de cooperaes tcnicas e intercmbios. As ideias e teorias norte-americanas passam a
produzir modelos e experincias, que depois influenciaram decisivamente toda uma gerao
de profissionais. Fato que atingiu tambm o Servio Social brasileiro e o prprio Urbanismo,
que buscaram, no arcabouo terico americano, as bases filosficas, tericas, cientfica e
tcnicas para aprimorar a interveno social e urbana.
O intercmbio de profissionais e estudantes de Servio Social nos Congressos e
Cursos oferecidos pelos EUA facilitou a interlocuo entre as principais escolas brasileiras de
Servio Social e as grandes instituies e escolas de Bem-Estar Social norte-americanas.
Inaugurou-se, tambm, nesse perodo, um sistema de bolsas de estudo e intercmbios
destinado aos assistentes sociais brasileiros, o que repercutiu diretamente nos currculos das
escolas de Servio Social. Andrade (2008) destaca a presena de Helena Iracy Junqueira, que
se especializa em Organizao Social de Comunidade e Administrao de Obras, e Nadir G.
Kfouri, cuja especializao foi realizada no mbito do Servio Social de Casos (Social Case
Work). Dessa maneira:

Em 1947, as Escolas de Servio Social do Brasil, comearam a ensinar um novo

mtodo de interveno social. Assim, a partir desse ano, passaram a compor tambm
os currculos o mtodo de Servio Social de Grupo. O Servio Social de Grupo era
utilizado em uma perspectiva educacional, na medida em que procurava fortalecer a
personalidade individual, atravs da nfase dada capacidade de liderana, tomada
de deciso e ao aspecto psicossocial. Dentro dessa perspectiva, pode-se dizer que o
Servio Social de Grupo ajudava os indivduos a se auto-desenvolverem e a se
ajustarem aos valores e normas vigentes no contexto social em que estavam
inseridos (...). A estruturao cientfica do trabalho estava fundamentada nas teorias

75
sociolgicas de Durkheim, Weber, Simmel e nas teorias da Psicologia Social e da
Pedagogia, com as quais tinha ntima relao em funo de seu carter formativo e
de sua conotao educativa. As bases do Servio Social de Grupo esto intimamente
ligadas aos movimentos de auto-ajuda (...) (ANDRADE, 2008, p. 282-3).

Posteriormente, criado o mtodo de Desenvolvimento e Organizao de Comunidade

(DOC)19, que passou a conciliar as duas vertentes: Servio Social de Grupos e movimentos de
autoajuda, constituindo-se numa estratgia para solucionar o complexo problema de integrar
esforos da populao aos planos regionais e nacionais de desenvolvimento. Fundado num
esquema conceitual societrio regido pelos pressupostos da harmonia e do equilbrio, o DOC
era definido como:

[...] um esforo consciente e deliberado para ajudar as comunidades a

reconhecerem suas necessidades e a assumirem responsabilidade na soluo de
seus problemas pelo fortalecimento de sua capacidade em participar
integralmente na vida da nao (BALBINA, 1978, p. 252 apud XII
CONFERNCIA INTERNACIONAL DE SERVIO SOCIAL, 1962).

Em meados da dcada de 1950 organizaes que compunham as Naes Unidas

(ONU) promoveram diversas experincias piloto de desenvolvimento comunitrio, entre elas
a UNESCO educao para adultos e crianas; a OIT- promoo de cooperativas e pequenas
industriais locais; a FAO extenso agrcola e afazeres de economia domstica e
demonstraes do lar e a OMS projetos de saneamento rural, especialmente na ndia, em
alguns pases da frica e sia e tantos outros pases classificados como subdesenvolvidos.
Posteriormente, o conjunto destas experincias foi registrado e analisado produzindo o
documento intitulado Desenvolvimento de Comunidade e Servios Conexos, dedicado
especialmente a explicar a aplicao prtica da metodologia empregada nos projetos de
desenvolvimento e as conexes que as aes possuem com outros servios tais como
produo de moradias, construo e planejamento.
De natureza prescritiva, a metodologia de DOC parte do pressuposto que as
intervenes podem ser aplicadas em diferentes contextos polticos, econmicos, sociais e

19

De acordo com Willian W. Biddle Os planejadores, tanto das zonas urbanas quanto no mbito regional,
encontraro no processo de Desenvolvimento da Comunidade um meio para realizar o planejamento
democrtico. (1972:11). Para o autor o mtodo composto de cinco etapas: 1 Pesquisa (colher o
histrico e informaes relevantes dos moradores de modo desinteressado e ganhando a confiana deles); 2
Organizao (reunies informais com vistas a orientar os grupos formados a partir deste contato a pensar
sobre seus principais problemas); 3 - Discusso em Grupo (momento em que os moradores iro refletir e
pensar estratgias e solues para eles mesmos resolver a questo) ; 4 Ao (os moradores devero
elaborar um projeto de trabalho, onde consta a deciso do grupo em relao as aes necessrias para
resolver o problema, envolve analise e avaliao posterior) e 5 Novos Projetos (conforme a comunidade
vai identificando novos desafios) e Continuao do processo.

76

culturais. Implicitamente, a crena que o desenvolvimento social pressupe uma cadeia

causal entre as aes desenvolvidas e seus efeitos, desconsiderando os conflitos, a
heterogeneidade e complexidade, que envolvem os diferentes processos e territrios. A
comunidade vista como espao homogneo, receptora passiva de intervenes e seus
moradores

como

predispostos

serem

parceiros

agentes

de

seu

prprio

autodesenvolvimento e organizao.
Tal metodologia tambm passou a ser propagada e recomendada pela Secretaria geral
da Organizao dos Estados Americanos OEA, por meio da Diviso de Habitao e
Planejamento, que organizou uma Seo especifica de Servio Social, que foi coordenada de
1952 a 1959 por Maria Josephina Rabello Albano20, assistente social brasileira que passou a
influenciar decisivamente na formao dos assistentes sociais latino-americanos no s no
campo da habitao, mas nos mbitos do prprio mtodo de DOC, do planejamento e prtica
integrada em equipes multidisciplinares.
Esse movimento pode ser identificado nos relatrios dos seminrios regionais
organizados pelo Departamento de Assuntos Econmicos e Sociais da Unio Pan-americana
(OEA) na dcada de 1950. No campo do urbanismo e da habitao, entre tantas
recomendaes, verifica-se que uma das principais refere-se necessidade dos governos
locais criarem aparatos institucionais capazes de envolver a participao e conquistar o apoio
popular junto aos programas urbanos e habitacionais, como forma de combater o paternalismo
estatal e a acomodao popular.

El pueblo tiene que ver directamente con los programas formulados em su beneficio.
No es una massa passiva qye nada tiene que decir con respecto a los planes que le
sern aplicados. Es una comunidad activa que hay que educar para que participe
conscientemente de los planos formulados en su beneficio.
SEMINRIOS REGIONALES DE ASUNTOS SOCIALES. Vivienda y Urbanismo.
Resumo das discusses. Quito, El Salvador e Brasil, 1950-1951, p. 110-111.

O resumo das discusses do referido seminrio tambm afirmou a importncia do

servio social, indicando-o como elemento imprescindvel ao desenvolvimento da vida
comunitria nos conjuntos residenciais construdos pelo poder pblico ou pelas cooperativas

20

Essa profissional acumulou grande experincia internacional, sendo a primeira assistente social a se graduar
como Master of Science na Universidade de Columbia E.U.A, em 1943. Participou de algumas misses
humanitrias patrocinadas pela Organizao das Naes Unidas. Em 1963, por exemplo, comps o Grupo
Tcnico, de doze especialistas representantes de vrias partes do mundo, o qual acompanhou e avaliou as
atividades relacionadas administrao e educao de inquilinos em Programas de Habitao de Baixo Custo na
cidade de Wellington, na Nova Zelndia. Em 1972, Albano realiza uma especializao em Planejamento e
Desenvolvimento certificado pela University College of London, School of Environmental Studies, na qual
estudou o fenmeno da urbanizao e suas consequncias. SILVA (2013)

77

habitacionais tendo como objetivo principal educar para habitar e interpretar as

necessidades humanas que a moradia dever satisfazer.

El servicio social, teniendo em mira la integracion del individuo a la vida social y el

mejor desarrollo de su personalidade, as como la adaptacion de los recursos sociales
a las necessidades del individuo y de los grupos, precisa articularse com los otros
promotores de bienestar social a fin de que pueda alcanzar sus objetivos.
El servicio social puede contribuir a la solucion del problema de la vivienda:
a)Estudiando las condiciones econmicas y sociales que deben orientar el critrio de
selecin y prioridade de los candidatos a las viviendas econmicas; b)Educando para
el uso adecuado de la habitacin y para la adquision de la casa propia. c)
Contribuyendo a interpretar a los planificadores y ejecutores de los projectos de
habitacin e urbanismo las necessidades de la famlia, de un grupo o de toda a
comunidade.
SEMINRIOS REGIONALES DE ASUNTOS SOCIALES. Vivienda y Urbanismo.
Resumo das discusses. Quito, El Salvador e Brasil, 1950-1951, p. 110-111.

Como lderes indiretos da comunidade e indutor de mudanas (aqui entendida

enquanto ao direcionada para o estabelecimento da ordem e criao de consensos) os
assistentes sociais brasileiros comearam a empregar o mtodo de DOC, combinando com as
demais intervenes (servio social de casos individuais, servio social de grupos e
inquritos) compondo a trade metodolgica - Servio Social de Caso, Servio Social de
Grupo e Servio Social de Comunidade. O servio social passou assumir o referido mtodo
como algo privativo de sua interveno, contudo esse debate foi travado vrias vezes ao longo
da histria e atualmente a tendncia que os processos de desenvolvimento
comunitrio/desenvolvimento social necessariamente sejam promovidos por equipes inter e
multidisciplinares.
Nesse perodo, vrias organizaes so criadas com o objetivo de impulsionar os
programas de Desenvolvimento de Comunidade tanto na rea rural (que ir perseguir a
modernizao da agricultura, tendo como estratgia a Educao de Adultos), quanto na rea
urbana (construo de consensos em torno dos programas e planos de desenvolvimento).
No perodo de 1945-1963, os impactos do processo de urbanizao e industrializao,
a organizao dos grupos sociais em movimentos de carter reivindicatrios com a
democratizao poltica, demandavam atendimento em escala. No que tange
dimenso tcnico-poltica da interveno social, ganhava espao a proposta de
Desenvolvimento de Comunidade, dentro da perspectiva desenvolvimentista, que
implica aes de adaptao do indivduo no novo contexto urbano e de organizao
comunitria. (Cavalcante Lima, 1999, p.60)

A participao transforma-se em instrumento de integrao no processo de

desenvolvimento como forma de superar a marginalizao dos setores excludos e alcanar a
promoo social.

78

Concomitante a esse processo, ocorre regulamentao das escolas de Servio Social

(1954) no pas e o reconhecimento do exerccio profissional do assistente social pela Lei n
3252/57, posteriormente regulamentada pelo Decreto 994 de 15 de maio de 1962.

3.3.1 Primeiras experincias que aplicaram o mtodo DOC no mbito das polticas
habitacionais

No Rio de Janeiro, o Departamento de Construes Proletrias, da Secretaria Geral de

Viao e Obras, foi transformado no DHP Departamento de Habitao Popular atravs do
Decreto-Lei Federal no 9.124, de 4/04/1946. Em 28/11/1947 tambm foi instaurada pelo novo
Prefeito, Gal. ngelo Mendes de Morais, uma comisso para a erradicao habitaes subnormais Comisso para Extino de Favelas.
O DHP foi criado com o objetivo principal de edificar moradias e disponibiliz-las na
forma de aluguel aos funcionrios pblicos ou trabalhadores formalmente constitudos que
residiam em condies precrias, especificamente queles que viviam nas favelas.
Convidada pela engenheira Carmem Portinho diretora do DHP, a assistente social
Anna Augusta Almeida, assumiu a coordenao dos trabalhos junto aos empreendimentos
construdos pela instituio, onde trabalhou por 12 anos.
Ao servio social coube estabelecer o vnculo entre o espao moderno construdo e os
moradores ensinando-lhes a maneira correta de morar em suas novas casas. Assim,
transformar os moradores em cidados era principal tarefa do trabalho, que era cumprida por
meio da educao das famlias em suas prprias casas (ensinar a morar e realizar tarefas
domsticas), trabalhos comunitrios e em grupos especficos geralmente realizados nas
escolas, centros sociais e de sade (para tratar de assuntos diversos e de interesse da
comunidade). Desse modo:
Agrupar os trabalhadores em conjuntos residenciais tinha por certo um aspecto
econmico de racionalidade, padronizao e eficincia, mas era uma das faces da
moeda. A outra, para os contemporneos no menos importante, entendia os
trabalhadores como no preparados para a vida em conjunto, e consequentemente,
para a vida em sociedade: era necessrio estarem restritos ao mesmo espao urbano
para que tivessem assistncia social permanente e, desse modo, pudessem superar o
atraso. O conjunto residencial tinha vantagens sobre a residncia unifamiliar isolada
no lote, segundo o discurso da educao de massas (NASCIMENTO, 2008, p. 52).

Sob a liderana de Carmem Portinho (feminista e estudiosa da questo da moradia

operria) e Affonso Eduardo Reidy, arquiteto e urbanista, o DHP construiu Conjuntos
residenciais populares de qualidade arquitetnica admirvel, que congregou equipamentos de

79

educao, sade, lazer, jardins, espaos de convivncia - centros comunitrios. Com

diferentes tipologias (apartamentos de um, dois ou trs dormitrios), os conjuntos
habitacionais foram edificados para atender a diversidade de composies familiares
observadas na ocasio da seleo. Inspirados nas experincias norte-americana e europeia do
neighborhood unit cell, acreditavam que os espaos projetados poderiam operar mudanas,
dentro do iderio de que o homem transforma o meio em que vive, contudo desde que seja
educado para tanto. Nesse sentido:

A assistncia social dever fazer parte obrigatria dos programas de realizao de

ncleos residenciais. O trabalhador precisa antes de mais nada de ser educado para a
vida em sociedade, o que ser relativamente fcil, desde que lhe ofeream os meios
de educao necessrios ao lado de condies de vida digna (NASCIMENTO, 2008,
p. 52 apud PORTINHO, 1979).

Inferimos que a proposta de articulao do servio social (enquanto setor especfico)

ao DHP no formato proposto por Carmem Portinho tenha relao com sua participao nos
referidos seminrios organizados pela OEA e as experincias observadas em suas viagens
pela Europa e E.U.A, onde a engenheira pode acompanhar vrios projetos habitacionais
destinados populao de baixa renda. Ela observou que em alguns pases a maioria dos
conjuntos habitacionais populares, alm de um acompanhamento social contnuo, havia os
Community Centers locais onde se realizavam diversas atividades socioeducativas e de lazer
junto aos seus moradores, incentivando o convvio social e a organizao comunitria.
Arthur Hillman (1974) em seu livro Organizao da Comunidade e Planejamento
ilustra a experincia desenvolvida nos conjuntos habitacionais americanos, que guarda
semelhanas com a experincia observada por Carmem Portinho, conforme descrio a
seguir:
Sendo os projetos de habitao popular uma conquista recente nos Estados Unidos,
cogita-se do preparo profissional necessrio a administrao de casas populares. O
cargo de diretor de atividades de comunidade preenchido s vezes por pessoas com
experincia em recreao, instruo pblica e atividades voluntrias; outras vezes por
pessoas tcnicas em Servio Social de grupo, Casos individuais e relaes entre
grupos. A superviso dos vrios servios dada por um conjunto de rgos. Em
alguns casos, a prpria diretoria dos conjuntos d a superviso, em outros um
assistente social membro de instituio recreativa; em outros membros de associaes
particulares (HILLMAN, 1974, p. 129).

Embora o foco desta pesquisa tenha sido o trabalho social no mbito dos programas
federais destinados as favelas importante registrar que experincias semelhantes ao DHP
foram realizadas em alguns dos Conjuntos Habitacionais construdos pelos Institutos de
Aposentadoria e Penses IAPs, os quais na dcada de 1940, conforme vimos inicialmente,

80

passaram a integrar assistentes sociais em suas equipes. A recente tese de Nilce Cristina A.
Botas (2011) sobre a ao habitacional do IAPI (Instituto de Aposentadoria e Penso dos
Industririos) descreve a experincia do Conjunto Habitacional Realengo, considerado
modelo pela articulao de aes da arquitetura e urbanismo com a da assistncia social
denominado por ela de engenharia social. As aes realizadas no referido conjunto nos
remetem a experincia desenvolvida pelo DHP e, tambm se fundamentou na metodologia de
Desenvolvimento e Organizao de Comunidade - DOC.
De acordo com Varon (1988) os institutos tambm se preocuparam com a utilizao
das habitaes fornecidas a seus associados. Muitos foram os dirigentes dos IAPs que
defenderam no s assistncia social para ensinar os usurios a utilizar e viver nas novas
residncias (os quais supunham provenientes de cortios e favelas), mas tambm forneciam
mveis e utenslios em geral juntamente com a entrega das moradias.

Alm de assistncia social, que deveria acompanh-los por muitos anos (...) razes
econmicas, razes de higiene (...) levam-nos a pleitear que se d a casa, e com ela,
os mveis e utenslios, de um modo geral. (257). Varon apud Ruben Porto. O
problema da casa operria. Rio de Janeiro (35-36).

At a metade da dcada de 1950, as instituies previdencirias construram mais de

100 mil casas e possuam 929 conjuntos habitacionais residenciais com aproximadamente
32.936 habitaes alugadas aos trabalhadores. Contudo, limitavam-se a atender seus
associados e de forma muito pontual atendia aos moradores de favelas e cortios.
Com objetivo de atingir esse pblico, especialmente as famlias com renda inferior a
trs salrios mnimos, o governo federal criou o primeiro rgo de mbito nacional a
Fundao da Casa Popular - FCP, a qual foi instituda pelo Decreto lei n 9.218/4621.
Especificamente quanto ao trabalho social, a FCP mantinha um Servio de Assistncia
Social, que na anlise de Azevedo e Andrade (2011) caracterizava-se como um rgo tutor
paternal e autoritrio na administrao dos conjuntos habitacionais construdos.
Os autores ao analisar as clusulas constantes nas escrituras de promessa de compra e
venda das moradias, observaram que no era apenas a questo da conservao da edificao
que preocupava a FCP, mas, sobretudo, o comportamento social e individual dos moradores,

21

No podemos deixar de notar, que a FCP criada em um contexto poltico marcado pelo retorno e ascenso
do Partido Comunista- PC, que com forte penetrao junto s populaes operrias das grandes cidades
conseguiram eleger uma bancada de 14 deputados e um senador, perfazendo 9% do eleitorado. A
expressiva votao de Fiza candidato quase desconhecido lanado pelo PC Presidncia da Repblica e que alcanara 600 mil votos reforava ainda mais o temor da ameaa comunista que envolvia as elites
dirigentes.

81

os quais era objeto de longas e minuciosas consideraes, que podia levar inclusive
resciso do contrato.

Previa-se punio, com possibilidade de perda da casa, para os

compradores que, por seu procedimento, viessem a tornar-se nocivos ordem ou moral do
Ncleo Residencial, ou a criar embarao sua administrao ou ainda que promovessem
agitao de qualquer natureza no conjunto ou permitissem que dependente seu a faa.
Tambm eram punidos aqueles que se negassem a receber, em seu imvel, funcionrios do
Servio de Assistncia Social da FCP e a prestar-lhe informaes solicitadas, alm
daqueles que no destinassem o prdio exclusivamente para sua moradia e da famlia, ou o
utilizassem em atividade de carter religioso, poltico, esportivo, recreativo ou outros
inconciliveis com a finalidade a que destinado o imvel. (2011, p. 13).
Assim, o trabalho social, entendido pela FCP como assistncia social, partia do
pressuposto de que as classes populares no estavam preparadas para a vida em comunidade e
precisavam ser ensinadas a utilizar e conservar as instalaes das casas, da as visitas de
inspeo nos primeiros anos, to comuns quanto impertinentes nos relatos de antigos
moradores. Na percepo da instituio, conhecimentos rudimentares sobre construo,
instalao eltrica e equipamentos hidrulicos, razo pela qual adaptaes e mudanas em
princpio eram proibidas pelo risco de danos integridade arquitetnica e patrimonial do
conjunto, sendo somente autorizadas pelos responsveis pela administrao, ou seja, os
funcionrios do escritrio local da Fundao.
A imagem que se fazia era de um caos inevitvel, de favelizao dos ncleos, no
fossem a oniscincia e a onipresena da FCP. Em defesa desse autoritarismo poderse-iam alegar o despreparo e as inadaptaes culturais dos beneficirios, que
acarretariam a necessidade de proteg-los at que aprendessem a usufruir, de
modo adequado, o bem que haviam adquirido. Entretanto, nem esse argumento
conservador se sustenta, pois a grande maioria dos moradores percebia acima de trs
salrios mnimos e provinha de meio urbanizado. A casa de tijolos, as instalaes
sanitrias, os tacos de madeira das salas, os vidros das janelas, os alvos prediletos da
fiscalizao dos conjuntos, no eram figuras estranhas experincia urbana dessa
populao. Os compradores egressos de favela ou do meio rural eram de nmero
insignificante, no justificando o paternalismo das medidas (AZEVEDO;
ANDRADE, 2011, p. 14).

Conforme pesquisa empreendida por Mario Trompowsky (2011) o primeiro

empreendimento da FCP ocorreu aproximadamente em 1946. A instituio iniciou o
levantamento dos terrenos de propriedade governamental disponveis no Distrito Federal para
a construo de casas populares, onde se pretendia iniciar as aes da FCP o plano de ao
previa o estabelecimento dos critrios que seriam utilizados para determinar a distribuio dos

82

empreendimentos no territrio nacional, assim como para selecionar os candidatos que

deveriam ser contemplados.
Ainda de acordo com o autor, esse empreendimento contou com um convnio firmado
com a Legio Brasileira de Assistncia - LBA, fruto da Resoluo 79/CC, de 10/08/1948, que
aprovou e fixou as normas para instalao de servios de assistncia social nos ncleos
residenciais da FCP, o que propiciou populao, que ali se instalava - assistncia social,
mdica, escolar e religiosa a partir de entendimentos outros realizados com a Prefeitura e a
Mitra Arquidiocesana do Rio de Janeiro.
Foi observado ainda que reas e imveis, incluindo-se os j construdos, foram
destinados ou transformados em equipamentos sociais, como pretendia fazer a prpria LBA,
embora no haja uma relao detalhada quanto a isto de modo a melhor precisar as
aes/transaes da Instituio neste sentido. As informaes disponveis nem sempre
evidenciam com muita preciso a atuao da FCP ou os prprios acontecimentos em si,
especificamente no que concerne efetivao da implantao desses equipamentos sociais e
servios urbanos, bem como a sua espacializao na rea em questo, deixando uma srie de
dvidas quanto a estes aspectos.
Concomitante s intervenes da FCP, o governo federal tambm aportou recursos
tanto em aes de desfavelamento quanto tambm financiou as primeiras experincias
alternativas de urbanizao, realizadas pela Cruzada de So Sebastio no Rio de Janeiro
conforme consta na Lei n 2.875, de 19 de Setembro de 1956:
Autoriza o Poder Executivo a abrir, pelo Ministrio da Justia e Negcios Interiores,
os crditos especiais, respectivamente, de Cr$ 50.000.000,00, Cr$ 20.000.000,00,
Cr$ 50.000.000,00 e Cr$ 20.000.000,00, para auxiliar a Cruzada de So Sebastio,
do Distrito Federal, o Servio Social contra o Mocambo, de Recife, a Prefeitura
Municipal de So Paulo e a Prefeitura Municipal de Vitria, na melhoria das
condies de habitao dos favelados, e d outras providncias.
Art. 1 E' o Poder Executivo autorizado a abrir, pelo Ministrio da Justia e
Negcios Interiores, o crdito especial de Cr$ 50,000.000,00 (cinqenta milhes de
cruzeiros), destinado a auxiliar a Cruzada de So Sebastio, do Distrito Federal, na
urbanizao das favelas dessa cidade.
Art. 2 E' tambm autorizado o Poder Executivo a abrir, pelo Ministrio da Justia e
Negcios Interiores, o crdito especial de Cr$ 20.000.000,00 (vinte milhes de
cruzeiros) para auxiliar o Servio Social contra o Mocambo, de Recife, capital do
Estado de Pernambucano.
Art. 3 E' igualmente autorizado o Poder Executivo a abrir pelo Ministrio da Justia
e Negcios Interiores, o crdito especial de Cr$ 50.000.000,00 (cinquenta milhes
de cruzeiros) para ser empregado pela Prefeitura Municipal de So Paulo na
melhoria das condies dos favelados, em So Paulo, capital do Estado do mesmo
nome.

O trabalho de concluso de curso, O Servio Social nas Favelas de Marta Terezinha

Godinho (1955), descreve as aes desenvolvidas pela Comisso de Assistncia Social

83

Municipal CASMU. importante assinalar que este trabalho tambm se constituiu uma
referncia para vrias produes acadmicas importantes sobre a interveno do poder
pblico nas favelas paulistas (TANAKA, 1983; BUENO, 2000; LARA, 2012).
A CASMU foi instituda pela portaria n 76 em 27/10/1953 expedida pelo ento
prefeito de So Paulo, na poca Jnio Quadros, o qual justificou da seguinte maneira sua
criao: a) Atendendo a que as condies no momento no permitem solues drsticas em
referncia aos que moram em favelas. b) Atendendo a que, em sua maioria, esto os
moradores em favelas precisando de assistncia conveniente por parte dos rgos do Poder
Pblico e c) tendendo a que se faz necessrio ao mesmo tempo exercer nessas favelas a
vigilncia indispensvel a evitar abusos.
Godinho (1955, p.68) refere que a comisso passou ento a ser o rgo responsvel em
promover a vigilncia, a extino das favelas e a recuperao dos favelados, bem como
regular o ingresso dos novos moradores. Para tanto, celebrou convnio com a Confederao
das Famlias Crists, que entrava com o pessoal tcnico e a CASMU com os recursos. O
objetivo do convnio era proceder extino das favelas Barra Funda, Canind, Ibicaba e
Piqueri, totalizando na poca 259 barracos e 1.064 pessoas. Foi destinada uma equipe para
cada favela, que obedeciam a uma coordenao geral.
Para a autora, o Servio Social era definido como:

Um meio de ajudar a pessoa humana a manter seu lugar e a representar seu papel na
sociedade, no quadro familiar e no quadro profissional, utilizando-se de todo o
aparelhamento e de todas as medidas que a sociedade pe a sua disposio, tendo
em vista o homem todo, corpo e alma, que Deus chama a um destino superior e
eterno, ultrapassando a vida terrena, poderia cuidar satisfatoriamente, de to
profundos desajustes humanos, como os existentes nas favelas (GODINHO, 1955, p.
83).

Os trabalhos junto s favelas tiveram incio com a instalao de um planto de

atendimento nas reas objeto de interveno. Os assistentes sociais realizaram um
levantamento junto s famlias e moradores, procedendo a visitas domiciliares e entrevistas
com os moradores. O objetivo era tomar contato com a realidade e identificar os problemas
mais cruciantes e selecionar as situaes mais graves - casos.
Em virtude da complexidade dos problemas encontrados, a autora relata que as
equipes verificaram que os trs mtodos do Servio Social, ou seja, Servio Social de Casos,
Servio Social de Grupos e Servio Social de Comunidade poderiam ser aplicados na soluo
do problema favela e justifica: O problema da moradia no se resolve com casa, mas com

84

educao; e ningum resolve o problema dos outros; quando muito pode-se ajudar na
soluo (GODINHO, 1955, p. 85).
As atividades educativas, o acompanhamento social dos casos individuais,
encaminhamentos a servios do entorno, articulao de atividades profissionalizantes
desenvolveram-se durante todo o ano de 1954. Tambm foi oferecido s famlias meios para a
construo, compra de casa prpria ou ainda aluguel nos primeiros meses. Paralelamente, e
como elemento fundamental do Programa de Desfavelamento, foi realizado um trabalho de
educao das famlias no sentido delas se integrarem a nova moradia em um novo
ambiente, dentro de condies mais humanas de vida.
Ao cabo de um ano, mais de 50% dos moradores das trs favelas, tinham sido
removidos e seus barracos demolidos, contudo ao final do exerccio do convnio, por ocasio
da mudana poltica administrativa da prefeitura, o trabalho foi interrompido. As
consequncias foram no s que as favelas desapareceram, como dobrou o nmero de
moradores.
nesse contexto que o municpio de So Paulo, por meio da lei N 4.647/55, efetivou
o primeiro aparato tcnico-burocrtico para atender a populao moradora de favelas da
cidade, criando a Diviso de Servio Social para onde foi remanejada a assistente social
Helena Iracy Junqueira22.
Na virada da dcada de 60, a Diviso de Servio Social assumiu um perfil mais
profissional, recebendo maior influncia de assistentes sociais em sua organizao. A
proposta de reestruturao havia sido elaborada havia sido elaborada ainda no governo
de Arruda Pereira (1951-1953), sob a coordenao da professora Helena Iracy
Junqueira, ento Secretria Municipal da Educao e Cultura. Em 1954, com a
mudana de prefeito (sada de Arruda Pereira e Posse de Jnio Quadros), a proposta
da CASMU foi suspensa e foi retomada em 1960, no governo Ademar de Barros,
quando Helena I. Junqueira assumiu a direo da DSS. (Essa assistente social)
representava o pensamento hegemnico no Servio Social, vinculado Doutrina
Social Catlica e s propostas de Desenvolvimento de Comunidade e contava com
apoio poltico, possibilitando o espao necessrio para implantao das novas
propostas de atuao na cidade de So Paulo (CAVALVANTE LIMA, 1999, p.66).

De acordo com Cavalcante Lima (1999), aps mudana de gesto a CASMU foi
extinta e, posteriormente foi criado a Diviso de Servio Social, entre 1955 e 1965, rgo que
permaneceu ligado ao gabinete do prefeito, constituindo-se recurso poltico na negociao
22

Helena I. Junqueira teve grande destaque na produo acadmica no campo do Servio Social, na histria da
administrao pblica e na vida poltica da cidade de So Paulo. Participou do Movimento de Ao Social
Catlica na dcada de 30, Diretora da Escola de Servio Social de 1940 a 1953, Secretria de Educao e Cultura
do municpio de So Paulo, entre 1953 e 1954, Vereadora pelo Partido Democrata Cristo em So Paulo, de
1956 a 1956 e foi Diretora da Diviso de Servio Social de 1960 a 1966. Entre 1966 e 1987, ocupou cargos de
assessoria e de coordenao de planejamento na Secretaria de Bem Estar Social de So Paulo. (LIMA, 1999, p.
66)

85

com os grupos sociais organizados. A estrutura oficial contava com a seguinte organizao:
Seo de Defesa Social (Defesa Civil); Servios de Obras Sociais e de Habitao Popular;
Seo de Assistncia Social subdivida em Servio de Assistncia Geral e Servio de Famlia,
Menor e Grupos Especiais de Necessitados, alm de um Conselho Tcnico Consultivo.

A possibilidade de dispor de recursos oramentrios destinados assistncia social no

municpio era importante fonte de poder poltico utilizado pelo prefeito no
estabelecimento de convnios com as entidades sociais. De forma predominante, era o
uso da assistncia social desenvolvida no municpio como recurso poltico-eleitoral,
de carter clientelista. (CAVALCANTE LIMA, 1999, p.63)

Em 1961, o municpio de So Paulo retomou as aes de desfavelamento da rea

Canind, em virtude de uma enchente provocada por chuvas torrenciais, que alagou os
barracos, e finalmente conseguiu realizar a remoo total da rea. O Plano de Desfavelamento
da rea Canind foi concebido a partir do atendimento individual das famlias, e as solues
foram indicadas conforme a anlise de cada situao:
a)Viagem de retorno s cidades ou regies de origem, para aqueles que se encontram
completamente desambientados e que vislumbram possibilidade de reintegrao
com seus prprios meios; b) pagamento do aluguel dos primeiros meses para aqueles
que no tinham condies para adquirir um terreno ou casa; c) reconstruo da casa
de madeira em terrenos j de propriedade do favelado; d) emprstimo para aquisio
de material para construo de alvenaria em terreno prprio e emprstimo para
prestao inicial do terreno ou casa j construda (SO PAULO, Diviso de Servio
Social, 1962, p. 26).

Constata-se que essa estratgia ainda muito utilizada nos atuais programas de
remoo e urbanizao de favelas.
O programa de desfavelamento tambm previa o preparo dos moradores para ocupar
as novas moradias, bem como o acompanhamento por algum tempo das famlias em suas
novas residncias, a fim de orient-las a morar bem, a realizar um novo tipo de relaes
com a vizinhana e integrar-se em seu novo ambiente. Contudo, os profissionais j
sinalizavam a dificuldade de assegurar um trabalho sistemtico posto disperso das famlias
e moradores em funo das solues habitacionais indicadas. Atualmente os programas de
auxlio moradia implementados pela maioria das prefeituras, por ocasio das obras de
urbanizao de favelas, encontram os mesmos desafios.
A execuo do plano foi realizada por uma equipe de trabalho composta por quatro
assistentes sociais, dois procuradores, e eventualmente um engenheiro na orientao pontual
na construo das moradias ou mesmo na aquisio de terrenos, e tambm contou com o

86

apoio do Movimento Universitrio de Desfavelamento M.U.D23. O relatrio das aes j

pontuava a falta de profissionais suficientes para atender a gama de aes de desfavelamento.
Problemas semelhantes so encontrados at hoje nas prefeituras, principalmente dos
municpios pequenos.
O primeiro passo do trabalho de campo foi apresentao do plano de extino da
favela aos moradores (denominados no documento de favelados), para interpretar-lhes a
ajuda que a Prefeitura lhes oferecia e estimul-los a refletir sobre a situao e buscar a melhor
soluo para seu caso. Foram realizadas visitas domicilirias e os moradores convocados a
comparecerem sede do Servio Social da Prefeitura.
A instruo de servio n 01/61, acerca do assunto desfavelamento dos moradores da
favela Canind, determina dentro outras coisas, que 7. Cada assistente social assumir a
responsabilidade do estudo e tratamento de 35 casos no mximo, procedendo-se a
redistribuio no momento em que fosse possvel a designao de outros profissionais para
esta tarefa e 8. Cada assistente social responder pessoalmente por qualquer falha decorrente
da no observncia das normas contidas nesta ou em qualquer outra Instruo de Servio.
Curiosamente a mesma recomendao no colocada para os outros profissionais que
compem a equipe de trabalho. Inferimos haver duas hipteses para explicar tal diferenciao:
uma est relacionada condio subalterna dos assistentes sociais frente hierarquia
institucional, cuja atividade tida como de menor valor tcnico; a outra hiptese a de que
alguns profissionais, num movimento de resistncia e crtica, no sigam as regras
institucionais reconhecendo, por exemplo, o direito de todos os moradores receberem o
mesmo tipo de atendimento, ou seja, uma moradia digna.
O roteiro dos relatrios dos casos individuais seguem quase as mesmas caractersticas
das aes realizadas nas experincias dos Parques Proletrios, obviamente com menos rigor,
por se tratar de ao emergencial, mas com detalhamento da vida das famlias do ponto de
vista socioeconmico e de suas condies de sade. Ao final dos relatrios os assistentes
sociais prescreviam os tratamentos mais indicados s situaes analisadas.
As argumentaes da professora Marina Maciel Abreu (2002) sobre as funes
coercitivas do servio social nos ajudam a refletir sobre a ao de desfavelamento do Canind
23

Composto por estudantes universitrios, principalmente da Universidade de So Paulo, (Medicina,

Psicologia, Pedagogia e Servio Social), o M.U.D - Movimento Universitrio de Desfavelamento tambm
foi um ator importante na execuo dos trabalhos na Favela Canind e na remoo de outras favelas, que
sero realizadas posteriormente pela prefeitura. O movimento auxiliou de forma voluntria o Departamento
de Servio Social a promover uma srie de levantamentos nas favelas com vistas a sua remoo, bem
como, realizou diversas atividades socioeducativas, principalmente ligadas rea da Sade. A bandeira de
luta do movimento era o direito dos moradores da favela a ter uma moradia digna (TANAKA, 1995).

87

e as demais descritas anteriormente. Essas intervenes geralmente esto disfaradas em

forma de aes persuasivas, de aparncia humanitria e sob o signo da ajuda; contudo, a
configurao que assume no reduz seu cunho autoritrio e impositivo, ou mesmo violento,
do processo ideolgico de inculcao de valores burgueses junto s classes subalternas, mas
fortalecem, medida que contribui dissimuladamente para transformao das normas de
conduta, geralmente julgadas inadequadas.
Processos persuasivos e coercitivos articulam-se para obter adeso e consentimento
dos moradores das favelas s intervenes do poder pblico que visam essencialmente
ordenar os espaos da cidade e impor a lgica de produo segregadora do espao urbano. No
municpio de So Paulo, as favelas no se constituam em um problema inicialmente: apenas
sofriam interveno quando se localizavam em reas de valorizao imobiliria e/ou remoo
por conta de abertura de via ou construo de equipamentos pblicos. Contudo, a rpida
migrao, a falta de moradia e cortios disponveis para os trabalhadores comeou a
impulsionar a ocupao de muitas reas pblicas e particulares na cidade, o que provocou
uma reao do poder pblico.
Em 1966, o ento prefeito da cidade, Sr. Faria Lima, transformou a Diviso de Servio
Social em Secretaria do Bem-Estar Social (SEBES), inclusive aportando maior volume de
recursos do oramento municipal e ampliando seu quadro de recursos humanos, que at ento
s era composta de assistentes sociais (de 19 assistentes sociais em 1965; passou a 29 em
1968, alm da contratao de pedagogos, psiclogos, socilogos, nutricionistas, arquitetos e
enfermeiros) e instalou nas Administraes Regionais (criadas um ano antes), Subdivises de
Equipamentos Sociais, denominados de Unidades de Desenvolvimento Comunitrio. Estas
Unidades tinham como atribuies: atendimento as situaes de emergncia; desenvolvimento
de trabalhos socioeducativos (formao de clube de mes e sociedade amigos de bairros);
promover cursos de formao rpida de mo de obra, administrao de creches, alm de
manter atendimento habitacional dos moradores das favelas e cortios.

O ncleo de doze assistentes sociais, que a partir do estudo de mil casos, abriu
frentes de trabalho em favelas, adestramento de mo-de-obra, prestando assistncia
infncia, educao de base e desenvolvimento comunitrio, contava agora com
pessoal as dzias para ampliar e qualificar as prticas (...). Agora no s a
setorializao dos mais pobres na ao municipal (...). Setorializa-se, tambm, o
cotidiano da populao em moradia, creche, alfabetizao, etc. (...) Cada um com
seu projeto, cada coisa no seu espao, a vida fragmentada em setores, a realidade
retalhada, cada um no seu lugar (SPOSATI, 1988, p. 300).

88

No Rio de Janeiro, conforme vimos anteriormente, os assistentes sociais

desenvolveram as primeiras aes junto s favelas no interior da Secretaria Geral de Sade e
Assistncia Social do Distrito Federal. Posteriormente, as instituies criadas pela Igreja
Catlica em parceria com o governo federal tornaram-se as protagonistas das intervenes
junto s favelas. Assim, a Fundao Leo XIII (1946) e a Cruzada So Sebastio (1955)
promoveram aes sociais de grande expresso junto s favelas do Rio de Janeiro.
A Fundao Leo XIII deu incio ao provimento de infraestrutura bsica em reas
carentes guiadas pela resignao e pelo assistencialismo. A Cruzada nasce com uma
misso mais voltada para o controle poltico, ampliando a infraestrutura e a
urbanizao das favelas; sua atuao mais marcante foi a construo do conjunto
habitacional Cruzada (como mais tarde ficou conhecido), no Leblon, que foi o
primeiro exemplo de remoo para a proximidade da rea onde se encontrava a
favela a ser demolida (CORREA, 2006, p. 04).

Como foi visto anteriormente a Cruzada tambm mobilizou recursos, inclusive verbas
federais, para urbanizao de favelas. Segundo Valladares (1980) de 1955 a 1960, essa
instituio realizou intervenes para melhoria dos servios bsicos em 12 favelas, executou
51 projetos de redes de energia eltrica, finalizou a urbanizao de uma favela e realizou
obras parciais em outra. Interviu ainda junto ao poder pblico municipal contra a remoo e o
despejo de trs favelas.
O processo de remoo e posterior reassentamento das famlias da favela Praia do
Pinto para o conjunto habitacional construdo pela Cruzada de So Sebastio, foi tema do
trabalho de concluso de curso apresentado pela assistente social Nadir Coutinho (1958), que
fez um registro da aplicao das tcnicas de Organizao e Desenvolvimento de Comunidade
e descreveu a experincia desenvolvida pela Fundao Leo XIII, na fase de transferncia das
famlias para o referido conjunto construdo s margens da Lagoa Rodrigo de Freitas, no
bairro de So Sebastio. O conjunto de aes muito semelhante aos das experincias
descritas anteriormente (inqurito detalhado das condies socioeconmicas e de sade das
famlias, seleo, estabelecimento de critrios de atendimento, definio dos regulamentos
internos do conjunto, etc.). Nota-se que as aes socioeducativas realizadas fundamentavamse essencialmente no iderio higienista, o qual considerava as classes perigosas24 inaptas e
incapazes de viver nas novas moradias, sem um preparo anterior.
24

No incio do sculo XX, a partir dos ideais eugnicos, muitas das teorias higienistas ganham peso no Brasil,
e cresce no imaginrio social a crena nas classes perigosas, termo utilizado j em 1857, por Morel, em
seu trabalho Tratado das Degenerescncias, para designar aqueles que no possuiriam nem a
inteligncia do dever, nem o sentimento da moralidade dos atos, e cujo esprito no suscetvel de ser
esclarecido ou mesmo consolado por qualquer ideia de ordem religiosa. (COIMBRA apud OLIVEIRA,
2010, p. 88). A degradao moral que era associada pobreza era vista como uma epidemia cujo
contgio era considerado inevitvel pois est presente nas famlias pobres e coloca sob ameaa toda a

89

A assistente social Maria Pacheco (1962) realizou uma pesquisa no mbito do

Departamento de Servio Social do Estado de Guanabara e tambm fez o registro das aes
preparatrias dos moradores do Parque Proletrio n 3, os quais tambm foram residir no
Conjunto Habitacional So Sebastio. O projeto-piloto de DOC tinha como objetivos
principais reeducar, reajustar e recuperar o morador integrando-o novamente sociedade
como elemento til e produtivo (PACHECO, 1962, p. 1). Para a autora, o mtodo era uma
forma de dinamizar a assistncia social e a administrao do Parque, bem como estimular
os moradores a uma tomada de posio quanto ao valor de sua participao na soluo dos
problemas de seu novo espao de moradia. A autora recorreu aos conceitos de uma apostila da
professora Maria Josefhina Albano (1960) e definiu o Desenvolvimento de Comunidade
como:
Um processo de mudana cultural orientado, objetivando melhorar e criar
condies propicia para o progresso econmico e social de uma populao com
a participao ativa da mesma e na medida do possvel, a base de sua prpria
iniciativa (PACHECO, 1962, p. 20).

Ao descrever a metodologia de DOC, a autora relata que a partir do recenseamento

dos moradores e respectivos estudos socioeconmicos foram selecionadas as famlias, que
iriam ocupar os apartamentos. Posteriormente, os moradores foram envolvidos na gesto e
organizao dos espaos coletivos (creches, equipamentos esportivos) e na manuteno e
conservao do local.
Embora, do ponto de vista tico, seja um estudo questionvel por violar arquivo
sigiloso do Servio Social o trabalho de concluso de curso apresentado por Bart Slob (2002)
Universidade de Leiden Holanda tambm merece referncia. Trata-se de um estudo de
caso muito interessante realizado a partir dos arquivos do Servio Social da Fundao Leo
XIII, os quais descrevem as aes e intervenes dos assistentes sociais realizados junto
populao moradora da favela da Praia do Pinto e, posteriormente no Conjunto Habitacional
construdo pela Cruzada de So Sebastio. O trabalho social tinha como finalidade guiar e
educar os favelados vida normal (SLOB, 2002, p. 66), bem como prestar servios
religiosos e jurdicos, alm de oferecer aes recreativas, principalmente s crianas
moradoras da Favela da Praia do Pinto.
A Fundao Leo XIII, conforme descrio do autor mantinha guardados arquivos e
fichrios sobre a situao socioeconmica das famlias da Favela da Praia do Pinto, que,
posteriormente, passaram a residir no Conjunto Habitacional de So Sebastio. Esses arquivos
sociedade (ibid., p. 89). Este movimento ir redefinir, segundo Oliveira, os papis que devem
desempenhar em um regime capitalista a famlia, a criana, a mulher, a cidade e as classes pobres.

90

tambm continham os relatrios das visitas domiciliares realizadas anualmente, e,

dependendo da situao identificada, os relatrios de acompanhamento mensal das famlias
e/ou indivduos. As fichas de controle, geralmente, apresentava a caracterizao individual de
cada membro da famlia, as caractersticas das famlias e das respectivas habitaes. O autor
chega a notar as diferenas metodolgicas no preenchimento das fichas, que requeria
inclusive treinamento especfico.
Outro ponto evidenciado pelo autor que a Fundao Leo XIII mantinha um Centro
de Ao Social na favela, no qual assistentes sociais e demais agentes da instituio davam
planto. Era neste espao que os moradores levavam suas demandas, especialmente os
problemas relativos s condies de suas moradias, uma vez que no podiam fazer qualquer
manuteno ou melhoria sem autorizao das assistentes sociais. O autor observa, ainda, que
qualquer tipo reparo ou obra somente era realizado mediante avaliao social.
Os assistentes sociais, por meio de visitas domiciliares, identificavam as condies de
salubridade das moradias e avaliavam a organizao domstica e as condies de higiene nas
quais viviam as famlias. Alm disso, observavam as condies locais (solo, reas alagveis e
sujeitas a enchentes) e demais variveis (problema de sade dos moradores) para anlise das
solicitaes dos moradores e posterior autorizao dos reparos.
Nesse sentido, as ordens do Servio Social eram fielmente cumpridas (SLOB, 2002,
p. 66) e os critrios dos profissionais para conceder autorizao para ampliaes ou reformas
dos barracos estavam principalmente relacionados s questes de sade e higiene, ou estavam
amparados em critrios e anlises mais subjetivas do profissional a partir de um julgamento
moral dos problemas familiares identificados.
Alm disso, os assistentes sociais faziam campanhas preventivas de sade e
trabalhavam na assessoria jurdica em relao legalizao civil da vida do favelado, ou
seja, casar no religioso, batizar os filhos e se batizar, registrar civilmente os filhos, tirar
carteira de trabalho, ser includo nos Institutos de Previdncia. Alm disso, o assistente social
tambm fomentava a participao da populao nos eventos organizados pela Igreja Catlica.
Para Slob (2002) o ethos da ao do assistente social se fundamentava no modo de
vida da classe mdia tida como estruturada e na culpabilizao dos pobres pela
desestruturao familiar e pela sua prpria condio de vida.
Ao final do perodo de construo do Conjunto Habitacional, novas atribuies so
colocadas para o Servio Social, tais como:

91

A definio dos critrios de ocupao dos apartamentos;

Reunies preparatrias junto s famlias;

Reunies de esclarecimento das regras do contrato;

Agendamento das mudanas e seu posterior acompanhamento.

Os critrios e a seleo das famlias foram definidos a priori pelos assistentes sociais.
As famlias tinham que comprovar residir h, pelo menos, 04 anos na favela para ter direito a
unidade habitacional no Conjunto. Alm disso, tinham que provar ser realmente pobres e
impossibilitadas de comprar ou alugar uma moradia na cidade; alm disso, a famlia tinha que
estar legalmente constituda, ou seja, os casais tinham que estar civilmente casados. Cabe um
destaque para esta questo: a grande maioria dos casais da favela no se importava com a
regularizao de sua situao civil em relao ao casamento, por mais que os assistentes
sociais insistissem na questo, tanto que, posteriormente, esse critrio foi abolido em funo
da grande maioria das famlias no ter regularizado civilmente sua situao matrimonial.
Aps o trmino da construo dos primeiros blocos de apartamentos do Conjunto
Habitacional de So Sebastio, os assistentes sociais reuniram as famlias para esclarecer os
critrios, bem como prestar informaes detalhadas sobre as regras e o contrato a ser firmado
entre os moradores e a instituio. Neste mesmo evento, o assistente social realizava a
atualizao dos dados cadastrais e socioeconmicos das famlias.
Posteriormente, uma nova rodada de reunies ocorreu com o objetivo de reestudar o
contrato junto com os moradores da Favela do Pinto. O referido contrato consistia no
regulamento interno do Conjunto e sua futura estrutura administrativa, alm disso, o
documento fazia exigncias em relao ao comportamento das famlias para viver em sistema
de condomnio.
Esclarecidas as exigncias, era formalizada a assinatura dos contratos e assinados os
documentos e, por fim, era agendada a mudana da famlia.
Aps a ocupao dos apartamentos, a Fundao Leo XIII instalou duas unidades de
Servio Social no empreendimento para dar continuidade ao trabalho social junto aos
moradores. Nesta fase os assistentes sociais passam a fomentar a formao de um Fundo
Condominial caixas de fundos comunais bem como, a criao do Conselho de Moradores,
com vistas manuteno e conservao do condomnio. Valendo-se de processos
pedaggicos para refletir sobre a importncia dos conselhos e sobre as respectivas funes e

92

qualidades necessrias para ser um bom conselheiro, indicando que cada bloco de
apartamentos deveria indicar um representante para compor o conselho.
Alm disso, os assistentes sociais tambm eram as responsveis por acompanhar os
nveis de adimplncia dos moradores em relao ao pagamento das prestaes do
apartamento. E, caso os moradores viessem a atrasar o pagamento por alguma razo, os
assistentes sociais tambm eram acionados para identificar os motivos, bem como, lembrar os
moradores da real ameaa de despejo.
Na tentativa de sntese, possvel observar que o governo federal, nesse perodo (1930
a 1960), manteve uma postura dbia em relao s favelas, ora de omisso apenas observando
seu crescimento e proliferao nos grandes centros urbanos, ora financiou sua erradicao
e/ou sua urbanizao.
No mbito estadual e municipal, as primeiras intervenes pblicas nas favelas foram
no sentido de sua regulao e erradicao (reconhecimento de sua existncia oficialmente e
sua proibio cdigo de postura e obras). Posteriormente, vistas como um mal a ser
exterminado, local de propagao de doenas, potencial clula de descontentamento,
local do vicio moral e social, local de moradia das raas inferiores e suas construes
classificadas como insalubres, promiscuas, indisciplinadas, desorganizadas, sujas,
as favelas foram alvo de um projeto marcadamente autoritrio, assistencialista e higienista.
Quanto aos seus habitantes, estes eram culpabilizados pela sua prpria condio de moradia,
sendo a pobreza classificada como um problema de ordem moral, uma doena, um vcio e
suas manifestaes deveriam receber tratamento individual.
Os moradores que habitavam as favelas eram, ainda, considerados incapazes de viver
nos modernos conjuntos habitacionais, sendo necessrio um local de trnsito, a exemplo dos
Parques Proletrios (conhecidos tambm como Alojamentos Provisrios utilizados
recentemente pelo programa HBB- Projeto Chico Mendes - Florianpolis), ou mesmo receber
preparo e educao para viver segundo os padres considerados normais e adequados, por
meio de um acompanhamento sistemtico posterior a mudana, como observamos nos casos
dos Conjuntos Habitacionais do DHP, dos IAPs e o Conjunto Habitacional da Cruzada de So
Sebastio.
Nos conjuntos habitacionais verticalizados, verifica-se que o trabalho social
tradicionalmente sempre realizou uma extensa gama de aes, que se iniciavam muito antes
da interveno fsica propriamente nas reas de remoo. Os Centros Sociais eram espaos
estratgicos do profissional para conhecer a realidade dos moradores das favelas e suas
particularidades. Por meio de uma linguagem acessvel, os assistentes sociais educavam a

93

populao em relao aos valores morais e cvicos considerados corretos socialmente. Alm
disso, era atribudo a este profissional especificamente o poder de adentrar na esfera privada
das famlias e avaliar sua disposio em adotar o modo de vida e valores das camadas de
renda mdia para viver na cidade.
Victor Vicente Valla (1986) assinalou a importncia estratgica dos Centros e
Agncias de Ao Social, uma vez que esses espaos constituam verdadeiras clulas mater
de todo trabalho social a ser feito nos conjuntos habitacionais ou nas favelas antes, durante e
depois de sua extino, acompanhando as famlias, e educando-as, sobretudo, para uma vida
melhor (p. 50).
Alm disso, o autor tambm identificou que dois grandes pressupostos orientavam as
intervenes do trabalho social junto s favelas e seus moradores: o primeiro era a crena que
as condies precrias de vida da populao que moravam nestas reas eram consequncias
exclusivas das escolhas e dos comportamentos individuais. O segundo era que a comunidade
deveria ser mobilizada para resolver seus prprios problemas alm de ser educada para usar
sua nova moradia. O lema geralmente utilizado que caracteriza o perodo no basta dar s
famlias a habitao aconselhvel. necessrio educar o povo para us-las. mais fcil
construir casas, que mudar os hbitos do povo (IAMAMOTO; CARVALHO, 2000, p. 206).
A experincia da Cruzada de So Sebastio foi a nica construda no sentido de
assegurar que a populao que ocupava a favela da Praia do Pinto permanecesse em seus
locais de origem, ou seja, prximos aos seus locais de trabalho, e com acesso infraestrutura
urbana e social. Podemos inferir que este tipo de trabalho social, embora guarde
especificidades e tenha sido realizada em um contexto histrico especfico, a lgica da
interveno muito atual.
A professora Maria de Ftima C. Gomes (2005) ao analisar as intervenes do Servio
Social, nesse perodo, indica que a populao favelada estava fora das regras estabelecidas na
cidade formal no que diz respeito propriedade do imvel. Contudo, no que se refere
utilizao da moradia, o trabalho social fundamentou-se no tradicional postulado da relativa
incompetncia do morador de favela em habitar sua prpria casa, de sua inabilidade em gerir
corretamente os encargos financeiros referentes a seu oramento domstico ou sua prpria
maneira de ser, tida como inadequada e fora dos padres morais e dos bons costumes. Tratase, ento, de assisti-lo para que ele aprenda ou reaprenda as normas de conduta necessrias
para construir e/ou utilizar de maneira adequada seu habitat.

94

3.4 URBANIZAO DA FAVELA BRS DE PINA: UMA ALTERNATIVA FRENTE

AOS PROCESSOS AUTORITRIOS DE REMOO

Transcorridos dez anos, aps a experincia da Cruzada de So Sebastio, ocorreu o

primeiro projeto-piloto de urbanizao de favelas no Rio de Janeiro com a criao do Servio
Especial de Reabilitao de Favelas e de Habitaes Insalubres (SERFHA) e da empresa
pblica, CODESCO Companhia de Desenvolvimento Comunitrio, que ficou encarregada
de fazer os primeiros projetos de urbanizao das favelas Brs de Pina, Mata Machado e
Morro Unio. Os recursos para esta ao foram doados pela Misso Norte-Americana e
Cooperao Econmica e Tcnica no Brasil (USAID-Aliana para o progresso)25.
O projeto utilizou como pressuposto estudos realizados por tcnicos-norte
americanos que revelaram que o custo de uma moradia refeita pelo morador numa
favela urbanizada era de um preo (Cr$ 500,00 na poca) enquanto que cada
unidade construda em um conjunto habitacional custaria o dobro, incluindo as
despesas de remoo. Sua proposta, a partir destes dados, foi de urbanizar favelas,
ou seja, a ajuda prpria para o desenvolvimento habitacional e comunitrio
(VALLA, 1986, p. 108).

Os tcnicos dessa misso j tinha inclusive dado recomendaes ao governo brasileiro

que parasse de edificar grandes conjuntos habitacionais a exemplo das Vilas Kennedy,
Aliana e Esperana, posto o alto custo dos empreendimentos e os diversos problemas
causados s famlias e, principalmente pelo fato das mesmas no conseguir arcar com os
custos advindos da nova moradia. Agrega-se a esse movimento o estudo realizado pela
SAGMACS26 efetuados nas favelas do Rio de Janeiro, em 1956, e publicado no caderno
especial do jornal Estado de So Paulo, que alm de fazer crticas abertamente s aes
desenvolvidas pela Igreja, intitulando-as de assistenciais e paternalistas, tambm frisava o
potencial da autoconstruo e a sua dimenso educativa para as famlias, em contraposio
erradicao das favelas e da transferncia da populao para os grandes conjuntos
habitacionais de apartamentos.
25

26

A USAID alm deste projeto de urbanizao, tambm financiou um projeto-piloto denominado BENDOC
trata-se de uma experincia no campo do Servio Social - com vistas a aplicao do mtodo de
Desenvolvimento de Comunidade e treinamento das assistentes sociais da Secretaria de Servios Sociais do
Estado de Guanabara. O projeto se desenvolveu na Vila Operria da Penha RJ e tinha como objetivo
principal padronizar os instrumentos de coleta de dados (VALLA, 1986).
O trabalho urbanstico desenvolvido pelo Padre Louis Joseph Lebret, no Brasil culminou com a formao
da Sociedade para Anlises Grficas e Mecanogrficas Aplicadas aos Complexos Sociais SAGMACS.
Fundada nos anos 1950 a SAGMACS foi uma instituio de estudos e pesquisas com foco no planejamento
urbano e regional e no desenvolvimento econmico e social, constituindo um organismo vinculado e
influenciado pelo grupo francs Mouvement conomie et Humanisme. A SAGMACS encontrou muitas
dificuldades em contratar pesquisadores para os trabalho de campo junto s favelas cariocas, sendo
realizada por assistentes sociais, que j dispunham de experincia e conhecimento acumulado conforme
vimos anteriormente.

95

A proposta elaborada pela CODESCO pretendia integrar a comunidade subnormal

no bairro adjacente por meio de trs fases: implantao de infraestrutura urbana, melhoria
habitacional e desenvolvimento de aes sociais com vistas a melhorar as condies de
trabalho e renda da comunidade. Pela primeira vez, tambm apareceu questo da
regularizao fundiria, tendo em vista a necessidade de assegurar a posse da rea aos seus
moradores.
Oficialmente o governo do Estado atribua ao programa os seguintes objetivos: (i)
recuperar, em termos econmicos, sociais, morais e sanitrios as famlias faveladas, e integrlas s comunidades vizinhas; (ii) restaurar a paisagem urbana, substituindo os barracos por
habitaes condignas, edificando obras pblicas ou refazendo a fisionomia da regio; (iii)
aumentar a oferta de habitaes econmicas em curto e mdio prazo, por meio de uma anlise
minuciosa das favelas.
Em funo da grande resistncia dos moradores e do apoio que receberam tanto da
Igreja Catlica quanto da mdia, a interveno foi desenvolvida inicialmente para trs favelas
Mata Machado, Morro Unio e Brs de Pina, mas foi somente concluda nesta ltima. Muito
embora ainda amparada na perspectiva conservadora e autoritria quanto s formas de morar
da populao favelada, constituiu-se uma alternativa concreta frente s intervenes pblicas
que, tradicionalmente, promoveram processos truculentos e, por vezes, criminosos de
remoo das favelas.
A experincia tornou-se um marco importante na poltica urbana e habitacional, por
incorporar no s a participao dos moradores no desenvolvimento dos projetos de melhoria
habitacional e na posterior implementao de infraestrutura urbana nas favelas, mas de
integrar aes sociais com vistas a promover o desenvolvimento socioeconmico das famlias.
O registro dessa experincia foi realizado por Gilda Blank em 1977, que ao descrever
o programa enfatizou que a proposta era se afastar das tradicionais conotaes paternalistas
que as aes junto s favelas geralmente ganhavam e tornar os moradores agentes ativos e
participantes de todo o processo, com vistas ao desenvolvimento social. A proposta girava em
torno de trs eixos de ao:

1 - Execuo de obras de infraestrutura e implantao de servios pblicos

essenciais. 2 - Melhoria Habitacional propiciar condies mnimas de higiene e
segurana dos padres mnimos de moradia, por meio do RECON SOCIAL, que se
constitui em um financiamento do material de construo com baixos juros e a longo
prazo; 3 Promover a Autoconstruo o que pressupe engajamento da
comunidade, atravs de um trabalho prvio de conscientizao e autopromoo do
morador, pela expresso da vontade de participar na construo de sua moradia, e
pela busca de solues que atendem as suas necessidades (BLANK, 1977, p. 112).

96

A CODESCO contava com um Departamento de Servio Social em seu organograma

que foi o responsvel pela coordenao das atividades durante a execuo do programa. O
cadastramento socioeconmico das famlias foi realizado em parceria com a Pontifcia
Universidade Catlica PUC do Rio de Janeiro, contando inclusive com a presena de Lcia
do Prado Valladares, na poca estagiria e estudante de sociologia. A CODESCO tambm
contou a parceria de outras faculdades para fazer o levantamento sanitrio e topogrfico da
rea.
Coube ao Departamento de Servio Social trabalhar com o elemento humano
procurando conscientiz-lo de suas possibilidades e da capacidade de organizar-se para
soluo de seus prprios problemas. Tratava-se de uma ao inteiramente nova para os
assistentes sociais, que tradicionalmente atuou na remoo de favelas. Por essa razo, a
metodologia de ao foi construda durante a execuo do programa de urbanizao, e se
amparou tambm na metodologia de DOC, que visava integrao social, entendida como
processo social que tende a harmonizar ou unificar diversas unidades antagnicas. (BLANK,
1977, p. 114)
Durante a elaborao do projeto urbanstico da rea (esgotamento sanitrio,
parcelamento dos lotes, drenagem, etc.), a equipe tcnica responsvel pela dimenso social da
urbanizao auxiliou diretamente na organizao e no remanejamento das famlias, que foram
orientadas no sentido de remanejar o barraco para o fundo do lote, guardando os afastamentos
para permitir espao destinado edificao da futura moradia.
Para facilitar as intervenes foi instalado um escritrio de campo dentro da prpria
favela, denominado Planto de Dvidas, onde foram realizadas as atividades cotidianas junto
aos moradores no sentido de atend-los individualmente interpretar o programa e engaj-los.
Acrescentam-se ainda as atividades de coordenao e reviso dos processos participativos, no
que se refere ao desenho arquitetnico das moradias, as quais foram realizadas conjuntamente
entre arquitetos, assistentes sociais e moradores. Foram muitos processos adotados para a
populao participar, escolher e a aceitar os programas implantados (BLANK, 1977, p. 112).
As intervenes do Servio Social se configuram essencialmente em:

Promover campanhas de esclarecimentos;

Fortalecer o espirito associativo dos moradores;

Articular outros programas sociais em continuidade ao processo de urbanizao;

97

Aumentar as possibilidades de emprego;

Incentivar a escolaridade dos adultos, por meio do MOBRAL (Movimento

Brasileiro de Alfabetizao).

Campanhas de sade para conscientizar melhor a populao local, elevando

padres sanitrios da regio;

Promover atividades de Recreao e Lazer.

Tambm pela primeira vez o componente desenvolvimento socioeconmico apareceu

no mbito das aes de Desenvolvimento e Organizao de Comunidade, bem como a
necessidade de articular outros programas sociais aps a interveno fsica.
A equipe do Departamento de Servio Social realizou um levantamento das empresas
do entorno dos trabalhadores e as contatou para montar uma espcie de central de vagas e
criou o projeto denominado TOPEC Trabalho de Orientao Profissional e Colocao, que
se constituiu no levantamento das empresas do entorno do bairro e, posterior contato para
celebrao de convnios com a CODESCO, com vistas a formar uma espcie de banco de
vagas de trabalho, para posteriormente encaminhar os moradores desempregados e
capacitados. Concomitantemente, tambm foi realizado um levantamento junto aos moradores
da rea, com relao as suas profisses com vistas a encaminh-los para recolocao
profissional.
No processo de urbanizao da favela Brs de Pina, verifica-se que as intervenes no
mbito do Servio Social mantiveram algumas de suas tradicionais atribuies e tambm
agregou outras, tais como:

Passou a fomentar a participao da populao, ainda que de maneira apenas

consultiva;

Desenvolver aes de suporte as obras;

Coordenar assembleias e reunies de carter informativo;

Participar ativamente das equipes de remanejamento e acompanhar a realizao

das obras mediando os conflitos decorrentes da implementao de infraestrutura
urbana;

Promover campanhas de esclarecimentos acerca do projeto em geral e

Participar do desenho conjunto das solues habitacionais.

98

Essa experincia27 guarda muitas semelhanas com as aes conduzidas pelos

programas de urbanizao das dcadas de 1990 e anos 2000 como poder ser visto no
Captulo 5 deste trabalho.

3.5 VOLTA DA ONDA REMOCIONISTA - AO GOVERNAMENTAL NAS FAVELAS

SOB A REPRESSO DITATORIAL

Aps o Golpe Militar em 1964, as experincias mais democrticas junto populao

moradora das favelas foram congeladas e o trabalho de remoo compulsria foi
intensificado.
(...) devemos lembrar que as ordens iniciais do governo instalado em 1964 eram de
acabar de uma vez por todas com o cncer das favelas habitadas por marginais, cuja
presena constitua um perigo pblico e um atentado a ordem espacial fundada na
segregao social dos bairros (SACHS, 1998, p. 92).

O governo federal optou por uma poltica de desfavelamento e realocao dos

moradores para Conjuntos Habitacionais, em sua grande maioria, situados fora do permetro
urbano, geralmente em locais sem infraestruturas urbana e social (escolas, creches, postos de
sade, e acesso a servios pblicos essenciais, principalmente transporte pblico). Acrescentase a este processo, a realocao de vrias famlias as quais no se conheciam e nem tinham
nenhum vnculo de vizinhana, amizade ou solidariedade, o que acabou por provocar ainda
mais conflitos nesses espaos.
As famlias realocadas para os conjuntos habitacionais sofriam com a distncia entre a
moradia e seus locais de trabalho, bem como, com o aumento dos custos adicionais com
transporte e gastos com despesas fixas tais como energia eltrica, gua e condomnio. O livro
Passa-se uma casa, de Lcia do Prado Valladares (1978), mostra que um nmero expressivo
de famlias abandonavam os conjuntos habitacionais passando a moradia s famlias com
melhores condies financeiras.

27

Durante a pesquisa verifica-se que a experincia de urbanizao da favela de Brs de Pina a que mais se
evidencia na literatura, contudo a Cohab-RJ tambm empreendeu aes nesse sentido, talvez de menor
impacto, ou mesmo por sofrer posteriormente processos de remoo compulsria, por isto sem grandes
repercusses. O trabalho da assistente social Maria Lucia de Paula descreveu o Programa de Melhoramento
Fsico na Favela Catacumba realizado em 1964. A pesquisa fundamenta-se no diagnstico da rea quanto
aos seus aspectos fundirios, construtivos e fsicos, bem como, na caracterizao socioeconmica dos
moradores. Agrega-se ao levantamento fsico e social, o mapeamento dos servios existentes no
entorno, a anlise das relaes de vizinhana e de como a rea se integrar ao bairro da Lagoa. Apresenta a
proposta de melhorias mnimas. Descreve o papel de cada tcnico que compe a equipe (assistente social,
arquiteto e voluntrios).

99

Nesse perodo a populao das favelas construram algumas estratgias de resistncias,

contudo foram fortemente reprimidas. Aps a promulgao do Ato Institucional n 05, que
suspendeu uma srie de garantias constitucionais, inclusive a liberdade de expresso, muitos
lderes e presidentes das associaes das favelas mais organizadas, desapareceram ou se
renderam a cooptao.
Durante o perodo ditatorial, a edificao dos conjuntos habitacionais era desenvolvida
pelas Companhias de Habitao (Cohabs), instituies que contavam com Departamentos de
Servio Social em seus organogramas28.
As Cohabs ficavam subordinadas (geralmente) s Secretarias de Servios
Sociais/Bem-Estar Social/Promoo Social/Assistncia Social e possuam um carter mais
administrativo e de gerenciamento em relao aos contratos de obras dos referidos Conjuntos
Habitacionais.
Constata-se que os profissionais assistentes sociais eram o primeiro contato direto da
populao com os representantes do programa habitacional de remoo. Esses profissionais
eram os responsveis pelos levantamentos socioeconmicos das famlias, classificao das
famlias em relao renda (incluso e excluso), distribuio do documento oficial de
participao no programa aos moradores (ficha de inscrio), alm de fornecer as autorizaes
e as datas da mudana das famlias aos conjuntos habitacionais. Posteriormente, depois da
ocupao total dos conjuntos, as atividades do Servio Social limitavam-se ao gerenciamento
social dos empreendimentos, ou seja, realizar o acompanhamento da adimplncia dos
muturios; realizar a organizao comunitria; auxiliar na constituio de associaes
comunitrias para gesto dos espaos comuns e coletivos (Centros Comunitrios em sistema
de comodato) e resoluo dos problemas/conflitos comunitrios e mediao dos problemas
construtivos identificados nas unidades habitacionais.
A funo ideolgica do trabalho social nesse perodo demonstrou-se no sentido da
mediao e da formao de um consenso em torno da propriedade desses programas
(GOMES, 2005, p. 191).
Conclui-se que os termos Trabalho Social, Servio Social e Assistncia Social, nesse
perodo 1930 a 1964, so considerados sinnimos, para nomear um conjunto de aes
socioeducativas, recreativas e assistenciais desenvolvidas, tanto pelo poder pblico quanto
28

No mbito municipal, a Fundao Leo XIII continuou suas atividades junto s favelas do Rio de Janeiro,
assim como em So Paulo, as aes nas favelas foram absorvidas pela Secretaria de Bem Estar Social.
Estas instituies prosseguiam os levantamentos socioeconmicos das reas sujeitas a remoo. Alm
disso, competia ao trabalho social, neste perodo, fazer a notificao dos despejos, a vistoria nas favelas,
proceder autorizao para manuteno dos barracos enquanto aguardavam a remoo e realizar a
numerao/marcao das moradias.

100

pelas instituies da sociedade civil, junto s favelas e empreendimentos habitacionais

destinados populao de menor renda.
Sob a coordenao, ora de mdicos, ora de engenheiros, essas intervenes em sua
grande maioria foram organizadas e realizadas exclusivamente por assistentes sociais e/ou
estagirias e se fundamentaram na trade Servio Social de Caso, Servio Social de Grupo e
no Servio Social de Comunidade. Os assistentes sociais, enquanto subsidirias da ao
poltica, tinham um papel central nos Programas de Desfavelamento e Realocao das
famlias para Conjuntos Habitacionais, pois:

Penetram os grupos populares por dentro, conhecem suas estratgias, seus lderes,
seus locais de reunio, seus problemas, suas falhas e possibilidades, detendo o saber
que vem desses grupos, pois atravs dessa relao o saber da populao sobre a
prpria vida expropriado por um conjunto de tcnicas que constroem um outro
saber considerado tcnico ou mesmo cientifico da realidade (FALEIROS, 2007, p.
33).

Essa prtica guarda, inclusive, semelhanas com o modelo de gerenciamento

habitacional proposto por Octavia Hill, que impunha uma srie de exigncias e mecanismos
de controle (muitas vezes disfaradas pela simpatia, pelo discurso da ajuda):

Exigncia e fomento a constituio das famlias (casamento, batismo e registro

civil dos filhos);

Obrigatoriedade de aprender a ler e escrever;

Tirar a carteira de trabalho e assegurar sua incluso nas polticas sociais do

Estado;

Garantia da manuteno, limpeza e conservao das moradias fornecidas;

Criao de um sistema de visitao, inspeo e premiao das moradias

consideradas modelo;

Represso ao alcoolismo;

Incentivo ao convvio comunitrio;

Incentivo a mudana de comportamento por meio de palestras, reunies e festas;

Ingerncia sobre a vida domstica e controle do oramento financeiro das

famlias;

Monitoramento dos pagamentos dos aluguis e prestaes;

101

Criao e Gerenciamento de Centros Sociais (espaos aglutinadores e

potencializadores de novas condutas e hbitos, com vistas a funcionar
cooperativamente para resolver problemas comuns).

Esse conjunto de aes compreende as funes educativas realizadas pelos assistentes

sociais e nomeadas por Abreu (2002) como funo pedaggica da ajuda vinculada
essencialmente a reforma moral e reintegrao social, por meio da ajuda psicossocial
individualizada e a funo pedaggica da participao definida como uma nova modalidade
de manipulao das necessidades e recursos institucionais, superdimensionando os
mecanismos de controle e de responsabilizao dos sujeitos individualmente quanto ao
alcance do bem-estar social, mediante a introduo de novos mecanismos de persuaso e
coero dos sujeitos envolvidos e revitalizando processos j consolidados, sob o pretexto de
superao do assistencialismo.
As reflexes de Jos Paulo Netto (2011) nos ajudam a entender esse contexto quando
afirma que Servio Social ao se aproximar da matriz estrutural-funcionalista norte-americana,
no negou seus valores e concepes mais tradicionais, mas as inseriram numa moldura
terica e metodolgica menos dbil e mais ordenada. Para o autor at meados dos anos
sessenta:
O Servio Social no Brasil no apresentava polmicas de relevo, mostrava uma
relativa homogeneidade nas suas projees interventivas, sugeria uma grande
unidade nas suas propostas profissionais, sinalizava uma formal assepsia de
participao poltico partidria, carecia de uma elaborao terica significativa e
plasmava-se numa categoria profissional onde parecia imperar, sem disputas de
vulto, uma consensual direo interventiva e cvica (NETTO, 2011, p. 128).

Num esforo de sntese, o quadro a seguir descreve as aes do Estado em relao s

favelas e o trabalho social desenvolvido nos respectivos programas da poca.

102
Quadro 1 Sntese das intervenes Trabalho social (1930-1960)
PROGRAMAS/
COMISSES
Liga Social contra
os Mocambos
Recife (mbito
municipal)

Parques Proletrios
Provisrios Rio de
Janeiro (mbito
municipal)

Departamento de
Habitao Popular DHP Rio de Janeiro
(mbito municipal)

Fundao Casa
Popular
(mbito federal)

Fundao Leo XIII

Rio de Janeiro
Igreja Catlica
conveniada com o
Estado de
Guanabara Rio de
Janeiro Capital
Federal (mbito
federal)

ANO DE
CRIAO

1939

1940

1946

1946

1946

OBJETIVOS
Promover a extino dos
mocambos
Incentivar a construo de casas
populares dotadas de condies
higinicas e de fcil aquisio
Vilas Operrias

TRABALHO SOCIAL
Cursos de culinria, de corte e
costura, construo de centros
educativos, postos mdicos e
dentrios nas vilas.

Remover os favelados;
Prover moradias higinicas
atend-los prximo a seus locais
de origem;
Prestar assistncia e educar os
habitantes para que eles prprios
modificassem suas prticas, com
vistas a realoca-los em moradias
definitivas.

Servio de Reeducao
Familiar (seleo e
acompanhamento das famlias
at a mudana e posterior e
gerenciamento dos Parques)
Centros Sociais - promoviam
uma srie de atividades
socioeducativas e recreativas.
Objetivos principais das aes:
criar novos hbitos e ensinar a
maneira correta das famlias de
morar em suas novas casas.

Edificar moradias e disponibilizlas na forma de aluguel aos

funcionrios pblicos ou
trabalhadores formalmente
constitudos que residiam em
condies precrias,
especificamente aqueles que
viviam nas favelas.

Seleo dos beneficirios inquritos e visitas

domiciliares;
Promoo de diversas
atividades culturais, sociais,
recreativas e educativas nos
Conjuntos habitacionais por
meio dos Centros Sociais.
Objetivo principal ensinar a
maneira correta das famlias de
morar em suas novas casas.

Proviso de residncias as
populaes de mais baixa renda
(0 a 5 s.m)

Seleo das famlias (inquritos

e visitas domiciliares)
Posterior acompanhamento dos
Conjuntos e realizao de
atividades socioeducativas objetivo principal impor um
determinado tipo de conduta e
hbitos as famlia e ensin-las a
utilizar a prpria moradia.

Prover assistncia social, moral e

a proviso de servios bsicos
populao favelada.

Educao social com vistas

modificao de hbitos e
condutas antes, durante e
aps a remoo (notificao de
remoes, numerao e
marcao das moradias).

EXECUO
Secretaria Municipal de
Sade e Assistncia
Profissionais responsveis
no identificados

Secretaria de Sade e
Assistncia
Profissionais responsveis
assistentes sociais e
estagirias do Curso de
Servio Social.

Departamento de Servio
Social
Profissionais responsveis
- assistentes sociais.

Servio de Assistncia
Social
Profissionais responsveis
assistentes sociais

Centros de Ao Social
instalados nas favelas
Profissionais responsveis
assistentes sociais.
Tambm participavam dos
trabalhos voluntrios e
estagirios do Curso de
Servio Social

103

PROGRAMAS/
COMISSES

ANO DE
CRIAO

Cruzada
de
So
Sebastio Instituio
Catlica Rio de
Janeiro
(mbito
municipal/federal)

Programa
de
Desfavelamento
Municpio de So
Paulo
(mbito
municipal)

Estado de So Paulo
Comisso Estadual
de Desenvolvimento

Aes
Desfavelamento

CODESCO
Companhia
Desenvolvimento
Comunitrio
SERFHA/
(mbito federal)

Cohabs mbito
Municipal

1952

1953

1960

TRABALHO SOCIAL

EXECUO

Desenvolver uma ao educativa de

humanizao e cristianizao no
sentido comunitrio, partindo da
urbanizao, como condio mnima e
vivncia moral, intelectual, social e
econmica.

Nas favelas Combinao da

metodologia de Desenvolvimento e
Organizao
de
Comunidade
(identificao
da
populao
moradora

cadastramento;
mobilizao
com
vistas

participao na execuo dos

projetos
e
obras)
com
o
acompanhamento individual de
algumas situaes em particular.
No Conjunto Habitacional agregase
a
metodologia
de
desenvolvimento de comunidade, o
acompanhamento
social
das
famlias no novo espao de moradia
(assiduidade no pagamento das
mensalidades, conservao dos
espaos coletivos, respeito s
normas e regulamentos do conjunto,
fortalecer
as
lideranas
e
representantes, etc).

rgo responsvel Servio

Social
Profissionais responsveis
assistentes sociais, voluntrios
e estagirios.

Promover vigilncia, a extino

das favelas, a recuperao dos
favelados, bem como, regular o
ingresso dos novos moradores.

Planto social na rea objeto da

remoo; Servio Social de
Casos, Servio Social de Grupo
e
Servio
Social
de
Comunidade estes trs
mtodos
abarcam
um
conjunto
de
aes
de
identificao das famlias,
classificao
(inqurito
individual e proposta de
tratamento), encaminhamentos
para demais servios da cidade.

Responsvel: Comisso de
Assistncia Social
Municipal CASMU/Confederao das
famlias crists
Profissionais responsveis:
assistentes
sociais,
estagirios e voluntrios
estudantes universitrios.

Realizar o levantamento e
coordenao das organizaes
sociais (aproximadamente 50 que
atuavam nas favelas de So
Paulo);
Levantar os terrenos do Estado e
da Prefeitura que estivessem
disponveis e
Proceder
ao
levantamento
topogrfico e sanitrio das reas
faveladas

1962

Recuperar, em termos econmicos,

sociais, morais e sanitrios as famlias
faveladas,
e
integr-las
s
comunidades vizinhas; restaurar a
paisagem urbana, substituindo os
barracos por habitaes condignas,
edificando obras pblicas ou refazendo
a fisionomia da regio; aumentar a
oferta de habitaes econmicas em
curto e mdio prazo, por meio de uma
anlise minuciosa das favelas.

1964

Gerenciar
e
acompanhar
administrativamente as edificaes dos
Conjuntos Habitacionais construdos
para atender as famlias removidas
compulsoriamente das favelas.

de

OBJETIVOS

Elaborar estratgias com vistas

ao congelamento das favelas;
Controlar a chegada de
imigrantes;
Realizar
o
levantamento
socioeconmico de todos os
ncleos;

Promover campanhas de
esclarecimentos;
Fortalecer o espirito associativo dos
moradores e fomentar a participao
para aceitar o programa;
Articular outros programas sociais
em continuidade ao processo de
urbanizao;
Aumentar as possibilidades de
emprego;
Incentivar a escolaridade dos
adultos, por meio do MOBRAL
(Movimento Brasileiro de
Alfabetizao).
Realizar campanhas de sade para
conscientizar melhor a populao
local, elevando padres sanitrios
da regio;
Promover atividades de Recreao e
Lazer.
Realizar o recenseamento, a seleo
dos beneficirios dos programas e
projetos,
Realizar o acompanhamento das
remoes e da adimplncia dos
muturios,
Promover
a
organizao
comunitria e o auxlio na
constituio
de
associaes
comunitrias para gesto dos
espaos
coletivos
(Centros
Comunitrios em sistema de
comodato)
e
resoluo
dos
problemas.

Organizaes sociais e
religiosas
mantinham
trabalhos assistenciais e
comunitrios em algumas
favelas.
Responsveis:
Voluntrios

Departamento de Servio
Social
Assistentes
sociais
estagirios

Departamento de Servio
Social:
Assistentes
sociais
estagirios

104

Captulo 4

105

4 REGIME MILITAR E A DEMOCRATIZAO: NOVOS ATORES E VELHOS

DESAFIOS PARA O TRABALHO SOCIAL
Urbaniza-se? Remove-se?
Extingue-se a pau e fogo?
Que fazer com tanta gente brotando do cho, formigas
de formigueiro
infinito?
Ensinar-lhes pacincia, conformidade, renncia?
Cadastr-los e fich-los para fins eleitorais?
Prometer-lhes a sonhada, mirfica, rsea fortuna distribuio (oh!) de
renda?
Deixar tudo como est para ver como que fica?
Em seminrios, simpsios, comisses, congressos, cpulas de alta
prosopopia elaborar a perfeita e divina soluo? Carlos Drummond de
Andrade. Crnica das Favelas Nacionais. Jornal do Brasil, 06/10/1979.

Em um tenso e conturbado contexto poltico, o governo federal extingue a Fundao

Casa Popular e instituiu o BNH Banco Nacional da Habitao, atravs da lei n. 4.380, de 21
de agosto de 1964 e, logo em seguida, o Plano Nacional da Habitao e o Servio Federal de
Habitao e Urbanismo.
A meta principal do Estado autoritrio era minimizar alguns problemas sociais
procedentes da falta de moradias s massas urbanas mais empobrecidas, bem como, assegurar
a manuteno da ordem e a estabilidade social. Para tanto, como foi visto anteriormente,
priorizou as remoes compulsrias de favelas e a construo de grandes conjuntos
habitacionais, edificados principalmente nas periferias e subrbios das cidades, onde o preo
da terra ainda se mantinha baixo, justamente por no ter servios de infraestrutura urbana e
equipamentos sociais.
A poltica de erradicao das favelas foi a que predominou e se intensificou. Em
Minas Gerais, por exemplo, cerca de 10.000 famlias foram removidas de pelo menos 423
reas invadidas. De 1962 a 1974, s no Rio de Janeiro foram derrubadas cerca de 80 favelas e
realocados aproximadamente 140 mil moradores para conjuntos habitacionais construdos
pelo BNH.
Nessa conjuntura as Companhias Habitacionais (Cohabs) e demais instituies
pblicas (como vimos ocorrer na SEBES no municpio de So Paulo) comeam a contratar
profissionais de outros ramos e especialidades, tais como psiclogos, socilogos, pedagogos,
arquitetos, entre outros para compor as equipes tcnicas dos Departamentos e/ou Secretarias
de Servio Social. Contudo, a presena dos assistentes sociais ainda se manteve mais
significativa pelo prprio acmulo de experincias, principalmente nos projetos de DOC, e
pelo prprio referencial terico metodolgico e tico-poltico.

106

Nesse perodo, observa-se a ocorrncia de uma diminuio gradativa do carter mais

assistencial nas intervenes urbana habitacionais, passando o trabalho social a assumir com
mais nfase os processos de desenvolvimento comunitrio, abrangendo um conjunto de aes
especficas (seleo, orientao, informao, mediao), operacionalizadas por equipes
tcnicas multiprofissionais com vistas a subsidiar e apoiar implementao dos programas
habitacionais, que se institucionalizaram no mbito federal.
No decorrer dos anos, vrias instituies e programas so criados junto ao Sistema
Financeiro de Habitao, dentre os quais, destacam-se neste captulo os Institutos de
Orientaes s Cooperativas Habitacionais (INOCOOPs) criado em 1966, os Programas
PROMORAR e PROFILURB, e o PRODEC - Programa de Apoio ao Desenvolvimento
Comunitrio, criado no final do exerccio do BNH em 1983.

4.1 TRABALHO SOCIAL: ALGUNS REGISTROS DESSE PERODO

Os INOCOOPs foram criados em diversas regies do pas para gerir e acompanhar as

cooperativas habitacionais que produziam moradias a baixo custo para atender os
trabalhadores sindicalizados e contribuintes do Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FGTS, o Trabalho social vinculava-se ao Departamento de Desenvolvimento Comunitrio e
s equipes tcnicas, o qual tinha como atribuies:

Analisar as fichas socioeconmicas dos postulantes a moradia;

Assessorar a formao das cooperativas dos projetos aprovados pelo BNH;

Prestar assessoria na organizao de assembleias das cooperativas;

Organizar o sorteio das chaves das unidades habitacionais ao trmino dos

Conjuntos;

Prestar assistncia s famlias que se mudam para os conjuntos at o

encerramento da cooperativa.

Em 1972, com o 1 Encontro de INOCOOPs, o BNH sinalizou o compromisso de dar

suporte social aos institutos, passando ento a estruturar equipes, definir diretrizes e os
procedimentos metodolgicos do Trabalho social na Poltica Habitacional e Urbana na esfera
federal.

107

O BNH no tinha em seu quadro de funcionrios profissionais que pudessem avaliar

os trabalhos desenvolvidos pelas equipes tcnicas dos INOCOOPs e nem fiscalizar a correta
aplicao dos recursos. Alm disso, o banco tambm no disponibilizava nenhuma orientao
(normas, diretrizes, padro mnimo) para o trabalho social.
Em 1972, com o 1 Encontro de INOCOOPs, o BNH sinalizou o compromisso de dar
suporte social aos institutos, passando ento a estruturar equipes, definir diretrizes e os
procedimentos metodolgicos do trabalho social na Poltica Nacional Habitacional e Urbana.
Assim, para superar os inmeros problemas dos conjuntos habitacionais,
especialmente aqueles que foram construdos por ocasio de remoo de favelas, em 1973, o
BNH criou a Taxa de Apoio Comunitrio TAC, com o objetivo de oferecer contribuio
financeira para realizar a manuteno dos empreendimentos e de seus equipamentos
comunitrios e/ou ainda custear a contrao de assistente social para a realizao do trabalho
social junto aos novos moradores. Estes custos eram embutidos no preo da moradia
financiada pelos muturios do banco.
Um ano depois o BNH estruturou uma equipe tcnica contratando assistentes sociais
e/ou socilogos para sua matriz no Rio de Janeiro e para suas delegacias regionais (So Paulo,
Minas Gerais, Recife, entre outras) e criou o subprograma de Desenvolvimento Comunitrio SUDEC (1974) o qual dava suporte s Cooperativas Habitacionais cadastradas em seu sistema
e passou a aplicar grande volume de recursos a fundo perdido no reembolsvel pelo
municpio, para o desenvolvimento do trabalho social, especificamente para o
desenvolvimento e organizao comunitria. Posteriormente, o BNH, por meio da Resoluo
n 40/75 institucionalizou o trabalho social nacionalmente, que passou a compor os vrios
programas geridos e ofertados pelo banco aos Estados e municpios, para os quais estabelecia
critrios de acesso aos financiamentos, especialmente por faixa de renda. Em 1976, o BNH
criou a carreira de assistente social, que passou a compor formalmente o quadro de
funcionrios da instituio.
Inferimos que o aumento do volume de recursos para a organizao e desenvolvimento
comunitrio, est diretamente relacionado necessidade de legitimao dos programas
desenvolvidos pelo governo federal, posto o contexto poltico (ditatorial) e econmico de
inflao, marcado pela reduo dos salrios reais e ativa organizao sindical dos
trabalhadores, principalmente na regio do grande ABC Paulista, que posteriormente ir
deflagrar as grandes greves em mbito nacional. Agrega-se a esse contexto, o agravamento da

108

precariedade habitacional29 e da qualidade de vida das populaes, principalmente as de baixa

renda.
Por outro lado, a incluso do trabalho social poderia assegurar aos programas
habitacionais processos de animao e organizao comunitria, envolvendo as famlias e
causando resultados positivos quanto ao fortalecimento dos vnculos comunitrios, que por
sua vez estimularia a conservao e manuteno dos espaos coletivos, por exemplo, contudo
no h registros quanto s metodologias empregadas e nem os resultados alcanados pelo
trabalho social desenvolvido no mbito dos programas habitacionais do BNH.
Nesse sentido, oportuno mencionar a dissertao de mestrado de Paulo Lemos
(1992), socilogo, que empreendeu uma anlise do trabalho social desenvolvido pelo
INOCOOP do Estado de So Paulo, no perodo de 1975-1979. O autor foi membro da equipe
tcnica social, composta na poca por 52 profissionais, que assessoravam diversas
cooperativas habitacionais formadas em algumas cidades da Grande So Paulo, Baixada
Santista e Campinas.
Ao descrever o perodo, o autor relata que a assistente social Beatriz Costa Abramides
ao assumir a Diretoria de Desenvolvimento Comunitrio empreendeu uma radical mudana
na metodologia do trabalho social, na tentativa de romper com as prticas tradicionais
desenvolvidas, a nova equipe tcnica do INOCOOP-SP, inspirada no Movimento de
Reconceituao do Servio Social e fundamentada em teorias marxistas, prope uma nova
prxis que ir fomentar processos de conscientizao, participao e organizao dos
muturios.
A elaborao de uma nova metodologia de trabalho no INOCOOP-SP se justificou a
partir de uma anlise crtica da abordagem metodolgica funcionalista. Deste modo,
procurou-se negar a ao profissional que tem por finalidade harmonizar e sanar as
dificuldades da populao na busca do bem-estar social no levando em
considerao nem as reais necessidades da populao envolvida nos programas
sociais, nem a capacidade criadora dessa populao (LEMOS, 1992, p. 85).

A conscientizao era entendida pela equipe como processo que poderia levar o
indivduo a tomar conhecimento gradativo e real de si mesmo, da situao de classe que vivia
e da prpria sociedade e da necessidade de sua transformao. A participao traduzia-se no
exerccio do direito que todo cidado possui de se manifestar no planejamento, na discusso e
29

Tomando como exemplo o municpio de So Paulo, neste perodo cerca de 80% da populao que morava
nos bairros perifricos no tinham acesso a redes de esgoto e 54% no tinha acesso gua encanada e
tratada. Em 1975, calculava-se haver no municpio cerca de 5.000 loteamentos clandestinos e 25.000 ruas
no oficiais aproximadamente (RAICHELLIS, 1982).

109

nas decises das intervenes que direta ou indiretamente afetam sua vida, e na organizao
que se expressa na consolidao de espaos de manifestao da discusso e deciso dos
muturios.
Em outubro de 1979, o INOCOOP-SP demitiu 40 tcnicos da referida equipe do
Departamento de Desenvolvimento Comunitrio por discordar da metodologia empregada, o
que mobilizou toda uma categoria profissional em favor dos profissionais.
Paulo Lemos tambm realizou entrevistas com alguns dos profissionais demitidos na
poca. Alguns deles afirmaram que o movimento marcou uma tomada de posio poltica
importante naquela conjuntura, para outros a concepo radical, cabia naquele momento
histrico, entretanto a utopia da transformao perdeu seu sentido no presente, posto a
hegemonia do sistema capitalista.
Um ano depois aps a demisso, a professora Beatriz Abramides (1980) registrou esta
experincia e publicou o livro Repensando o trabalho social: a relao entre Estado,
Instituio e Populao, no qual faz uma reflexo acerca do trabalho social, para qual faz a
seguinte definio:

O trabalho social enquanto prtica profissional legitimada pelo Estado dentro da

perspectiva de um modelo desenvolvimentista. Assim, a ao profissional estaria
destinada a harmonizar, a sanar dificuldades, furos dos esforos
desenvolvimentistas, dentro da rea tida como bem estar social. Esta seria a
funo do trabalho social, e seu vnculo primordial, o Servio Social
(ABRAMIDES, 1980, p. 26).

Nota-se que essa afirmao traz novamente a confuso semntica entre trabalho social,
enquanto conjunto de aes para subsidiar as intervenes habitacionais, que passou a contar
com outros profissionais, e servio social enquanto categoria profissional e/ou ainda enquanto
departamento especfico dentro da instituio BNH.
Ao criticar a abordagem funcionalista, a autora explica que o trabalho social sob esta
perspectiva no leva em considerao as necessidades das populaes envolvidas no processo
e as possibilidades de transformao criadora das mesmas, tratando-se de uma prtica
pedaggica adaptativa, reprodutora e mantenedora dos problemas sociais. Propondo ento
uma abordagem transformadora, que pressupe a mediao entre Estado e sociedade civil,
com vistas emancipao dos cidados, a conquista de seus direitos sociais e a superao da
ordem social vigente.

110

Podemos perceber que esse momento de contestao e crtica do trabalho social alia-se
a um movimento maior da sociedade civil, que anuladas pela conjuntura econmica recessiva
e pela prpria conjuntura poltica, comeam a pressionar o governo ditatorial.
Nesse contexto, o BNH retomou os investimentos em programas habitacionais para
populao de baixa renda. Sendo criados os programas PROFILURB (Programa de
Financiamentos de Lotes Urbanizados), PROMORAR (Programa de financiamento de
embries habitacionais e execuo de infraestrutura urbana) e financiamento de cestas de
materiais de construo para o atendimento da populao com renda entre 0 e 3 salrios
mnimos.
O PROMORAR representou uma mudana na postura do poder pblico em relao s
favelas inaugurando um novo ciclo de polticas para estas reas, sendo o primeiro programa
federal a propor a consolidao dessas ocupaes e manter a populao no local, por meio de
financiamento para substituio dos barracos de madeira por embries de alvenaria e
execuo de obras de infraestrutura urbana e saneamento bsico. Os princpios desses
programas denominados como alternativos eram:

Manter a populao na rea;

Participao da populao no projeto;

Legislao de posse de terra;

Implantao de infraestrutura;

Implantao de equipamentos bsicos;

Desenvolvimento de atividades geradoras de renda.

No incio da dcada de 1980, o Servio Social voltou a produzir estudos sobre a

questo habitacional, contudo em um nmero reduzido em relao a outras temticas
(Participao, Movimentos Populares Urbanos, Prtica profissional), mas com enfoque
bastante diferente das dcadas de 1930 a 1960. Sob a influncia do Movimento de
Reconceituao30:
Nas dcadas de 1970 e 1980, o Servio Social aproximou-se de matrizes tericas
que colocavam os movimentos sociais, as lutas de classe e a questo social como
categorias de anlises essenciais para o entendimento da realidade social. Nesse
momento, as teorias crticas comearam a ser estudadas com maior aprofundamento
pelos assistentes sociais, com especial ateno pela teoria social de Marx (LIMA,
2011, p. 35).

30

A perspectiva de inteno de ruptura, termo cunhado por Jos Paulo Netto (2011), objetivava romper o
tradicionalismo e suas implicaes terico-metodolgicas e prtico-profissionais.

111

Os assistentes sociais comearam a fazer uma anlise crtica das prprias intervenes
no campo habitacional, tornando os usurios dos servios oferecidos sujeitos das pesquisas, os
quais passam a avaliar o trabalho social a partir de suas percepes e opinies. Alm de fazer
interlocuo com os movimentos sociais31, essencialmente os de luta por moradia digna e
movimento de favelas, que resistiam aos truculentos processos de remoo.
Destaca-se o livro da assistente social Sandra A. Barboza Lima Participao Social
no Cotidiano publicado em 1981, que realiza uma anlise das formas como se dava a
participao da populao nas instituies de assistncia social do municpio de So Paulo. A
autora identificou as seguintes atividades bsicas:

Realizao de atividades grupais, por meio de reunies com os clientes, as

quais tinham como objetivo principal realizar tratamento socioeducativo, em
geral de carter obrigatrio para aqueles com disponibilidade de horrio,
destacam-se os grupos de educao de base, sobre higiene e sade, educao de
filhos, planejamento familiar, relaes sociais (vizinhana entre outros temas de
interesse dos participantes);

Realizao de atividades nvel individual principalmente para aqueles que no

podiam comparecer s reunies era dispensado um tratamento socioeducativo
individualizado;

Concesso de auxlios financeiros fornecidos em dinheiro com vistas

alimentao, pagamento de terrenos, compras de barracos pela prefeitura;

Concesso de cotas de alimentao, remdio, roupas, etc.

Momento interessante desse trabalho o registro das percepes que a populao

possui dos servios socioassistenciais. A autora identificou que os usurios consideram os
assistentes sociais os profissionais da ajuda, da benesse, da caridade, aqueles que concedem
os benefcios, que ouvem seus problemas, que traz alvio s angustias e algum conforto (longe
da perspectiva da assistncia social enquanto um direito). Ao pesquisar a viso dos moradores
residentes de um Conjunto Habitacional gerido pela Secretaria de Bem Estar Social do
Municpio de So Paulo - SEBES verifica que os moradores reconhecem os assistentes sociais
31

Destaca-se o Movimento Nacional de Reforma Urbana surgiu na dcada de 1950 e veio a ganhar fora a
partir da dcada de 1980, durante o processo de redemocratizao do pas. O iderio da Reforma Urbana
refere-se a uma reforma social estrutural, com uma forte e evidente dimenso espacial, tendo por objetivo
melhorar a qualidade de vida da populao, especialmente de sua parcela mais pobre e elevar o nvel de
justia social, os objetivos especficos so: coibir a especulao imobiliria, reduzir o nvel de disparidades
sociais, econmicas e espaciais intraurbanas e democratizar o planejamento e a gesto do espao urbano
(SOUZA, 2008, p. 112-113).

112

como os profissionais que educam, que ajudam nas discusses coletivas e transmitem bons
comportamentos. Para autora a interpretao dessa viso tanto pode corresponder ao papel
que o assistente social se prope em seu trabalho, ou seja, o de ser estimulador de reflexes e
novas atitudes diante da diferente condio habitacional, como tambm pode constituir em
uma viso estereotipada de que as pessoas por no ter acesso cultura, no tem condies de
ser educadas, portanto algum com mais estudo e cultura pode ajud-los.
O artigo escrito por Pierre et al. (1981) faz uma tentativa de registro da prtica do
trabalho social desenvolvido junto populao favelada. Por meio de entrevistas com 10
assistentes sociais da SEBES e 10 moradores de favelas (entre eles algumas lideranas do
movimento de luta por moradia), os autores procuraram identificar as relaes estabelecidas
entre eles. Os autores analisaram a representao e as expectativas das lideranas e moradores
de uma determinada favela sobre o processo de participao proposto pelo PROMORAR,
bem como, em relao ao trabalho social desenvolvido pelos assistentes sociais da SEBES.
A conjuntura observada era de redefinio das diretrizes da secretaria e implantao
do Programa de Melhoria Habitacional nas favelas PROMORAR. Em 1979, a SEBES
formou um grupo de trabalho G.T para rever as diretrizes de ao, com vistas a superar o
tradicional carter assistencialista das intervenes. O G.T passou a discutir a importncia do
PROMORAR na melhoria da qualidade de vida e na prpria condio de trabalho da
populao moradora das favelas a partir de processos organizados de participao.
Para os moradores e lideranas entrevistadas, a participao era vista como uma forma
de sensibilizar as autoridades para que estes respondessem s demandas e reivindicaes da
comunidade. Para parcela dos entrevistados, cabia ao governo deciso sobre o atendimento
ou no de suas reivindicaes. Nesse caso, o governo visto como provedor de bens,
assumindo, assim, carter assistencialista (PIERRE et al., 1981, p. 77).
O programa ofertado pela prefeitura era visto por alguns dos entrevistados como
incapaz de atender as reais necessidades da comunidade, pois a participao da populao no
tinha sido contemplada no planejamento e na priorizao das aes. Agrega-se a essa
descrena uma viso pessimista em relao possibilidade de mudanas efetivas nas
instituies pblicas em virtude das promessas feitas anteriormente e no cumpridas em
relao ao atendimento das necessidades da populao. Para outra parcela dos entrevistados, o
programa proposto pela prefeitura seria adequado para atender as necessidades imediatas da
comunidade. As respostas so mais otimistas e fundamentam-se na crena da ajuda mtua e
unio dos moradores. A participao vista como uma forma de deter informao e o

113

assistente social visto como o sujeito que facilita a interlocuo do poder pblico com a
populao.
Referem, ainda, que a motivao da participao da populao est diretamente
relacionada satisfao das necessidades concretas imediatas para sobrevivncia. Nesse
sentido, os moradores esperam que as intervenes dos assistentes sociais caminhem no
sentido de planejar, decidir, e refletir respeitando o ritmo, problemtica, as decises e
principalmente as vontades da populao.
Especificamente sobre os assistentes sociais, uma parte dos entrevistados, enxergava o
profissional com algum capacitado para orientar, encaminhar e representar a luta da
populao junto aos rgos competentes. O povo acredita no que ela fala (sic).
Para outro entrevistado, o assistente social era visto como o profissional capaz de
decodificar a fala do favelado: a assistente social no tem separao com nis, se pe sempre
igual gente. (sic). Um terceiro grupo de entrevistados identificava o assistente social como
um agente que se aproxima da populao e de seus interesses, mas que, na verdade, defende
os interesses do rgo que representa e a para o qual trabalha, este grupo denotou ter a
conscincia dos limites institucionais e profissionais em relao prtica do assistente social.
No campo da arquitetura e urbanismo, oportuno registrar o trabalho do arquiteto Jose
Alexandre de Oliveira Teixeira (1974), que procedeu ao estudo de caso de um processo de
remoo da maior favela na poca da cidade de So Paulo, composta de 523 barracos,
organizados pelo Departamento de Ao e Trabalho da SEBES Secretaria de Bem Estar
Social32 rgo responsvel da prefeitura. De acordo com o autor, a instituio considerava as
favelas, os cortios e as moradias precrias como um espao transitrio e que a populao
destes espaos estava ainda em fase de adaptao s condies de vida oferecidas pelas
grandes metrpoles, por esta razo tinham que inicialmente ser atendidas provisoriamente,
para somente posteriormente acessar uma moradia.
Assim, nos moldes dos Parques Proletrios do Rio Janeiro, foi construda a Vila de
Habitao Provisria V.H.P para a integrao do favelado estrutura urbana. A integrao
aqui era compreendida a partir de trs nveis bsicos e simultneos: Educao Trabalho
Habitao. Nos V.H.Ps eram oferecidas atividades de Educao Comunitria e Sanitria,
Entrevistas individuais, Formao rpida de Mo de Obra, Creche, Ensino Fundamental e
32

Em 1971 ocorreu a criao do Departamento e Habitao e Trabalho no municpio de So Paulo. A diretora

indicada foi a assistente social Marta Terezinha Godinho, que criou uma equipe multiprofissional formada
por arquitetos, economistas, socilogos, assistentes sociais e engenheiros para propor solues para o
problema da Habitao de Interesse Social. Foram realizados projetos de Vila de Habitao Provisria,
Projeto Mutiro, Conjunto Habitacional para 5200 famlias, Cadastro de Favelas. Aes que representou
um verdadeiro pioneirismo no mtodo de enfrentar a questo urbana e habitacional.

114

Mobral incentivo para educao formal. Ao descrever o trabalho social, Teixeira (1974)
indica que alm da alfabetizao e educao profissionalizante os moradores tambm eram
educados para o uso apropriado dos equipamentos da casa e sua conservao. Persistindo a
filosofia de ensinar a populao a morar, os profissionais que coordenavam o trabalho,
insistiam em aulas formais para ensinar os favelados a adquirirem os desejveis padres de
comportamento urbano.
Para o autor, havia uma crena quase religiosa no valor da ao social (que configura
este conjunto de aes para o autor), para retirar as populaes faveladas da situao de
misria. Alm disso, constatou que o referido projeto no incorporava a participao da
populao nas decises pertinentes ao seu novo espao de moradia.
A Revista Servio Social e Sociedade ano III n 73, rene uma srie de artigos muito
interessantes sobre a resistncia de algumas favelas em relao s propostas do PROMORAR.
Um deles o registro de uma entrevista realizada pela assistente social e professora Aldaza
Sposati conjuntamente com o arquiteto Cleverson Jos Ferreira com o presidente da Unio de
Moradores da Associao Parque Novo Mundo situada na zona norte de So Paulo. O relato
traz a memria dos questionamentos dos moradores e recusa ao modelo proposto pelo
PROMORAR, que inicialmente tinha como diretriz a discusso coletiva da interveno, ou
seja, a proposta era construir o projeto das moradias com a participao das famlias. Ocorreu
que os gestores acabaram sem fazer o processo participativo, edificando um conjunto
residencial com 150 moradias, para o qual queria transferi-los. Bastante organizados e
combativos, os moradores desqualificou a iniciativa, questionou o projeto das casas inclusive
sua qualidade construtiva (posto se tratar de radier) e, por fim se recusaram a deixar a favela,
reivindicando sua urbanizao.
A organizao dos moradores para a urbanizao dessa rea foi registrado por Arajo
et al. (1982). De acordo com os autores, o movimento nasceu a partir de reunies organizadas
pelas irms da ordem So Vicente de Paulo, que financiou o trabalho de Desenvolvimento de
Comunidade, inclusive contratando uma assistente social para assessorar os moradores. O
objetivo inicial dos trabalhos era discutir os problemas comuns da comunidade. Nestas
reunies surgiram comisses que passaram a reivindicar gua e luz para toda a favela. A
estratgia definida coletivamente envolvia - abaixo-assinados; visitas aos rgos pblicos da
prefeitura, manifestaes diante da prefeitura entre outras aes. Posteriormente, outras trs
favelas vizinhas aliaram-se ao movimento e, tambm comearam a reivindicar a urbanizao,
recusando a proposta do PROMORAR. Por fim, o artigo refere ainda que o prefeito na poca

115

anunciou a construo de 20.000 moradias em um ano, contudo ao final de dois anos o

programa no tinha construdo nem 500 casas no municpio de So Paulo.
O livro Servio Social e Participao Popular, publicado em 1981 pelas assistentes
sociais Maria Neuza, Anunciacion Soto e Djanira Maria, tambm realizou uma crtica do
trabalho social a partir das duas perspectivas mencionadas por Beatriz Abramides
perspectiva funcionalista e perspectiva transformadora. Aspecto considerado central do livro
o registro da organizao do movimento de favelas33 do municpio de So Paulo contra as
aes de desfavelamento ocorridas no municpio de So Paulo, que teve incio aps a
promulgao Decreto Municipal n 15.086, de 6 de junho de 1978, que transferiu para as
administraes regionais a responsabilidade pela guarda e fiscalizao das reas livres da
Prefeitura e determinava o uso de fora policial e a interveno dos assistentes sociais da
Superviso Regional de Servio Social da SEBES para impedir a ocupao das reas vazias
(estratgia utilizada pelo movimento para receber atendimento habitacional).
Sob a direo da assistente social Luiza Erundina, que posteriormente seria eleita
prefeita da cidade de So Paulo (1989-1993), a APASSP (Associao dos profissionais
Assistentes Sociais de So Paulo) desencadeou, concomitantemente, um movimento contra o
decreto, denunciando seu carter injusto e repressivo, e de apoio aos profissionais que se
recusavam a cumprir o que ele determinava. Participou desse processo, alm dos assistentes
sociais, profissionais de outras categorias e os prprios moradores das favelas ameaados de
despejo ao se cumprir o referido decreto.
Nesse ambiente de luta e reivindicaes, verifica-se que embora o BNH tenha criado
os programas alternativos (PROMORAR, PROFILURB), com um carter mais
democrtico, ainda prevalecia a lgica autoritria e manipuladora.

Alm disso, esses

programas no conseguiram atender as populaes de menor renda, principalmente os

moradores de favelas (empregos sazonais e vnculos informais) em funo das exigncias
institucionais para concesso do emprstimo. Especificamente quanto ao PROFILURB, os
mutires para autoconstruo das moradias encontraram diversas dificuldades na sua
operacionalizao, principalmente em funo dos moradores terem que trabalhar e somente
dispor de finais de semana para edificar sua prpria moradia. Verifica-se ainda que a
prefeitura tambm no mantinha regularidade no fornecimento dos materiais para edificao
33

Movimento semelhante ocorreu no Rio de Janeiro Urbanizao sim, remoo no, bandeira do III Congresso
de Favelados dos Rio de Janeiro organizado pela FAFERJ Federao das Favelas do Estado do Rio de Janeiro
(criada em 1963), que se constituiu uma fora coletiva contra as aes autoritrias e truculentas de cooptao de
lideranas e remoo promovidas pelo Estado.

116

das moradias, interrompendo por vezes os trabalhos e no contava com muitas equipes para
assessorar os moradores durante o mutiro.
O balano das intervenes do BNH no foi nada positivo. A poltica de remoo das
favelas, de acordo com Lcia do Prado Valladares (1978) e Celina Sachs (1999), foi um
verdadeiro fracasso, pois vrios favelados realocados para os conjuntos habitacionais
acabaram por abandon-los e voltaram a morar em outras favelas, sem pagar pelo emprstimo
que receberam. Acrescenta-se ainda a inexistncia de infraestrutura social e urbana
(transporte, escolas, creche, posto de sade, etc.) e a qualidade das moradias, que logo
comearam apresentar sinais de rpida deteriorao. Sendo assim, o nmero de novas favelas
aumentou mais rpido que o nmero de remoes.
Quanto ao trabalho social possvel observar nesse perodo, que este componente
passou a ter um carter menos administrativo e mais poltico34. As aes ganharam novo
sentido. Os muturios e beneficirios dos programas passaram a ser orientados sobre seus
direitos de cidadania e a importncia da participao nas aes e nos processos gerados pela
interveno pblica. Os planos de desenvolvimento comunitrio compreendiam:

Discutir os direitos e deveres do cidado que adquiria a unidade habitacional via

BNH;

Acompanhar a edificao dos conjuntos habitacionais;

Preparar as famlias para a mudana;

Apoiar a organizao da nova comunidade;

Formar e capacitar os moradores para viver em condomnio (no caso de

Conjuntos Habitacionais Verticalizados);

Apoiar a formao e constituio das Associaes Comunitrias;

Debater o uso e a manuteno dos espaos e equipamentos comunitrios;

Promover aes de Educao Ambiental e Sanitria.

Os projetos destinados urbanizao das favelas (PROMORAR) incluam ainda nesse

rol de aes mencionadas, a mobilizao da populao para conhecer e debater o projeto
urbanstico e arquitetnico, j que, por vezes, as reas ocupadas eram imprprias para o uso

34

A partir do final de dcada de 1970, tem incio no interior das universidades de Servio Social um
movimento denominado de Movimento de Reconceituao, que passa a questionar o tradicionalismo da
profisso e a se aproximar de perspectivas tericas mais crticas criando bases para a construo de um
projeto de ruptura (ou pelo menos a inteno) com o Servio Social tradicional.

117

habitacional e exigiam remoo dos moradores. Esse processo no representa necessariamente

ruptura com os processos tradicionais do trabalho social. Observa-se no caso do programa de
desfavelamento realizado pelo municpio de So Paulo, por exemplo, a persistncia de velhas
concepes, ou seja, embora houvesse movimentos para a democratizao dos programas, as
prticas de tutela e coero ainda era uma realidade.
At mesmo porque nesse perodo no era atribuda a mesma importncia de hoje
participao popular, nem o atendimento das necessidades de educao, sade, assistncia
social, gerao de trabalho e renda e proteo ambiental das reas mais vulnerveis. Tambm
no existiam instrumentos jurdicos e legais disponibilizados posteriormente pela
Constituio Federal, Estatuto das Cidades e outras leis que regulam a funo social da
propriedade urbana e desenvolvimento sustentvel das cidades.
importante pontuar ainda que dentro desse contexto de questionamentos da ordem
vigente e dos movimentos sociais de luta por moradia, o governo federal, recorrendo velha
receita das dcadas de 1930 e 1940, lana o Plano Nacional dos Centros Sociais Urbanos
PNCSU, Lei 75.922 01/07/1975 cujos objetivos eram: a) promover a integrao social das
cidades atravs do desenvolvimento de atividades comunitrias no campo da educao,
cultura e desporto, da sade e nutrio, do trabalho, previdncia e assistncia social e da
recreao e lazer.
Escamoteando as verdadeiras causas dos ditos problemas urbanos e sociais, o PNCSU
apresentou entre outras a seguinte justificativa para a criao desses espaos: Quando o
indivduo chega cidade grande, ele perde a noo de comunidade e em meio s tenses e a
competitividade, o indivduo levado marginalidade e a delinquncia (p. 74).
O governo federal, aps criar o PNCSU, publicou sua Instruo Normativa n 12
(02/06/1980) que regulamentou a operacionalizao dos CSUs, tendo como objetivo formal
ser instrumento indutor de desenvolvimento econmico e social das comunidades mais
pobres, resguardando o carter de integrao das atividades a serem realizadas sob a alada
dos diferentes nveis governamentais (...) tem como meta maior a elevao do nvel de bemestar as populaes mais carentes e sua organizao como grupos sociais capazes de participar
efetivamente no processo de desenvolvimento da sociedade nacional (p. 74). O documento
definiu ainda o que entendia por Desenvolvimento Comunitrio, Participao Comunitria e
Organizao Comunitria:

Desenvolvimento Comunitrio: processo de tomada de conscincia crtica por parte

dos moradores das reas de influncia do CSUs a respeito dos problemas reais da
comunidade e de sua potencialidade para transformar esta realidade.

118
Participao Comunitria processo pelo qual os moradores da rea de influncia
dos CSUs tomam parte na elaborao, execuo, acompanhamento e avaliao dos
projetos e atividades que visam o desenvolvimento comunitrio.
Organizao Comunitria processo pelo qual os moradores das reas de influncia
criam condies concretas para participar do desenvolvimento comunitrio atravs
da formao de grupos e organizaes comunitrias (BRASIL, Instruo Normativa
n 12 de 12/06/1980).

Esse momento alm de explicitar claramente o entendimento do governo federal sobre

Desenvolvimento e Organizao Comunitria, marca uma retomada das orientaes dos
organismos internacionais ONU/OEA (conforme vimos no captulo anterior deste trabalho),
os quais propagaram e chancelaram o mtodo de Desenvolvimento e Organizao de
Comunidade DOC como um processo de cooperao fundamental e indispensvel entre
populao e governo. Em 1970, o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID tambm
j se referia ao DOC como um processo de transformao e como mtodo para se conseguir
participao, a legitimao dos programas oficiais e a integrao social. Comungando com
esta mesma perspectiva, a Cepal (Comisso de Estudos Econmicos para a Amrica Latina)
tambm recomendou aos pases, nfase na participao social formulao das polticas de
desenvolvimento.
Na avaliao de Mineiros (1981) a poltica social criada pelo governo militar
definida e implementada verticalmente numa postura de tutela de interesses, necessidades e
aspiraes da populao. Alm de transformar a participao social num expediente para
eliminar obstculos implantao das diretrizes nacionais e a fim de garantir a adeso da
populao a elas. A ao comunitria funciona como um meio de acelerar o desenvolvimento,
obviamente que nos moldes em que ele ditado pelo poder central.
Para a autora, os programas de desenvolvimento e organizao comunitria
constituram-se em um mediador e amortecedor de tenses sociais. E a contradio que
envolve esta ao, no mbito institucional, a de fazer cumprir as diretrizes e assegurar a
participao e o atendimento efetivo das demandas das comunidades alvo dos projetos.
Na dcada de 80, especificamente em 1985, o trabalho social torna-se componente
obrigatrio nos programas habitacionais financiados pelo BNH, inclusive como item
financivel, com a criao do PRODEC Programa de Apoio ao Desenvolvimento
Comunitrio, atravs da Resoluo n 38/85. Posteriormente, o PRODEC foi regulamentado
pela resoluo da diretoria RD n 40/85, que definiu os mecanismos operacionais e
financeiros do programa com vistas instrumentalizar e operacionalizar as diretrizes da Poltica
de Desenvolvimento de Comunidade. Assim, o documento indica:

119
O PRODEC ser operado pelas Carteiras Habitacionais subordinadas Diretoria de
Programas Habitacionais - DIHAB.
A Carteira de Desenvolvimento Urbano - CDURB e a Carteira de Saneamento
COSAN. Podero, quando as caractersticas de suas operaes de credito assim o
exigirem, utilizar recursos do PRODEC, para a execuo de programas ou projetos
de desenvolvimento de comunidade.
Os programas e/ou projetos de desenvolvimento de comunidade sero executados,
preferencialmente, pelos Agentes Promotores e Agentes para Atividades
Complementares e, excepcionalmente, atravs das instituies especializadas ou do
prprio BNH.
Respeitando as diretrizes emanadas da RC n 38/85 e os dispositivos, desta
Resoluo, cada Carteira formular instrues prprias para a elaborao, aprovao, execuo, acompanhamento e avaliao das programaes e/ou projetos
de desenvolvimento de comunidade, compatveis com as caractersticas de cada.
As propostas de operao de crdito, com vistas ao financiamento de
empreendimentos habitacionais, passaro a conter, obrigatoriamente, projetos de
desenvolvimento de comunidade incorporados aos projetos habitacionais (BRASIL,
RD N 40/85).

Kleyd Junqueira Taboada (2013), assistente social, que trabalhou na agncia central do
BNH situada no Rio de Janeiro, relata que o PRODEC foi formulado por Wilson Cardoso,
professor da Faculdade de Servio Social da Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ,
em razo dos diversos problemas apresentados nos conjuntos habitacionais construdos pelo
BNH. Em sua avaliao, o coordenador tentou imprimir uma proposta de trabalho social
inovadora e comprometida com a participao dos moradores, que deveriam ser tratados
como cidados conscientes de seus direitos e deveres para que eles pudessem se apropriar de
seus novos espaos de moradia. Para exemplificar, utiliza o seguinte exemplo:

Quando o conjunto ficava pronto as pessoas iam pra l, e era uma demanda de
espcie muito parecido com o que hoje temos de projeto aqui, voc tem o MCMV
Minha Casa, Minha Vida, voc vai l implanta um conjunto de apartamentos
especificamente em um lugar e tem aquela demanda toda que vem de qualquer
lugar. Hoje em dia eu tenho uma critica muito grande, j fiz isso varias vezes no
Ministrio (das cidades), de tempo nenhum que voc tem para o preparo dos
moradores (...) Voc vai tirar uma pessoa aqui de uma rea de um subrbio, de uma
casa alugada ou de uma favela e colocar dentro de um condomnio vertical, onde ele
vai ter gastos que ele no tinha. A preocupao no a sustentabilidade familiar, mas
com a sustentabilidade familiar, como que ele vai pagar a gua? (Entrevista
realizada por ocasio da pesquisa de campo Kleyd Taboada 23/01/2013)

A partir dessa reflexo, intuiu-se que a concepo de desenvolvimento, organizao e

participao comunitria apresentada anteriormente pela Instruo Normativa n12/80 talvez
ainda oriente os atuais programas federais habitacionais.
Os anos de 1980 foram marcados por uma grave crise habitacional. Com a aprovao
da Lei Federal N 6.766/79 (que criminaliza os loteadores que no atendem aos padres
mnimos de implantao de loteamentos), a oferta de terrenos para a populao de baixa renda
diminuiu ainda mais (CARDOSO, 2005). Com a reduo deste tipo de oferta, aliada aos

120

outros fatores j mencionados, intensificam-se as ocupaes de terrenos vazios,

principalmente em reas pblicas, em decorrncia de uma grande articulao de diversas
entidades e movimentos sociais em torno da luta pelo direito a terra e moradia.

Na primeira metade dos anos de 1980, as lutas pela redemocratizao do pas

engendraram novas organizaes e movimentos especficos. No campo da moradia,
espalham-se na cidade os movimentos reivindicatrios de luta por casas,
urbanizao, regularizao fundiria, melhorias e servios urbanos, que se dirigem
esfera municipal e estadual, com estratgias de mobilizao de massa e ocupao de
terrenos ociosos. Destacam-se neste perodo as experincias municipais de
atendimento demanda dos movimentos sociais no perodo 1982-1985, a anistia
para loteamentos clandestinos e os primeiros projetos de urbanizao de favelas
(RAICHELLES et al., 2008, p. 243).

Os programas descritos anteriormente no alcanaram resultados expressivos para

conter o dficit habitacional, e a populao moradora de favela excluda do atendimento
pblico habitacional cresceu em propores gigantescas, neste perodo. Maricato (1987)
aponta que s na cidade de So Paulo a populao moradora de favela cresceu em 1980 cerca
de 446%, enquanto que a populao total do municpio cresceu 44% de acordo com IBGE
(1980).
Com o agravamento da questo urbana e habitacional, coube aos municpios,
pressionados pela escassez de recursos federais, e pela realidade de um aumento constante de
assentamentos informais e ocupaes, desenvolverem propostas e aes emergenciais,
geralmente sob responsabilidade das secretarias ou rgos que ofereciam assistncia social.
Os gestores municipais destinavam verbas para doao de kits-barraco e material de
construo, o que fez aumentar ainda mais o mercado informal de moradias.
Alm disso, intensificaram-se as aes do trabalho social na esfera municipal no
mbito da poltica urbana e habitacional, principalmente no apoio e organizao das
comunidades no sentido de reivindicar servios essenciais (Movimento Pr-gua e Pr-Luz).
O governo federal reagiu s presses e chegou a instituir novas linhas de
financiamento para construo de conjuntos habitacionais, lotes urbanizados e urbanizao de
favelas, tomando como exemplo os projetos de iniciativa dos governos estaduais e
municipais, contudo, em virtude das imposies internacionais colocadas pelos Programas de
Ajuste Estrutural -PAE dos organismos internacionais (Fundo Monetrio Internacional e
Banco Mundial), foram impostas significativas restries e exigncias ao financiamento do
setor pblico para a realizao de emprstimos habitacionais, seja pela restrio dos aportes
de recursos do Oramento Geral da Unio (OGU), seja pelo impedimento da utilizao dos
recursos Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS para esse fim.

121

Aps a extino do BNH ocorrida em 1986, a estrutura centralizada dos governos

militares desmontada e a poltica habitacional sofreu grande instabilidade institucional,
devido a constantes mudanas ministeriais e diversos arranjos institucionais. A Caixa
Econmica Federal absorveu algumas atividades do BNH e passou a ser operadora do Fundo
de Garantia por Tempo de Servio FGTS.

(...) a extino do BNH representou mais que uma simples reorganizao

administrativa. Como matriz organizacional da policy community nas reas de
habitao e desenvolvimento urbano, o BNH possua quadros tcnicos
especializados e a memria tcnica do setor. A assuno da Caixa Econmica
Federal das atividades e pessoal do BNH foi marcada por descontinuidade e
fragmentao institucional, provocando a marginalizao da questo habitacional na
agenda governamental. A derrota da proposta de um Banco de Desenvolvimento
Urbano representou um recuo significativo para os setores reformistas (MELO,
1993, p. 127 apud LIMA, 2010).

Com a promulgao da Constituio de 1988 a descentralizao constituiu-se como

princpio organizador das reformas do setor pblico e se tornou bandeira de governos locais
com diferentes orientaes polticas. Aliado a esse processo, a democratizao tambm
passou a compor o discurso da poca, muitas vezes sendo utilizada at como sinnimo do
processo de descentralizao. Mas, embora a constituio tenha estabelecido as garantias
legais e institucionais para a autonomia dos municpios brasileiros, algumas reas especficas,
como no caso das polticas habitacional e urbana, no foram definidas as responsabilidades e
competncias de cada ente federado e nem to pouco a repartio dos recursos para esta tal
finalidade.
Marta Arretche (2004) argumenta que os constituintes elegeram o formato de
competncias concorrentes para maior parte das polticas sociais, desse modo qualquer ente
federativo estava constitucionalmente autorizado a implementar programas nas reas de
sade, assistncia social, educao, habitao e saneamento, mas, ao mesmo tempo, sem a
obrigao de faz-lo.
Seja pela desarticulao da burocracia federal, seja pelas caractersticas da arena de
formulao de reformas do setor habitacional, at 1995 a descentralizao da
poltica habitacional no foi uma iniciativa originada no mbito federal. Mas, no
plano local, diversas iniciativas e inovaes institucionais surgiram a partir dos anos
80 (ARRETCHE, 2000, p. 106).

Nesse perodo, ocorreu uma queda significativa no volume de investimentos para

habitao, principalmente para a populao de menor renda. A melhoria das condies
habitacionais das favelas no foi priorizada e/ou eram entendidas como responsabilidade

122

exclusiva dos governos municipais. Se, por um lado, o governo federal restringiu o acesso aos
recursos, por outro, ampliaram-se as condies de autonomia para as iniciativas locais
(estaduais ou municipais) na definio de agendas e implantao de polticas.
importante mencionar que, aps a primeira Conferncia ONU Habitat, realizada no
Canad em 1976, comeou a se constituir um consenso internacional entre os especialistas e
policy makers sobre a necessidade de mudar a poltica de erradicao de favelas at ento
vigente, principalmente nos pases do terceiro mundo, por aes de urbanizao que
preservassem o patrimnio construdo nestes locais, garantindo segurana na posse, provendo
infraestrutura, permitindo que os moradores realizassem investimentos prprios na construo
e melhoria de sua prpria moradia, ao invs da construo de grandes conjuntos.
Para Make Davis (2006) a publicao Housing by people: Towards Autonomy in
Building Environments" de Jonh Turner (1976) consolida essa tendncia que, para o autor, se
constituiu em uma nova ortodoxia e uma cortina de fumaa para ocultar a reduo dos
investimentos do Estado para combater a pobreza e o dficit habitacional, pois formulava um
afastamento radical do fornecimento pblico de habitaes, favorecendo projetos de lotes
urbanizados e a urbanizao da favela in loco (DAVIS, 2006, p. 81).
Num esforo de sntese em relao aos programas de urbanizao de favelas
desenvolvidos na dcada de 1980, Denaldi (2003) avalia que o foco das intervenes era o
reconhecimento legal da existncia das favelas e de sua possibilidade de consolidao, por
meio de obras de saneamento, tentando promover a gradativa melhora das condies de
habitao da populao. Nesse perodo ocorre a institucionalizao da participao popular, a
construo de um referencial de uma regulamentao urbanstica e a construo de
expertise um saber tcnico. Quanto as limitaes dessa interveno, a autora destaca a falta
de articulao dos programas com a poltica urbana, a viso setorialista, a baixa qualidade das
obras, a pouca valorizao do trabalho social e da participao popular.
As observaes de Enrico Novara (2003) corroboram com esta avaliao em relao
aos projetos de infraestrutura pontual desenvolvidos no mbito dos programas de urbanizao
de favelas na maioria das cidades, na dcada de 1980 e refere:

As principais aes se referem s obras de regularizao e pavimentao de ruas e

vielas, a construo de estradas de acesso s partes mais ngremes das favelas e na
construo de muros de conteno nas reas de risco, a realizao do sistema de
esgoto mesmo que no oficial por causa da reduzida largura dos becos, alm da
efetivao das redes de distribuio da gua e da energia eltrica. Os investimentos
so limitados e de exclusiva competncia dos municpios, no so previstos projetos
de integrao com o contexto urbano, as obras so pontuais e muitas vezes
realizadas em mutiro (NOVARA, 2003, p. 13).

123

De modo geral as equipes de urbanizao de favelas, inicialmente, eram compostas

exclusivamente de arquitetos e engenheiros e as aes pertinentes ao trabalho social
(cadastramento e suporte as famlias) eram realizadas por outros departamentos geralmente
ligados a poltica de assistncia social. Posteriormente, os trabalhadores sociais passam a
compor as equipes (geralmente assistentes sociais) responsveis pelas urbanizaes de
favelas. Momento em que essa interveno passou a ter como elementos indissociveis as
obras de saneamento e drenagem, a regularizao fundiria e o prprio trabalho social.
A professora Maria de Ftima C. M. Gomes (2007) argumenta que na cidade do Rio
de Janeiro dado o insucesso dos programas de remoes de favelas, posto a interrupo da
proviso habitacional pelo Estado e aliado ao movimento de resistncia e organizao dos
moradores dessas reas, essas intervenes foram substitudas por obras pontuais. A autora
refere que no perodo entre 1983 e 1985, a prefeitura implementou o PROFACE (Programa de
Favelas CEDAE) para o abastecimento de gua esgoto e, posteriormente tambm estendeu s
favelas os servios de coleta de lixo por meio da COMLURB (Companhia de Limpeza
Urbana) e o programa de eletrificao das favelas.
A dissertao de mestrado da assistente social Mauriclea S. Santos (2006)

35

, A

Poltica habitacional no municpio de Diadema e a interveno do assistente social (1994

2004), nos d algumas pistas sobre o trabalho social desenvolvido pelos programas de
urbanizao e regularizao desenvolvido nos anos 80. Ao realizar entrevistas com os
profissionais que integraram as equipes de urbanizao de favelas da cidade e com lideranas
(inclusive com o presidente de da maior Associao de Moradores do muncipio), a autora
identificou que at 1983, o trabalho social nas favelas era realizado pela Secretaria de
Promoo Humana, o qual mantinha intervenes com vistas ao desfavelamento, sendo as
principais aes relacionadas identificao das famlias, seu respectivo cadastramento e o
atendimento emergencial, por ocasio das enchentes e desmoronamento (Defesa Civil);
geralmente os moradores eram atendidos em outros locais afastados das reas centrais e sem
infraestrutura urbana.
Segundo Santos (2006), com a vitria do Partido dos Trabalhadores em 1994, ocorreu
uma inverso das prioridades e a urbanizao das favelas passou a ser a ao principal da
poltica habitacional do governo. Essa agenda municipal estava diretamente relacionada
presso e luta dos movimentos sociais, que ao questionar os processos de remoo
35

Assistente social membro da equipe tcnica da Secretaria de Habitao de Desenvolvimento Urbano do

municpio de Diadema.

124

reivindicavam a permanncia nas favelas e nos espaos ocupados. Para atender essa demanda,
inicialmente sob a responsabilidade do Departamento de Planejamento, criado o Programa
de Urbanizao de Favelas que tinha como objetivos principais:

Realizar obras pontuais de infraestrutura urbana,

Garantir acesso a servios pblicos essenciais (gua, esgotamento sanitrio e

energia eltrica);

Realizar o reordenamento e parcelamento do solo;

Assegurar a Regularizao Fundiria, com vistas a garantir a segurana e posse

dos moradores destes locais.

No caso de Diadema, o trabalho social no era um elemento constitutivo das

intervenes urbanas e habitacionais. Posteriormente, ao ocorrer uma reforma na
administrao municipal, que as aes e os programas do Departamento de Planejamento
unificaram-se com o Departamento de Promoo Humana, pois havia o entendimento, que era
necessrio integrar os profissionais do servio social (assistentes sociais) no programa de
urbanizao de favelas.
Inicialmente as equipes tiveram estranhamentos justamente pela marca confessional
e assistencialista que carrega a profisso do servio social, mas com o passar do tempo, os
assistentes sociais foram adquirindo um papel importante nas intervenes, tornando-se um
articulador das discusses com a populao. Alm disso, esses profissionais passaram a
contribuir na elaborao dos projetos arquitetnicos, na identificao de problemas e no
debate da prpria poltica habitacional do muncipio.
Santos (2006) ao realizar entrevistas com lideranas da cidade captou muito bem a
forma como a populao percebe o trabalho do assistente social, ou seja, ele algum que
ensina o povo a morar, que ajuda a organizar a comunidade, que incentiva a
participao. Para o presidente da maior associao de moradores da cidade, o assistente
social um mediador de conflitos. Sua fala ilustra bem alguma das atribuies por vezes
difusa (confusa) dos profissionais que operacionalizam as aes relativas ao trabalho social.
(...) os problemas mais graves... quando as coisas estavam acontecendo nas reas em
vez de mandarem um tcnico do fsico, eles mandavam sempre um assistente social
na frente, se tinha uma briga mandavam o assistente social. Todo tipo de problema
que existia sempre aparecia primeiro na rea o assistente social...problema de toda
natureza... que no tinha nada a ver com vocs...conflitos... para ns que temos uma
viso que o tcnico de Servio Social muito importante, tem uma participao
importante na mudana de valores a junto comunidade, para o trabalho nos

125
projetos, para fazer as pessoas entenderem o valor das coisas (SANTOS, 2006, p.
106).

Os profissionais entrevistados, por sua vez, possuem conscincia dos limites e

alcances de suas aes, mas no empreenderam uma sistematizao de suas prticas de forma
a avaliar seus resultados criticamente.
Ainda em relao ao trabalho social nos programas de urbanizao de favelas,
possvel identificar que nesse perodo ele se configura em um conjunto de aes fortemente
amparado na metodologia de Desenvolvimento de Comunidade, ou seja, mobilizar a
populao a participar das obras (geralmente em sistema de mutiro), promover atividades de
animao e promoo comunitria, articular outros servios pblicos (correios, numerao e
nomeao de ruas, ligao oficial de gua, esgoto e energia eletrica, etc.) e, principalmente
auxiliar no processo de remoo e remanejamento das famlias.
A professora Rosangela Paz (2003) num esforo de caracterizar as matrizes tericas e
metodolgicas do trabalho social no mbito dos programas habitacionais, desenvolvidos nas
dcadas de 1970 e 1980, situa as aes em duas grandes matrizes conceituais: a de
desenvolvimento de comunidade ortodoxa com base conservadora (funcionalista), presente
at os dias atuais, que idealiza os diferentes grupos sociais, evita ou ignora os conflitos
sociais, busca construir consensos e a colaborao entre o Estado e a populao, concebe a
participao como instrumental e consultiva - e a perspectiva de desenvolvimento de
comunidade heterodoxa ligada aos movimentos sociais que parte do conceito de sociedade
civil, de campos de lutas, conflitos, ao coletiva, protagonismo, e que recebeu influncia da
metodologia de Educao Popular de Paulo Freire. Essa matriz buscou politizar o trabalho
social, desenvolver a organizao e a participao dos movimentos sociais e construir
propostas emancipatrias.
A partir da segunda metade dos anos 1980, tem incio a discusso e a incorporao de
novos conceitos e outras categorias tericas; os profissionais que desenvolvem o trabalho
social nas intervenes urbanas passam a absorver a noo de direitos sociais, sociedade civil,
sujeitos sociais, esfera pblica, territrios, cidade e participao, alargando os horizontes da
interveno social. Entretanto, no h registros das experincias desenvolvidas e to pouco
um balano do conjunto das intervenes do trabalho social nos programas de urbanizao de
favelas, nem de seus resultados efetivos ou sistematizaes metodolgicas. At mesmo o
conceito de trabalho social ficou impreciso ficando seu entendimento a critrio de cada
municpio e equipe tcnica responsvel pelas aes.

126

A tabela a seguir procurou tambm sintetizar as intervenes pblicas e o trabalho

social desenvolvido nos respectivos programas destinados as favelas nesse perodo.

127
Quadro 2 Sntese das intervenes Trabalho social (1970-1980)
PROGRAMAS/
COMISSES

INOCOOPs BNH Governo Federal

PROGRAMA DE
DESFAVELAMEN
TO
E CONSTRUO
DE Vila de
Habitao
Provisria V.H.P
PREFEITURA DE
SO PAULO

FUNDAO
LEO XIII RIO
DE JANEIRO

PROFILURB e
PROMORAR
(BNH GOVERNO
FEDERAL)

Cohabs (mbito
MUNICIPAL)

ANO DE
CRIAO

1966

1972

1970-1980

1979

1970-1980

OBJETIVOS

Gerir e acompanhar as
cooperativas habitacionais
que produziam moradias a
baixo custo para atender os
trabalhadores
sindicalizados
e
contribuintes do Fundo de
Garantia por Tempo de
Servio FGTS

Integrar o favelado a vida

urbana

Continuou
a
prestar
assistncia social e ampliou
suas atividades, passando a
atender outras demandas
do Estado, ou seja, alm
das favelas, incorporou a
gesto
dos
Conjuntos
Habitacionais Populares,
construdos no regime
militar.
PROFILURB tinha como
objetivo financiar Lotes
Urbanizados s famlias de
baixa renda.
PROMORAR admitia a
erradicao do ncleo ou
sua urbanizao, tornandose o primeiro programa a
assinalar uma mudana de
postura que buscava no
mais remover, mas fixar os
moradores em um ncleo
gerado a partir de invaso
de terra.

Continuaram a gerenciar a
construo dos Conjuntos
Habitacionais

TRABALHO SOCIAL/Planos de
Desenvolvimento Comunitrio
Analisar as fichas socioeconmicas dos
postulantes a moradia;
Assessorar a formao das cooperativas
dos projetos aprovados pelo BNH;
Prestar assessoria na organizao de
assembleias das cooperativas;
Organizar o sorteio das chaves das
unidades habitacionais ao trmino dos
Conjuntos e Prestar assistncia s
famlias que se mudam para os
conjuntos at o encerramento da
cooperativa.
A integrao aqui era compreendida a
partir de trs nveis bsicos e
simultneos: Educao Trabalho
Habitao. No V.H.P foram oferecidas
atividades de Educao Comunitria e
Sanitria,
Entrevistas individuais,
Formao rpida de Mo de Obra,
Creche, Ensino Fundamental e Mobral
incentivo para a educao formal.

Realizar treinamento socioeducativo dos

moradores destes locais com o objetivo
de promover sua integrao social.

Responsabilidade do rgo contratante

(prefeituras e estados). As aes
passaram a ter um carter menos
administrativo e mais poltico. Envolvia
desde o cadastramento, a mobilizao da
populao a conhecer e debater o
projeto urbanstico e arquitetnico;
acompanhamento das obras e, posterior
remoo. Aes no sentido de articular
junto aos demais servios de
manuteno da cidade a proviso de
outros servios: coleta de lixo e limpeza
urbana, numerao, nomeao de ruas e
vielas dos ncleos j urbanizados.
Juntamente com arquitetos tambm
passaram a apoiar e orientar os mutires
auto gestionrios.
Discutir os direitos e deveres do cidado
que adquiria a unidade habitacional via
BNH; Acompanhar a edificao dos
conjuntos habitacionais; Preparar as
famlias para a mudana; Apoiar a
organizao da nova comunidade;
Formar e capacitar os moradores para
viver em condomnio (no caso de
Conjuntos
Habitacionais
Verticalizados); Apoiar a formao e
constituio
das
Associaes
Comunitrias; Debater o uso e a
manuteno dos espaos e equipamentos
comunitrios; Promover aes de
Educao Ambiental e Sanitria.

EXECUO
Departamento
de
Desenvolvimento
Comunitrio
Equipes
tcnicas
compostas de assistentes
sociais, socilogos e
advogados.

Secretaria de Bem Estar

social
Equipes tcnicas
compostas de assistentes
sociais, estagirios,
arquitetos, engenheiros,
advogados e voluntrios.

Centros sociais
assistentes sociais,
estagirias, voluntrios
(no h informao
sobre a participao de
outros profissionais).

Executivo
Municipal:
Departamentos
e
Secretarias Assistncia
Social/Servios
Sociais/Promoo
Social/Promoo
Humana/ Bem Estar
Social.
Equipes
tcnicas
assistentes
sociais,
arquitetos, engenheiros,
estagirios.

Departamentos
de
Servio
Social

composta de assistentes
sociais,
pedagogos,
socilogos.

128

PROGRAMAS/
COMISSES

PROGRAMAS
MUNICIPAIS DE
URBANIZAO
DE FAVELAS

ANO DE
CRIAO

1980

OBJETIVOS

Foco das intervenes era

o reconhecimento legal da
existencia das favelas e de
sua possibilidade de
consolidao, por meio de
obras de saneamento,
tentando promover a
gradativa melhora das
condies de habitao da
populao.

TRABALHO SOCIAL/Planos de
Desenvolvimento Comunitrio

EXECUO

Trabalho social ainda pouco valorizado

conjunto de aes amparado na
metodologia de Desenvolvimento de
Comunidade - mobilizar a populao a
participar das obras (geralmente em
sistema
de
mutiro),
promover
atividades de animao e promoo
comunitria, articular outros servios
pblicos (correios, numerao e
nomeao de ruas, ligao oficial de
gua, esgoto e energia eletrica, etc.) e,
principalmente auxiliar no processo de
remoo e remanejamento das famlias.

Inicialmente
desenvolvimento
por
Departamentos
e
Secretarias Assistncia
Social/Servios
Sociais/Promoo
Social/Promoo
Humana.
Equipes
tcnicas
composta essencialmente
por assistentes sociais
(embora
tambm
apaream
outras
categorias profissionais
socilogos, pedagogos).
Posteriormente,
estes
profissionais passam a
ser absorvidos pelas
equipes de urbanizao
(arquitetos, engenheiros,
advogados) e/ ou os
programas
de
urbanizao
so
includos
como
atribuio
das
Secretarias
e
Departamentos ligados a
poltica de Assistncia
Social.

129

Captulo 5

130

5 A DIMENSO SOCIAL DOS PROGRAMAS DE URBANIZAO DE FAVELAS E

SEUS IMPACTOS NO COMBATE A POBREZA URBANA (1990 E ANOS 2000):
UMA AGENDA DE PESQUISA EM CONSTRUO
Todo conhecimento que pretende superar o que est dado e sua aparncia supe uma
postura e questionamento ou uma certa indignao em face do presente, o que pode
desencadear motivaes tericas, ticas e polticas, dirigidas crtica e a uma prtica
voltada a transformao da realidade (BARROCO, 2010, p. 15).

O sistema capitalista sob a gide da globalizao e no curso da crise financeira global

assumiu novas configuraes, impulsionadas principalmente pelos ideais neoliberais que
ganham fora, os quais passam a fazer crticas interveno estatal, recomendando inclusive
desregulamentao trabalhista e a reduo gradual dos sistemas de proteo social,
propagando a fora propulsora dos mercados para efetivamente promover o desenvolvimento
econmico e social.
Emerge nesse contexto um novo modo de produo, que se fundamenta
essencialmente na acumulao flexvel, denominada de vrias formas - ps-fordista, psmoderno ou ps-industrial - que possui como caractersticas principais a flexibilidade das
pautas de consumo, dos processos de trabalho, dos mercados, da contratao de mo de obra.
Fazendo emergir novos setores na economia, principalmente no campo da prestao de
servios especializados e financeiros, exigindo nveis mais elevados de inovaes
tecnolgicas, comercial e organizativa das instituies.
As novas tecnologias de informao, comunicao e automao, vo modificando
substancialmente o modelo de produo. Este passa a ter linhas de produo informatizadas,
reduzindo consideravelmente a necessidade de contratao de mo de obra, reduzindo os
custos fixos e de trabalho. Passando a ocorrer uma flexibilizao da organizao das
estruturas empresariais em corporaes, fuses e diversificao das empresas. A globalizao
da economia impulsiona a generalizao mundial dos mercados.
Diante das rpidas transformaes socioterritoriais, as novas tendncias de
urbanizao refletem diretamente no planejamento urbano, bem como, nas dinmicas
territoriais fazendo emergir diversos conflitos, haja vista o crescimento explosivo de favelas e
assentamentos precrios no Planeta, conforme alerta de Mike Davis (2006)36.

36
Segundo dados da ONU um bilho de habitantes do planeta so favelados. A tendncia identificada que o
crescimento urbano tem se concentrado nas grandes cidades megacidades, especialmente na periferia pobre,
em condies crescentes de degradao sanitria e ambiental.

131

As diretrizes amplamente divulgadas e receitadas pelos organismos internacionais

com seus Planos de Ajuste Estrutural PAEs propagaram a focalizao das polticas pblicas,
principalmente as sociais, nos chamados bolses de excluso, territrios vulnerveis,
comunidades frgeis, comunidades vulnerabilizadas, em detrimento da reduo das
polticas universais. Acrescenta-se receita a desregulamentao das leis trabalhistas o
enxugamento da mquina e da burocracia do Estado, seguindo a receita econmica
ortodoxa do Consenso de Washington37. Assim, outras formas de gesto denominadas de
governana so propostas para enfrentar os desafios milnio. Mas o que so essas novas
formas de governana?
Garson (2009) lana luz sobre a questo e apresenta algumas definies sobre o
conceito de governana, que subliminarmente atende aos anseios neoliberais da focalizao e
publicizao das polticas pblicas em detrimento de sua universalizao, ao mesmo tempo o
conceito de governana prope a proteo e melhora da esfera pblica.
As reflexes do autor apontam que os governos so elementos necessrios, mas no
suficientes para enfrentar os novos desafios impostos pela Globalizao. Indica que as
estruturas de governana incluem no apenas o governo local, mas iniciativas privadas,
organizaes no governamentais, alm das relaes intergovernamentais, configurando as
famosas PPP (parcerias pblico-privado).
Os governos locais parecem surgir como os espaos mais aptos para compreender as
demandas da populao. A responsabilidade pela oferta de cada bem pblico deve caber
jurisdio que tem maior controle sobre a menor rea geogrfica que internaliza os benefcios
e custos de sua proviso. (GARSON, 2009, p.74)
Vale a pena citar o exemplo da famosa experincia da Terceira Itlia que em um
momento de crise financeira global, manteve-se imune a seus impactos, em razo de
combinar as vantagens competitivas e o empreendedorismo explorando as caractersticas e a
identidade local. Esse processo fomentou a criao de uma indstria especfica, que fez
emergir inmeras parcerias e engajar novas cidades e vales no mercado mundial criando o que
os tericos denominam de desenvolvimento endgeno formando os Distritos Industriais.
37

Funcionrios do governo norte-americano e dos organismos financeiros internacionais e diversos economistas

especializados em assuntos latino-americanos reuniram-se na capital dos Estados Unidos com o objetivo de
proceder a uma avaliao das reformas econmicas empreendidas nos pases da regio. As concluses dessa
reunio, denominado de Consenso de Washington, abrangeram dez reas: Disciplina fiscal; Priorizao dos
gastos pblicos; Reforma tributria; Liberalizao financeira; Regime cambial; Liberalizao comercial;
Investimento direto estrangeiro; Privatizao; Desregulamentao e Propriedade intelectual. Toda essa listagem
cobre os elementos bsicos do modelo neoliberal. As propostas deste consenso convertem-se para dois objetivos
bsicos: a drstica reduo do Estado e o mximo de abertura importao de bens e servios para a entrada de
capital de risco.

132

Neste contexto surge um novo questionamento: Ser que isso justifica o ressurgimento do
debate acerca do desenvolvimento territorial, regional e local?
As reflexes de Maricato so contribuies importantes para sanar essa dvida. A
autora menciona que Agenda Habitat II, fruto da Conferncia de Istambul de 1996, deu as
cidades uma grande importncia em contraposio s elaboraes tericas sobre o declnio do
Estado-nao. As reflexes tericas passaram a dar uma crescente importncia autonomia
das cidades e at mesmo o retorno do debate sobre cidades-nao.
Outro elemento importante assinalado pela autora refere-se s tendncias econmicas
apontadas pelos organismos internacionais tais como Banco Mundial e OCDE (Organizao
para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico). Os estudos e publicaes dessas
instituies tm grande poder de influenciar governos, cientistas e a opinio pblica em geral.
O relatrio da OCDE, por exemplo, sinaliza a necessidade de criar uma nova poltica de
desenvolvimento territorial que encontre meios mais eficazes de reforo do dinamismo
econmico, pois as foras do desenvolvimento capitalista contemporneo esto localizadas
em territrios especficos. O documento ainda afirma que a especializao e aglomerao da
produo produziro espaos mais atraentes s empresas e mais competitivos alm de
desenvolverem o capital territorial.
Ermnia Maricato tece crticas acerca dessas tendncias e aponta que esses territrios
sero marcados pela falta de mobilidade social, maior concentrao de poder privado e maior
segregao espacial.
Uma nova lgica para gesto das cidades (cidade mercadoria, cidade ptria, cidade
marketing) propagada por meio do Planejamento Estratgico, seguindo exemplo do modelo
Barcelona, que por ocasio dos grandes eventos e requalificao urbana, conseguiu resultados
positivos ao seguir a ortodoxia da poltica urbana proposta pelos organismos internacionais.
Nesse contexto inaugura-se mais um novo ciclo de programas de urbanizao e
regularizao de favelas, agora como uma das linhas programticas do governo federal para o
atendimento habitacional. Os projetos integrados de urbanizao de favelas tornam-se ao
prioritria, deixando de ser vistos como projetos-piloto ou alternativos, constituindo-se
em uma estratgia no s para solucionar o problema habitacional da populao moradora
dessas reas, mas para instaurar processos de desenvolvimento social. Seria a guerra contra a
pobreza urbana e o desenvolvimento local integrado e sustentvel os principais objetivos
das polticas sociais e, principalmente, dos programas urbanos e habitacionais?

133

A partir de estudos, artigos e avaliaes, nesse captulo iremos observar quais so as

caratersticas assumidas pelo trabalho social junto a alguns projetos integrados de urbanizao
de favelas financiados no mbito da Caixa Econmica Federal/BNDS, HBB e PAC.

5.1 O TRABALHO SOCIAL DESENVOLVIDO EM ALGUMAS EXPERINCIAS DE

URBANIZAO DE FAVELAS DESENVOLVIDA NOS ANOS 90 E 2000

Como foi visto na introduo deste trabalho a partir da dcada de 1990 multiplicam-se
as experincias de urbanizao de favelas por todo pas, deixando de ser visto como um
programa alternativo para se consagrar como modelo de interveno pblica. Observa-se que
as diretrizes dos programas comeam a reconhecer legalmente a existncia das favelas,
inclusive como parte da soluo habitacional para as pessoas e famlias de baixa renda e da
possibilidade de sua consolidao com a adoo de padres urbansticos mais elevados. Um
novo ciclo de programas surge nesse perodo, haja vista o intenso crescimento das
intervenes municipais e estaduais, que institucionalizam os programas de urbanizao e
regularizao de favelas como parte integrante da poltica urbana e habitacional local.

Nesta fase, surgem, ao lado de intervenes tradicionais, programas que adotam

pressupostos inovadores como desenvolvimento sustentvel, diversidade de
tipologias, estmulo a processos participativos e autogestionrios, parceria com a
sociedade organizada, reconhecimento da cidade real, projetos integrados e a
articulao com a poltica urbana (BONDUKI, 2010, p. 77).

Segundo Jos Brakarz (2002) a abordagem integrada para assentamentos humanos foi
originalmente elaborada pela ONU (1988) que publicou o documento Estratgias de
Habitao para 2000 e, foi incorporada, posteriormente a poltica habitacional do Banco
Mundial e promovida ativamente pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID
(1995).
Para Cardoso (2005) e Baltrusis (2007), a nova perspectiva de aes integradas
preconizadas nos projetos de urbanizao de favelas fruto de imposies e condicionantes
de organismos internacionais multilaterais, que passaram a financiar, diretamente, sem a
mediao dos governos centrais, a princpio, os programas e projetos focalizados de combate
pobreza e excluso territorial. O modelo slum upgrading passou a compor o portflio de
programas sociais do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID),
e se tornou parte da estratgia de minimizar os efeitos dos programas de ajuste recessivo
proposto aos pases em desenvolvimento do terceiro mundo.

134

Implicando, portanto, em agregar interveno fsica aes especficas direcionadas

reduo da pobreza. A articulao entre aes de carter social e de carter
urbanstico, permitia, assim, uma territorializao das polticas sociais aumentando
sua efetividade e sua capacidade de focalizao (targeting) (CARDOSO, 2007, p.
233).

A seguir procedeu-se a anlise de algumas dessas experincias.

Programa Vila Bairro (Teresinha- PI)

Com o objetivo de transformar as vilas (assim denominadas os assentamentos

precrios em Teresina) e favelas em bairros, o programa Vila Bairro, desenvolvido pela
prefeitura do Piau, empreendeu aes no sentido realizar uma interveno sistematizada
integral e intersetorial com desenvolvimento comunitrio.
Em oito anos, o programa no logrou xito em alcanar seus objetivos, concentrando a
maior parte dos recursos em obras de pavimentao e calamentos. O potencial redistributivo
do programa ficou restrito posto os constrangimentos oramentrios e a dependncia de
recursos externos.
A professora Dr. Antnia Jesuta de Lima, membro do ncleo de estudo sobre
Polticas Pblicas e Desenvolvimento do Meio Ambiente da Universidade Federal do Piau,
procedeu em 2007 um estudo detalhado desta interveno. Especificamente quanto ao item
desenvolvimento comunitrio, avaliou que velhas concepes do trabalho social com
comunidades pobres retornam por meio de um discurso renovado, ancorado em ideias-fora
tais como democracia e participao, mas mistificadoras de prticas neoconservadoras,
clientelistas e autoritrias. A proposta de trabalho social do programa Vila Bairro tinha como
pressuposto que um agente externo levaria conhecimento e organizaria as comunidades,
geralmente consideradas fragmentadas e desarticuladas, conforme se depreende dos objetivos
principais expressos no Projeto Tcnico de trabalho social:

Divulgar objetivos e metas dos programas;

Mobilizar a populao;

Sensibilizar, estimular e organizar as comunidades com participao;

Democratizar as oportunidades de acesso;

Promover a manuteno e sustentabilidade das transformaes promovidas;

Formular e articular solues complementares;

135

Promover a introduo de novos valores e padres de comportamento;

Fortalecer e ampliar parcerias;

Formar agentes multiplicadores;

Sensibilizar a comunidade para apropriao e uso dos bens produzidos;

Acompanhar, controlar e avaliar a implementao das aes e seus resultados.

Na avaliao de Lima (2008, p. 227-228) novos desafios e demandas esto colocados

para os programas habitacionais de modo geral, dentre as quais destaca:

Superao das prticas orientadas por uma viso funcional, paternalista, elitista e
autoritria do Estado, que confere a um corpo tcnico-burocrtico (quando no a
empresas terceirizadas) a tarefa de formular de cima pra baixo polticas e
intervenes nas comunidades;

Trabalhar com a perspectiva terica dos conflitos, uma vez que ela permite
compreender o jogo de foras, contradies que enreda a definio da poltica
urbana e a disputa dos espaos da cidade e da riqueza socialmente produzida;

O ponto de partida do trabalho social deve ser o de esquadrinhar a realidade

local, discutir e decidir com a populao as prioridades;

Promover a articulao de redes em torno de problemas e programas sociais a

ser desenvolvidos;

Superar a viso localista e comunitarista, ou seja, pensar as populaes locais

como participes da cidade;

O trabalho social deve ser integrado e articulado a outros profissionais, para que
a dimenso da totalidade social no se perca, uma vez que projetos deste porte
tende a fazer os tcnicos insularem-se em seus projetos especficos,
distanciando-se no somente da equipe, mas da realidade local.

Plano de Desenvolvimento Local - PDL Riacho Doce e Pantanal

Trata-se de um projeto de macrodrenagem da Bacia do Igarap Tucunduba realizado

pela prefeitura municipal de Belm com recursos do BID (posteriormente incorporado ao
HBB), o local abrigava cerca de 1.537 famlias em vrios assentamentos precrios (palafitas).
O trabalho social, denominado neste projeto de trabalho de participao comunitria foi

136

implementado por meio de um programa socioambiental, que se define como um programa

integrado voltado ao desenvolvimento de um processo pedaggico e participativo visando
melhoria da qualidade de vida e ambiental. O programa socioambiental composto de cinco
subprogramas:
1. Desenvolvimento Comunitrio e Controle Social: tinha como objetivos capacitar
lideranas a exercer seu papel na gesto pblica e fortalecer suas responsabilidades
nas comunidades e entidades;
2. Gerao de Trabalho e Renda: Ofertou cursos de capacitao e aperfeioamento
profissional nas reas de construo civil, corte costura, serigrafia, informtica bsica,
culinria e hotelaria, por meio de convnios e parceiras com organizaes no
governamentais e instituies socioassistenciais, bem como, aes com vistas ao
empreendedorismo na rea do turismo, por meio de oficinas, palestras, cursos e
financiamento de microempreendimentos pelo Banco do Povo;
3. Acompanhamento Social das famlias remanejadas: Desenvolver estratgias e
mecanismos de apoio s famlias que garantissem sua permanncia na rea
beneficiada;
4. Servio de Informao e Atendimento: prestar atendimento as comunidade orientando
s famlias para sua insero em outros servios pblicos do municpio, do estado e no
mbito federal;
5. Educao Sanitria e Ambiental: Contribuir para a constituio de uma nova
mentalidade sanitria e socioambiental. Prestar orientaes especficas sobre o uso dos
equipamentos sanitrios e da rede de esgotos. Promover a formao de agentes
ambientais.

Segundo as avaliaes do IBAM (Instituto Brasileiro de Administrao Municipal) e

da prpria equipe tcnica, a populao percebe mais facilmente os benefcios e resultados
imediatos da obra, do que das aes do trabalho social. Embora a equipe tcnica argumente
que o trabalho social comandou todo o processo de execuo da obra fsica. A participao
dos moradores do local se deu em carter quase instrumental, embora tenha ocorrido ao longo
do desenvolvimento do projeto um aumento significativo dos moradores nas reunies
organizadas pela equipe responsvel pelo PDL. Os representantes dos moradores e lideranas
locais encontram pouca ou nenhuma base de apoio em suas comunidades. O empenho e
incentivo organizao e participao comunitria para gesto compartilhada do programa
no correspondeu aos objetivos desejados pela coordenao geral do programa, sendo

137

observado um determinismo tcnico-poltico se sobrepondo a uma postura mais crtica de

desenvolvimento integral do territrio.
Alm disso, foram apontadas dificuldades de sistematizar a experincia; construir
indicadores para avaliar as aes socioeconmicas, socioambientais e poltico culturais
desenvolvidas ao longo do projeto. Na avaliao da equipe se o trabalho social fosse realizado
de forma isolada, sem as intervenes fsicas, teriam poucas chances de sucesso.
Observou-se ainda sobrecarga de trabalho equipe tcnica, composta de dois
arquitetos, trs assistentes sociais e um advogado, desproporcionalmente pequena frente ao
volume de trabalho.

Programa Favela Bairro subprograma Bairrinho Praia do Rosa e Sapucaia

(Rio de Janeiro)

O ncleo de pesquisa e extenso Favela e Cidadania FACI, da escola de Servio

Social da Universidade Federal do Rio de Janeiro em 2005 realizou nas favelas Praia do Rosa
e Sapucaia situadas na Ilha do Governador uma pesquisa-ao no sentido de apoiar a luta dos
moradores contra sua possvel remoo. Posteriormente, as favelas foram includas no rol de
aes do Programa Favela Bairro, em sua modalidade, Bairrinho destinado a favelas de
menor porte da cidade. O FACI continuou a acompanhar as obras de urbanizao e,
posteriormente avaliou as intervenes realizadas nas favelas.
A interveno urbanstica incluiu um aterro nas reas alagadas onde foram edificados
150 embries. Alm disso, o escopo das intervenes previa a pavimentao das vielas e
becos, implantao e ligao de redes de gua e esgoto para todas as moradias, a construo
de uma creche, uma quadra de esporte, uma via de acesso que ligava as duas favelas, uma
ciclovia e pequenas praas. Tambm era previsto no projeto a regularizao fundiria das
reas, bem como aes sociais e de gerao de trabalho e renda.
Aps o trmino das obras, as mudanas causaram impactos positivos na opinio dos
moradores. No entanto, a regularizao fundiria, propriamente no se concretizou ao final
das obras, o que frustrou grande parte dos moradores.
As aes sociais e os programas de gerao de trabalho e renda, previstos inicialmente
no programa, no foram realizadas, restringindo a interveno apenas as obras de carter
urbanstico. O trabalho social, por sua vez, limitou-se acompanhar e apoiar as obras e os
remanejamentos decorrentes da interveno.

138

Mesmo aps a concluso das obras, o problema do transporte pblico persistiu, pois as
linhas de nibus no chegaram s favelas. Alm disso, a creche construda no local acabou
por no atender adequadamente aos moradores em virtude da alta procura de vagas pelos
ncleos vizinhos.
Alm disso, foi observado que a baixa qualidade das obras trouxe uma srie de
transtornos aos moradores. O servio de esgotamento sanitrio, por exemplo, construiu
algumas caixas no interior das moradias (quarto e sala) e por ocasio das chuvas e/ou
entupimento, o esgoto acabava por transbordar no interior das moradias.
Os servios pblicos (correio, limpeza urbana, coleta regular de lixo, etc.) no
chegaram favela. Alm disso, contrariando as expectativas, o aumento da violncia
aumentou consideravelmente na rea, em funo tanto dos traficantes, que passaram a se
armar ostensivamente, quanto da poltica da poltica de segurana pblica, que passou a
invadir a favela frequentemente de forma autoritria e repressiva, no discriminando bandidos
e moradores.
A associao de moradores constituiu-se um brao poltico da administrao
municipal e continuou a mediar compra e venda de moradias na rea, entrega de
correspondncias e conceder benefcios assistenciais.
Em sntese, o FACI avalia que ao se restringir apenas a interveno urbanstica, o
programa em si insustentvel e nem de longe conseguiu transformar as favelas em bairros,
muito menos em parte da cidade. A cidadania favelada (Bastos & Gomes, 1994), restringe-se
a assegurar apenas os mnimos sociais e no o direito cidade, agravando dessa forma ainda
mais as desigualdades socioterritoriais.
O IBAM ao avaliar de modo geral o programa Favela Bairro, observou que no foi
dada a mesma nfase no trabalho participao e mobilizao comunitria, que em outros
programas estudados (por exemplo, Santo Andr Mais Igual, Ribeira Azul). No foram
criados mecanismos consultivos, representativos e democrticos, que propiciassem espaos de
deciso e compartilhamento de responsabilidades entre poder pblico e comunidades.
Observa-se que os moradores no atuaram como protagonistas de seu prprio
desenvolvimento, sendo, sobretudo receptores passivo de benefcios, trazidos pelo poder
pblico. A integrao das aes se manteve at a execuo das obras, quando ento este
componente se desvinculou da parte social. Alm disso, foi observada a desarticulao entre
as Secretarias de Desenvolvimento Social e do Trabalho, sendo atribudo, portanto o carter
secundrio participao popular e as prprias aes sociais. (2002, p.153)

139

Urbanizao Jardim Gois (Goinia-GO)

A urbanizao desta rea foi realizada por meio do Programa Pr-moradia/1997, cujo
objetivo principal era melhorar a qualidade de vida das famlias moradoras em reas de risco e
com renda familiar de at 03 salrios mnimos. Posteriormente, com recursos federais de o
programa Habitar Brasil, foi possvel atender os moradores no prprio local em moradias
verticalizadas.
Conforme descreve Oliveira e Carvalho (2002) o trabalho social foi de fundamental
importncia para que as intervenes provocassem o mnimo de transtornos s famlias e
preservassem suas redes sociais, familiares e comunitrias. Outro desafio foi s demandas
provocadas pelo regime de habitao condominial o que exigiu um rduo trabalho
educativo. O trabalho social orientou-se pela preocupao de oferecer populao um canal
aberto para discusso poltica e tcnica como meio para o exerccio da cidadania plena, o que
lhe permitiu orientar a interveno do Poder Pblico.
Para tanto, foi prioritrio o contato direto e contnuo da equipe social com os
moradores, para que as atividades fossem planejadas e orientadas para atender s reais
necessidades da populao e garantir o bom desenvolvimento do projeto como um todo. As
visitas sociais tiveram um papel importante, pois representaram a oportunidade de um contato
direto e individualizado com as famlias e suas demandas. Neste momento, foram levantadas
questes que, muitas vezes, no foram abordadas nas reunies mais amplas do projeto.
As reunies foram espaos polticos para o qual toda a comunidade foi convidada a
participar, para a troca de informaes sobre o andamento do projeto, ocasio em que tambm
foram eleitas as prioridades tanto do trabalho fsico quanto do social.
As palestras, com carter educativo, versaram sobre temas de interesse da populao
usuria - previamente identificados no contato dirio - e visaram assegurar informaes
necessrias qualificao do prprio processo participativo e ao atendimento de demandas da
vida pessoal ou profissional dos moradores.
Outra atividade desenvolvida pela equipe social foi assessoria aos movimentos
sociais e lideranas locais, a fim de que estas pudessem tomar iniciativas autnomas que
garantissem o prosseguimento do trabalho social, inclusive atentando para a necessidade de
monitoria no processo administrativo do condomnio a ser institudo quando os moradores
fossem transferidos para os apartamentos.

140
O trabalho social, portanto, visa garantir o desenvolvimento e a sustentabilidade do
projeto, considerando as especificidades de cada situao e tendo como elemento
central a participao da populao da rea de interveno (OLIVEIRA;
CARVALHO, 2009, p. 120).

As principais atividades realizadas pelo trabalho social foram:

Discusso das alternativas propostas pelo programa com as lideranas;

Palestras educativas;

Confeco de boletins informativos;

Visitas domiciliares;

Encaminhamentos das demandas aos servios e entidades locais;

Assessoria aos movimentos sociais organizados do local, com vistas a promover

sua autonomia e iniciativa para encaminhar solues.

Na avaliao de Oliveira e Carvalho (2009) quatro grandes desafios esto colocados

para os programas habitacionais:

a)

Integrar a Poltica Habitacional com outras Polticas Pblicas, a fim de superar

os guetos corporativos que fragmentam a ao administrativa e dificultam a
transparncia dos atos do Poder Pblico e propiciar aes em parceria;

b)

Pensar a interveno nos assentamentos irregulares, a partir de sua interao

com a cidade, integrando-os e ao mesmo tempo preservando os elementos
definidores de sua identidade comunitria, cuidando ao mesmo tempo de superar
hostilidades a partir de uma relao de tolerncia mtua e investir em educao
para a cidadania, na busca da assimilao de distines bsicas, como pblico e
privado, direitos e deveres, que venham ser refletidas em prticas democrticas
na comunidade e na cidade;

c)

Propiciar populao envolvida nos projetos reais condies de opinar acerca de

alternativas de interveno e no apenas sancionar uma proposta feita pelos
tcnicos da Prefeitura, por mais bem intencionada que esta seja; e

d)

Realizar pesquisas e sondagens constantes juntos aos moradores, a fim de colher

elementos que possam redirecionar as polticas pblicas do municpio na
perspectiva do seu aperfeioamento para consecuo de resultados afins com as
demandas da populao.

141

Para Mario Brakarz (2002), consultor do BID, as experincias recentes dos Programas
de Melhoramento de Bairros financiadas pelo banco tm conseguido resultados importantes e
muito positivos. Ao avaliar as denominadas best practices, o autor prope um modelo
para os programas integrados de melhoramento de bairros, que devem articular a
implementao de infraestrutura sanitria, drenagem pluvial, rede viria, iluminao pblica e
eletrificao, com a construo de infraestrutura social (creche, escolas, posto de sade,
centros sociais) e mobilizar programas e aes sociais. Alm disso, recomenda que preciso
assegurar que as equipes tenham peritos em trabalho social comunitrio (Servio Social
Comunitrio) (p. 64). Esse profissional seria o responsvel pelas seguintes aes:

1.

Apoiar a execuo das intervenes, orientadas para melhorar a eficcia e

garantir a sustentabilidade ao longo do tempo;

2.

Fazer a preveno nos assentamentos formais;

3.

Atuar no fortalecimento institucional das entidades executoras;

4.

Colaborar na preparao dos projetos de engenharia e arquitetura;

5.

Divulgar os projetos.

A participao nesses programas apreendida como forma de minimizar os conflitos e

consolidar os benefcios. Brakarz (2002) justifica que a incorporao precoce da opinio da
comunidade ao processo da elaborao dos planos permite reajustar os projetos de acordo
com as necessidades e prioridades dos beneficirios. Alm disso, a participao passa a ser
sinnimo de parceria, cooperao e voluntarismo limitando-se execuo (no caso do Vila
Bairro).
O autor ainda sugere uma metodologia de organizao e desenvolvimento
comunitrio, composta por trs etapas/fases: a primeira seria destinada a caracterizao e
mobilizao da comunidade, geralmente faz-se uma assembleia onde se apresenta o programa,
colhendo informaes de modo a complementar as informaes da caracterizao
socioeconmica e ambiental da rea (que deve ser realizada anteriormente); na segunda fase
so realizadas reunies para discutir as propostas, geralmente nessa fase so coletadas as
carncias da populao; na terceira fase colhem-se os insumos para elaborao das
propostas de interveno. Para concluir o processo, o consultor sugere a necessidade de
aprovao da verso final dos projetos, e por fim, conclui:

142
Os investimentos em Desenvolvimento Comunitrio cumprem um importante papel
na estratgia de desenvolvimento social dos Programas de Melhoramentos de
Bairros. Seu objetivo estratgico mudar hbitos e comportamentos com relao ao
espao onde vivem. Alm disso, busca-se melhorar a compreenso e participao da
populao no processo de transformao provocado pelo programa (BRAKARZ,
2002, p. 62).

Essa fala explicita a matriz que sustenta e ampara a forma de conceber o

desenvolvimento comunitrio, guardando muitas semelhanas, isso se no for idntica s das
primeiras experincias de desenvolvimento comunitrio das dcadas de 1950 e 1960. Era
necessrio educar o povo para morar e aceitar passivamente de preferncia, as imposies
colocadas pelos excelentes projetos arquitetnicos. As comunidades, ou melhor, os
territrios, so vistos como objeto da ao governamental: seus moradores - os beneficirios
(aqueles que recebem as benesses) - no participam dos processos de deciso. O desenho
operacional e a metodologia desenhada para o programa insistem em mudar os hbitos e
comportamento dos mais pobres tidos como inadequados. Verifica-se, portanto,
O carter socioeducativo no trabalho social em programas de habitao popular,
extensivo a outras polticas sociais, assume no raras vezes uma perspectiva de
inculcao de novos cdigos de conduta individual e familiar, tendo em vista o
enquadramento da populao aos padres de sociabilidade requeridos e considerados
adequados socialmente e reproduzem no mbito da gesto pblica. (PAZ,
RAICHELES e OLIVEIRA, 2008, apud PAZ e TABOADA, 2010, pg. 238).

Observa-se ainda que nos casos dos programas Vila Bairro, PDL - Riacho Doce e
Pantanal e Favela Bairro - Bairrinho o trabalho social atuou essencialmente na conduo dos
processos de participao instrumental e colaborativa nos moldes propostos por Brakarz
(2002), no havendo espaos deliberativos para influir na tomada de deciso em relao s
intervenes. Mantendo-se o planejamento centralizado, burocrtico e tecnicista, sob o qual as
equipes tcnicas sociais tm reduzidas ou quase nenhuma chance de alterar as regras do jogo e
a lgica da interveno. (LIMA, 2007, p. 233). Outro ponto que se evidenciou, no caso do
programa Vila Bairro, foi permanncia dos processos educativos com o objetivo de produzir
novos valores e hbitos, preservando a mxima de Educar para habitar. Reforando prticas
disciplinadoras, de controle moral e tutela, entre os tcnicos e a populao, as quais
frequentemente acabam individualizando os problemas sociais e culpabilizando a populao
por suas carncias e vulnerabilidades.
Nas experincias do Rio de Janeiro e de Teresina, observa-se que as associaes de
moradores constituram-se em braos e porta voz das aes governamentais e tambm
agentes fiscalizadores da sua prpria comunidade, no mantendo, portanto, sua autonomia.

143

Busca-se assim delegar a populao delegar populao a responsabilidade compartida pela

execuo das polticas pblicas num claro apelo ao retorno tica da responsabilidade
individual, vigente no paradigma do Estado Liberal (EDWALD, 1986 apud LIMA, 2008,
pg.230). Outro entrave importante que apareceu implicitamente nas avaliaes a reduzida
equipe tcnica face o volume de trabalho exigido pelos projetos integrados.
O trabalho social desenvolvido no programa de urbanizao de Goinia, por sua vez,
parece transparecer uma preocupao em assegurar a efetiva participao dos moradores nos
processos de deciso de forma autnoma. Introduz a questo dos direitos sociais, da
preservao das redes sociofamiliares e da educao para cidadania. As reunies com os
moradores so reconhecidas como espaos polticos/tcnicos tanto para socializar
informaes do programa, quanto para decidir os rumos da interveno. A descrio das aes
demonstra preocupao com as reais necessidades da populao.
Essas quatro experincias corroboram com as reflexes de Rosangela Paz (2003), que
indica que na dcada de 1990 o trabalho social passou a incorporar, pelo menos no discurso,
noes de sujeitos coletivos; participao como elemento-chave em todos os processos de
implementao dos projetos urbano-habitacional, bem como incorporou a importncia do
fortalecimento das organizaes autnomas da sociedade civil. Contudo no significa,
necessariamente, ruptura com a viso mais conservadora de comunidade, inclusive, em alguns
projetos, h a agregao de conceitos, muitas vezes, que se contrapem, sem que os
profissionais se deem conta das diferenas.
Alguns estudos sobre os impactos dos programas de melhoramento de bairros,
contrapem-se viso otimista de Brakarz (2002), principalmente em relao aos resultados
que estes programas vm oferecendo ao longo de sua implantao, o que talvez indique que
determinados modelos no podem ser re-aplicados indistintamente em diferentes contextos
e realidades.
Nesse sentido, importante recordar que, em 1982, os consultores Douglas H. Keare e
Scott Parris elaboraram o primeiro relatrio de avaliao das primeiras experincias de
melhoramento de bairros patrocinadas pelo Banco Mundial em El Salvador, Filipinas,
Senegal e Zambia, intitulado Evaluation of Sheten Programs for the Urban Poor o estudo
foi realizado entre 1975 a 1980. O documento refere que a primeira gerao de projetos foi
um sucesso, embora indique alguns problemas e resultados inesperados. Entre os problemas
levantados, verifica-se que as agncias executoras estavam mal equipadas e, de modo geral,
possuam baixa capacidade institucional para manejar o volume de recursos destinado ao
programa. Alm disso, os avaliadores identificaram problemas na aquisio de terras, o que

144

atrasou as remoes. Foi observado tambm que os locais destinados para o reassentamento
da populao, geralmente, se localizava em reas perifricas da cidade sem infraestrutura
urbana, sem acesso a servios bsicos e distantes dos equipamentos pblicos, bem como, dos
locais de trabalho da populao.
No que se refere gerao de renda, os projetos apenas limitaram-se contratao dos
moradores na execuo de algumas obras de infraestrutura.
Em relao aos resultados inesperados, o documento menciona a falta de manuteno
das reas de reassentamento, a no concluso das moradias por parte das famlias e a
inadimplncia das famlias em relao s prestaes cobradas pelos lotes. O documento ainda
cita que, em alguns pases, a populao mais pobre acabou no sendo atendida em virtude da
especulao imobiliria e da venda dos lotes, e toma o caso de El Salvador onde se priorizou
o atendimento de camadas da populao de maior renda, como modelo.
Em suma, esta avaliao menciona que os objetivos fsicos foram alcanados, ou seja,
a desocupao das reas mais valorizadas da cidade para dinamizar o setor imobilirio e o
deslocamento da populao para reas perifricas e, respectivamente, para lotes urbanizados.
Conclui-se que os objetivos sociais, portanto, fracassaram.
Posteriormente, Werlin (1999) questionou o sucesso dos Programas de Melhoramento
de Bairros, ao proceder avaliao dos projetos desenvolvidos em Calcut, Jakarta e Manila,
que levantaram dvidas em relao aos reais resultados alcanados pelo programa. O autor
refere que, nestes pases, o programa privilegiou funcionrios pblicos e militares, alm de
manter baixos padres de urbanizao em funo da necessidade de reduo de custos. Alm
disso, destaca a falta de fiscalizao das obras, que, por sua vez, gerou processos de
corrupo. O autor menciona tambm a falta de manuteno dos projetos, alm da expulso
das famlias mais pobres em funo do no pagamento das prestaes e demais servios
bsicos, como gua e energia eltrica. Muitos projetos foram interrompidos em funo da
falta de pagamento das famlias, quando no as famlias de renda mdia acabavam adquirindo
os lotes.
Mike Davis (2006) tambm observou que, em Manila, os recursos destinados ao
programa foram diretamente para os incorporadores imobilirios e para a indstria da
construo civil em virtude das reas de reassentamento serem na regio metropolitana, o que,
posteriormente, acabou por expulsar a populao mais pobre em virtude da falta de
capacidade de pagamento das prestaes e dos outros servios bsicos.
Depreende-se dessas avaliaes que as experincias ocorridas em outros pases quanto
urbanizao/reurbanizao e remoo de favelas alm dos xitos apontados por Brakarz

145

tambm, tambm tiveram problemas e entraves, inclusive muito semelhantes aos encontrados
recentemente nos programas brasileiros como veremos a seguir.

5.2 TRABALHO SOCIAL: AVANOS, IMPASSES E DESAFIOS RECENTES

No conturbado governo do presidente Fernando Collor de Melo (1990-1992), o Brasil

presenciou o arrefecimento dos investimentos pblicos e agravamento do quadro das polticas
pblicas, especialmente na rea de habitao. A principal proposta do governo para o setor
adveio com o Plano de Ao Imediata para Habitao - PAIH que se propunha a construir 245
mil moradias em 180 dias. O plano era composto de trs linhas de atuao: produo
habitacional para moradias populares, lotes urbanizados e cesta bsica para construo de
moradias populares e programa de ao municipal para habitao popular. De acordo com
Denaldi (2003) os programas no cumpriram vrias metas principalmente em relao aos
custos das unidades que ultrapassaram ao o valor mdio fixado, bem como, a distribuio
regional da produo habitacional no respeitou os percentuais estabelecidos pelo Conselho
Gestor do FGTS. Quanto urbanizao de favelas, foram realizadas apenas intervenes
pontuais e de carter clientelista.
Com a posse do presidente Itamar Franco em 1992, a gesto das polticas pblicas na
rea de habitao passou por modificaes significativas. Os programas para habitao
popular foram reformulados e passaram a exigir a participao dos conselhos comunitrios,
dos governos locais e uma contrapartida financeira desses, para os investimentos da Unio.
Dentre os programas para habitao, destaca-se o Habitar Brasil o qual foi o nico mantido na
gesto posterior.
O Programa Habitar Brasil foi lanado em maro de 1993, pelo Ministrio da
Habitao e do Bem-Estar-Social (MBES), rgo responsvel pela gesto da poltica
habitacional do Governo Federal. O Programa tinha como objetivo o enfrentamento dos
problemas de moradia das famlias de baixa renda das cidades com populao superior a
50mil habitantes. A renda mensal foi tomada como critrio de classificao, na medida em
que foi estipulado, pelo Habitar Brasil, o atendimento s famlias com renda at trs salrios
mnimos que no haviam sido atendidas por outro programa habitacional e que possuam
apenas um imvel. Os agentes diretos do programa foram: o Ministrio do Bem-Estar Social;
os Governos Estaduais; Governos Municipais; o Conselho Estadual ou Municipal de Bem
Estar Social e a Comunidade Local, por meio de Organizaes no governamentais.

146

O programa foi constitudo com uma abordagem integrada estabelecendo as seguintes

modalidades de atuao: 1) produo de moradias: construo de novas moradias, obras de
infraestrutura (gua, esgoto, drenagem, pavimentao e energia eltrica) e sociais bsicos
(creches, escolas, centros multifuncionais e outros); 2) urbanizao de favelas: parcelamento
do solo e regularizao fundiria, incluindo obras de infraestrutura (gua, esgoto, drenagem,
pavimentao e energia eltrica), remanejamento de habitaes, construo ou melhorias
habitacionais e equipamentos sociais bsicos (creches, escolas, centros multifuncionais e
outros); 3) lotes urbanizados: parcelamento do solo com execuo de obras de infraestrutura
(gua, esgoto, drenagem, pavimentao e energia eltrica) e equipamentos sociais bsicos
(creches, escolas, centros multifuncionais e outros) e 4) melhorias habitacionais: construo
de banheiros, fossas spticas e reparos nas unidades habitacionais por razes de segurana ou
de condies sanitrias adequadas.
Para todas as modalidades foram previstas aes de promoo humana (denominao
usada para Trabalho social), que se constituam em aes de apoio, relativas ao
desenvolvimento da comunidade e capacitao profissional dos moradores das reas de
interveno. Foram propostos ainda, os regimes de trabalho de ajuda mtua ou autoajuda no
caso das modalidades de construo de moradias ou melhorias habitacionais, administrao
direta ou empreitada no caso de execuo de obras de infraestrutura e de construo de
equipamentos comunitrios desprendeu das formas como haviam sido conduzidas as
construes de moradias.
A parceria da comunidade foi tratada pelo Programa, como item relevante na descrio
dos custos do projeto proposto, sendo considerado: 1) o valor da mo-de-obra dos mutirantes
ou auto-construtores; 2) o valor do terreno, quando de propriedade dos beneficirios ou
organizao comunitria e 3) recursos de outras fontes, nacionais ou internacionais,
repassados ao projeto por intermdio da organizao comunitria participante do Programa.
No mbito da parceria da comunidade, seriam englobados tambm, os recursos destinados s
aes que beneficiam a propriedade privada que seriam pagos pelos beneficirios, sendo os
critrios e condies de pagamento definidos pelo Conselho Estadual ou Municipal do BemEstar Social.
Os resultados do Habitar Brasil foram tmidos, cerca de 15 mil famlias foram
atendidas em 1993 e 35 mil famlias em 1994. As metas previstas no foram alcanadas
principalmente pela falta de repasse de recursos do governo federal aos municpios em funo
do Plano Real e pelas limitaes institucionais dos municpios em cumprir as exigncias de
documentao e padronizao dos projetos.

147

O programa foi mantido no governo de Fernando Henrique Cardoso (1995 1998) e

em 1999 o programa sofreu modificaes importantes em virtude do acordo de Emprstimo
entre a Unio e o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID (firmado em setembro de
1999) criando o aparato normativo e oramentrio necessrio para aumentar a escala do
programa.
O Programa Habitar Brasil - BID foi idealizado ento como um projeto piloto para
financiar obras e aes nos municpios capitais de estado ou integrantes de regies
metropolitanas e aglomerados urbanos. Os objetivos principais do HBB era contribuir para
elevar a qualidade de vida das famlias de baixa renda, predominantemente na faixa de at 03
salrios mnimos, que residiam em aglomerados urbanos favelas, mocambos, palafitas e
cortios, entre outras, localizadas em regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e capitais
de estados e fortalecer as condies administrativas e institucionais que as originaram e
aprofundar o conhecimento setorial dos problemas de habitao e infraestrutura urbana do
pas (BRASIL, 1999).
Cabe abrir um parntese e relatar uma situao curiosa e um tanto inusitada que
envolveu esse emprstimo, podendo at desmitificar algumas crticas acadmicas quanto a
subordinao das equipes tcnicas governamentais s imposies dos organismos
internacionais. Na poca, o governo federal, dado a conjuntura recessiva decorrente do
Programa de Ajuste Estrutural, recorreu captao de recursos internacionais para financiar o
programa. O BID se recusou inicialmente a financiar os itens desenvolvimento institucional e
trabalho social sugeridos pela equipe tcnica responsvel pelo programa, muito embora
exigisse a execuo dessas aes. O diretor da Secretaria de Desenvolvimento Urbano SEDU, na poca Edson Ortega, colocou como condio a continuao das tratativas do
emprstimo a incluso dos referidos itens, momento em que os consultores do BID recuaram
e foram consultar a matriz do banco, que posteriormente cedeu e passou a financiar de forma
integral o programa.

Na poca o BID no aceitou, porque eles estavam numa discusso j com o

ministrio do planejamento bastante avanada e eles achavam que esse item poderia
atrasar as tratativas, que eles estavam, tinham um cronograma, tratavam com pressa
de assinar o contrato, n. E a eu tive uma reao que pra eles foi inusitada. Porque
eles falaram que, alm do nosso ministrio, da secretaria, diretoria de habitao,
tinham tambm outros interessados, de sade, educao, tal... Eu falei, olha vamos
fazer o seguinte: voc tem que a educao t interessada, eu sou favorvel ento que
repasse os recursos pra educao. Se no d pra incluir trabalho social, investimento
em programa social e desenvolvimento institucional, s construir casas e urbanizar
favela, no vai resolver nosso problema. E a um ms depois eles voltaram de
alguma misso de Washington, com a sinalizao positiva de incluir o

148
desenvolvimento institucional como item de financiamento do Habitar Brasil/BID
(Entrevista com Edson Ortega, So Paulo, 06/02/2013).

Para cumprir seus objetivos o programa ento destinou recursos para o fortalecimento
institucional dos municpios e para a execuo de obras e servios de infraestrutura urbana e
de aes de interveno social e ambiental, atravs de um Subprograma de Desenvolvimento
Institucional (DI) e de um Subprograma de Urbanizao de Assentamentos Subnormais
(UAS), respectivamente. O Subprograma (DI) tinha por objetivo ampliar e modernizar a
capacidade institucional dos municpios (Elaborao de estudos e planos, treinamento de
pessoal e aquisio de equipamentos) e o Subprograma (UAS) referia-se execuo de
projetos integrados de urbanizao em reas degradadas ou de risco em Regies
Metropolitanas, aglomeraes urbanas ou capitais de estados ocupadas por sub-habitaes
(BRASIL, 1999).
O oramento do programa HBB previa recursos da ordem de 470 milhes. Em 2000, o
governo federal tinha como meta atender 128 municpios, incluindo as principais cidades das
regies metropolitanas, com previso de investir, em cada municpio, uma mdia de 5,6
milhes. At setembro de 2000, 82 municpios firmaram contrato com o subprograma
Desenvolvimento Institucional DI e seis municpios haviam contratado financiamento do
subprograma Urbanizao de Assentamentos Precrios UAS. Desde 2005 esto encerradas
as inscries para entrada de municpios beneficirios do Programa, que prossegue na
implementao dos projetos e aes contratados. De 1999 at 2005 foram firmados contratos
de repasse com 119 municpios.
A SEDU era vinculada ao Gabinete da Presidncia e o rgo gestor do HBB,
responsvel pela definio de diretrizes, aprovao e avaliao do programa. O programa era
visto como uma alternativa em relao aos tradicionais programas habitacionais concebidos
nos moldes do BNH (remoo para conjuntos verticalizados na periferia sem infraestrutura
urbana e social).

Naquela poca, a gente j percebia o grave problema das favelas no Brasil que tem
de um lado um problema da deficincia do poder pblico de se planejar
antecipadamente e oferecer diferentes alternativas de solues de moradia,
organizao e controle do territrio na cidade, uso e ocupao do solo, gesto de uso
e ocupao do solo. E de um lado, claro, a pobreza, era um problema de educao e
alternativa de trabalho e renda da populao. Mas ficou muito clara para ns a
anlise do habitar Brasil que, vrios municpios que tinham investimento em
urbanizao de favelas, as favelas continuavam aumentando. O que revelava que no
bastava em investir em urbanizao de favela tinha que investir tambm no
planejamento e no controle do territrio urbano. Alm disso, era preciso que os
municpios conhecessem a sua realidade, a realidade do dficit habitacional e da sua
populao mais vulnervel. E a se verificava que eram rarssimos os municpios que

149
tinham esse estudo da caracterizao da sua populao e, sobretudo, a populao de
baixa renda e as caractersticas do dficit habitacional. (Entrevista com Edson
Ortega, So Paulo, 06/02/ 2013).

O programa HBB estabelecia como diretriz o estmulo participao da comunidade

na elaborao do projeto, na implementao das obras/servios, na gesto dos recursos
financeiros e na manuteno do patrimnio gerado por esses investimentos. Para o
acompanhamento dessas atividades, o normativo do HBB recomendava a criao de um
conselho, estando a ele vinculado um fundo estadual ou municipal, destinado a apoiar
financeiramente as aes habitacionais.
Especificamente quanto ao Trabalho de Participao Comunitria (TPC), as
orientaes do Manual (BRASIL, 1999) definiram os seguintes objetivos:

a) Fomentar a manifestao dos beneficirios acerca do empreendimento em todo o

seu processo (definio, implantao e ps-ocupao), a fim de adequ-lo s
necessidades e disponibilidade dos grupos sociais atendidos;
b) Incentivar a mobilizao da comunidade, potencializando a participao e a
organizao dos beneficirios finais;
c) Transferir conhecimentos e habilidades sobre gesto comunitria, visando ao
adequado emprego de recursos na resoluo de eventuais conflitos sociais e/ou
institucionais suscitados durante a implantao do projeto e na ps ocupao;
d) Incentivar a criao de novos hbitos e atitudes frente apropriao, utilizao e
manuteno dos benefcios implantados, especialmente quanto ao uso correto das
instalaes sanitrias;
e) Estimular a defesa dos espaos reorganizados inibindo iniciativas de invaso e
garantindo a manuteno da qualidade de vida conquistada;
f) Fomentar a participao ativa das comunidades na recuperao, conservao e
defesa do meio ambiente;
g) Incentivar aes adequadas realidade scio econmica dos beneficirios, que
favoream a gerao de trabalho e renda, promovendo a melhoria econmico
financeira da comunidade e sua consequente fixao na rea.

O desenvolvimento do Trabalho de Participao Comunitria (TPC) deveria ser

expresso a partir de trs grandes eixos: Participao Comunitria, Educao Sanitria e
Ambiental e Gerao de Trabalho e Renda38. Especialmente quanto participao
comunitria, era recomendado o desenvolvimento das seguintes aes:
- Apoio formao e/ou consolidao das organizaes de base e de grupo
representativos de segmentos da populao, tais como mulheres, jovens, mes;
- Capacitao de lideranas e/ou grupos representativos, com enfoque para:
processos de gesto comunitria, papel das associaes e grupos, cooperativas de
servios ou de produo, preparao da comunidade para anlise, aprovao,
acompanhamento e avaliao participativa do projeto e assessoramento em questes
tcnicas relacionadas consolidao e formalizao da organizao;
38

A construo dos eixos do trabalho social foi realizada conjuntamente pelos tcnicos da caixa econmica,
consultores do BID e especialistas por ocasio do programa PATPROSANEAR, que passou a exigir
formalmente os projetos tcnicos de trabalho social.

150
- Estmulo aos processos de mobilizao comunitria e promoo de atitudes e
condutas sociais vinculadas melhoria da qualidade de vida, tais como: valorizao
da organizao comunitria como instrumento de representao dos interesses que
integram a rea, articulao e valorizao dos aportes externos das entidades
governamentais e no governamentais, criticidade em relao ao desempenho das
lideranas comunitrias e integrao com o entorno, em termos de relaes
funcionais e convivncia com o meio ambiente.
(MANUAL HBB, BRASIL, 1999).

Para realizao do trabalho social o programa HBB destinava o percentual de at 0,5%

da obra para execuo, que compreendia o atendimento das famlias nas fases anterior s
obras, durante e aps a concluso da interveno. Havia uma definio de que recursos de
repasse por famlia passassem a exigir o desenvolvimento do Trabalho social (destinando
percentual de at 0,5% da obra), corrigveis pelo IPCA (ndice Nacional de Preos ao
Consumidor Amplo) e o programa exigia avaliao participativa do projeto aps um perodo
de doze meses de sua concluso. (Matriz de avaliao construda e pactuada com todos os
atores que participaram do projeto).
Para Denaldi (2003) houve um grande avano com a implantao de programas
federais e linhas especficas de financiamento para a urbanizao de favelas. A autora aponta
que vrios programas de saneamento e habitao voltados para a urbanizao de reas
degradadas (favelas) ou que poderiam beneficiar a populao dessas reas foram criados
nesse perodo, tornando possvel para os municpios e estados intervir na recuperao de reas
degradadas com a utilizao de recursos oramentrios, principalmente no mbito dos
programas Habitar Brasil com recursos do Oramento Geral da Unio (OGU) / BID e, com
recursos do FGTS, no mbito dos programas Pr-Moradia e Pr-Saneamento.
Convm destacar que as verbas federais destinadas aos programas de urbanizao
integrada de assentamentos precrios foram ampliadas de forma significativa ao longo dos
anos 2000, correspondendo aos valores de: R$ 386,512 milhes, em 2003; R$ 704,159
milhes, em 2004; R$ 682,409 milhes, em 2005; R$ 1.004,014 milhes, em 2006; e
R$ 1.643,039 milhes, em 2007 (MCIDADES). Contudo, estes recursos oramentrios foram
irrisrios frente demanda e a sua destinao foi utilizada de forma exclusivamente
clientelista, por meio da aprovao de emendas carimbadas feitas ao oramento da Unio
por deputados federais.
Alm disso, Denaldi (2003) indica que o governo federal encontrou muitas
dificuldades para operacionalizar o programa Habitar Brasil/BID (HBB) e iniciar as
contrataes com os municpios e os desembolsos, o que acarretou recursos disponibilizados
(tanto do OGU, como do BID) e no contratados. Exigncias excessivas, dificuldade

151

institucional dos municpios, alm das constantes mudanas na regulamentao do programa e

da falta de sintonia entre as instituies responsveis, podem explicar a no contratao de
recursos.
O corpo de literatura sobre as experincias desenvolvidas no mbito do programa
HBB ainda so escassas, no entanto, Kaudinsk Cardoso (2005) realizou um estudo de caso do
Estado de Santa Catarina, especificamente das prefeituras de Biguau, Cricima,
Florianpolis, Itaja, Jaragu do Sul, Joinville, Palhoa e So Jos, em relao ao
subprograma de Regularizao Fundiria. A nfase da pesquisa recai sobre os trmites
burocrticos, legais e administrativos do processo de aprovao e execuo dos projetos
especficos de regularizao fundiria do programa HBB, principais entraves e atipicidades
das propostas, bem como o papel das equipes envolvidas, a estrutura institucional e
administrativa das prefeituras para a execuo do projeto. A autora destaca como entraves do
processo a descontinuidade administrativa, incompatibilidade entre os tempos de
implementao e gesto, falta de estrutura para gesto adequada dos programas, alm da falta
de articulao entre as dimenses fsicas, sociais e jurdicas. Alm disso, destaca que as obras
de urbanizao (as intervenes fsicas) acabam se sobrepondo s aes de regularizao
fundiria.
A pesquisa de ps-ocupao realizada por Pordeus (2008) sobre o HBB-Prometrpole,
especificamente na rea Beira Rio (Recife) avaliou o processo de remoo de cerca de 300
famlias que ocupavam uma rea de risco e posterior reassentamento das famlias em um
conjunto habitacional composto de 10 blocos de apartamentos e 320 unidades habitacionais
(apartamentos de 32 m), situado em bairro prximo de onde as famlias foram removidas.
Muito embora a avaliao do programa pelos moradores seja positiva, a mudana de
residncia no alterou as condies socioeconmicas das famlias reassentadas. A autora
levanta questionamentos importantes sobre a efetividade do trabalho social, proposto pelo
programa, em reverter o nvel de instruo e as condies de trabalho dos moradores, bem
como sobre a forma como o projeto de interveno urbanstico foi desenhado sem contemplar
a participao de fato e as especificidades da comunidade removida.
Embora ainda no tenha sido feita uma avaliao formal da experincia desenvolvida
pela cidade de Diadema do projeto HBB/Jardim Nordeste Vera Cruz. Marta Cirera,
assistente social e coordenadora da Diviso de Trabalho social da prefeitura, na poca da
implantao do programa em 2004, por ocasio desta pesquisa avalia que o programa imps
muitas exigncias e critrios muito rgidos para aprovao do financiamento, principalmente
em relao questo fundiria, n dos assentamentos precrios de modo geral da cidade.

152

De acordo com Cirera (2013), o programa estabelecia uma sistemtica da qual a equipe no
tinha experincia para fazer. O processo de planejamento das aes de forma conjunta
(profissionais do fsico e do social) no era uma rotina da equipe tcnica da cidade. O
programa trouxe ainda a necessidade de um gerenciamento das aes e do prprio contrato de
financiamento, o que em sua opinio acabou por afastar as equipes do trabalho de campo. Por
outro lado, avalia positivamente os investimentos realizados pelo governo federal para
urbanizao de favelas, posto a dificuldade financeira da maioria dos municpios para concluir
antigas obras de urbanizao interrompidas por falta de recursos. Acrescenta ainda que o
programa HBB trouxe um componente importante no seu desenho das intervenes, que era
resolver de forma integral a precariedade dos ncleos, estabelecendo como diretriz a
preservao das famlias em seus locais de origem, ou na impossibilidade, remov-los para
locais prximos, com vistas a no quebrar os vnculos familiares e comunitrios.
Na avaliao dos principais idealizadores do programa - Edson Ortega, psiclogo e
gestor de polticas pblicas, ex- diretor da Secretaria de Desenvolvimento Urbano - SEDU na
primeira gesto Fernando Henrique Cardoso; Tassia Regino, assistente social, ex-consultora
do BID e atual Secretaria de Habitao do municpio de So Bernardo do Campo e Kleyd
Taboada, assistente social, ex-membro da equipe tcnica do programa HBB e, posteriormente
do PAC; o HBB um aprimoramento das primeiras tentativas feitas no programa Habitar
Brasil, concebido no governo Itamar Franco, das experincias anteriores do BNH e daquelas
experincias das prefeituras que faziam as urbanizaes progressivas, alm das experincias
do prprio BID, que financiou uma srie de programa de melhoramentos de bairro (muitos
deles permeados de processos de reassentamento e remoo compulsria), conforme assinalou
Brakarz (2002).
Na avaliao de Kleyd Taboada (2008) membro da equipe tcnica, que coordenava as
aes do programa junto a SEDU, o programa HBB possua uma estrutura programtica que
definia objetivos claros, sua execuo deveria ser realizada por equipes multidisciplinares,
cuja unidade das discusses deveria ser assegurada pelos municpios com criao da unidade
de gerenciamento do programa (item obrigatrio Unidade Executora Municipal - UEM). Os
projetos eram integrados (e integral) por aes fsicas (projeto urbanstico e obras) e sociais
(organizao, mobilizao e participao), incluam ainda a preocupao com a
sustentabilidade ambiental e social do projeto (aes para promover gerao de trabalho e
renda e educao ambiental racionalizao da gua, a questo do lixo e da reciclagem, entre
outros temas), bem como, a questo da regularizao fundiria.

153
O objetivo principal do trabalho social era fazer com que o projeto realmente tivesse
sintonia com a realidade das famlias naquela comunidade. Com a expectativa e
necessidade daquela comunidade e preparar a comunidade pra que se mantivesse
naquele territrio. Naquela nova situao de moradia (Entrevista com Kleyd
Taboada, Brasilia, 23/01/2013).

Para insero no programa, constituram-se como pr-requisitos a apresentao de um

Plano de Trabalho, pelo chefe do poder executivo do Estado ou municpio interessado, o qual
tinha que estar em consonncia com as modalidades e os objetivos do programa, no sentido
de que as obras executadas representem uma efetiva melhoria da qualidade de vida da
populao alvo (SEPURB/MPO, 1998). Alm do Plano de Trabalho, o chefe do poder
executivo tinha que apresentar uma declarao atestando que o Estado ou municpio estavam
em situao regular com a Unio, na forma da legislao vigente.
A Caixa Econmica Federal, enquanto agente financeiro no apoio as aes de
desenvolvimento urbano, controlava os repasses aos estados e municpios. Especificamente
quanto ao trabalho social era atribuio dos tcnicos sociais do banco:

Analise preliminar da proposta e o estudo de viabilidade e do alcance social;

Analise dos projetos de TPC Trabalho de Participao Comunitria,

posteriormente denominados de PTTS Projeto Tcnico de Trabalho social,
realizado pelo proponente;

Acompanhamento e avaliao do PTTS em execuo pelo agente executor;

Orientao ao proponente credenciado, quando solicitado ou quando for

necessrio e

Alimentao dos dados nos sistemas corporativos da Caixa.

Para Kleyd Taboada (2013), essas atribuies delegadas Caixa Econmica Federal
causaram muitos problemas em virtude da falta de experincia dos profissionais destinados
para tal funo, que em sua opinio, no tinham competncia tcnica e nem experincia para
analisar os PTTS.
O que corrobora com as observaes dos informantes chaves de que a eficincia do
trabalho social era (e continua sendo) medida pelo mtodo descrito nos projetos tcnicos de
trabalho social e pelas formalidades administrativas exigidas pelos programas e no por sua
qualidade e resultados alcanados junto s comunidades/populao participante, pois o
desenho institucional e operacional dos programas acontece a priori e independe da realidade
e especificidades territoriais apresentadas pelas reas de interveno escolhidas pelos

154

municpios, no respeitando a diversidade e heterogeneidade das comunidades e das

favelas.
Por outro lado, o programa inovou ao propor os projetos integrados de urbanizao,
investindo tanto elevao da capacidade institucional, quanto da realizao do trabalho social.
O projeto integral e integrado compreendia uma ao interdisciplinar que possua trs
dimenses: a obra, o trabalho social e a regularizao fundiria.

No era a Kleide que fazia um projeto de trabalho social, e s. No. O meu projeto
de trabalho social de qualquer prefeitura tinha que se envolver desde aquele
programa, a urbanizao daquela favela. To lidando com pessoas, e se vou ter que
remover as pessoas daqui pra l, elas tm que saber quando vo ser removidas, e
significa o que essa integrao? Significa que elas vo ter informaes de todas as
reas do projeto. Outra coisa a transparncia (Entrevista Kleyd Taboada, Brasilia,
23/01/2013).

Outro aspecto muito relevante do programa era que os projetos de interveno tivesse
sintonia com a realidade e expectativas das famlias das reas alm de promover aes no
sentido de assegurar a permanncia das famlias no local, aps a concluso das obras.

No pegar um engenheiro, ah, aqui tem que passar rua, aqui a escola, aqui a
creche, e tal, e vamos comear a obra. Geralmente era assim. Mas no. O trabalho
social tem que levar em conta as peculiaridades daquele trecho, daquela realidade,
ouvir a comunidade pro projeto ter sintonia com aquelas famlias. E fazer de tal
modo que as famlias que estivessem ali no acabassem expulsas dali, o que
acontecia muito. Voc v experincias, Salvador, uma favela no ncleo urbano da
cidade, foi urbanizada e as pessoas foram expulsas dali, porque valorizou tudo, e a
tem que fazer o trabalho social para as pessoas se apropriarem desse novo bem,
dessa nova moradia, pra poderem conviver de forma adequada com essa cidade
formal, vamos dizer assim, e lidar tambm a formalizao, liga a energia eltrica no
lugar do gato e passa a ter que ter renda pra pagar a energia eltrica. Idem pra gua e
esgoto. Ento voc tinha que trabalhar tambm alternativas de trabalho e renda,
fomentar capacitao, e a o trabalho social era muito importante (Edson Ortega, So
Paulo, 2013).

Tambm foi uma inovao a exigncia do projeto executivo do trabalho social

denominado de TPC Trabalho de Participao Comunitria, ou seja, a formalizao dos
processos socioeducativos, de consulta e participao da populao e do acompanhamento das
obras de urbanizao. Se por um lado esta exigncia trouxe a necessidade de organizar o
trabalho social de forma mais profissional com metas, objetivos quantitativos e qualitativos,
por outro lado, houve certa burocratizao das atividades, que antes nos programas
alternativos era muito mais emprico e informal.

E a ele (HBB) traz dois componentes muito importantes que era o componente da
instncia de gesto participativa obrigatria e o componente do reassentamento e

155
isso d uma nova dimenso do valor a investir. E o Habitar BID traz experincias de
elaborar projeto que ele chamava de projeto executivo. Elaborar projeto executivo
social, que essa era a injeo absoluta, essa era a total inovao (Entrevista com
Tassia Regino, So Bernardo do Campo, 14/01/2013).

Na avaliao de Tassia Regino (2013) um componente essencial do programa o

suporte as obras. Em sua opinio essa a fase que consome mais tempo dos profissionais de
campo, alm de ser o integrador das outras atividades previstas nos projetos integrados.

O eixo acompanhamento de obras e implementao dos reassentamentos e nas

locaes... o mais central. o que consome 80% o que sem ele, se voc no o
fizer bem feito prxima vez num vai adiantar nada (...) o trabalho social um
elemento constitutivo, uma argamassa constitutiva da interveno habitacional no
s no projeto de urbanizao, no projeto de gesto de risco. Ento, eu estou mais
convicta do que nunca (...). Eu tenho absoluta convico e porque isso, porque no
nosso caso a obra, a interveno habitacional, ela no acontece, no cumpre os seus
objetivos se a populao atendida no participa cujo trabalho se d pela mediao do
trabalho social, se ela no tiver integrada ao processo (Entrevista com Tassia
Regino, So Bernardo do Campo, 14/01/2013).

Esse posicionamento motivo de controvrsias nos debates quanto ao aspecto central

do trabalho social. Contudo, para muitos profissionais que executam os trabalhos de campo,
efetivamente a fase das obras, especificamente aquelas que demandam remoes,
remanejamentos e realocao das famlias requer muita ateno e muito tempo, em funo de
efetivamente impactar o cotidiano dos moradores (deslocamento das famlias, mudana de
trabalho, escola, etc). A experincia do PLD de Riacho Doce e Pantanal indica essa tendncia.
Gilda Blank (2005) ao fazer uma anlise do trabalho social desenvolvido nos
programas federais (inclusive do HBB), destacou alguns problemas que afetaram diretamente
sua qualidade e execuo:

Descontinuidade administrativa;

Pouco tempo disponvel para o trabalho social;

Baixa qualificao das equipes tcnicas designadas;

Pouco interesse do poder pblico com aes do trabalho social e subordinao

deste aos interesses polticos clientelistas e assistencialistas;

Falta de integrao das equipes tcnicas equipe social e equipe da engenharia;

Descontinuidade do trabalho social quando h atraso ou paralisao da obra, o

que desmotiva a populao e provoca descrdito ao programa.

156

5.3 PROGRAMA DE ACELERAO DO CRESCIMENTO O TRABALHO SOCIAL

TAMBM INDUTOR DE DESENVOLVIMENTO LOCAL?

Com a mudana de comando do governo federal em 2002, os problemas habitacionais

e urbanos comeam a ser enfrentados no mbito federal por um novo aparato institucional
com a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, o qual instituiu o Departamento de
Urbanizao de Assentamentos Precrios DUAP e o Departamento de Desenvolvimento
Institucional e Cooperao Tcnica (DICT), na qual est subordinada uma equipe liderada
pela assistente social Elzira Marques Leo, que coordena o trabalho social no mbito dos
programas federais (normativos, diretrizes, contratos, capacitao, seminrios, etc.).
Conforme visto na introduo deste trabalho, a estratgia inicial da poltica
habitacional nacional era melhorar a capacidade institucional dos municpios, que, em 2003,
era considerada limitada, pois apenas 20% deles detinham capacidade operacional para
receber recursos federais (ARRETCHE et al.). De acordo com professor Adauto Lucio
Cardoso em vrios municpios a questo da habitao permanece ligada rea do Servio
Social (Promoo Social/Assistncia Social/Bem Estar Social), o que indica aes de cunho
assistencial, emergencial e pontual para tratar a questo. Para o autor este um diagnstico
comum e sugere a precariedade em termos de recursos humanos e falta de condies
institucionais, tcnicas e materiais para desenvolver e operacionalizar polticas e aes
habitacionais (projetos, programas), que na maioria dos casos esto sob a responsabilidade
dos setores e departamentos de obras e/ou da assistncia social.
O governo federal noticiou (no Seminrio Internacional de Trabalho Social 2010)
que no perodo de 2002-2010, os municpios ampliaram sua capacidade institucional,
constituindo conselhos municipais de habitao, fundos especficos e secretarias prprias,
principais condicionantes para acessar aos recursos federais. Alm disso, o governo federal
realizou uma srie de cursos por meio de ferramentas de ensino a distncia, seminrios e
publicou uma srie de cartilhas, manuais com vistas a instrumentalizar os municpios para
melhor gerenciar os programas urbanos habitacionais.
Contudo, o que se constata que mesmo que alguns municpios tenham constitudos
conselhos, fundos e secretarias especficas para gerir os programas habitacionais, h um
aspecto que se revela problemtico: a quantidade e qualidade de seus recursos humanos. A
reforma gerencial do Estado impactou diretamente os municpios, que em sua grande maioria,
j tinha baixa institucionalizao, ocorrendo uma precarizao ainda maior dos servios com a
reduo dos quadros de funcionrios e terceirizao de servios.

157

Em 2007, o governo federal ao instituir o Programa de Acelerao do CrescimentoPAC aportou recursos considerveis nas urbanizaes de assentamentos precrios,
principalmente nas favelas mais populosas das principais cidades do pas, como exemplo
destacam-se as favelas de Helipolis, Paraispolis, Morro do Alemo e Rocinha.
Em 26 de maro de 2009, o governo federal publicou a Instruo Normativa n 08, que
define as orientaes especficas para o desenvolvimento do trabalho social nos programas
federais destinados habitao de interesse social. Este componente passa a ser obrigatrio na
execuo dos programas habitacionais federais. Na urbanizao de assentamentos precrios
ou de favelas o trabalho social definido como:

Um conjunto de aes com vistas autonomia, protagonismo social e

desenvolvimento da populao beneficiria, de forma a favorecer a sustentabilidade
do empreendimento, mediante a abordagem dos seguintes temas: mobilizao e
organizao comunitria, educao sanitria e ambiental e gerao de trabalho e
renda (BRASIL, Instruo Normativa N 08 DUAP, 2009).

E possui como objetivo principal:

Viabilizar o exerccio da participao cidad e promover a melhoria de qualidade de
vida das famlias beneficiadas pelo projeto, mediante trabalho educativo,
favorecendo a organizao da populao, a educao sanitria e ambiental, a gesto
comunitria e o desenvolvimento de aes que, de acordo com as necessidades das
famlias, facilitem seu acesso ao trabalho e melhoria da renda familiar (BRASIL,
Instruo Normativa N 08 DUAP, 2009).

Destacam-se ainda como objetivos especficos:

Garantir condies para o exerccio da participao comunitria;

Promover atividades para elevao da qualidade de vida das famlias
beneficiaria para que se expressem e se desenvolvam atravs de um conjunto
de intervenes tcnicas sociais;
Fomentar e valorizar as potencialidades dos grupos sociais atendidos;
Fortalecer os vnculos familiares e comunitrios;
Viabilizar a participao dos beneficirios nos processos de deciso,
implantao e manuteno dos bens e servios, a fim de adequ-los as
necessidades e a realidade local e
Promover a gesto participativa, com vistas a garantir a sustentabilidade do
empreendimento.

Especialmente quanto participao, o Ministrio das Cidades recomenda as seguintes

aes:

Deve-se promover a capacitao dos moradores, atravs de suas organizaes

representativas para autonomia na gesto democrtica dos processos
implementados. Em se tratando de intervenes com habitao verticalizada,

158

dever ser dada nfase aos processos de gesto condominial em que as regras
de convivncia coletivas sejam discutidas e expressas pelos grupos de
moradores que sero usurios desta construo;
Deve-se viabilizar o processo permanente e constante de informao da
populao sobre o desenvolvimento do projeto fsico, sendo transparncia um
elemento essencial na construo do processo participativo e na relao de
confiana entre os tcnicos e populao;
O Trabalho social dever promover parcerias para o atendimento das
necessidades dos beneficirios e para implantao das polticas sociais na rea
de interveno, contribuindo para o acesso das famlias a servios de educao,
sade, esporte, lazer, cultura, assistncia social, segurana alimentar e
segurana pblica, dentre outras (BRASIL, MCIDADES, Anexo I, IN 08/2009,
p. 5).

Alm disso, o governo federal aumentou significativamente o percentual destinado ao

trabalho social, chegando at a 5% do valor dos recursos destinados s obras (2,5% mnimo),
o que significa que cerca de R$ 500 milhes foram destinados exclusivamente a atender a
dimenso social e ambiental dos projetos de urbanizao de favelas.
A Caixa Econmica Federal continua a instituio responsvel pelo gerenciamento dos
recursos dos programas federais (PAC). Em junho de 2010 criou o chamado Caderno de
Orientao Tcnico Social (COTS) a fim de proporcionar a organicidade das atividades da
equipe tcnica Social envolvida na execuo dos programas de Desenvolvimento Urbano
promovidos pelo Governo Federal.
O COTS faz uma clara meno sobre a importncia da participao dos
beneficirios do programa na gesto dos projetos propostos, uma vez que garantem a
efetivao dos servios, alm de contribuir para a sustentabilidade do empreendimento.
Indica que atuando em sintonia com o desenvolvimento das obras fsicas, o trabalho da equipe
tcnica social deve, de forma interdisciplinar, promover a mobilizao e a participao
popular por meio de atividades de cunho socioeducativo, de modo a fortalecer as bases
associativas. O COTS (2007) definiu trs eixos de ao, que se difere um pouco da Instruo
Normativa do Ministrio das Cidades: Mobilizao e Organizao Comunitria e/ou
Condominial; Educao Sanitria, Ambiental e Patrimonial e Capacitao profissional e
Gerao de Trabalho e Renda.
Nota-se que a relao entre Ministrio das Cidades, Caixa Econmica Federal e os
municpios permeada de muitos tensionamentos, uma vez que o agente operador de forma
autnoma determina alguns contedos e exigncias, que muitas vezes no encontra
justificativa nas normativas do prprio governo federal.
Em 2009 o municpio de So Bernardo promoveu, juntamente com o Ministrio das
Cidades, Cities Alliance e Caixa Econmica Federal, um seminrio para levantar Os desafios

159

atuais do Trabalho social em Habitao de Interesse Social, o evento reuniu gestores,

consultores e equipes tcnicas das principais cidades da regio metropolitana de So Paulo.
Os participantes elencaram como principais desafios do Trabalho social: a articulao
intersetorial;

falta

de

equipes

tcnicas

locais

para

execuo

dos

projetos;

capacitao/aprimoramento das equipes tcnicas para elaborao e desenvolvimento dos

projetos tcnicos sociais PTTS; definio de parmetros para avaliar as intervenes e
promoo da participao cidad como processo pedaggico dentro do tempo delimitado para
o projeto.
Posteriormente, atendendo s reivindicaes de capacitao s equipes tcnicas locais,
a Secretaria Nacional de Habitao/Departamento de Urbanizao de Assentamentos
Precrios, com apoio do Cities Alliance, realizou Curso a Distncia Trabalho social em
Programas e Projetos de Habitao de Interesse Social EAD Trabalho social, cujo objetivo
era capacitar e instrumentalizar tcnicos que atuam em projetos integrados de urbanizao e
regularizao de assentamentos precrios e produo habitacional.
Em 2010, o Ministrio das Cidades promoveu o Seminrio Internacional de Trabalho
social em Intervenes Habitacionais, o evento reuniu gestores e equipes tcnicas municipais
e estaduais, representantes dos movimentos sociais e consultores. Foram apresentadas
experincias exitosas, alm de temticas importantes que abarcam a complexidade das
intervenes urbanas em favelas. A sntese dos debates apontou como principais desafios do
trabalho social: (i) as dificuldades de alavancar escala nos projetos de gerao de trabalho e
renda; (ii) articulao das demais polticas sociais disponveis no mbito municipal, estadual e
federal; (iii) disparidades entre os tempos polticos e os processos locais; (iv) falta de
inovaes metodolgicas; (v) inexperincia das equipes locais em prticas gerenciais
(superviso e monitoramento de grande volume de investimentos) e (vi) falta de avaliaes
sistemticas das intervenes.

5.4 ALGUNS ENSAIOS DE AVALIAO DO TRABALHO SOCIAL PERODO

RECENTE (2010 - 2013)

PAC Tiro ao Pombo

A favela Tiro ao Pombo, situada na regio Norte do Municpio de So Paulo,

pertencente Subprefeitura Freguesia do /Brasilndia e permetro de ZEIS (Zona Especial
de Interesse Social). A ocupao desta rea ocorreu no final do ano de 1993 e concentrao

160

maior de famlias est nas proximidades de um alojamento provisrio, que acomodava

algumas famlias removidas de rea de risco, por interveno municipal. Uma parte dos
moradores do alojamento recebeu atendimento em empreendimentos habitacionais da
prefeitura e a outra permaneceu no local formando uma nova favela. A rea foi indicada para
ser urbanizada, tendo em vista que atendia aos critrios estabelecidos pelo Programa de
Acelerao do Crescimento lanado pelo ministrio das cidades em 2007.
A empreiteira responsvel pela execuo da obra a Construtora Gomes Loureno, e
para a realizao do Trabalho social foi contratada a empresa COBRAPE. As obras na rea
tiveram incio em maro de 2008 e tinham como previso de trmino maro de 2010, porm,
at o momento em que foi realizada a pesquisa de campo, entre agosto e setembro de 2010 as
obras ainda no tinham sido concludas.
A assistente social Priscila Beralda Oliveira (2011), por ocasio de sua pesquisa de
mestrado realizado pela PUC-SP, empreendeu a avaliao do trabalho social para identificar
se intersetorialidade estava presente na interveno. A partir de entrevistas com trs
moradores da rea, trs assistentes sociais, que atuavam no projeto de urbanizao (uma delas
contratada pela empreiteira que executou as obras, duas contratadas pela empresa que
executou o Projeto Tcnico Social e uma supervisora funcionria pblica da prefeitura
responsvel tcnica pelo projeto) e visitas ao local da obra, procedeu a analise das aes e
seus primeiros resultados.
Para Oliveira (2011) o projeto acabou por priorizar as obras fsico-urbansticas,
limitando-se proviso de infraestrutura, saneamento e atendimento habitacional. O trabalho
social, por seu turno, limitou-se a realizar atividades de acompanhamento das obras e preparo
das famlias a ocupar as novas moradias- no caso deste projeto, moradias verticalizadas-, por
meio de reunies com o grupo que aguardava o atendimento habitacional e que estava
recebendo auxlio aluguel, e estabelecimento de regras de convivncia para os futuros
moradores dos prdios sendo essa a principal exigncia posta pelo projeto s assistentes
sociais.
Outras demandas s eram atendidas quando chegavam ao planto social fixado no
canteiro das obras e de acordo com a situao apresentada (e dentro das possibilidades), a
equipe identificava os servios disponveis na rede para qual o demandante era encaminhado.
Segundo Oliveira (2011, p. 499-500) os principais obstculos para o atendimento
integral das famlias so:

161

1. Equipe reduzida:

No um aspecto considerado importante pela empresa contratada para execuo do

PTTS, inexistindo, portanto possibilidade de novas contrataes. Assim, as profissionais
ficam expostas a uma carga excessiva de trabalho, sendo necessrio que algumas atividades
fossem realizadas fora do horrio estabelecido em contrato. Identificou tambm a necessidade
de que fossem priorizadas, entre muitas demandas, apenas algumas aes (no caso, priorizamse aes voltadas ao acompanhamento das obras e das demandas habitacionais).

2. Falta de capacitao dos tcnicos e de recursos financeiros para a realizao das

atividades previstas nos diferentes eixos:

Este um dificultador que revela, alm da impossibilidade de se realizar essas

atividades, o fato de que o atendimento s diferentes demandas das famlias contempladas por
projetos de urbanizao, no deve ser responsabilidade exclusiva do trabalho social da
urbanizao. Evidencia-se a necessidade do plano de trabalho ser elaborado em conjunto com
as demais polticas sociais presentes no territrio que sofre essa interveno, tendo a gesto
intersetorial como norteadora desse plano.

3. Inexistncia de mecanismos que possibilitem aes articuladas com as diferentes

polticas sociais; avaliao e monitoramento das aes no constituem prtica
durante a urbanizao.

A gesto intersetorial no foi uma realidade nesse projeto, no existindo aes

articuladas com as demais polticas sociais; h uma vontade individual dos tcnicos dos
diferentes programas que atendem a rea Tiro ao Pombo, que acabam resultando em algumas
atividades em conjunto, porm, so aes pontuais sem desdobramentos, que no rompem
com a atuao historicamente fragmentada e focalizada dos programas sociais.
A autora conclui que no possvel afirmar que a urbanizao desta favela ir
concretizar o direito cidade, no conseguindo atender integralmente s famlias, sendo
importante posteriormente a realizao de estudo de impacto na rea onde foi realizada essa
pesquisa de campo para avaliar mais detalhadamente essa questo.

162

PAC - Naval

O Ncleo Habitacional Naval situado na cidade de Diadema teve sua ocupao

iniciada em 1971, segundo relatos dos moradores mais antigos, em lotes particulares do
Loteamento Vila Idealpolis (divisa com o municpio de So Bernardo do Campo). uma
rea situada em um fundo de vale onde, at no final da dcada de 1990, era constante a
ocorrncia de inundaes no perodo de fortes chuvas, problema dirimido aps a execuo das
obras dos piscines.
O ncleo foi marcado por episdios dramticos como o incndio ocorrido em 30 de
outubro de 1991, que destruiu 315 barracos, matou duas pessoas e deixou 1.575 desabrigadas.
A rea atingida foi de, aproximadamente, 10.000 m. Foi o maior incndio j registrado em
ncleo de favela no Grande ABC e as famlias desabrigadas foram alojadas no Ginsio
Poliesportivo do bairro Piraporinha - Diadema.
O projeto urbanstico previu o reassentamento de 80 famlias na rea atingida pelo
incndio com 7.484,24 m (declarada de Utilidade Pblica em 06/11/1991) e o reassentamento
de 211 famlias em nova rea localizada no Bairro Conceio (Ncleo Habitacional Santa
Cndida II).
O Ncleo Habitacional Naval, infelizmente, reconhecido pelas inmeras situaes de
violncia ligadas principalmente ao trfico de drogas. Um dos eventos que marcou
negativamente a rea e a prpria cidade foi o assassinato, ocorrido em 1997, do conferente
Mrio Jos Josino e espancamento de outros moradores por policiais militares. Esse fato ficou
conhecido Caso Rambo e teve uma grande repercusso na imprensa nacional e
internacional. Desde o incio do processo de urbanizao de favelas em Diadema, ocorrido em
1983, as obras no Ncleo Habitacional Naval caminhavam lentamente em virtude dos
problemas fundirios da rea.
Em 1995, foi realizada outra interveno urbanstica com a remoo de 40 famlias
que residiam em palafitas beira crrego. Em 2001, ocorreu uma nova ocupao nesta rea
passando a residir 39 famlias. Em perodo mais recente foi realizada a urbanizao do trecho
localizado entre a Rua Jos Francisco Braz e Rua Idealpolis, com a implantao de 69 lotes.
Em maio de 2010, a Favela Naval sofreu um novo incndio, o que impulsionou ainda mais as
obras de urbanizao. Neste perodo estava em curso, por ocasio, um contrato firmado entre
a prefeitura e governo federal, o Programa de Acelerao do Crescimento.
A responsvel pela obra foi a Araguaia- Construtora Brasileira de Rodovias S.A, que
previa a construo de 132 unidades habitacionais e infraestrutura do Conjunto Piraporinha II

163

e Revitalizao e Melhorias de 213 moradias na prpria favela. O trabalho social inicialmente

foi realizado pela equipe tcnica prpria da prefeitura e, aps um ano de processo licitatrio
(muitos entraves por conta do tribunal de contas do muncipio), a empresa Integra assumiu o
contrato e passou a ser a empresa responsvel pelo trabalho social.
Em fevereiro de 2013, foi realizada entrevista com os responsveis pelo
acompanhamento do projeto PAC Naval, bem como, com a comisso de moradores do local,
para analisar quais so os principais, entraves e desafios observados na interveno.
De acordo com a avaliao da assistente social Vanda Regina Marques, responsvel
tcnica pelo trabalho social no PAC Naval, as intervenes sociais na rea foram deficientes
em funo da:

A rotatividade dos profissionais foi imensa e, via de regra, pessoal recm formado e
mal remunerado, que logo arrumavam emprego melhor e tchau!. Embora, na
licitao, os currculos apresentados pela empresa fossem maravilhosos. Nenhum
dos profissionais "licitados" sequer apareceu pra falar oi... Via de regra, ficamos
correndo atrs de relatrios e que tais que no impedissem o repasse financeiro da
obra (Entrevista com Vanda, Prefeitura do Municpio de Diadema, 22/02/2013).

Observa-se que os currculos dos profissionais apresentados pela empresa para

habilitao na licitao permitiu ganhar a concorrncia, entretanto os mesmos no realizaram
o trabalho contratado. Segundo informantes-chave essa prtica tem sido muito comum em
outros projetos, o que acaba por prejudicar a qualidade das intervenes, uma vez que quem
acaba assumindo so estagirios e profissionais recm-formados. Contrariando todas as
recomendaes sobre a necessidade de se ter nos projetos integrados equipes tcnicas
experientes, capacitadas e motivadas.
Ainda conforme relato da responsvel tcnica, o Projeto Tcnico do Trabalho social PTTS no foi executado em sua totalidade, pois a empresa responsvel desistiu do contrato no
6 ms de execuo das obras. Quanto aos resultados do trabalho social, enfatizou:
No aumentamos escolaridade, no combatemos violncia, no geramos renda, no
trabalhamos educao ambiental ou patrimonial... a nica coisa que fizemos foi
destruir barracos e "acomodar" pessoas em apartamentos de 40 metros. E eles se
viram como podem: sem habite-se, sem escritura, sem alvar dos bombeiros,
colocando portes ilegais e por ai vai, mas eles precisam sobreviver e se adaptam,
criam regras, mas sem condomnio institudo... Alis, no fosse o maldito incndio a
obra provavelmente nem teria comeado... Sou obrigada a agradecer a tragdia que
ocorreu. Isso trabalho social?
(Entrevista com Vanda, Prefeitura do Municpio de Diadema, 22/02/2013).

Ainda em relao s obras avalia:

164
As condies habitacionais so melhores do que eram antes...do ponto de vista fsico
e de sade pblica, porm inexiste pertencimento e empoderamento. Isto aconteceu
por absoluta falta de opo dos beneficirios (Entrevista com Vanda, Prefeitura do
Municpio de Diadema, 22/02/2013).

Parece-nos ser um equvoco atribuir exclusivamente ao trabalho social a superao

de todos os problemas que cercam as favelas e os assentamentos precrios de modo geral. A
articulao de diferentes polticas e servios e a prpria intersetorialidade so desafios a serem
enfrentados pelo poder pblico em todas as esferas governamentais (municipal estadual e
federal).
Outra questo importante colocada pela responsvel tcnica refere-se s inmeras
consideraes sobre a dificuldade operacional da prpria prefeitura, do nmero limitado de
funcionrios, das exigncias de prestao de contas da Caixa Econmica Federal, que
demanda um maior gerenciamento burocrtico e controle de planilha, prazos e custos, alm da
desarticulao entre a prpria equipe responsvel pelo projeto.

A lgica, infelizmente e em minha opinio, e que o Servio Social o secretrio de

luxo da arquitetura/engenharia (...). O que existiu foi atendimento individual para
convencimento e abertura de frente de obras (Entrevista com Vanda, Prefeitura do
Municpio de Diadema, 22/02/2013).

Essas observaes corroboram com as reflexes crticas de Juliana Rosa Pimentel

(2012), as quais indicam que est em curso um processo de precarizao das polticas
pblicas, que tem lanado mo da contratao de servios terceirizados, os quais por sua vez
estabelecem com seus funcionrios relaes muito precrias de trabalho, contratos
temporrios e baixos salrios. Alm disso, a autora tambm questiona a exacerbada
burocracia exigida pela Caixa Econmica Federal, que acaba no contribuindo para os
resultados efetivos da ao.
Embora a burocratizao seja colocada como obstculo, no caso de Diadema, infere-se
que foi um passo importante para que a prpria equipe tcnica pudesse fazer uma autocrtica
de suas prprias prticas, posto que anteriormente no era parte da rotina de trabalho o
registro e a avaliao das intervenes realizadas pelo programa de urbanizao de favelas
desenvolvido pelo municpio desde 1983, conforme observado no Captulo 4.
Os representantes da comisso de moradores, por sua vez, avaliam o programa e a
obra de forma positiva, conforme manifestao colhida em uma reunio entre os moradores
da Naval e a prefeitura.

165
A gente v o PAC uma coisa muito boa, porque quem morava nos seus barracos
cheio de ratos, e enchente, hoje t morando num apartamento. Antes no tinha onde
por o lixo, hoje tem a lixeira. Antes no tinha uma coisa decente, por exemplo, uma
passagem, aqui (primeira etapa) no fizeram, mas vo fazer. L na frente, hoje tem
tudo aberto, entra caminho, carro, numa boa, tem estacionamento, que no tinha,
aqui precisa tambm a gente lutar pra isso, porque ns queremos os mesmos direitos
que os de l tem, os daqui tambm tem. No porque esse daqui foi primeiro que
vai deixar largado, de maneira nenhuma. A gente quer o mesmo direito que a
segunda etapa teve, que a primeira etapa tambm tenha, e a terceira tambm, que a
continuao do projeto (Entrevista realizada com Dona Isabel, membro da comisso
de moradores residente da Favela Naval h 34 anos, 22/01/ 2013)

Contudo, acrescentam:

Ns queremos a concluso, reta final da obra, que ns estamos precisando. Ns

queremos tudo que temos direito. O PAC deu condies, e ns agora queremos
comrcio, queremos 3 etapa, o parque pra crianas a gente quer a creche, a gente
quer tudo, tudo que ns temos direito (...) no s dar os apartamentos, dar a vara
pra pessoa pescar, no dar o peixe, tem que dar a vara. No caso de muitas pessoas
que moram aqui, eles costuravam, tinham um lugarzinho que colocava um bar pra
vender, outros eram aposentados, e depois que tiraram as pessoas dos apartamentos,
jogaram as pessoas nos apartamentos e acabou, acabou. Ento vo sobreviver de
qu? Foi isso numa entrevista que eu dei na TVT, eles jogaram e at hoje eles no
do resposta. A gente cobra, cobra (Comisso de Moradores do Ncleo Naval,
Diadema 22/01/ 2013).

Indagados sobre as aes de trabalho e renda, Dona Isabel comentou:

Vieram dar uma gerao de renda de 40 reais. Ningum t de esmola. Ningum vive
de esmola. 40 reais no d pra nem comprar uma comida pro cachorro. Eu falei que
vocs to falando, vem com 40 reais e acham que a gente esmola? A gente no.
(Entrevista realizada com Dona Isabel, membro da comisso de moradores residente
da Favela Naval h 34 anos, 22/01/ 2013).

As reflexes de Dirce Koga (2006) talvez ajudem a refletir sobre os impactos dos
programas de urbanizao de favelas na vida das famlias que moram nestes locais, pois para
autora, a simples mudana de residncia no se resume e limita ao morar, mas provoca a
alterao de todo um estilo de vida e nas prprias normas de convivncia (vizinhana muito
mais prxima, limitao quanto a ter animais domsticos, restrio ao comrcio local). A
dupla funo residncia comrcio um trao comum nas reas de favelas, o que pode se
perder na mudana para o edifcio, como ocorrido na Naval. Dialogando nesse sentido,
verifica-se que
As estratgias de sobrevivncia dos pobres muitas vezes, esto relacionadas as formas
de habitao atividades comerciais ampliaes para renda ou aluguel de quartos
acmulo de materiais reciclados para venda posterior, atividades essas inviveis em
apartamento. (IBAM, 2002, p. 14)

166

Ainda em relao ao trabalho social, as lideranas informaram que a empresa cometeu

muitos erros no cadastramento das famlias, o que posteriormente gerou muitos transtornos,
pois algumas delas acabaram ficando sem atendimento habitacional. Acrescentaram ainda que
as atividades oferecidas (cursos e oficinas) no despertaram interesse na comunidade. O
processo de discusso do projeto no foi deliberativo, mas somente informativo,
impossibilitando alteraes significativas nas intervenes. Relataram ainda que ocorreram
muitos problemas na execuo das obras, mas que foram omitidos pela equipe do trabalho
social em virtude das medies de obras. Alm disso, referiram-se a ocorrncia de vrias
interferncias polticas, que inclusive criaram entraves para o incio das obras. De acordo com
os relatos, observa-se que a comisso de moradores atuou essencialmente na mediao entre
poder pblico e a populao, bem como no convencimento dos moradores quanto execuo
das obras, para os quais era uma realidade distante, posto a fragmentao das intervenes
ocorridas ao longo dos anos pelo programa de urbanizao da cidade.
Os responsveis tcnicos pelo projeto da Naval apontaram um erro que
comprometeram na ltima etapa do projeto. Para finalizar a interveno existe uma
dependncia em relao obra ser realizada por outro municpio (So Bernardo do Campo)
mudar o curso do crrego que corta a rea. At o momento da pesquisa a obra estava
paralisada, muitos entulhos se acumulavam no local. Alm disso, os servios de iluminao,
limpeza urbana e correios ainda eram deficientes.
Na tentativa de abreviar os principais problemas enfrentados nesta interveno,
aponta-se:

A lgica do programa PAC no permitiu uma ampla discusso acerca do projeto

com a comunidade, uma vez que os prazos estabelecidos eram muito curtos.

Equipe tcnica muito reduzida, posto o volume de trabalho exigido;

O municpio teve muitas dificuldades em realizar o edital de licitao para

execuo do trabalho social;

No caso de Diadema, a terceirizao revelou-se um problema devido alta

rotatividade dos profissionais contratados, que provocou a interrupo e a
descontinuidade da ao por diversas vezes, impactando tanto na qualidade do
trabalho quanto no vnculo de confiana com os moradores;

No processo, persistiu a dicotomia entre equipe do fsico (arquitetos e

engenheiros) e equipe do social, evidenciando a dificuldade da integrao da
equipe responsvel pelo projeto;

167

Parece que ocorreu a subordinao e certa desvalorizao do trabalho social

como consequncia do prprio desenho institucional do municpio e talvez do
prprio programa;

As aes propostas pelo trabalho social no despertaram interesse na

comunidade;

O trabalho social atuou como catalisador das presses institucionais para

equacionamento de emergncias sociais e/ou polticas e os entraves que
dificultaram as obras.

A intersetorialidade nem de longe se efetivou no PAC Naval.

A equipe tcnica responsvel pelo trabalho social ficou sobrecarregada com o

gerenciamento do contrato e, acabou por abandonar a superviso de campo, o
que provocou uma srie de problemas na conduo dos trabalhos.

A duas experincias analisadas contraria a tendncia apontada pela professora

Rosangela de O. Paz. Verifica-se que o trabalho social nas experincias do PAC ainda
encontram dificuldades em assegurar a participao da populao em todas as etapas das
intervenes urbanas, ou seja, nos processos de implementao dos projetos (ex-ante); na
articulao setorial; na construo de pactos sociais, no investimento da organizao
autnoma da populao, introduzindo novas estratgias e instrumentos de ao.

5.6 PAC E TRABALHO SOCIAL: NA VISO DOS DIFERENTES SUJEITOS QUE

COMPE O PROCESSO

Nas experincias descritas, observa-se que trs questes aparecem de forma

contundente para os municpios: (i) a baixa capacidade institucional, (ii) a terceirizao do
trabalho social e (iii) a prpria precarizao das relaes de trabalho39, tanto por conta da
reduo progressiva dos quadros profissionais da prefeitura, quanto pela forma precria que
os funcionrios terceirizados so contratados, sem garantia dos direitos trabalhistas, baixos
salrios e carga excessiva de trabalho. Alm disso, evidencia-se a sobreposio das obras
39

Algumas carreiras pblicas (engenharia e arquitetura, por exemplo) no tm sido mais atrativas em funo
principalmente dos baixos salrios, do prprio aquecimento do mercado formal de trabalho, da prpria
desvalorizao dos servios pblicos e da falta de planos de carreira, que por sua vez desmotiva os prprios
servidores a continuar na funo. Por outro lado, observa-se tambm a falta de qualificao das equipes, em
funo principalmente da ausncia de espaos de formao para atualizao e aprimoramento das
intervenes.

168

fsicas em relao s outras dimenses que envolvem os projetos integrados (Dimenses:

social, fundiria, ambiental e de gerao de trabalho e renda). A entrevista realizada com a
equipe tcnica da Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano da cidade de Diadema,
por ocasio da pesquisa trouxe de forma explcita essa questo:

O principal problema que o programa se baseia numa terica capacidade do

municpio em dar respostas, enquanto a realidade do municpio t em outro sentido,
de cada vez perder mais gente capacitada, perder salrio, ento uma coisa no est
certa. O programa vai em sentido contrrio, enquanto que o municpio vai numa
lgica de sucateamento e nem t preparado pra dar resposta. No fecha. As
estruturas administrativas no do conta. A capacidade tcnica no d conta, no
tem recurso pra investir pra fazer isso aumentar. Por outro lado voc tem entraves
legais que voc no pode aumentar o quadro, ento a conta no fecha.
(Equipe tcnica SHDU Diadema, 19/02/2013).

Outra ponderao importante da equipe foi o tempo que o profissional que trabalha na
rea de habitao leva para adquirir experincia e todas as competncias inerentes, em funo
da prpria complexidade, que envolvem os projetos de urbanizao de favelas.
Junia Santa Cruz, diretora do Departamento de desenvolvimento institucional e
cooperao do Ministrio das Cidades, durante a palestra: O planejamento das Cidades e os
desafios: o papel do Ministrio das Cidades e da Universidade, realizada na UFABC em
25/01/2013, assumiu publicamente que o governo federal atualmente no destinou mais
recursos para desenvolvimento institucional dos municpios. Referiu que seu departamento
tem desenvolvido por conta prpria e com muitas dificuldades operacionais e financeiras, os
cursos distncia EAD e publicado vrios materiais didticos para capacitar os municpios
e estados. A diretora referiu ainda ter tido muitos entraves, inclusive dificuldades de
articulao com outros ministrios. De acordo com sua avaliao, os municpios efetivamente
no possuem equipes tcnicas e nem estruturas administrativas para gesto dos projetos e dos
programas federais.
Acrescentou ainda que o maior desafio que se coloca hoje o ps-ocupao nas
reas j urbanizadas e nos conjuntos habitacionais construdos pelo programa MCMV
Minha Casa Minha Vida. Quanto ao trabalho social nos programas habitacionais e urbanos,
afirma os instrumentos que existem hoje no do conta de assegurar a insero econmica e
social das famlias. Indicou no haver atualmente profissionais qualificados, nem instituies
de ensino e pesquisa, muito menos cursos especficos, que deem conta de atender essa
demanda. Indicou que o ministrio far articulaes com a UNESCO para o desenvolvimento
de metodologias de trabalho com vistas a superar esta deficincia.

169

Ana Claudia Rossbach, consultora do Banco Mundial/BID e assessora do Ministrio

das Cidades, avalia que o foco do trabalho social hoje nos programas de urbanizao de
favelas tem sido a intermediao da obra, o que corrobora com as avaliaes empreendidas.
Ao fazer uma reflexo sobre o tema a partir de suas experincias afirma:

O projeto concebido, a populao decide algumas alternativas s vezes pra esse

projeto, tem uma participao consultiva, no tem uma participao ativa e
cooperativa nesse processo. Da o projeto t feito, a obra tem que ser feita,
vendida pra populao, e quem acaba fazendo isso a equipe de trabalho social,
que chamada, isso acontece tambm porque equipes de trabalho social da
prefeitura no participam usualmente dos processos decisrios. Ela chamada pra
mediao dos conflitos, etc. porque isso acontece , eu no sei te explicar. Mas a
minha percepo geral que h um movimento dos dois lados. um problema,
claro, do lder executivo, do chefe que no chama, no d prioridade pra esse tema,
porque o tema a contratao da empresa, executar a obra, engenharia. At porque
os resultados da engenharia so visveis, palpveis. Eu vejo quando a obra est
pronta, vou e entrego a chave. Ento politicamente uma ao que tem uma
visibilidade, digamos assim. A parte social menos visvel e palpvel, no h noo
dos riscos claros pra quem t na liderana dos executivos. O que vai acontecer se o
trabalho social no for bem feito, os riscos no so muito claros. Agora falta dessa
clareza tambm culpa da equipe social, que acaba no se colocando nos processos,
de forma adequada. Ento um sentido de que estou no escudo do processo, ento eu
tambm no vou me colocar, n, no sei, mas uma percepo pode ser insegurana,
pode ser vrias coisas, como o fato de ser terceirizado e essa percepo acabam no
chegando, pode ser vrios motivos. Ento essa comunicao no chega s
preocupaes da equipe de trabalho social no chegam tomada de deciso final,
tem uma dificuldade, demoram pra chegar, o processo no rpido. Enquanto uma
preocupao da engenharia chega imediatamente no tomador de deciso, a acho que
tem problema dos dois lados, tanto do tomador quanto da equipe (Entrevista Ana
Claudia Rossabach, So Paulo, 12/03/ 2013).

A consultora tocou em uma questo que pode ser considerada fundamental a de que os
profissionais das equipes tcnicas do trabalho social, geralmente no so chamadas a
participar dos processos decisrios do programa, sendo colocados muitas vezes de forma
subalterna e acionados para a mediao dos conflitos que envolvem as obras e no
convencimento individual das famlias para aceitar passivamente o programa. Reflexo
inclusive que dialoga com a experincia do PAC Naval e demais experincias estudadas.
No se pode desconsiderar nesse processo, que a sistemtica da prpria Caixa
Econmica Federal induz essa ciso, pois a avaliao do projeto tcnico do trabalho social
divorciado da interveno fsica. Embora no discurso oficial o PAC (e at o prprio HBB)
deseje superar essa dicotomia, o desenho operacional do programa parece reforar tal questo,
justamente porque o que se tm privilegiado na interveno so as obras.
Outro elemento importante trazido por Ana Claudia a crtica em relao aos
normativos do Ministrio das Cidades, pois:

170
O trabalho social foi colocado pelo Ministrio das Cidades, em forma de normativo,
leva pra uma linha de muito de educao, de formao e educao, na primeira
linha, acho que est escrito, as aes socioeducativas, menos de organizao, de
estruturao de redes sociais, e tal, e mais de educao. Executado na ptica do
individuo, embora haja muita terceirizao a filosofia ainda muito estatal, de cima
pra baixo. Um planto, que uma pratica muito comum. O planto, no induz as
famlias a resolver seus conflitos e problemas no coletivo, e o profissional social que
est no planto tem a tendncia de querer resolver aquele problema, ele,
imediatamente. Ento acho que isso um vicio que tem um resultado direto na
qualidade, pra mim, pra esses trabalhos serem sustentveis, t alm das aes de
incluso econmica, tem esse componente que social, do empoderamento das
comunidades, que muito mal cuidado, e que pra mim ele bsico, porque mesmo
numa situao onde a macro economia no ajuda, se voc tem esse componente
forte, as pessoas sobrevivem e vo se ajudando, ento minimiza os impactos pra
uma conjuntura econmica negativa (Entrevista AnaClaudia Rossabach, So Paulo,
12/03/2013).

Verifica-se que ao priorizar a dimenso socioeducativa, a instruo normativa do

trabalho social mais esconde do que revela nas palavras Marta Campos (2006). Os
trabalhadores sociais (especialmente os assistentes sociais) ao fazer a crtica ao
metodologismo propagado pelos organismos internacionais nos anos de 1960 e 1970
inaugurou um movimento justo de negao do instrumental tcnico racional/tradicional,
contudo no conseguiu estabelecer um ritmo adequado para sua renovao de forma
compatvel com as exigncias atuais. As habilidades necessrias para desenvolver o trabalho
social de forma qualificada e os prprios conceitos que amparam a dimenso pedaggica da
prtica dos trabalhadores sociais esto um tanto esquecidas evidenciando uma carncia de
sistematizao das experincias e proposio de novas metodologias do trabalho social no
campo habitacional. Trata-se de uma agenda de debates e pesquisa, que precisa ser construda.
Assim como foi construo do trabalho social com famlias no mbito da poltica de
assistncia social, objeto de inmeros debates, estudos e testes de metodologias de
interveno.
As observaes de Elzira M. Leo do Ministrio das Cidades corroboram com estas
ponderaes.

Acho que perdemos o rumo aps o movimento de reconceituao (...). O Servio

Social em habitao foi abandonado pela profisso, no h fruns de debate e de
interlocuo dos programas federais, nem as universidades promovem espaos de
reflexo para tratar dos desafios atuais (Elzira Leo, Braslia, 17/01/2013).

Alm disso, acrescenta que atualmente outra questo que tem se constitudo em um
entrave para o trabalho social o trfico de drogas. Durante a entrevista, Elzira Leo
(2013) noticiou que muitos contratos (referente a algumas reas situadas nos estados de Rio
de Janeiro, So Paulo, Minas Gerais, Espirito Santos e no Sul da Bahia) esto sendo

171

suspensos em funo do crime organizado que tem dominado as maiores favelas e

assentamentos precrios pelo pas. Esta observao corrobora com a avaliao realizada pelo
FACI nas favelas Praia do Rosa e Sapucaia e pelo IBAM sobre o programa Favela Bairro, que
indicou o forte armamento utilizado pelos traficantes e a influncia poltica que eles exercem
junto s associaes de moradores e na prpria comunidade, o que acaba por impactar
negativamente s intervenes.
A Secretria Nacional de Habitao, Ins Magalhes, por sua vez, avalia que o
Ministrio das Cidades assegurou investimentos considerveis numa srie de programas para
enfrentar o dficit habitacional, que desde a era BNH, no era tratado de forma continua e
com investimentos progressivos. Na sua avaliao, o PAC foi formado a partir das vrias
experincias ocorridas ao longo de mais de 20 anos de existncia dos programas de
urbanizao de favelas. Especificamente quanto ao trabalho social, esse componente uma
aposta estratgica para assegurar a incluso social das famlias. Contudo indica alguns
desafios a serem superados:

A convico, que a gente tem: se voc quiser fazer uma alterao naquele territrio,
para alm da sua integrao fsica, preciso que se fortalea aquela comunidade, na
sua organizao no fornecimento dos servios, do acesso aos servios pblicos e
equipamentos sociais, na verdade o que hoje a sntese da incluso produtiva, um
tema que se incorpora mais fortemente e tambm o tema de que preciso garantir o
nvel de informao pra aquela populao das obras que vo ser implementadas, a
construo, do projeto. Do ponto de vista mais conceitual, a nossa expectativa que
fosse possvel em todos os casos que os projetos, as intervenes fossem construdos
com a participao dessa comunidade. A verdade que nem sempre isso possvel,
voc tem casos em que isso acontece desde o primeiro momento, a Prefeitura ao
decidir comea a fazer uma articulao com a comunidade, discutindo o projeto, que
seria a nossa modelagem ideal, mas isso nem sempre ocorre, entretanto mesmo
quando a participao da comunidade no ocorre desde o momento inicial, ela
sempre de alguma maneira acaba intervindo em componentes na presena, na
alterao de um equipamento, na alterao do projeto, enfim, ela sempre acaba
intervindo, porque voc obrigatoriamente cria espaos onde ela tem que ser ouvida,
tem que participar, enfim (Entrevista Ins Magalhes, Braslia, 07/02/2013).

Outro importante desafio colocado por Ins Magalhes refere-se prpria escala do
trabalho social, que nas favelas de maior porte, demanda novas estratgias de ao. Quando
indagada se no h uma alta expectativa em relao ao componente justifica
Ele pode ser modesto nos seus resultados, mas no pode ser medocre na sua
oferta. Eu posso at conseguir daquele monte atingir 100 jovens, mas eu vou
atingir 100 jovens no tornando eles manicure nem cabelereiros. Eu vou atingir
100 jovens tornando eles videomaker, iluminadores, sei l o qu, depende da
potencialidade da rea. mais nesse sentido. Um carnaval, turismo, quer dizer,
como, o campo da msica, carnaval, falta aquele cara que organiza o palco, vamos
combinar pra aquilo que voc no precisa de 3 anos de formao nem nada, mas

172
um cara que no carnaval traz de Fortaleza, de outros lugares porque no d conta.
Ento mais nesse sentido que ns no tenhamos que ele no seja um item do
check-list. Ento, eu tenho que eu dar curso? Pe l, curso de salgadinho, pintura
de pano de prato, croch, manicure, e fica aquela coisa na favela que tem 1,99,
2,99, 3,99, manicure, ento nesse sentido que a nossa expectativa que as ofertas
sejam mais sofisticadas, que tenham alguma aderncia ao lugar. RJ de novo, tem a
cultura e tem o petrleo. Tem outras hipteses, tem o setor nutico que essa
tambm a questo, ningum, ns no temos a expectativa que a equipe social
contrate o professor pra dar aula de web-designer ou oceanografia, mas de olhar e
que a equipe seja necessria pra que queas famlias e aqueles jovens tenham
acesso ao web-designer e at paguem a matrcula no sei onde, acesso ao
PRONATEC, ao programa l da Petrobras quando for o caso de petrleo, tenham
acesso, ento essa que a nossa, enfim, talvez um pouco a expresso de
expectativa exacerbada nesse sentido, da qualidade da interveno (Entrevista
Ins Magalhes, Braslia, 07/02/2013).

Mesmo assim, parece haver uma expectativa muito alta em relao ao trabalho social e
uma supervalorizao das aes de gerao de trabalho e renda, como se pudessem garantir os
resultados da eficincia do programa quanto sustentabilidade do empreendimento/das obras
e incluso socioeconmica das famlias. O professor Adauto L. Cardoso (2008) e demais
especialistas fazem um alerta importante quanto questo da gerao de trabalho e renda, que
apresenta fortes limitaes dado aos constrangimentos institucionais estruturais, que levam a
manuteno dos postos de trabalho ou mesmo de um estreitamento do mercado de trabalho
formal e contnua e progressiva precarizao do trabalho. O incentivo ao
empreendedorismo, por sua vez, tambm uma alternativa limitada, uma vez que este mercado
amplamente dominado pela informalidade.
A expectativa de Ins Magalhes por sua vez, no partilhada por Tassia Regino, pois
para ela o trabalho social tem objetivos muito especficos ou seja:

Gerir as aes sociais constitutivas do processo de atendimento habitacional que

inclui assegurar participao, no nosso caso a participao cidad, nos outros casos a
participao com a qualificao de cada um. Assegurar a participao da populao
em todo o processo, com seus contratos especficos, viabilizar as aes que
envolvem populao e que so inerentes ao processo de obra, o que significa
reassentar gente, orientar gente e atender, o atender seja com a melhoria
habitacional, seja com uma nova unidade habitacional, seja com o contrato de
regularizao fundiria e desenvolver a dimenso educativa do trabalho da
sustentabilidade preparando para uma vida melhor, pra um qualidade de vida melhor
nessa soluo habitacional a que ele teve acesso. O que significa, na dimenso do
que a gente trabalha hoje, ampliar o nvel de informao sobre sustentabilidade, o
uso racional das coisas porque isso tem a ver com o oramento, mas isso tem a ver
com as geraes futuras e presentes no meio ambiente. O que significa refletir sobre
custos, sobre... o que significa organizar pra que isso seja autnomo, t certo?
Significa dizer: Fechamos todos os acordos e agora essa equipe vai embora para
outro lugar e, portanto aqui t tudo organizado. Ento, pra mim esse o papel
essencial obra, a gesto ambiental, a regularizao fundiria e o trabalho social
(Entrevista Tassia Regino, So Bernardo do Campo, 20/02/ 2013).

173

Quanto questo da incluso produtiva e das aes de trabalho e renda pondera,

No tem o menor cabimento o trabalho social do projeto habitacional fazer uma

poltica de gerao de renda. Ele sozinho. No, no tem. Porque pra acabar o projeto
habitacional, aquela poltica vai acabar com ele. Ento, o papel dele fazer a
articulao, a gesto das polticas contnuas, permanentes, nos lugares certos onde
elas to pra que elas aconteam de forma integrada no territrio. Ento ele o
articulador disso. Agora, o tcnico social, o cara quarto escalo aqui debaixo da
secretaria, no. Isto precisa ser um combinado de gesto (...). No possvel realizar
um programa intersetorial amplo que acontea em todos os projetos. Por qu?
Porque pra isso acontecer, como a gente t interferindo em muitas reas, ele tem que
virar prioridade de todas as secretarias. Ele vai ter que virar prioridade de todas as
secretarias. Ento a sade d prioridade pra isso, a educao d prioridade pra
isso... E essas reas tm seus problemas (Entrevista Tassia Regino, So Bernardo do
Campo, 20/02/ 2013).

Essa forma de conceber o trabalho social parece ser mais realista, tendo em vista a
lgica setorial que ainda permeia a execuo da poltica urbana e habitacional do governo
federal.
Kleyd Taboada (2013) ao avaliar o trabalho social no PAC teceu crticas importantes
em relao Norma Operacional do Ministrio das Cidades e ao prprio COTS elaborado
pela Caixa Econmica Federal, que utiliza as mesmas diretrizes e orientaes para as favelas
de maior porte.

Vislumbrar grandes projetos, ento voc no pode fazer a mesma exigncia pro
morro do Alemo uma cidade que voc fazia pra PMSP de Vila Capuava quando
voc tem 1000 famlias. Grandes projetos tm que ter grandes propostas e
diferenciadas. Foi feito o mesmo tipo de exigncia e isso no se conseguiu fazer,
digamos o morro do Alemo nada daquilo que tava previsto no programa do PAC,
pelo menos inicialmente, porque primeiro teve que pacificar, entrar, voc entende o
que eu to querendo dizer? Exigncias so iguais pro pas inteiro e no pode, o pas
muito diferente. No da pra ser trabalho social massificado. Essa coisa do trabalho
social pra mim, de voc conhecer aquela famlia, de saber quem aquela me,
aquela criana, onde ela t, fundamental porque a partir dali voc traa seus
caminhos. Muito dinheiro na terceirizao e pouco retorno pra populao. Fazer as
mesmas exigncias para todos os municpios, desconsiderando especificidades dos
territrios e suas respectivas dinmicas (Entrevista Kleyd Taboada, Braslia,
23/01/2013).

Essas consideraes vo ao encontro das problemticas levantadas na introduo deste

trabalho, ou seja, o desenho institucional e operacional do PAC acontece a priori e independe
da realidade e especificidades territoriais apresentadas pelas reas de interveno escolhidas
pelos municpios, no respeitando a diversidade e heterogeneidade dos territrios e de suas
respectivas comunidades.
As ponderaes de Kleyd Taboada tambm dialogam com as reflexes de Dirce Koga
(2011), as quais indicam que planejar as polticas pblicas a partir de determinado territrio

174

requer mudana das estratgias de ao e a superao da cultura institucional brasileira

tradicionalmente marcada pela centralizao, setorializao e categorizao, que acaba por
homogeneizar as demandas e os prprios territrios. Portanto,

H que se diferenciar o trabalho social desenvolvido em contextos metropolitanos, de

macroabrangncia, daquele que se referencia em cidades pequenas, onde ainda
prevalecem as relaes de proximidade e vizinhana. Somente essa diferenciao por
porte dos territrios onde se desenrola o trabalho social j mereceria um conjunto de
consideraes a ser evidenciado, no sentido de respeitar as peculiaridades dos arranjos
societrios que cada realidade carrega no seu cotidiano (Koga, 2006, p. 171).

Alm disso, a autora afirma que a somatria de programas e projetos sociais no se

configura em uma ao intersetorial e territorial, pois no se efetuam a partir de uma
estratgia e lugar comum de planejamento e interveno. importante construir novas
estratgias a partir da conjugao de esforos, conhecimento da particularidade do territrio e
da populao onde se localiza a ao do rgo gestor da administrao pblica (KOGA, 2011,
p. 257).
Os representantes do governo federal parecem ter conscincia dessa dificuldade bem
como, da baixa capacidade operacional dos municpios em compatibilizar os tempos da obra e
demais intervenes e os tempos da participao. Embora do ponto de vista conceitual as
famlias no tomem parte muitas vezes nos processos decisrios dos projetos, assegurar
informaes e espaos de participao oficiais, mesmo que inicialmente consultivos j
grande avano. ingnuo acreditar que as famlias que se sintam de alguma forma
prejudicadas pela interveno, no construam de forma autnoma suas prprias formas
estratgias de resistncia. Por outro lado a participao ativa (denominada de participao
cidad) intencionada pelas diretrizes do governo federal contrasta com o entendimento mais
tecnocrtico, por vezes implcito em algumas falas, de que os cidados so consumidores
passivos de servios estatais prestados por administradores sensatos e bem capacitados.
preciso tambm se atentar para no reproduzir aes corporativistas e instrumentais que
acabam por legitimar as prprias aes do poder executivo - Participar para aceitar ou
participar para tomar parte nas decises?
Nesse sentido, outro fenmeno que emerge com o PAC o empresariamento da
participao social, termo cunhado por Cibele Rizek (2012), que traz uma contribuio
crtica sob essa nova lgica que os programas de urbanizao vm apresentando. Para a
pesquisadora, o que antes era espao pblico de debates, geralmente conduzidos por
profissionais e servidores pblicos que de alguma forma tinha certa militncia e articulao

175

com os movimentos sociais, hoje se transfigura numa forma despolitizante da participao,

ao se contratar empresas para fazer o gerenciamento social, pois nesse contexto a
participao passa a ter uma natureza instrumental, ou seja, esvaziada da concepo
verdadeiramente democrtica a fim de se evitar conflitos e questionamentos.
Por outro lado, coloca-se um impasse diante da baixa capacidade administrativa e
institucional dos municpios em prover servios desse tipo e instaurar processos
participativos. Talvez fosse o caso de assegurar autonomia das prefeituras para pensar e criar
seu prprio arranjo institucional para realizao do trabalho social, financiando, por exemplo,
a contratao de equipes tcnicas ou mesmo treinamento e aprimoramento profissional para as
equipes locais. Outro exemplo tambm a ser considerado do prprio SUAS Sistema nico
de Assistncia Social, o qual estabelece nveis de proteo social (bsica e especial), bem
como a normatizao dos servios, inclusive com regras e normas operacionais (NOB) que
incluem nmero de profissionais necessrios para prover determinados servios. O SUAS
impulsionou a realizao de vrios concursos pblicos no pas com vistas a criar capacidade
institucional nos municpios para fazer a gesto do prprio sistema, o que no inviabilizou a
realizao de convnios e parcerias para prestao de outros servios socioassistenciais.
Outro entrave que se coloca que h um nmero restrito de empresas habilitadas no
pas para fazer trabalho social. As prprias universidades e os espaos de pesquisa
acadmicos no tm dado a devida importncia ao tema.

O trabalho social mercado que tem dficits de atendimento, porque ns hoje

temos implementao s das favelas mdias e grandes, 980 contratos, mais ou
menos. O MCMV s partir de 2009 tambm se tornou obrigatrio, e agora na
segunda fase obriga o municpio a ser o implementador desse trabalho social,
justamente porque a gente quer criar, a gente t usando isso mais como um
instrumento de criar a conexo do municpio com o programa, com o
empreendimento, coisa que a gente achou que seria automtico, e no foi n
(Entrevista Ins Magalhes, Braslia, 07/02/2013).

Esse cenrio tambm abre possibilidades para pensar outros arranjos que pode se
diferenciar da lgica empresarial, com a formao de cooperativas, associao de
trabalhadores sociais, empresas sociais e incubadoras com vnculos nas universidades, por
exemplo.
Ins Magalhes indica ainda que os profissionais que conduzem o trabalho social tem
que ter um perfil especfico:

176
Ele tem que ter capacidade de planejamento, diagnstico e articulao olhar o
territrio, olhar o territrio, olhar a articulao das entidades no territrio, olhar as
ofertas no territrio (...). um profissional com outras caractersticas eu acho,
menos o lder de uma equipe hoje numa prefeitura deve ser menos profissional que
capaz de conduzir uma assembleia e mais um profissional que consegue fazer
uma leitura, um diagnstico e um planejamento e articulao da coisa. O meu
desejo que a gente tenha especializaes que trabalhem com os diversos
profissionais, n, e que voc forme gente que saiba trabalhar com a especificidade
que tem essa comunidade, trabalhar com a comunidade, estabelecer dinmicas de
consulta que atendam as favelas maiores (Entrevista Ins Magalhes, Braslia,
07/02/2013).

Parece-nos que as ponderaes dos representantes do governo federal dialogam com a

utopia mobilizadora que inaugura o novo milnio - o Desenvolvimento Local Integrado e
Sustentvel - DLIS. De acordo com a professora Tania Fischer, coordenadora do Ncleo de
Estudos do Poder Local NEPOL, no a primeira vez, que se fala em desenvolvimento
localizado em territrios e relembra os trabalhos de Desenvolvimento de Comunidade
desenvolvidos nas dcadas de 1960 1970, conforme visto no Captulo 3 deste trabalho. Para
a autora, no curso dos anos 90 processos associados globalizao, reestruturao dos modos
de produo e os programas de ajustes estruturais implementados em quase todos os pases
em desenvolvimento, evidenciaram e elevaram a importncia do subnacional e do local ante o
nacional e transnacional.
Assim, conforme recomenda a OCDE (2001) e demais organismos internacionais o
desenvolvimento social (denominado de desenvolvimento durvel) poder ser alcanado por
meio dos programas DLIS, onde se acomoda um conjunto de processos participativos o qual
permite a progresso e o esforo contnuo da capacidade de planejamento e mobilizao de
recursos econmicos, sociais e ambientais da sociedade a curto, mdio e longo prazo cujo
alcance realizado graas a estratgias articuladas, quando possvel, e do contrrio, depender
de arbitragem e conciliao. Os princpios de base dos processos de DLIS so:

Focalizao;

Formao de uma trama produtiva composta de interorganizaes orientadas

para competitividade;

Recursos humanos qualificados e existncia de uma estrutura institucional que

permita a circulao de informaes entre os agentes, instituies e os diferentes
atores que compe o processo de DLIS.

Os processos de DLIS caracterizam-se essencialmente pela cooperao, processos de

negociao, completa convergncia de interesses e no apaziguamento dos conflitos. O gestor

177

do desenvolvimento social promovido pelos projetos de DLIS um mediador,

multiqualificado situando-se em um contnuo que vai da capacidade de dar respostas eficazes
e eficientes s situaes cotidianas e de enfrentar problemas de alta complexidade (FISCHER,
2005, p. 30).
Alm disso, os processos de DLIS (talvez assim como o trabalho social) acabam
criando nichos de mercado para agentes de desenvolvimento, coordenadores, inspirados nos
modelos de interveno e gesto vividos na Europa e EUA.
A professora Tania Fischer tambm chama ateno para os possveis resultados
negativos que os processos de DLSI podem gerar e tambm sofrer:

Produo de consensos vazios;

Despolitizao das aes e exacerbao das potencialidades locais;

Os processos de gerao de trabalho e renda produzidos esbarram nos limites do

Estado e do Mercado, quando no dos prprios grupos locais em conflito;

Interrupo do processo por interferncia ou descontinuidade poltica;

Dificuldades de articulao governo + governo; sociedade + governo; sociedade

+ sociedade. No se tratando apenas de uma questo metodolgica, mas de uma
cultura democrtica ainda insipiente em nosso pas;

Fragilidades metodolgicas - que atuam na superfcie dos problemas e creditam

a mobilizao mais do que elas realmente podem oferecer;

Articulao inexistente ou inadequada de processos, resultados e impactos, o que

refora os equvocos e impede e limita a reconstruo dos cursos de ao.

Abaixo uma sntese das expectativas, impasses e desafios colocados pelos diferentes
sujeitos que de algum modo esto envolvidos na implantao, execuo e avaliao dos atuais
projetos integrados de urbanizao de favelas.

178
Quadro 3 - PAC e Trabalho social: Expectativas, Impasses e Desafios na Viso dos Diferentes Sujeitos
TRABALHO
SOCIAL ATORES

POPULAO

EQUIPE TCNICA
DO MUNICIPIO

ESTUDIOSOS/AV
ALIADORES
EXTERNOS

EXPECTATIVAS

IMPASSES/ENTRAVES

Urbanizao da rea
proviso de
servios pblicos
essenciais e melhoria
das condies
habitacionais.

A demora da concluso das obras;

Erros nos cadastros; Realizao de
atividades socioeducativas que no
despertou interesse da comunidade;
Projeto fsico no se atentou as
especificidades da populao (gs
de cozinha, portes de entrada,
cermica nas reas molhadas, etc.);
Descrena da comunidade na
execuo das obras; Interferncia
poltica;

Participao Cidad
ativa nvel
decisrio; Melhora da
qualidade de vida da
populao; elevao
do nvel de
escolaridade e do
nvel de renda da
populao.

Falta de equipes tcnicas;

Terceirizao; Precarizao;
Dicotomia fsico social;
sobreposio das obras as demais
intervenes; Obras de baixa
qualidade; Processos participativos
apenas consultivos; Tempo da
participao x tempo da
implementao.

Articulao e
integrao das
polticas sociais
Direito a cidade

Velhas concepes do trabalho

social com comunidades pobres
retornam por meio de um discurso
renovado, ancorado em ideias-fora
tais como democracia e
participao, mas mistificadoras de
prticas neoconservadoras,
clientelistas e autoritrias. A
proposta de trabalho social tem
como pressuposto que um agente
externo levaria conhecimento e
organizaria as comunidades,
geralmente consideradas
fragmentadas e desarticuladas.

DESAFIOS

Concluir as obras e assegurar

os demais direitos sociais
(Educao, Sade, Transporte,
etc.).

Intersetorialidade
Ampliar a capacidade
institucional, ter equipes
tcnicas motivadas e
valorizadas.
Combinar metodologias que
atendam as especificidades
locais, que assegurem
diferentes nveis de informao
e que realize a participao da
populao nas esferas de
deciso.
Superao das prticas
orientadas por uma viso
funcional, paternalista, elitista e
autoritria do Estado, que
confere a um corpo tcnicoburocrtico (quando no a
empresas terceirizadas) a tarefa
de formular polticas de cima
pra baixo e intervenes nas
comunidades;
Trabalhar com a perspectiva
terica dos conflitos;
Ponto de partida do trabalho
social deve ser o de
esquadrinhar a realidade local,
discutir e decidir com a
populao as prioridades;
Promover a articulao de
redes em torno de problemas e
programas sociais a ser
desenvolvidos;
Superar a viso localista e
comunitarista, ou seja, pensar
as populaes locais como
participes da cidade;
O trabalho social deve ser
integrado e articulado a outros
profissionais, para que a
dimenso da totalidade social
no se perca.

TRABALHO
SOCIAL
ATORES

REPRESENTANTES
DO GOVERNO
FEDERAL

CONSULTORES

EXPECTATIVAS

Incluso social e
econmica das
famlias atingidas
pelas obras de
urbanizao.

Autonomia das
comunidades e
participao mais
ativa nos nveis
decisrios.

IMPASSES/ENTRAVES

Repertrio pobre do Trabalho

social; os PTTS realizam aes
muito aqum do potencial que
possuem.
A questo do trfico de drogas;

Trabalho social ainda atua na

ptica do indivduo, embora haja
muita terceirizao a filosofia ainda
muito estatal, de cima pra baixo.
O planto social no induz as
famlias a resolver seus conflitos e
problemas no coletivo, e o
profissional social que est no
planto tem a tendncia de querer
resolver aquele problema, ele,
imediatamente.
Subalternizao da equipe social e
no participao nos processos
decisrios.
Trabalho social mediao de
conflitos; vender o projeto
populao.
Escala do trabalho social frente s
favelas de maior porte.
Tempos polticos x tempo de
implantao dos projetos
integrados

DESAFIOS

179

No repetir as experincias do
BNH grandes conjuntos na
periferia.
Ajudar no processo de
conscientizao de estados,
municpios e agentes
financiadores sobre a
importncia do trabalho social.
Aes de Gerao de Trabalho e
Renda, que assegure a
permanncia das famlias nas
reas urbanizadas;
Formar profissionais
capacitados para lidar com os
projetos integrados.

Respeitar a diversidade dos

municpios e heterogeneidade
dos territrios e de suas
respectivas comunidades.
Combinar diferentes
metodologias que abarque a
complexidade dos territrios.

180

Captulo 6

181

6 CONSIDERAES FINAIS

Ao proceder anlise da evoluo do trabalho social desenvolvido ao longo das

intervenes propostas pelo Estado para favelas e assentamentos precrios de modo geral,
constata-se que foi no contexto da revoluo industrial e do prprio nascimento das cidades
industriais, que a aglomerao dos trabalhadores e suas famlias vo se constituir objeto da
interveno pblica.
A crise da moradia operria e as questes ligadas ao saneamento e planejamento das
cidades, inicialmente no faziam parte da pauta de reivindicao dos trabalhadores,
justamente por que a questo central se firmava na contradio capital x trabalho, na
explorao e na acumulao da riqueza socialmente produzida coletivamente e apropriada
individualmente pelas classes dominantes.
No contexto europeu e norte-americano, a reforma social e urbana aparece como
soluo para resolver a questo social. A crena subjacente era de que assegurando sade,
educao e moradia aos trabalhadores de maneira gradual o sistema capitalista iria se
modificar e superar suas prprias contradies.
Com o surgimento das pesquisas empricas e das cincias sociais, a pobreza material e
moral so tomadas como problemas individuais, necessitando de tratamento social e
educativo apropriado. Para tanto, os inquritos e levantamento estatstico das famlias bem
como o conhecimento de suas realidades e respectiva classificao tornaram-se condio
essencial para boa administrao e controle eficaz das demandas.
O Estado ao assumir o controle da questo social comeou a oferecer subsdios e a
atuar na produo de moradias para a populao mais pobre, bem como, a promover uma
srie de polticas sociais, evidenciando a contradio do prprio sistema capitalista. A
racionalizao da assistncia social e a promoo da sade apontam como solues para
subsidiar, indiretamente, os baixos-salrios, subalternizar os trabalhadores, e diminuir os
efeitos da industrializao e da urbanizao.
Duas

correntes

distintas

de

trabalho

social

emergem

no

contexto

da

industrializao/urbanizao das cidades, uma que ir privilegiar o atendimento individual das

situaes (Servio Social de Casos), como forma de educar o trabalhador a viver nas
cidades, e outra perspectiva relacionada aos Centros Comunitrios, que iro mobilizar as
comunidades para reivindicar uma maior interveno do Estado frente aos problemas
decorrentes da urbanizao. Entretanto, ambas as perspectivas no dialogam com a

182

possibilidade de superar a explorao, os baixos salrios e instaurar um novo modelo de

organizao da prpria sociedade e modo de produo. Assim, o trabalho social nasceu com
uma misso fundamental educar a classe operria, isto :

Fornecer-lhe regras de bom senso e razes prticas de moralidade, corrigir

preconceitos, ensinar-lhes a racionalidade, disciplina-la nos seus trajes, nos lares,
oramentos domsticos, na maneira de pensar. Trata-se, pois, de impor, como se
fosse universal, um sistema nico de representaes e de comportamentos,
desqualificando, ao mesmo tempo o modo de vida da classe trabalhadora
(LEROUX, 1986, p. 15).

O urbanismo por sua vez emerge com o objetivo principal de tornar as cidades mais
funcionais e eficientes ao novo modo de produo capitalista, ou seja, pensar sistemas de
transporte mais geis, demarcar reas especificas para as fbricas, edificar equipamentos
pblicos, expulsar a desordem dos centros da cidade, organizar vilas e bairros operrios
higinicos, obviamente que longe dos espaos de moradia da classe burguesa.
As reflexes de Eric J. Hobsbawn (2012) em a Era do Capital (1848-1875) talvez
sintetize a lgica com que foram construdas as cidades nesse perodo. O autor salienta que os
pobres no se constituam em um pblico alvo para os construtores e empreendedores, pois
estes no davam lucro. A primeira era mundial de expanso na construo de bens
imobilirios foi realizada apenas para atender as classes dominantes.

Para os planejadores da cidade, os pobres eram uma ameaa pblica, suas

concentraes potencialmente capazes de se desenvolver em distrbios deveriam ser
cortadas por avenidas e bulevares, que levariam os pobres dos bairros a procurar
habitaes em lugares no especificados, mas presumidamente mais sanitarizados e
certamente menos perigosos (HOBSBAWN, 2012, p. 322).

No contexto brasileiro a reforma social e urbana no foi organizada de maneira to

explicita, mas as solues e os modelos forjados na Europa e EUA foram importados para
resolver os problemas de nossa urbanizao acelerada, industrializao tardia e economia
dependente.
Conforme foi visto no Captulo 3 deste trabalho, o perodo de 1930-1945 a questo
urbana e habitacional passou a demandar a interveno do Estado, que inicialmente
privilegiou apenas os trabalhadores formais, assegurando-lhes uma legislao trabalhista e
alguns direitos sociais. A questo da moradia, por exemplo, foi delegada aos Institutos de
Aposentadoria e Penses IAPs. As classes trabalhadoras dos setores informais (a grande
maioria) moradores das favelas e outros assentamentos precrios, por seu turno, foram alvo de
aes dbias por parte do Estado. Quando ocupavam reas sujeitas valorizao imobiliria,

183

as favelas foram alvo de aes de desfavelamento e erradicao, e sendo seus moradores

transferidos para outros locais (parques proletrios ou conjuntos habitacionais perifricos).
Quando no, o Estado agiu de forma complacente e tolerante, apenas observando o
crescimento dessas reas, decretando leis e cdigos de obras, contudo sem proceder ao
atendimento da populao ou mesmo promovendo a regulao e controle do uso do solo.
Esse processo na interpretao da professora Aldaza Sposati (2006) denomina-se de
regulao social tardia termo cunhado para caracterizar o atraso da incorporao do social
como responsabilidade inerente do Estado e o descompasso do alcance social da legislao
social do trabalho em relao prpria legislao social da cidadania. Nesse sentido:

O alto ndice de trabalho informal ou de ausncia de emprego formalizado para todos

construiu uma falsa concepo de que os acessos sociais estariam condicionados
empregabilidade. Por consequncia desse entendimento, para ter acesso a um direito
social seria preciso ter um patro (SPOSATI, 2006, p. 60).

O trabalho social no Brasil emerge nesse contexto. No mbito das intervenes

urbanas e habitacionais inicialmente ganhou um cunho essencialmente assistencial e ser
realizado primeiramente por assistentes sociais, ou seja, profissionais do Servio Social que
possuem em sua origem fortes marcas confessionais, em funo de sua vinculao orgnica
com a Igreja Catlica e setores conservadores da sociedade.
Durante a pesquisa observa-se que os termos Servio Social, Trabalho Social e
Assistncia Social sero utilizados como sinnimos para nomear um conjunto de aes
socioeducativas, recreativas e assistenciais/assistencialistas desenvolvidas, tanto pelo poder
pblico quanto pelas instituies da sociedade civil, junto s favelas e empreendimentos
habitacionais destinados populao de menor renda com o objetivo central de ensinar a
morar.
At mesmo porque o termo servio social de tanto ser utilizado de forma imprecisa e
indeterminada tornara-se um destes significantes de uso comum do qual pode por quase tudo
e do qual pode se obter quase tudo que se queira (MARTINELLI, 2001, p.36).
Constata-se que nos programas de remoo e desfavelamento o trabalho social
fundamentou-se essencialmente na trade metodolgica - Servio Social de Caso, Servio
Social de Grupo e no Servio Social de Comunidade.
Os programas sociais destinados proviso habitacional so marcados tanto pelas
perspectivas clientelista, assistencialista e higienista quanto pela descontinuidade e diludos
em intervenes (de um ou outro governo), no se constituindo de fato em polticas de Estado.

184

A partir da dcada de 1970 o governo ditatorial tenta dar a poltica habitacional uma
diretriz de Estado, conforme visto no Captulo 4. O trabalho social, nesse perodo, passou a
contar com outros profissionais na sua operacionalizao e aos poucos foi perdendo seu
carter mais assistencialista, para se transformar em aes com vistas ao desenvolvimento e
organizao comunitria, obviamente numa perspectiva ortodoxa de manuteno da ordem
vigente. O governo federal, inclusive, passou a reconhecer esse componente como parte das
intervenes pblicas e a subsidi-lo com fundos especficos (PRODEC), principalmente para
atender as demandas urgentes dos conjuntos habitacionais construdos nesse perodo.
Observa-se que o governo militar ampliou muito os investimentos pblicos nas
intervenes urbanas e habitacionais, bem como nas aes com vistas organizao e
desenvolvimento comunitrio previstas nos programas de remoo e proviso habitacional.
Esse componente tinha explicitamente a inteno de legitimar os programas, criar processos
de cooperao e consensos em torno das solues habitacionais impostas.
Os grandes conjuntos habitacionais construdos nas dcadas de 1960 e 1970
configuraram-se em um modelo de interveno amplamente criticado (abandonado inclusive
por seus idealizadores), em funo do seu carter homogeneizador, que pouco dialogava com
a realidade das famlias para os quais eram edificados.
Agrega-se a isso, localizao dos conjuntos construdos na maioria das vezes em
locais desprovidos de infraestrutura urbana e social; baixa qualidade das unidades
habitacionais e do prprio conjunto; os custos advindos com a nova moradia (verticalizao,
por exemplo, agrega o custo de condomnio); o rompimento dos vnculos de solidariedade e
afinidade (vizinhana) e a juno de diferentes grupos familiares advindos de diversas
localidades. Fatores que contriburam para que grande parte do estoque habitacional fosse
abandonada, depredado ou at mesmo vendido a outras famlias, com maior capacidade de
pagamento. O trabalho social chamado a dar conta desses problemas e se investir da tarefa
da misso quase impossvel de promover a todo custo integrao dos moradores nesses
espaos.
Dada crise poltica e econmica no final da dcada de 1970, o governo federal at
lanou programas alternativos para urbanizao de favelas com o PROMORAR,
PROFILURB, contudo os resultados ficaram muito aqum das expectativas, posto
dificuldade das famlias se enquadrarem nas exigncias burocrticas dos financiamentos
dadas a informalidade do trabalho e a imprevisibilidade dos salrios.
importante observar que mesmo nessa conjuntura repressora, o trabalho social nos
projetos de urbanizao de favelas passou a ter um carter mais poltico. Os profissionais

185

comearam a estabelecer um vnculo mais orgnico com os movimentos sociais e a se

identificar com as demandas das classes subalternas. Isso no significou, contudo a superao
do conservadorismo e da prpria contradio da interveno do Estado junto s favelas.
Ocorrendo at mesmo certa confuso entre militncia poltica e trabalho profissional no
interior das instituies, problema no resolvido acredita-se at os dias atuais.
Na dcada de 1980 diversos municpios e estados comeam a formular programas de
urbanizao e regularizao fundiria de favelas como parte da agenda governamental. O foco
dessas intervenes era o reconhecimento legal da existncia das favelas e da possibilidade de
consolidao, por meio de obras de saneamento, tentando promover a gradativa melhora das
condies de habitao da populao. Alm disso foi realizada a institucionalizao da
participao popular, e a construo de um referencial de uma regulamentao urbanstica e a
construo de um expertise um saber tcnico. Quanto as limitaes dos programas-piloto de
urbanizao de favelas destacam-se a falta de articulao dos programas com a poltica
urbana, a viso setorialista, a baixa qualidade das obras, a pouca valorizao do trabalho
social e da prpria participao popular.
Especificamente quanto ao trabalho social no h registros das experincias
desenvolvidas e nem to pouco um balano do conjunto das intervenes desenvolvidas nos
programas de urbanizao e regularizao de favelas, nem de seus resultados efetivos ou
sistematizaes metodolgicas. At mesmo o conceito de trabalho social ficou impreciso
ficando merc do entendimento de cada municpio e equipe tcnica responsvel pelas aes.
O que se pode observar nos raros registros que nesse perodo o trabalho social se
configura como um conjunto de aes fortemente amparado na metodologia de
Desenvolvimento de Comunidade, ou seja, mobilizar a populao a participar das obras
(geralmente em sistema de mutiro), promover atividades de animao e promoo
comunitria, articular outros servios pblicos (correios, numerao e nomeao de ruas,
ligao oficial de gua, esgoto e energia eletrica, etc.) e, principalmente auxiliar no processo
de remoo e remanejamento das famlias.
A partir da dcada de 1990, multiplicam-se as experincias de urbanizao de favelas
por todo pas, deixando de ser visto como um programa alternativo para se consagrar como
modelo de interveno pblica no mbito dos governos municipais e estaduais. Nesse
perodo, o trabalho social ganhou importncia e assumiu a responsabilidade pelos processos
participativos e organizativos, pela articulao de programas e aes, e principalmente suporte
e apoio nas intervenes fsicas, sobretudo nos projetos que envolvem muitas remoes,
realocaes e remanejamentos das famlias.

186

Verifica-se nas experincias analisadas por este trabalho que a execuo das obras
acabou tendo um peso poltico e institucional muito maior em relao s demais aes
previstas nos projetos integradas ficando as intervenes sociais geralmente focadas apenas na
mobilizao da populao para assegurar informaes relativas s obras e remanejamentos.
Assim, os processos instaurados com o trabalho social na dcada de 1990
fundamentam-se na matriz do desenvolvimento e organizao comunitria semelhante a das
dcadas de 1950 e 1960, dentro de uma perspectiva ortodoxa, onde a participao um
componente importante da interveno, pois alm legitim-la e garantir sua eficincia,
minimiza os conflitos e consolida os benefcios, advindos com as obras.
Em 1993 o programa de urbanizao de favela voltou a fazer parte da programtica do
governo federal com o Habitar Brasil. Nesse perodo, observa-se que os termos promoo
humana e trabalho social (so sinnimos) para denominar os processos de participao, apoio
s obras, desenvolvimento comunitrio e capacitao profissional dos moradores das reas de
interveno. Esse programa foi mantido no governo de Fernando Henrique Cardoso (1995
1998) e em 1999 inclusive sofreu modificaes significativas em seu formato, diretrizes e
orientaes tcnicas em virtude do acordo de Emprstimo entre a Unio e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento BID (firmado em setembro de 1999) criando o aparato
normativo e oramentrio necessrio para aumentar a escala do programa.
Embora tenha ocorrido um aumento significativo de recursos para a urbanizao dos
assentamentos precrios, o volume de recursos ainda ficou muito aqum tendo em vista a
prpria demanda e o exponencial aumento do dficit habitacional, que ficou represado desde a
ditadura militar. Alm disso, o governo federal, nesse perodo, ainda esbarrou com a limitada
capacidade institucional e financeira dos estados e municpios, que no dispunham em seus
quadros tcnicos profissionais qualificados para operacionalizar os projetos integrados e nem
recursos para oferecer contrapartidas, alm de sofrer tambm com os constrangimentos
decorrentes do Programa de Ajuste Estrutural PAE proposto pelos organismos financeiros
internacionais FMI e Banco Mundial.
Observa-se ainda que o percentual destinado ao trabalho social oferecido pelo
programa era irrisrio para dar conta das intervenes previstas. Alm disso, foi observado
nas experincias incompatibilidades entre os tempos da implementao e a falta de estrutura
de gesto adequada ao programa. No HBB tambm ocorreu sobreposio das obras de
infraestrutura urbana (fsicas) s demais intervenes. Embora a inteno fosse de que os
projetos de urbanizao dialogassem com a realidade e desejos da populao, no caso do HBB
Prometrpole e do PAC Naval, por exemplo, a proposta pouco se amparou na realidade das

187

famlias e os processos participativos instaurados no provocaram efetivamente mudanas no

desenho do projeto com vistas a atender o perfil socioeconmico, cultural e expectativas das
famlias, mantendo a perspectiva homogeneizadora do conjunto habitacional e baixa
qualidade construtiva do empreendimento.
Com a mudana de comando do governo federal em 2002 os problemas habitacionais
e urbanos passam a ser enfrentados por um novo aparato institucional e regulatrio. A
expectativa era retomar os investimentos para atender as antigas reivindicaes dos
Movimentos de Luta por Moradia e do prprio Movimento Nacional de Reforma Urbana,
principalmente no que se refere proviso de moradias para populao de baixa renda e
demais servios sociais com vistas a assegurar o direito cidade e cidadania.
Em 2007 o governo federal ao instituir o Programa de Acelerao do CrescimentoPAC destinou recursos considerveis tanto para a urbanizao dos assentamentos precrios
quanto tambm aumentou o percentual destinado ao trabalho social.
Constata-se nas avaliaes realizadas recentemente a mesma tendncia das
intervenes passadas, ou seja, a baixa capacidade institucional de estados e municpios ainda
um entrave para os projetos integrados de urbanizao de favelas. Alm disso, agrega-se a
terceirizao (inclusive do trabalho social) e a prpria precarizao das relaes de trabalho,
tanto por conta da reduo progressiva dos quadros profissionais das prefeituras, quanto pela
forma precria que os funcionrios terceirizados so contratados, sem garantia dos direitos
trabalhistas, com uma carga excessiva de trabalho alm de baixos salrios, comprometendo
inclusive a qualidade das intervenes. Constata-se ainda que o governo federal embora
reconhea esse problema, no assegurou investimentos para superar esse entrave.
A sobreposio das obras fsicas em relao s outras dimenses que envolvem os
projetos integrados tambm continua sendo um obstculo a ser superado nas atuais
intervenes do PAC e HBB em andamento. Outra questo ainda presente a falta de
articulao entre as diferentes dimenses (ambiental, social e fundiria) previstas no programa
e a prpria intersetorialidade necessria para assegurar, posteriormente a incluso social e a
proviso de outros servios aos territrios objeto/sujeito das intervenes.
A perspectiva territorial e intersetorial presente no discurso e nos documentos oficiais
pouco dialoga com a realidade observada na operacionalizao dos projetos. A lgica setorial
ainda a que prevalece e o territrio no o lugar comum para pensar as diferentes
intervenes previstas nos projetos. No cho das favelas e assentamentos precrios do pas
os programas sociais geralmente apresentam escopo variado, fragmentado e descontnuo, no
sendo possvel, portanto observar a articulao das diferentes polticas com vistas a superar a

188

segregao socioespacial e as desigualdades. A concepo adjacente ainda de planejar de

forma centralizada, tendo os municpios pouca ou nenhuma mobilidade para criar ou propor
arranjos diferentes na consecuo dos objetivos do HBB ou do PAC.
Por fim, importante retomar as indagaes propostas na introduo deste trabalho.
Por que ento o trabalho social voltou a ganhar importncia e a ser incorporado de
forma oficial, inclusive com aporte de recursos, nos programas habitacionais e urbanos
(especialmente nos programas de urbanizao de favelas)? As motivaes so as mesmas das
experincias passadas, se no o que mudou?
Uma resposta possvel para esta questo que nos dias atuais num contexto mais
complexo talvez - globalizao, financeirizao da economia, aprofundamento das
desigualdades sociais, focalizao e de valorizao das perspectivas de desenvolvimento local
- o trabalho social desenvolvido no mbito dos programas de urbanizao de favelas (ou
mesmo nos programas de proviso habitacional s famlias de menor renda) ainda est
relacionado ao cadastramento e seleo dos beneficirios e ainda se configura como um
indutor de processos participativos com vistas a minimizar os conflitos e transtornos advindos
com as intervenes urbanas e habitacionais. A participao da populao est
predominantemente vinculada remoo dos obstculos para o mximo de desempenho das
obras, resoluo dos conflitos cotidianos e adaptabilidade da populao ao conjunto de
benfeitorias, por meio de eventos pontuais, tradicionais, com nfase na modalidade de
reunies e espaos de no deciso (SILVA, 2008, p. 239).
Alm disso, parece ter ocorrido uma supervalorizao do componente gerao de
trabalho e renda com vistas a assegurar a permanncia das famlias nas reas de interveno
estatal. Se a fala dos representantes do Ministrio das Cidades representar efetivamente a
inteno do governo federal, as motivaes para valorizao do trabalho social, embora se d
num contexto poltico, econmico e social diferente do perodo desenvolvimentista e da
prpria ditadura militar, mantm as mesmas intenes, ou seja, diminuir os conflitos,
legitimar as intervenes e assegurar a integrao das famlias nos espaos edificados a
qualquer custo.
Um novo modelo de governana est sendo forjado nos projetos de urbanizao
envolvendo a cooperao/colaborao estreita e sobreposio de tarefas entre rgos
municipais e/ou estaduais, empresas privadas, ONGs e Associao de Moradores; assim at
que ponto esse modelo no tende a despolitizar as aes, ocultar os conflitos e criar falsos
consensos?

189

Talvez seja importante encarar que as urbanizaes das favelas, embora assegure o
atendimento das necessidades bsicas e promova intervenes urbansticas com vistas a
integrar os territrios das favelas e assentamentos precrios cidade, no seja suficiente para
reverter os processos que historicamente tornam as pessoas e as famlias vulnerveis
(ACSELRAD, 2006).

Mesmo quando consideramos que a vulnerabilidade socialmente produzida

e que prticas poltico-institucionais concorrem para vulnerabilizar certos
grupos sociais, o lcus da observao tende a ser o indivduo e no o
processo (ACSELRAD, 2006, p. 01).

Alm disso, a populao moradora desses locais geralmente no detm poder e nem
voz para influenciar e at mesmo modificar os processos que os tornam vulnerveis. Observase, portanto a iminente tendncia de culpabilizao dos setores populares pela sua pobreza e
carncias. Retornando o velho conservadorismo, s que agora sob nova roupagem. Chegase, assim, concluso que se os projetos de urbanizao de favelas somente prover
infraestrutura urbana, isso por si s importante, mas insuficiente para alterar de forma
significativa a realidade das famlias mais pobres, que residem nas favelas e assentamentos
precrios.
Outra hiptese a ser investigada que diante do refluxo dos movimentos de resistncia
dos favelados e do prprio movimento de luta por moradia, a participao institucionalizada e
o prprio trabalho social proposto pelo Estado pode ser uma estratgia para assegurar nas
favelas espaos de debate, surgimento de novas lideranas e at mesmo de processos
reivindicatrios.
Nesse sentido, qual ento a percepo dos atores sobre o trabalho social no perodo
recente? Qual a expectativa em relao aos resultados que ele pode produzir? E quais os
principais entraves e desafios percebidos em relao aos programas em curso?
Ao proceder anlise das entrevistas realizadas com os diferentes sujeitos que compe
a complexa trama que envolve os programas de urbanizao de favelas, constata-se que no
h uma convergncia de ideias e opinies, inclusive elas se diferem muito.
As expectativas dos moradores das favelas, por exemplo, esto relacionadas
realizao das obras de infraestrutura, a proviso de servios essenciais e o atendimento
habitacional com vistas a sanar necessidades imediatas e reivindicaes antigas. Os entraves
identificados passam pela prpria demora das obras (que gera toda sorte de desconfianas),
pela baixa qualidade das mesmas e pelo atendimento de outras necessidades (limpeza pblica,

190

denominao e numerao, iluminao pblica, transporte, lazer, etc.) advindo com o

processo de urbanizao.
J para as equipes tcnicas executoras dos programas a expectativa era poder gerar
processos de participao efetivos e elaborar projetos, que alm de atender as expectativas dos
moradores, pudessem de fato modificar a realidade local. Contudo, observam vrios impasses
que impede a concretizao desses objetivos. Talvez o principal refere-se falta de equipes
tcnicas e profissionais qualificados, bem como ao prprio excesso de trabalho gerado pelos
projetos integrados. Outro impasse est relacionado prpria terceirizao e precarizao das
relaes de trabalho, que impacta diretamente na qualidade das intervenes. Agrega-se ainda
o descompasso entre a execuo das obras, o trabalho social e demais aes previstas.
Para os representantes do governo federal a maior expectativa que os projetos de
urbanizao de favelas consigam assegurar alm a proviso de servios essenciais e
infraestrutura urbana, promover a incluso social e produtiva dos moradores desses locais. Os
entraves e impasses para consecuo desses objetivos esto relacionados ao repertrio
pobre das intervenes propostas pelo trabalho social. A crena de que as metodologias
empregadas atualmente e seus resultados esto muito aqum do que poderiam efetivamente
conseguir.
Na avaliao de consultores e especialistas (que participaram desta pesquisa) a maior
expectativa era de que os projetos de urbanizao de favelas pudessem assegurar as
comunidades maior autonomia e participao ativa nos processos decisrios. Contudo, os
principais entraves e impasses passam justamente pela forma como o trabalho social atua,
pois ainda prioriza o atendimento individual (plantes sociais), reduzindo a possibilidade de
trabalhar coletivamente os problemas advindos com a urbanizao. Alm disso, as equipes
tcnicas responsveis pelo trabalho social no tomam parte nos processos decisrios do
programa, atuando essencialmente na mediao dos conflitos e no convencimento da
populao para aceitar e aprovar os projetos de interveno, na maioria dos casos
desenhados sem dialogar com a realidade e necessidade dos moradores.
Quanto aos desafios colocados pelos sujeitos participantes da pesquisa destacam-se os
seguintes:

Para alm das obras de urbanizao, assegurar os demais direitos sociais

(Educao, Sade, Transporte, etc.) e a prpria manuteno dessas reas;

Ampliar a capacidade institucional dos municpios e construir arranjos

institucionais e estratgias de articulao para efetivamente promover a
intersetorialidade;

191

O trabalho social deve ser integrado e articulado a outros profissionais, tanto

para que a dimenso da totalidade social no se perca, quanto para articular
diferentes saberes e apreender as diferentes dimenses que envolvem a questo
social.

Superao das prticas orientadas por uma viso funcional, paternalista, elitista e
autoritria do Estado, que confere a um corpo tcnico-burocrtico (quando no a
empresas terceirizadas) a tarefa de formular polticas de cima pra baixo nas
comunidades;

Trabalhar com a perspectiva terica dos conflitos, assegurando de fato a

participao. O trabalho social dever esquadrinhar a realidade local, discutir e
decidir com a populao as prioridades. Alm de promover a articulao de
redes em torno dos problemas e das intervenes a serem desenvolvidas;

Combinar

diferentes

metodologias

que

abarque

complexidade

das

intervenes. Respeitar a diversidade dos municpios e heterogeneidade dos

territrios e de suas respectivas populaes. No repetir as experincias passadas
vividas com o BNH de edificar grandes conjuntos na periferia sem a proviso de
infraestrutura urbana e social.

Nesse sentido, possvel observar se ao longo da trajetria de mais de cinco dcadas

de experincias de urbanizao de favelas houve uma ressignificao do trabalho social?
A hiptese de que no houve uma ressignificao do trabalho social ao longo das
intervenes do Estado em relao s favelas. Primeiramente importante mencionar que a
nomenclatura confusa, acaba no explicitando o que de fato este componente e o que ele
pode de verdade. Talvez a denominao trabalho social no a mais adequada para nomear
os processos de desenvolvimento e organizao comunitria intencionados nas dcadas de
1960, 1970, 1980, 1990 e mesmo atualmente.
Quando desenvolvido no mbito do Estado, esses processos atualmente denominados
de desenvolvimento local tm limites muito claros, pois geralmente so utilizados para
promover processos participativos muito mais para buscar os consensos, cooperao e fazer a
mediao dos conflitos em relao s intervenes do que propriamente construir espaos de
deciso, onde possam ser manifestos e explicitados as discordncias e desejos da populao.
Nossa parca tradio democrtica e o rano clientelista/assistencialista ainda teimam em se

192

reproduzir nas intervenes pblicas. Obstculo percebido no s no mbito da poltica

habitacional e urbana, mas tambm nas demais polticas sociais.
Nesse sentido, at que ponto e de forma velada ainda no reproduzido formas
autoritrias e implcitas de desqualificar a populao, como se ela no soubesse participar,
opinar, morar, trabalhar e etc. necessitando de algum mais qualificado tecnicamente para
conduzi-los?
Conclui-se que a prpria manuteno dos eixos (Educao Sanitria e Ambiental,
Participao e Organizao Comunitria, Gerao de Trabalho e Renda), que compe o
trabalho social revela a intencionalidade implcita de ensinar a morar, ensinar a participar,
ensinar a conservar a obra e melhoria concedida e ensinar a aceitar as imposies.
Ainda h um abismo entre o discurso e pretenses do trabalho social e suas efetivas
intervenes. Infelizmente e contrariando as expectativas, a ideologia da adaptao e
integrao funcionalista, to criticada pela academia, ainda permanece. Enquanto mediadores
entre o poder pblico e os representantes da populao usuria dos servios, os trabalhadores
sociais cumprem objetivos que lhe so atribudos socialmente, que ultrapassam sua vontade e
intencionalidade.
Quanto aos avanos do trabalho social no mbito dos programas federais de
urbanizao de favelas, o reconhecimento formal de sua importncia sem dvida um grande
progresso, muito embora atualmente a estrutura administrativa e tcnica responsvel pela
elaborao de suas diretrizes e normativos junto ao Ministrio das Cidades no seja
reconhecida formalmente no organograma institucional como uma Diviso ou Departamento
especfico.
importante destacar ainda que com o HBB o governo federal volta a investir no
desenvolvimento de solues habitacionais que se diferem da perspectiva predominante at o
BNH (construo de conjuntos habitacionais massificados, muito embora o recente programa
Minha Casa Minha Vida, parece retomar esta tendncia). Com efeito, ocorreu uma
revalorizao do social, que passou a ser um articulador das diferentes dimenses que
envolvem os projetos integrados de urbanizao de favelas (fsico, ambiental, regularizao
fundiria e demais polticas sociais). H pelo menos no discurso a pretenso de transformar as
favelas no s do ponto de vista fsico. Alm disso, percebe-se que h um esforo em
assegurar uma maior profissionalizao do trabalho social (e em contrapartida verifica-se
maior exigncia em relao a qualificao das equipes tcnicas responsveis). Muito embora
as intervenes propostas (como visto) geralmente acabam ficando comprometidas pelo
descompasso entre os tempos polticos e o andamento das obras. Outro avano observado

193

a incluso de aes no sentido de refletir sobre a sustentabilidade ambiental e das famlias,

que perpassa pela preservao do meio ambiente e a necessidade de racionalizao e
economia dos recursos naturais, bem como, a criao de mecanismos e oferta de outros
programas para aumentar oportunidades de trabalho e acesso renda.
Especificamente em relao ao PAC verifica-se que o governo federal vem tentando
implementar uma poltica de Estado e que o trabalho social passou a ser uma aposta
estratgica, inclusive a ter um maior aporte de recursos com vistas a corrigir algumas
deficincias ocorridas no HBB. Entretanto, ainda no possvel responder com preciso o que
pode o trabalho social, pois muitos projetos ainda esto em execuo, talvez muitas
metodologias esto sendo forjadas e seus resultados ainda so desconhecidos.
Nesse sentido, oportuno indicar que esta pesquisa, assim como as demais
desenvolvidas no mbito dos programas de mestrado, esbarrou no limite do tempo para
aprofundar esse aspecto e explorar outras questes que a envolve. Mesmo assim importante
assinalar algumas delas que permanecem em aberto:

Se o governo federal ambiciona transformar os projetos integrados de

urbanizao em processos de combate pobreza urbana e desenvolvimento
local, a primeira questo que se impe a de verificar se a relao que se faz
atualmente entre o percentual destinado ao trabalho social em relao ao custo
das obras de urbanizao a melhor maneira calcular os recursos destinados
para este fim. O percentual determinado fruto de inferncias que no se
fundamentou em estudos mais sistemticos, mas tem como base as experincias
desenvolvidas no passado. Talvez diante da complexidade que envolve algumas
intervenes, 2,5% do valor da obra, ainda muito pouco para dar conta das
aes previstas como foi visto no PAC Tiro ao Pombo - SP.

Para desenvolver os projetos integrados num perspectiva de fato territorial

importante talvez subverter toda lgica e sistemtica dos programas federais.
Assim, permanece o desafio de como superar a perspectiva setorial ainda muito
presente nas intervenes urbanas e habitacionais.

As metodologias de trabalho social desenvolvidas no mbito das intervenes

urbanas e habitacionais e os processos educativos inerentes merecem uma
agenda de pesquisa. Inclusive para elucidar conceitos, delimitar seus alcances e
suas possibilidades.

194

Talvez seja importante retomar os estudos nas reas j urbanizadas nas dcadas
de 1980 e 1990, para medir os impactos causados pelas intervenes. O que se
observa que a qualidade de vida nesses espaos pirou consideravelmente, posto
a falta de manuteno e controle das edificaes. Como as organizaes
comunitrias e suas lideranas tm lidado com estes desafios?

Por fim, retomando a recomendao da tese de doutorado da professora

Rosangela de O. Paz faz-se necessrio empreender pesquisas e avaliaes mais
qualitativas acerca do trabalho social e consequentemente dos processos
participativos inerentes aos programas urbanos e habitacionais em vigor. Ainda
so desconhecidos os impactos que o empresariamento da participao social
poder causar.

Assim, espera-se ter contribudo com um tijolinho na infinita casa do conhecimento

cientfico.

195

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