ENVI RONM ENTAL LAW I NSTI TUTE

RESEARCH REPORT

Prevencion de la
Contaminacion Minera:
Propuesta de un Marco
Comn para las Amricas

January 2000

PREVENCION DE LA CONTAMINACION MINERA:

Propuesta de un Marco Comn para las Amricas

Copyright 2000
Environmental Law Institute
Washington, DC

Agradecimientos
La elaboracin de este informe ha sido posible gracias al apoyo de la Agencia para el
Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID), a travs de la Partida N LAG-G00-97-00016-00. Las opiniones vertidas en este documento pertenecen a sus autores y no
necesariamente expresan los puntos de vista de la Agencia para el Desarrollo Internacional de
los Estados Unidos. El informe cont tambin con el apoyo de Agnese N. Haury, la
Fundacin John D. y Catherine T. MacArthur y la Fundacin Tinker.
El Environmental Law Institute (ELI) agradece tambin la contribucin sustancial de sus
socios -la Fundacin Ambiente y Recursos Naturales (FARN) en Argentina, Centro
Especializado de Derecho y Poltica Ambiental (CEDPA) en Bolivia, Instituto Socioambiental
en Brasil, Instituto Canadiense de Derecho y Poltica Ambiental (CIELAP) en Canad, Comit
Nacional Prodefensa de la Fauna y Flora (CODEF) en Chile, Centro Mexicano de Derecho
Ambiental (CEMDA) en Mxico, y Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) en Peren la preparacin de los casos nacionales para este proyecto. Por el ELI, participaron en este
proyecto Susan Bass, Eric Feldman, James McElfish y Elissa Parker. Asimismo, tomaron parte
Martha Aldana, Jorge Berrios, Lorenzo de la Puente, Steven Mines, Sergio Mujica y Katherine
Smitherman, miembros anteriores del ELI, Investigadores Visitantes y consultores. El ELI
quisiera especialmente agradecer el invalorable aporte de Luke Danielson (International
Development Research Centre) y Manuel Pulgar-Vidal (SPDA) en la conceptualizacin del
enfoque de la investigacin, el desarrollo de la metodologa de estudio de los casos nacionales
y la preparacin del informe.
Nuestro agradecimiento especial al Dr. Gilbert Jackson de la USAID/LAC por sus
contribuciones y apoyo a este proyecto.
Traducido al espaol por Jorge Berrios.

Prevencin de la contaminacin minera: propuesta de un marco comn para las Amricas

Copyright 2000, Environmental Law Institute, Washington D.C. Todos los derechos
reservados. ELI Proyecto # 971900, ISBN#1-58576-018-8.
(Environmental Law Institute, The Environmental Forum, ELR y Environmental Law
Reporter son marcas registradas propiedad del Environmental Law Institute).

Indice
Pgina No.
RESUMEN EJECUTIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i
I.

INTRODUCCION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
A.
B.
C.

II

Impacto Ambiental de la Minera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

La Necesidad de un Enfoque Hemisfrico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Desarrollo del marco para un enfoque hemisfrico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

PREVENCION DE LA CONTAMINACION EN LA INDUSTRIA

MINERA Y LAS LEGISLACIONES NACIONALES VIGENTES . . . . . . . . . . . . . . 5
A.

Instrumentos Legales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

B.

Polticas Trans-sectoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
1.
2.
3.
4.
5.

III.

Evaluacin de Impacto Ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Planificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Permisos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
Concesiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
Estndares Regulatorios y Mejores Prcticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Requisitos de Declaracin y Monitoreo de Sustancias . . . . . . . . . . . . . 21
Seguridades Financieras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Restricciones al Uso de Suelos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

Participacin del Pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

Sistemas de Gestin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Incentivos Econmicos o de Otra Clase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Reminado y Privatizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

PROPUESTA PARA UN MARCO HEMISFERICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

A.
B.

Definicin de Prevencin de la Contaminacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Integracin de Instrumentos Legales en una Estrategia
de Prevencin Ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
1.
Exploracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
2.
Operaciones de Explotacin Minera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
3.
Cierre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

C.

Areas de Especial Inters . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

1.
2.

IV.

Problemas Comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
A.
B.

Anexo I:
Anexo II:

Hacia la Promulgacin de Leyes de Prevencin de la

Contaminacin Efectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Prximos Pasos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Colaboradores en los estudios de los marcos legales nacionales
Lista de Acrnimos

Recuadros
Recuadro 1:
Recuadro 2:
Recuadro 3a:
Recuadro 3b:
Recuadro 3c:
Recuadro 4:

Instrumentos Legales y Polticas

Conceptos sobre Prevencin de la Contaminacin
Integracin de Instrumentos Legales
en una Estrategia de Prevencin de la Contaminacin
(Exploracin)
Integracin de Instrumentos Legales en una Estrategia
de Prevencin de la Contaminacin (Operaciones de Explotacin
Minera)
Integracin de Instrumentos Legales en una Estrategia
de Prevencin de la Contaminacin (Cierre)
Recomendaciones para Establecer un Marco Hemisfrico

Resumen Ejecutivo
El impacto ambiental de la minera metlica puede ser muy adverso si se carece de una
adecuada tecnologa preventiva y un marco regulador que funcione de manera apropiada. La
prevencin de la contaminacin, adoptada como principio en la gestin estratgica, ofrece la
oportunidad de evitar o minimizar los efectos ambientales negativos de la actividad minera, a
la vez que promueve la eficiencia econmica en el diseo y ejecucin de las operaciones.
A nivel interamericano, existen razones poderosas para que los pases colaboren en el
desarrollo de un marco hemisfrico para la prevencin de la contaminacin como
consecuencia de la minera metlica. El comercio y la inversin en el sector se expanden cada
vez ms y muchos de los recursos naturales potencialmente amenazados por la actividad
minera en la regin, tienen caractersticas comunes o son incluso compartidos por los
diferentes pases. Asimismo, las empresas mineras operan como multinacionales. Un enfoque
interamericano de la regulacin ambiental de la minera ayudara a establecer reglas de juego
comunes y evitara la complejidad de tener estndares diferentes en las diferentes reas de la
regin.
Para atender esta necesidad, el Environmental Law Institute, en colaboracin con la
Fundacin Ambiente y Recursos Naturales (Argentina), Centro Especializado de Derecho y
Poltica (Bolivia), Instituto Socioambiental (Brasil), Canadian Institute for Environmental Law
and Policy (Canad), Comit Nacional Pro Defensa de la Fauna y Flora (Chile), Centro
Mexicano de Derecho Ambiental (Mxico) y Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (Per),
condujo un estudio de las legislaciones nacionales para la prevencin de la contaminacin en el
sector minero. El estudio analiz instrumentos legales tradicionales, tales como permisos,
evaluaciones de impacto ambiental y fijacin de estndares regulatorios, adems de opciones
de poltica como son la participacin pblica o el uso de incentivos econmicos.
En la Seccin II del informe, se describe y analiza, de manera selectiva, los instrumentos
y polticas para fomentar la prevencin de la contaminacin que fueron discutidos en los
informes nacionales, con nfasis tanto en los aspectos innovadores, como en las limitaciones
de diseo. En la Seccin III, se presenta un marco hemisfrico preliminar para el fomento de la
prevencin de la contaminacin minera. Dicho marco define primero el significado de
prevencin de la contaminacin en el contexto de las operaciones mineras. Luego, para cada
una de las tres etapas de la actividad minera (exploracin, explotacin y cierre), se identifica
brevemente: (i) las fuentes potenciales de contaminacin, (ii) las oportunidades para la
prevencin de la contaminacin y (iii) los instrumentos legales, de poltica y de gestin a ser
utilizados para atender problemas de contaminacin de cierta relevancia. Asimismo, se discute
los aspectos que especialmente debe tenerse en consideracin al momento de formular el
marco regulador.
El siguiente paso en el desarrollo de un marco de alcance hemisfrico es impulsar un
dilogo sobre este tema en el foro apropiado. En la Seccin IV, se identifica los siguientes
espacios potenciales para dicho dilogo: la Conferencia de Ministros de Minera de las

Amricas, las reuniones de la Asociacin para la Prevencin de la Contaminacin, la Mesa

Redonda de las Amricas para una Produccin Ms Limpia y el grupo de trabajo
intergubernamental sobre produccin limpia de la Organizacin de Estados Americanos. En
esta seccin, se describe tambin las oportunidades de accin para la prevencin de la
contaminacin a nivel nacional y local. Finalmente, se destaca la necesidad de continuar
investigando los temas relacionados con la implementacin, aplicacin y cumplimiento de las
leyes y polticas en la regin.
Este informe es parte de tres estudios complementarios auspiciados por la Asociacin
para la Promocin de Tecnologas Limpias en el Sector Minero en Amrica Latina y el Caribe
de la USAID. La finalidad de la asociacin es identificar opciones polticas, tcnicas y
financieras para la promocin de la prevencin de la contaminacin en el sector minero. El
informe del Environmental Law Institute revisa las opciones legales y de poltica. Un segundo
informe, preparado por Hagler Bailly, segn el Proyecto EP3 y denominado Mejores
Prcticas en Minera y Procesamiento de Metales Noferrosos, se concentra en aspectos
tcnicos. Un tercer informe, sobre mecanismos financieros, viene siendo elaborado por la
SAIC.

I.

Introduction
A.

Impacto Ambiental de la Minera

El impacto ambiental de la minera metlica puede ser altamente adverso si es que no se

aplica la tecnologa apropiada para prevenir la contaminacin y se carece de un marco
regulador que funcione correctamente. Las aguas subterrneas y superficiales pueden ser
permanente o temporalmente contaminadas por el mal uso de reactivos qumicos en el
proceso de extraccin de los minerales o por derrames producto de la falta de control en una
inadecuada disposicin de residuos, lo que ocasiona riesgos para la comunidad local, la vida
silvestre y otros recursos biolgicos. Ciertos contaminantes, como drenajes cidos o agentes
txicos introducidos antrpicamente, pueden tener impactos negativos sobre el ambiente que
resultan particularmente devastadores y de largo plazo, como ha ocurrido con el uso del
mercurio en la minera aurfera en ecosistemas sensibles como la cuenca amaznica. Las
prcticas mineras, tanto a tajo abierto como subterrneas, pueden destruir suelos y vegetacin,
ocasionando erosin, prdida del habitat y otras consecuencias ambientales negativas.
Igualmente, las fundiciones pueden arrojar emisiones contaminantes que resulten
especialmente dainas.
Los costos de no enfrentar el impacto ambiental desde el inicio de un proyecto minero
pueden resultar bastante altos. Los costos de rehabilitacin de aguas subterrneas o suelos
contaminados por operaciones de gran escala pueden por s solos significar millones de
dlares. En los Estados Unidos, por ejemplo, se estima que los costos de rehabilitacin del
asentamiento de la mina Summitville en Colorado podran llegar a los ciento veinte millones de
dlares. Otros pases en el continente americano enfrentan retos similares al ir descubriendo el
legado de aos de contaminacin continua. En Canad, el costo estimado para limpiar la
contaminacin por arsnico ocasionada por la gran mina de oro de Royal Oak en los
Territorios del Noroeste oscila entre los doscientos cincuenta y los mil millones de dlares. En
el Per, las estimaciones para limpiar la herencia de contaminacin dejada por Centromin se
calculan a partir de los quinientos millones de dlares.
La prevencin de la contaminacin debe ser un principio de gestin estratgica para la
industria minera. Su adopcin ofrece la oportunidad de evitar o minimizar impactos
ambientales significativos ocasionados por la minera metlica, a la vez que promueve la
eficiencia econmica en el diseo y la operacin del proyecto. Asimismo, intensifica la
recuperacin de minerales al tiempo que ayuda a minimizar efectos en el ambiente circundante
y previene la aparicin de riesgos de largo plazo.
B.

La Necesidad de un Enfoque Hemisfrico

La actual coyuntura econmica y de libre comercio en la regin pone de relieve la

necesidad y oportunidad de colaborar a nivel interamericano en la regulacin de los impactos
ambientales de la actividad minera. Los pases de Amrica Latina buscan expandir de manera
1

vigorosa sus operaciones mineras a fin de atraer inversin extranjera , crear puestos de trabajo
e incrementar sus exportaciones. Entre los aos 1996 y 2000, Amrica Latina recibir a
travs de inversin directa y exploracin alrededor de treinta y cinco mil millones de dlares.1
n los prximos diez aos, por ejemplo, Per estima en ocho mil millones de dlares la
inversin en este sector.2 rgentina espera recibir mil millones de dlares de inversin minera en
los prximos cinco aos.3 Slo en 1997, mil millones de dlares fueron invertidos en la
industria minera en Mxico, de los cuales un cuarenta y cinco por ciento provinieron del
exterior.4 Al mismo tiempo, empresas mineras norteamericanas y canadienses miran hacia
Amrica Latina en bsqueda de oportunidades de expansin de sus operaciones y de transferir
tecnologa limpia.
Hacer frente a los asuntos ambientales relacionados con la actividad minera desde una
perspectiva continental resulta apremiante por diversos motivos. En primer lugar, muchos de
los recursos naturales potencialmente amenazados por la minera tienen caractersticas
comunes o son compartidos por los pases en la regin. En segundo lugar, muchas de las
empresas mineras operan como multinacionales. Los pases latinoamericanos que actualmente
establecen estndares o consideran la posibilidad de elevar los existentes, pueden tener dudas
sobre el actuar aisladamente ante la posibilidad de crear incentivos para que las empresas se
ubiquen en vecinos con una regulacin ms permisiva. Adicionalmente, tanto el gobierno
federal y los gobiernos estatales en los Estados Unidos, como los gobiernos federal y
provinciales del Canad, experimentan presiones para reducir las normas ambientales
domsticas que regulan la industria minera y evitar as desventajas competitivas para sus
industrias nacionales, en relacin a las operaciones en Amrica Latina. El enfoque hemisfrico
contribuye a establecer reglas de juego comunes y evita la complejidad de una variedad de
estndares para los diferentes lugares.
Ms an, algunos pases de la regin ya han tenido la oportunidad de explorar opciones
de poltica y tambin tecnolgicas, para el fomento de la prevencin de la contaminacin y la
proteccin de ecosistemas comunes o de recursos naturales. A travs de un dilogo
interamericano, otros pases pueden beneficiarse de esas experiencias. Como ser expuesto
ms adelante, existen numerosos foros potenciales para llevar a cabo estos dilogos. La
legislacin ambiental de la mayora de pases - especialmente la que regula las actividades
mineras y promueve un enfoque preventivo- est todava en etapa de formacin. Es por ello un
tiempo propicio para las iniciativas de polticas regionales sobre el particular.
C.

Desarrollo del Marco para un Enfoque Hemisfrico

Para el desarrollo de un marco regional que fomente la prevencin de la contaminacin

1
2
3
4

LATINO MINERIA (Enero de 1997).

Center for Business Intelligence, Latin Amercia Mining Conference Materials, Enero 26-27 1998.
Id.
Dora Delgado, Mining Sector Wants Clear-cut Standards to Outline Foreign Investors
Responsabilities Intl. Envtl. Rep. (BNA) (January 7, 1998), 12-13.

minera es fundamental conocer los marcos nacionales que actualmente regulan el impacto
ambiental de la minera y promueven dicha prevencin. Desde 1997, el Environmental Law
Institute (ELI) ha trabajado asociadamente con algunos centros especializados en derecho
ambiental en las Amricas para estudiar los mencionados marcos nacionales. Los socios del
ELI en este proyecto son: Fundacin Ambiente y Recursos Naturales (FARN) en Argentina,
Centro Especializado de Derecho y Poltica Ambiental (CEDPA) en Bolivia, Instituto
SocioAmbiental (ISA) en Brasil, Canadian Institute for Environmental Law and Policy
(CIELAP) en Canad, Comit Nacional Pro Defensa de la Fauna y Flora (CODEFF) en Chile,
Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA) en Mxico y Sociedad Peruana de
Derecho Ambiental (SPDA) en Per.
Cada socio realiz un estudio que identific y analiz los instrumentos legales y de
poltica para prevenir la contaminacin minera en su respectivo pas. Se examin
herramientas tradicionales como los permisos, estudios de impacto ambiental y estndares
regulatorios, as como opciones innovadoras de poltica, tales como los incentivos
econmicos, para fomentar el desarrollo y transferencia de la tecnologa y servicios
actualmente disponibles para prevenir la contaminacion minera. Asimismo, los estudios
realizados identificaron en los marcos reguladores nacionales los eventuales vacos legales
sobre prevencin o mecanismos inadecuados para poner en marcha dichos enfoques. Sin
embargo, los estudios nacionales no analizaron el funcionamiento de los marcos legales, es
decir su aplicacin y grado de cumplimiento. En ese sentido, temas importantes como el uso y
disponibilidad de recursos humanos, tcnicos y financieros, la capacidad administrativa, los
grados de corrupcin en los sistemas o la presencia de federalismos, no fueron revisados. La
consideracin de estos temas aportar sustantivamente al desarrollo de un marco regional y
ser fundamental para su aplicacin efectiva.
En la Seccin II de este informe se describe y analiza selectivamente algunos
instrumentos para el fomento de la prevencin en la contaminacin minera, as como medidas
de poltica ambiental aplicables a la minera de manera intersectorial. El nfasis ha sido puesto
en los aspectos innovadores de dichas medidas y en las limitaciones para su diseo. En base a
la informacin proporcionada por los estudios nacionales, en la Seccin III se presenta un
marco hemisfrico preliminar para la prevencin de la contaminacin minera. Finalmente, en la
Seccin IV se seala las oportunidades existentes para dar inicio a un dilogo
interamericano sobre el tema, as como se identifica aspectos que adicionalmente deben ser
evaluados para el desarrollo y funcionamiento de un marco regulador a nivel regional.

II.

Prevencin de la Contaminacin en la Industria Minera y las

Legislaciones Nacionales Vigentes

Las leyes, polticas y tcnicas de gestin son fundamentales para hacer de la prevencin
un componente clave en las operaciones mineras sostenibles. En ese sentido, muchas de las
aproximaciones legales y de poltica existentes pueden requerir la identificacin e integracin
de la prevencin de la contaminacin en las operaciones de minera metlica. En esta seccin,
se identifica el universo de instrumentos y polticas a utilizar para fomentar dicha prevencin.
Asimismo, se explica las diversas funciones que cada tipo de instrumento legal, de disearse de
manera apropiada, puede desempear como soporte de un programa de prevencin de la
contaminacin. El Recuadro 1 presenta una explicacin resumida de estos instrumentos y
polticas.
En esta seccin se presenta tambin una seleccin de ejemplos de los instrumentos
legales y polticas intersectoriales identificadas en los estudios nacionales. La discusin resalta
algunos de los aspectos innovadores de estas herramientas y polticas, as como tambin
ciertos problemas asociados con su utilizacin en la prevencin de la contaminacin minera. Se
seala igualmente, las maneras en que los pases priorizan e incorporan el uso de dichas
herramientas en su aproximacin general a la prevencin de la contaminacin.
A.

Instrumentos Legales
1.

Evaluacin de Impacto Ambiental

La Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) demanda que el operador minero (o la

autoridad gubernamental encargada de su aprobacin) identifique las fuentes potenciales de
contaminacin y los medios para evitarla a travs de alternativas en el diseo del proyecto.
Para que un EIA sea realmente efectivo, es fundamental que se complete antes de procederse a
la realizacin de la actividad. Ello puede requerir la evaluacin de los efectos a acumularse
sobre el ambiente natural y social mediante una proyeccin del impacto directo e indirecto de
las labores mineras, as como de proyectos en ejecucin o previstos (y restricciones
ambientales) en el rea a afectar. La EIA debe requerir la evaluacin de mtodos alternativos
de excavacin, beneficiamiento del yacimiento y tratamiento y disposicin de relaves, as como
las posibilidades para emprenderlos. Puede utilizarse para identificar requisitos de cierre,
labores de post-cierre y planes de contigencia. Igualmente, se puede incorporar la
participacin del pblico y permitirle identificar temas de importancia que, de otra manera,
podran eventualmente dejarse de lado. Ello, adems de presentar una oportunidad para que
quienes se sientan afectados o con inters particular, sea personas o autoridades locales y del
gobierno central, sealen dnde puede necesitarse mayor informacin, permite identificar
temas que quizs de otra manera no seran tomados en cuenta. Asimismo, ello permite que se
sugiera mtodos alternativos de explotacin y disposicin, plazo para las actividades o
medios de monitoreo. Para que la participacin del pblico sea efectiva es importante obtener
5

apoyo financiero. Todos estos elementos contribuyen a elevar la calidad de las operaciones
mineras e incrementan la confianza de gobiernos y poblaciones locales en que la prevencin de
la contaminacin estar integrada al proyecto minero desde el inicio hasta el final.
Recuadro 1
INSTRUMENTOS LEGALES Y POLITICAS
Evaluacin de Impacto Ambiental
(EIA)

Planificacin

Permisos

Concesiones

Estndares Regulatorios Mejores

Prcticas

Monitoreo
Obligaciones de Informar

Un procedimiento que permite, tanto a quien propone el

proyecto minero como a los reguladores y al pblico
identificar los potenciales efectos en el ambiente antes de que el
proyecto proceda. La EIA puede utilizarse para 1) establecer
controles ambientales para el proyecto y 2) identificar
alternativas y medidas de mitigacin.
Un proceso para identificar actividades futuras asociadas con
la explotacin minera, como la recuperacin del sitio minero,
el cierre de operaciones y post-cierre, a fin de administrar la
operacin con miras a cumplir metas por los medios
preferibles.
Una autorizacin escrita para realizar una operacin minera. La
obtencin del permiso puede depender de que el solicitante
cumpla ciertas condiciones requeridas de antemano para la
autorizacin.
Acuerdos legales entre los Estados dueos de los recursos
minerales y las compaas mineras que desean extraerlos. Si
bien las concesiones tpicamente abordan aspectos financieros
(como el monto de las regalas, cnones, impuestos y otros
aspectos econmicos), tambin pueden requerir medidas de
prevencin ambiental relacionadas con la planificacin,
operacin y cierre de la mina, as como el otorgamiento de
garantas financieras para asegurar el cumplimiento de las
obligaciones ambientales.
Una reglamentacin es la manifestacin escrita de un rgano
de gobierno que crea derechos, impone obligaciones o
establece procedimientos. Un estandar regulatorio prescribe el
diseo de una actividad o el nivel de calidad que la actividad
debe alcanzar en su ejecucin.
Las Mejores Prcticas son mtodos sugeridos para alcanzar de
manera satisfactoria estndares de ejecucin.
El monitoreo es la recoleccin sistemtica de informacin y
datos relacionados con operaciones en ejecucin, descargas y
emisiones, as como los efectos de la operacin sobre el
ambiente.
La Obligacin de Informar se refiere a dar a conocer los
resultados del monitoreo a la autoridad y al pblico. Este
requerimiento permite tanto al operador minero como a la
autoridad, revisar la gestin segn las necesidades de
prevencin de la contaminacin. La auditora pblica que se
desprende de dicha prctica puede influir en la adopcin de
mtodos preventivos en la explotacin, beneficiamiento y
cierre.

Seguridades Financieras

Restricciones en el Uso de Suelos

Participacin del Pblico

Sistemas de Gestin Ambiental

Incentivos Econmicos y de Otra

Naturaleza

Reminado
Privatizacin

Responsabilidades

Mecanismos que exigen al concesionario minero brindar una

garanta financiera de su actuacin antes de realizar una
actividad regulada. Si el concesionario incumple con los
estndares fijados, el Estado puede ejecutar la garanta y
hacerse del monto convenido. Comnmente, las seguridades
financieras incluyen bonos, cartas de crdito e instrumentos
negociables.
Regulaciones que establecen reas y condiciones para las
actividades en las mismas, a fin de proteger recursos ambiental
o culturalmente sensibles o el bienestar pblico.
Se refiere a las posiblidades para que los ciudadanos y las
organizaciones no-guberrnamentales tengan participacin en
los procesos de toma de decisiones ambientales y acciones
relativas a la exigencia de cumplimiento, incluyendo la facilidad
de acceder a informacin ambiental de relevancia.
Un sistema de gestin ambiental (SGA) provee a la empresa
de un marco para manejarse a s misma a fin de obtener tanto
logros ambientales como econmicos. Sistemas de gestin,
tales como el estndar ISO 14000, ofrecen un enfoque
estructurado para que las empresas cumplan sus obligaciones
ambientales de una manera ms efectiva, no remitindose slo
al cumplimiento de las normas, sino yendo ms all, elevando
su performance ambiental y haciendo un mayor uso de los
enfoques preventivos. Desde el punto de vista econmico, los
SGA pueden contribuir a que las empresas cumplan sus
obligaciones ambientales de manera ms eficiente,
manteniendo as una posicin competitiva en diversos
mercados.
Leyes, polticas o programas que permiten ventajas financieras
o de otro tipo a las empresas que adopten tcnicas de
prevencin de la contaminacin. Los incentivos pueden incluir
un tratamiento tributario preferencial para la adquisicin de los
equipos necesarios para la prevencin, programas de
descuentos o crditos sobre las regalas en caso de logros
sobre el particular u otras aproximaciones.
El reminado es la realizacin de actividades mineras en un rea
explotada previamente. Brinda la oportunidad de estructurar
las nuevas actividades mineras de manera que puedan
solucionar problemas ambientales ocasionados por las
actividades anteriores. La privatizacin es el traspaso de
labores mineras estatales y brinda oportunidades para el
reminado.
Determinacin de responsabilidades legales para compensar
un dao. Los estndares para la determinacin de
responsabilidades pueden servir como incentivos importantes
para que los operadores mineros asuman sus obligaciones de
prevencin ambiental. Las formas comunes de responsabilidad
incluyen la administrativa, civil y penal, las rdenes de restaurar
y los daos a recursos naturales y por agravio.

La EIA ha obtenido gran difusin en el continente americano como instrumento para

prevenir el impacto ambiental de la actividad minera. En algunos pases, como Chile y Bolivia,
el procedimiento acta como un eje para todo el programa minero. Los pases han estudiado
modificaciones al uso de EIA para las operaciones ineras y como instrumento para fomentar
la prevencin de la contaminacin. En general, las normas sobre EIA en la regin no
establecen la prevencin como una meta. Otro problema comn es que las guas y reglamentos
sobre la preparacin de EIA rara vez recomiendan o especifican medidas o tcnicas de
prevencin, a pesar de que la empresa puede estar sujeta a un requerimiento general de
descripcin de los pasos a seguir para prevenir la contaminacin.
En Chile, el instrumento de gestin ambiental y prevencin ms importante es el
Sistema de Evaluacin Ambiental. El sistema se aplica a todos los sectores productivos y es
obligatorio desde abril de 1997, aunque muchas operaciones mineras venan realizando EIA en
cumplimiento de obligaciones asumidas en virtud de sus fuentes de financiamiento. En
concordancia con la Ley 19300, Ley de Bases de Medio Ambiente -LBMA- ( art. 10), y su
reglamento, los proyectos mineros, incluyendo actividades de prospeccin, pasibles de causar
impactos en el ambiente en cualquiera de sus fases, deben someterse al sistema de evaluacin
ambiental. Se exige un estudio detallado de los impactos ambientales (Estudio de Impacto
Ambiental) para los proyectos con impacto significativo y ciertas caractersticas especificadas
por la ley. Menos detallada y ms descriptiva es la Declaracin de Impacto Ambiental, la cual
se contempla para actividades que no ofrecen riesgos evidentes para la salud pblica o efectos
adversos para los recursos naturales renovables y es considerada suficiente para que las
autoridades determinen si se cumple con los estndares ambientales aplicables.
El sistema de evaluacin ambiental chileno requiere que el proponente del proyecto
lleve a cabo medidas preventivas de amplitud. El estudio de impacto ambiental debe incluir un
Plan de Medidas de Mitigacin con las acciones a realizar para reducir riesgos o neutralizar
daos al ambiente por un proyecto especfico y debe tambin de manera especfica establecer
qu medidas se adoptan para la prevencin del riesgo ambiental y el control de accidentes. Sin
embargo, las normas chilenas no llegan al nivel de especificar qu acciones de mitigacin o
monitoreo se requieren. Una desventaja del sistema es que el estudio de impacto ambiental o la
declaracin, segn sea el caso, se entiende automticamente aprobada si la autoridad ambiental
no se manifiesta en el trmino legal. Dicho plazo es de sesenta das para revisar una declaracin
de impacto ambiental y de ciento veinte das para hacer lo propio con un estudio de impacto
ambiental, con la posibilidad de extenderlos por una vez para casos justificados. No hay
excepciones a la aprobacin automtica.
Argentina tambin se basa en el procedimiento de EIA como mecanismo bsico para
la prevencin de la contaminacin. La presentacin de la EIA es obligatoria para todas las
actividades de exploracin. Si quienes realizan prospeccin son propietarios del terreno y no
requieren permisos para explorar o realizar operaciones de uso comn, como lavaderos o
minera de arenizca, no se requiere un EIA ( 4, Cdigo de Minera -CUM-). No hay normas
sobre aprobacin automtica de un EIA. Para su aprobacin se requiere accin expresa ante la
autoridad federal o provincial con jurisdiccin (254, CUM) y las normas administrativas
nacionales sealan que el silencio administrativo debe interpretarse negativamente (art. 10 Ley
de Procedimientos Administrativos).
8

En Argentina se exige evaluaciones de impacto ambiental para cada fase de la labor

minera: exploracin, descubrimiento y explotacin. Cada EIA es revisada separadamente para
su aprobacin. La EIA establece las medidas de mitigacin que, de ser aprobadas, se
convierten en la base para el control y monitoreo de las labores. Significativamente, la EIA
inicial debe incluir informes sobre drenajes cidos, posible tratamiento y medidas de
neutralizacin. La legislacin argentina, sin embargo, no establece estndares especficos o
mejores prcticas para enfrentar drenajes. Dado que el Plan Minero que se presenta con la
EIA al inicio de las operaciones de extraccin debe incluir un monitoreo de post-cierre,
necesariamente debe considerarse medidas preventivas de largo plazo desde el primer estudio,
sin perjuicio de requerirse una nueva EIA al cierre de operaciones o actualizar lo presentado
para dar cuenta de cualquier modificacin en la actividad minera que no hubiera sido
contemplada en el plan original.
La Ley Ambiental de Bolivia exige que para todos los proyectos y actividades
privadas o pblicas se debe establecer antes de la fase de inversin (art. 25) en cul de las
siguientes cuatro categoras es clasificado: i) el proyecto requiere EIA completa, ii) el proyecto
requiere EIA especfica, iii) el proyecto no requiere EIA sobre un tema especfico pero puede
beneficiarse de una EIA conceptual, y iv) el proyecto no requiere EIA. Esta norma es de
aplicacin para nuevos proyectos, para los cuales la autoridad ambiental asigna una categora al
conocer la solicitud inicial (ficha ambiental) en base al mbito donde se desarrollar la
actividad, el grado del posible impacto en el ambiente, proximidad a reas protegidas,
severidad en las modificaciones al ambiente o riesgos para la salud pblica, entre otros
factores.
Para promover inversiones en minera, las normas ambientales para el sector estipulan
que la prospeccin y la exploracin son clasificadas en la categora IV y se requiere slo llenar
un prospecto minero ante la correspondiente Prefectura Departamental, autoridad de la regin
del pas donde se ubique el yacimiento. El Cdigo Minero en general establece que la EIA no
es necesaria en reas no protegidas (art. 90). Sin embargo, esta disposicin entra en conflicto
con lo dispuesto por la Ley Ambiental para requerir la EIA segn el tipo de actividad.
En Brasil se solicita la presentacin de una EIA como condicin para la aprobacin de
la licencia ambiental para una actividad minera. A pesar de que todas las actividades mineras
requieren de una licencia ambiental, la EIA slo se exige para explotar ciertos minerales,
incluyendo a los metlicos. En la etapa de exploracin se requiere de licencia ambiental cuando
hay extraccin de muestras. Segn el caso, la autoridad ambiental puede exigir una EIA si
determina que la extraccin puede ocasionar daos ambientales de consideracin. Asimismo,
si las labores mineras propuestas no presentan un riesgo significativo, otros estudios pueden
sustituir a la presentacin de una EIA.

La normativa brasilea sobre EIA tiene algunos aspectos particulares. Cuando es

requerida, la EIA debe ser preparada por un grupo interdisciplinario de expertos,
seleccionados y contratados por el proponente del proyecto. Este grupo de expertos y el
proponente son responsables por la veracidad y precisin de toda la informacin tcnica
suministrada. La revisin de una EIA incluye el anlisis de las alternativas para su ejecucin,
entre ellas la posibilidad de no llevarla a cabo. Bajo ninguna circunstancia los proyectos pueden
proceder antes de la aprobacin de la EIA y la licencia ambiental.
En Canad, el gobierno federal o provincial, o ambos, pueden requerir una evaluacin
de impacto ambiental para los proyectos mineros. Las evaluaciones federales, al amparo de lo
dispuesto por el Acta Canadiense sobre Evaluacin Ambiental, son de aplicacin si se
requiere la aprobacin de la autoridad federal para la procedencia de la actividad minera o si
sta se llevar a cabo en terrenos federales o con financiamiento federal. Los requisitos de las
provincias para los EIA son variados. En Columbia Britnica por ejemplo, la evaluacin
ambiental slo se requiere para emprendimientos del sector pblico, salvo que especficamente
se indique que el proyecto deber ser revisado por el consejo de ministros provincial. El
mbito y contenido de las evaluaciones exigidas por las provincias queda a discrecin del
Ministro Provincial de Ambiente.
Diversos acuerdos administrativos han sido establecidos en Canad entre el gobierno
federal y las provincias para integrar procedimientos cuando un EIA es requerido en ambos
niveles. Estos acuerdos han causado controversia porque para los indgenas y los grupos
ambientalistas proveen el marco para el retiro, en la prctica, del Gobierno Federal del
procedimiento de evaluacin.
En Mxico, una declaracin denominada Manifestacin de Impacto Ambiental es
generalmente requerida con anterioridad a las actividades mineras de exploracin y
extraccin (Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin del Ambiente -LGEEPA- art.
28, Para.III). Sin embargo, puede haber excepciones a este requerimiento en el futuro ya que la
LGEEPA establece que su reglamentacin (la cual est actualmente siendo desarrollada)
puede determinar que ciertas labores o actividades queden exceptuadas de una evaluacin
ambiental si por su localizacin, dimensin, caractersticas o alcances no pueden causar un
impacto ambiental significativo o no exceden los lmites y condiciones establecidas en las
normas sobre preservacin del equilibrio ecolgico y proteccin del ambiente (art. 28). La ley
mexicana solamente requiere un Informe Preventivo en sustitucin de la Manifestacin de
Impacto Ambiental, cuando existan otras normas mexicanas que reglamenten emisiones,
descargas, uso de recursos naturales y, en general, todos los impactos ambientales de
relevancia que la labor o actividad pueda causar. Dado que Mxico est en proceso de estudio
de algunas normas para el sector minero, es posible que en el futuro actividades sujetas a la
normativa ambiental actualmente, slo requieran de un informe preventivo en lugar de la
mayor amplitud de la Manifestacin de Impacto Ambiental.
Cuando es requerida, la manifestacin de impacto ambiental debe incluir una
descripcin de los posibles efectos en los ecosistemas, medidas de prevencin y mitigacin y
otras medidas necesarias para evitar o minimizar efectos negativos en el ambiente. Asimismo,
cuando se lleva a cabo actividades de alto riesgo debe incluirse un Estudio de Riesgo. El
10

contenido especfico y caractersticas de la manifestacin de impacto ambiental y los estudios

de riesgo se establecern mediante futuras reglamentaciones, actualmente en proyecto. De
acuerdo a la legislacin mexicana, no hay aprobacin automtica de la Manifestacin de
Impacto Ambiental.
En 1993, Per adopt un sistema singular para el control de la contaminacin en el
sector minero, sistema que implica una combinacin de instrumentos legales. Se requiere de un
estudio de impacto ambiental para las nuevas operaciones o para una ampliacin del 50%
ms de las mismas. Las actividades de exploracin, independientemente de su dimensin, slo
deben presentar una denominada evaluacin ambiental en lugar de un estudio de impacto. Las
diferencias radican en los aspectos a evaluar, los plazos de aprobacin y el requisito de
audiencia pblica y como resultado, se pierde la posibilidad para un mayor fomento de la
prevencin. Adicionalmente, aun en los casos de operaciones sujetas a la presentacin de un
estudio de impacto ambiental, el nfasis se pone en el control y la mitigacin de los efectos, en
lugar de su prevencin. Ello es as porque los estndares aplicables estn orientados al control
de la contaminacin al final del proceso y al cumplimiento de lmites mximos permisibles. En
contraste con las normas aplicables al sector minero, las normas ambientales peruanas para las
industrias manufacturera y pesquera incorporan actualmente metodologa de prevencin.
En Estados Unidos, las operaciones de minera metlica en terrenos federales, as
como las operaciones en terrenos privados que requieren permisos federales, estn sujetas a
una EIA. Una declaracin de impacto ambiental completa debe prepararse para cualquier
proyecto potencialmente negativo para el ambiente. El requisito de someterse a lo dispuesto
por el Acta sobre Poltica Ambiental Nacional aumenta significativamente la proteccin
ambiental. El sometimiento implica identificar aspectos y alternativas para la accin propuesta
que debe ser parte del estudio a realizar para la declaracin de impacto ambiental. Las
disposiciones del Acta sobre Poltica Ambiental Nacional requieren que el proceso incluya una
reunin pblica donde los ciudadanos puedan expresar sus puntos de vista sobre el particular.
Este procedimiento pblico puede mejorar la EIA al identificar alternativas no desarrolladas
por el proponente o pensadas por la agencia gubernamental. Siguiendo estas observaciones, se
prepara un proyecto de declaracin de impacto ambiental que se somete a discusin pblica y
revisin por otras autoridades gubernamentales. Atendiendo los comentarios del pblico, se
prepara una declaracin final de impacto ambiental, seguida de un registro de decisiones.
2.

Planificacin

La Planificacin tambin sirve como herramienta para incrementar la eficacia de la

prevencin de la contaminacin. A menudo, la preparacin de planes es parte integrante de la
evaluacin de impacto ambiental. Sin embargo, ms all del hecho que ambos instrumentos
estn integrados, la preparacin de planes de exploracin (ah donde habr efectos
significativos sobre suelos o aguas), planes mineros, de cierre y de contigencia, contribuye a
asegurar que las operaciones no generen contaminacin, aun si las condiciones cambian.
Muchos regmenes legales exigen planes diversos y son diversas las oportunidades indicadas
para su preparacin y presentacin. Si bien no es indispensable seguir un patrn similar, la
planificacin para cada etapa de la labor minera es de todos modos importante si se quiere
disear y aplicar apropiadamente las tcnicas de prevencin en la mina. Si se toma en
11

consideracin que los requisitos para el desarrollo de los planes de gestin son comunes a
muchos pases de la regin, puede proponerse que stos enfaticen la prevencin como meta.
Los planes de cierre pueden ser una herramienta fundamental para prevenir y
minimizar impactos negativos en el ambiente en el largo plazo, tales como el drenaje cido o
problemas originados por las presas de relaves. Es importante en el diseo de una operacin la
factibilidad de que su cierre sea seguro. Si el plan de cierre se deja para la mitad o el final de la
etapa de explotacin, puede entonces ser demasiado tarde para una aproximacin preventiva.
Ms an, dada la volatilidad de los mercados de metales, aspectos como el cuidado, muchas
veces perpetuo, de las consecuencias ambientales de la explotacin en el sitio minero y una
disposicin segura no deben dejarse para cuando los ingresos pueden eventualmente ser
insuficientes para atenderlos de manera correcta.
Como instrumento para la prevencin de la contaminacin, la planificacin tiene un
papel fundamental en muchos de los pases estudiados. Los planes pueden exigirse en las
diversas etapas de la actividad minera (exploracin, extraccin y cierre) o para enfrentar
problemas ambientales especficos. La planificacin tambin puede exigirse como parte de la
EIA o el proceso de obtencin del permiso para operar. Una vez ms, si bien muchos pases
tienen la estructura regulatoria para utilizar la planificacin como una herramienta de
prevencin, los requisitos sustantivos necesarios en la planificacin para alcanzar esa meta no
estn presentes en casi todos los casos estudiados.
La planificacin para el cierre de operaciones al inicio de las mismas es particularmente
vital para una estrategia preventiva de largo plazo. Como podr apreciarse a continuacin,
muchos pases o bien carecen de un requisito de plan de cierre, o no se exige que ste contenga
medidas de prevencin de la contaminacin.
Bolivia tiene uno de los ms completos sistemas de plan de cierre en la regin. La
regulacin ambiental de las actividades mineras en ese pas exige la preparacin de planes de
cierre como parte de la solicitud de aprobacin de una licencia ambiental (Reglamento
Ambiental para Actividades Mineras art. 67), y dispone que cualquier rea afectada por la
actividad minera (independientemente de que est dentro o fuera del rea de concesin) debe
ser rehabilitada cuando las actividades mineras han sido abandonadas por un perodo de tres o
ms aos. Los planes de cierre son evaluados como parte de la revisin de una EIA en el
proceso de otorgamiento de licencia ambiental y deben especificar el programa de control de
flujos contaminantes, la estabilizacin fsica y qumica de los residuos, la rehabilitacin del rea
minera, drenaje superficial y el control de la erosin. Los planes deben tambin especificar
acciones de post-cierre como la estabilizacin de estructuras por acumulacin de residuos y el
monitoreo de flujos de drenaje y bacterias en las posas de monitoreo.

12

Asimismo, las operaciones mineras deben informar y registrar sus actividades de postcierre por un perodo de tres aos. Estos informes deben demostrar que las emisiones y
descargas cumplieron con los lmites reglamentarios y que los terrenos de los sitios mineros
clausurados no presentan inestabilidades producto de acumulaciones de residuos slidos. Los
informes de post-cierre son evaluados por un auditor independiente, el cual debe haber sido
aprobado por el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.
La prevencin de drenajes cidos es especficamente requerida en el Reglamento
Ambiental de Actividades Mineras, el cual estipula que los drenajes y otros efluentes deben
conducirse por ductos y tratarse apropiadamente antes de su descarga en cualquier cuerpo de
agua. La normativa boliviana (Reglamento Ambiental para Actividades Mineras art. 67) sobre
los aspectos ambientales de la etapa de cierre de operaciones mineras tiene un doble alcance.
En primer lugar, reglamenta los planes de cierre de las nuevas operaciones, las cuales se
encuentran sujetas a las provisiones de la Ley de Medio Ambiente y, en segundo lugar, busca
controlar o contener los actuales niveles de contaminacin minera, producto de operaciones
anteriores a la promulgacin de la actual legislacin.
Las actividades de exploracin y de pequea minera cuyo impacto no sea significativo
para el ambiente deben tambin adoptar medidas de cierre de operaciones y rehabilitacin de
terrenos e informar sobre las mismas.
Como ya fue sealado, Per adopt en 1993 un sistema nico de prevencin ambiental
en el sector minero mediante una combinacin de instrumentos legales. La herramienta
fundamental en ese sentido, es el Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA). El
PAMA es, en efecto, un plan que seala las acciones e inversiones necesarias para incorporar
tecnologas y medidas alternativas para la reduccin o eliminacin de emisiones con miras al
cumplimiento de los estndares aplicables. Los PAMA deben desarrollarse en cinco aos, con
la excepcin de algunas operaciones como las de fundicin, para las que el plazo de adecuacin
es de diez aos. Las empresas mineras deben realizar una inversin anual mnima del 1% de
los ingresos del ao respectivo para llevar a cabo el programa. Las autoridades tienen un plazo
de cuatro meses para aprobar un PAMA y su silencio se interpreta como aprobatorio. El
proceso no ofrece al pblico posibilidades de participar ni en la elaboracin ni en la
aprobacin.
Los planes de cierre son requeridos en Per como parte del EIA o el PAMA. Sin
embargo, las recomendaciones en las guas de gestin ambiental para dichos planes se
concentran en el tratamiento y disposicin de residuos y no exigen ninguna medida preventiva.
Existe una gua para predeterminar el potencial de drenaje cido en base al tipo de roca.
En Canad, se puede incluir plazos y condiciones especficas al aprobarse una
concesin minera, tanto mediante evaluacin federal como provincial y a travs de legislacin
de proteccin ambiental. La planificacin minera por s misma tiende en Canad a
concentrarse en los aspectos relativos al cierre de operaciones. Estos requisitos son usualmente
establecidos mediante la legislacin ambiental provincial, como el Acta sobre Minera de
Ontario (Parte VII). El Acta sobre Manejo de Residuos de Columbia Britnica autoriza al
Ministro para exigir la preparacin de informes y de planes de prevencin de vertimientos y
13

de contingencia para sustancias contaminantes.

La regulacin en Chile no establece la presentacin de planes de exploracin o de
cierre en s. Ms bien, es slo a travs del mecanismo de EIA que son evaluadas las etapas de
exploracin de un proyecto minero. Las operaciones mineras en Chile deben presentar un plan
para su aprobacin por el Director del Servicio Nacional de Geologa y Minera con
anterioridad al inicio de labores. Si bien no hay exigencia de identificar sustancias txicas, el
plan debe considerar los riesgos para la salud del personal de la mina y la seguridad de las
instalaciones. Asimismo, si bien no hay un requerimiento especfico de planes de cierre, la ley
puede interpretarse en ese sentido cuando exige que deben considerarse en el proceso de EIA,
el impacto ambiental total y los efectos adversos de una operacin en la etapa de cierre.
En Argentina, se presenta con la EIA un Plan de Gestin Ambiental al inicio de las
operaciones. Dado que este plan debe incluir medidas para el monitoreo de post-cierre, los
proponentes del proyecto deben sealar el impacto ambiental asociado con el cierre y
considerar un enfoque preventivo desde el inicio. Si el operador posteriormente modifica los
planes de cierre, la EIA debe ser adecuadamente actualizada.
Las minas en terrenos federales en Estados Unidos deben tener planes de operacin
que por lo general exigen un enfoque conceptual del cierre. Los estados con operacions
mineras de significacin requieren la presentacin y aprobacin de planes de cierre. En el caso
de minera en terrenos regidos por la Oficina de Administracin de Tierras (Bureau of Land
Management), la revisin formal de un plan de cierre y su aprobacin no se produce sino hasta
la proximidad de la etapa de cierre. El plan se trata como una extensin menor del plan de
operaciones original, por lo que no est sujeto a los procedimientos pblicos formales o a
EIA. Los planes de contingencia se requieren para el manejo de sustancias peligrosas como
cianuros y cidos.
A pesar de que la Constitucin en Brasil (art. 225, segundo prrafo) exige a cualquiera
que desarrolle un proyecto minero la restauracin del ambiente, no hay un requisito especfico
de planes de cierre. Un Plan de Recuperacin de Areas Degradadas debe presentarse con
anterioridad a las operaciones como parte de la solicitud para la licencia ambiental. Este plan,
sin embargo, no debe necesariamente contener medidas de prevencin ambiental.
3.

Permisos

Los Permisos son instrumentos que utilizan algunos sistemas legales para asegurar a los
gobiernos la capacidad de revisar las operaciones propuestas y tomar acciones contra el
incumplimiento de los compromisos legales. Para los propsitos de este estudio, el trmino
permiso incluye los requisitos de licencia. En muchos pases, el permiso y la aprobacin de
un EIA son la misma cosa. En otros, es algo distinto, incluso puede exigirse un permiso en
algunas instancias, mientras que no se requiere de una EIA. Muchas de las potencialidades de
prevencin ambiental de los permisos han sido ya expuestas en lo referente a EIAs y
Planificacin, como son el sealamiento de alternativas y medidas de control de la
contaminacin, monitoreo y mitigacin. Sin embargo, los permisos tambin ofrecen la
14

posibilidad de hacer efectivo el cumplimiento por parte del operador y evaluar su capacidad
para operar el proyecto minero propuesto ( verificar si no es bueno el registro de actuaciones
pasadas del operador, si ste tiene recursos financieros suficientes para asegurar los
compromisos sealados en el plan, permiso o EIA). Asimismo, la revisin de los permisos y
los procedimientos de renovacin brindan al pblico la oportunidad de pronunciarse e insistir
en los monitoreos y el cumplimiento de los compromisos adquiridos por el operador. Los
permisos a menudo requieren la presentacin de garantas (bonos de actuacin o de
reclamacin, seguros, cartas de crdito, etc.) para asegurar que la mina se cierre y reclame
segn las condiciones establecidas, incluso a pesar de que la situacin financiera de la compaa
concesionaria, o la de su compaa madre, se haya deteriorado.
Un amplio rango de permisos o licencias son actualmente utilizados por algunos de los
pases estudiados para enfrentar el tema de la prevencin de la contaminacin. Puede exigirse
permisos o licencias ya sea para diferentes etapas de la labor minera, para operaciones de
escala diferente o segn los minerales a extraer. Igualmente, se requiere de permisos o licencias
ambientales generales o especficos para determinada actividad. En algunos casos, se obtiene
una sola licencia ambiental que cubre todos los requirimientos de los sectores minero,
ambiental y otros involucrados (salud, agricultura). Una vez ms, como en los procesos de
EIA y la planificacin, los casos nacionales estudiados revelan que pocos requisitos sustanciales
para prevenir la contaminacin son parte de los procedimientos de obtencin de los
permisos.
En Brasil, se exige recabar autorizaciones para la exploracin minera y la operacin de
la mina, as como para autorizar minera no mecanizada, y una licencia especial para ciertos
minerales. Los permisos de exploracin y operacin pueden ser revocados en caso de
infracciones ambientales. Como parte del procedimiento para la obtencin de la licencia, la
autoridad ambiental tiene competencia para exigir al solicitante la elaboracin de planes de
prevencin y la identificacin de la existencia o uso de sustancias txicas, as como mtodos de
control y disposicin de relaves. Asimismo, se exige, adems de una EIA, un Plan de Control
Ambiental y un Plan de Recuperacin de Areas Degradadas. Este plan debe describir medidas
para eliminar o mitigar el impacto de las labores mineras, tales como ruido, vibracin, calidad
de aguas superficiales y subterrneas, seguridad del sitio minero, estabilidad de las pendientes e
impacto visual.
En Chile, se tiene una serie de requisitos ambientales para la obtencin de una
autorizacin minera que resultan aplicables para la exploracin y operacin . La ley de EIA
especficamente establece los diversos permisos ambientales que se requiere. La lista incluye
autorizaciones para operaciones mineras en ciertas reas protegidas, en los lmites de centros
urbanos o zonas de cuenca de montaa, en cementerios, zonas militares, etc. Existen tambin
autorizaciones sectoriales para desarrollar actividades mineras. Las emisiones al ambiente, tales
como partculas, deben recabar autorizacin previa de las autoridades de salud.
Las operaciones mineras en Estados Unidos estn igualmente sujetas a recabar una
serie de permisos especficos, tales como autorizacin de descargas de efluentes
contaminantes, uso de agua de lluvia, dragado o llenado de humedales, contaminacin del aire
y manejo de residuos slidos y peligrosos. Los estados pueden requerir permisos adicionales a
15

los exigidos por la legislacin federal. Algunas autorizaciones federales o estatales exigen
medidas de prevencin ambiental como el reciclaje de los fluidos utilizados en el proceso
minero.
En Canad, una operacin minera tradicionalmente requiere de varios permisos
especficos bajo la legislacin federal y provincial, adems de la aprobacin de las evaluaciones
ambientales. A nivel federal, ello puede incluir permisos para modificar o afectar el habitat
pesquero de acuerdo con el Acta de Pesca. A nivel provincial, usualmente se requiere de
permisos especficos en la normativa minera. El manejo de residuos slidos y el plan de cierre
han sido importantes focos de atencin de dichas autorizaciones. Otras autorizaciones
especficas pueden ser requeridas ms adelante con respecto al uso de aguas y a su posible
contaminacin, as como la del aire. En los casos de proyectos de gran infraestructura, como
los mineros, los esfuerzos se concentran principalmente en integrar todos los requisitos
aprobatorios a travs del procedimiento de evaluacin ambiental.
4.

Concesiones

Las concesiones son acuerdos legales entre los Estados, propietarios de los recursos
minerales y titulares del derecho original para explotarlos, y las compaas mineras que desean
obtener ese derecho. Si bien los trminos de las concesiones tpicamente se refieren a asuntos
econmicos y financieros, como importes de regalas, canones o tributos, pueden tambin
considerar medidas de prevencin de la contaminacin a ser adoptadas en la planificacin,
operacin y cierre de la mina, as como tambin el otorgamiento de garantas financieras para
asegurar el cumplimiento de las obligaciones ambientales.
De los pases estudiados, muchos no requieren el otorgamiento de concesin para las
operaciones mineras. Incluso en aquellos pases donde se requiere dicho procedimiento, las
medidas de gestin ambiental y prevencin de la contamiancin no son un requisito para el
otorgamiento de la concesin, como tampoco la violacin de condiciones ambientales puede
derivar en la revocatoria del derecho.
En Chile, por ejemplo, para el otorgamiento de concesiones mineras, el rgimen legal
respectivo no especifica que deban cumplirse condiciones ambientales. La concesin puede
terminar slo por el incumplimiento de requisitos administrativos o la expiracin de un plazo,
por lo que el incumplimiento de las normas ambientales no es causal del fin de la concesin.
En Brasil los contratos de concesin slo se utilizan en relacin con la explotacin de
petrleo, gas natural o minerales nucleares. La concesin para estas operaciones puede
terminar si el beneficiario incumple la legislacin, incluidas la normas ambientales.
De manera similar, en Estados Unidos no se otorga concesiones mineras en terrenos
pblicos. Existen dos medios para que un particular pueda obtener derechos exclusivos para
explotar minerales metlicos en terrenos federales: (i) por simple demarcacin y reclamo o (ii)
adquiriendo el terreno del Estado luego de establecer la presencia de recursos minerales
valiosos. Si bien estos procedimientos no imponen condiciones ambientales, la explotacin
16

slo tiene lugar despus de la obtencin del permiso y aprobacin administrativa de planes.
En Mxico, las medidas de prevencin de la contaminacin no son un requisito para la
obtencin de la concesin minera, pero los concesionarios estn obligados a cumplir con las
normas de proteccin ambiental general y reglamento de seguridad de la Ley de Minera (art.
27, 37, 39). La Procuradora Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA) tiene facultad
para inspeccionar los sitios mineros y fiscalizar el cumplimiento de las normas ambientales,
con potestad para solicitar, en caso de violaciones graves, el fin de la concesin (art. 172,
LGEEPA).
La legislacin de Bolivia no exige el cumplimiento de condiciones ambientales para el
otorgamiento de una concesin minera, sino que sta es otorgada al solicitante con
anterioridad al proceso de aprobacin de una EIA. No obstante, el concesionario debe
obtener una licencia ambiental antes de realizar operaciones mineras y debe cumplir con todas
las normas aplicables para mantener esa licencia vigente mientras dichas operaciones se
mantengan. Es por ello que si una licencia ambiental es revocada, las labores sern
temporalmente clausuradas, hasta que la infraccin sea subsanada, adems de realizarse una
auditora ambiental para determinar si existe responsabilidad civil o penal. En Bolivia, la
responsabilidad civil de un concesionario minero no se extingue con el cese total o parcial de la
concesin (art. 68 Cdigo Minero).
Las concesiones mineras en Argentina no estn sujetas a revocatoria por la violacin
de disposiciones ambientales.
5.

Estndares Regulatorios y Mejores Prcticas

Los Estndares Regulatorios pueden incorporarse en los procedimientos de

permisos, planes o EIA o pueden directamente exigirse a los operadores mineros, con la
factibilidad de demandar el uso de tcnicas de prevencin ambiental. Estas tcnicas pueden
incluir limitaciones al uso o manejo de sustancias txicas (como cianuros, cidos, residuos de la
floculacin y aceites). Los estndares deben tambin comprender la construccin y el
mantenimiento de las unidades de beneficiamiento (moliente, relleno de lixiviacin, lagunas,
etc.) para prevenir afloramientos de sustancias. Deben asimismo, comprender el manejo de
residuos slidos para impedir o reducir el natural afloramiento de txicos (como cido,
metales y arsnico). Los estndares pueden imponer requisitos para el tratamiento, disposicin
y manejo de relaves y para el manejo de agua de lluvia y subterrnea. As, al exigir a los
operadores la adecuacin de sus mtodos de extraccin y beneficiamiento que puedan
producir contaminantes, los estndares regulatorios contribuyen a promover la prevencin
ambiental en el sector minero metalrgico.
Si bien algunos pases tienen estndares de control de la contaminacin que puede
interpretarse llevan a la prevencin ambiental, el establecimiento de estdares con dicho
propsito especfico no presenta un gran avance en la regin. Los estndares ambientales
existentes tienden a establecer lmites generales para las emisiones o concentraciones en el
ambiente ms que promover prcticas particulares de prevencin, como pueden ser una
17

reduccin de fuentes contaminantes o medidas de reciclaje.

Algunos de los pases estudiados se apoyan demasiado en limitar las descargas, lo cual
slo indirectamente y si acaso lo consigue, puede generar acciones preventivas. Per, por
ejemplo, ha establecido mximos permisibles para efluentes lquidos que regulan el pH de las
aguas, los slidos de suspensin, plomo, cobre, zinc, hierro, arsnico y cianuro, as como
mximos permisibles para ciertos contaminantes de la atmsfera, como plomo, arsnico y
partculas. Adicionalmente, existen diversas guas de gestin ambiental que contienen prcticas
sugeridas de gestin en uso de aguas, operaciones mineras, drenaje cido y manejo de relaves.
Estas guas no promueven medidas preventivas de la contaminacin, ms all de la
anticipacin a la ocurrencia de drenajes cidos.
En Canad, el ms reciente programa que ha establecido estndares regulatorios para
la minera metlica es el Programa Municipal e Industrial de Estrategias de Reduccin de
Contaminantes de Ontario. Este programa fija estndares a las descargas para los
contaminantes discutidos (e.g., demanda de oxgeno qumico y biolgico, total de slidos en
suspensin y nutrientes) y para, aproximadamente, trescientos cincuenta sustancias txicas. Las
normas especifican que los efluentes de las instalaciones no pueden afectar agudamente a los
peces y flora acutica y que el monitoreo de txicos debe ser crnico. Asmismo,se ha
elaborado requisitos especficos para cada una de las ciento noventa instalaciones industriales
reguladas por el programa.
Segn establece el Acta Federal Canadiense de Pesca, est estrictamente prohibido el
vertimiento de cualquier sustancia nociva que degrade o altere la calidad del agua frecuentada
por los peces. Para alcanzar ese objetivo, el Reglamento de Efluentes Lquidos de la Minera
Metlica norma en el marco del Acta el arsnico, cobre, plomo, nquel, zinc, slidos en
suspensin totales y radio 266. Existen limitaciones significativas para la aplicacin de estas
normas. En primer lugar, el Reglamento no es aplicable para la minera de oro.
Adicionalmente, los efluentes txicos de las minas operativas antes de la promulgacin de la
norma en 1977, no estn sujetas a sus disposiciones. Finalmente, estas normas no se aplican a
las descargas en las lagunas de relaves, donde los efluentes pueden vertirse en absoluta
concentracin y sin importar la cantidad, siempre que la instalacin cuente con autorizacin
escrita del ministerio sectorial. Estas normas se encuentran actualmente bajo revisin por el
gobierno.
El Acta Federal Canadiense de Proteccin Ambiental otorga al gobierno federal la
competencia para regular la importacin, exportacin, uso, almacenamiento, procesado, venta,
vertimiento al ambiente y disposicin de sustancias designadas como txicas para los fines
del Acta. En ese sentido, han sido declaradas como tales, cuarenta y cuatro sustancias, que
incluyen asbesto, mercurio, plomo, cadmio, cromo, arsnico y nquel, as como sus derivados.
Sin embargo, con relacin a la industria minera, el gobierno federal ha fijado normas slo para
emisiones a la atmsfera de minas y molientes de asbesto y para plomo en fundiciones
secundarias. Estas normas datan de la dcada de 1970.
En cuanto a las normas provinciales en Canad, se puede comprobar un objetivo de
privilegiar la prevencin sobre el control posterior de la contaminacin. La Poltica de
18

Columbia Britnica sobre Drenaje Acido, la cual senta las bases para la aprobacin de los
planes de reclamacin y cierre, estipula que el primer objetivo de un programa de lixiviacin
metlica y de drenaje cido es la prevencin. Para lograr este objetivo se debe anticipar,
disear y efectivamente implementar las estrategias de mitigacin apropiadas. Ms adelante se
dispone que cuando el drenaje cido o la lixiviacin de los metales no pueda prevenirse, las
minas deben reducir sus descargas a niveles que aseguren la proteccin en el largo plazo del
ambiente receptor. Un objetivo secundario importante es minimizar el impedimento de utilizar
productivamente en el futuro los terrenos ocupados y los recursos hdricos.
El sistema regulatorio en Mxico tambin enfatiza sobre lmites a las emisiones y
descargas al ambiente. Las operaciones mineras en Mxico estn sujetas a los estndares
nacionales oficiales, los cuales establecen lmites mximos permisibles para la presencia de
contaminantes en las descargas de de aguas residuales (NOM-001-ECOL-1996) y para
emisiones de fuentes fijas (NOM-043-ECOL-1993), as como para residuos peligrosos (NOM052-ECOL-1993). Actualmente, se encuentra en proceso de creacin una norma sobre la
construccin de depsitos de relaves.
En Estados Unidos, las normas federales sobre contaminacin del agua (las cuales
establecen lmites permisibles para operaciones en terrenos federales, estatales y privados)
pueden significar acciones preventivas contra la introduccin de sustancias txicas en la
medida que se limita las descargas. Las normas se aplican en los casos de minas de cobre,
plomo, zinc, oro, plata y molibdeno, por ejemplo. Los lmites son establecidos en base a la
mejor tecnologa aplicable, la mejor tecnologa disponible o estndares para nueva fuente
contaminante, segn la fecha en que la operacin fue autorizada. Adems de establecer los
lmites cuantitativos, las normas especficamente sealan que (con una excepcin, basada en los
balances hdricos) no se realizarn descargas de aguas residuales a aguas navegables desde
minas y molientes que empleen rellenos, acumulaciones, lixiviacin in situ o procedimientos de
tinado para la extraccin de cobre de yacimientos o materiales de residuo y no se realizarn
descargas de aguas residuales de los procesos a aguas navegables desde molientes de
extraccin de oro o plata mediante el uso de cianuro (40 Cdigo de Reglamentos Federales
440.102(c), (d): 440.103(c), (d): 440(104 (c), (d)). Las nuevas fuentes estn tambin prohibidas
de descargar aguas residuales de cualquier proceso de molientes que utilizan el proceso de
flotacin, solo o en combinacin con otros procesos, para el

19

beneficiamiento de cobre, plomo, zinc, oro, plata o molibdeno (40 Cdigo de Reglamentos
Federales 440.104(b)).
Virtualmente, todas las leyes y reglamentos mineros de los estados en Estados Unidos
exigen que la disposicin de relaves se realice en unidades construidas para ello y se presentan
algunas variaciones en cuanto a especificaciones sobre estndares que el diseo y el desempeo
de estas unidades deben alcanzar. Algunos estados (como Colorado y Montana) ponen un
fuerte nfasis en los estndares de desempeo de las unidades de disposicin de relaves. En
Arizona, todas las instalaciones mineras en general deben ser diseadas, construidas y
operadas de manera que se asegure la mayor reduccin que sea factible de obtener en las
descargas por medio de la aplicacin de la comprobadamente mejor tecnologa de control
disponible,5 procesos, mtodos operativos u otras alternativas, incluyendo en cuanto sea
aplicable tecnologa que impida cualquier descarga de contaminantes (Ariz. Rev.Stat. Ann. 49243 (Supp.1994-1995)). Los operadores mineros deben presentar la propuesta de mejor
tecnologa de control disponible a aplicar, la cual puede referirse a tecnologa prescrita (es
decir, un diseo previamente aprobado con independencia del lugar a ser utilizado) o
tecnologa individualizada (cuyo diseo se ha ajustado a las caractersticas especficas de la
instalacin y el sitio minero en cuestin). La tecnologa prescrita exige que las estructuras de
desviacin y retencin puedan conducir satisfactoriamente los relaves hasta por lo menos cien
aos depus de su construccin y aun en casos de precipitacin durante las veinticuatro horas
del da. Asimismo, se especifica los requisitos de traslado para los depsitos de relaves en
suelos, sus procesos de solucin , tinas de lixiviacin y relaves a depositar. La tecnologa
individualizada exige al solicitante seguir un proceso de seis pasos: designacin del sitio
minero, desarrollo de un diseo de referencia, seleccin de alternativas de diseo, estimacin
de la carga contaminante a lanzar sobre el acufero utilizando el diseo de referencia y,
finalmente, seleccin de la comprobadamente mejor tecnologa disponible. El solicitante debe
elegir el diseo que arroje la carga contaminante ms baja. Slo si se da el caso de que hay dos
diseos que producen el mejor resultado, el solicitante puede elegir el de menor costo.
La preocupacin en torno a la idoneidad de la reglamentacin en vigencia para
enfrentar la contaminacin minera en Estados Unidos ha generado controversias. Por ejemplo,
en 1998 los ciudadanos del estado de Montana se pronunciaron en un referendum por la
promulgacin de una norma que prohiba cualquier nueva operacin minera de superficie que
vaya a utilizar cianuro. De la misma manera, en el estado de Wisconsin se adopt una
moratoria sobre los yacimientos de sulfuros hasta que las compaas mineras puedan presentar
evidencia satisfactoria de minas que hayan cerrado sin generar cido. La Oficina de
Administracin de Tierras de los Estados Unidos ha propuesto normas que exigirn a los
operadores privilegiar la reduccin de la contaminacin de las aguas (control de la fuente
contaminante) sobre un tratamiento posterior y el manejo de materiales y aguas de manera
tal que se minimice la formacin de contaminantes cidos o de cualquier ndole txica que
resulten nocivos para los sistemas de aguas superficiales. Los operadores deben tambin
manejar las excavaciones y otras molestias de manera que se prevenga y controle la descarga
de contaminantes sobre las aguas superficiales, entre otros requisitos de prevencin ambiental
que incluyen reducir la posibilidad de generacin de cido y otros txicos por la lixiviacin.

Siglas en ingls BADCT -Best Available Demonstrated Control Technology.

20

Ante cada una de dichas propuestas han surgido controversias que sugieren que el proceso de
establecer y difundir estndares para alcanzar objetivos de prevencin ambiental merece
mayor atencin.
6.

Requisitos de Declaracin y Monitoreo de Sustancias Txicas

Establecer requisitos de declaracin y monitoreo de sustancias txicas puede

brindar informacin que permita tanto a los operadores mineros como a los gobiernos,
adecuar la gestin de acuerdo a un objetivo de prevencin de la contaminacin. A ello debe
agregarse que la posibilidad de auditora pblica que la declaracin brinda puede incentivar la
adopcin de mtodos preventivos en la extraccin, beneficiamiento y cierre.
Los pases estudiados presentan un amplio rango de instrumentos legales vigentes para
el monitoreo, informe y declaracin de uso , manejo y disposicin de sustancias txicas. Para
los procedimientos preventivos, como la reduccin de fuentes de contaminacin o el reciclaje,
los requisitos de informar son limitados. La informacin proveniente de los monitoreos es
fundamental para los gobiernos en la tarea de crear y aplicar las normas adecuadas. La
generacin y difusin pblica de esta informacin asegura tambin una efectiva participacin
ciudadana.
En Estados Unidos, se tiene uno de los sistemas ms avanzados para informar sobre
el uso de sustancias txicas. El Acta sobre Planificacin de Emergencias y el Derecho de la
Comunidad a la Informacin, Seccin 313, exige a quienes fabriquen, procesen o utilicen las
sustancias qumicas txicas que taxativamente al efecto se seala, brindar informacin
especfica sobre dichos qumicos, con mencin de las cantidades anuales que se estara
eliminando en el ambiente. En 1997, la Agencia de Proteccin Ambiental incluy a la industria
minero-metalrgica entre los obligados por el Acta citada a brindar este tipo de informacin.
El Acta establece un lmite a partir del cual se debe informar, en base a la cantidad de
qumicos que se elimine, pero la Agencia de Proteccin Ambiental tiene competencia para
modificar dicho lmite en base a clases de qumicos o categoras de industrias. Si un qumico
txico constituyente de sobrecarga es utilizado o procesado por alguna industria comprendida
en la norma, ello no se incluye en la evaluacin para determinar si se ha alcanzado el lmite para
estar obligado a informar. El Acta de Prevencin de la Contaminacin de 1990 ampli la clase
de informacin que las industrias deben brindar a aspectos como reduccin de fuentes,
reciclaje y tratamiento.
En Canad, el Inventario Nacional de Eliminacin de Contaminantes, es un programa
similar al Inventario de Eliminacin de Txicos de Estados Unidos. Las operaciones mineras
de la etapa de extraccin estn exceptuadas de las obligaciones de informar que establece el
Inventario, mientras que el procesado y fundicin s lo estn. El programa exige a las
industrias que fabriquen, procesen o utilicen de alguna manera ms de diez toneladas al ao de
una lista de doscientas cuarenta y nueve sustancias y tengan diez o ms trabajadores a tiempo
completo, el deber de informar al gobierno federal sobre la eliminacin de dichas sustancias
en los aires, suelos o aguas o su transporte como residuos para tratamiento, disposicin o
21

reciclaje. Los datos de esta informacin deben hacerse pblicos sobre una base anual y ha sido
1996, el ltimo ao de actualizacin de datos del Inventario Nacional.
En Mxico, de conformidad con la respectiva declaracin de impacto ambiental, las
operaciones mineras deben informar sobre los residuos txicos a generarse o manejarse,
incluyendo cantidades. La legislacin mexicana tambin establece que los concesionarios
mineros deben obtener una Licencia Ambiental Unica , a travs de cuyo procedimiento de
obtencin el operador procesa la EIA, realiza el anlisis de riesgo requerido e informa sobre
emisiones a la atmsfera, residuos txicos y estado del agua (LGEEPA, art. 109b).
Adicionalmente, el operador debe anualmente informar sobre los niveles de eliminacin de
contaminacin a la atmsfera, aguas y suelos, disposicin y transporte de contaminantes,
actividades de monitoreo y prevencin y sobre las proyecciones para el ao siguiente. Estos
informes son obligatorios para la obtencin de la Cdula de Operacin Anual. Si el operador
de una concesin es sujeto de una auditora ambiental, los resultados deben ser puestos a
disposicin de cualquiera directamente interesado en los efectos preventivos y correctivos de
la auditora (LGEEPA, art. 38b(1)).
En Argentina se tiene un nmero limitado de requisitos de informar. En el proceso de
solicitud de un permiso de exploracin a la autoridad provincial respectiva, el solicitante debe
detallar los qumicos y combustibles a utilizar en el proyecto. Las Normas Complementarias,
que son la aplicacin de legislacin nacional en el nivel provincial, requieren que se informe
sobre las descargas en la declaracin de impacto ambiental. Cualquier nueva informacin sobre
descargas de sustancias txicas al ambiente debe informarse a la autoridad encargada del
cumplimiento de las normas ambientales (56, CUM).
En Per, el sistema involucra la participacin de terceros en la verificacin de la
informacin sobre monitoreo. Los sistemas de monitoreo se establecen para verificar el
cumplimiento con las normas sobre aire y agua, as como otras regulaciones ambientales en
concordancia con el EIA o el PAMA. Los concesionarios mineros deben presentar un informe
anual suscrito por un auditor registrado ante el Ministerio de Energa y Minas. El informe
incluye las emisiones a la atmsfera y descargas, drenaje cido y el tratamiento y disposicin
final de residuos slidos y lquidos.
En Bolivia, el artculo 22 del Reglamento General de Gestin Ambiental, as como el
Reglamento de Sustancias Peligrosas, disponen la declaracin por escrito de cualquier
actividad contaminante ante la autoridad ambiental, as como las descargas accidentales, a fin
de evitar sus efectos adversos. Existe asimismo obligacin de declarar la introduccin y
manejo de cualquier sustancia txica en el procedimiento de solicitud de la licencia ambiental.
Todas las declaraciones e informes sobre actividades de monitoreo y mitigacin son

22

considerados por la legislacin boliviana como informacin pblica, disponible para consulta
y comentario.
7.

Seguridades Financieras

Los seguridades financieras son mecanismos que demandan a un operador brindar

garanta econmica de su desempeo antes de emprender una actividad sujeta a regulacin. Si
el operador incumple los estndares requeridos, el Estado puede hacer efectiva la garanta.
Los mecanismos ms comunes son los bonos, las cartas de crdito y las seguridades
negociables. Adems de facilitar una indeminizacin para el Estado en caso de
incumplimiento, estos mecanismos pueden convertirse en un poderoso incentivo para que las
operaciones mineras se ajusten a los requisitos de prevencin ambiental.
Muchos de los pases estudiados tienen en vigencia alguno de los mecanismos de
seguridad financiera. Sin embargo, existen varios problemas asociados a su utilizacin,
incluyendo la fijacin de montos inadecuados y la forma misma de seguridad requerida.
Algunos pases por su parte, no tienen ninguna medida obligatoria de este tipo.
En Canad, la seguridad financiera es generalmente requerida slo a nivel de las
provincias yrelacionada con los planes de cierre, aunque los trminos y condiciones son
variados. En 1996, la provincia de Ontario promulg legislacin que permite a las compaas
mineras demostrar su viabilidad financiera sin necesidad de garantizarla con la suscripcin de
un instrumento financiero. Las reglamentacin para la aplicacin de este sistema fue propuesta
en 1999. Adicionalmente, toda la informacin relacionada con las seguridades financieras para
la etapa de cierre que sea proporcionada por las compaas mineras, est exceptuada de la
normativa provincial sobre acceso libre a la informacin. Columbia Britnica en cambio, ha
establecido en su Acta sobre Minera un fondo de restauracin que recibe aportes de los
operadores para asegurar el cumplimiento de las exigencias de dicha etapa de la actividad
minera. Los aportes son devueltos en caso de que se cumpla satisfactoriamente con la
restauracin del sitio minero. La provincia de Manitoba tiene disposiciones similares en su
legislacin.
Las operaciones mineras en Estados Unidos deben tener seguridades financieras de
conformidad con la normativa estatal y federal sobre restauracin de los sitios mineros (con la
excepcin de minas ubicadas bajo extensiones de terreno de cinco acres en ciertos estados del
Oeste). El mecanismo garantiza la idoneidad de la restauracin del sitio minero en la
eventualidad de incapacidad financiera del operador. En algunos estados, debe tambin
garantizarse el tratamiento y mantenimiento en el largo plazo de la calidad del agua cuando
haya riesgo de contaminacin residual luego de la restauracin del terreno. Asimismo, algunos
estados permiten la participacin del pblico para expresarse sobre la liberacin de la
garanta.
En Brasil, las operaciones mineras deben destinar el uno por ciento del presupuesto
del proyecto para medidas de prevencin y mitigacin de su impacto ambiental y social
negativo, el mismo que se seala como parte de la EIA. Asimismo, el plan minero que se
23

presenta para la obtencin del permiso para operar debe incluir un presupuesto y calendario
de ejecucin. El solicitante debe adems, comprobar que cuenta con el respaldo de entidades
financieras que garanticen la disponibilidad de recursos para asumir las obligaciones que
implica el plan.
En Chile no se exige una seguridad financiera para garantizar las obligaciones a las que
se compromete el operador a travs de la EIA o como consecuencia de actividades de
monitoreo por parte de la autoridad estatal. En Argentina, por su parte, en una aproximacin
muy particular, se permite a las compaas inscribirse voluntariamente en un programa que les
permite crear un fondo de reserva para la prevencin de la contaminacin y restauracin del
sitio minero. Los montos destinados al fondo son deducibles del impuesto a la renta anual
hasta en un monto equivalente al cinco por ciento de los costos de operacin.
En Mxico, el SEMARNAP debe exigir un seguro o garanta de cumplimiento de las
condiciones que establece la autorizacin ambiental otorgada al operador.
8.

Restricciones al Uso de Suelos

Establecer restricciones al uso de suelos puede ser til para prevenir el deterioro
ambiental de zonas de especial valor ecolgico, alta biodiversidad y fragilidad, o prximas a
asentamientos humanos, as como zonas donde, por el tipo de actividad econmica que se
desarrolla (como pesca o agricultura) podra optarse por designarlas no aptas para la minera o
para ciertos mtodos mineros. Igualmente, las ms de las veces puede designarse como no
aptas para la minera a las zonas con alta concentracin de sulfatos, dado su alto potencial para
generar drenajes cidos, y slo permitirse tal actividad bajo las ms estrictas condiciones de
inversin y tecnologa.
En la regin, los pases poseen un amplio rango de mecanismos para restringir las
actividades mineras en las diversas clases de reas protegidas. Esos mecanismos varan en el
grado de restriccin y en algunos casos, los dispositivos legales que les sirven de base, estn en
conflicto con aqullos que rigen para la minera.
En Estados Unidos, la legislacin ha declarado muchas reas como no aptas para la
minera metlica a fin de proteger valores silvestres, vida salvaje, parques o usos incompatibles
con la minera. Sin embargo, aparte de estas tierras federales reservadas de la actividad minera,
la mayora de terrenos son denunciables.
En Chile, se requiere de autorizacin especial de las autoridades gubernamentales para
realizar cualquier actividad minera en parques nacionales, reservas o monumentos nacionales
(Cdigo de Minera No. 2). Existe la prohibicin de realizar cualquier actividad comercial en
Reservas de Regin Virgen. La Ley Forestal y otras normas imponen restricciones y
condiciones especficas para actividades comerciales en zonas madereras. As por ejemplo,
cualquier tala de bosque nativo debe hacerse en concordancia con un plan de manejo forestal
previamente aprobado y hay la obligacin de reforestar el rea. Existen asimismo, exigencias
legales de reforestar las zonas de explotacin comercial de bosque no nativo, en extensiones
24

similares o mayores a las zonas explotadas.

En Argentina se prohbe expresamente la exploracin minera y el desarrollo de
actividades en parques nacionales, mas no as en reservas nacionales. En algunas reservas
nacionales se prohbe la minera (se trata de reas de gran valor biolgico y poseedoras de
ecosistemas locales representativos), pero sin que se especifique si ello incluye a las actividades
de exploracin. Los terrenos privados clasificados en alguna categora de rea protegida, estn
sujetos a las restricciones establecidas para la catgegora respectiva.
Si bien en Bolivia, el Reglamento de Areas Protegidas no permite la minera en las
zonas declaradas como tales, el Cdigo Minero (art. 89) establece que si el proceso de EIA
determina que la actividad minera no interferir con los objetivos de la proteccin legal del
rea, las labores pueden llevarse a cabo observando las restricciones de la Ley de Medio
Ambiente. Este conflicto aparente no ha sido todava resuelto por el Poder Judicial. Los
parques nacionales estn protegidos de actividades mineras, salvo que por ley se disponga lo
contrario.
En Canad se prohbe la minera en los parques nacionales, segn dispone el Acta de
Parques Nacionales. El nivel de proteccin de las normas provinciales sobre parques es menos
claro y se suele permitir la minera en los parques bajo jurisdiccin provincial con aprobacin
del gabinete respectivo. En los procesos de planificacin de uso de suelos a nivel provincial, la
minera es normalmente considerada actividad prioritaria tanto para terrenos pblicos como
privados. En los territorios indgenas, la aprobacin de actividades mineras es un tema
complejo y la situacin depende de lo que estipule el tratado otorgante de los derechos sobre
cada territorio en cuestin. En los territorios reinvidicados por los pueblos indgenas pero
cuya controversia no ha sido todava solucionada, la situacin es ms complicada. Los
denuncios de minerales o la tenencia del suelo no pueden considerarse seguros en esos
territorios, ya que pueden ser parte de las negociaciones para un acuerdo de solucin de
controversias.
B.

Polticas Trans-sectoriales
1.

Participacin del Pblico

Los requisitos de informacin al pblico y su participacin en aspectos ambientales

de las actividades mineras pueden ser parte de los instrumentos legales expuestos hasta el
momento, o pueden existir como requisitos de manera independiente . Exigir transparencia y
acceso a la informacin sobre las operaciones mineras y oportunidades para que el pblico (y
los gobiernos locales) participen en la evaluacin y regulacin de las actividades mineras,
puede mejorar las respuestas de stas a las preocupaciones ambientales y sociales.
Las legislaciones nacionales en la regin estn comenzando a incorporar mecanismos
para la participacin del pblico en diversas etapas de la regulacin de las operaciones
mineras. Dado que para la participacin del pblico resulta fundamental poder disponer de
informacin sobre el impacto ambiental de la mina en cuestin, las legislaciones nacionales
25

estn tambin considerando ese aspecto al normar sobre requisitos. Sin embargo, existen
muchas limitaciones y excepciones al derecho a participar y acceder a la informacin que
terminan por reducir la efectividad de esta herramienta para incorporar al ciudadano en el
logro de la prevencin ambiental.
En la regin se tiene una gran variedad en los mecanismos de participacin pblica en
la EIA. En Per, por ejemplo, se debe realizar una audiencia pblica previamente a la
aprobacin de una evaluacin de impacto ambiental de una labor minera. Sin embargo, la
efectividad de este mecanismo es limitada porque no se garantiza la participacin de
ciudadanos a nivel individual, las preguntas pueden solamente presentarse por escrito y las
audiencias tiene lugar solamente en el local principal del Ministerio de Energa y Minas en la
ciudad de Lima. A lo que cabe agregar que las autoridades no estn obligadas a considerar los
aportes que la audiencia pueda ofrecer.
A pesar de que la legislacin minera nacional federal en Argentina no contempla
expresamente la figura de la audiencia pblica como parte del proceso de EIA para la
actividad minera, en el nivel provincial existen normas ambientales generales que s establecen
dichas audiencias. As por ejemplo, en la provincia de Mendoza se tiene actualmente un
conflicto acerca de si son aplicables las disposiciones de la Ley de Minera (Ley 24585) o la Ley
Ambiental de la provincia que establece la obligatoriedad de la audiencia pblica en un
proceso de EIA. El Ministerio del Ambiente se ha pronunciado en favor del mecanismo,
mientras que la Secretara de Minera lo considera innecesario y no se tiene jurisprudencia que
resuelva la diferencia de interpretacin.
En Brasil se tiene algunas normas importantes que incentivan la participacin pblica.
Estas normas hacen posible que los ciudadanos tomen parte en el otorgamiento de la licencia
ambiental, cuyo procedimiento incluye la revisin y aprobacin de la EIA, para lo que hay un
perodo abierto a comentarios y otro para la posibilidad de una audiencia pblica.Los
comentarios y opiniones deben ser considerados por la autoridad ambiental en el proceso de
aprobacin de la EIA. La versin completa de la EIA y del Informe de Impacto Ambiental (el
cual contiene de manera resumida las conclusiones de la EIA de manera que las ventajas y
desventajas del proyecto sean de fcil comprensin para el pblico y excluye informacin que
pueda ser considerada secreto industrial) estn usualmente disponibles en las bibliotecas
pblicas. Una versin resumida de la EIA debe asimismo ser hecha pblica a travs del
registro, durante el procedimiento de solicitud de licencia ambiental. La audiencia pblica tiene
lugar si un organismo no-gubernamental, el Ministerio Pblico o un grupo de cincuenta o ms
ciudadanos as lo solicitan. Los organismos no-gubernamentales pueden adems ser parte del
Consejo Ambiental de cada estado, el cual es un organismo que discute y elabora estndares
ambientales, realiza propuestas legislativas y revisa las EIA como parte del procedimiento de
otorgamiento de la licencia. No hay sin embargo normas sobre participacin pblica en las
etapas iniciales de la EIA. Cabe agregar que la Constitucin (art. 5 XXXIII) garantiza el
derecho de los ciudadanos a acceder a la informacin de inters pblico, por lo que puede
invocarse su proteccin ante los tribunales mediante una accin de garanta.
En Canad, la ley federal sobre EIA contiene disposiciones singulares sobre
financiamiento de la participacin del pblico en el procedimiento de aprobacin de la
26

evaluacin. Segn dispone el Acta sobre Evaluacin Ambiental, los solicitantes de permisos
mineros deben proveer el financiamiento para la participacin del pblico en paneles y
reuniones relacionadas con el proceso de EIA. El financiamiento es utilizado para cubrir los
honorarios profesionales de expertos que puedan contratarse, as como otros costos que
implique el mejorar la calidad de la participacin pblica en el procedimiento de revisin. El
monto de los aportes vara segn la magnitud del proyecto. La medida no deja de despertar
inquietudes, por ejemplo, un caso referente a un Estudio de Impacto Ambiental de ocho
volmenes y cuyo costo fue de catorce millones de dlares y fue sometido a audiencia pblica
por dieciocho meses en el marco del proceso de EIA, slo aport doscientos cincuenta mil
dlares para el financiamiento de intervencin del pblico.
Usualmente, la Agencia Canadiense de Evaluacin Ambiental utiliza los siguientes
criterios para evaluar las solicitudes de financiamiento por parte del pblico: (i) si el
participante es directamente afectado por el proyecto, (ii) si el participante tiene un inters
especial en los efectos potenciales del proyecto en el ambiente o la salud o en sus efectos socioeconmicos (iii) si el participante exhibe un legtimo inters pblico, (iv) si el participante
demuestra voluntad de comprometer tiempo y recursos, (v) si la participacin ser original,
(vi) si el participante puede cooperar con otras personas o grupos en la presentacin de una
posicin (vii) si el participante requiere el financiamiento para estudios o materiales que ya han
sido requeridos.
En el nivel provincial, Ontario ha tenido en vigencia un Acta sobre Financiamiento de
Intervencin del Pblico en Proyectos, entre 1989 y 1996, la cual signific aportes en favor de
organizaciones de inters pblico y comunidades participantes en el proceso de EIA de la
provincia, pero luego de expirar el plazo de vigencia de la norma, ste no ha sido renovado.
Para ser elegibles para el financiamiento, los intervinientes deban demostrar que los temas que
trataban de tocar durante la audiencia reflejaban un inters pblico significativo y no privado.
Uno de los aspectos ms interesantes de la norma era que el proponente del proyecto o
cualquiera que econmicamente se beneficiara del proyecto, poda ser obligado por el panel
de financiamiento a compensar al Gobierno Provincial parte del financiamiento otorgado a los
intervinientes del pblico. En Columbia Britnica se brinda financiamiento a grupos indgenas
nacionales que participen en el proceso por una necesidad que debe ser demostrada. Dicho
beneficio no se otorga a otro tipo de intervinientes.
En Chile, el sistema de EIA permite que organizaciones particulares y ciudadanos a
ttulo individual puedan hacer comentarios sobre los estudios de impacto ambiental durante
los sesenta das siguientes a la publicacin de la solicitud de EIA en el diario oficial y en diarios
de gran circulacin. La Comisin Nacional del Medio Ambiente, as como las comisiones
regionales, encargadas del proceso de EIA deben tomar en consideracin la intervencin de
los grupos civiles y organismos no gubernamentales y notificarlos por correo certificado sobre
sus observaciones. Si dichas observaciones no son debidamente consideradas en la resolucin
final sobre la EIA, los grupos civiles pueden interponer una accin administrativa contra la
resolucin.
En Mxico, las normas sobre participacin e informacin al pblico en el proceso de
EIA son extensas y obligan a la transparencia en la informacin y a dar oportunidad de
27

participacin al pblico en las diversas fases. La declaracin de impacto ambiental se somete a

consulta pblica en las oficinas del Instituto Nacional de Ecologa, donde asimismo, los
archivos de la evaluacin de impacto ambiental estn a disposicin de cualquier interesado y
se puede solicitar copia de los mismos. Se exige al proponente del proyecto hacer pblico a su
costa, un resumen del proyecto en un diario local de circulacin general. Dentro de los diez
das de la publicacin, cualquier ciudadano puede pedir que la declaracin de impacto
ambiental sea puesta a disposicin en la oficina local de la Secretara de Medio Ambiente,
Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP).
En Mxico se permite que cualquier persona pueda hacer comentarios sobre los
impactos negativos del proyecto y sugiera posibles medidas de mitigacin en consulta o
audiencia pblica.Los ciudadanos pueden tambin participar en el proceso de EIA a travs de
los procedimientos de revisin y queja descritos anteriormente.
En Estados Unidos, se tiene muchos mecanismos establecidos por la legislacin para
intensificar la participacin del pblico en la proteccin ambiental. As, se solicita comentarios
escritos y se requiere de audiencias pblicas en las EIA y para la aprobacin de algunos
permisos. La autoridad a la que se dirigen los comentarios u opiniones del pblico debe por lo
general tomarlos en consideracin en sus respuestas. La participacin del pblico es tambin
estimulada por la existencia de varios mecanismos que permiten acceder a informacin sobre
regulacin ambiental (ver Requisitos de Monitoreo y Transparencia en la Seccin II.A.6).
Asimismo, puede apreciarse que en la regin existen diversas maneras para que los
ciudadanos puedan apelar las decisiones administrativas y participar en los procesos para hacer
cumplir las disposiciones legales. Es de destacar que en Mxico, los ciudadanos tienen el
derecho a solicitar una revisin administrativa de una EIA si pueden probar su condicin de
parte afectada y fundamentar que las acciones del gobierno en el caso contravendran los
reglamentos y estatutos de proteccin ambiental (arts. 176-181 de la Ley General de Ecologa).
Adicionalmente, la legislacin mexicana permite que cualquier persona formule una queja
administrativa bajo la figura de la denuncia popular. Eventualmente y de ser el caso, puede
tambin interponerse una denuncia en el fuero penal .
En la legislacin de Bolivia no se tiene referencia expresa sobre iniciativa ciudadana en
investigaciones que puedan estar relacionadas con acciones de prevencin ambiental. El art.
101 de la Ley de Medio Ambiente sin embargo, establece un mecanismo y plazo para
investigar infracciones ambientales en respuesta a una queja particular. La norma dispone que
la autoridad ambiental realice un informe luego de revisar la evidencia que haya sido
presentada. De proceder, el responsable es sujeto de sanciones administrativas y pasible de
denuncia penal por el Ministerio Pblico.
En Estados Unidos, los ciudadanos tienen el derecho de accionar judicialmente
basados en una serie de normas ambientales, aunque no estn facultados para hacerlo por el
hecho de que no se lleve a cabo una accin identificada slo a nivel de Estudio de Impacto
Ambiental. La mayora de estatutos de carcter federal (incluyendo los que rigen la
contaminacin del aire y del agua, as como residuos peligrosos y txicos, entre otros) facultan
a los ciudadanos para demandar el cumplimiento de sus disposiciones por va judicial en
28

contra de cualquiera, as como tambin a exigir al Gobierno el cumplimiento de sus deberes

conforme a lo que haya sido dispuesto por la norma invocada. Asimismo, segn el Acta para la
Conservacin y Recuperacin de Recursos, los ciudadanos pueden exigir judicialmente el cese
de acciones inminentes sustancialmente peligrosas para la salud pblica y el miedo ambiente, lo
que comprende cualquier riesgo potencial de dao ambiental. Previamente al inicio de
cualquier accin judicial debe darse aviso a la Agencia de Proteccin Ambiental de los Estados
Unidos, la autoridad del estado y el supuesto responsable. Segn la ley, dichas autoridades
tiene un plazo de sesenta das para adoptar alguna medida que haga innecesario acudir a los
tribunales, lo cual en efecto no procede si se demuestra que la Agencia Federal de Proteccin
Ambiental o la autoridad del estado vienen conduciendo diligentemente una accin de
fiscalizacin sobre el particular. De acudirse a los tribunales, stos pueden determinar que los
costos, incluso aqullos de los abogados y peritos, sean de cargo del perdedor, medida que ha
desincentivado la presentacin de demandas por parte de organizaciones no gubernamentales
ambientalistas norteamericanas. Las leyes ambientales de los estados tambin proveen a los
ciudadanos de varios mecanismos para accionar judicialmente.
En Canad, los ciudadanos estn facultados por la legislacin ambiental federal para
exigir la investigacin de una supuesta falta y, si las prcticas de prevencin de dao ambiental
estn por debajo de los estndares establecidos, es posible solicitar correcciones al organismo
federal competente a travs del recientemente constitutido Comisionado para el Medio
Ambiente y el Desarrollo Sustentable . La Declaracin de Derechos Ambientales de Ontario
dispone que los ciudadanos pueden pedir la revisin de leyes, reglamentos y polticas vigentes,
requerir investigaciones de supuestas violaciones de las normas ambientales y de los
procedimientos de aprobacin. El Gobierno Provincial debe responder a estas solicitudes en
un plazo de sesenta das desde su recepcin. La norma asigna a la Oficina de la Comisin de
Medio Ambiente, establecida al efecto, la fiscalizacin de la observancia de estas disposiciones
por parte del gobierno. El Comisionado es un Oficial de la Legislatura Provincial, de jerarqua
similar al Auditor y Ombudsman Provincial.
En la regin existen asimismo mecanismos interesantes para propiciar el acceso del
pblico a la informacin. En Per, si una solicitud de informacin es denegada por las
diferentes instancias del Ministerio de Energa y Minas, puede presentarse una accin de
habeas data ante la justicia ordinaria, invocando la garanta constitucional de acceso a la
informacin. En Estados Unidos, el Acta Federal sobre Libertad de Informacin , as como
tambin algunas normas de los estados y locales, establecen como presuncin que toda
persona tiene el derecho de acceder a los archivos de cualquier agencia federal, a menos que
expresa y excepcionalmente se haya establecido lo contrario para alguna situacin particular.
La legislacin ambiental norteamericana tambin dispone el acceso de los ciudadanos a los
archivos del gobierno.
2.

Sistemas de Gestin

A pesar de que por lo general no son requeridos por ley, los sistemas de gestin
ambiental pueden servir para elevar la eficiencia de las operaciones mineras y como
consecuencia, evitar una innecesaria y costosa contaminacin. Adicionalmente, estos sistemas
otorgan confianza a los inversionistas y adquirentes de minerales y benefician as a la empresa
29

minera. La adopcin por los pases de los estndares ISO 14000 llevara a que las compaas
mineras adopten a su vez mayores medidas de prevencin ambiental en sus labores.
La utilizacin voluntaria de sistemas de gestin ambiental, como el ISO 14000 u otras
herramientas como las auditoras ambientales, est recin en sus inicios en la mayora de pases
de la regin. Es por ello que son pocas las estructuras regulatorias del rea que han
incorporado instrumentos para la gestin ambiental.
En Per, las auditoras a cargo de un tercero independiente constituyen un importante
pie de apoyo para el sistema de regulacin ambiental de la minera. Estas inspecciones se llevan
a cabo anualmente y deben ajustarse a un cuestionario preparado por la Direccin General de
Minera. Las inspecciones tambin pueden impulsarse a pedido de parte. Los cuestionarios
incluyen aspectos relacionados con el cumplimiento de obligaciones ambientales, entre ellas,
las prcticas recomendadas en las guas ambientales que forman parte del Estudio de Impacto
Ambiental o Programa de Adecuacin Ambiental. Cualquier infraccin puede ser motivo de
sanciones.
El sistema de gestin ISO 14000 es voluntario. El Consejo Nacional del Ambiente
(CONAM) ha creado un denominado Club ISO 14000 para estimular la obtencin del
certificado por parte de las empresas y una empresa minera (MILPO S.A.) es parte del
mismo.
En Brasil, algunos estados han exigido una auditora ambiental a las operaciones
mineras en su jurisdiccin, a pesar de que stas no son requeridas por la legislacin federal. El
Estado de Maranhao exige un monitoreo peridico tanto de las actividades de exploracin
como de extraccin, a travs de auditoras. El estado de Espritu Santo exige la realizacin de
auditoras ambientales sobre las compaas mineras por lo menos una vez cada tres aos.
Las auditoras y programas ambientales voluntarios son ms comunes en la regin. As
por ejemplo, en Mxico, existe un Programa Voluntario de Gestin, en el cual puede
participar la industria minera, que otorga incentivos econmicos o cierto reconocimiento. Si
un concesionario minero realiza una auditora ambiental, los resultados deben ponerse a
disposicin de cualquiera que pueda verse afectado por los componentes de prevencin y
correccin que aqullos arrojen (LGEEPA, art. 38b(1)). Algunas compaas mineras han
comenzado a interesarse en los procesos ISO 14000. En noviembre de 1997, Minera
Carbonfera Ro Escondido (MICARE) se convirti en la primera compaa minera en Mxico en
obtener el certificado ISO 140001 de calidad ambiental.
El Instituto Nacional de Ecologa ha desarrollado dos programas en Mxico para la
adopcin voluntaria de medidas de prevencin ambiental: el Programa de Gestin Ambiental
de Sustancias Txicas de Atencin Prioritaria y el Programa para la Reduccin y Gestin
Integrada de Residuos Industriales Peligrosos 1996-2000. Como parte de la iniciativa sobre
sustancias txicas, el Instituto Nacional de Ecologa, conjuntamente con SEMARNAP, tienen
un convenio de cooperacin con el Centro Internacional para el Manejo del Plomo, cuya
finalidad es establecer un programa piloto voluntario para la reduccin de los riesgos
30

derivados del plomo. Asimismo, existe un convenio con la Cmara Mexicana de Minera. Con
respecto a sta ltima, es tambin de destacar su iniciativa para la adopcin de la Declaracin
de Principios para la Proteccin y Conservacin Ambiental. Dichos principios incluyen hacer
de la gestin ambiental una prioridad empresarial, asegurar el cumplimiento de todas las
normas ambientales aplicables y realizar la planificacin, construccin y cierre de operaciones
mineras de manera tal que se minimicen los impactos ambientales negativos.
En Bolivia la legislacin exige a los operadores mineros realizar una auditora
ambiental previamente a la solicitud de la licencia ambiental, a fin de determinar el grado de
contaminacin que puede resultar de las actividades. La auditora es llevada a cabo por la
Prefectura Departamental o por las autoridades ambientales nacionales, dependiendo de si el
proyecto es de alcance nacional o regional. La certificacin de acuerdo con las normas ISO
para Bolivia (NB-ISO 14000 y NB-ISO 14010) es voluntaria y ninguna empresa minera ha sido
certificada todava. La certificacin de acuerdo al estndar ambiental de ISO no tiene ningn
tipo de incentivo en Bolivia, a pesar de que stos s existen para la certificacin de acuerdo a
otros estndares ISO.
En Canad, el ms importante programa ambiental de carcter voluntario es el
Programa de Reduccin Acelerada y Eliminacin de Txicos (ARET), el cual incluye entre sus
treinta y cuatro miembros a treinta y un miembros de la Asociacin de Minera Canadiense.
Este programa voluntario ha hecho que las empresas se comprometan para reducir sus
emisiones de sustancias txicas desde un ao base a sealar (y que necesariamente debe ser
posterior a 1987). Las metas (que fueron propuestas a manera de reto por el Ministerio
Federal del Ambiente) incluyen reducciones de hasta el 90% para el ao 2000 de ciertas
sustancias de emisin permanente y bioacumulativas, as como la reduccin de otros txicos en
un 50% para el mismo ao.
El programa ARET ha sido ampliamemente criticado por su ausencia de mecanismos
para la comprobacin independiente de la reduccin en las emisiones, su concentracin en la
reduccin de emisiones en lugar de en el uso y generacin de residuos, la inconsistencia en las
metodologas de los informes y cronogramas y la falta de consecuencias para quienes han
decidido abstenerse de participar (el problema del free rider), as como para quienes
incumplen los compromisos del programa. Hay tambin preocupacin por el hecho de que el
gobierno federal y los gobiernos provinciales canadienses estaran dando demasiado peso a las
medidas adoptadas voluntariamente por las industrias en general con el objeto de mejorar su
comportamiento ambiental y ms ante la ausencia de evidencia sobre la efectividad de este
tipo de programas. El debilitamiento que han sufrido las agencias ambientales federal y
provinciales en Canad, debido a reducciones presupuestales en los ltimos aos, ha
aumentado la preocupacin, dado que ha mermado su capacidad de hacer cumplir las leyes.
En Argentina, la adopcin del estandar ISO 14000 es voluntaria. Las empresas por lo
general aplican sistemas de gestin ambiental o auditoras por su cuenta. En Chile ha sido
tambin aprobado el estandar ISO 14000 como estndar nacional, pero de adopcin
igualmente voluntaria.
En general, las empresas mineras han respondido de manera lenta a la posibilidad de participar
de estos mecanismos y muy pocos operadores han iniciado su implementacin.
31

En Estados Unidos , la aplicacin de sistemas de gestin ambiental, includa la

certificacin ISO 14000, es voluntaria. Un aspecto asociado a la poca respuesta de las empresas
en Estados Unidos ( y quizs en otros pases) para exponer de manera voluntaria informacin
sobre problemas de operacin o posibles infracciones a las normas ambientales, es la
responsabilidad que ello acarrea y consecuente potencialidad de ser objeto de demandas.
3.

Incentivos Econmicos y de Otra Clase

Los Incentivos Econmicos constituyen un medio para fomentar la adopcin de

tcnicas de prevencin ambiental en las operaciones mineras. Las medidas pueden incluir
tratamiento tributario preferencial para los equipos que requieran las actividades de
prevencin, programas de deduccin o crditos sobre las regalas a cambio de una exitosa
prevencin, entre otras aproximaciones. A pesar de que los incentivos no pueden reemplazar a
otros instrumentos legales, pueden sin embargo inducir el mejoramiento del funcionamiento
de dichos instrumentos en la proteccin del ambiente, la salud y la seguridad. Otros incentivos
no financieros que tambin puede utilizarse incluyen el reconocimiento pblico, a travs de
premios, as como los programas de asistencia tcnica.
Las leyes nacionales no han puesto mayor nfasis en los incentivos econmicos o de
otra clase como un instrumento para fomentar la prevencin ambiental en el sector minero, si
bien hay algunas formas muy limitadas de asistencia, incluyendo asistencia tcnica y programas
de reconocimiento formal (algunos de los cuales han sido expuestos en la Seccin II.B.2). En
parte, esto puede tener su explicacin en las polticas generales, como la que existe en Per,
que imposibilita la aplicacin de incentivos como los crditos tributarios, para este propsito.
Una de las formas ms comunes de incentivos son los beneficios tributarios. La Ley de
Promocin de la Inversin Minera en Argentina establece ciertos beneficios tributarios y
contables para algunos costos de inicio de operaciones que adicionalmente contribuyan a la
preservacin ambiental, tales como costos de investigacin y pruebas. El Cdigo Minero en
Bolivia estipula la creacin de un tributo u otro incentivo econmico para el control de la
contaminacin de las corrientes de agua por parte de operaciones mineras existentes al
momento de la promulgacin de la Ley de Medio Ambiente e inafectas a sus disposiciones. La
Ley de Medio Ambiente faculta tambin la creacin de mecanismos de promocin de
actividades pblicas y privadas que incorporen tecnologa y procesos orientados a la
proteccin ambiental y el desarrollo sustentable. Asimismo, las normas sobre tributacin
minera establecen deducciones hasta de un 33% de la inversin total en desarrollo, exploracin
y proteccin ambiental. El programa MEDMIN del gobierno busca prestar asistencia a la
pequea y mediana minera mediante la identificacin de problemas ambientales y de
soluciones prcticas que impliquen el uso de tecnologa eficiente y de bajo costo.
En Mxico, las normas tributarias establecen algunos incentivos para la prevencin
ambiental que lleven a cabo las industrias en general. La adquisicin de equipos para la
prevencin y control de la contaminacin puede amortizarse hasta en el 100%. Asimismo, la
inversin en prevencin y control de la contaminacin es automticamente deducible.

32

En Brasil existen incentivos econmicos, as como desincentivos, de resaltar y que

pueden ser incorporados en una estrategia de prevencin de la contaminacin. El Programa
del Protocolo Verde apunta a que las instituciones gubernamentales de crdito prioricen el
respaldo (a travs de fondos pblicos) a actividades relacionadas con normas y estndares
ambientales. Se exige a las agencias financieras (bancos, instituciones de crdito, etc.) que slo
apoyen aquellas actividades que cumplan con las normas ambientales que sean de aplicacin.
Asimismo, quienes incumplen con las disposiciones ambientales pueden perder incentivos o
beneficios tributarios, la posibilidad de acceder a crditos pblicos e incluso la prohibicin de
contratar con el Estado hasta por tres aos. Existe tambin un mecanismo legal especial que
permite al propietario de tierras la creacin de reas de conservacin en su propiedad. La
creacin de estas reas permite al propietario obtener asistencia tcnica e incentivos
tributarios. La exploracin y dems actividades mineras en estas reas requieren de
autorizacin especial del Gobierno, la misma que impone condiciones y restricciones a este
tipo de actividades.
En Canad, el gobierno federal y los gobiernos provinciales, junto con la industria
minera, han desarrollado el Programa para Drenaje Minero Ambientalmente Neutral (MEND
en ingls), como respuesta al problema que el drenaje cido ha significado. La meta del
MEND es reducir la responsabilidad pblica y empresarial que se deriva de este problema
mediante un organismo de investigacin, financiado y administrado por un consorcio
voluntario, el cual est conformado por la industria minera, el Gobierno de Canad y ocho
gobiernos provinciales. El programa fue creado en 1990 para desarrollar y aplicar nuevas
tecnologas para prevenir y controlar el drenaje cido. El MEND ha desarrollado
fundamentalmente una caja de herramientas con tecnologas disponibles para todos los
interesados, incluyendo operadores, reguladores e ingenieros consultores, en hacer frente al
drenaje cido. MEND es fundamentalmente una iniciativa coordinada de investigacin, sin
vnculos con la creacin de nuevas reglamentaciones sobre drenaje cido en Canad.
4.

Reminado y Privatizacin

La regulacin del reminado de sitios abandonados y/o la privatizacin de minas

operativas brinda oportunidades para la solucin de problemas del pasado a la vez que
genera empleo y permite la aplicacin de tcnicas modernas de prevencin de la
contaminacin.
En los pases estudiados, no se tiene suficiente legislacin especfica, polticas o
incentivos econmicos que promuevan la utlizacin de medidas de prevencin ambiental en el
reminado de sitios existentes o abandonados, o la privatizacin de minas.
Como se dijo en la Seccin II.B.3., en el Cdigo Minero de Bolivia se establece la
creacin de un tributo u otro incentivo financiero para el control de la contaminacin de
corrientes por operaciones preexistentes a la Ley de Medio Ambiente, dado que no estn
afectas a las disposiciones de sta ltima. Muchos pases con larga tradicin minera como
Chile, Per, Brasil y Mxico no tienen legislacin o polticas en este sentido.

33

En Estados Unidos, en cambio, se tiene varios programas de regulacin aplicables al

reminado. Los propietarios u operadores posteriores de una mina acarrean la responsabilidad
de la contaminacin y daos ambientales causados por las labores del pasado en el sitio. Segn
dispone el Acta sobre Alcances de la Atribucin de Responsabilidad Ambiental e
Indemnizacin (CERCLA en ingls, Comprehensive Environmental Response, Compensation
and Liability Act), las partes son responsables por la eliminacin de los residuos peligrosos o
por el costo de las acciones que con ese objetivo realicen la autoriad estatal, la Agencia de
Proteccin Ambiental (EPA en ingls, Environmental Protection Agency) o alguna entidad
privada. De acuerdo con la CERCLA, son cuatro las clases de responsables potenciales por
los costos de limpieza del sitio minero: (i) los propietarios u operadores actuales, (ii)
propietarios u operadores anteriores, cuyo vnculo con las operaciones mineras haya tenido
lugar en el tiempo de disposicin de los residuos peligrosos, (iii) los generadores y
responsables directos de la disposicin de los residuos peligrosos y (iv) quienes hayan
transportado los residuos peligrosos. Las partes responsables lo son tambin por los daos a
los recursos naturales.6 Lo ms comn es que quienes realicen actividades de exploracin o
extraccin de un sitio minero con problemas ambientales del pasado, as como sus
propietarios, sean los responsables por los costos de eliminacin de los residuos slidos,
incluso si las actividades que ocasionaron dichos costos tuvieron lugar antes de la

Ver Kornfeld, Lynn, Reclamation of Inactive and Abandoned Hardrock Mine Sites: Remining and Liability under
CERCLA and the CWA, 69. Revista de Derecho de la Universidad de Colorado 597 (Primavera 1998). Este resumen se basa
en el citado artculo.
6

34

promulgacin de la CERCLA. En el caso de daos a los recursos naturales, sin embargo, no

procede demandar la responsabilidad cuando stos sean previos a la promulgacin del acta.
La responsabilidad que se deriva de la aplicacin de la CERCLA puede constitutir un
desincentivo para el reminado de reas con daos ambientales de consideracin, as como para
la rehabilitacin voluntaria, ya que quien asuma dicha rehabilitacin (el estado, una universidad
o compaa minera) recibira una carga frente a la que actualmente no tendra ninguna
responsabilidad. Hay diversas maneras por las que la CERCLA puede ser utilizada por la EPA
o los particulares para promover el reminado e incluir prcticas de prevencin de la
contaminacin. La EPA puede suscribir con el potencial adquirente del sitio un convenio, por
el cual se compromete a no iniciar acciones legales en ciertas limitadas condiciones. La EPA
puede tambin condicionar la suscripcin de dichos convenios a la adopcin de medidas de
prevencin de la contaminacin en el plan de reminado. El estado de Colorado tiene una
poltica que permite a las compaas mineras negociar los convenios de reminado para limitar
los alcances de la CERCLA. De esta manera, el estado de Colorado puede acordar no hacer
responsable a la compaa que realiza el reminado por los costos de limpieza y rehabilitacin si
la compaa cumple con lo establecido en su plan de reminado, el cual debe ser aprobado por
la autoridad estatal. La compaa puede de todos modos ser responsable por los daos a los
recursos naturales, segn dispone la CERCLA, y aun por los costos de limpieza, si la accin
legal es interpuesta por la autoridad federal.
Las operaciones de reminado tambin estn sujetas a responsabilidades en el marco del
Acta de Agua Limpia, por drenajes cidos originados por actividades del pasado. Casos
recientes han demostrado que el drenaje cido preexistente es un contaminante de acuerdo a lo
establecido por dicha Acta y las compaas deben cumplir con los requisitos de autorizacin
respectivos. La Asociacin de Gobernadores del Oeste trata actualmente de negociar una
excepcin de Buen Samaritano a la responsabilidad derivada del Acta de Agua Limpia para
quienes voluntariamente realicen acciones de restauracin en terrenos mineros abandonados o
inactivos. La propuesta de la Asociacin de Gobernadores incluira a entidades distintas de
aqullas pblicas, pero no estara abierta para quienes hayan tenido vinculacin con el sitio
minero especfico para el que se solicite la excepcin, ni para quienes tengan responsabilidad
actual o pasada por los daos ambientales al momento de la solicitud de excepcin. Sin
embargo, la autorizacin para el reminado no estara condicionada a la propuesta de
actividades de restauracin y por esta razn existe gran oposicin de la comunidad
ambientalista hacia esta actividad, por lo que la Asociacin ha decidido posponer la
consideracin de estos temas. Es por ello que la explotacin del sitio minero, sin medidas de
restauracin, continuar sujeta a las disposiciones regulares del Sistema Nacional de
Eliminacin de Descargas Contaminantes (NPDES en ingls, National Pollutan Discharge
Elimination System). En ese sentido, el plan de restauracin debe demostrar con razonable
certeza que las acciones a adoptar mejorarn la calidad del agua a niveles razonablemente
posibles. Ms an, para asegurar que se ha hecho esfuerzos por identificar anteriores
responsables por la limpieza del sitio, el plan de restauracin debe incluir un resumen de los
esfuerzos realizados con dicho objetivo.

35

5.

Responsabilidad

La fijacin de estndares para la atribucin de responsabilidades puede servir

como un incentivo importante para que las operaciones mineras asuman obligaciones de
prevencin de la contaminacin. En los pases estudiados existen diversos tipos de
responsabilidad, incluyendo: administrativa, civil y penal, rdenes de restaurar y daos a
recursos naturales. En muchos casos, el monto de las penalidades a imponer no guarda
proporcin con el valor real de los daos o su reparacin y es por eso que pueden no
constituir un incentivo para que las compaas acten. Para lograr la efectividad de los sistemas
de responsabilidad legal es importante tambin examinar los tipos y montos actuales de las
penalidades que se imponen, los motivos de las mismas, incluyendo temas de corrupcin,
independencia del Poder Judicial, etc. , los cuales no han sido tocados en los estudios de casos
nacionales realizados.
La legislacin en Brasil establece diversas formas de responsabilidad. Las actividades
mineras que contravienen la regulacin ambiental pueden sufrir multas y la cancelacin de su
autorizacin para operar, as como eventuales sanciones penales, incluyendo penas privativas
de libertad. Los crditos y prstamos otorgados por la banca federal o instituciones pblicas
pueden tambin suspenderse. Los infractores pueden tambin ser demandados por las
entidades pblicas, organismos no gubernamentales y el Fiscal o Procurador de la Nacin y de
hallarse responsabilidad, deben pagar una compensacin por daos que se deposita en un
fondo especial (el Fondo de Defensa del Inters Pblico) que se utiliza para reparar daos
ambientales. Las operaciones estn sujetas a inspeccin en cualquier momento, sin previo aviso
por la autoridad ambiental.
En Mxico, existen sanciones administrativas, civiles y penales para diversos tipos de
infracciones ambientales. Si el operador minero incumple con adoptar las medidas dispuestas
en su resolucin de impacto ambiental, es sujeto de sanciones administrativas (art. 171,
LGEEPA). Si de las operaciones resultan daos o perjuicios para terceros, la compaa puede
ser demandada en lo civil o en lo penal (art. 103, LGEEPA). Las penas van desde los tres
meses a los seis aos de prisin y las multas desde mil a veinte mil das de salario mnimo vital
(art. 415-420, Cdigo Penal). Otras sanciones incluyen el realizar acciones para revertir los
daos y reestablecer las condiciones anteriores a los mismos, la suspensin, modificacin o
demolicin de las obras que hubiesen generado el dao, la reintroduccin de elementos
naturales de flora y fauna y el envo de residuos o materiales peligrosos al pas de origen.
En Argentina, existe tambin un amplio marco de sanciones administrativas aplicables
al incumplimiento del Plan de Gestin Ambiental. Los infractores pueden ser objeto de
advertencias, multas, revocaciones del certificado de calidad ambiental, exigencia de adoptar
medidas de restauracin y cierres temporales o definitivos (luego de tres cierres temporales, se
sufre el cierre definitivo de operaciones). La contaminacin de agua de uso domstico de
manera que ponga en peligro la salud, implica responsabilidad penal y se pena con tres a diez
aos de prisin.
En Estados Unidos, tambin existe un amplio marco de sanciones para las
infracciones ambientales, tanto en la legislacin federal, como en las leyes estatales.As por
36

ejemplo, una infraccin en contra del NPDES puede ocasionar sanciones administrativas,
civiles desde 25,000 dlares diarios, mandato de compensacin u rdenes de
cumplimiento.Las sanciones penales incluyen multas y prisin y son tambin aplicables en casos
de negligencia o dolo en el incumplimiento, dolo en el dao ocasionado e informacin falsa.
Segn la CERCLA, las partes responsables deben eliminar los residuos peligrosos del sitio
minero o asumir sus costos cuando la limpieza es realizada por la autoridad pblica. La
CERCLA tambin permite accionar por daos a los recursos naturales.

37

38

III.

Propuesta Para Un Marco Hemisferico

Un anlisis de los instrumentos y polticas disponibles en los marcos legales nacionales

para la prevencin de la contaminacin permite una suerte de visin desde adentro de las
herramientas legales y de poltica que pueden incorporarse a un marco de alcance
interamericano que promueva la prevencin en todas las etapas de la actividad minera.
Mediante la combinacin de los mejores instrumentos y polticas de la regin, con sugerencias
para adems cubrir los vacos o debilidades de las legislaciones vigentes, el ELI, en
cooperacin con sus asociados, ha desarrollado un marco preliminar para una aproximacin
hemisfrica al fomento de la prevencin de la contaminacin. Este marco ofrece una visin
panormica de los elementos que los pases pueden incorporar en una estrategia, poltica o ley
a nivel interamericano, nacional, regional o local, tomando en cuenta el contexto social, legal y
econmico especfico. No tiene por objetivo ser un marco legal modelo.
El marco define primero el concepto de prevencin de la contaminacin en el contexto
de las actividades mineras. El Recuadro 2 contiene una explicacin resumida de los conceptos
fundamentales que la definicin de prevencin ambiental incorpora. Seguidamente, el marco
identifica brevemente el mbito de aproximaciones legales y de poltica que puede utilizarse
para la prevencin. Luego, para cada una de las etapas principales de la actividad minera
(exploracin, explotacin y cierre) se identifica : (i) las fuentes potenciales de contaminacin;
(ii) las posibilidades de prevencin y (iii) las herramientas legales, de gestin o poltica que
especficamente puede utilizarse segn cada problema de contaminacin sealado al efecto.
Finalmente, se destaca los aspectos que debe especialmente considerarse al formular y aplicar
el marco y se presenta recomendaciones de poltica para hacer frente a dichos aspectos. Es
importante volver a mencionar que esta propuesta puede ser ampliada por investigacin
adicional en temas relacionados a la aplicacin y cumplimiento de las legislaciones y polticas
en la regin.
A.

Definicin de Prevencin de la Contaminacin

La definicin de prevencin de la contaminacin propone como objetivo la

incorporacin de todas las medidas necesarias para evitar o minimizar la generacin de
contaminacin y sus costos, al mismo tiempo que se crea una oportunidad para la economa y
eficiencia en el uso de recursos.En otras palabras, la prevencin ambiental en el contexto
minero pondr el nfasis, en el marco propuesto, en la reduccin de fuentes de contaminacin.
La definicin de prevencin que adopta el gobierno canadiense es un buen ejemplo para lo que
se propone: El uso de procesos, prcticas, materiales, productos o energa que evite o
minimice la generacin de contaminantes y residuos y reduzca el riesgo general para la salud y
el ambiente.
En el marco propuesto, el trmino reduccin de fuentes tendr el siguiente
significado: la reduccin o eliminacin de la cantidad de contaminantes de naturaleza peligrosa,
as como de residuos, en el punto de generacin. La reduccin de fuentes incluye estrategias
para anticipar la ocurrencia de formaciones de cido, arsnico y metales txicos factibles de
ser esparcidos por las actividades mineras y el diseo de las operaciones de manera que se evite
o minimice el contacto con estos materiales y/o se asegure su aislamiento. La reduccin de
39

fuentes puede tambin implicar estrategias como la sustitucin de procesos riesgosos, incluso
la prohibicin de procesos con mercurio, por otros ms limpios.
Como objetivos secundarios, la definicin de prevencin llevara al reciclaje de
materiales y sustancias que de otra manera seran emitidos al ambiente y al tratamiento y
disposicin segura de sustancias peligrosas, contaminantes y materiales que pueden degradar el
ambiente. Es importante resaltar una vez ms que la reduccin de fuentes debe ser el centro de
cualquier estrategia de prevencin de la contaminacin para el sector minero, ya que el
tratamiento y reciclaje o la disposicin segura no sustituyen adecuadamente a un buen
programa de reduccin.
En el marco propuesto, los trminos reciclaje, tratamiento y disposicin segura se
definen de la siguiente manera:

Reciclaje es el uso o reutilizacin de residuos en sustitucin de un producto

comercial o un material en un proceso industrial. Puede incluir estrategias como
procesos de circuito cerrado para el manejo de cidos y cianuros y maximalizar
la reclamacin/reutilizacin de agua de relaves.

Tratamiento es cualquier mtodo, tcnica o proceso que modifica las

caractersticas fsicas, qumicas o biolgicas de los residuos materiales, de
manera que elimine su carcter riesgoso, recupere materiales tiles o energa de
dichos residuos o los deje en capacidad de ser reutilizados o almacenados de
manera segura o bien, reduzca su volumen. Puede incluir estrategias como la
descontaminacin de relaves.

Disposicin Segura es cualquier mtodo, tcnica o proceso que previene que

los residuos se conviertan en una amenaza para el ambiente. Esto incluye el uso
de unidades de disposicin designadas para prevenir que los sulfuros entren en
contacto con el aire o el agua y generen drenajes cidos. Puede incluir la
disposicin de relaves en estructuras con el manejo apropiado y la desviacin de
aguas para prevenir el traslado y migracin de contaminantes

B.

Integracin de instrumentos legales en una estrategia de prevencin de la

contaminacin

La prevencin de la contaminacin en las operaciones mineras puede tener lugar

potencialmente en todas las etapas principales: exploracin, explotacin y cierre. A
continuacin se expone y resalta la manera de integrar los instrumentos legales y de poltica en
cada etapa. Los Recuadros 3a-3c resumen estos conceptos. Las estrategias propuestas son
variadas y conducen sin embargo al mismo objetivo, por lo que cada pas puede escoger
flexiblemente aquellos instrumentos que le resulten idneos. Lo fundamental es asegurar que
los instrumentos incorporados a la estrategia cubran todas las posibilidades de prevencin de
la contaminacin en las diferentes etapas del ciclo minero. Asimismo, debe priorizarse la
atencin sobre aquellos instrumentos que permitan evitar o minimizar la creacin de
40

contaminantes y residuos.
1.

Exploracin

Fuentes potenciales y tipos de contaminacin

Las operaciones de exploracin pueden ocasionar modificaciones en los terrenos y
generar contaminacin en el aire o el agua, tanto con materiales naturales como introducidos
en el lugar durante el perforado u otras actividades relacionadas. La perforacin en la etapa de
exploracin puede ocasionar la contaminacin de las aguas subterrneas y crear nuevos
conductos para la migracin de los contaminantes. Las excavaciones relacionadas con la
exploracin pueden producir drenaje cido y movilizar metales, as como producir sedimentos
y erosin. Finalmente, la construccin de caminos y las actividades de tala pueden tambin
causar dao ambiental directamente a travs de sedimentacin y erosin, as como tambin
conducir (en reas remotas) a la generacin de impactos ambientales indirectos a travs de un
desarrollo forzado.
Oportunidades para la prevencin ambiental
Durante la etapa de exploracin, la prevencin ambiental implica prestar mucha
atencin a limitar la extensin del rea de impacto, lo que significa minimizar el rea de
exploracin a lo estrictamente necesario y tener un cuidado especial en aquellas reas factibles
de generar drenajes cidos con la exposicin de materiales cidos. Es muy importante volver a
cubrir los pozos y orificios perforados, as como exigir planes y requisitos para el abandono de
caminos, la apropiada restauracin y reforestacin de los sitios perforados y otras reas que
hayan sufrido impacto, de manera que se asegure que los contaminantes que se haya
introducido o los que naturalmente se hayan generado no puedan migrar. Asimismo, estas
prcticas impiden la degradacin de los suelos y el que un desarrollo inadecuado y no deseado
tenga lugar en el rea.
Instrumentos legales, de poltica y de gestin
Es imporante que en la etapa de exploracin se asegure que los impactos son los
estrictamente necesarios para la localizacin del yacimiento y su caracterizacin, a la vez que
son mnimos en los suelos y aguas adyacentes. Ello puede lograrse mediante estndares o
planificacin, mientras que exigir la restauracin puede prevenir la contaminacin de las aguas
subterrneas, la erosin de los lugares de perforacin y caminos y el drenaje cido. Exigir
seguridades financieras, tales como bonos, puede garantizar que las reas exploradas no
queden en riesgo de convertirse en sitios degradados o generadores de degradacin. Los
sistemas de gestin ambiental pueden contribuir a que las operaciones de exploracin

41

Recuadro 2
CONCEPTOS SOBRE PREVENCION DE LA CONTAMINACION

La reduccin de las fuentes implica la reduccin o eliminacin de la cantidad o naturaleza peligrosa de

los contaminantes y residuos en el punto de generacin de los mismos. Este concepto incluye estrategias
para anticipar la formacin de materiales cidos, arsnico y metales txicos factibles de ser esparcidos por
las actividades mineras, as como el diseo de operaciones de manera que se reduzca o evite el contacto
con dichos materiales y/o se asegure su aislamiento. La reduccin de fuentes puede tambin implicar
estrategias como la sustitucin de procesos riesgosos, incluso la prohibicin de procesos con mercurio,
por otros ms limpios.

Reciclaje es el uso o reutilizacin de residuos en sustitucin de un producto comercial o un material en

un proceso industrial. Puede incluir estrategias como procesos de circuito cerrado para el manejo de
cidos y cianuros y maximalizar la reclamacin/reuso de agua de relaves.

Tratamiento es cualquier mtodo, tcnica o proceso que modifica las caractersticas fsicas, qumicas o
biolgicas de los residuos materiales, de manera que elimine su carcter riesgoso, recupere materiales tiles
o energa de dichos residuos o los deje en capacidad de ser reutilizados o almacenados de manera segura
o bien, reduzca su volumen. Puede incluir estrategias como la descontaminacin de relaves.

Disposicin Segura es cualquier mtodo, tcnica o proceso que previene que los residuos se conviertan
en una amenaza para el ambiente. Esto incluye el uso de unidades de disposicin designadas para prevenir
que los sulfuros entren en contacto con el aire o el agua y generen drenajes cidos. Puede incluir la
disposicin de relaves en estructuras con el manejo apropiado y la desviacin de aguas para prevenir el
traslado y migracin de contaminantes

garanticen un manejo adecuado de los materiales y que sean responsables por ello y que la
exploracin sea eficiente y ambientalmente sustentable. Las restricciones en el uso de suelos
pueden tambin ser idneas en esta etapa, dependiendo de la naturaleza y uso actual del suelo
que se solicita explorar. El hecho que la exploracin establece la base para las operaciones
mineras por venir, implica que se deba asegurar que las actividades en esta etapa se realicen de
manera tal que faciliten la futura explotacin y no que perjudiquen reas que no sern
explotadas o donde no habr minera en el largo plazo.
2.

Operaciones de Explotacin Minera

Fuentes Potenciales y Tipos de Contaminacin

Las operaciones mineras pueden producir drenaje cido, el cual traslada metales que
pasan a contaminar las aguas. Las actividades mineras tambin pueden ocasionar el traslado de
42

otras sustancias txicas cuya generacin es natural, como el arsnico, y que devienen en
contaminantes del aire y el agua. Es factible que en las minas activas (incluyendo aqullas con
instalaciones cuya descarga es cero al ambiente y aqullas que reciclan y usan otra vez los
contaminantes potenciales) ocurran derrames accidentales de cianuros, cidos u otros
materiales introducidos en el sitio y que se utilizan en la extraccin y en los procesos de
beneficiamiento. Estos derrames pueden deberse a fallas en los procesos, en los equipos o ante
precipitaciones eventuales que no son contenidas o controladas adecuadamente por el diseo
de los sistemas. Las minas exponen la vida silvestre (en especial las aves) a estas circunstancias,
aun donde hay prevencin de derrames.
Las minas activas pueden generar volumenes considerables de relaves y residuos de
material excavado que pueden contaminar el aire y las aguas durante las operaciones.
Asimismo, producen grandes volmenes de desechos que pueden estar contaminados con
cianuros, cidos u otros materiales y que pueden, en caso de derrames o emisiones
involuntarias, afectar el aire y las aguas superficiales y subterrneas.
Posibilidades para la Prevencin Ambiental
Un aspecto fundamental para la prevencin de la contaminacin de efectos
permanentes o de larga duracin sobre las aguas es la caracterizacin adecuada de los
yacimientos y residuos de material rocoso, para as determinar qu afectar y cmo manipular y
disponer de los materiales. El conocimiento completo y anticipado de dichos materiales lleva
a evitar la formacin de cidos u otros txicos, donde sea posible y a un control cuidadoso de
su disposicin cuando haya afectacin.
La prevencin tambin implica el uso de procesos ms limpios. Se puede por ejemplo,
exigir el uso de tcnicas que no introduzcan cianuros, cidos o ciertos reactores usados en el
beneficiamiento, tambin que se evite el uso del mercurio, algo que todava es un problema en
algunos pases. Asimismo, si se mejora el diseo de los procesos de beneficiamiento se puede
reducir la cantidad de cianuros y cidos y las respectivas emisiones al ambiente, sobre todo
mediante procesos de circuito cerrado, reutilizacin y reciclaje. Cabe agregar que estas
tcnicas, a la vez que hacen ms eficiente el uso de los materiales, mejoran la capacidad de
recuperacin de los metales. Las operaciones se pueden disear tambin de manera que limiten
el rea de exposicin de las lagunas de procesamiento o utilizar procesos de recuperacin de
circuito cerrado, es decir sin lagunas de lixiviacin expuestas que puedan poner en peligro el
ambiente y la vida silvestre.
El control del drenaje cido es de vital importancia para minimizar el contacto de
contaminantes o materiales generados por los cidos, tanto con el agua de las precipitaciones
como con las aguas superficiales y subterrneas en s. Para lograrlo, se puede apelar a diseos
que no expongan la atmsfera o el agua al contacto con dichos materiales y controlen adems
las bacterias que ocasionan la generacin de cidos. Se puede tambin utilizar materiales de
neutralizacin del lugar o trados al efecto. Las operaciones pueden igualmente utilizar diseos
que separen los drenajes contaminados de aqullos limpios para

43

Recuadro 3a
INTEGRACION DE INSTRUMENTOS LEGALES EN UNA
ESTRATEGIA DE PREVENCION AMBIENTAL
Exploracin
Fuentes Potenciales y
Afectacin de la superficie de los suelos
Contaminacin del aire y agua generada por
materiales naturales o introducidos en el sitio de
Tipos de Contaminacin
exploracin durante la perforacin y actividades
relacionadas.
Contaminacin de aguas subterrneas al crear
conductos para la migracin de la contaminacin
Drenaje cido y traslado de metales
Sedimentacin y erosin a travs de excavacin,
construccin de caminos y tala.
Impactos ambientales indirectos (en reas remotas) a
travs de un desarrollo forzado como resultado de la
construccin de caminos y la tala.
Posibilidades para
la prevencin

Limitar la afectacin al rea estrictamente necesaria

para la exploracin.
Cuidado especial en reas pasibles de generar cidos,
limitando la exposicin de materiales formadores de
cidos
Clausura de pozos y hoyos perforados
Planes y requisitos para el abandono de caminos
construdos, as como adecuada restauracin y
reforestacin de los sitios de perforacin y otras reas
afectadas, para prevenir la migracin de
contaminantes, desarrollo impuesto y no deseado por
las poblaciones locales y degradacin de suelos.

reducir el volumen de agua que se requiere para su control y tratamiento. Por ejemplo, los
diseos preventivos separan el drenaje de agua de lluvias del contacto con los materiales de las
canchas de relaves. Estos sistemas tambin reciclan el agua utilizada en los procesos de
beneficiamiento y en los flujos de relaves.
La prevencin durante esta etapa del ciclo minero tambin incluye sistemas de
deteccin de fugas, monitoreo de aguas subterrneas y superficiales, as como de la caliad de la
atmsfera circundante. Las minas pueden tambin procurar sistemas para la recoleccin de los
molidos y estructuras para almacenar los molidos potenciales de sustancias peligrosas. El plan
minero debe tambin contener planes y equipos de contingencia y capacitacin que permita a
44

los operarios hacer frente a situaciones previsibles de fallas, fugas y derrames.

Las tcnicas de prevencin incluyen el control del polvo mediante la utilizacin de
materiales no txicos y con atencin al destino de los supresores de polvo, lo que puede incluir
el reciclaje de agua utilizada como supresor.
Otras tcnicas a utilizar en esta etapa pueden implicar una restauracin adelantada del
sitio minero, all donde ello sea posible, para reducir las huellas a dejar por la mina en el
paisaje y la exposicin del rea afectada a los elementos -lo que reduce el potencial de
contaminacin del aire y aguas-. Los operadores pueden tambin segregar y almacenar tierra
de los suelos superficiales al comienzo de las operaciones mineras, a fin de lograr una mejor
restauracin del terreno al llegar a esa etapa.
Instrumentos Legales, de Poltica y de Gestin
Puede afirmarse que prcticamente todos los instrumentos legales, de poltica y de
gestin que han sido expuestos en este informe son aplicables para la etapa de explotacin y
cada uno puede desempear algn papel, a fin de asegurar que las actividades mineras sean
eficientes, limpias y cuyo impacto en el ambiente sea de duracin limitada. Entre los
instrumentos a destacar se tiene la evaluacin de impacto ambiental, estndares para anticipar
la ocurrencia de drenajes cidos y para la clasificacin de residuos, sistemas de gestin
ambiental para la manipulacin de sustancias txicas, incentivos econmicos y seguridades
financieras para asegurar una restauracin completa, as como la planificacin para la
operacin, cierre y post-cierre. Asimismo, son importantes las restricciones para el uso de
suelos , dependiendo de la naturaleza y usos del sitio minero.
Estos instrumentos pueden mejorar la eficiencia de la explotacin al incorporar la
preocupacin ambiental en las operaciones en cada etapa,ya que se ahorra el costo de realizar
la proteccin ambiental con posterioridad a la ocurrencia del hecho y puede en general reducir
costos. Ello puede lograrse a travs de medidas como la limitacin del monto de material que
requiere una manipulacin especial, debido a una anticipada y exacta clasificacin de los
materiales excedentes o residuales con potencial txico o de generar cidos ; tambin medidas
de segregacin de suelo superficial para su reutilizacin en la restauracin y reforestacin; as
como medidas de control y reciclaje de aguas utilizadas en los procesos y de las sustancias
introducidas. Los planes y sistemas mineros que responden por los materiales a utilizar y que
consiguen minimizar la necesidad de una doble manipulacin de rocas y otros materiales
pueden integrar la recuperacin eficiente de metales con la proteccin ambiental.
Recuadro 3b
INTEGRACION DE INSTRUMENTOS LEGALES EN UNA ESTRATEGIA
DE PREVENCION AMBIENTAL
Operaciones de Explotacin Minera

45

Fuentes Potenciales y Tipos

de contaminacin

Generacin de drenaje cido y traslado de metales

Traslado y derrame de otras sustancias txicas naturales en el sitio,
tales como arsnico, las que pueden contaminar aires y aguas.
Derrames accidentales de cianuros, cidos y otros materiales
introducidos en el sitio y utilizados en los procesos de extraccin y
beneficiamiento.
Exposicin de la vida silvestre (particularmente aves) a sustancias
txicas,aun cuando los derrames sean prevenidos.
Generacin de volmenes importantes de relaves y restos de roca, los
que pueden producir contaminacin del aire o aguas.

Posibilidades de Prevencin
Ambiental

Cuidadosa clasificacin de las caractersticas del yacimiento y los

restos de roca, a fin de determinar qu afectar y cmo manipular y
disponer los materiales afectados
Comprensin completa y anticipada de los materiales del sitio minero
para evitar la formacin de cidos o txicos en lo posible y tener un
control cuidadoso de su disposicin.
Uso de procesos ms limpios (por ejemplo tcnicas que no
introduzcan cianuros, cidos o ciertos reactores en el beneficiamiento,
as como evitar aquellas tcnicas que utilizan mercurio)
Un mejor diseo de los procesos a fin de reducir la cantidad de
sustancias txicas en el beneficiamiento
Minimizar el rea expuesta a las pozas de procesamiento y usar
sistemas de recuperacin cubiertos sin pozas en exposicin a fin de
reducir el riesgo para la vida silvestre y el ambiente producido por las
sustancias utilizadas en el proceso de lixiviacin
Control del drenaje para que el contacto de la precipitacin, aguas
superficiales y subterrneas con contaminantes o materiales cidos sea
mnimo.
Uso de diseos que separen el drenaje limpio del contaminado, a fin
de reducir el volumen de agua que ste ltimo requiere para su control
y tratamiento.
Uso de sistemas de deteccin de fugas y monitoreo de aguas
subterrneas y superficiales y de aires.
Disposiciones sobre sistemas de recoleccin de molidos y estructuras
de almacenamiento para hacer frente a fallas previsibles de los
procesos, fugas y derrames.
Control del polvo mediante la utilizacin de materiales no txicos y
poniendo atencin al destino de los supresores de polvo.
Restauracin en el momento del cierre, donde reponer la tierra
superficial es posible, para reducir la huella de la mina en el paisaje y
la exposicin de un rea afectada a los elementos y as hacer menor el
riesgo de contaminacin potencial del aire y el agua.

46

Recuadro 3b
INTEGRACION DE INSTRUMENTOS LEGALES EN UNA ESTRATEGIA
DE PREVENCION AMBIENTAL (Continuacin)
Operaciones de Explotacin Minera
Instrumentos Legales, de
Poltica y de Gestin

3.

Evaluacin de Impacto Ambiental para identificar los impactos

potenciales de un proyecto antes de que se lleve a cabo
Estndares para prevenir el drenaje cido y la clasificacin de residuos
Estndares para regular la construccin de las instalaciones y la
operacin de las mismas, as como las unidades de manejo de residuos.
Estndares regulatorios para la prevencin.
Sistemas de gestin ambiental que dispongan sobre la manipulacin
de sustancias txicas.
Incentivos econmicos y seguridades financieras que garanticen una
completa restauracin.
Planificacin para las etapas de explotacin, cierre y post-cierre.
Exigir monitoreo e informacin sobre los derrames
Restricciones en el uso de suelos, en base a la naturaleza y uso
preexistente del terreno.

Cierre

Fuentes Potenciales y tipos de contaminacin

En la etapa de cierre y por muchos aos luego de sta, las minas pueden generar mucha
contaminacin por la exposicin de materiales en los tajos, los restos de rocas y las reas de
disposicin de relaves, contaminacin que puede necesitar un cuidado permanente. Despus de
la etapa de explotacin, el drenaje cido puede continuar y empeorar con el tiempo.
Igualmente, los contaminantes acumulados en los relaves o en el yacimiento agotado por el
proceso de beneficiamiento pueden derramarse en aguas superficiales o subterrneas luego del
cierre de las reas de disposicin y depsito de relaves.
Los depsitos que quedan luego de la explotacin pueden contaminarse por drenaje
cido, metales u otros agentes, lo que constituye un peligro para la vida silvestre y (si hay
conexin hidrolgica con aguas superficiales o subterrneas) para otros usos del agua, as
como para el ambiente.
Las partculas de polvo de las reas de relaves y yacimientos agotados pueden
contaminar el aire, aun luego de completar el cierre de la mina, si no son adecuadamente
estabilizados y/o cubiertos.
Posibilidades de Prevencin Ambiental
Las actividades de exploracin y explotacin minera pueden realizarse desde el inicio
de modo tal que se evite, como principio, generar problemas ambientales cuyos efectos
permanezcan en el largo plazo. Pueden ayudar a este propsito las EIA, la planificacin y los
requisitos para autorizar operaciones, as como las restricciones en el uso de suelos , al
identificar, restringir o prohibir actividades mineras en categoras de suelos donde el
47

aprovechamiento del yacimiento puede originar problemas ambientales, entrar en conflicto

con los usos existentes o constituir una amenaza para ecosistemas sensibles. Dichos
instrumentos pueden tambin disearse de tal manera que se impida la minera en suelos que,
en atencin a las razones mencionadas, no hayan sido asignados para dicho uso. Las tcnicas de
prevencin aplicables a la etapa de cierre comprenden el aislamiento y depsito de los
materiales generadores de drenaje cido. Es importante tambin el uso de neutralizadores y
otros materiales que pueden prevenir el drenaje cido y el traslado de metales en los tajos,
almacenamientos y aguas. El uso de tierra superficial y la reforestacin contribuyen a estabilizar
y controlar las reas desgastadas en su configuracin posterior a la explotacin, al limitar
movimientos y filtraciones.
Otras tcnicas de importancia son el limpiado, descontaminacin y cobertura de los
yacimientos agotados y relaves, a la par que el control de drenajes para prevenir la migracin
de los contaminantes que permanecen luego del cierre. Esas medidas pueden tambin incluir la
extraccin de agua de relaves y/o controles hidrolgicos para sus depsitos , a fin de asegurar
la estabilidad en el largo plazo. Esto ltimo implica por lo general realizar tambin monitoreos
y mantenimiento que garanticen el control del drenaje y eviten el contacto de las aguas con los
contaminantes y el consecuente acarreo de los mismos por aqullas.
Introducir cambios en la configuracin del terreno explotado tambin reduce el riesgo
de contaminacin. Ello puede comprender el relleno de los tajos donde sea posible, para
reducir el potencial de recoleccin y contaminacin del agua, as como la exposicin de restos
de roca a oxgeno y agua, ah donde pueda originarse drenaje cido. Cubrir los pozos y
socavones previene la contaminacin del agua y la descarga de fluidos del sitio que contengan
metales, sobre las aguas subterrneas y superficiales.
Asimismo, es parte fundamental de la prevencin ambiental en la fase de cierre el
remover los materiales introducidos al sitio, incluyendo los residuos de control de la
contaminacin, qumicos para el beneficiamiento y reactores, qumicos de laboratorio,
petrleo, etc.
Instrumentos Legales, de Poltica y de Gestin
El cierre de las unidades receptoras de residuos, tales como depsitos de relaves y
restos de los yacimientos agotados, logra mejor su objetivo si se planea con anterioridad al
comienzo de las actividades. Instrumentos como las EIAs, la planificacin y la exigencia de
requisitos para obtener los permisos, contribuyen a evitar la generacin de problemas
ambientales de largo plazo al permitir a operadores y reguladores la identificacin de sitios y
medios alternativos para las labores y mtodos apropiados de disposicin de residuos. Si se
incorporan en el diseo del proyecto, los estndares para el cierre establecen un tope clave en
base al cual evaluar la conducta e imponer responsabilidades ante los incumplimientos. Los
sistemas de gestin ambiental contribuyen a que los operadores mineros lleven a cabo sus
obligaciones de cierre. De la misma manera, los mecanismos de seguridad financiera pueden
establecerse por un monto que con propiedad refleje los costos del tratamiento y limpieza que
el estado del sitio genere, tanto al momento del cierre como en el futuro, y pueden mantenerse
hasta que los problemas sean satisfactoriamente resueltos. Ello crea un incentivo para que los
operadores eviten los daos ambientales de largo plazo y a su vez los obliga a tomar
seriamente los aspectos de tratamiento y limpieza. Asmismo, la informacin al pblico y la
48

transparencia elevan la efectividad de los controles posteriores a la explotacin, al asegurar que

las reas de disposicin queden libres de dao luego del cierre y no constituyan un riesgo para
la poblacin local. La participacin del pblico en el proceso de levantamiento de las garantas
financieras contribuye a asegurar que la labor de cierre haya cumplido con todas las
obligaciones del caso.
C.

Areas de especial inters

1.

Problemas Comunes

El anlisis de los marcos legales y polticas nacionales para la prevencin de la

contaminacin en el sector minero ha permitido identificar varios problemas comunes, los
cuales requieren atencin especial al proponer un marco hemisfrico con dicho objetivo. En
primer lugar, se carece de una definicin amplia sobre el significado de prevencin de la
contaminacin en el sector minero en el contexto general de la proteccin ambiental o
desarrollo sostenible. En segundo lugar, a pesar de que existen instrumentos legales y de
poltica que promueven la prevencin, hay una ausencia de metas, medidas y orientaciones
tcnicas especficas para lograrla en las diferentes etapas del ciclo minero (exploracin,
explotacin y cierre), as como en el contexto de los problemas especficos de contaminacin
que enfrenta la industria minera. En tercer lugar, los pases carecen de instrumentos legales y de
poltica en los siguientes aspectos fundamentales de la prevencin: planificacin del cierre,
seguridades financieras, reminado y privatizacin, participacin del pblico, incentivos
econmicos y responsabilidades, o si es que los hay, los instrumentos resultan inadecuados.
2.

Recomendaciones

De establecerse un marco de alcance hemisfrico, los pases deberan considerar las

siguientes recomendaciones, las cuales de manera especfica tratan algunos de los problemas
fundamentales de las legislaciones nacionales vigentes. El Recuadro 4 ofrece un resumen de
estas recomendaciones:
i.

Incorporar una meta, definida de manera amplia, de prevencin

ambiental en un marco legal ambiental general o leyes ambientales
especficas para cada efecto.
Prevenir la contaminacin es algo que necesita sealarse como meta especfica
dentro de los objetivos de poltica de las normas que rigen la minera. Ello
puede significar prevencin como concepto incorporado por un marco legal
ambiental general o como evaluacin de impacto ambiental o normas
especficas. Hay tambin la necesidad de priorizar la prevencin como objetivo
y diferenciarla del control de la contaminacin.

49

ii.

Desarrollar metas, medidas y orientacin tcnica de carcter especfico

para lograr la prevencin ambiental en el contexto de los instrumentos
especficos aplicables a la minera.
Si bien muchos procedimientos de Evaluacin de Impacto Ambiental, de
autorizacin para las actividades o de planificacin de las mismas promueven el
desarrollo de medidas de prevencin, estas disposiciones pueden ser ms
efectivas si se tiene metas, medidas y orientaciones tcnicas especficas a tal
efecto, para cada etapa del ciclo minero. En trminos generales, estas metas y
mtodos incluyen evitar al mximo posible afectar reas generadoras de cido u
otros txicos al establecer las operaciones; evitar o minimizar el uso de
sustancias txicas en las operaciones; minimizar los volmenes de residuos
txicos; prevenir contaminacin futura resultante de sustancias txicas y flujos
de residuos al momento del cierre.

iii.

Mejorar los instrumentos de planificacin para la prevencin de la

contaminacin, en especial los requisitos de planificacin del cierre.
Las EIA y otros mecanismos legales pueden disearse para exigir que las
operaciones mineras se ocupen de realizar planificacin en relacin con los
impactos ambientales.Se puede mejorar la prevencin y los logros al exigir
planes de cierre, de contingencia y para el molido, as como respuestas activas
desde el inicio de las operaciones. Estos instrumentos coadyuvan a orientar la
toma de decisiones en el sentido de prevenir los problemas ambientales en lugar
de asumir que se les puede hacer frente ms adelante.

iv.

Crear mecanismos de seguridad financiera efectivos y adecuados

Estos mecanismos sirven como un fuerte incentivo para que las compaas
apliquen con rigor las medidas de prevencin de la contaminacin. Los
mecanismos resultan ms efectivos si guardan relacin con el nivel de riesgo que
presentan las operaciones. Ello puede lograrse mediante la exigencia de que la
compaa garantice un monto que de manera realista refleje las potenciales
responsabilidades y obligue a las compaas a reducir riesgos desde el diseo
mismo de las operaciones y mediante una mejora en el automonitoreo de las
mismas. A fin de reforzar el mecanismo, puede exigirse que los compromisos se
garanticen a travs de bonos o cartas de crdito en lugar de una evaluacin de la
situacin financiera de la compaa. Ello compromete la participacin de
terceros en la evaluacin de riesgos potenciales. Los riesgos mancomunados son
otra manera de mejorar el rendimiento de cuentas a travs del sector minero, al
establecer un incentivo para que las mismas compaas monitoreen los
esfuerzos por cumplir. Finalmente, permitir que el pblico tenga la oportunidad
de comentar el levantamiento de las seguridades financieras, pone a la compaa
sobre aviso de que sus prcticas sern examinadas seriamente antes del
levantamiento de sus obligaciones, lo cual incentiva el automonitoreo y el tener
que sustentar el tipo de prctica realizada.

Recuadro 3c
INTEGRACION DE INSTRUMENTOS EN UNA ESTRATEGIA
DE PREVENCION AMBIENTAL
Cierre
Fuentes Potenciales y
Tipos de contaminacin

Exposicin de materiales en los tajos y reas de disposicin de relaves y residuos de

rocas que pueden necesitar de cuidado permanente
Drenaje cido luego de concluida la explotacin, el cual puede empeorar con el
tiempo

50

Posibilidades de
Prevencin Ambiental

Instrumentos Legales,
de Poltica y de Gestin

Derrame en las aguas superficiales y subterrneas de contaminantes presentes en los

relaves y en el yacimiento agotado, luego del beneficiamiento y cuando ya han sido
clausuradas las reas de disposicin de relaves y almacenamientos.
Contaminacin de depsitos que quedan luego del cierre con drenaje cido, metales
u otros contaminantes, creando un riesgo para la vida silvestre, otros usuarios del
agua y el ambiente.
Contaminacin del aire luego de la explotacin y cierre como resultado de las
partculas de polvo de los relaves y yacimientos agotados que no sean
apropiadamente estabilizados y/o cubiertos
Aislamiento y depsito de materiales generadores de cido
Uso de neutralizadores y otros materiales para prevenir el drenaje cido y traslado de
metales en los tajos, montculos y aguas.
Estabilizacin y control de reas desgastadas en su configuracin posterior a la
extraccin, utilizando suelo superficial y reforestacin para limitar movimientos y
filtraciones.
Limpiado, descontaminacin y cobertura de los yacimientos agotados y relaves, a la
par que el control de drenajes para prevenir la migracin de los contaminantes que
permanecen luego del cierre
Extraccin de agua de relaves y/o controles hidrolgicos para sus depsitos , a fin
de asegurar la estabilidad en el largo plazo.
Monitoreos y mantenimiento que garanticen el control del drenaje y eviten el
contacto de las aguas con los contaminantes y el consecuente acarreo de los mismos
por aqullas.
Relleno de los tajos donde sea posible, para reducir el potencial de recoleccin y
contaminacin del agua, as como la exposicin de restos de roca a oxgeno y agua,
ah donde pueda originarse drenaje cido.
Cubrir los pozos y socavones para prevenir la contaminacin del agua y la descarga
de fluidos del sitio conteniendo metales, sobre las aguas subterrneas y superficiales.
Remover los materiales introducidos al sitio, incluyendo los residuos de control de
la contaminacin, qumicos para el beneficiamiento y reactores, qumicos de
laboratorio, petrleo, etc.para prevenir la contaminacin luego del cierre.
Uso de EIAs y requisitos de planificacin y autorizacin para evitar la creacin de
problemas ambientales en el largo plazo al brindar asistencia en la identificacin de
sitios mineros alternativos, medios alternativos de operacin y mtodos apropiados
de disposicin.
Incorporacin de estndares para el cierre en el diseo del proyecto para establecer
un tope clave en base al cual evaluar la conducta e imponer responsabilidades ante los
incumplimientos.
Implementar sistemas de gestin ambiental para contribuir a que los operadores
cumplan sus obligaciones de cierre.
Diseo de mecanismos de seguridad financiera que reflejen adecuadamente el costo
de las obligaciones presentes y futuras generadas por el tratamiento y limpieza del
sitio. Dichas seguridades deben permanecer vigentes hasta que los problemas se
resuelvan, creando de esa manera un incentivo para evitar problemas ambientales de
largo plazo en primer lugar, y asumir seriamente las obligaciones de tratamiento y
limpieza presentes.
Uso de informacin al pblico y transparencia para elevar la efectividad de los
controles posteriores a la explotacin, asegurando que las reas de disposicin queden
desafectadas luego del cierre y no generen riesgos para la poblacin local.
Garantizar el cumplimiento de todas las obligaciones de post-cierre a travs de la
participacin de pblico en el procedimiento para levantar los mecanismos de
seguridades financieras.

51

v.

Establecer polticas y estrategias para lograr la prevencin ambiental en el

reminado y la privatizacin de minas.
Las operaciones de reminado de terrenos abandonados con problemas
ambientales preexistentes y las operaciones privadas que se hacen cargo de
minas anteriormente bajo control estatal, tambin con problemas ambientales
preexistentes, constituyen un reto especial para el regulador interesado en
promover estrategias de prevencin de la contaminacin. En ambos casos, se
necesita una decisin de poltica que determine a quin se atribuir la
responsabilidad por los problemas del pasado, as como la obligacin de
prevenir y controlar la contaminacin presente. Determinar tanto el nivel de
prevencin y control requerido, como las medidas de monitoreo e
implementacin de estos requisitos, implica adoptar decisiones de poltica
adicionales.

vi.

Fortalecer los mecanismos de participacin pblica

Un componente clave para la estrategia de prevencin ambiental es la efectiva
participacin del pblico en la toma de decisiones sobre asuntos ambientales,
as como en su fiscalizacin. Existen muchas maneras de mejorar esta
participacin. Puede revisarse las leyes de EIA para asegurar que las actividades
mineras que puedan tener un impacto significativo sobre el ambiente estn
sujetas a un procedimiento de EIA que permita opinar, tanto oralmente como
por escrito, a los ciudadanos. Estos ltimos pueden tambin ser parte de la
etapa de identificacin de los potenciales impactos ambientales y as contribuir a
la inclusin en la EIA de aquellos impactos que afecten a las comunidades
locales. Esta participacin puede incrementar los incentivos para desarrollar
estrategias de prevencin ambiental y para el monitoreo de su eficacia. Debe
establecerse mejores mecanismos para desarrollar y difundir informacin sobre
impactos ambientales, as como sobre las emisiones y descargas al ambiente que
estn teniendo lugar (especialmente aqullas que sean txicas). Finalmente, los
gobiernos pueden explorar como estrategia el uso de mecanismos de
financiamiento de la participacin del pblico, incluyendo programas de
educacin en prevencin ambiental.

vii.

Crear incentivos econmicos o de otra naturaleza para el desarrollo y

utilizacin de tecnologa de prevencin de la contaminacin
Las legislaciones existentes disponen poco y nada sobre incentivos para
desarrollar y utilizar tecnologa para prevenir la contaminacin. Solamente
algunos pases establecen beneficios tributarios para quienes inviertan en
equipos para hacer frente a la contaminacin. Los beneficios tributarios y otras
formas de incentivos econmicos pueden incrementar el desarrollo y utilizacin
de nuevas tecnologas preventivas. La certificacin y los programas
pblicamente reconocidos, tambin constituyen un incentivo positivo para
emprender estas acciones. En nuestra opinin, estos incentivos seran aun ms

52

atractivos en pases cuya poltica fiscal desincentiva o prohbe la utilizacin de

incentivos econmicos.
Recuadro 4
RECOMENDACIONES PARA ESTABLECER
UN MARCO REGIONAL
Incorporar una meta, definida de manera amplia, de prevencin de la contaminacin en
un marco legal ambiental general o normas ambientales especficas para cada efecto.
Desarrollar metas, medidas y orientacin tcnica de carcter especfico para lograr la
prevencin en el contexto de los instrumentos aplicables a la minera.
Mejorar los instrumentos de planificacin para prevenir la contaminacin, en especial los
requisitos de planificacin del cierre.
Crear mecanismos de seguridad financiera efectivos y adecuados
Establecer polticas y estrategias para prevenir la contaminacin en el reminado y la
privatizacin de minas.
Fortalecer los mecanismos de participacin pblica
Crear incentivos econmicos o de otra naturaleza para el desarrollo y utilizacin de
tecnologa de prevencin de la contaminacin
Establecer sistemas de responsabilidades legales ms estrictos

viii.

Establecer sistemas de responsabilidades legales ms estrictos

Uno de los incentivos ms fuertes para que las compaas asuman obligaciones
de prevencin es la existencia de un sistema de responsabilidades legales que
claramente identifique los daos ambientales y las acciones a las que compaa
deber atenerse, sea para la imposicin de sanciones o para la exigencia de
indemnizaciones por acciones de limpieza realizadas por las autoridades. Esto
ltimo, en un monto correspondiente con el costo de la limpieza y con el monto
de los daos naturales. Las sanciones ambientales muy rara vez reflejan los
costos reales y en ese sentido, no son lo suficientemente motivadoras para que
las compaas asuman con rigor sus obligaciones. Asimismo, se debe exigir a las
compaas realizar la limpieza del dao ambiental o asumir los costos de las
acciones que las autoridades deban realizar con tal fin. Las sanciones penales,
incluyendo la prisin, incentivan a los altos niveles de la gestin a prestar
atencin ms seriamente, a sus obligaciones de prevencin de la contaminacin

53

54

V.

Conclusiones
A.

Hacia la promulgacin de leyes efectivas de prevencin

de la contaminacin

El continuo aumento de inversin en el sector minero en el continente americano

origina la necesidad urgente y actual de establecer un estricto marco para la prevencin de la
contaminacin. Esta ltima, como principio de gestin estratgica, ofrece la posibilidad de
hacer frente a los riesgos ambientales a la vez que se promueve la economa y eficiencia en las
operaciones. Esta posibilidad de reducir costos y a la vez proteger el ambiente es muy
importante para una industria cuyos mrgenes de ganancia se vienen estrechando.
Muchos de los elementos para ese marco ya existen en los pases, aunque sea sobre el
papel en algunos casos. Como se hizo notar, la preocupacin de dar origen a desventajas
competitivas puede estar retrasando la adopcin de normas ms avanzadas en el tema en el
nivel nacional. El desarrollo de un marco hemisfrico no slo creara reglas de juego comunes,
sino tambin un clima poltico favorable en toda la regin para la adopcin de estas iniciativas
en los niveles nacionales y para su efectiva aplicacin y cumplimiento.
B.

Prximos Pasos

El prximo paso en el desarrollo de un marco interamericano de prevencin de la

contaminacin es el inicio de un dilogo sobre el tema, en el foro ms apropiado para ello. Al
efecto, existen varios espacios de discusin poltica donde los gobiernos pueden trabajar
juntos y actualmente, uno de los foros ms prometedores es la Conferencia de Ministros de
Minera de las Amricas. Esta conferencia anual rene a funcionarios de alto nivel del sector
minero y a sus expertos tcnicos para hacer frente a los ms importantes asuntos relacionados
con la industria minera.Muchos temas relacionados con la prevencin de la contaminacin,
incluyendo la planificacin del cierre, leyes y polticas ambientales y transferencia de tecnologa,
han sido discutidos en reuniones recientes y se encuentran bajo consideracin proyectos
especficos para el estudio y desarrollo de polticas en este sentido.
Existen otros foros en la regin donde tambin puede discutirse estos temas. La
Cumbre de las Amricas ha dado impulso a muchas iniciativas, como la Asociacin para la
Prevencin de la Contaminacin y la Mesa Redonda de las Amricas para una Produccin ms
Limpia . En atencin a la Cumbre a realizarse en Bolivia, la Organizacin de los Estados
Americanos ha establecido un Grupo Inter-Ministerial para el seguimiento de los acuerdos que
se adopte, el cual incluye a su vez un grupo de trabajo en produccin ms limpia. Asimismo,
las negociaciones para una Zona de Libre Comercio en las Amricas pueden crear
oportunidades para la discusin de estos temas.
Mientras las negociaciones a nivel regional tienen lugar, los pases pueden proceder
unilateralmente a mejorar sus marcos legales nacionales para prevenir la contaminacin minera.
Las recomendaciones expuestas pueden implementarse de diversas maneras a nivel nacional,
incluyendo la promulgacin de nuevas leyes, la adopcin de regulaciones y el desarrollo de
guas tcnicas y doumentos de poltica. Los gobiernos pueden tambin de manera
independiente o en cooperacin con el sector privado, iniciar programas de educacin y
reconocimiento en esta rea. Las autoridades de los gobiernos estatales, provinciales o locales
55

pueden tambin a su vez proceder de manera independiente del gobierno central en el mismo
aspecto. Sin embargo, sin la red de proteccin que otorga un marco hemisfrico, muchas
autoridades centrales, estatales o locales pueden tener dudas sobre la ejecucin de esta agenda
al suponer que los flujos de inversin en el sector minero se dirijan hacia regiones donde no
existen estas medidas.
Finalmente, subsiste la urgente necesidad de revisar y analizar la real aplicacin y
cumplimiento de las normas nacionales sobre prevencin de la contaminacin. Esta revisin
puede contribuir a identificar y proponer recomendaciones para hacer frente a problemas
relacionados con la disponibilidad y utilizacin de recursos financieros, tcnicos y humanos,
grados de corrupcin, descentralizacin, entre otros temas. Los resultados de este estudio
deberan intensificar el desarrollo de un marco hemisfrico, sin perjuicio de haber demostrado
su importancia para la efectiva aplicacin y cumplimiento de dicho marco.

56

ANEXO I
COLABORADORES EN LOS ESTUDIOS DE
LOS MARCOS LEGALES NACIONALES
Comit Nacional Pro Defensa de la Fauna y Flora (Chile)
Patricia Gonzlez Zenteno
Av. Francisco Bilbao 691
Providencia, C.P. 664098
Santiago, Chile
Tel: 56(2) 251-0287 or 251-0262
Fax: 56(2) 251-8433
E-mail: info@codeff.mic.cl
Canadian Institution for Environmental Law and Policy (Canad)
Mark Winfield and Colin Chambers
517 College Street, Suite 400
Toronto, Ontario M6G 4A2
Tel: (416) 923-3529
Fax: (416) 923-5949
E-mail: cielap@web.net
Centro Mexicano de Derecho Ambiental (Mxico)
Maria Elena Mesta, Luis Vera and Carlos Baumgarten
Atlixco No. 138, Col. Condesa
C.P. 06140, Mexico, D.F.
Tel: (525) 211-2457 or 286-3323
Fax: (525) 211-2593
E-mail: CEMDA@laneta.apc.org
Instituto Socioambiental (Brasil)
Juliana Santilli, Andr Lima, Srgio Leito, Frnando Batista and Daniel Strauss
SCLN 210 - bloco C sala 112
Brasilia CEP 70862-530
Tel: (5561) 349-5114
Fax: (5561) 274-7608
E-mail: alima@socioambiental.org
Centro Especializado de Derecho y Poltica Ambiental (Bolivia)
Dr. Freddy Heinrich Balcazar, Dr. Juan Carlos Revollo, Ing. Alexander Letellier,
Donald Zabala, and Ignacio Guilln
Casilla 2298
Ed. Mercedes, Torre Norte, Piso 1, Dpto. B
Cuba Esq. Brasil - Miraflores
La Paz, Bolivia
Tel/Fax: 591-2-228883
E-mail: cedpa@bolivia.crosswinds.net

57

Fundacin Ambiente y Recursos Naturales (Argentina)

Dr. Gustavo Gonzlez Acosta
Monroe 2142
1428 - Buenos Aires, Argentina
Tel/Fax: (547) 787-3820 or 788-4266
E-mail: info@farn-sustentar.org
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (Per)
Manuel Pulgar-Vidal
Prolongacin Arenales No. 437
Lima 27, Peru
Tel: (511) 422-2720 or 441-9171
Fax: (511) 442-4365
E-mail: mpulgar@spda2.org.pe

58

ANEXO II
LISTA DE ACRONIMOS
ARET

Accelerated Reduction and Elimination of Toxics Program (Canad). Programa de

Reduccin Acelerada y Eliminacin de Txicos
BADCT
Best Available Demonstrated Control Technology (Arizona).Comprobadamente
Mejor Tecnologa Disponible.
Canadian Environmental Assesment Act (Canad). Acta Canadiense de
CEAA
Evaluacin Ambiental.
Centro Especializado de Derecho y Poltica Ambiental (Bolivia)
CEDPA
Centro Mexicano de Derecho Ambiental (Mxico)
CEMDA
Canadian Environmental Protection Act (Canad). Acta Canadiense de Proteccin
CEPA
Ambiental
CERCLA
Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act
(Estados Unidos). Acta sobre Alcance de la Atribucin de Responsabilidad
Ambiental e Indemnizacin.
CIELAP
Canadian Institute for Environmental Law and Policy (Canad). Instituto
Canadiense de Derecho y Poltica Ambiental.
Comit Nacional Pro Defensa de la Fauna y Flora (Chile)
CODEF
Consejo Nacional del Ambiente (Per)
CONAM
Environmental Law Institute (Estados Unidos). Instituto de Derecho Ambiental.
ELI
Evaluacin de Impacto Ambiental
EIA
Environmental Impact Statement. Manifestacin de Impacto Ambiental.
EIS
Environmental Protection Agency (Estados Unidos). Agencia de Proteccin
EPA
Ambiental.
EPCRA
Emergency Planning and Community Right-to-know Act (Estados Unidos). Acta
sobre Planificacin de Emergencia y Derecho a la Informacin de la Comunidad.
FARN
Fundacin Ambiente y Recursos Naturales (Argentina)
ISA
Instituto SocioAmbiental (Brasil)
LGEEPA
Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin del Ambiente (Mxico)
MEDMIN
Programa Medio Ambiente y Minera (Bolivia)
Mine Environment Neutral Drainage (Canad). Drenaje Minero (de efecto) Neutral
MEND
para el Ambiente.
Minera Carbonfera Ro Escondido (Mxico)
MICARE
Municipal Industrial Strategy for Abatement Program (Ontario). Programa
MISA
Municipal de Estrategia Industrial para la Reduccin.
Metal Mining Liquid Effluent Regulations (Canad). Reglamento de Efluentes
MMLER
Lquidos en la Minera Metlica.
NEPA
National Environmental Policy Act (Estados Unidos). Acta de Poltica Nacional
Ambiental.
NPDES
National Pollutant Discharge Elimination System (Estados Unidos). Sistema
Nacional de Eliminacin de Descargas Contaminantes.
NPRI
National Pollutant Release Inventory (Canad). Inventario Nacional de Liberacin
de Contaminantes.
Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental (Per).
PAMA
Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (Mxico)
PROFEPA
Reporte de Impacto en el Medio Ambiente (Resumen de la Evaluacin de Impacto
RIMA
Ambiental) (Brasil).
SEMARNAP Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Mxico)
SPDA
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (Per)
59

USAID
WGA

United States Agency for International Development (Estados Unidos). Agencia

para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos
Western Governors Association (Estados Unidos). Asociacin de Gobernadores de
los estados del Oeste.

60

THE ENVIRONMENTAL LAW INSTITUTE

For a quarter century, the Environmental Law
Institute has played a pivotal role in shaping the
fields of environmental law, management, and
policy domestically and abroad. Today, ELI is an
internationally recognized, independent research
and education center.
Through its information services, training courses
and seminars, research programs, and policy
recommendations, the Institute activates a broad
constituency of environmental professionals in
government, industry, the private bar, public
interest groups, and academia. Central to ELI's
mission is convening this diverse constituency to
work cooperatively in developing effective solutions
to pressing environmental problems.
The Institute is governed by a board of directors
who represent a balanced mix of leaders within the
environmental profession. Support for the Institute
comes from individuals, foundations, government,
corporations, law firms, and other sources.

1616 P Street, N.W., Suite 200

Washington, D.C. 20036
Telephone: (202) 939-3800
Fax: (202) 939-3868
E-mail: law@eli.org l Web site: www.eli.org